1. Правовые основы участия населения в осуществлении местного самоуправления

1.1 Нормативно правовая база регулирующая организацию проведения муниципальных выборов
Конституция РФ и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставляют населению муниципального образования право самому определять структуру органов местного самоуправления, порядок их формирования. Следует отметить, что для различных органов местного самоуправления процедуры формирования могут быть различными, что обусловлено различиями в природе этих органов. Часть 2 статьи 130 Конституции РФ дает лишь указание на возможность создания разных органов местного самоуправления, закрепляя, что местное самоуправление осуществляется гражданами через выборные и другие органы местного самоуправления[ 1].

Муниципальным выборам посвящена статья 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», требующая проведения муниципальных выборов на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и обеспечении установленных законом избирательных прав граждан. Этой же статьей к компетенции федеральных органов государственной власти отнесены установление гарантий избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов[5].

Нормы, регулирующие порядок организации и проведения местных выборов, закреплены в нормативно-правовых актах разных уровней: на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и уровне местного самоуправления. На федеральном уровне это Федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».

Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» принят и подлежит применению в целях защиты конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления[6].

На уровне субъектов Российской Федерации нормы, регулирующие муниципальные выборы, содержатся в законах о местном самоуправлении, в избирательных кодексах и в законах о выборах в органы местного самоуправления.

На уровне муниципальных образований вопросы организации и проведения местных выборов регулируются уставами муниципальных образований и положениями о выборах, утверждаемыми решениями представительных органов местного самоуправления.
1.2 Струтура органов местного самоуправления, формируемых на муниципальных выборах
В соответствии со статьей 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в структуре органов местного самоуправления должны быть представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация. В отдельных случаях возможны исключения, установленные федеральным законом. Например, в небольших поселениях функции представительного органа осуществляет сход граждан[5].

Каждый из вышеназванных органов местного самоуправления имеет свои цели, функции; обладает определенными специфичными связями с другими органами местного самоуправления и населением. Эти обстоятельства и ряд других обусловливают различия в формировании этих органов, в выборе избирательной системы и особенностях проведения выборов в каждый из этих органов. Причем если в Федеральном законе 1995 г. на первое место был поставлен глава муниципального образования, то в Законе 2003 г. приоритет отдается представительному органу местного самоуправления[20, c. 41-42].

Рассмотрим особенности формирования представительного органа местного самоуправления. В Федеральном законе 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был предусмотрен только один способ формирования представительного органа местного самоуправления - избрание непосредственно населением. В Законе 2003 г. предусмотрены иные правила (статья 35).

Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. При большей численности представительные органы городских и сельских поселений, как и раньше, избираются непосредственно населением. Схематично это можно изобразить следующим образом:

Схема 1.2.1



Представительный орган муниципального района формируется иначе.

1. Представительный орган муниципального района может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать 2/5 от установленной численности представительного органа муниципального района. Схематично этот способ избрания может быть изображен следующим образом:

Схема 1.2.2



2. Представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной нормой представительства, которая не зависит от численности населения поселения. Этот способ используется, если такое решение поддержано представительными органами не менее чем 2/3 поселений, входящих в состав муниципального района, в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы. Инициатива о формировании представительного органа муниципального района в вышеописанном порядке оформляется решением представительного органа, расположенного в границах муниципального района поселения. В решении указывается предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы сформированного в соответствии с указанным порядком представительного органа муниципального района. День начала работы данного органа не может быть ранее дня истечения срока полномочий представительного органа муниципального района, сформированного на основании выборов непосредственно населением. Схема формирования по этому способу представлена ниже:

Схема 1.2.3



Указанные способы формирования представительного органа местного самоуправления муниципального района являются новыми для муниципальных образований и требуют создания соответствующей правовой базы на уровне субъектов Российской Федерации, муниципальных образований[16, c. 328-329].

В статье 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрена возможность использования следующих способов избрания главы муниципального образования:

1) избрание на муниципальных выборах;

2) избрание представительным органом муниципального образования из своего состава.

Действовавшее ранее федеральное законодательство предусматривало аналогичные способы избрания главы муниципального образования.

Следует отметить, что законы субъектов Российской Федерации, регулирующие выборы главы муниципального образования, как правило, содержат нормы, регулирующие только избрание главы муниципального образования непосредственно населением.

Вопросы избрания исполнительного органа местного самоуправления в законодательстве субъектов Российской Федерации практически не регулируются. Как правило, предусматриваются не выборы, а другие способы формирования исполнительного органа - назначение или конкурс. В соответствии со статьей 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования[5].
1.3 Организация и проведение муниципальных выборов
Одним из важных вопросов, влияющих на организацию и проведение выборов, является выбор типа избирательной системы. Наибольшей популярностью при проведении местных выборов пользуется мажоритарная система выборов по одномандатным округам. Можно выделить ряд достоинств и недостатков этой системы. К преимуществам следует отнести приближенность избранных депутатов к своим избирателям; депутатам хорошо знакомы их избирательные округа, интересы жителей этих округов; личность депутата и его политические качества знакомы избирателям. Недостатком является следующее: у сформированного на такой основе представительного органа местного самоуправления отсутствует единый проект развития территории муниципального образования; каждый депутат стремится решить проблемы своего округа[8, c. 93].

Пропорциональная же избирательная система обладает рядом противоположных качеств: ослабляет личные связи и персональную ответственность депутатов перед избирателями; представительный орган является выразителем общего интереса, обладает цельным проектом развития муниципального образования. Проблема применения пропорциональной системы заключается в неразвитости политической структуры общества, отсутствии устойчивых избирательных объединений на муниципальном уровне.

В законах о выборах в органы местного самоуправления практически всех субъектов Российской Федерации в основу положена мажоритарная избирательная система. Это обусловливается рядом причин: степенью привычности как для населения, так и для представителей органов власти; относительной простотой организации избирательной кампании; неразвитостью политической структуры общества на местном уровне; боязнью слишком резких перемен; сложностью для населения при голосовании; низкой активностью избирателей и кандидатов. Избиратели голосуют за своих представителей исходя скорее из их личных или деловых качеств, чем из партийной принадлежности[8, c.96].

Закрепляя преимущественно мажоритарную избирательную систему, субъекты Российской Федерации, как правило, предоставляют возможность выбора одно- и многомандатных округов, что, по сути, является переходом к пропорциональной системе.

Избирательный процесс по выборам представительных органов местного самоуправления, главы муниципального образования, иных выборных должностных лиц органов местного самоуправления состоит из одинаковых стадий, которые объединены в следующие этапы:

1-й этап. Подготовка к выборам. Для организации подготовки и проведения выборов депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований формируются избирательные комиссии. Обычно формируются следующие избирательные комиссии: 1) избирательная комиссия муниципального образования; 2) окружные избирательные комиссии; 3) участковые избирательные комиссии. При проведении выборов главы муниципального образования полномочия окружной избирательной комиссии исполняет избирательная комиссия муниципального образования. В соответствии с федеральным законом, устанавливающим основные гарантии избирательных прав граждан Российской Федерации, положение избирательной комиссии муниципального образования в системе органов местного самоуправления определяется уставом муниципального образования.

Избирательные округа, списки избирателей формируются так же, как и при подготовке к проведению референдума. На образование округов может повлиять выбранный тип избирательной системы (возможно формирование многомандатных округов).

2-й этап. Назначение выборов. В соответствии со статьей 10 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» выборы назначает уполномоченный на то орган или должностное лицо. Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 90 дней и не позднее чем за 80 дней до дня голосования.

3-й этап. Выдвижение и регистрация кандидатов. В соответствии с федеральным законом граждане Российской Федерации, обладающие пассивным избирательным правом, могут быть выдвинуты кандидатами непосредственно либо в составе списка кандидатов. Непосредственное выдвижение кандидатов может быть осуществлено путем самовыдвижения, выдвижения избирательным объединением, избирательным блоком. Выдвижение кандидатов в составе списка кандидатов может быть осуществлено избирательным объединением, избирательным блоком[9, c.105].

О выдвижении кандидата, списка кандидатов в соответствующую избирательную комиссию представляется письменное уведомление. Форма письменного уведомления и порядок его представления устанавливаются законом. Кандидат считается выдвинутым, приобретает права и обязанности кандидата после поступления в соответствующую избирательную комиссию уведомления и заявления в письменной форме выдвинутого лица о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу.

Самовыдвижение кандидатов производится путем уведомления об этом избирательных комиссий, в которых будет осуществляться регистрация кандидатов, с последующим сбором подписей в поддержку самовыдвижения кандидатов или внесением избирательного залога.

Количество подписей, которое необходимо для регистрации кандидатов, списков кандидатов, устанавливается законом и не может превышать 2% от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа.

В соответствии с федеральным законодательством размер избирательного залога составляет 15% от устанавливаемого законом предельного размера расходования средств избирательного фонда соответственно кандидата, избирательного объединения, избирательного блока. В Свердловской области предельный размер расходования средств избирательных фондов кандидата, избирательного объединения, избирательного блока не может превышать:

1) для кандидата в депутаты представительного органа местного самоуправления, кандидата на должность главы муниципального образования с численностью избирателей в соответствующем избирательном округе:

- до 15 тыс. человек - 400 тыс. руб.;

- до 50 тыс. человек - 900 тыс. руб.;

- до 100 тыс. человек - 2000 тыс. руб.;

- до 250 тыс. человек - 2500 тыс. руб.;

- до 500 тыс. человек - 4000 тыс. руб.;

- свыше 500 тыс. человек - 8000 тыс. руб.;

2) для избирательного объединения, избирательного блока при проведении выборов депутатов представительного органа местного самоуправления по общемуниципальному избирательному округу - 4000 тыс. руб.

Выдвижение кандидатов, списков кандидатов избирательными объединениями, в том числе входящими в состав избирательных блоков, осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях».

Перечень оснований отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов, исключения кандидата из списка кандидатов по решению избирательной комиссии установлен пунктом 23 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и является исчерпывающим[9, c. 107].

4-й этап. Предвыборная агитация. Следует различать информационное обеспечение выборов и предвыборную агитацию. Информационное обеспечение выборов включает в себя информирование избирателей, предвыборную агитацию и способствует осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов.

Предвыборная агитация - деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов (против всех списков кандидатов). Предвыборной агитацией признаются осуществляемые в период избирательной кампании:

а) призывы голосовать за или против кандидата (списка кандидатов);

б) выражение предпочтения в отношении кого-либо из кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, в частности указание на то, за кого из кандидатов, за какой из списков кандидатов, за какое из избирательных объединений, за какой из избирательных блоков будет голосовать избиратель;

в) описание возможных последствий избрания или неизбрания кандидата (списка кандидатов);

г) распространение информации с явным преобладанием сведений о каких-либо кандидатах, об избирательных объединениях, избирательных блоках в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;

д) распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей;

е) деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку, к которым принадлежит данный кандидат, к избирательному объединению, избирательному блоку, выдвинувшим кандидата, кандидатов, список кандидатов[9, c. 110].

Предвыборная агитация может проводиться:

а) на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях;

б) посредством проведения массовых мероприятий (собраний и встреч с гражданами, митингов, демонстраций, шествий, публичных дебатов и дискуссий);

в) посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов;

г) иными не запрещенными законом методами.

Кандидат, избирательное объединение, избирательный блок самостоятельно определяют содержание, формы и методы своей агитации, самостоятельно проводят ее, а также вправе в установленном законодательством порядке привлекать для ее проведения иных лиц.

Расходы на проведение предвыборной агитации осуществляются исключительно за счет средств соответствующих избирательных фондов, фондов референдума в установленном законом порядке.

5-й этап. Голосование и определение результатов выборов. Каждый избиратель голосует лично, голосование за других избирателей не допускается.

На основании статьи 70 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» выборы признаются соответствующей избирательной комиссией не состоявшимися, в случае если:

а) в них приняло участие менее 20% от числа избирателей, внесенных в списки избирателей. Законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено, что минимальный процент от числа избирателей для признания выборов депутатов представительных органов местного самоуправления состоявшимися не устанавливается;

б) в одномандатном или едином избирательном округе число голосов избирателей, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов по отношению к другому кандидату (другим кандидатам), меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов;

в) менее чем два списка кандидатов при голосовании за списки кандидатов получили согласно закону право принять участие в распределении депутатских мандатов;

г) за списки кандидатов, получившие согласно закону право принять участие в распределении депутатских мандатов, было подано в сумме 50 или менее процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании за списки кандидатов;

д) все кандидаты выбыли при проведении повторного голосования;

е) если законом предусмотрено проведение повторного голосования, а в бюллетень на общих выборах были включены два кандидата и ни один из них не получил необходимое для избрания число голосов избирателей[6].

Законом не могут устанавливаться дополнительные основания признания выборов несостоявшимися.

Соответствующая комиссия признает итоги голосования, результаты выборов недействительными:

а) в случае если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей, участников референдума;

б) в случае если они признаны недействительными на части избирательных участков, списки избирателей на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем 1/4 от общего числа избирателей, внесенных в списки избирателей на момент окончания голосования в соответствующем избирательном округе;

в) по решению суда.

По результатам голосования избранным считается кандидат, получивший наибольшее число голосов избирателей, в случае если выборы признаны состоявшимися и действительными. Глава муниципального образования считается избранным, если он получил более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании[6].
2. Формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления

2.1 Участие населения в осуществлении местного самоуправления как неотъемлемая часть непосредственной демократии
Население может участвовать в управлении делами общества в разных формах. Выделяются такие виды участия, как рекомендательное участие, совещательное участие, решающее участие. В зависимости от преобладания той или иной формы в литературе приводится классификация демократии, в рамках которой называют:

1) консультативную (митинговую) демократию - дает широкие возможности участия населения в управленческом процессе, но реального влияния на сферу принятия решения нет, как нет и ответственности за принятые решения;

2) представительную демократию - позволяет гражданам участвовать в создании представительных органов через существующую избирательную систему. Влияние несоизмеримо больше (через депутатский корпус), но так же не определена ответственность за принятые решения;

3) прямую демократию - предполагает значительные возможности для непосредственного участия граждан в процессе принятия решений, причем окончательных[18, c. 89-90].

Необходимо констатировать, что самой природе самоуправления больше отвечают формы непосредственного народовластия, такие, как референдум, выборы, сходы.

И. В. Выдрин, А. Н. Кокотов выделяют следующие виды непосредственного волеизъявления на местах: самозаявление гражданами своих запросов; самореализация гражданами собственных запросов; участие граждан в отправлении органами местного самоуправления властно-управленчесих функций; контроль со стороны граждан за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц[10, c. 86].

В соответствии со статьей 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Очевидно, что приведенный перечень является открытым. Аналогичный вывод можно сделать из анализа норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако в названном Законе содержится уже более подробный перечень форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Анализируя внешние проявления реализации населением права на местное самоуправление, можно выделить следующие формы участия населения в местном самоуправлении:

1) местный референдум;

2) опрос граждан, плебисцит;

3) местные выборы (речь идет об осуществлении как активного, так и пассивного избирательного права);

4) наказы избирателей;

5) отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного лица местного самоуправления;

6) голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

7) собрания, сходы, конференции граждан;

8) территориальное общественное самоуправление;

9) массовые акции (митинги, шествия, демонстрации, пикетирование и др.);

10) обращение в органы местного самоуправления;

11) правотворческая инициатива;

12) публичные слушания;

13) деятельность в представительных органах местного самоуправления;

14) осуществление муниципальной службы;

15) иные формы[5].

Далее будут рассмотрены основные из форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления : местный референдум; собрания, сходы, конференции граждан; участие в публичных слушаниях.

2.2 Местный референдум

В Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» местный референдум определяется как референдум, проводимый в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования[6].

В ряде субъектов Российской Федерации местный референдум определяется как голосование граждан, проживающих в границах территории муниципального образования, по важным вопросам местного значения. Местный референдум представляет собой голосование за или против какого-то проекта нормативного акта или предлагаемого решения. Этим референдум отличается от выборов, когда избиратели голосуют за или против кандидата (списка кандидатов).

Порядок организации и проведения местного референдума во многом похож на организацию и проведение местных выборов - те же требования к избирателям, по таким же принципам составляются списки участников референдума, комиссии референдума, одинаковые правила действуют при проведении предвыборной агитации и т. п.2 Поэтому на федеральном уровне установлены единые гарантии для выборов и референдума названным выше Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

В части 10 статьи 22 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляется, что гарантии права граждан на участие в местном референдуме устанавливаются федеральным законом, порядок подготовки и проведения местного референдума регулируется законом субъекта Российской Федерации.

Законы о местном референдуме приняты примерно в 80 субъектах Российской Федерации; в некоторых субъектах Российской Федерации эти вопросы регулируются избирательными кодексами (например, Воронежская, Белгородская области, Алтайский край).

Федеральное законодательство регулирует только один вид референдума - обязательный. Решения, принятые на местном референдуме в пределах его компетенции, имеют обязательный характер для органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории муниципального образования, а также граждан. Все попытки субъектов Российской Федерации предусмотреть консультативный референдум противоречат федеральному законодательству. В таких случаях следует использовать другие термины - «опрос граждан» или «плебисцит».

В соответствии со статьей 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. Конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум. Вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. На местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

б) о персональном составе органов местного самоуправления;

в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения[5].

Установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, кроме указанных выше, не допускается.

Для правового регулирования законодательными органами субъектов РФ вопросов, выносимых на местный референдум, характерно несколько подходов. В законе субъекта Российской Федерации о местном референдуме:

- закрепляется, что на местный референдум могут быть вынесены вопросы местного значения, находящиеся в ведении органов местного самоуправления и непосредственно затрагивающие интересы населения (например, Еврейская автономная область);

- закрепляется, что на местный референдум могут выноситься вопросы в соответствии с приведенным перечнем (например, Амурская область). Такой перечень может включать: принятие и изменение устава муниципального образования; структуру органов местного самоуправления; установление и изменение границ муниципального образования; использование земель на территории муниципального образования; строительство промышленных объектов; обсуждение возможности строительства и запрещение эксплуатации объектов, наносящих вред окружающей среде; планы и программы развития территории; необходимость введения местных налогов и сборов; изменение профиля объектов и предприятий муниципальной собственности[19, c. 202].

- обозначен перечень вопросов, которые не могут выноситься на местный референдум (например, Алтайский край, Кемеровская, Новосибирская области).

В местном референдуме имеют право участвовать граждане Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Граждане Российской Федерации участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.

Организация и проведение местного референдума включают несколько стадий, которые можно объединить в следующие этапы:

1-й этап. Инициатива. С инициативой о проведении местного референдума могут выступить:

1) граждане Российской Федерации, имеющие право на участие в местном референдуме;

2) избирательные объединения, иные общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом;

3) совместно представительный орган муниципального образования и глава местной администрации[5].

Граждане, избирательные объединения, иные общественные объединения, выступившие с инициативой о проведении местного референдума, обязаны в поддержку данной инициативы собрать подписи, количество которых устанавливается законом субъекта Российской Федерации и не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования.

Инициатива проведения референдума, выдвинутая гражданами, избирательными объединениями, иными общественными объединениями, оформляется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации.

Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представительным органом муниципального образования и главой местной администрации, оформляется правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.

2-й этап. Назначение местного референдума. Представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования документов, на основании которых назначается местный референдум.

В случае если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта Российской Федерации или прокурора.

Референдум не назначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения[3].

Представительный орган местного самоуправления вправе отказать в назначении референдума только в случае нарушения при выдвижении инициативы проведения референдума нормативных правовых актов, регулирующих подготовку и проведение местного референдума.

Законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования может быть установлен срок, в течение которого референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводятся. Указанный срок не может превышать два года со дня официального опубликования результатов референдума.

3-й этап. Подготовка к голосованию. Регистрации (учету) подлежат все граждане Российской Федерации, обладающие активным избирательным правом, правом на участие в референдуме. Основанием для регистрации (учета) участников референдума является факт нахождения места жительства гражданина Российской Федерации в границах территории муниципального образования. Регистрация (учет) избирателей, участников референдума осуществляется главой муниципального образования. Списки участников референдума составляются на основании сведений, полученных с использованием государственной системы регистрации (учета) участников референдума.

Для проведения голосования и подсчета голосов участников референдума образуются участки референдума. Участки референдума образуются по согласованию с комиссиями главой муниципального образования из расчета не более чем 3000 участников референдума на каждом участке. Участки референдума образуются не позднее чем за 45 дней до дня голосования.

При проведении местного референдума избирательные комиссии муниципальных образований, территориальные избирательные комиссии действуют в качестве комиссий референдума. Иные избирательные комиссии могут действовать в качестве комиссий референдума по решению соответствующих вышестоящих избирательных комиссий, осуществляющих формирование избирательных комиссий.

4-й этап. Реализация инициативы проведения референдума. Каждый гражданин или группа граждан, имеющие право на участие в местном референдуме, могут образовать инициативную группу по проведению референдума в количестве не менее 10 человек. Инициатором проведения референдума может также выступить избирательное объединение, зарегистрированное в органе юстиции того уровня, на котором предлагается провести референдум, или более высокого уровня. В этом случае руководящий орган избирательного объединения либо руководящий орган его местного отделения, местной организации выступает в качестве инициативной группы по проведению референдума независимо от своей численности.

Инициативная группа по проведению референдума обращается в избирательную комиссию соответствующего уровня, которая действует в качестве комиссии референдума, с ходатайством о регистрации группы. В ходатайстве инициативной группы по проведению референдума должны содержаться вопрос либо текст проекта нормативного правового акта, предлагаемого инициативной группой для вынесения на референдум[3].

5-й этап. Агитация. При проведении референдума обеспечивается свободное проведение агитации в соответствии с действующим законодательством. Граждане Российской Федерации, общественные объединения, политические партии вправе в допускаемых законом формах и законными методами вести агитацию за проведение референдума или против его проведения, за участие в референдуме или против участия в нем, за или против вопросов, выносимых на референдум. Федеральными законами гарантируются равные условия доступа к средствам массовой информации. Агитация при проведении референдума может осуществляться через средства массовой информации, путем проведения массовых мероприятий (собраний и встреч с гражданами, публичных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций, шествий), выпуска и распространения агитационных печатных материалов, в иных установленных законом формах. Инициативная группа по проведению референдума вправе самостоятельно определять форму и характер своей агитации через средства массовой информации.

6-й этап. Определение результатов голосования. Референдум признается состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан, имеющих право на участие в референдуме. Решение считается принятым на референдуме, если за него в целом по территории проголосовало более половины граждан, принявших участие в референдуме. Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования[5].

Решение о проведении местного референдума, а также принятое на местном референдуме решение могут быть обжалованы в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами государственной власти.
2.3
Собрания, сходы, конференции граждан
Собрания, сходы, конференции граждан являются формами непосредственной демократии и одним из самых доступных средств самоорганизации населения в небольших муниципальных образованиях либо на части территории муниципальных образований. В последнем случае они являются частью системы территориального общественного самоуправления. Право граждан участвовать в местном самоуправлении путем проведения собраний, сходов, конференций закреплено в статьях 25, 29, 30 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Подробно регламентировать порядок созыва и проведения собраний, сходов, конференций граждан должны уставы муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации[5].

Следует констатировать, что в Федеральном законе 1995 г. была всего одна статья 24, посвященная собраниям (сходам) граждан. Термины «собрания» и «сходы» использовались как взаимозаменяемые. Предусматривалось, что на общие собрания (сходы) граждан могут быть возложены функции представительного органа местного самоуправления[ 4].

Таким образом, можно было выделять несколько разновидностей собраний (сходов) граждан:

1) собрания (сходы) граждан, наделенные функциями представительных органов местного самоуправления;

2) собрания (сходы) граждан, проводимые на всей территории муниципального образования для решения наиболее важных вопросов;

3) собрания (сходы) граждан, проводимые на части территории муниципального образования; в этом случае они могут рассматриваться как элемент системы территориального общественного самоуправления.

В Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» заложены несколько иные функции для собраний, сходов, конференций граждан. Сходы проводятся только в небольших муниципальных образованиях и выполняют функции представительных органов. Собрания могут проводиться для: принятия обращения к органам местного самоуправления и их должностным лицам; избрания делегатов конференции, иных представителей граждан; решения вопросов территориального общественного самоуправления[5].

Сходы граждан. В соответствии со статьей 25 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом.

Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. Проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации. Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным. На сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан.

Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Собрания граждан. В соответствии со статьей 29 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования могут проводиться собрания граждан[5].

Собрание граждан проводится по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления. Собрание граждан, проводимое по инициативе представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования, назначается соответственно представительным органом муниципального образования или главой муниципального образования. Собрание граждан, проводимое по инициативе населения, назначается представительным органом муниципального образования в порядке, установленном уставом муниципального образования. Порядок назначения и проведения собрания граждан в целях осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом территориального общественного самоуправления.

Собрание граждан может принимать обращения к органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов, с направлением письменного ответа.

Собрание граждан, проводимое по вопросам, связанным с осуществлением территориального общественного самоуправления, принимает решения по вопросам, отнесенным к его компетенции уставом территориального общественного самоуправления. Итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию.

Конференция граждан (собрание делегатов). В соответствии со статьей 30 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в случаях, предусмотренных уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления, полномочия собрания граждан могут осуществляться конференцией граждан. Порядок назначения и проведения конференции граждан, избрания делегатов определяется уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления. Итоги конференции граждан подлежат официальному опубликованию[5].

Как уже говорилось, порядок организации и проведения собраний, сходов, конференций в настоящее время на уровне субъектов Российской Федерации регулируется законами о местном самоуправлении и законами об общих собраниях (сходах) граждан. Такие специальные законы уже приняты примерно в 50 субъектах Российской Федерации. На муниципальном уровне эти вопросы регулируются уставами муниципальных образований, положениями о собраниях, сходах, конференциях граждан.
2.4 Участие в публичных слушаниях
Публичные слушания являются аналогом парламентских слушаний. Публичные слушания - публичное обсуждение какой-либо важной государственно-общественной проблемы, в том числе тогда, когда в представительный орган внесен соответствующий проект нормативного акта или он уже находится в процессе рассмотрения. Публичные слушания проводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.

В соответствии со статьей 28 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования[5].

В вышеназванной статье федерального закона устанавливается, что на публичные слушания должны выноситься:

1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав;

2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

3) проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;

4) вопросы о преобразовании муниципального образования.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний[11, c.71].

Решение органа местного самоуправления о проведении публичных слушаний и проект муниципального правового акта, обсуждаемый на публичных слушаниях, подлежат обязательному официальному опубликованию (обнародованию) не позднее чем за 7 дней до дня проведения публичных слушаний. Публичные слушания проводятся не позднее чем за 7 дней до дня рассмотрения проекта муниципального правового акта соответствующим органом местного самоуправления.

Как правило, публичные слушания проводятся по нерабочим дням с 9 до 18 часов по местному времени либо по рабочим дням начиная с 18 часов по местному времени[17, c.30].

Председательствующим на публичных слушаниях может быть руководитель или заместитель руководителя органа местного самоуправления, принявшего решение о проведении публичных слушаний. Председательствующий ведет слушания и следит за порядком обсуждения вопросов повестки дня публичных слушаний.

Слушания начинаются вступительным словом председательствующего, который информирует о существе обсуждаемого вопроса, порядке проведения слушаний, участниках слушаний. Затем слово предоставляется должностному лицу, специалисту, разработчику проекта муниципального правового акта или иному участнику слушаний для доклада по обсуждаемому вопросу (до 20 минут), после чего следуют вопросы участников слушаний, которые могут быть заданы как в устной, так и в письменной форме. Затем в порядке поступления заявок на выступление слово предоставляется участникам слушаний (до 10 минут).

В зависимости от количества желающих выступить председательствующий на слушаниях может ограничить время выступления любого из выступающих участников слушаний[14, c. 125].

Продолжительность слушаний определяется характером обсуждаемых вопросов и количеством заявленных выступлений. Председательствующий на слушаниях вправе принять решение о перерыве в слушаниях.

На слушаниях ведутся протокол и стенограмма, которые подписываются председательствующим. В протоколе слушаний в обязательном порядке должны быть отражены предложения участников слушаний по каждому из обсуждаемых на слушаниях вопросов, высказанные ими в ходе слушаний.

Жители муниципального образования, не присутствующие на обсуждении проекта муниципального правового акта, вправе представить в орган, уполномоченный на проведение публичных слушаний, свои письменные предложения, касающиеся проекта муниципального правового акта, для включения их в протокол публичных слушаний до начала проведения публичных слушаний.

По итогам слушаний орган, уполномоченный на проведение публичных слушаний, готовит информацию о результатах публичных слушаний, которое включает в себя предложения участников слушаний с указанием их авторов.

Информация о результатах публичных слушаний подлежит обязательному официальному опубликованию (обнародованию) в течение 5 дней после проведения публичных слушаний. Результаты публичных слушаний по проекту муниципального правового акта, вынесенному на обсуждение, рассматриваются органом местного самоуправления, принявшим решение о проведении публичных слушаний, и носят рекомендательных характер при доработке проекта муниципального правового акта, принятии решения по проекту муниципального правового акта, а также в практической деятельности органа местного самоуправления.

С правом граждан участвовать в публичных слушаниях тесно связаны такие права, как:

- право жителей города присутствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления;

- право жителей города на получение информации о деятельности органов и должностных лиц городского самоуправления[5].