Реферат Организация казначейского исполнения бюджетов на региональном и муниципальном уровне
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-28Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Орловский государственный технический университет
финансово-экономический Институт
ФИНАНСОВЫЙ ФАКУЛЬТЕТКафедра: «Государственное управление и финансы»
НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКАЯ РАБОТА
Тема: «Организация казначейского исполнения бюджетов на региональном и муниципальном уровне»
Студент Т.Н. Потапова
Группа 31-У
Специальность 080504 «Государственное и
муниципальное управление»
Руководитель к.э.н., доцент Н.И. Федякова
Орел 2010
СОДЕРЖАНИЕ:
ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………………..3
1 СУЩНОСТЬ И ЗНАЧЕНИЕ СИСТЕМЫ КАЗНАЧЕЙСКОГО ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТОВ В РФ
1.1 Понятие межбюджетных отношений и необходимость вертикально-горизонтального контроля………………………………………………6
1.2 Федеральное казначейство в системе федеральных органов исполнительной власти………………………………………………….9
1.3 Правовое регулирование казначейского исполнения бюджетов в РФ………………………………………………………………………..13
2 ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ КАЗНАЧЕЙСКОЙ СИСТЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ И МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ
2.1 Система региональных органов казначейства: основные задачи, функции, полномочия и права…………………………………………19
2.2 Особенности казначейского исполнения бюджета муниципального образования……………………………………………………………..27
3 ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ КАЗНАЧЕЙСКОЙ СИСТЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА НА РЕГИОНАЛЬНОМ И МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ: ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ……………….30
ЗАКЛЮЧЕНИЕ…………………………………………………………………….34
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ………………………………36
ВВЕДЕНИЕ
В системе управления государственными финансовыми ресурсами любой страны очень важная роль отводится организационной структуре, обеспечивающей реализацию на практике той или иной модели бюджетного регулирования. В круг ее основных задач входит, прежде всего, планирование и прогнозирование бюджетного процесса, формирование рациональной структуры межбюджетных отношений, осуществление операций с бюджетными средствами, контроль за их целевым расходованием, финансирование социальных программ, консолидация и учет всех видов государственных финансов и др. В качестве такой организационной структуры за рубежом традиционно выступает институт казначейства, который за многолетний период своего развития превратился в действенный инструмент проведения государственной финансовой политики в бюджетной сфере.
В России органы федерального казначейства были образованы сравнительно недавно, около двадцати лет назад. Однако их развитие шло достаточно высокими темпами, именно казначейские технологии позволили отладить стадии бюджетного процесса, обеспечить целевой характер использования бюджетных средств. Вместе с тем в настоящее время в РФ еще не созданы организационно-экономические условия для повышения эффективности использования казначейской системы исполнения бюджетов.
Это обусловлено тем, что полномочия органов казначейства, установленные в период их образования, практически не видоизменились в связи с новыми задачами и условиями социально-экономического развития общества. Как показывает практика, правовое и нормативное регулирование организации и функционирования органов казначейства отстает от тех темпов, которыми развивается эта структура. Проблемы дальнейшего развития казначейства в части организационных и методологических вопросов могут быть решены только на основе внесения соответствующих изменений в законодательство и Бюджетный кодекс РФ.
В последние годы опубликовано немало научных работ о казначейской системе, посвященных в основном путям совершенствования бюджетного процесса органами федерального казначейства. При этом большинство ученых придерживаются традиционных, устаревших к настоящему времени воззрений по поводу их роли в управлении государственными финансами. Но современные наука и зарубежная практика расширяют представление о сущности казначейской системы исполнения бюджетов и наделяют ее более разноплановыми функциями, определяющими социально-экономическую сущность государственного регулирования бюджета.
Целью научно-исследовательской работы является теоретическое изучение казначейского исполнения региональных и местных бюджетов как эффективной технологии управления финансовыми ресурсами.
Цель исследования потребовала решения следующих задач:
– определить понятие межбюджетных отношений и выявить необходимость вертикально-горизонтального контроля;
– изучить принципы работы органов федерального казначейства;
– рассмотреть основы правового регулирования казначейского исполнения бюджетов;
– позиционировать казначейское исполнение региональных бюджетов и бюджетов муниципальных образований в современном устройстве бюджетной системы Российской Федерации;
– выявить проблемы, влияющие на эффективность казначейского исполнения бюджетов регионального и муниципального уровней, определить направления повышения его эффективности.
Объектом исследования определено казначейское исполнение регионального бюджета и бюджета муниципальных образований Российской Федерации как участников бюджетного процесса.
Предметом исследования стали механизмы организации, функционирования и совершенствования казначейской системы исполнения региональных бюджетов и бюджетов муниципальных образований.
Методологическая основа проведенного научного исследования состоит в системном подходе к анализу функционирования среднего и нижнего звена бюджетной системы – региональных бюджетов и бюджетов муниципальных образований.
Теоретической основой исследования стали труды экономистов по теории государственных и муниципальных финансов, организации бюджетного процесса, финансового контроля, казначейского исполнения бюджетов всех уровней.
Эмпирической базой исследования послужили законодательные и нормативные документы органов государственной власти и местного самоуправления. Также в работе использовались факты, опубликованные в периодических изданиях, справочниках, сети Internet.
Научно-исследовательская работа имеет следующую структуру: введение, три главы основной части, заключение, список использованных источников.
1 СУЩНОСТЬ И ЗНАЧЕНИЕ СИСТЕМЫ КАЗНАЧЕЙСКОГО ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТОВ В РФ
1.1 Понятие межбюджетных отношений и необходимость вертикально-горизонтального контроля
Межбюджетные отношения представляют собой совокупность отношений между органами власти и управления всех уровней по поводу разграничения и закрепления бюджетных правомочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти в области составления, утверждения и исполнения бюджетов и бюджетного процесса. Совокупность их основывается на бюджетном федерализме.
Под бюджетным федерализмом понимается система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Конкретные воплощения концепции бюджетного федерализма опираются на определенное сочетание двух взаимодополняющих тенденций: конкуренции между региональными органами власти на рынке социальных услуг и выравнивания условий этой конкуренции и обеспечения на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов. Модель бюджетного федерализма включает три составляющие:
– полномочия по расходам уровней власти разграничены;
– наделение уровней власти достаточными фискальными ресурсами для осуществления полномочий;
– территориальные дисбалансы сглаживаются бюджетными трансфертами (общими и целевыми), обеспечивающими стандарт государственных услуг.
В мировой практике используются два типа моделей бюджетного федерализма.
Децентрализованная модель характеризуется финансовой независимостью и самостоятельностью региональных властей; полномочия по налогам разделяются так: федеральный бюджет формируется за счет налогов на прибыль и доходы физических лиц, акцизов и таможенных пошлин; субнациональные бюджеты – налоги на товары и услуги, имущество и землю; дисбалансы сглаживаются путем предоставления целевых трансфертов нуждающимся категориям населения. В чистом виде данная модель используется в США, Канаде, Австралии, Великобритании и др. странах.
Кооперативная модель бюджетного федерализма характеризуется более широким участием региональных властей в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации; большой ролью регионов в распределении налоговых доходов; активным горизонтальным бюджетным выравниванием, в основном, за счет общих трансфертов. Такую модель используют Скандинавские страны, Франция, Греция Испания и др. страны Европы.
В РФ применяется прагматическая модель межбюджетных отношений кооперативного типа [3].
Финансовая помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ предоставляется в форме дотаций или субвенций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности; субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов.
Межбюджетные отношения базируются на следующих принципах:
– распределение и закрепление расходов бюджетов по уровням бюджетной системы;
– разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы;
– равенство бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований;
– выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований;
– равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.
Центральное место в процессе выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ занимает Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ. Фонд регионального развития аккумулирует средства для финансирования федеральных и региональных программ, программ и проектов отраслевого финансирования и других капиталовложений. Фонд развития региональных финансов создан для финансового оздоровления бюджетов субъектов РФ, содействия реформированию бюджетной сферы, стимулирования экономических реформ. Фонд компенсаций и Фонд софинансирования социальных расходов поддерживают федеральные и региональные социальные программы и федеральные мандаты. Фонды консолидированы с бюджетом и формируются за счет его доходов.
Необходимость межбюджетного выравнивания обусловлена двумя главными мотивами:
1) несбалансированностью бюджетов «по вертикали» в связи с тем, что объем функций, возлагаемых на субфедеральные органы власти, как правило, превышает их возможности по финансированию необходимых расходов за счет закрепленных доходных источников. Вертикальная несбалансированность потенциально заложена в любой модели бюджетной системы федеративного государства вследствие различия функций, выполняемых разными уровнями.
2) несбалансированностью бюджетов «по горизонтали», связанной с неравномерностью экономического развития территорий, соответственно дифференциацией их доходных (налоговых) потенциалов. В данном контексте можно указать на различия доходных возможностей крупных и малых городов, урбанизированных и сельских районов и т.п. Указанные различия в той или иной мере объективно обусловлены, т.е. возникают в силу не зависящих от самих территорий причин (отсутствия природных ресурсов, неблагоприятной демографической структуры населения и т. д.) [7].
Отсюда следует, что каждому мотиву несбалансированности соответствует определенный механизм выравнивания с определенным набором инструментов.
1.2 Федеральное казначейство в системе федеральных органов исполнительной власти
В Российской Федерации функционирует единая централизованная система органов федерального казначейства, включающая Главное управление федерального казначейства Министерства финансов РФ и подчиненных ему территориальных органов федерального казначейства по субъектам РФ, городам, кроме городов районного подчинения, районам и районам в городах.
Действуют органы Федерального казначейства на основании Положения о федеральном казначействе Российской Федерации, утвержденного постановлением Совета Министров – Правительства РФ от 27 августа
Основные функции Федерального казначейства в бюджетном процессе государства:
– организация исполнения федерального бюджета;
– контроль за его исполнением;
– управление бюджетными доходами и расходами;
– регулирование межбюджетных отношений;
– финансовое исполнение внебюджетных фондов;
– управление и обслуживание государственного внешнего и внутреннего долгов Российской Федерации;
– осуществление учета и отчетности по движению средств федерального бюджета [11, 12].
Рисунок 1 – Схема исполнения бюджета через органы Казначейства
Согласно положению о федеральном казначействе РФ, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 г. № 703, единая централизованная система органов федерального казначейства состоит из Главного управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации и подчиненных ему территориальных органов федерального казначейства по республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным образованиям, городам Москве и Санкт-Петербургу, городам (за исключением городов районного подчинения), районам и районам в городах.
В 2002 г. большинство федеральных учреждений (кроме отдельных учреждений Министерства обороны) были переведены на обслуживание через органы федерального казначейства. С 2002 г. в казначействе открыты счета по учёту внебюджетных средств 33 тысяч федеральных учреждений.
С 1 января 2005 г. казначейство выделено из состава Министерства финансов с преобразованием в федеральную службу. Находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации.
Органы казначейства являются юридическими лицами, имеют самостоятельные сметы расходов, текущие счета в учреждениях банков для выполнения хозяйственных функций, печати с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием.
Органы казначейства несут установленную законодательством ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение возложенных на них задач и подчиняются своему вышестоящему органу и руководителю казначейства – начальнику Главного управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации.
Органы казначейства взаимодействуют с органами государственного управления республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга в процессе зачисления доходов и взаиморасчетов между бюджетами, а также координации работы по созданию информационной базы о состоянии бюджетной системы Российской Федерации.
Казначейство информирует высшие законодательные и исполнительные органы государственной власти и управления Российской Федерации ежемесячно, а Министра финансов Российской Федерации – ежедневно о результатах исполнения бюджета Российской Федерации, иных финансовых операциях Совета Министров – Правительства Российской Федерации, а также о состоянии государственных (федеральных) внебюджетных фондов и бюджетной системы Российской Федерации.
Казначейство возглавляет руководитель федерального казначейства – начальник Главного управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации, назначаемый и освобождаемый от должности Правительством Российской Федерации по представлению Министра финансов Российской Федерации [1].
Структура и штатные расписания Главного управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации, органов казначейства по республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным образованиям, городам Москве и Санкт-Петербургу, по районам, городам (за исключением городов районного подчинения и районов в городах) утверждаются руководителями этих органов в пределах установленного им фонда оплаты труда.
Главными задачами органов казначейства являются:
– организация, осуществление и контроль за исполнением федерального бюджета Российской Федерации, управление доходами и расходами этого бюджета на счетах казначейства в банках, исходя из принципа единства кассы;
– регулирование финансовых отношений между федеральным бюджетом Российской Федерации и государственными (федеральными) внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов, контроль за поступлением и использованием внебюджетных (федеральных) средств;
– осуществление краткосрочного прогнозирования объемов государственных финансовых ресурсов, а также оперативное управление этими ресурсами в пределах установленных на соответствующий период государственных расходов;
– сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов, представление высшим законодательным и исполнительным органам государственной власти и управления Российской Федерации отчетности о финансовых операциях Совета Министров – Правительства Российской Федерации по федеральному бюджету Российской Федерации, о государственных (федеральных) внебюджетных фондах, а также о состоянии бюджетной системы Российской Федерации;
– управление и обслуживание совместно с Центральным банком Российской Федерации и другими уполномоченными банками государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации;
– разработка методологических и инструктивных материалов, порядка ведения учетных операций по вопросам, относящимся к компетенции казначейства, обязательных для органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций, включая организации, распоряжающиеся средствами государственных (федеральных) внебюджетных фондов, подготовка проекта бюджетной классификации, ведение операций по учету государственной казны Российской Федерации.
Федеральное казначейство может осуществлять исполнение бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов по заключенным с соответствующими органами исполнительной власти и органами местного самоуправления соглашениям. Полномочия органов Федерального казначейства распространяются на организации, включая кредитные организации, осуществляющие операции со средствами соответствующих бюджетов в объеме имеющихся полномочий применительно к средствам федерального бюджета [6, 9].
1.3 Правовое регулирование казначейского исполнения бюджетов в РФ
В федеральном законодательстве не содержится определения казначейского исполнения бюджета. Нормы Бюджетного кодекса устанавливают казначейское исполнение бюджетов в целом по доходам и расходам бюджета, а не только для какой-либо отдельной бюджетной процедуры в рамках процесса казначейского исполнения бюджета. В связи с этим можно предложить следующее определение казначейского исполнения бюджета как «обеспечение специализированным исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления мобилизации и расходования средств бюджета, при котором данный орган наделяется исключительными полномочиями по регистрации поступлений, регулированию объемов и сроков принятия бюджетных обязательств и осуществлению платежей с единого счета бюджета» [8].
Развитие в последнее время финансового права в целом и бюджетного права в частности, возможность переосмыслить состав и положение структурных элементов как в рамках финансового права, так и, соответственно, в рамках бюджетного. Главным признаком для выделения в системе права собственно отраслей, а также иных структурных элементов выступает предмет правового регулирования.
Определение предмета бюджетного права дано в ст. 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой таковым являются отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие в процессе составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, а также отношения по привлечению к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации [5].
Процесс эволюции бюджетного права привел к тому, что в настоящее время бюджетное право включает в себя совокупность правовых норм. Посредством процессуальных норм казначейского исполнения бюджета реализуются бюджетные права и обязанности субъектов бюджетного права, в первую очередь Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Осуществление таких полномочий, как получение собственных и регулирующих бюджетных доходов, самостоятельное использование средств собственного бюджета, распределение бюджетных доходов, самостоятельное распоряжение свободными остатками средств бюджета, привлечение в бюджеты заемных средств и других происходит при помощи процессуальной подсистемы казначейского исполнения бюджета.
Нормы казначейского исполнения бюджета обеспечивают относительно законченное, целостное регулирование комплекса общественных отношений, составляющих процесс казначейского исполнения бюджета.
При этом процесс казначейского исполнения бюджета характеризуется системой упорядоченных действий, представляющих собой стадии этого процесса: распределение доходов между бюджетами различных уровней, регистрация бюджетных поступлений, доведение бюджетных ассигнований до распорядителей и получателей бюджетных средств и т.д.
Институт казначейского исполнения бюджета не выделен в самостоятельный раздел кодифицированного акта, его основные положения содержатся большей частью в разделе VIII «Исполнение бюджетов» Бюджетного кодекса РФ, состоящем из главы 24 «Основы исполнения бюджетов» и 25 «Исполнение федерального бюджета». Однако анализ правовых норм упомянутых глав, а также норм, содержащихся в других нормативных актах, позволяет говорить о наличии определенной правовой общности, объединенной внутренней организацией охватываемого нормативного материала, выступающей в качестве системно-целостного образования.
Институт казначейского исполнения бюджета можно определить, как совокупность бюджетно-правовых норм, регулирующих процесс реализации казначейским органом своей компетенции.
Институт казначейского исполнения бюджета обусловлен общими нормами финансового права, определяющими полномочия специализированных исполнительных органов по казначейскому исполнению бюджета, нормами регулирующими финансовый контроль, а также нормами, регулирующими меры финансово-правового принуждения в этой сфере.
Вместе с тем, для завершения формирования института казначейского исполнения бюджета в качестве самостоятельного подразделения бюджетного права требуется его обособление в самостоятельном разделе нормативного акта, либо в отдельном нормативном акте.
Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. предусматривала завершение к 2005 г. перехода региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение на основе единых федеральных стандартов казначейского исполнения региональных и местных бюджетов. Субъектам Федерации и муниципальным образованиям было предоставлено право выбора между формированием собственных казначейств либо переходом на кассовое обслуживание территориальными органами Федерального казначейства.
Для повышения эффективности процесса исполнения федерального, региональных и местных бюджетов необходимо в развитие положений Бюджетного кодекса РФ принятие федерального закона «О казначейском исполнении бюджета», определяющего понятие, cодержание, задачи казначейской системы исполнения бюджета; условия, формы и порядок перехода региональных и местных бюджетов на казначейскую систему; формы финансового контроля в процессе казначейского исполнения бюджета; организационно-правовую форму, задачи, функции и полномочия органа, осуществляющего казначейское исполнение бюджета.
Кроме того, целесообразна разработка рекомендаций по отдельным процедурам казначейского исполнения бюджета, которые являлись бы образцами для принятия собственных нормативно-правовых актов субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления.
В Бюджетном кодексе РФ финансовый контроль органа, осуществляющего казначейское исполнение бюджета урегулирован главой 26 «Основы государственного и муниципального контроля», в которой содержатся самые общие положения, в частности, установлены субъекты финансового контроля, в числе которых названы федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. При этом указано, что конкретные формы и порядок осуществления финансового контроля органами исполнительной власти и органами местного самоуправления устанавливаются, кроме Бюджетного кодекса РФ, другими нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Бюджетный кодекс РФ содержит лишь положения о финансовом контроле, осуществляемом финансовыми органами субъектов Федерации и муниципальных образований, не отражая специфики рассматриваемого контрольного воздействия в сфере казначейского исполнения бюджета.
Только в отношении федерального казначейства отдельной статьей (ст. 267 Бюджетного кодекса РФ) установлено, что оно осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов, взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления указанного контроля и координирует их работу.
Норм, определяющих основы финансового контроля органов, осуществляющих казначейское исполнение региональных и местных бюджетов, в Бюджетном кодексе РФ не содержится. Не нашла отражения данная разновидность финансового контроля и в региональном и местном законодательстве [14].
В целом бюджетное законодательство Российской Федерации содержит отдельные, положения, которые не составляют целостной нормативной основы правового регулирования финансового контроля органа, осуществляющего казначейское исполнение бюджета. Подобное положение во многом объясняется отсутствием в настоящий момент концепции государственного финансового контроля, а также нормативно-правового акта, закрепляющего наиболее общие, концептуальные основы государственного и муниципального финансового контроля, развиваемые в законодательстве об отдельных разновидностях государственного финансового контроля (бюджетном, валютном, налоговом и т.д.).
2 ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ КАЗНАЧЕЙСКОЙ СИСТЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ И МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ
2.1 Система региональных органов казначейства: основные задачи, функции, полномочия и права
Обслуживать исполнение региональных бюджетов могут как их собственные казначейские органы, так и Федеральное казначейство. В настоящее время существует три теоретически возможных и в той или иной мере реализуемых на практике варианта исполнения региональных бюджетов: первый – это обслуживание исполнения регионального бюджета через создание в структуре финансовых органов региона казначейства для обслуживания этого бюджета; второй вариант – обслуживание исполнения территориальными органами Федерального казначейства на договорной безвозмездной основе. Как альтернатива этим двум вариантам существует третий – смешанный – частичное обслуживание исполнения региональных бюджетов территориальными органами Федерального казначейства.
Вопрос казначейского исполнения региональных и местных бюджетов рассматривают также с позиции организации самого процесса обслуживания исполнения субфедеральных бюджетов, предпосылок и целей существующих различий. Здесь можно выделить ряд принципиальных схем. В их основе лежит сочетание различных мест обслуживания лицевых счетов распорядителей и получателей бюджетных средств и отличия в процедуре финансирования расходов бюджетов.
В настоящее время в Российской Федерации ряд регионов создали свои органы казначейства либо организовали казначейские отделы на базе финансовых органов региона. Многие регионы заключили соглашения с территориальными органами Федерального казначейства на обслуживание исполнения своих бюджетов. В некоторых регионах обслуживание исполнения бюджетов осуществляется через территориальные органы Федерального казначейства только в части получения средств финансовой помощи из федерального бюджета. Причем для выбора названного варианта существуют определенные законодательные нормы.
Однако на практике возникают законодательные противоречия обусловленные тем, что в федеральную законодательную базу вносятся различные изменения, касающиеся обязанности определенных субъектов обслуживать исполнение своих бюджетов тем или иным образом. Это касается, прежде всего, высокодотационных регионов, которые обязаны обслуживать исполнение своих бюджетов через территориальные органы Федерального казначейства. Список высокодотационных бюджетов утверждается ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Этот список претерпевает изменения и возникает закономерный вопрос: что делать тем регионам, которые уже начали обслуживать исполнение своих бюджетов через свои казначейства, а не через территориальные органы Федерального казначейства, а на следующий год оказались в списках высокодотационных регионов?
В настоящее время большинство субъектов Российской Федерации практически лишены достаточных собственных источников доходов. Налоги, которые дают основную сумму дохода, централизованы в федеральном бюджете. В этой связи у региональных органов власти все чаще возникают вопросы: не будет ли эта обязанность – обслуживать исполнение региональных и местных бюджетов через территориальные органы Федерального казначейства – еще одним шагом по пути полного подчинения регионов центру, который будет способствовать усилению так называемого «иждивенческого» настроения в регионах.
С другой стороны, территориальные органы казначейства за время, прошедшее с момента их образования, показали эффективность своей деятельности. У них есть опыт работы, профессиональные кадры, материально-техническая база. Поэтому вопрос, кому обслуживать исполнение бюджетов регионов, с точки зрения эффективности и экономности государственных средств, заслуживает самого серьезного рассмотрения [16].
На современном этапе осуществления бюджетной реформы одной из поставленных первоочередных задач является переход на казначейскую систему исполнению бюджетов всех уровней. Во всех субъектах РФ в настоящее время созданы территориальные органы Федерального казначейства для исполнения федерального бюджета, то есть процесс становления федеральной системы казначейства можно назвать завершенным.
Управления федерального казначейства находятся в непосредственном подчинении Федерального казначейства.
Управление осуществляет свою деятельность непосредственно и через подчиненные ему отделения (отделения УФК) во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, территориальными учреждениями Банка России, общественными объединениями и иными организациями.
УФК в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, принимаемыми в пределах их полномочий по вопросам исполнения соответствующих бюджетов, нормативными правовыми актами Министерства финансов Российской Федерации, правовыми актами Федерального казначействами.
Управление и отделения УФК являются юридическими лицами, имеют бланк и печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, иные печати, штампы и бланки установленного образца, а также счета, открываемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Финансирование расходов на содержание Управления осуществляются за счет средств федерального бюджета.
Основными задачами деятельности Управления являются:
– кассовое обслуживание исполнения федерального бюджета на территории субъекта Российской Федерации в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации;
– кассовое обслуживание исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов муниципальных образований в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и с соответствующими соглашениями, заключенными Управлением с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления;
– иные задачи, установленные законодательством Российской Федерации.
УФК в соответствии с возложенными на него задачами и в пределах своей компетенции выполняет следующие функции в установленной сфере деятельности:
– открывает в учреждениях Банка России и кредитных организациях счета по учету средств федерального бюджета и иных средств в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации;
– открывает и ведет лицевые счета для учета операций со средствами федерального бюджета, со средствами от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, обслуживаемым Управлением распорядителям и получателям средств федерального бюджета;
– доводит до обслуживаемых Управлением распорядителей и получателей средств федерального бюджета распределенные главными распорядителями средств федерального бюджета, показатели сводной бюджетной росписи, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования и их изменения;
– ведет реестр обслуживаемых Управлением распорядителей и получателей средств федерального бюджета;
– ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета на территории субъекта Российской Федерации;
– осуществляет распределение доходов от уплаты федеральных налогов, сборов и иных поступлений, между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации и правовыми актами представительных органов местного самоуправления о бюджете муниципального образования;
– осуществляет прогнозирование и кассовое планирование средств федерального бюджета на территории субъекта Российской Федерации;
– осуществляет учет операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, проводимых распорядителями и получателями средств федерального бюджета, обслуживаемыми Управлением;
– осуществляет учет обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета находящимися на территории субъекта Российской Федерации получателями средств федерального бюджета;
– составляет и представляет в установленном порядке в Федеральное казначейство отчетность о кассовом исполнении федерального бюджета на территории субъекта Российской Федерации и исполнении принятых Управлением на учет бюджетных обязательств, подлежащих оплате за счет средств федерального бюджета, а также иную бюджетную отчетность;
– осуществляет на территории субъекта Российской Федерации в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
– обеспечивает проведение кассовых выплат из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от имени и по поручению соответствующих органов, осуществляющих сбор доходов бюджетов, или получателей средств указанных бюджетов, лицевые счета которых открыты в установленном порядке в Управлении;
– осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, обслуживаемых Управлением;
– осуществляет в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации подтверждение денежных обязательств федерального бюджета и совершает разрешительную надпись на право осуществления расходов федерального бюджета в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств;
– осуществляет функции распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Управления и отделений УФК;
– организует и проводит проверки деятельности отделений УФК по выполнению ими возложенных на них задач и функций;
– применяет в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации меры принуждения к участникам бюджетного процесса за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации;
– обеспечивает выполнение норм и требований по защите сведений, составляющих государственную тайну и конфиденциальную информацию, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации;
– обеспечивает своевременное и полное рассмотрение обращений граждан и направляет заявителям ответы в установленный законодательством Российской Федерации срок;
– обеспечивает мероприятия по мобилизационной подготовке и гражданской обороне Управления и отделений УФК;
– осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации работу по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов, образовавшихся в ходе деятельности Управления;
– осуществляет иные функции, предусмотренные законодательством Российской Федерации.
УФК вправе в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации:
– получать от распорядителей и получателей средств федерального бюджета в установленном порядке отчетность об использовании средств федерального бюджета и иные документы и сведения, связанные с получением, перечислением и использованием средств федерального бюджета;
– в необходимых случаях предъявлять в судебные органы иски по основаниям, установленным законодательством Российской Федерации;
– представлять в судебных органах на основании доверенности, выданной Министерством финансов Российской Федерации интересы Министерства финансов Российской Федерации и интересы Правительства Российской Федерации, в случае когда их представление поручено Министерству финансов Российской Федерации;
– осуществлять иные полномочия предусмотренные федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации.
Управление имеет право отменять решения отделений УФК или приостанавливать их действие в случае несоответствия законодательству Российской Федерации.
Управления и отделения УФК обеспечивают в пределах своей компетенции защиту сведений, составляющих государственную тайну.
Руководитель Управления назначается на должность и освобождается от должности Министром финансов Российской Федерации по представлению руководителя Федерального казначейства [2, 15] .
2.2 Особенности казначейского исполнения бюджета муниципального образования
В России сформирована особая система «пассивно-активного» казначейского исполнения бюджета. На федеральном уровне исполнение бюджета носит исключительно «пассивный» характер, местные казначейства в основном «активные». Это является преимуществом национальной казначейской системы. В случае обязательного перевода кассового исполнения местных бюджетов в систему федерального казначейства, за муниципалитетами необходимо оставить в полном объеме все права и возможности в области исполнения бюджетов. Юридическое закрепление «пассивности» федеральной казначейской системы, ее невмешательства в процесс исполнения бюджетов муниципалитетами служит залогом создания эффективной общефедеральной информационной системы исполнения консолидированного бюджета.
Казначейское исполнение местного бюджета – особый вид кассового исполнения бюджета, при котором казначейство руководит обязательствами бюджетополучателей, берет на себя их исполнение и осуществляет по ним платежи от имени и по поручению бюджетополучателей, обеспечивая при этом целевое использование бюджетных средств. Признаки казначейского исполнения местного бюджета в России: единство кассы, прозрачность бюджета, лимит бюджетных обязательств, принятие обязательств [13].
В Российской Федерации сформировались четыре принципиально разных технологических типа исполнения местного бюджета: небанковский, смешанный, небанковская кредитная организация, федеральное казначейство. Все эти технологии выполняют главную задачу – исполняют местный бюджет, но имеют различную степень проявления экономических, управленческих, финансовых, информационных и организационных эффектов. С целью повышения эффективности технологии казначейского исполнения бюджета и формирования единого правового пространства необходимо создать единые методические рекомендации по технологии исполнения местного бюджета.
Для организации казначейского исполнения бюджета муниципальных образований предложен унифицированный алгоритм, состоящий из трех этапов. Первый этап – подготовительный. На втором этапе создается технологическая схема исполнения смешанного типа, состоящая из пяти фаз: доведение контрольных цифр лимитов бюджетных обязательств, принятие лимитов бюджетных обязательств в рамках сметы расходов, принятие обязательств местного бюджета, финансирование принятых обязательств, возможность изменения лимитов бюджетных обязательств для непредвиденных расходов. Третий этап предусматривает выбор альтернативы: создание небанковской кредитной организации, либо небанковского типа казначейства.
На эффективность казначейского исполнения бюджетов муниципальных образований влияют объективные условия и субъективные факторы, формирующие «культуру бюджетного управления». Под «культурой бюджетного управления» понимается способность профессиональной и экономически обоснованной разработки и принятия бюджета, удовлетворяющего местные потребности, в соответствии с имеющимися ресурсами и ожидаемой помощью вышестоящих бюджетов на определенный период. При высоком уровне «культуры бюджетного управления» казначейское исполнение происходит при минимальном количестве (или даже при полном отсутствии) поправок первоначальной сметы расходов [2].
Эффективность казначейского исполнения местных бюджетов повышает дополнительный инструментарий, не относящийся к базовой технологической схеме. Единые методические рекомендации возможны для введения единого казначейского счета, лицевых счетов, регистрации и учета договоров, использования лимита бюджетных обязательств в качестве оперативного финансового плана, а также для контрольно-экономической и финансовой работы казначейства. Процесс автоматизации казначейского исполнения бюджета может иметь специфические черты, зависящие от выбора информационной системы, однако тоже может быть унифицирован.
При переходе в полном объеме на казначейскую технологию исполнения местного бюджета и ведении финансовыми органами различных уровней лицевых счетов бюджетных учреждений, расчетный счет финансового органа, открытый в банке, играет роль «корреспондентского счета». Для обеспечения единых правил работы с лицевыми счетами, исключения дублирования на разных уровнях бюджетов и рационализации автоматической обработки данных, необходимо ввести в существующую форму платежного поручения новые информационные поля, содержащие данные о владельцах лицевых счетов.
3 ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ КАЗНАЧЕЙСКОЙ СИСТЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА НА РЕГИОНАЛЬНОМ И МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ: ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ
Приоритетным направлением совершенствования бюджетной политики как государства в целом, так и субъектов Федерации является повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов. Представление прозрачной и достоверной информации о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления является необходимым условием обеспечения эффективного и устойчивого управления государственными и муниципальными финансами. Основой процесса достижения этой цели должны стать требования к публичному раскрытию информации о планах, условиях и результатах деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Прозрачность облегчает контроль со стороны общества за эффективностью управления государственными и муниципальными финансами, повышает ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за принятые решения, содействует укреплению внутренней дисциплины в государственных и муниципальных учреждениях.
Открытая информация о финансовом состоянии субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, планах и результатах управления государственными и муниципальными финансами должна быть достоверной, прозрачной, своевременной и полной. В получении указанной информации заинтересованы не только органы, осуществляющие управление государственными и муниципальными финансами, но и граждане, инвесторы, кредиторы, другие субъекты хозяйственной деятельности [10,17].
В настоящее время в открытом доступе на регулярной основе публикуются отдельные элементы статистической информации о состоянии региональных и муниципальных финансов, в числе которых присутствует отчетность об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
Вместе с тем отсутствует полная картина функционирования секторов общественных финансов на региональном и муниципальном уровнях, равно как и единая методологическая основа для сбора, обработки и предоставления такого рода информации.
Особенно эта проблема актуальна на муниципальном уровне в условиях ограниченного набора данных в отношении муниципальных образований не только поселенческого, но и районного уровня.
Очевидно, что для эффективного использования полномочий по формированию и распределению межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям необходим определенный перечень показателей по всем муниципалитетам, характеризующий уровень развития экономики, демографические, климатические, половозрастные и другие особенности конкретной территории. Целесообразно расширить возможности использования и повысить качество и полноту налоговой отчетности, формируя ее по каждому муниципальному образованию.
В связи с проведением работы в области разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в Бюджетном кодексе РФ, предусмотрена норма об обязательном ведении реестров расходных обязательств на всех уровнях системы, с представлением реестров субъектов Российской Федерации и сводов реестров муниципальных образований в Министерство финансов Российской Федерации.
Исходя из этого, Министерство Финансов Российской Федерации разрабатывает порядок формирования, ведения и распространения единой информационной базы, характеризующей состояние и качество управления бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами, обеспечит свободный доступ к этой базе через сеть Интернет.
Кроме того, будут разработаны единые принципы составления статистической информации на всех уровнях государственной власти в целях составления региональных и муниципальных показателей их социально-экономического развития по одинаковой методологии и достижения их согласованности с показателями федерального уровня.
Государство может достигнуть максимальной эффективности или уровня развития, когда оно будет основано на принципах демократии и отвечающей запросам времени разумной централизации и децентрализации власти, что дает эффективная вертикаль власти и развитое местное самоуправление.
Органами Федерального казначейства ведется постоянная напряженная работа, направленная на решение возникающих проблем, на совершенствование взаимодействия с финансовыми органами с целью обеспечения качественного исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
В части основных проблем, затрудняющих процесс кассового обслуживания исполнения регионального бюджета и бюджетов муниципальных образований, в настоящее время можно выделить следующие:
– нарушение принципа подведомственности при распределении бюджетных средств и как следствие включение получателя средств соответствующего бюджета в Сводный реестр распорядителей и получателей средств бюджета дважды, а то и трижды как подведомственное учреждение разных распорядителей средств бюджета. Ведение Сводного реестра распорядителей и получателей средств соответствующего бюджета для финансовых органов пока не является инструментом для приведения в актуальное состояние сведений, содержащихся в реестре.
– отсутствие порядка предоставления и использования средств регионального бюджета и бюджетов муниципальных образований, выделенных распорядителям и получателям средств соответствующих бюджетов в соответствии со сводной росписью в форме субсидий и субвенции.
– остается проблемой отнесение расходов на соответствующие статьи и подстатьи экономической классификации расходов бюджетов РФ исходя из их экономического содержания. Указанные проблемы необходимо решать уже сегодня, чтобы учесть их при составлении проектов соответствующих бюджетов на следующий финансовый год.
В связи с тем, что в настоящее время все уровни бюджетной системы РФ в основном охвачены казначейским контролем, главным перспективным направлением в области управления общественными финансами, позволяющим обеспечить комплексный подход к решению поставленных целей и задач должно стать создание такой ситуации, при которой органы федерального казначейства будут выступать в качестве ведущего института, на основе которого могут быть сконцентрированы все направления управления бюджетными потоками [10].
Таким образом, казначейская система является одним из важнейших инструментов управления бюджетным процессом. Он позволяет планомерно, осмысленно и законно использовать средства регионального и местного бюджетов, объективно оценивать состояние финансовой системы в каждый момент.
Кроме того, при казначейском исполнении бюджета предусмотрено использование единого программного продукта всеми участниками бюджетного процесса, что позволяет работать в едином информационном пространстве и автоматизировать всю бухгалтерскую отчетность. А это позволяет принимать более выверенные управленческие решения на всех уровнях власти.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В процессе научно-исследовательской работы была изучена система казначейского исполнения регионального и местного бюджета. Были найдены ответы на основные поставленные в начале работы вопросы. Вследствие чего было выяснено, что в условиях рыночной экономики казначейская система исполнения бюджета на сегодняшний день наиболее эффективна, и альтернативы такой системе не существует. Контроль, осуществляемый органами федерального казначейства, позволяет не только выявить нарушителей финансовой дисциплины, но и предотвратить эти нарушения. Казначейство является одним из главных инструментов экономической безопасности страны.
Федеральному казначейству как субъекту управления бюджетной собственностью принадлежит ключевая роль в финансовой системе страны, что позволит сосредоточить на его основе основные рычаги по регламентации бюджетных пропорций в государстве.
С целью обеспечения комплексного подхода к управлению государственными финансами, они должны быть полностью сосредоточены в одном месте, т.е. в системе органов федерального казначейства, включая не только бюджетные средства, но и внебюджетные фонды, все внебюджетные средства государственных организаций и учреждений, таможенные платежи и средства государственных бюджетных фондов.
Казначейская система исполнения бюджетов позволяет: повысить эффективность использования бюджетных средств путем обеспечения целевой направленности, своевременности и рациональности их расходования; ускорить оборачиваемость бюджетных средств за счет сокращения пробега средств от распорядителя до конечных получателей.
Принимая во внимание ведущую роль бюджета в экономической и социальной жизни общества, требуется существенно повысить роль федерального казначейства в исполнении бюджета. Поэтому необходимо расширить функции его территориальных органов, сделав их главными проводниками средств федерального и территориальных бюджетов.
К числу важнейших стратегических задач развития российской казначейской системы следует отнести:
– совершенствование законодательной и нормативной базы функционирования казначейской системы РФ;
– существенное расширение выполняемых функций органами федерального казначейства по управлению бюджетом, регулированию долговых отношений и активов, финансированию капитальных расходов, федеральных целевых программ, участию в банковско-кредитной сфере, на фондовом рынке.
Стабилизирующая роль органов казначейства в регионах и на местах значительно возрастает. УФК создают ту систему норм и правил, рычагов и инструментов, которая заставляет финансовые и налоговые органы стремиться к стандартам казначейства как общенационального рыночного института, к ритмичности и точности исполнения доходной составляющей государственного бюджета России. Органы казначейства эффективно решают задачи, для реализации которых они и были созданы. На настоящий момент казначейская система достигла реального экономического влияния на территории регионов и муниципальных образований.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ:
1. Акперов И.Г., Коноплева И.А., Головач СП. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации. – М.: Финансы и статистика, 2008. – 352 с.
2. Бабич A.M., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы. – М.: Финансы, ЮНИТИ, 2007. – 687 с.
3. Бюджетная система России; под ред. Г.Б. Поляка. – М.: Юнити-дана, 2000. – 550 с.
4. Бюджетное послание президента РФ Федеральному собранию РФ «О бюджетной политике в 2008-2010 гг.» // Финансы, 2007, №3, – С. 3-11
5. Бюджетный кодекс Российской Федерации. – М.: Тандем, 2005. – 112 с.
6. Казначейская система исполнения бюджетов. / Н. Иванова, Т. Маковник. – СПб: Питер, 2001. – 208 с.
7. Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в российской Федерации в 2006-2008 годах // Финансы, 2006, №5, – С. 15-21
8. Король Е. О сущности понятий «бюджет», «исполнение бюджета», «казначейское исполнение бюджета» // Бюджет, 2007, №1, – С. 68-71
9. Кулаченко Г.М. Казначейское исполнение бюджета города // Финансы. – 2006. – №12 . – С. 30-31.
10. Лемешко Е.Ю. Казначейская система исполнения бюджетов в современных условиях. – Хабаровск: ХГАЭП, 2008 . – 156 с.
11. О федеральном казначействе: Указ президента РФ от 8 декабря 1992 г. №1556. – М., 1992.
12. О федеральном казначействе Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 27.08.1993 №864 . – М., 1993.
13. Пронина Л.И. Местные финансы: проблемы и пути решения // Финансы, 2006, №12, – С. 25-27
14. Рудовол И.П. Правовое регулирование казначейского исполнения бюджета // Финансы. – 2003. – №8. – С. 25-27.
15. Сазонов С.П. Казначейское исполнение региональных и местных бюджетов (проблемы и решения). – Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2002. – 228 с.
16. Свистунов П.В., Довгялло М.В. Региональные и муниципальные казначейства. Время пришло // Комитет финансов администрации Санкт-Петербурга. – СПб., 2000.
17. Цыденмункуева Т.Ч. Целевое использование бюджетных средств // Финансы. – 2007. – №9. – С. 32-34.
