ГЛАВА 17. МЕТОДЫ И СПОСОБЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ

§ 1. Понятие и виды методов деятельности государственной администрации

Работа государственной администрации по своему содержанию есть не что иное, как выполнение общих функций, возникающих в процессе совместного труда, а по способу осуществления — это властная деятельность. Наличие власти означает, что ее субъект может односторонне определять поведение подчиненных и просто зависимых от него, добиваться выполнения заранее определенной цели усилиями других людей, которые подчиняют свою деятельность вышестоящей воле. На всех этапах развития человеческого общества мы можем видеть проявление власти в разнообразных группах людей, объединенных какими-либо интересами.
В обществе, где существует государство, воля государственной власти воплощается в юридических актах. Но для обеспечения единства действий недостаточно издать нормы, в которых закреплена господствующая воля, необходимо обеспечить подчинение граждан и организаций содержащимся в них правилам. Работу по реализации правовых предписаний проводят многочисленные государственные и негосударственные органы.
Подчинение воли подвластных воле субъекта власти достигается различными методами, под которыми понимаются способы воздействия на людей, средства, приемы достижения какой-либо цели, выполнения поставленной задачи. Совокупность методов, используемых в процессе осуществления власти, их сочетание является одним из ее важнейших качественных показателей. Умелое использование в определенной обстановке разнообразных методов свидетельствует об искусности субъекта. От умения выбрать и применить их во многом зависит достижение поставленной цели, а значит, и эффективность исполнительно-распорядительной деятельности.
Понятие метода прежде всего связано с деятельностью, но не с любой, а с целенаправленной. Такая деятельность выступает как совокупность приемов, способов достижения намеченного результата. Метод можно понимать как систему определенных способов целенаправленного воздействия субъекта власти на коллектив, группу или одного человека. Такое воздействие производится не только на волю, но и на сознание, эмоции, интересы людей. Следовательно, речь идет о способах властных взаимоотношений между людьми, путях достижения усилиями одних людей целей, выработанных другими.
В целом способы целенаправленного воздействия на людей детерминированы объективными условиями. Они в значительной степени обусловлены состоянием производительных сил, характером производственных отношений, взаимоотношениями классов и иными конкретными историческими условиями. Кроме того, методы властвования зависят и от особенностей объекта воздействия, уровня культуры и от ряда других объективных обстоятельств. Выбор методов детерминирован и целью, характером решаемых задач. Например, такие задачи, как безопасность на дорогах и рост населения (снижение или повышение уровня рождаемости) требуют различных способов административного воздействия.
Признавая большое значение объективного фактора, все же не следует переоценивать его. Лишь небольшое число общественных отношений жестко диктует выбор метода воздействия. В большинстве случаев цель достигается различными средствами. Конечно, их ценность неравнозначна, так как использование одних требует больших затрат времени и сил, чем других, неодинаковы и побочные последствия. В каждом конкретном случае субъект власти должен найти наиболее целесообразные и прогрессивные методы, пути, средства решения задачи.

Можно назвать наиболее существенные черты методов:
1) это способы воздействия одного человека на другого, одного коллектива на другой, одного человека на коллектив или коллектива на одного человека. Во всех случаях метод выступает как особая связь людей;

2) это способы сознательного воздействия, пригодные для многократного использования; У) это способы достижения определенных целей;

4)  это способы, обеспечивающие преобладание воли субъекта власти;

5)  это способы организации, упорядочения происходящих в системе процессов, осуществления общих функций, возникающих в процессе совместной деятельности;

6)  методы — это система способов осуществления субъектами исполнительной власти их компетенции. Они регулируются правом. Соответствующие нормы являются важнейшим элементом компетенции и определяют, какие способы властного воздействия и в каких условиях могут использоваться.
Но не все методы, способы властного воздействия полностью урегулированы правом. Так, принуждение полно, детально, четко охвачено правовыми нормами. Поощрение во многом основано на юридических актах, но возможно его использование и помимо юридической формы, а метод убеждения правом урегулирован лишь в небольшой части.
Правовые нормы закрепляют, а государственная администрация в своей практике использует большой арсенал методов воздействия. Их можно поделить на научные и ненаучные, демократические и диктаторские, гибкие и жесткие, творческие и шаблонные, государственные и общественные. Необходимо различать методы внутриаппаратные и методы воздействия на граждан, организации.

В зависимости от того, осуществляется властное воздействие прямо на волю или косвенно, через интерес, сознание, эмоции, различают методы прямого и косвенного воздействия.
§ 2. Методы прямого и косвенного административного воздействия

Сущность названных методов властного воздействия отражают лозунги: «Делай, как приказано» и «Делай, как лучше». Для первых характерны следующие признаки:

•       прямое воздействие на волю;

•      директивность, приказной характер;

•       однозначность команд, которые, как правило, не оставляют их исполнителям возможности выбора вариантов и обязывают делать, как приказано;

•       широкое использование ведомственных, а также правительственных актов и сужение роли законов;

•       наличие большого административного аппарата, контролирующего выполнение команд и применяющего принудительные меры за их нарушение;

•       стимулирование осуществляется по усмотрению руководителя за выполнение команд, а то и просто за послушание;

•       широкое использование внеэкономического принуждения. Прямое воздействие во многих случаях позволяет быстро добиться результатов. Часто без него невозможно обойтись (в армии, на транспорте, например). Но возможность получить быстро тактический успех, а также недоверие к подвластным, вера во всемогущество приказа, директивы, в бюрократические процедуры — важная причина необоснованно широкого администрирования.  Продразверстка, тотальное планирование хозяйственной деятельности, единые для всех вузов страны учебные планы, учебники и многие другие факты из нашей истории подтверждают это.

Методам косвенного воздействия присущи следующие особенности:

•       руководящее воздействие на волю осуществляется косвенно, через создание ситуации, заинтересовывающей в нужном поведении, через сознание, эмоции, интересы, потребности исполнителей;

•       акты власти управомачивают на определенные действия;

•       у подвластных существует возможность выбора одного из нескольких или даже многих вариантов поведения;

•       юридическими нормами и обычаями закреплен автоматически действующий механизм стимулирования (получение прибыли, льгот и т. п.);

•       наличие развитого механизма правосудия, решения споров, обеспечивающего защиту законных интересов граждан и их коллективов, цивилизованные процедуры разрешения противоречий. Использование косвенных методов не сразу приводит к желаемому результату, но развивает активность исполнителей, и поэтому полученные результаты достаточно прочны.  Хорошее  взаимодействие верхов и низов со временем обеспечивает устойчивость и развитие системы, достижение стратегических успехов: «Нетрудно представить, насколько эффективнее эти методы с точки зрения использования человеческого фактора, поскольку они способствуют осознанному включению населения, партий, общественных организаций и движений в процессы властвования и управления, формируют самоуправленческий механизм»[1].
С учетом обстановки, отрасли деятельности, кадрового и технического потенциала необходимо разумно использовать прямое и косвенное воздействие на граждан и организации, рационально сочетать эти методы.
В литературе много внимания уделено соотношению административных и экономических методов. Но это лишь разновидность, частный случай прямого и косвенного воздействия на экономические процессы. Экономические методы состоят в воздействии на материальные интересы. В военном деле, науке, образовании и даже в сфере экономики администрация воздействует не только на материальные, но и на иные интересы (повышение престижа работы, ее творческого содержания, улучшение условий жизнедеятельности и др.).
Косвенное воздействие включает в качестве важного элемента материальное стимулирование, но не сводится к нему, предполалагет использование разнообразных материально-психологических стимулов.
§ 3. Система методов и способов административного воздействия

В словарях слова «метод» и «способ» понимаются как близкие по смыслу: «Метод. 1. Способ теоретического исследования или практического осуществления чего-нибудь... 2. Способ действовать, поступать каким-нибудь образом, прием». «Способ. Действие или система действий, применяемые при осуществлении чего-нибудь»[2].

В юридической литературе метод понимается более широко, чем способ («методы убеждения и принуждения», «методы правового регулирования»). Представляется, что метод можно понимать как систему способов воздействия. При всей условности такого употребления терминов предложенный подход полезен, он позволяет четче понять соотношение рассматриваемых понятий. Это род и вид. А способ в свою очередь состоит из средств, приемов, действий.
Хочется еще раз подчеркнуть, что понятия «средство», «способ», «метод» связаны с целью, достижению которой они служат. Их можно понимать как инструменты достижения целей. Используя инструментальный подход, с учетом существующей системы общих административных функций можно выделить разные методы и способы административного воздействия.
В юридической литературе принято говорить о двух методах воздействия власти: убеждении и принуждении. Многие авторы кроме того называют еще и метод поощрения. Но даже если иметь в виду все три названных метода, они не отражают всего разнообразия инструментов воздействия государственной администрации во внутриаппаратных связях и во внеаппаратных отношениях с организациями и гражданами.
Среди методов административно-правового воздействия по содержанию прежде всего следует выделить нормативно-правовое воздействие. Нормы актов государственной администрации информируют о должном, а также о последствиях неправомерных действий. Способами нормативного воздействия на субъектов права являются запреты, ограничения, обязывание, дозволения, рекомендации, поощрения.

Оперативно-распорядительная деятельность государственной администрации — это ее созидательная, организующая правоприменительная деятельность. Работа «активной» администрации очень многогранна. Для решения созидательных задач она использует разные методы: структуризации, правонаделения, распределения ресурсов, легализации, учета, контроля, поощрения, убеждения, временных ограничений.
Структуризация состоит из таких способов: создание организаций, их реорганизация, ликвидация, распределение и перераспределение полномочий, подчинение, изменение подчинения.
Легализация осуществляется посредством признания (беженцем, безработным и т. д.), регистрации (предпринимателей, автомашин, иностранцев, сделок и т. д.), нострификации (признания соответствия зарубежных документов об образовании российским) и другими способами.
Правонаделение — прием (на службу, в учебное заведение), призыв на воинскую службу, наделение правами, выдача разрешений (в том числе лицензирование).
Распределение ресурсов основано на том, что государственная администрация распоряжается колоссальными финансовыми, материальными средствами, включая природные ресурсы. Способы осуществления этого метода — бюджетное финансирование, кредитование, фондирование продукции, распределение жилых и нежилых помещений, земельных участков, выдача пенсий, пособий, а также многое другое.
Временное ограничение полномочий, прав используется в условиях экстраординарных ситуаций.
Юрисдикционная деятельность знает два метода: разрешение споров и принуждение. А в условиях внешней агрессии, вооруженной борьбы необходимо военное подавление попыток нарушить территориальную целостность, конституционный строй, суверенитет страны.
Перед государственной администрацией России стоят цели:

1)  обеспечение безопасности граждан, общества, государства;

2)  создание условий для развития экономики страны, способствующих благополучию граждан, общества, государства;

3)  административное обеспечение конституционных прав и свобод граждан, реализация социальной политики государства.

Существует ряд методов властного административно-правового воздействия, используемых государственной администрацией для выполнения поставленных перед ней целей. В их числе: