27.1. Целевые бюджетные фонды: назначение и сущность

.

27.1. Целевые бюджетные фонды: назначение и сущность

Целевые бюджетные фонды — это промежуточная ступень меж­ду бюджетной формой перераспределения средств и внебюджет­ной. Понятие целевые бюджетные фонды» появилось в 1995 г., когда подобный статус был закреплен за некоторыми ранее вне­бюджетными фондами, создаваемыми в качестве целевого ис­точника финансирования отдельных государственных расходов, и отдельными бюджетными статьями с целевыми поступления­ми средств.

С внебюджетными фондами их сближают целевые источники и целевое расходование средств, принадлежность к бюджету оп­ределяет все прочие характеристики этих фондов. Включение целевых фондов в бюджет придает им формальные признаки бюджетных средств, не меняя их сущности как ограниченной формы перераспределения определенной части вновь созданной стоимости. Иными словами, выделение целевого фонда в бюд­жете более существенно с позиции изменения перераспредели­тельной роли, чем его перемещение за рамки бюджета или кон­солидации в бюджет.

Анализ некоторых внебюджетных фондов выявил ряд недостат­ков, и прежде всего таких, как распыление государственных средств и ослабление государственного финансового контроля за их целе­вым использованием. Правда, случай нецелевого использования средств является нередким и для бюджетных средств. В свою оче­редь, включение внебюджетных фондов в бюджеты приводит к их использованию на другие нужды, не связанные с целевым характе­ром средств. Так, большие разногласия вызывает, например, целе­сообразность консолидации в бюджеты дорожных фондов. Причи­на тому — нецелевое использование их средств при самом плачев­ном состоянии российских дорог.

Представляется, что использование всех трех форм организа­ции государственных финансов: бюджетной, ограниченно бюд­жетной в виде целевых бюджетных фондов и внебюджетной — в динамично меняющихся условиях переходного периода весьма актуально, а несоблюдение финансового законодательства не должно быть фактором, определяющим форму функционирова­ния государственных финансов.

Состав целевых бюджетных фондов в федеральном бюджете не постоянен. Так, в бюджет на 1999 г. включены сле­дующие целевые фонды: дорожный, экологический, борьбы с преступностью, развития таможенной системы, воспроизводства минерально-сырьевой базы, восстановления и охраны водных объектов, управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов, а также Фонд Министерства РФ по атомной энергии; Федеральный фонд Министерства РФ по налогам и сборам; Федеральной службы налоговой полиции РФ. Прослеживая динамику образования и упразднения целевых бюд­жетных фондов, можно заметить, что их создание связано с появ­лением целевых источников. Чаще всего это платежи за использо­вание какого-либо ресурса, облаченные в налоговую форму. Так, появление в бюджете 1999 г. двух новых фондов сопровождается введением налога на водопользователей и платы за пользование водными биологическими ресурсами, которые в Бюджетном ко­дексе РФ фигурируют как сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами.

Операции по средствам этих фондов (за исключением средств дорожного фонда), включенных в состав федерального бюджета, проводятся только через органы Главного управления Федерального казначейства Министерства финансов РФ. Для учета доходов и расходов целевых бюджетных фондов в Главном управлении Федерального казначейства открываются специаль­ные бюджетные счета, управление которыми осуществляют уполномоченные государственные органы.

.

СОДЕРЖАНИЕ

ЦЕЛИ БЮДЖЕТА

БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА

ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ  БЮДЖЕТНЫХ ПОКАЗАТЕЛЕЙ

Расходы

Бюджет развития

Текущие расходы «произвольной» части бюджета

Льготы по обязательным платежам в бюджет

Целевые бюджетные фонды

Резервный фонд

Доходы

Доходы бюджетных учреждений от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности

УСТОЙЧИВОСТЬ БЮДЖЕТА

Взаимосвязь структур доходной и расходной частей бюджета

Структура региональной Казны

Внешнеторговый региональный баланс

Структура долга

Запас производственных мощностей государственных и муниципальных учреждений

 




 ЦЕЛИ БЮДЖЕТА

Согласно Бюджетному кодексу РФ, бюджет — «форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления».

По сути, бюджет представляет собой форму перераспределения общественного продукта. Перераспределение (уже по определению) не предполагает для каждого индивидуума адекватность изъятий в бюджет доли его личных доходов объему благ, получаемых им за счет бюджета. Кроме того, неизбежны издержки на обеспечение функционирования системы перераспределения (госуправление).

Для стимулирования экономической активности хозяйствующих субъектов, являющейся основой роста национальной (региональной) экономики, необходимо стремиться к снижению бремени обязательных платежей в бюджет. В то же время, членами сообщества признается экономическая целесообразность «коллективного» финансирования определенных мероприятий, и наиболее распространенной формой подобного финансирования является бюджет. Состав таких мероприятий определяется, главным образом, в Конституции (Уставе) сообщества (государства или территориального образования). При этом, государство выступает либо в качестве страховщика (медицина, МЧС и т.п.), либо исполнителя (оборона, МВД и т.п.) с максимальной степенью надежности.

Представляется целесообразным сформулировать задачу бюджета следующим образом.

Задачей бюджета является обеспечение государством своих обязательств при минимизации изъятий в бюджет, осуществляемых из средств личных доходов граждан и результатов экономической деятельности хозяйствующих субъектов.

Можно заметить, что приведенное определение, как и определение бюджета, изложенное в БК РФ, не оговаривает, что обеспечение государством своих обязательств должно выполняться только за счет мероприятий, финансируемых из бюджета. Бюджет является лишь одним из инструментов, которыми могут воспользоваться органы власти для решения отдельных задач. Например, право на жилище, предусмотренное статьей 40 Конституции РФ, может быть реализовано предоставлением бесплатного муниципального жилья, построенного за счет бюджетных средств. С другой стороны, государство, используя налоговые инструменты как для повышения уровня доходов населения, так и для снижения себестоимости строительства жилья, а также право на предоставление участков под застройку, [1] может создать такие условия, при которых уровень личных доходов населения возрастет, а уровень цен на жилье снизится, что позволит значительно увеличить объемы приобретения жилья в частную собственность. Во втором случае поступлений в бюджет будет меньше чем в первом, но, если второй вариант позволяет решить проблему жилья большему количеству нуждающихся, то вполне логично сделать выбор в его пользу. Поэтому, представляется справедливым утверждение, что хороший бюджет не тот, который обеспечивает максимальный объем бюджетных расходов, а тот, который в наибольшей степени способствует повышению уровня жизни (комфортности среды обитания) членов сообщества. Повышение комфортности условий для ведения бизнеса становится при этом одним из обязательных (но не достаточных) условий достижения максимально возможного результата, т.к. в конечном итоге обеспеченность граждан зависит от объема продукта, который они произведут.

При разработке бюджета, в отличие от широко распространенной практики, необходимо руководствоваться не показателями бюджетной обеспеченности, а обеспеченности благами за счет всех источников (государственный и негосударственный секторы), которая формируется в условиях данного бюджета. [2] Тогда одним из важнейших вопросов, решаемых в процессе проектирования бюджетных показателей, становится поиск оптимального сочетания структуры изъятий (перечень и ставки налоговых и неналоговых платежей в бюджет) и структуры благ (перечень мероприятий и объемов их финансирования), предоставляемых за счет бюджета.

Эффективность решения этой задачи может быть существенно повышена за счет моделирования результатов исполнения бюджетов, использующих различные комбинации показателей, влияющих на доходную и расходную части бюджета, а также на социально‑экономическую ситуацию в регионе. В этой связи, возможно, было бы целесообразно внесение на рассмотрение законодательных органов власти альтернативных по структуре доходов и расходов вариантов бюджета. В этом случае депутаты, как представители всего населения сообщества, смогли бы выбирать такое сочетание характеристик доходной и расходной частей бюджета, которое, по их мнению, наиболее полно соответствует интересам их избирателей.


БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА


Бюджеты предыдущих лет оказывают существенное влияние на формирование и исполнение бюджетов будущих лет. Для максимизации эффекта, от их исполнения в долгосрочной перспективе, необходимо наличие соответствующей программы действий, рассчитанной на несколько лет. Основные параметры такой программы определяются бюджетной политикой органов государственной власти и местного самоуправления.  Бюджетная политика, являясь частью экономической политики, [3] использует инструменты, связанные с формированием и расходованием бюджетных средств. Вследствие их прямого влияния на результаты хозяйственной деятельности предприятий и величину чистого личного дохода (через изменение издержек по обязательным платежам в бюджет или получения дополнительных поступлений из бюджета), они отличаются, с одной стороны, достаточно высокой эффективностью, с другой — риском больших потерь в случае ошибочности их применения. Когда речь заходит о привлечении бюджетных механизмов, необходимо максимально учитывать все возможные факторы, способные повлиять на планируемый результат в целом, а не раздельно по доходам и расходам. Поэтому для решения экономических задач на государственном уровне принято использовать элементы госбюджетирования в комплексе, оперируя ими в рамках единой концепции, называемой бюджетной политикой.

Успешное решение любой задачи, как известно, во многом зависит от корректности ее постановки, а также выбора и реализации метода ее решения. Поэтому при формировании бюджетной политики, прежде всего, необходимо четко определить цели, которые должны быть достигнуты при ее реализации. Здесь представляется уместным, сравнить цели бюджетной политики с векторами, которые характеризуются как направлением, так и величиной.

Мероприятия, финансируемые из бюджета, имеют не одинаковую ценность для членов общества. Различные слои населения заинтересованы в различных наборах благ, которые они хотели бы получать из бюджета взамен своих отчислений в него. Поэтому, сформировать перечень направлений расходования бюджетных средств, удовлетворяющий абсолютно всех членов общества, практически невозможно. В этих условиях необходимо определить приоритетность групп членов сообщества, в соответствии с которой, будут учитываться их интересы при формировании бюджета. Критериями могут служить удельный вес группы в общем числе членов сообщества, удельный вес доли регионального ВВП, создаваемый этой группой, удельный вес поступлений в бюджет от этой группы, иные количественные или морально‑этические характеристики.

Приоритетность интересов групп налогоплательщиков определяет направления бюджетной политики (направление вектора), в то время как ее цели требуют еще и указания конкретных количественных показателей (величина вектора), которые должны быть достигнуты. Например, провозглашая одним из направлений «повышение уровня жизни работающего населения», можно указать в качестве цели следующее.

«Обеспечить к 2003 году:

-      повышение среднего уровня оплаты труда в регионе до трехкратной величины регионального прожиточного минимума;

-      сокращение до 10 процентов от общего количества работоспособных жителей региона количества безработных и занятых на рабочих местах, с уровнем оплаты труда менее полуторократной величины регионального прожиточного минимума».

Цели бюджетной политики должны быть реалистичны, поэтому необходимо указать мероприятия, посредством осуществления которых предполагается их достижение. Применительно к рассмотренному выше примеру, это может выглядеть (как вариант) следующим образом:

«Предоставление налоговых льгот предприятиям (в том числе по подоходному налогу для руководителей таких предприятий), не менее 80% сотрудников которых имеют уровень оплаты труда более трехкратной величины регионального прожиточного минимума. Величины снижения налоговых ставок зависят от численности работающих на предприятии». [4]

В соответствии со статьей 182 БК РФ, одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год должны представляться «Основные направления бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год» и «Прогноз социально‑экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год».

Первый документ определяет лишь направления действий органов власти, но не определяет их интенсивность, и, как следствие, не позволяет депутатам дать однозначную оценку этому документу. Например, планирование роста заработной платы сотрудников бюджетных учреждений можно приветствовать, если при этом идет речь об уровне оплаты труда, превышающем прожиточный минимум, но вряд ли можно признать планируемый рост достаточным при меньшей величине зарплаты.

Второй документ содержит прогноз, поэтому содержащиеся в нем показатели нельзя признать целями бюджетной политики, т.к. «цель» предполагает наличие некой программы действий для достижения конкретного результата, в то время, как «прогноз» констатирует лишь наиболее вероятный сценарий развития событий.

Возможно, было бы целесообразно вместо «Основных направлений» и «Прогноза» ввести в бюджетное законодательство понятие такого документа как «Долгосрочная программа социально‑экономического развития территории», утверждаемого и ежегодно корректируемого на законодательном уровне, и содержащим количественные характеристики основных социально‑экономических показателей, которые государственная власть предполагает обеспечить в результате своей деятельности, и мероприятия по их достижению. Предполагается, что подобный документ мог бы в определенной степени снизить риски неопределенности, являющихся одним из основных факторов влияния на деловую активность в регионе, а также на величину издержек хозяйствующих субъектов на хеджирование соответствующих рисков.


ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ
БЮДЖЕТНЫХ ПОКАЗАТЕЛЕЙ


В условиях дефицита средств в большинстве бюджетов разных уровней проблема поиска оптимальных пропорций распределения ресурсов между текущими расходами и расходами на развитие приобретает особую значимость. Качество ее решения во многом зависит от наличия системности в формировании расходной части бюджета.

Формальное определение перечня расходов, финансируемых из бюджетов разных уровней, приведено в статьях 84…87 БК РФ и отражает положения, закрепленные в статьях 71…73 и 130 Конституции РФ. Представляется  целесообразным разделить их на следующие пять основных групп (далее — Группы I…V):

I.                расходы на финансирование системы госуправления;

II.             расходы на финансирование систем жизнеобеспечения;

III.          расходы на улучшение условий жизни;

IV.          расходы на улучшение условий ведения бизнеса;

V.             расходы на погашение и обслуживание государственного (муниципального) долга. [5]

Перечень и количественное (в натуральном выражении) содержание конкретных статей по Группам I, II может варьироваться в довольно узком диапазоне. При определении потребностей финансирования этих расходов основное обсуждение может вестись вокруг нормативов затрат на единицу соответствующих услуг, товаров или работ. Группы III и IV предполагают широкий выбор, как направлений (мероприятий), так и объемов возможного расходования по ним бюджетных средств. В Группе V перечень конкретных статей фиксирован, а на объем их финансирования можно повлиять лишь варьированием пропорций погашения и реструктуризации долга, срок обязательств по которому истекает в планируемом году. При этом суммарный объем реструктуризации и погашения не может быть изменен по решению органа, формирующего бюджет.

Наиболее логичным представляется следующий алгоритм формирования бюджетных показателей на предстоящий год. [6]

1.     Определение ожидаемого объема собственных доходов бюджета, при условии сохранения ставок обязательных платежей в бюджет, действующих в текущем году.

2.     Определение объема финансирования бюджетных организаций, необходимого для выполнения возложенных на них функций по обеспечению минимальных государственных социальных стандартов. [7]

3.     Определение необходимого объема финансирования пополнения и капитального (восстановительного) ремонта основных средств, принадлежащих государственному или муниципальному образованию (в том числе бюджетных организаций и муниципального жилищного фонда) на уровне, соответствующем штатным условиям эксплуатации.

4.     Определение объема финансирования, необходимого для обслуживания и погашения государственного или муниципального долга. [8]

5.     Если ожидаемый объем собственных доходов бюджета оказывается более суммы необходимого финансирования по п.п. 2…4, то далее расчет ведется начиная с п.7;

6.     Если ожидаемый объем собственных доходов бюджета оказывается менее суммы необходимого финансирования по п.п. 2…4, то:

6.1. определяется объем возможного увеличения собственных доходов бюджета вследствие сокращения объема льгот, увеличения налоговых ставок и размеров неналоговых платежей в пределах действующего законодательства;

6.2. определяется возможный объем привлечения финансовой помощи из бюджета вышестоящего уровня;

6.3. определяется объем заемных средств необходимый для рефинансирования государственного или муниципального долга;

6.4. если осуществление заимствований в объемах, определенных по п. 6.3., не представляется возможным (отсутствие на рынке необходимых объемов заемных средств приемлемой стоимости):

6.4.1.1.        определяется возможный объем заимствований;

6.4.1.2.        определяется возможный объем реализации государственного и муниципального имущества для последующего использования в качестве источника покрытия бюджетного дефицита;

6.4.1.3.        определяется объем возможного уменьшения потребностей по п. 2 и п. 3 вследствие корректировки используемых при расчете нормативов затрат на оплату труда, и перечня восстанавливаемых объектов соответственно.

7.     Если ожидаемый объем собственных доходов бюджета превышает сумму необходимого финансирования по п.п. 2…4, то:

7.1. определяется объем финансирования долгосрочных целевых программ;

7.2. если средств не достаточно для финансирования всех долгосрочных программ, то принимается решение о корректировке программ;

7.3. если после исполнения п. 7.1. образуется остаток бюджетных средств, то в его пределах органы государственной власти или местного самоуправления принимают решения:

-      о направлении этих средств на финансирование не являющихся обязательными по действующему законодательству социально‑значимых мероприятий и мероприятий, направленных на улучшение условий ведения бизнеса в регионе;

-      об уменьшении ставок обязательных платежей в бюджет;

-      о пополнении Казны региона (увеличение государственных и муниципальных активов).

Расходы


Расходы бюджета можно условно разделить на «обязательную» (п.п. 2…4 Алгоритма) и «произвольную» (п. 7 Алгоритма) части. Объем и сама возможность появления «произвольной» части должны определяться только при условии обеспечения «обязательной» в полном объеме. Очередность выделения бюджетных средств на те или иные мероприятия должна определяться принципом «прежде всего — необходимое (вопросы жизнеобеспечения), и лишь затем — желаемое (вопросы повышения комфортности среды проживания и ведения бизнеса)». Расходы бюджета можно представить следующим образом.

Виды расходов	«Обязательная» часть расходов бюджета	«Произвольная» часть расходов бюджета
Текущие расходы	Группы расходов I, II, V госуправление, системы жизнеобеспечения, погашение [9] и обслуживание долговых обязательств (п.п. 2, 4 Алгоритма)	Группы расходов III, IV улучшение условий жизни и ведения бизнеса (п. 7 Алгоритма)
Капитальные расходы	Группы расходов I, II госуправление, системы жизнеобеспечения (п.п. 2, 3 Алгоритма)	Группы расходов III, IV улучшение условий жизни и ведения бизнеса (п. 7 Алгоритма)

«Обязательная» часть бюджета должна формироваться на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг (ст. 177 БК РФ), которых, по решению региональных властей, могут превышать установленные на федеральном уровне минимальные значения (ст. 65 БК РФ). При этом объем упомянутых услуг должен быть не менее величины, установленной в минимальных государственных социальных стандартах, трактуемых в статье 6 БК РФ как «государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации».

Таким образом, на стадии принятия бюджета, предметом обсуждения в законодательном органе власти может быть вопрос об увеличении этих нормативов на предстоящий год по сравнению с утвержденными на федеральном уровне. При условии, что методики, на основании которых исполнительная власть рассчитывает нормативы финансовых затрат, корректны, законодательной власти остается лишь оценить, насколько обоснован прогноз стоимостных показателей на закупаемые по госзаказу товары и услуги, а также уровень оплаты труда госслужащих. Одновременно законодатели решают вопрос о возможном увеличении объемов государственных услуг, предоставляемых за счет бюджета, в физическом (не финансовом) выражении. Например, об увеличение «корзины» лекарственных препаратов, выделяемой на одного человека за счет бюджетных средств, или об увеличение продолжительности отопительного сезона в муниципальном жилом фонде. Тогда потребность финансирования «обязательного» бюджета будет определяться простой подстановкой в расчет (по заранее известным методикам) выбранных законодателями параметров. Это позволит не только значительно повысить достоверность прогнозирования потребностей бюджетного финансирования, но и оперативно вносить изменения в бюджет в случае несовпадения планировавшегося роста цен с фактическим на стадии исполнения бюджета. Однако, для реализации предложенной схемы, необходимо создать достаточно полный банк методик расчета бюджетных показателей, а также базу данных, содержащую показатели, используемые при расчете потребностей финансирования (количество учащихся в школах, количество нетрудоспособного населения, характеристики помещений, занимаемых государственными организациями, потребность в тепло‑ и электроснабжении на одну расчетную единицу и т.п.)

В статье 65 БК РФ отмечается, что формирование расходов бюджетов всех уровней должно базироваться на единой методологической основе расчета минимальной бюджетной обеспеченности. Следовательно, банк методик расчетов бюджетных показателей должен основываться на стандартах, установленных на федеральном уровне. Однако, до настоящего времени таких нормативов нет. Их многообразие и трудоемкость разработки, а также актуальность скорейшего внедрения в практику определяют целесообразность создания на федеральном уровне постоянно действующей специализированной организации. Главной ее задачей должно стать не столько разработка самих методик, сколько их сертификация. Это позволит максимально полно использовать потенциал как различных научных организаций, так и «инициативы с мест». Органы власти на региональном и местном уровнях смогут, не дожидаясь, когда наиболее актуальные для них методики будут подготовлены на федеральном уровне, разрабатывать любую из них самостоятельно и использовать после получения соответствующего федерального сертификата. После сертификации методика должна вноситься в Единый федеральный реестр методик расчета бюджетных показателей и применяться при формировании бюджетов соответствующего уровня на всей территории Российской Федерации. Обязательным условием сертификации должны быть визы согласования Счетной палаты, Министерства финансов и Министерства экономики и торговли Российской Федерации. Такая схема организации работы, вероятно, позволит не только существенно ускорить работы по формированию единой методологической базы расчета бюджетных показателей, но и значительно сократить расходы федерального бюджета на ее разработку.

Если «обязательная» часть бюджета достаточно жестко регламентирована, то его «произвольная» часть практически полностью представляет собой поле для реализации органами власти своей бюджетной политики. В предельных случаях весь объем «произвольной» части может быть направлен на финансирование мероприятий, повышающих комфортность условий жизни налогоплательщиков или на улучшение условий ведения бизнеса в регионе. Законодатели также могут вообще отказаться от этих расходов, если сочтут, что интересам населения в большей степени будет соответствовать не финансирование из бюджета каких либо мероприятий, сверх установленных законодательством, а сокращение налоговой нагрузки. В пределах «произвольной» части бюджета, органы власти могут финансировать мероприятия, актуальность которых определяется складывающейся в текущий момент социально‑экономической ситуацией.

Расходы этой части бюджета могут носить как инвестиционный характер, так и характер текущих расходов. Первые направлены, как правило, на осуществление структурных преобразований в экономике или на совершенствование социальной инфраструктуры и инфраструктуры бизнеса. Вторые — на финансирование мероприятий, не являющихся обязательными для финансирования из соответствующего бюджета в соответствии с действующим законодательством, и положительный эффект от которых проявляется в процессе осуществления таких мероприятий. Таким образом, «произвольная» часть бюджета состоит из текущих расходов и «бюджета развития» (инвестиционная составляющая).

Бюджет развития

Главная цель бюджета развития — корректирующее воздействие на  структуру региональной экономики, являющегося фактором, в наибольшей степени влияющим на объемы и ценовые показатели, как предложения, так и спроса на региональном рынке. Таким образом, бюджет развития является одним из наиболее действенных инструментов государства для повышения эффективности использования трудовых и материальных ресурсов региона.

Основным средством реализации бюджета развития являются бюджетные инвестиции, осуществляемые как за счет собственных доходов бюджета, так и за счет привлеченных (заемных) средств. При определении, какие мероприятия должны финансироваться за счет собственных средств бюджета, а какие за счет заемных, представляется целесообразным принять во внимание следующее.

Совместное владение и эксплуатация объекта государственным и частным собственниками принципиально не может отвечать интересам обоих одновременно. Цель государства — предоставить гражданам максимальный объем благ по наименьшим ценам (максимально приближенным к издержкам на производство и реализацию) с наименьшим уровнем рисков, а цель коммерческой деятельности, осуществляемой частным собственником, — получение максимальной прибыли. Единственным исключением в данном случае является ситуация, когда негосударственным совладельцем объекта выступает некоммерческая организация, не являющаяся аффелированной по отношению к какой‑либо частной коммерческой организации.

Таким образом, если коммерческий проект может способствовать решению каких‑либо социально‑экономических задач органов государственной власти, представляется целесообразным участие государства в его инвестировании совместно с частными инвесторами по следующим схемам:

Схема 1 (возмещение инвестиций в денежной форме). Предоставление целевого бюджетного кредита.

Схема 2 (возмещение инвестиций в натуральной форме). Прямое бюджетное инвестирование на условиях полного владения государства объектом (этап некоммерческой эксплуатации) в течение первых N лет с момента начала эксплуатации объекта, с последующим отказом от права собственности в пользу частных совладельцев объекта (этап коммерческой эксплуатации). При этом объем неполученной прибыли за N лет должен быть не менее объема госинвестиций.

Совместное инвестирование бюджетных средств в коммерческие объекты может быть только возвратным, ввиду того, что в противном случае, частный инвестор в процессе эксплуатации возместит все свои инвестиционные издержки, в то время как бюджет будет лишен этой возможности (налоговые поступления от объекта в данном случае не учитываются, т.к. имеют иную природу), а создаваемые блага будут реализовываться по ценам, превышающим себестоимость этих благ. Безвозмездное бюджетное финансирование отдельных предпринимателей вряд ли может быть отнесено к благотворительной деятельности, которая в ряде случаев может осуществляться за счет бюджетных средств по решению органов законодательной власти.

Возвратное инвестирование в коммерческие объекты может осуществляться не только за счет собственных доходов бюджета, но и за счет заемных средств. Заимствования может осуществить государство и использовать эти средства для предоставления инвестиционного бюджетного кредита («трансбюджетное» кредитование). Но эти же средства могут быть предоставлены инвестору и непосредственно от частного кредитора под гарантию государства. В обоих случаях, риск невозврата средств определяется кредитором исходя из степени надежности государства как заемщика или гаранта, поэтому, в случае предоставления кредита под гарантии государства, кредитор установит практически такую же процентную ставку платежа, как и в случае предоставления займа непосредственно государству. [10] В то же время, проведение заемных средств через бюджет, предполагает наличие определенных транзакционных издержек (управленческие расходы). Для покрытия указанных издержек государство будет вынуждено предоставлять инвестору бюджетный кредит по более высокой цене. Таким образом, при решении вопроса об использовании «трансбюджетного» кредитования инвестора или кредитования под гарантию, необходимо руководствоваться исключительно стоимостью заемных средств для конечного заемщика (инвестора).

Инвестирование в некоммерческие объекты, полностью находящиеся в государственной собственности, [11] должно осуществляться, главным образом, из собственных доходов бюджета. В случае использования заемных средств, действующая власть лишает своих приемников возможности реализации некоторых будущих проектов, которые могут оказаться не менее, а возможно и более, актуальными на тот момент, когда придет время погашения займов. Использование заемных средств для финансирования расходов бюджета представляется обоснованным в двух случаях:

-        в рамках «обязательной» части бюджета для обеспечения стабильного функционирования систем жизнеобеспечения при недостаточности собственных средств бюджета для полного финансирования мероприятия в короткий промежуток времени;

-        в рамках «произвольной» части бюджета для реализации проектов, способствующих увеличению в будущем поступлений в бюджет обязательных платежей от различных групп налогоплательщиков.

Последнее предполагает ситуацию, когда в результатах проекта заинтересовано большое количество негосударственных хозяйствующих субъектов, работающих в различных сегментах рынка. При этом, отличия сегментов столь существенны, что делают инвестиционные риски неприемлемо высокими для любого из заинтересованных субъектов, при реализации проекта «в одиночку». В качестве примера можно привести подвод коммуникаций и создание соответствующей инфраструктуры на новой территории, перспективной для создания и развития объектов бизнеса. Затраты бюджета на эти мероприятия окупятся налоговыми и иными поступлениями от хозяйствующих субъектов, которые в будущем будут вести здесь свой бизнес. Другим примером могут служить субсидии из бюджета Интернет‑провайдерам, предоставляющим информационные услуги региональным налогоплательщикам по льготным расценкам (как известно, качество информационного обмена существенно влияет на активность бизнеса).

Источником средств для осуществления некоторых структурных преобразований в региональной экономике могут быть не только заемные средства или собственные доходы бюджета. В настоящее время для большинства регионов характерно долевое участие государства в коммерческих предприятиях. Как уже отмечалось выше, государство должно обеспечивать предоставление населению соответствующих благ по минимальной стоимости и с минимальным уровнем возможных рисков, а не по ценам, превышающим себестоимость на величину коммерческой прибыли. Поэтому, представляется целесообразным получение в полную государственную собственность объектов, в наибольшей степени влияющих на качество и стоимость выполнения государством своих функций, и пока находящихся в совместной (с частными совладельцами) собственности. К таким объектам могут относиться, например, региональные тепло‑, газо‑ и электросети. Средства для их выкупа можно получить от продажи государственных пакетов акций организаций, осуществляющих коммерческую деятельность в сферах, не оказывающих критического влияния на функционирование систем жизнеобеспечения в регионе. При этом может быть использован как механизм купли‑продажи, так и договора мены. [12]

Оптимизация структуры региональной экономики за счет средств бюджета развития может и должна проводиться не только в направлении повышения контроля государства над секторами, связанными с системами жизнеобеспечения, но и с учетом обеспечения наилучшей структуры баланса между секторами экономики, связанных с потреблением и производством общественного продукта. Объемы этих секторов должны быть согласованы между собой таким образом, чтобы минимизировать  транзакционные издержки перераспределения произведенного регионального продукта через общественный и частный сектора экономики, т.е. производство и система предложения продукта должны соответствовать обеспеченному спросу. Кроме того, необходимо поддерживать определенную структуру внешнеторгового баланса региона, вопрос о которой будет рассмотрен далее в разделе «Устойчивость бюджета».

Текущие расходы «произвольной» части бюджета

В эту группу включаются расходы, направленные на повышение комфортности условий жизни населения и условий ведения бизнеса в регионе, не связанные с государственными инвестициями. Здесь могут быть предусмотрены бюджетные субсидии физическим лицам, расходы на полное или частичное (дотации) бюджетное финансирование услуг, предоставляемых населению в области культуры, образования и т.п. В интересах хозяйствующих субъектов региона может быть предусмотрено, например,  финансирование мероприятий по информационному обеспечению бизнеса (конференции, выставки, информационные сайты в Internet и т.п.)

Отдельным образом следует выделить в этой группе такие расходы, как на льготное бюджетное кредитование хозяйствующих субъектов. При условии согласования объемов и сроков предоставления таких кредитов с прогнозируемыми кассовыми разрывами, их можно рассматривать как эффективный способ размещения временно свободных средств бюджета, необходимых для повышения устойчивости бюджета.

Льготы по обязательным платежам в бюджет

Льготы по обязательным платежам в бюджет, по существу, представляют собой одну из форм бюджетного финансирования. [13] К ним следует прибегать, когда более выгодно оставлять определенные средства у налогоплательщика, чем сначала изымать их в бюджет, а затем возвращать их первоисточнику. При распределении таких средств через бюджет, неизбежны издержки обращения, но повышается адресность финансирования. В случае предоставления льгот, издержки обращения отсутствуют, но возникает вероятность использования налогоплательщиком средств не в соответствии с условиями льготирования. Критерием выбора между бюджетным финансированием и предоставлением льгот должно быть соотношение издержек обращения при первом варианте, и объемом возможного нецелевого использования во втором.

Целесообразно прибегать к применению налоговых льгот лишь в случаях, когда имеется надежный способ контроля целевого использования средств, либо когда нецелевое использование принципиально невозможно или экономически невыгодно (т.е. проблема контроля не актуальна). В противном случае более эффективным представляется налогообложение в полном объеме с последующим целевым финансированием из бюджета. Так, льготы по подоходному налогу для социально не защищенных групп населения, предполагают низкую вероятность нецелевого использования средств (например, в случае наличия у налогоплательщика, формально отнесенного к такой группе, доходов, существенно превышающих среднестатистический уровень по группе).

Льготы являются одним из самых эффективных инструментов государства в проведении структурных преобразований в экономике. При определении целесообразности их использования в указанных целях, следует выделить хозяйствующие субъекты, у которых представляющий для региона повышенный интерес вид деятельности является основным («отраслевые» предприятия) и хозяйствующие субъекты, у которых такая деятельность основной не является («внеотраслевые» предприятия). Предоставляя льготы «отраслевым» предприятиям, [14] государство, снижая таким образом издержки хозяйствующего субъекта, повышает прибыльность в этой отрасли и стимулирует рост инвестиций в нее. При этом эффект достигается вне зависимости от направления расходования льготированных средств (стимулирование инвестиций в эту отрасль обеспечивается более выгодным, по сравнению с другими отраслями, соотношением прибыльности и риска), что значительно снижает актуальность контроля за этими средствами. Льготирование той же деятельности в «неотраслевых» предприятиях, т.е. распространение льготы лишь на часть деятельности, напротив, требует осуществления достаточно эффективного, предполагающего соответствующие затраты, контроля за соответствием между объемом полученных по льготе средств и объемом осуществления этого вида деятельности или объемом инвестиций на его развитие. Поэтому такое «частичное» льготирование представляется нецелесообразным даже в рамках целевых программ. Стимулирование в этом случае должно осуществляться только за счет предоставления государственных гарантий или инвестиционных налоговых кредитов. Преимущество кредитов перед налоговыми льготами при решении инвестиционных задач, состоит еще и в том, что в случае нерациональной реализации инвестиционного проекта, льготированные средства не могут быть возвращены в бюджет.