Современная экономическая теория и практика уделяют большое внимание проблемам дефицита бюджета и государственного долга. В настоящее время это является существенной проблемой практически для всех стран мира - развитых, развивающихся, с переходной экономикой, различного общественного строя. Именно поэтому важнейшей задачей экономической политики государств является поиск оптимального решения проблем бюджетного дефицита и государственного долга. В контексте решения обозначенной проблемы определяющее значение имеют:
- анализ причин возникновения, поддержки и воспроизведения бюджетного дефицита;

- анализ причин возникновения государственного долга, его виды, структура и т.п.;

- методы управления государственным долгом;

- анализ взаимосвязи и взаимообусловленности государственного дефицита и государственного долга, определение механизмов их гармонизации и оптимизации в контексте макроэкономического развития;

- анализ последствий бюджетной и долговой политики государства на кратко-, средне- и долгосрочную перспективу;

- определение объемов государственного дефицита и государственного долга, являющихся критическими для дальнейшего развития общества.

Как известно, бюджетный дефицит возникает в случае превышения бюджетных расходов над бюджетными доходами. Что касается государственного долга, то его накопление до сегодняшней величины произошло за годы независимости. Основными причинами быстрого возрастания государственного долга украинскими экономистами называются следующие [3, 6]:

- дефицитность государственного бюджета;

- несбалансированность торгового баланса;

- формирование стабилизационного фонда национальной валюты;

- принятие государством долгов предприятий за потребленные энергоносители;

- выполнение гарантийных обязательств по экспортным кредитам.

Следовательно, одним из существенных факторов наличия (возрастания) государственного долга является бюджетный дефицит. Возрастание государственного долга, в свою очередь, является определяющим фактором возрастания бюджетного дефицита за счет обслуживания и погашения взятых долгов. То есть, государственный дефицит и государственный долг взаимообусловлены, что следует учитывать при моделировании данных показателей (первый показатель является фактором для второго, а второй одновременно - для первого).
Отметим, что государственный долг может оказывать как отрицательное, так и положительное влияние на экономическое развитие. Так, в периоды экономических спадов достаточно эффективным способом смягчения ситуации выступает именно государственное заимствование, которое препятствует резкому падению совокупного спроса, оказывая стабилизирующее воздействие на экономику страны. Кроме того, государственные займы - это дополнительное поступление финансовых ресурсов в страну, которые могут стать базой будущего экономического роста, в особенности в случае их инвестиционного характера. Следовательно, по утверждению экономистов, внешняя задолженность позволяет стране осуществлять большие совокупные затраты, чем выработанный национальный доход, и финансировать инвестиции, которые не обеспечиваются внутренними поступлениями [3, 6]. В этом аспекте государственные заимствования оказывают положительное влияние на макроэкономическое развитие.
Отрицательное влияние государственных заимствований отражается в наличии (возрастании) бюджетного дефицита, особенно в объемах, которые являются непомерными для развития конкретной экономики. Чрезмерные объемы бюджетного дефицита означают на практике недофинансирование как производственной, так и социальной сферы. Кроме того, чрезмерные объемы бюджетного дефицита, как правило, связаны с такими отрицательными макроэкономическими явлениями, как девальвация национальной валюты, возрастание стоимости кредитов и ограничение их доступности, дестабилизация экономики и разбалансирование экономических пропорций.
Исходя из вышеприведенного, можно констатировать, что прежде чем делать выводы относительно характера влияния государственного долга (положительного или отрицательного) на экономическое развитие, следует осуществить соответствующие просчеты и анализ. На наш взгляд, должны быть просчитаны (проанализированы) кратко-, средне- и долгосрочные последствия государственных заимствований на макроэкономическое развитие. Так, например, если заимствования имеют инвестиционный характер, то их первоначальным последствием будет увеличение нагрузки на государственный бюджет (на величину обслуживания и погашения долга). По мере же появления эффекта от освоения инвестиций нагрузка на государственный бюджет будет уменьшаться вплоть до полного исчезновения и обращения в "чистый эффект" для бюджета вследствие макроэкономического роста. Следовательно, последствия государственного заимствования как для государственного бюджета, так и для макроэкономического возрастания будут существенно различаться по годам анализируемого периода.

На наш взгляд, при осуществлении любых государственных заимствований следует ввести в практику деятельности соответствующих властных структур осуществление обязательных просчетов последствий таких заимствований как для государственного бюджета, так и для макроэкономического развития в целом - по годам определенного временного периода. Такие просчеты позволят проанализировать общий эффект (убытки) от осуществления заимствований и принять окончательное решение.

Что касается бюджетного дефицита, то это экономическое явление также неоднозначно и по-разному трактуется и оценивается в экономической теории. Так, представители кейнсианской школы считают, что умеренный бюджетный дефицит - это положительный фактор экономического развития, поскольку именно бюджетный дефицит дает возможность увеличить совокупный спрос через дефицитное финансирование государственных расходов. Однако, с другой стороны, бюджетный дефицит может рассматриваться как неудовлетворение общественных потребностей, которое порождает различного рода отрицательные экономические явления. Основными причинами возникновения бюджетного дефицита являются такие, как:
- сокращение общественного производства;

- эмиссия необеспеченных денег;

- чрезмерные затраты на социальные программы;

- значительные объемы теневых оборотов, приписки, кражи и т.п.;

- чрезмерные объемы накопленных государственных долгов с неблагоприятными условиями обслуживания.

Следовательно, при моделировании дефицита государственного бюджета должны быть, по возможности, учтены все вышеприведенные факторы.

Методологические подходы к проблеме моделирования и прогнозирования бюджетного дефицита и государственного долга.

Объем бюджетного дефицита зависит от большого количества макроэкономических факторов, которые с разных сторон характеризуют развитие экономики. Дефицит бюджета не может рассматриваться иначе, как в контексте макроэкономического развития и экономической политики государства в сфере доходов и расходов государственного бюджета. Следовательно, при моделировании бюджетного дефицита блок доходов и расходов государственного бюджета должен быть вписан в общую систему экономического развития страны.

Функционирование и развитие экономической системы государства характеризуется следующими особенностями:

- сложный и неоднозначный характер экономических процессов и явлений;

- недостаточная определенность и обусловленность ряда экономических процессов и явлений;

- большое количество экономических показателей, которые отображают различные стороны экономического развития;

- наличие большого количества одновременных прямых и обратных взаимосвязей между экономическими показателями, которые носят как детерминированный, так и стохастический характер;

- наличие определенных допущений и приближений при количественном определении показателей, которые отображают различные экономические процессы и явления;
- невозможность детерминировать (определить количественно) ряд экономических процессов и явлений.

Все вышеприведенные особенности, которые присущи сложным экономическим системам, предопределяют необходимость применения системного подхода к изучению экономики. Системный подход предусматривает в качестве методологической базы формально-теоретического анализа экономической системы использовать системный анализ и теорию систем с целью объединения на единой методологической основе всего многообразия методов исследования экономических процессов.

С позиций системного анализа экономика может быть представлена как большая и сложная экономическая система, которая включает множество взаимосвязанных между собою элементов. То есть, экономика как сложная система, отличается такими свойствами, как иерархия, структура, целостность, функциональность, целеустремленность, управляемость и тому подобное.

Отметим, что процедура системного исследования сложных экономических систем включает такие последовательные этапы:

- постановка проблемы (формулирование цели исследования);

- структуризация и описание исследуемой экономической системы;

- определение целевых функций;

- формализованное описание моделей системы;

- выбор математического и программного обеспечения;

- математическая интерпретация модели;

- формирование альтернатив поведения системы (сценариев поведения);

- моделирование развития экономической системы;

- анализ множества прогнозно-имитационных решений по модели;

- выбор наиболее вероятных альтернатив развития экономической системы;

- реализация возможных (вероятных) альтернатив развития системы.

Модель экономики, исходя из принципов системного подхода, должна быть представлена отдельными блоками, которые отображают различные стороны процесса общественного воспроизводства. Структура модели должна основываться на структуре статистической базы данных, которая может быть использована для генерации уравнений модели. Кроме того, структура модели должна быть определена таким образом, чтобы обеспечить достижение поставленной цели исследования. Так, при прогнозировании бюджетного дефицита и государственного долга могут быть выделены следующие блоки:

1. Блок доходов государственного бюджета.

2. Блок расходов государственного бюджета (с определением дефицита).

3. Блок государственного долга (государственные заимствования, обслуживание и погашение долгов).

4. Блок макроэкономического развития.

Последний блок можно рассматривать как такой, который моделирует внешнюю среду к предыдущим трем блокам. Показатели этого блока (а именно, показатели, которые отображают деятельность экономических агентов) являются базовыми для определения показателей 1-го блока. Блоки 2-й и 3-й также связаны с блоком внешней среды, хотя и менее тесно. Так, отдельные показатели блока 2 (которые касаются государственной помощи отраслям производства) моделируются исходя из перспектив макроэкономического развития. То же касается и ряда показателей блока 3 - в части заимствований производственных отраслей (предприятий) под государственные гарантии. Возможно, в блоке 4 целесообразно отдельно выделить развитие социальной сферы, которая полностью определяется возможностями бюджета (блоком 1 и блоком 2).

Следовательно, прогнозирование дефицита бюджета и государственного долга не может осуществляться в отдельности, в отрыве от прогнозирования макроэкономического развития страны в целом, а лишь как естественная составляющая такого развития. В свою очередь, общее макроэкономическое развитие в значительной степени зависит от формирования доходов и расходов бюджета (в том числе, бюджетного дефицита), а также объемов и характеристик государственного долга.

Основные направления совершенствования прогнозирования дефицита бюджета и государственного долга.

Процесс прогнозирования сальдо бюджетного баланса требует учета его "двойственной" природы. С одной стороны, дефицит бюджета, который по определению является разностью между доходами и расходами бюджета, рассчитывается как остаточная величина, которая определяется исходя из прогнозов доходов и расходов бюджета. С другой стороны, дефицит бюджета нуждается в привлечении средств на свое финансирование за пределами бюджета, а следовательно, в определенной мере ограничивается возможностями осуществления заимствований на внутренних и внешних рынках капитала (размер заимствований, в свою очередь, ограничивается предельным уровнем государственного долга). То есть, процесс прогнозирования финансирования отрицательного сальдо бюджета требует:

·        оценки структуры финансирования по источникам;

·        оценки объемов затрат на погашение обязательств Правительства, по которым в расчетном периоде наступает срок платежа;

·        учета влияния возможных изменений ситуации на мировых валютных рынках на стоимость обслуживания и погашения внешнего долга;

·        оценки потенциального влияния внутренних заимствований на масштабы кредитования реального сектора и реальные процентные ставки и т.п.

Если рассчитанный объем внутренних и внешних заимствований для покрытия дефицита бюджета превышает потенциально возможный уровень или приводит к превышению предельного уровня государственного долга, то необходимо или осуществить корректировку дефицита бюджета в направлении его уменьшения, или определить пути сокращения объемов погашения долгов, то есть, осуществить реструктуризацию долгов. Последнее возможно лишь в случае, если не происходит нарушения предельного уровня государственного долга.

Следовательно, с учетом вышеприведенного, процесс прогнозирования дефицита бюджета и источников его покрытия можно разбить на такие этапы:

1. Осуществление прогноза доходов бюджета.

2. Прогноз первичных (непроцентних) расходов бюджета.

3. Осуществление прогноза расходов на обслуживание долгов.

4. Определение дефицита бюджета (объема чистого финансирования бюджета).

5. Осуществление прогноза поступлений от приватизации и определения чистого финансирования бюджета за счет заимствований.
6. Определение объемов необходимых и потенциально возможных уровней государственных заимствований.

7. Корректировка рассчитанного дефицита или разработка мероприятий по реструктуризации долгов в случае превышения рассчитанных объемов внутренних и внешних заимствований над их потенциально возможным уровнем

8. Определение объема государственного долга.

9. Корректировка рассчитанного дефицита в случае превышения объемов долга над предельным уровнем.

Остановимся кратко на основных проблемах, которые являются, на наш взгляд, существенными для осуществления процесса прогнозирования.

Доходы бюджета.

В настоящее время не существует официальных методик прогнозирования отдельных бюджетных показателей. В Объяснительной записке к проекту государственного бюджета приводятся таблицы расчетов по отдельным налогам и сборам, которые имеют наибольший удельный вес в общих объемах доходов бюджета. Отметим, что структура таких таблиц год от года меняется, при этом круг представляемых в них показателей, как правило, не является достаточным для всесторонней оценки перспектив отдельных бюджетных поступлений. Такая ситуация в определенной мере объясняется трудностями процесса прогнозирования. Это и большое количество факторов, которые влияют на прогноз бюджетных поступлений, и недостаточная предсказуемость внешних факторов, и трудности формализации процедур прогнозирования, и различный характер учета изменений макроэкономических и нормативно-правовых показателей.

На наш взгляд, для усовершенствования процесса прогнозирования доходов бюджета необходимо:

- детализировать, согласовать и утвердить перечень показателей, которые в обязательном порядке должны содержать Таблицы расчетов отдельных видов налогов. Эти показатели должны характеризовать налоговую базу, изменения в налоговой системе (просмотр налоговых ставок, введение и отмена льгот и тому подобное) и ухудшение/улучшение системы взыскания налогов (недоимки, переплаты);

- определиться с характером и степенью влияния этих показателей на прогноз бюджетных поступлений.

Отметим, что последний вопрос является очень сложным в методологическом плане, поскольку экономические процессы отнюдь не просты - на них влияет большое количество факторов и имеют место обратные связи - поэтому достаточно сложно выделить и количественно оценить вклад каждого отдельного фактора. Это свидетельствует о том, что процесс прогнозирования доходов требует комплексного подхода.

Расходы бюджета.

Прогнозирование расходной части бюджета в сравнении с процессом прогнозирования доходов имеет ряд существенных отличий. Так, если прогноз доходов в значительной степени зависит от финансово-экономической ситуации в стране, то прогноз расходов должен строиться на оценке выполнения обязательств, которые заранее определены нормативно-правовыми актами и решениями Правительства относительно изменений бюджетной политики. Последнее свидетельствует о существенной ограниченности возможностей прогнозирования расходов на основе макроэкономических взаимосвязей. Прогноз расходов, как правило, в преобладающей мере обусловливается не объективными макроэкономическими показателями, а субъективными факторами (волевыми решениями).

Анализ показывает, что основными проблемными вопросами в процессе планирования расходной части бюджета является отсутствие механизмов обеспечения преемственности бюджетной политики и результативности бюджетных расходов. Это подтверждается следующим:

1. Разработка среднесрочного финансового плана осуществляется для каждого бюджетного цикла в отдельности, что не позволяет придерживаться преемственности внедряемой государственной политики в сфере расходов.

2. Распределение бюджетных средств осуществляется в условиях низкой формализации механизмов перераспределения бюджетных ресурсов и при отсутствии четких критериев и процедур отбора финансируемых направлений и мероприятий в соответствия с приоритетами государственной политики. Бюджетные средства, как правило, распределяются на основе коррегирования (индексации) ассигнований предыдущего года.

3. В сегодняшней бюджетной практике отсутствуют четкие формулировки целей и конечных результатов использования бюджетных средств.

4. Сегодняшний бюджетный процесс характеризуется отсутствием критериев оценки деятельности распорядителей бюджетных средств.

5. Методы программно-целевого составления бюджета применяются формально, в особенности это касается разработки и реализации государственных целевых программ.

Для повышения надежности среднесрочного прогноза и обеспечения преемственности бюджетной политики в мировой практике используют такой метод бюджетного планирования, как выделение бюджетов действующих и вновь принятых обязательств, к преимуществам которых следует отнести:

- возможность существенного упрощения и ускорения процедуры составления и рассмотрения бюджета в части "действующих" обязательств, что дает возможность сосредоточить внимание на подготовке к бюджету "вновь принятых" обязательств, которые отображают изменение целей и приоритетов государственной политики;

- возможность удлинения сроков и повышения надежности среднесрочного бюджетного планирования за счет более точного прогнозирования объема "действующих" обязательств.
Тем не менее, существующая в Украине практика приостановления части действующих обязательств статьями закона "О государственном бюджете Украины" на определенный год и отсутствие прозрачной методологии определения и корректировки (перерасчета) объемов действующих обязательств (вследствие инфляции и иных причин) не позволяют четко спрогнозировать объем "действующих" обязательств, которые будут включены в бюджет.

Поэтому, на наш взгляд, необходимо пересмотреть и сократить, а в дальнейшем и полностью ликвидировать чрезмерные обязательства, которые длительное время не финансируются в бюджетах всех уровней. Гарантированное обеспечение в полном объеме действующих обязательств в соответствия с целями и ожидаемыми результатами бюджетной политики должно стать основным принципом бюджетного планирования.
Для совершенствования среднесрочного финансового планирования необходимо разработать процедуры пересмотра (корректирования) параметров плана и использования его составляющих при формировании проекта бюджета и уточнении приоритетов государственной политики на очередной бюджетный период. На перспективу следует отработать формат финансового плана с выделением бюджета действующих и вновь принятых обязательств.

Одним из наиболее негативных проявлений отсутствия устоявшихся, комплексных и надежных методик составления и использования среднесрочного финансового плана является несогласование процесса разработки, составления и реализации государственных целевых программ со среднесрочным финансовым планированием (при том, что на финансирование государственных целевых программ из бюджетов страны направляются весьма значительные объемы средств).

При разработке и утверждении государственных целевых программ отсутствуют процедуры осуществления оценки объемов бюджетного финансирования программ на предмет соответствия установленным на среднесрочную перспективу бюджетным ограничениям. Также отсутствует план необходимого финансирования из бюджета утвержденных государственных целевых программ на среднесрочную перспективу по главным распорядителям средств. В процессе утверждения новых государственных целевых программ никаким образом не учитывается ситуация по состоянию выполнения и финансирования уже действующих программ, курируемых главным распорядителем бюджетных средств.

Поэтому при утверждении государственных целевых программ объем требуемого бюджетного финансирования на протяжении всего периода реализации программы не увязывается с возможностями бюджета (среднесрочным финансовым планом).
Следовательно, для повышения качества среднесрочного прогноза в части, которая касается государственных целевых программ, необходимо составить план необходимого финансирования из госбюджета и местных бюджетов по утвержденным государственным целевым программам на среднесрочную перспективу (по годам и главным распорядителям средств) и обеспечить оперативное коррегирование указанного плана в соответствии с изменениями, которые вносятся в программы.

Применение вышеупомянутых мер по усовершенствованию процесса прогнозирования и среднесрочного планирования бюджетных показателей позволит повысить качество и надежность бюджетного прогноза.

Обслуживание государственного долга.

Объем затрат на осуществление процентных платежей по обслуживанию долга зависит от:

- объема государственного долга;

- структуры долга по внутренней и внешней задолженности;

- стоимости долга (процентных ставок), оцененной в соответствии с условиями каждого конкретного заимствования.

В свою очередь, стоимость внутреннего долга, как правило, зависит от таких показателей, как темпы инфляции, учетная ставка НБУ, средневзвешенная процентная ставка по кредитам коммерческих банков, которые определяются направленностью государственной денежно-кредитной политики.

Стоимость внешнего долга зависит от динамики обменных курсов, международных процентных ставок и рейтинга страны-заемщика, что отражается определенным перечнем экономических показателей. Наиболее сложным элементом прогнозирования является моделирование ситуации на мировых валютных рынках, изменения на которых могут существенно увеличить затраты на обслуживание долга и привести к серьезному изменению расходов бюджета. Поэтому значительный по объему долг, номинированный в иностранной валюте, является весомым фактором риска, что ставит управление долгом в жесткую зависимость от валютной политики и состояния платежного баланса.

Государственный долг.
Что касается прогнозирования государственного долга, то на сегодняшний день существует ряд методологических проблем относительно определения самого понятия государственного долга, а точнее, размежевания понятий "государственный долг страны" и "долг сектора государственного управления", последнее из которых имеет четкое определение в контексте международных стандартов статистики государственных финансов.
Согласно статистике государственных финансов любые функции, которые осуществляются органами денежно-кредитного регулирования, такие как управление валютными резервами и проведение денежно-кредитной политики, рассматриваются как функции сектора финансовых учреждений.

Поэтому, в отличие от операций с международными организациями развития, такими как ЕБРР и Всемирный банк, которые отображаются как операции органов государственного управления, операции с Международным валютным фондом, связанные с управлением международными резервами страны, относятся к операциям сектора органов денежно-кредитного регулирования.

Таким образом, в состав долга сектора государственного управления не входят долги органов денежно-кредитного регулирования, которые произошли по операциям с МВФ или вследствие принятия на себя внешней задолженности иных должников. Что касается государственного долга страны, то он включает часть долга, который обслуживается и погашается за пределами бюджета (задолженность перед МВФ).

Следовательно, вопросы относительно порядка образования, погашения и обслуживания государственного долга страны требуют четкого законодательного урегулирования. Необходимо четко определить круг внешних пассивов НБУ, отнесенных к государственному долгу.

На наш взгляд, решение вышеизложенных проблем позволит значительно усовершенствовать подходы к моделированию бюджетного процесса, повысить качество и надежность прогнозирования бюджетных показателей.