Реферат Государственное регулирование отношений собственности
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-28Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ
ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ УПРАВЛЕНИЯ
ИНСТИТУТ НАЦИОНАЛЬНОЙ И МИРОВОЙ ЭКОНОМИКИ
КАФЕДРА ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ
КУРСОВАЯ РАБОТА
по дисциплине «Государственное регулирование национальной экономики»
на тему
«Государственное регулирование отношений собственности»
МОСКВА – 2005
Содержание
Введение. 2
1. Теоретические основы государственного регулирования отношений собственности. 3
1.1. Собственность: понятие, типы, формы. 3
1.2. Виды и способы государственного управления собственностью. 7
2. Государственное управление объектами и отношениями собственности. 11
2.1. Национализация, огосударствление объектов собственности. 11
2.2. Аренда государственной собственности. Государственные концессии. 14
2.3. Коммерциализация государственных предприятий. 16
2.4. Приватизация государственной собственности. 17
3. Экономические итоги приватизации в 1993-2003 гг. 20
3.1. Основные итоги приватизации в 1993-2003 гг. 20
3.2. Итоги приватизации в важнейших секторах российской экономики. 28
Заключение. 29
Список литературы.. 38
Введение.
Глубокий экономический и бюджетный кризис, который продолжался с 1991 по 1997 г., вызвал почти двукратное сокращение ВНП и жизненного уровня населения, поэтому в прошедшие годы в России политика макроэкономической стабилизации и антиинфляционная политика имели приоритет. Проблемы и трудности использования государственного сектора для государственного регулирования экономики носят идеологический и политический характер, так как государственный сектор по своей сути чужд рыночной экономике. Как только частный капитал набирает достаточно сил, а некоторые государственные хозяйственные объекты начинают работать с прибылью, возникают политические инициативы в пользу приватизации этих объектов. Исходя из этого, я считаю, что тема моей курсовой работы неоспоримо актуальна.
Объектом исследования является государственное регулирование национальной экономики, предмет – государственное регулирование отношений собственности. Целью моей курсовой работы является исследование различных видов государственного регулирования отношений собственности. Для реализации поставленной цели были решены следующие задачи: выявлены сущность понятия, виды государственного регулирования отношений собственности, проблемы эффективности использования государственной собственности, экономический анализ проведения приватизации в России, рекомендации Счётной палаты по совершенствованию правовой базы и институциональных основ приватизации.
1. Теоретические основы государственного регулирования отношений собственности.
1.1. Собственность: понятие, типы, формы.
В повседневной жизни под собственностью обычно подразумевается принадлежность тех или иных вещей определённым лицам (группе лиц). В этих представлениях фиксируется элементарный эмпирический факт: каждый человек как собственник использует принадлежащую ему вещь по своему усмотрению. Научное же понимание собственности, хотя и отталкивается от обыденных представлений, существенно от них отличается. Оно не ограничивается трактовкой собственности как отношения человека к вещи, а стремится отобразить всё многообразие её содержания как сложной субординированной системы отношений, складывающихся между отдельными индивидами, социальными группами и классами.
Эволюция научных представлений о собственности в античной философии протекала в двух основных направлениях. Во-первых, собственность рассматривалась в прямой связи с хозяйственными отношениями, с точки зрения которых выделялись её основные элементы. Во-вторых, она трактовалась как правовое отношение, с присущими ему принципами и законами. Своё логическое завершение эти идеи получили в классической римской юриспруденции (II век н. э.), где были окончательно определены и зафиксированы такие основные элементы собственности, как «владение», «пользование» и «распоряжение».
Эти представления о собственности выдержали историческую проверку и благополучно перешли, минуя Средневековье, в новое время. В период зарождения капитализма и становления политической экономии как науки они развивались в русле идей так называемого естественного права (Т. Гоббс, Дж. Локк).
В современном курсе «экономикс» частная собственность рассматривается в качестве исходного принципа и важнейшего института капиталистического общества. Считается, что она наиболее полно и адекватно отвечает природе рыночной экономики, обеспечивая эффективное распределение ресурсов, конкуренцию, рыночное ценообразование, свободу предпринимательской деятельности, ускоренное накопление капитала, извлечение максимальной прибыли. Частная собственность трактуется как юридическая категория, отображающая свободное волеизъявление всех хозяйствующих субъектов и их право принимать любые решения исключительно по своему усмотрению (экономическая теория прав собственности – Р. Коуз и А. Алчиан).
Под типом собственности понимается качественно особый исторический этап в развитии собственности, а под её формой – специфический характер принадлежности материальных факторов и результатов общественного производства её основным субъектам. В соответствии с типами экономических систем (первобытнообщинная, «азиатская», античная, феодальная, капиталистическая, посткапиталистическая) различаются и типы собственности, каждый из которых проявляется в различных формах. Но среди них выделяются три базовые: частная, групповая и общая (государственная). Частная собственность имеет место там, где средства и результаты производства принадлежат отдельным лицам. Она порождает у этих лиц специфический тип экономических интересов – материальную заинтересованность в рациональном использовании факторов производства с целью достижения максимального экономического эффекта.
Частная собственность существует в двух видах. Их характер зависит прежде всего от того, в каком качестве частные лица выступают в общественном процессе производства: работников или неработников. В первом случае мы имеем дело с трудовой частной собственностью, а во втором – с нетрудовой. К трудовой частной собственности, выражающей непосредственное соединение труда и собственности, относится индивидуальная собственность крестьян, ремесленников и других мелких производителей. Все они присваивают результаты своего труда, за счёт которого и живут. Трудовая частная собственность как общераспространённый и живучий феномен никогда, однако, не была и не является ни господствующей, ни преобладающей. Нетрудовая частная собственность, напротив, воплощает разъединение труда и собственности. При таком их состоянии решающие средства производства принадлежат немногим лицам (кроме того, в отдельных экономических системах сами непосредственные производители находятся либо в полной, либо в неполной собственности этих лиц). Это сопрягается с коренным имущественным неравенством: общество раскалывается на противоположные социальные группы людей – классы, один из которых монопольно владеет и распоряжается материальными факторами и результатами производства, а другой их лишён. Вследствие этого появляется классовая частная собственность, которая предполагает экономическую и иную зависимость неимущих классов от имущих. Первые вынуждены трудиться в пользу вторых с помощью чужих средств производства (господствующие классы присваивают плоды их трудовой деятельности).
Групповая собственность характеризует принадлежность средств и результатов производства отдельной группе лиц. Она выражает коллективное единство труда и собственности, т.е. такое их состояние, при котором каждый член коллектива является собственником средств производства и производимой продукции. Это, естественно, порождает новый тип экономических интересов – коллективную материальную заинтересованность в лучшем использовании и приумножении группового имущества. К групповой собственности относится родоплеменная, общинная, семейная собственность, а также собственность отдельных трудовых коллективов.
Общая собственность представляет собой совместное достояние, т.е. принадлежность тех или иных объектов всему обществу. Эта форма собственности выступает, как правило, в форме государственной собственности. Последняя в различные исторические эпохи в той или иной мере переплетается с классовой частной собственностью, а потому имеет специфическую классовую окраску.
Наряду с частной, групповой и общей собственностью существует и смешанная (её называют также совместно-долевой) собственность. Она возникает на основе интеграции (в разных комбинациях) тех или иных базовых форм собственности. Сюда относится собственность акционерных обществ, кооперативов (с долевым участием), межхозяйственных объединений, товариществ с ограниченной ответственностью и других подобных предприятий, имущество которых образуется на паевой (долевой) основе за счёт денежных и иных взносов физических и юридических лиц. Все эти лица выступают в качестве сособственников. Их доход зависит главным образом от двух факторов: 1) размеров внесённого пая; 2) результатов хозяйственной деятельности предприятия. Поэтому здесь формируется иной тип экономических интересов – органическое соединение личной и коллективной материальной заинтересованности частных лиц в лучшем использовании объединённого имущества.
1.2. Виды и способы государственного управления собственностью.
Разные виды государственного управления собственностью отличаются друг от друга прежде всего объектами собственности, которыми управляет государство в лице уполномоченных органов, наделённых правами владения, распоряжения, пользования указанными объектами и несущих ответственность за их сохранность. Выделим три класса объектов собственности в зоне государственного воздействия:
1) объекты государственной собственности, принадлежащие государству как собственнику на правах владения и распоряжения;
2) объекты общей, смешанной собственности, принадлежащие государству лишь частично в виде определённых долей собственности либо части совместной, не разделяемой на доли собственности;
3) объекты негосударственной (частной, корпоративной, индивидуальной) собственности, не принадлежащие государству на правах собственности, но подверженные государственному воздействию на других правах и началах.
По отношению к объектам первой группы государство в лице органов управления государственной собственностью и связанными с ней имущественными отношениями обладает самыми широкими полномочиями управления, выступает как полновластный распорядитель. Государственный собственник способен продавать свои объекты, передавать их в пользование, использовать самостоятельно, доверять другим субъектам, применять в качестве залога, ликвидировать в случае ненадобности.
Применительно к объектам второй группы государство обладает правами и вытекающими из них возможностями ограниченного распоряжения, частичного владения и использования имущественных объектов наряду с другими собственниками.
Государственное воздействие на объекты негосударственной собственности носит косвенный характер и относится скорее к области регулирования их использования, чем непосредственного управления. Государство как законодатель вправе устанавливать правила и нормы купли, продажи, передачи, использования имущественных объектов любых форм собственности, обязательные для всех собственников. В России эти положения зафиксированы в Гражданском кодексе Российской Федерации и в других законах, устанавливающих права и отношения собственности. Кроме того, государство вправе регулировать, контролировать процессы управления собственностью, использования объектов собственности любыми их владельцами, распорядителями, пользователями, устанавливать налоги на собственность.
Управление объектами государственной собственности, представляющее ключевую часть государственного управления собственностью, целесообразно разделять на две ветви:
1) управление посредством преобразования форм и отношений собственности, изменения собственника, раздела вновь созданной собственности между претендентами;
2) управление функционированием, использованием имеющихся объектов государственной собственности без изменения формы собственности, но с возможной передачей части управленческих полномочий негосударственным органам, уполномоченным представителям государства.
К числу наиболее значительных, объёмных, ценных объектов управления государственной собственностью относится недвижимое имущество, называемое также просто недвижимостью. Название обусловлено тем, что такие объекты либо неподвижны, либо обладают крайне ограниченной подвижностью. К недвижимости относят составные части экономических субъектов, предприятий, удовлетворяющие основному признаку недвижимых вещей, т.е. прочно связанные с земной поверхностью. Это здания, помещения, строения и прикреплённые к земле основные средства.
Недвижимое имущество в зависимости от своей принадлежности делится на следующие виды:
1) недвижимость в исключительной собственности Федерации, субъекта Федерации, муниципалитетов;
2) объекты совместного ведения Федерации и субъектов Федерации, субъектов Федерации и муниципалитетов.
Особое место занимает недвижимость, не принадлежащая государству и муниципалитетам, но приносящая доходы государственному и местным бюджетам или потребляющая их средства.
Право собственности и другие вещные права на недвижимость, возникновение, ограничение, переход и прекращение этих прав подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре.
Управление объектами недвижимости, находящимися в государственной и муниципальной собственности, осуществляется уполномоченными органами управления соответствующего уровня и включает:
- приобретение, продажу, замену объектов; передачу объекта в доверительное управление;
- обеспечение сохранности объекта;
- управление целевым использованием объекта в соответствии с его назначением и областью применения, включая прогнозирование, планирование, оперативное управление, учёт, контроль за применением, функционированием объекта;
- обеспечение рационального, эффективного функционирования объекта в интересах получения наибольшей полезной отдачи.
Подобное комплексное управление недвижимым имуществом ставит своей целью, с одной стороны, приумножение богатства государства, регионов, муниципальных образований, а с другой – обеспечение доходности, выгодного использования объектов собственности. К сожалению, степень овладения эффективными методами управления объектами недвижимости, имущественными комплексами в России далека от совершенства. Частично это обусловлено исключительной сложностью комплексного управления недвижимостью, частично – незавершённостью формирования законодательных основ управления, в определённой степени – несовершенством организации и организационных структур управления.
Наиболее сложным из перечисленных выше объектов управления в виде недвижимого имущества являются земельные участки и участки недр. Проблемы их разделения между федеральной, субфедеральной собственностью, возможности передачи в частную собственность граждан страны и иностранным гражданам (резидентам и нерезидентам), оценки рыночной стоимости и организации рынков купли-продажи, вовлечения в хозяйственный оборот предприятий, предпринимателей всё ещё далеки от решения теорией и практикой экономического управления.
Преобразование форм и отношений собственности и переход к рыночным методам хозяйствования, возникновение в России множества акционерных предприятий и рынка ценных бумаг привели к необходимости управления государственными пакетами акций, государственными долями в уставных капиталах хозяйственных обществ и государственными паями в объектах собственности.
Управление акциями, принадлежащими государству на праве государственной собственности, а также государственными долями в уставных капиталах хозяйственных обществ и государственными паями в общей, совместной собственности осуществляется с целью обеспечения сохранности и эффективного использования государственной собственности, получения доходов от неё как источников пополнения государственного бюджета. Управление акциями, долями, паями включает разнообразные управленческие процедуры.
Для того чтобы быть полноценным участником управления деятельностью и собственником хозяйственных, акционерных обществ, государство в лице уполномоченных органов управления может вносить государственное имущество в качестве вклада в уставной капитал вновь открываемого общества или для оплаты дополнительно размещаемых акций уже существующего общества. Государство вправе передавать принадлежащие ему акции в хозяйственное ведение государственных унитарных предприятий.
Как полноценный участник рынка ценных бумаг государство способно приобретать акции, доли, паи и продавать приобретённые или принадлежащие ему акции, доли, паи, образованные в процессе приватизации государственной собственности. Как владелец акций, долей, паёв государство в лице своих исполнительных органов вправе назначать, смещать, устанавливать обязанности своих уполномоченных, представляющих интересы государства в органах управления хозяйственных, акционерных обществ, часть акций или долей, паёв которых закреплена в государственной собственности. Государство обладает также возможностью осуществлять передачу принадлежащих ему акций, долей, паёв в доверительное управление юридическим и физическим лицам. Наконец, государство вправе использовать свои акции, доли, паи в качестве предмета залога под полученные им или организациями, в которых оно заинтересовано, инвестиции, кредиты, займы.
2. Государственное управление объектами и отношениями собственности.
2.1. Национализация, огосударствление объектов собственности.
В общем случае национализация как радикальный метод трансформации собственности представляет обращение в государственную собственность имущества, находившегося в собственности граждан и (или) юридических лиц. Национализируемое имущество может находиться в негосударственной собственности полностью или частично, де-юре или де-факто, временно (например, на период санации стратегически важных предприятий с использованием средств государственного бюджета) либо без ограничения срока.
Национализация подразумевает переход объектов частной, корпоративной, акционерной собственности в федеральную, собственность субъекта Федерации, а также в муниципальную собственность. Национализацией, огосударствлением правомерно считать также трансформацию объектов общей (совместной) собственности, при которой доля государственной собственности становится превалирующей, государство обретает контрольный пакет акций.
Цели национализации могут быть различными:
- сохранение предприятий и других объектов производственной и социальной сферы, имеющих стратегическое значение для обеспечения государственной безопасности страны или необходимых обществу (в случае, если это не может быть обеспечено другим образом);
- обеспечение экономической безопасности страны;
- защита потребителей от злоупотреблений, к которым может привести нахождение в частной собственности естественных монополий;
- осуществление структурной перестройки народного хозяйства;
- пресечение незаконного перевода прибылей за границу;
- обеспечение реализации главных социально-экономических целей, намеченных государственными программами.
Национализация проводится при наличии следующих оснований:
- угроза экономической и государственной безопасности страны;
- банкротство предприятий и других необходимых обществу объектов производственной и социальной сферы;
- доминирующие положение предприятия или другого объекта в производстве продукции или услуг, которое не может быть преодолено вследствие его положения как естественной монополии или в силу других причин;
- незаконный перевод прибыли за границу;
- изменение профиля приватизированного предприятия или организации (в случае, когда это противоречит общественным интересам);
- занижение стоимости приватизированного имущества, продажа государственных пакетов акций частным собственникам по ценам ниже их реальной стоимости;
- нарушение законодательства страны.
Порядок национализации может быть двояким:
- принудительное отчуждение имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, в пользу государства с возмещением стоимости этого имущества и других убытков в порядке, установленном законодательством страны (в России – ст. 239-243, 306 ГК РФ), либо без возмещения в качестве карательной меры;
- добровольное: по инициативе граждан и юридических лиц – собственников имущества.
Размеры возмещения зависят от того, о какой национализированной собственности идёт речь. Если дело касается национализации частной собственности, созданной её владельцами, то размеры возмещения могут быть определены исходя из рыночной стоимости имущества и убытков, которые могут возникнуть у собственников в результате национализации. Иное дело, когда принимается решение об обращении в государственную собственность приватизированного ранее имущества, полученного его новыми владельцами, как правило, по сильно заниженным ценам. В этом случае размеры возмещения могут быть определены исходя из сумм, фактически уплаченных новыми владельцами во время приватизации государственного имущества с учётом коэффициента инфляции.
2.2. Аренда государственной собственности. Государственные концессии.
В России на начальном этапе реформ получила распространение аренда государственного имущества в виде предприятий, которую допустимо рассматривать как особую форму разгосударствления в виде передачи государственной собственности трудовым коллективам на возмездных началах.
В общем смысле, в широком понимании аренда есть предоставление земли, средств производства, имущества их владельцем (арендодателем) во временное пользование другим лицам (арендаторам) на договорных условиях, за плату.
В российских условиях арендный договор подразумевает возмездное использование арендованного имущества, но не гарантирует получение арендодателем доходов в будущем. Для внесения залога в необходимом объеме у трудового коллектива фактически может не быть таких средств. Отношения субъектов аренды, т.е. государства и трудовых коллективов арендных предприятий, строятся как разновидность трудового соглашения, а не как отношения собственников, отвечающих по обязательствам своим имуществом.
Аренду предприятия трудовым коллективом можно также рассматривать как одну из форм совместного участия частного и государственного капитала в предприятии. Соединение в основной массе элементов собственности государства и арендатора означает по существу создание предприятия, основанного на смешанной собственности. При аренде с последующем выкупом арендатор постепенно переводит государственную собственность в коллективную.
Аналогами передачи функций управления государственным имуществом частным лицам в нашей стране являются аренда без права выкупа и трастовое; (доверительное) управление предприятиями, которое при обеспечении залогом отличается большей экономической свободой и независимостью менеджмента.
Наряду с арендой государственных предприятий их трудовыми коллективами в России получила широкое распространение аренда государственного (муниципального) имущества, земельных участков, недвижимости, нежилых помещений коммерческими, предпринимательскими структурами. Такая аренда не предусматривает отчуждение государственной, муниципальной собственности и направлена, с одной стороны, на способствование предпринимательству, а с другой — на получение доходов, поступающих в региональный и местный бюджеты.
В России, как и во всем мире, получают распространение государственные концессии, представляющие аналог аренды, но обладающие выраженной спецификой объекта и условий арендного договора. В общем виде под государственной концессией понимается уступка государством своих имущественных прав и прав на отдельные виды хозяйственной деятельности негосударственным компаниям на определенный срок по согласованным в концессионном соглашении условиям. Государство, от имени и по поручению которого действует государственное ведомство или государственная компания, выступает в роли кон цедента, а юридическое лицо, получившее от государства во временное распоряжение и пользование активы и права, — в роли нанимателя-концессионера. В качестве объекта государственной концессии обычно выступают источники природных богатств, хозяйственные объекты, определенные виды хозяйственной деятельности, например, общественный транспорт, коммунальные услуги.
Концессия представляет акт, посредством которого государство наделяет отечественную или иностранную компанию правом участвовать в осуществлении своих отдельных функций в хозяйственной сфере за определенную плату с одновременным предоставлением компании возможности получать доход, прибыль от хозяйственной деятельности. Довольно часто государство использует концессию как метод привлечения инвестирований в активы, передаваемые в концессию.
2.3. Коммерциализация государственных предприятий
Одной из простейших форм разгосударствления предприятий, широко распространенной во всем мире, является их коммерциализация.
Коммерциализация, как принято в ряде стран, означает смену статуса государственного предприятия, функционирующего на основе публичного права, на статус частного права при сохранении ограничений в области распоряжения имуществом и одновременном снятии ряда введенных государством искусственных барьеров, предохраняющих предприятие от воздействия конкурентного рынка.
Самостоятельный выбор коммерциализированными государственными предприятиями объема и ассортимента выпускаемой продукции, внедрение новых технологий и принципов организации производства обычно способствуют росту их дохода. Чтобы руководители таких предприятий могли самостоятельно управлять производством, они должны обладать правом осуществления собственных инвестиций.
В России коммерциализация государственных предприятий проявилась в виде закрепленной Гражданским кодексом РФ организационно-правовой формы государственных и муниципальных унитарных предприятий в форме коммерческих организаций, не наделенных правом собственности на закрепленное за ними государственное или муниципальное имущество. Унитарные предприятия делятся на две группы:
а) унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, учреждаемое решением уполномоченного государственного органа местного самоуправления;
б) федеральное казенное предприятие, основанное на праве оперативного управления, образованное по ращению Правительства России на базе имущества, находящегося в федеральной собственности.
Коммерциализация государственных предприятий усиливает зависимость получаемого ими дохода от объема продаж, денежной выручки. Однако получение более высокой прибыли представляет собой прежде всего следствие размещения и использования капитала, умелого вхождения в рынок. Для многих государственных унитарных предприятий в России эта проблема оказалась трудноразрешимой. Невысокой оказалась и бюджетная эффективность государственных унитарных предприятий, определяемая поступлениями от них в государственный бюджет.
2.4. Приватизация государственной собственности.
Несомненно, что главной формой преобразования сложившихся форм и отношений собственности в России стала приватизация государственной и муниципальной собственности.
Приватизация – это переход объектов государственной собственности в частную. Возвращение имущества из государственной собственности их бывшим владельцам называется реприватизацией. Она бывает с компенсацией материального ущерба, нанесённого собственнику, или без неё. Реприватизация бывает полной и ограниченной. Полная предполагает переход всей ранее национализованной собственности её бывшему владельцу, ограниченная – предоставление бывшему собственнику определённой части его бывшего имущества; часто ранее национализированная собственность при реприватизации компенсируется деньгами или государственными ценными бумагами.
В обобщённом понимании приватизация представляется как составной элемент государственной политики дерегулирования экономики, ведущий к увеличению вклада частного сектора в хозяйственное развитие; в более узком понимании приватизация означает полную или частичную передачу права собственности на капитал определённого государственного предприятия акционерному обществу или частному лицу. Приватизация предприятия не сводится к простой продаже имущества. Она является инструментом дерегулирования экономики и означает продажу государством физическим и юридическим лицам прав собственности на имущество, а также прав распоряжения и пользования имуществом при одновременном снятии административных ограничений на деятельность предприятия.
С помощью приватизации государственной собственности решается множество задач. Сюда можно отнести повышение рентабельности предприятий, сокращение правительственных расходов, увеличение поступлений в бюджет, ликвидацию или уменьшение внутренней и внешней задолженности, борьбу с монополизмом, расширение рынка капиталов, увеличение инвестиционного спроса населения и многое другое.
Приватизация в постсоциалистических странах рассматривается как инструмент коренного изменения отношений собственности и создания социальной базы нового общественного строя – широкого среднего класса. В общем же виде к целям приватизации предприятий относятся повышение эффективности отдельных предприятий и экономики в целом, решение финансовых проблем правительства, а также ослабление монопольного положения государственного сектора.
На первом этапе приватизации государственных предприятий в России, охватывающем период с 1992 по 1995 г., многие задачи приватизации не были решены в намеченной и желаемой степени. Поступления доходов от приватизации в государственный бюджет оказались незначительными. Отдельные предприятия были скуплены по крайне низким ценам и оказались в руках лиц, которые не пожелали или не смогли повысить качество их работы или эффективно перепрофилировать. В результате приватизация на ее начальной стадии не привела в целом к существенному повышению эффективности работы приватизированных предприятий в сравнении с неприватизированными, хотя в отдельных случаях эффект приватизации проявился ощутимым образом.
Попытка придать приватизации фискальный характер, превратить ее в инструмент пополнения федерального, регионального, местных бюджетов не имела успеха. Фискальная приватизация споткнулась о низкие рыночные цены большинства приватизируемых предприятий, коррупцию, приводящую к их скупке за бесценок. Лишь в последующем, по мере перехода к конкурсным формам приватизации и установления оценок стоимости приватизируемых предприятий независимыми экспертами удалось ввести приватизацию в более цивилизованное русло.
В общем виде приватизация понимается как сокращение или замедление темпов расширения государственного сектора экономики, сопровождаемое увеличением доли частного сектора. В более узком смысле приватизацией считают полную или частичную передачу прав собственности на находящиеся в государственной собственности факторы, средства производства, имущественные ценности, капитал акционерным обществам или частным лицам.
Приватизация государственных предприятий обычно обеспечивает повышение эффективности производства, оживление частной экономической активности. Другой причиной проведения приватизации предприятий во многих странах служит финансирование бюджета за счет поступлений от продажи приватизируемых государственных предприятий, государственный бюджет может также освободиться от расходов по финансированию убыточных предприятий. Выручка от приватизации может быть направлена на диверсификацию государственного капитала в более прибыльные отрасли, создавая, таким образом, источники будущих стабильных поступлений в бюджет. Помимо этого, в результате приватизации предприятий и последующего повышения их эффективности может быть увеличена налоговая база, что ведет к росту налоговых доходов государственного бюджета. Приватизация убыточных предприятий напрямую сказывается на сокращении бюджетных расходов.
При всех преимуществах, достоинствах приватизации она не должна носить глобальный, всеобъемлющий характер. Об этом свидетельствует мировой опыт. Приватизация предприятий, имеющих монопольное положение на рынке, во многих случаях оказывается нецелесообразной. Если монопольное положение предприятия возникло из-за узости национального рынка, то за счет развития международной интеграции неблагоприятная ситуация может быть преодолена. Приватизация по отношению к монополии также неприемлема, если продукция имеет стратегическое значение для закрепления позиций страны на мировом рынке. Естественные монополии, а также те, которые не могут быть устранены в конкретный период, должны оставаться публичными, т.е. государственными предприятиями.
Таким образом, в странах с развитыми традициями предпринимательства приватизация предприятий используется как средство повышения эффективности производства, оздоровления финансов, в частности, сокращения бюджетного дефицита внутреннего, внешнего долга, снижения расходов государства на финансирование общественного сектора, а также антимонопольного регулирования. Для постсоциалистических стран характерно стремление к созданию социальной базы посредством приватизации, рассматриваемой как способ формирования среднего класса.
3. Экономические итоги приватизации в 1993-2003 гг.
3.1. Основные итоги приватизации в 1993-2003 гг.
Российская приватизация носила беспрецедентный характер не только по своим масштабам, но и по содержанию. В отличие от стран с развитой рыночной экономикой, в России приватизация была призвана обеспечить радикальное изменение отношений собственности.
Так, в начале 1992 г., несмотря на процесс передела государственного имущества в ходе спонтанной приватизации, государственная форма собственности оставалась преобладающей (рис. 1), а предприятия государственного сектора обеспечивали две трети всего товарооборота.
В соответствии с Указами Президента Российской Федерации от 14 августа 1992 года № 914 «О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации», от 14 октября 1992 года № 1229 «О развитии системы приватизационных чеков в Российской Федерации», которые предусматривали наряду с деньгами использование до 1 июля 1994 года приватизационных чеков в качестве средств оплаты при приобретении объектов приватизации, за 1992 год было приватизировано с оплатой в денежной форме 46815 предприятий. В федеральный бюджет поступило около 0,04 млрд. рублей. Предоставление рассрочки до трех лет и отсрочки платежа, широко используемое в тот период при значительных темпах инфляции (более 1300% в 1992 году), дает основание считать, что в формировании доходов бюджетов средства от приватизации составляли несущественную долю.
По данным Госкомстата России, к середине 1992 г. структура собственности (по составу и объему активов) была следующей: 349381 государственное и муниципальное предприятие с полной балансовой стоимостью более 35,6 млрд. рублей; 80809 федеральных объединений, организаций, предприятий и учреждений со стоимостью основных фондов более 24,1 млрд. рублей.
Распределение государственных и муниципальных предприятий по условиям приватизации было следующим: 25% активов запрещены к приватизации, для приватизации более 53% активов необходимо было решение государственных органов разного уровня, при этом более 50% государственных предприятий относилось к категории запрещенных к приватизации.
Всего в 1991–1992 годах было приватизировано 46,8 тыс. государственных предприятий, в 1993 году количество приватизированных предприятий возросло до 88,6 тыс., в 1994 году – до 112,6 тыс.
По данным Госкомстата России, за период с 1993 по 2003 годы было приватизировано 96414 государственных предприятий, в том числе 16701 предприятий федеральной формы собственности, или 17,32% от общего числа приватизированных предприятий. При этом в 1993-1994 годах было приватизировано 71829 предприятий (соответственно 49924 и 21905), что составляло 74,5% от общего количества предприятий, приватизированных в 1993-2003 годах.
Согласно отчету Госкомимущества России за 1996 год, в результате выполнения Государственной программы приватизации по состоянию на 1 января 1997 года общее число приватизированных предприятий достигло 126793. В 1999 году в государственной собственности находилось 150 тыс. предприятий, Российская Федерация являлась участником (акционером) в 3896 хозяйственных товариществах и обществах, в 2500 акционерных обществах, представляющих базовые отрасли народного хозяйства, доля государства превышала 25% уставного капитала. Кроме того, в отношении 580 акционерных обществ использовалось специальное право на участие Российской Федерации в их управлении («золотая акция»).
Количественная динамика приватизации государственных и муниципальных унитарных предприятий (объектов) в 90-х годах изображена на рис.2.
Структура приватизированного государственного и муниципального имущества по формам собственности и способам приватизации отражена в таблицах 1 и 2.
Таблица 1
Структура приватизированного государственного и муниципального имущества по формам собственности и способам приватизации в 1993-1997
гг.
| | 1993 | 1994 | 1995 | 1996 | 1997 |
| Число приватизированных государственных и муниципальных унитарных предприятий, объектов – всего | 42924 | 21905 | 10152 | 4997 | 2743 |
| в том числе по формам собственности: | | | | | |
| федеральная | 7063 | 5685 | 1875 | 928 | 374 |
| субъектов Российской Федерации | 9521 | 5112 | 1317 | 715 | 548 |
| муниципальная | 26340 | 11108 | 6960 | 3354 | 1821 |
| Структура приватизированного государственного и муниципального имущества по способам приватизации, в процентах к итогу: | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 |
| акционирование | 31,1 | 44,8 | 27,7 | 22,5 | 18,1 |
| продажа на аукционах | 6,3 | 4,4 | 4,2 | 3,9 | 5,5 |
| коммерческий конкурс | 30,4 | 24,0 | 15,9 | 8,9 | 9,6 |
| инвестиционный конкурс | 1,3 | 1,2 | 1,1 | 0,7 | 0,5 |
| выкуп арендованного имущества | 29,5 | 20,8 | 29,8 | 32,1 | 14,6 |
| продажа имущества ликвидируемых, ликвидированных предприятий и не завершенных строительством объектов | 0,4 | 1,5 | 4,2 | 5,7 | 9,1 |
| продажа недвижимости | - | - | 15,4 | 22,9 | 38,5 |
| продажа земли | - | - | 0,6 | 1,5 | 2,6 |
| прочие | 1,0 | 3,3 | 1,1 | 1,8 | 1,5 |
Таблица 2
СТРУКТУРА ПРИВАТИЗИРОВАННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ИМУЩЕСТВА
ПО ФОРМАМ СОБСТВЕННОСТИ И СПОСОБАМ ПРИВАТИЗАЦИИ в 1998-2002 гг.
| | 1998 | 1999 | 2000 | 2001 | 2002 |
| Число приватизированных государственных и муниципальных унитарных предприятий, объектов – всего | 2129 | 1536 | 2274 | 2287 | 2557 |
| в том числе по формам собственности: | | | | | |
| федеральная | 264 | 104 | 170 | 125 | 86 |
| субъектов Российской Федерации | 321 | 298 | 274 | 231 | 226 |
| муниципальная | 1544 | 1134 | 1830 | 1931 | 2245 |
| Структура приватизированного государственного и муниципального имущества по способам приватизации, в процентах: | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 |
| продажа государственного и муниципального имущества на аукционе и коммерческом конкурсе | 76,1 | 74,6 | 73,0 | 73,9 | 61,4 |
| из нее продажа: | | | | | |
| имущества ликвидируемых и ликвидированных предприятий | 6,0 | 5,2 | 5,0 | 3,6 | 1,8 |
| недвижимости | 47,6 | 47,7 | 56,7 | 59,1 | 47,4 |
| земельных участков в составе имущественного комплекса приватизированных предприятий | 4,0 | 2,3 | 3,4 | 4,9 | 7,2 |
| Выкуп государственного и муниципального имущества, сданного в аренду: | | | | | |
| арендатором в соответствии с договором об аренде | 6,8 | 8,3 | 18,0 | 20,0 | 32,9 |
| посредством преобразования в открытое акционерное общество с правом первоочередного приобретения акций арендатором | 0,3 | - | - | - | - |
| Продажа акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации: | | | | | |
| работникам общества | 9,6 | 12,0 | 3,7 | 3,2 | 3,4 |
| на специализированном аукционе | 1,6 | 1,9 | 2,0 | 0,4 | 0,0 |
| на аукционе и коммерческом конкурсе | 4,6 | 2,2 | 2,8 | 1,3 | 0,8 |
| Преобразование государственных и муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества с закреплением 100% акций в государственной или муниципальной собственности | 0,9 | 0,7 | 0,3 | 0,5 | 0,6 |
| Внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ | 0,1 | 0,3 | 0,1 | 0,7 | 0,8 |
| Отчуждение находящихся в государственной или муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, владельцам государственных или муниципальных ценных бумаг, удостоверяющих право приобретения таких акций | 0,0 | - | 0,1 | - | 0,1 |
По оценкам экспертов, начальные этапы приватизации создали определенные предпосылки для решения задач преодоления кризисных явлений в экономике и дальнейшего развития.
Очевидно, что в течение 90-х годов был осуществлен переход к реальному многообразию форм собственности. Институт частной собственности получил правовое оформление, стал одним из инструментов привлечения частной инициативы граждан к решению экономических проблем. Приватизация и связанные с ней процессы вызвали глубокие изменения во всех сферах общественной жизни и общественного сознания, положили начало формированию предпринимательского менталитета, развитию инициативы и самостоятельности товаропроизводителей, новой системы общественных ценностей. В результате приватизации образовался крупный негосударственный сектор экономики, что позволило преодолеть монополию государственной собственности, создать основу для развития рыночных форм хозяйственных связей и использования механизмов конкуренции.
Приватизация содействовала становлению и развитию целого ряда новых экономических институтов, способствовала созданию условий для привлечения в российскую экономику иностранных инвестиций, ликвидации дефицита товаров и услуг на внутреннем рынке и пр.
Однако, несмотря на внушительные количественные итоги начальных этапов приватизации, а также ряд других положительных моментов, основные стратегические цели, заявленные в Государственной программе приватизации, практически достигнуты не были.
Приватизационные процессы, развивавшиеся в течение десяти лет, привели к существенному изменению структуры собственности в Российской Федерации в целом (рис. 3).
В качественном плане структура российской собственности является весьма специфической и отличается от структуры собственности развитых государств с рыночной экономикой. Ее основными чертами стали преобладание акционерной формы собственности, причем преимущественно в форме открытых акционерных обществ; аккумулирование на ранних этапах приватизации основной части капитала в руках «инсайдеров» – работников и менеджеров приватизированных предприятий; обесценивание приватизируемой собственности, ее продажа лицам, происхождение капитала которых не было связано с развитием реального производства; сохранение значительного числа пакетов акций в собственности государства, как правило, по величине ниже контрольного и даже блокирующего пакетов.
Следует отметить, что такая структура собственности не являлась продуктом эволюции, она не была обеспечена соответствующей ей институциональной средой: отсутствовали как экономические институты, так и законодательные основы защиты и реализации прав собственности, особенно владельцев незначительных пакетов – миноритарных акционеров.
В начале приватизации предполагалось, что сформировавшаяся структура собственности будет носить переходный характер и должна в дальнейшем трансформироваться в более эффективную структуру, и главным фактором в ходе приватизации станет приход на предприятия новых внешних инвесторов, в том числе иностранных, которые через биржевой и внебиржевой фондовые рынки будут инвестировать средства в развитие этих предприятий в обмен на участие в акционерном капитале. Однако эти ожидания не оправдались – очень многие предприятия не смогли привлечь реальные инвестиции в обмен на участие в акционерном капитале.
В качестве положительного результата следует отметить тот факт, что параллельно процессу приватизации шло интенсивное образование новых частных предприятий. За указанный период общее количество предприятий и организаций возросло с 2250 тыс. до 4149,8 тыс., при этом количество государственных предприятий уменьшилось с 322 тыс. до 157 тыс. (в 2002 году) и составило 3,78% общей численности зарегистрированных юридических лиц.
Процессы приватизации 1993-2003 гг. сопровождались изменением структуры занятости населения. Рис. 4 наглядно демонстрирует увеличение доли населения, занятого в частном секторе экономики в указанный период.
* Муниципальный сектор, предприятия смешанной формы собственности и пр.
Но, как уже неоднократно отмечалось, между количественными «успехами» разгосударствления собственности и качественными изменениями в экономике не существует прямой зависимости. Напротив, массовая распродажа государственных активов в отсутствие должных правовых и институциональных условий привели к замедлению процесса формирования эффективных собственников и не стали инструментом содействия реструктуризации и модернизации экономики.
Более того, в результате приватизации в России, по оценкам экспертов Мирового банка, в настоящее время существует самый высокий в мире уровень концентрации частной собственности. То есть сложилась ситуация, тормозящая процессы достижения конкурентоспособности российской экономики. Формирование слоя мелких и средних собственников и предпринимателей, являющихся в развитых демократических государствах движущей силой экономического развития и опорой политической стабильности, не состоялось и было отодвинуто на неопределенное время
Отраслевой анализ итогов приватизации, проведенный по результатам контрольных мероприятий Счетной палаты, свидетельствует, что организация и контроль за ходом приватизации во всех отраслях экономики были возложены в основном на единственный орган исполнительной власти – Госкомимущество России (Минимущество России), осуществлявшее полномочия собственника. Отраслевые министерства по существу были отстранены от участия в определении приоритетов и содержания приватизационных мероприятий, не привлекались к контролю за ходом приватизации и использованием федеральной собственности в «профильных» секторах экономики, а выполняли лишь второстепенные функции. В результате при приватизации зачастую не учитывались отраслевые особенности предприятий и важность сохранения производственных связей, что в конечном итоге приводило к негативным последствиям для экономики в целом.
3.2. Итоги приватизации в важнейших секторах российской экономики
Общие количественные данные о ходе приватизации в важнейших секторах российской экономики представлены в табл. 3.
Таблица 3
СТРУКТУРА ПРИВАТИЗИРОВАННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ИМУЩЕСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ОТДЕЛЬНЫМ ОТРАСЛЯМ ЭКОНОМИКИ
(в % от общего числа приватизированных государственных и муниципальных унитарных предприятий, объектов)
| | 1993 | 1995 | 1996 | 1997 | 1998 | 1999 | 2000 | 2001 | 2002 | 20031) |
| Всего | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 |
| в том числе по отраслям: | | | | | | | | | | |
| промышленность | 28,1 | 20,6 | 17,3 | 13,3 | 10,8 | 9,1 | 7,0 | 5,4 | 5,4 | 19,3 |
| из нее топливная | 0,1 | 1,0 | 0,6 | 0,3 | 0,2 | - | 0,2 | - | - | - |
| сельское хозяйство | 1,6 | 1,9 | 2,2 | 1,6 | 2,3 | 2,9 | 0,4 | 1,0 | 0,7 | 12,4 |
| строительство | 8,9 | 9,3 | 10,2 | 6,8 | 4,9 | 4,1 | 4,3 | 2,8 | 2,4 | 11,8 |
| транспорт и связь | 3,02) | 3,0 | 3,5 | 2,1 | 2,4 | 2,3 | 1,5 | 1,9 | 1,3 | 6,2 |
| торговля | 33,4 | 32,1 | 29,1 | 27,3 | 22,6 | 21,4 | 16,9 | 15,7 | 18,4 | 23,7 |
| общественное питание | 6,6 | 5,8 | 4,4 | 4,7 | 3,3 | 2,1 | 1,5 | 1,6 | 1,9 | 0,9 |
| жилищно-коммунальное хозяйство | ... | 6,1 | 7,5 | 13,6 | 14,5 | 11,0 | 11,0 | 9,3 | 8,9 | 2,8 |
| здравоохранение, физическая культура и социальное обеспечение | ... | 0,8 | 1,2 | 1,4 | 1,1 | 1,3 | 0,9 | 1,3 | 1,3 | 1,4 |
| образование | ... | 0,5 | 0,6 | 1,3 | 0,9 | 0,9 | 0,9 | 1,2 | 0,9 | 0,5 |
| культура и искусство | ... | 0,7 | 1,4 | 1,0 | 1,0 | 0,8 | 0,9 | 1,0 | 1,2 | 0,5 |
| наука и научное обслуживание | ... | 1,8 | 2,2 | 1,2 | 0,9 | 0,5 | 0,6 | 0,4 | 0,6 | 4,6 |
| непроизводственные виды бытового обслуживания населения | ... | 4,3 | 2,9 | 3,5 | 4,2 | 2,4 | 2,3 | 1,7 | 2,2 | 2,1 |
| другие отрасли | 18,4 | 13,1 | 17,5 | 22,2 | 31,1 | 41,2 | 51,8 | 56,7 | 54,8 | 13,8 |
| Из всего приватизированного государственного и муниципального имущества – имущество отрасли "Бытовое обслуживание населения" (производственные и непроизводственные виды) | 17,0 | 12,1 | 7,5 | 7,1 | 7,4 | 5,1 | 4,5 | 3,6 | 3,7 | 6,9 |
1) По имущественным комплексам государственных и муниципальных унитарных предприятий (без учета данных Минимущества России).
2) По подотрасли «Автомобильный транспорт»
Заключение
1. На протяжении 1993–2003 гг. приватизация в России прошла три этапа, отличающихся поставленными целями, задачами и методами:
- первый этап – массовая (так называемая ваучерная) приватизация (1992–1994 гг.). Основная задача – создание широкого круга собственников, в основном мелких акционеров, посредством безвозмездной передачи государственной собственности;
- второй этап – денежная приватизация (1994–1999 гг.). Основная задача – пополнение доходной части бюджетов, привлечение в российскую экономику стратегических инвесторов, повышение эффективности приватизации.
- третий этап – совершенствование правовых основ распоряжения государственной собственностью (1999–2003 гг.).
2. Приватизация объективно стала одним из важнейших системно-институциональных преобразований в экономике России.
В результате приватизации в короткие сроки в России сформировались негосударственный сектор экономики и новые рыночные институты корпоративного сектора экономики (акционерные общества, рынок ценных бумаг, система институциональных инвесторов, банки, страховые компании), произошло перераспределение формальных прав собственности на приватизированное имущество при относительном минимуме социальных конфликтов.
Несмотря на то, что к концу 90-х годов ХХ века в целом была решена задача изменения форм собственности (более 58,9% предприятий стали частными), ряд стратегических целей приватизации достигнут не был:
- не сформирован широкий слой эффективных частных собственников;
- структурная перестройка экономики не привела к желаемому повышению эффективности деятельности предприятий;
- привлеченных в процессе приватизации инвестиций оказалось недостаточно для производственного, технологического и социального развития предприятий;
- в ряде отраслей не удалось сохранить конкурентное положение предприятий на отечественном и мировом рынках.
3. Приватизация 1993-2003 гг. проводилась на основании решений органов государственной власти и положений действовавших в тот период нормативных правовых актов.
Оценивая целесообразность принятия решения о начале массовой приватизации, необходимо учитывать тот факт, что спонтанная приватизация тысяч предприятий в России началась еще на рубеже 1980-1990-х годов и проводилась зачастую силовыми и криминальными методами.
4. В федеральных органах законодательной и исполнительной власти отсутствовал реальный консенсус в отношении выбора приватизационной модели, а также методов и процедур ее реализации, поэтому законодательство на всем протяжении 90-х годов объективно носило внутренне противоречивый, непоследовательный характер, а приватизационная практика не соответствовала декларируемой идеологии (формирование эффективного собственника, повышение эффективности деятельности предприятий и создание социально ориентированной рыночной экономики, привлечение иностранных инвестиций и т.п.).
До последнего времени законодательная база постоянно отставала от реальных процессов приватизации, не обеспечивала возможностей для контроля приватизационных сделок, не позволяла эффективно противодействовать новым формам экономической преступности. Недостатки законодательства создавали препятствия для достижения стратегических целей приватизации и косвенно повлияли на формирование в обществе представлений о несправедливости и нелегитимности ее результатов.
Тем не менее недостаточность и неполнота законодательной базы не являются основанием для отмены либо пересмотра итогов приватизации 1993-2003 годов.
С правовой точки зрения здесь работает общее правило презумпции законности нормативного акта: если нормативный акт являлся действующим, не был оспорен и не утратил силу ввиду установленного судом несоответствия Конституции Российской Федерации, то принятые в соответствии с ним решения также являются законными.
5. Согласно общепризнанным международно-правовым принципам ответственность за имевшие место негативные последствия приватизации полностью лежит на публичной власти.
Такая позиция неоднократно излагалась в решениях Конституционного суда Российской Федерации, в частности, в Постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 3 ноября1998 г. № 25-П: «Установление права на приватизацию осуществляется публичной властью. В то же время, закрепляя в законе это право, государство обязано обеспечить возможность его реализации гражданами, гарантируя при передаче определенного имущества в собственность субъектов частного права соблюдение принципов и норм, предусмотренных Конституцией Российской Федерации».
6. Вывод о легитимности приватизации в целом не означает объявления «заочной амнистии» лицам, совершившим нарушения в этой сфере.
Необходимо продолжить тщательное изучение практики применения органами государственной власти приватизационного законодательства и законности осуществления конкретных сделок в период 1993-2003 гг. На основании выявленных и доказанных фактов необходимо в судебном порядке обеспечить восстановление нарушенных прав законного собственника – государства.
В зависимости от тяжести последствий совершенных противоправных действий и сроков их давности формы восстановления нарушенных прав законного собственника могут быть различными. Речь может идти как о безусловном возвращении государству незаконно приватизированного имущества, так и о разного рода компенсационных возмещениях (например, за недооцененную собственность, за невыполненные инвестиционные условия сделок и пр.)
Возврат незаконно приватизированного имущества государству не является национализацией, поскольку, исходя из статьи 301 Гражданского кодекса Российской Федерации, каждый законный собственник вправе истребовать свое имущество из чужого незаконного владения.
7. Одной из причин массового нарушения законности в процессе приватизации является отсутствие эффективной системы внешнего государственного контроля.
Счетная палата была создана только в 1995 году, когда этап массовой приватизации был завершен. Нормы закона о привлечении органа государственного контроля к предприватизационной оценке активов не выполнялись.
Несмотря на серьезный прогресс в законодательном наведении порядка в сфере приватизации в 2001-2003 годах, государственный контроль приватизации по-прежнему носит внутренний характер, поскольку и контролеры, и контролируемые входят в единую систему исполнительной власти.
Такое положение дел не соответствует международным стандартам. Поскольку речь идет о продаже государственного имущества, общество и государство нуждаются в независимом подтверждении того, что процесс приватизации был осуществлен законно и должным образом. Поэтому согласно Руководству ИНТОСАИ по стандартам аудита приватизации (1998 г.) приватизация государственных активов на всех этапах должна быть открыта для независимого, то есть внешнего государственного финансового контроля.
8. На практике приватизация государственной собственности сопровождалась многочисленными нарушениями как со стороны федеральных органов государственной власти, их уполномоченных представителей, так и руководителей приватизируемых предприятий, что приводило, в частности, к незаконному отчуждению объектов государственной собственности, в том числе имеющих стратегическое значение, в пользу российских и иностранных лиц по заниженным ценам.
Выявленные проверками Счетной палаты и подтвержденные факты дают правовые основания для признания в судебном порядке с учетом срока исковой давности недействительными отдельных сделок купли-продажи государственных предприятий, имущественных комплексов, государственных пакетов акций, приватизация которых проведена с нарушением закона.
С правовой точки зрения в ряде случаев речь может идти о процессе восстановления нарушенных прав собственника (государства), что предполагает осуществление определенных юридических и административных действий.
9. Характерной особенностью приватизации явилось занижение стоимости активов приватизируемых предприятий, что приводило к неправильному установлению цены приватизационной сделки и недополучению федеральным бюджетом средств за проданное имущество. В ходе приватизации применялась методика оценки, которая не позволяла реально оценить стоимость отчуждаемых государственных активов. В некоторых случаях оценка фактически вообще не проводилась.
В стоимость имущества приватизируемых предприятий не включались нематериальные активы (научные разработки, проекты, патенты и т.д.), распоряжение принадлежащей государству интеллектуальной собственностью осуществлялось акционерными обществами, созданными на базе государственных предприятий, безвозмездно и бесконтрольно, чем государству был нанесен значительный ущерб.
Очевидна необходимость разработки механизмов возможных компенсационных возмещений за недополучение бюджетом средств от продажи государственных активов вследствие недооценки либо намеренного занижения стоимости приватизированных предприятий, а также за невыполнение новыми собственниками существенных условий приватизационных сделок.
Единичные случаи участия Счетной палаты в предприватизационном контроле позволили улучшить качество оценки стоимости активов приватизируемых предприятий. Так, например, проведение проверки предпродажной подготовки реализации на коммерческом конкурсе с инвестиционными условиями находящихся в федеральной собственности 328036 тыс. акций ОАО «Оренбургская нефтяная акционерная компания» позволило дополнительно получить в доходы федерального бюджета 654,25 млн долл. США.
10. Отсутствие долгосрочной приватизационной политики государства привело к тому, что акции стратегически важных предприятий оказались скуплены иностранными фирмами (например, акции ОАО «Пермские моторы» в объеме 13,24 %, акции ОАО «АНТК им. А.Н.Туполева» в объеме 26,7 % и т.д.).
Надежды на инвестиционную активность иностранных инвесторов не оправдались, более того, было отмечено падение уровня производства и социальной защиты работников на предприятиях, где иностранные инвесторы имели контрольные пакеты акций.
11. Неурегулированным остался вопрос о приватизации государственного имущества, находящегося за пределами Российской Федерации. Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» не включает в сферу своего регулирования отношения по отчуждению государственного и муниципального имущества, находящегося за пределами территории Российской Федерации. Другие нормативные правовые акты до настоящего времени не приняты.
12. Формальное разгосударствление и передача контроля над собственностью в частные руки не привели к достижению целей, которые были определены в Государственной программе приватизации – формированию «эффективного собственника» и созданию социально ориентированной рыночной экономики.
Критически важная проблема корпоративного управления приватизированными предприятиями не была учтена в процессе приватизации. Собственник зачастую не имел надлежащих навыков организации и управления крупным производством в условиях рыночной экономики, необходимого уровня культуры ведения нового бизнеса. Это не способствовало повышению эффективности производства и не оказывало положительного влияния на структурную перестройку экономики.
Государство также не смогло стать эффективным собственником. Несмотря на крупные пакеты акций нефтегазовых и иных энергетических компаний, принадлежащих государству, эти акционерные общества являлись самыми крупными неплательщиками налогов в бюджеты, при этом имели большое количество льгот и преференций, выданных Правительством Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации не сформировало эффективную систему управления пакетами акций, находящимися в федеральной собственности, а отсутствие контроля и мониторинга за работой акционерных обществ со смешанной собственностью (с участием государственного и частного капитала) привело к размыванию государственных пакетов акций и понижению их стоимости. Институт государственных представителей в органах управления акционерных обществ с государственными пакетами акций оценивается как неэффективный.
13. Социальная эффективность приватизации оказалась крайне низкой. Принципы равенства граждан при осуществлении массовой приватизации и учет интересов и прав всех слоев населения не были соблюдены.
Предоставление трудовым коллективам льгот при приватизации государственных предприятий, в особенности высокодоходных, связанных с эксплуатацией национальных богатств России (нефтегазовая отрасль, нефтехимия, горнорудная, цветная металлургия, лесная, целлюлозно-бумажная промышленность), привело к необоснованному обогащению руководства и менеджмента таких предприятий, и резкому падению уровня жизни остальных слоев населения, не связанных с данными производствами (социальная сфера, образование, наука, культура, здравоохранение).
Способ проведения приватизации разрушал и без того непрочный социальный капитал, расширял возможности для коррупции и ренто-ориентированного поведения, не позволял создать в полном объеме экономические основы новой системы социальной защиты населения и поддержания социальной стабильности в обществе. По уровню и качеству жизни граждан Россия по-прежнему значительно отстает от экономически развитых стран.
14. В рамках действующего законодательства (с минимальными новациями) могут быть разработаны и осуществлены механизмы перераспределения собственности, которые позволят продемонстрировать усилия государства по восстановлению социальной справедливости и дополнительно гарантировать права собственников.
В частности, необходимо обеспечить реализацию принципа подконтрольности приватизационных сделок на всех этапах (от предприватизационной подготовки активов до контроля исполнения новым собственником взятых на себя обязательств).
Это положение соответствует международным стандартам и опыту большинства развитых зарубежных стран. Так, согласно Руководству ИНТОСАИ по наилучшим стандартам аудита приватизации (1998 г.), рекомендациям международных организаций, а также сложившейся мировой практике, анализ приватизационных сделок безусловно входит в полномочия высших органов финансового контроля, поскольку продаваемые активы являются общественным достоянием, а общественность нуждается в независимых гарантиях того, что процесс приватизации произведен должным образом и что налогоплательщик в итоге получил правильную цену.
15. Изменение приоритетов государственной политики в области приватизации и необходимость наведения порядка в приватизационных процедурах привели к принятию в 2001-2003 гг. нового Федерального закона о приватизации и целого ряда нормативных актов, конкретизирующих его положения. Фактически с 2003 г. начинается отсчет нового, современного этапа приватизации в Российской Федерации, основная цель которого – устранение негативных тенденций, сложившихся на предыдущих этапах реформ в этой сфере, и кардинальное повышение эффективности управления государственным имуществом в целом.
Однако тот факт, что «символическая черта» под итогами приватизации государством публично не подведена, приводит к реальным негативным последствиям для экономики (занижение инвестиционных рейтингов Российской Федерации и ее регионов; отсутствие уверенности в стабильности правовых основ приватизации и в предсказуемости действий государства приводит к росту недоверия инвесторов и предпринимателей, является одним из факторов низкой налоговой дисциплины и пр.).
Список литературы
1. Вощанова Г.П., Годзина Г.С. История экономики: Учеб. Пособие. – М.: ИНФРА-М, 2003. – 232 с. – (Серия «Вопрос-ответ»).
2. Введение в институциональную экономику: Учеб. Пособие / Под ред. Д.С. Львова. – М.: «Издательство «Экономика», 2005. – с. 639 (Высшее образование).
3. Отчёт Счётной палаты Российской Федерации.
4. Политическая экономия и история экономических учений: Учебник. – 2-е изд., доп. И перераб. / Под общ. Ред. А.Г. Поршнева, Б.А. Дениова. – М.: Гос. Ун- управления, 2004. – 390 с.
5. Райзберг Б.А. Государственное управление экономическими и социальными процессами: Учеб. Пособие. – М.: ИНФРА-М, 2005. – 384 с. – (Высшее образование).
6. Ходов Л.Г. Государственное регулирование национальной экономики: учебник / Л.Г. Ходов. – М.: Экономистъ, 2005. – 620 с.
