ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«САРАТОВСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ АКАДЕМИЯ ПРАВА»
Кафедра земельного и экологического права
ДОКЛАД

ПО ТЕМЕ: «ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО И ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ»
Саратов 2010
Экологическое право является  отраслью права, представляющей собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения в сфере общества и природы.

 Экологическое право в нашей стране развивается  медленнее, чем в экономически развитых странах, но это  позволяет при развитии права учесть опыт предшественников.

Основополагающей экологического права является Конституция Российской Федерации, которая впервые в российской государственности установила ряд принципиально новых положений, предопределяющих формирование правовой системы по экологическому праву. Конституция (ст. 1, 2, 7) определила Российскую Федерацию как демократическое правовое социальное государство, где человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав человека и гражданина, создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, являются обязанностью государства и направлением его политики.

К числу важнейших прав и свобод человека и гражданина отнесено право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическими правонарушениями (ст. 46). Каждый имеет право на охрану здоровья (ст. 41).

При этом каждый  обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58).

В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию (ст. 41).

Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9).

Защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, общественной безопасности, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В развитие основополагающих положений, закрепленных Конституцией РФ,  был принят пакет законов, формирующих экологическое право. При этом в значительной степени была сохранена система советского права, где выделялись отдельные отрасли права по предмету правового регулирования, а не по функциям права и где по существу не нашлось места для экологического (природоохранного) права в его чистом виде. В эколого-правовой структуре советского права первое место занимали природоресурсные отрасли права (земельное, горное, водное, лесное право), где в рамках регулируемых ими отношений выявлялись эколого-правовые функции.

Природоохранное право регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы в комплексе ее связи. Следовательно, природоохранное законодательство, основанное на комплексном,  интегрированном подходе, направленном на охрану окружающей среды в целом и на экологическое благополучие человека при гармонизации его экономических и экологических интересов, выполняет  основные функции, определяя нормы и требования  законодательства по охране природы и жизнедеятельности человека.

 Природоохранным законом, регулирующим взаимоотношения общества и природы, являлся Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (1991 г.), который был призван в комплексе с мерами правового, организационного, экономического и воспитательного воздействия способствовать формированию и укреплению экологического правопорядка и обеспечению экологической безопасности на всей территории РСФСР с целью сохранения природных богатств, естественной среды обитания, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, оздоровления и улучшения качества окружающей человека среды в интересах настоящего и будущего поколений людей, обеспечения реальных гарантий прав человека на здоровую и благоприятную для жизни и здоровья среду обитания. Приоритетным принципом охраны окружающей среды было определено - охрана жизни и здоровья человека, обеспечение благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения при сочетании экологических и экономических интересов общества.

Закон определял государственную экологическую политику и устанавливал обязанность исполнительных органов власти, субъектов и органов местного самоуправления осуществлять реализацию этой политики, планировать охрану окружающей среды, на основе оценки состояния окружающей среды и природных ресурсов разрабатывать экологические программы и обеспечивать их реализацию с использованием финансовых и материально-технических ресурсов. Среди прочих инструментов реализации экологической политики был определен экономический механизм охраны окружающей среды, устанавливающий, в частности, источники финансирования экологических программ, плату за использование природных ресурсов и негативное воздействие на окружающую среду; предоставление юридическим и физическим лицам налоговых, кредитных и других льгот при внедрении ими ресурсо- и энергосберегающих технологий, осуществлении иных природоохранных мероприятий; возмещение вреда, причиненного окружающей среде и здоровью человека. Плата за пользование природными ресурсами предусматривала плату за право пользования природными ресурсами в пределах установленных лимитов; за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов; на воспроизводство и охрану природных ресурсов.

Особо следует отметить введение платы за негативное воздействие на окружающую среду как компенсации хозяйствующими субъектами объективно неизбежного причинения вреда природе. Эти экологические платежи направлялись в единую систему внебюджетных государственных экологических фондов. Средства фондов были предназначены для использования строго по целевому назначению - на природоохранную деятельность. Экологические платежи должны были быть стимулом для хозяйствующих субъектов улучшать очистку выбросов производства.

Закон также определял полномочия граждан и общественных организаций в сфере охраны окружающей среды, в том числе по осуществлению общественного экологического контроля; государственные гарантии прав граждан. Основные нормы закона 1991 г. получили подтверждение в Конституции РФ, принятой в 1993 г.

При известных недостатках в целом закон 1991 г. был прогрессивным, определял государственную экологическую политику в период формирования новой социально-экономической системы и становления России как правового демократического государства, положил начало развитию экологического права, в том числе его природоресурсной отрасли.

Трансформация экологической политики и экологического права

К общим недостаткам природоохранного законодательства можно отнести избыточность декларативности и отсылочных норм в ущерб их конкретизации в самом законодательном акте по предмету регулирования, отсутствие целевых показателей. В подавляющем большинстве случаев отсылочные нормы адресованы к отсутствующим на момент вступления в силу законодательного акта федеральным законам или нормативным правовым актам органов исполнительной власти, что в лучшем случае снижает действенность самого законодательного акта.

При этом следует отметить, что наделение органов исполнительной власти полномочиями регулировать правовые нормы процессуального характера, как то: порядка осуществления той или иной деятельности или предоставления тех или иных полномочий субъектам правоотношений, противоречит конституционному принципу разделения властей, ибо задачей исполнительной власти является обеспечение исполнения правовых норм, а не их установление.

Изобилие отсылочных норм к нормативным правовым актам, подлежащим разработке и изданию, отсутствие правового регулирования по ряду вопросов обеспечения экологических прав, охраны окружающей среды и природопользования, как, например, прав граждан и общественных организаций на участие в формировании государственной экологической политики и осуществление экологического контроля; правового регулирования экологического страхования, экологической сертификации, экологического предпринимательства и стимулирования экологизации производств; неопределенность отдельных правовых норм свидетельствует об отсутствии системного и комплексного подхода к развитию экологического права, недостаточности паритетного взаимодействия законодательной и исполнительной властей на стадии разработки проектов законодательных актов.

Примером подобного законотворчества является Федеральный закон от 10.01.02 № 7- ФЗ «Об охране окружающей среды», в котором на 84 статьи приходится более 40 отсылочных норм. В законе изобилуют не конкретизированные положения и определения, не получившие в последующем необходимую конкретизацию и правовое оформление (наилучшая существующая технология, методы экономического регулирования, экологическое страхование, экологическая сертификация, экологический аудит, плата за негативное воздействие на окружающую среду, нормативы качества окружающей среды, ряд нормативов допустимого воздействия на окружающую среду и др.).

Недостатки все еще находящегося в стадии становления экологического права не могут служить оправданием его несоблюдения, как органами исполнительной власти всех уровней, так и другими субъектами права.

Незаконные решения и действия, а равно бездействие участников правоотношений только усугубляют сложную экологическую обстановку, приводят к хищническому использованию природных ресурсов в интересах узкого круга субъектов права. При этом игнорируются экологические и экономические интересы населения, что приводит к усилению социальной напряженности.

Одной из причин нарушения экологического права является слабость и не - эффективность государственного экологического контроля и органов надзора за соблюдением законодательства.  Экологические преступления достигают 99%. Положение еще больше ухудшилось в последние годы в связи с  реорганизацией федеральных органов управления и контроля в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Декларированная в начальный период становления  приоритетность экологического благополучия населения, охраны окружающей среды и рационального природопользования постепенно отошла на задний план. Произошла трансформация государственной экологической политики. Экологические программы финансировались по остаточному принципу. По существу, свернута деятельность государства по воспроизводству природных ресурсов. Если ранее средства, согласно законодательству предназначенные для решения экологических задач, охраны и воспроизводства различных природных ресурсов, в значительной степени использовались не по целевому назначению, то в последнее время вообще упразднена система природоохранных фондов. В то же время объемы финансирования, выделяемые из бюджетов всех уровней для решения природоохранных задач, как в абсолютном, так и в относительном значении постоянно уменьшаются.  

Большинство технических проектов и программ, принимаемых на федеральном и региональном уровнях, а тем более локальных проектов юридических и физических лиц реализуется с нарушением природоохранного законодательства, без проведения экологической экспертизы и ее положительных заключений, да и деятельность органов по проведению экологической экспертизы парализована.

Экологическая ситуация в России вызывает серьезную озабоченность общественных организаций России, общественных и межправительственных организаций за рубежом. Состояние дел в сфере экологии и природопользования угрожает национальной безопасности. Дальнейшая трансформация экологической политики приведет к необратимым последствиям - к истощению природных ресурсов России, являющихся естественной основой социально-экономического развития и благополучия общества, деградации среды обитания, повышению заболеваемости и сокращению продолжительности жизни человека. По литературным источникам, ежегодная смертность по экологическим причинам в России составляет от 240 до 320 тыс. человек. Только от загрязнения атмосферного воздуха взвешенными веществами ежегодно умирает более 21 тыс. человек. По мнению экспертов ЮНЕСКО и ВОЗ, «выживаемость русских достигла критической отметки».  Этот показатель означает, что население страны все более восприимчиво к инфекциям и болезням, для него характерно возрастание уровня нетрудоспособности, снижение личной и творческой индивидуальности. Показательным явилось обсуждение вопроса о присоединении России к Киотскому протоколу. Противники подписания Киотского протокола обосновывали свою позицию тем, что ужесточение требований к выбросам парниковых газов приведет к невозможности решения задач по удвоению внутреннего валового продукта (ВВП). Получается, что удвоение ВВП возможно только за счет экстенсивного развития производства с применением ресурсо- и энергоемких устаревших технологий. Вне зависимости от того, повлияют ли парниковые газы на изменение климата Земли или не повлияют, ограничение выбросов этих газов является стимулом модернизации производств, что кроме увеличения производительности труда и объема производства принесет существенную экологическую пользу.

Трансформация государственной политики получила свое отражение в законодательных актах последнего времени. Федеральным законом от 22.08.04 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
(с изменениями от 29 ноября, 21, 29, 30 декабря 2004 г., 1 апреля, 9 мая, 30 июня, 18 июля, 27 сентября, 31 декабря 2005 г., 10 января, 6, 13 марта, 3 июня, 16, 25 октября, 3, 4 ноября, 18, 29 декабря 2006 г., 20 апреля, 26 июня, 21 июля, 2, 18 октября, 8 ноября, 1 декабря 2007 г., 24 апреля, 13 мая, 18, 22 июля 2008 г.) внесены изменения по существу во все законодательные акты, формирующие экологическое право. Основные изменения законодательства сводятся:

1. К резкому ограничению или, вернее, лишению субъектов РФ полномочий по:

• правовому регулированию отношений в сфере охраны окружающей среды и природопользования на подведомственных территориях с учетом их особенностей;
• участию в разработке государственной экологической политики;
• определению основных направлений охраны окружающей среды на подведомственных территориях;
• осуществлению государственного экологического контроля;
• участию субъекта РФ в проведении экологической экспертизы, лицензировании деятельности в сфере природопользования и выдаче иной разрешительной документации.

2. К изменению механизма обеспечения охраны окружающей среды, рационального природопользования, воспроизводства природных ресурсов, в том числе по исключению норм, касающихся разработки и реализации федеральных целевых природоохранных (экологических) программ; норм, определяющих целевое использование доли средств, собираемых в виде налоговой платы за пользование природными ресурсами.

3. К наделению органов местного самоуправления полномочиями в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, в том числе по организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых, промышленных отходов, организации мероприятий по охране окружающей среды, организации и осуществлению экологического контроля.

Таким образом, федеральный орган государственной власти наделяется всей полнотой полномочий по регулированию отношений и управлению в природоохранной сфере. Полномочия органов государственной власти субъектов РФ сводятся к абсолютному минимуму. Полномочия и ответственность органов местного самоуправления существенно повышены при полной неопределенности их обеспечения.

Трансформация государственной экологической политики, лишение полномочий субъектов РФ по вопросам совместного ведения прямо противоречат Конституции РФ.

Проявляется необходимость в безотлагательной системной проверке конституционности действующих природоохранных и природоресурсных федеральных законов, особенно принятых в последний период.

Выправление правовых коллизий последнего периода, поступательное развитие экологического права, возможно, только в том случае, если государственная власть (ее две ветви - законодательная и исполнительная) определятся с выбором пути развития России. Если будет выбран путь развития, где экологическое право является действительно правом, неукоснительно соблюдаемым как гражданами, так и всеми ветвями власти, то предстоит большая работа, связанная с анализом практики применения действующего природоохранного законодательства, выявлением его просчетов и их устранением, определением приоритетов и целевых показателей, гармонизацией с природоохранным законодательством Европейского союза.

При этом особое внимание должно быть уделено:

• коренной модернизации экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды с внесением соответствующих изменений в налоговое и бюджетное законодательство;
• урегулированию отношений с субъектами РФ в части владения, распоряжения, пользования природными ресурсами;
• наделению субъектов РФ необходимыми и достаточными полномочиями в природоохранной сфере, в том числе по взаимодействию с муниципальными образованиями и координации их природоохранной деятельности;
• повышению ответственности субъектов РФ за природоохранную деятельность и состояние окружающей среды на подведомственной территории;
• конкретизации природоохранных норм и требований, поэтапному их ужесточению как стимулу устойчивого социально-экономического развития и улучшения экологических условий среды обитания населения;
• повышению действенности и эффективности контроля и надзора в сфере природопользования и охраны окружающей среды;
• конкретизации порядка и обеспечению реализации природоохранных полномочий граждан и общественных организаций.

Последнее из приведенных направлений совершенствования и развития экологического права может иметь решающее значение. Сформируется гражданское общество - сформируется и реализуется экологическое право.