Реферат Совершенствование системы управления ЖКХ
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-28Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
ОРЛОВСКАЯ РЕГИОНАЛЬНАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
С М О Л Е Н С К И Й Ф И Л И А Л
Кафедра «Государственное и муниципальное управление»
Допустить к защите:
Зав. кафедрой к.т.н. Герасимов В.Н.
«_____»___________________2010 г.
Егоренков Сергей Сергеевич
ДИПЛОМНЫЙ ПРОЕКТ
Совершенствование управления муниципальной системы жилищно-коммунального хозяйства (на материалах
Администрации Промышленного района г. Смоленска
Смоленской области)
Научный руководитель: к.и.н., проф.
Харченко А. А.
СМОЛЕНСК - 2010
Содержание
Введение…………………………………………………………………………...3
1. Городское хозяйство как объект муниципального управления…………..7
1.1. Организация управления городским хозяйством в России ………………7
1.2. Состав и особенности управления жилищно-коммунальным комплексом в РФ…………….………………………………………………………………....19
2. Анализ деятельности муниципальных органов управления Промышленного района г. Смоленска в области жилищно-коммунального хозяйства………………………………………………………………………...38
2.1. Роль и система муниципального управления ЖКХ…..…………………38
2.2. Состояние и проблемы ЖКХ Промышленного района…...………..….….46
3. Проект совершенствования тарифного регулирования в сфере коммунальных услуг.……………........................................................................55
3.1. Механизм и процесс управления жилищно-коммунальной сферой………...55
3.2. Совершенствование тарифного регулирования в проекте «Положения о деятельности Комиссии по формированию цен, тарифов и надбавок»……..59
Заключение………………………………………………………………….…..72
Список источников и литературы…….…………………………………..........75
Приложение А. Схема Администрации г. Смоленска………………………..77
Приложение Б. Процесс управления в организации муниципального управления……………………………………………………………………….78
Приложение В. Положение об отделе жилищно-коммунального хозяйства..79
Введение
Большая часть населения России живет и работает в городах, создавая и развивая основной экономический, научно-технический и социальный потенциал цивилизации. Именно города, аккумулируя территориальные, природные, социальные ресурсы регионов, создают необходимые условия для эффективной организации и интенсификации процессов социально-экономического развития общества. Это обуславливает исключительное значение разработки, построения и применения современной концепции муниципального управления, полно и всесторонне обеспечивающего социально-экономический прогресс.
Концепция муниципального управления как основополагающая система, руководящая идея, совокупность конструктивных принципов деятельности по обеспечению эффективного становления, функционирования и развития первичного социально-экономического образования является одной из важнейших методологических и методических основ построения современного государства. С переходом к рыночной модели функционирования значение и роль муниципальной системы в общегосударственном механизме политического экономического и социального управления неизмеримо возрастает. Именно здесь возникает, развивается и разрешается большинство противоречий, как переходного периода, так и новых процессов и тенденций социальных, экономических и политических преобразований. В этих условиях на муниципальный уровень управления ложится основной груз реформирования общественных отношений.
Муниципальное управление как самостоятельная отрасль относительно новое явление в современной России. Согласно Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, в силу чего муниципальное управление имеет определенные особенности, отличающие его от государственного управления.
Объектом управления в городском хозяйстве являются хозяйствующие субъекты, которые находятся в муниципальной или государственной собственности, и другие, выпускающие социально значимую продукцию или оказывающие муниципальные услуги для основных групп населения. Управление в городском хозяйстве тесно связано с системой государственного и муниципального управления. Почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через городские органы власти, которые могут стать либо преградой па пути реализации государственной политики, либо ее мощным усилителем. Во многих сферах деятельности (жилищно-коммунальный комплекс, градостроительство, социальная сфера и т.п.) задачи государственной и муниципальной политики тесно взаимосвязаны.
Управление в городском хозяйстве, как и элемент всей системы местного самоуправления, находится в современной России на стадиях становления и развития. Его законодательная база пока несовершенна и во многом противоречива, не вполне устоялась терминология, опыт неубедителен. Экономические и финансовые ресурсы местного самоуправления недостаточны и не обеспечивают удовлетворения даже основных жизненных потребностей населения в социально значимых товарах и услугах. Особенно остро нуждаются отрасли городского хозяйства в квалифицированных кадрах, способных эффективно управлять в рыночной среде муниципальным имуществом, финансами, муниципальными предприятиями и учреждениями, объектами городского хозяйства и социальной сферы, разрабатывать и реализовывать местные программы развития, привлекать к этой работе хозяйствующих субъектов, общественные объединения, все слои населения, умело взаимодействовать с органами государственной власти.
Органы муниципального управления в городском хозяйстве осуществляют регулирование хозяйствующих субъектов, государственных и муниципальных учреждений, поставляющих товары и предоставляющие услуги населению территории и муниципальным учреждениям в жилищно-коммунальной сфере на возмездной и безвозмездной основе.
Актуальность работы определяется существующими проблемам управления в городском хозяйстве и необходимостью совершенствования управленческой деятельности, практическим методам и технологиям муниципального управления в сфере ЖКХ.
Объект исследования – система взаимоотношений органов местного самоуправления и городского хозяйства в жилищно-коммунальной сфере.
Предмет исследования – процесс взаимодействия органов муниципального управления и хозяйствующих субъектов при регулировании коммунальных услуг.
Цель дипломной работы – разработать проект взаимодействия государственных органов и органов муниципального управления по упорядочиванию тарифного регулирования ЖКХ г. Смоленска.
Для решения поставленной цели были сформулированы следующие задачи:
- рассмотреть теоретико-методические вопросы муниципального управления городским хозяйством;
- проанализировать деятельность муниципальных органов Промышленного района г. Смоленска в сфере ЖКХ;
- разработать проект совершенствования тарифного регулирования ЖКХ.
При написании работы использовались общие и специальные научные методы, в частности, методы анализа и структурно-функциональный.
Практическая значимость состоит в том, что полученные основные результаты исследований по данной теме можно рекомендовать для практического применения их в сфере управления ЖКХ в муниципальном управлении.
1.
Городское хозяйство как объект муниципального управления
1.1.
Организация управления городским хозяйством в России
Городское хозяйство представляет собой сложную динамичную систему подотраслей, обеспечивающих удовлетворение жизненно важных потребностей населения, а также различных организаций и предприятий, расположенных на территории административно-территориального образования. Сложность системы городского хозяйства состоит в многообразии состава предприятий и организаций, которые существенно различаются по характеру оказываемых услуг, организационным формам и структурам управления, а динамичность — в постоянном развитии городского хозяйства и повышении требований к предоставляемым услугам.
В соответствии Градостроительным кодексом РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 7 мая
— на сверхкрупные города (численность населения свыше 3 млн. человек);
— крупнейшие города (от 1 млн. до 3 млн. человек);
— крупные города (от 250 тыс. до 1 млн. человек);
— большие города (от 100 тыс. до 250 тыс. человек);
— средние города (от 50 тыс. до 100 тыс. человек);
— малые города и поселки городского типа (до 50 тыс. человек). [3 стр.6]
Численность населения города, а также выполняемые им функции определяют не только площадь занимаемой территории, но и сложность его административно-территориального устройства, функциональное разнообразие отдельных территорий, многогранность его городского хозяйства. Важнейшим условием характеристики города как объекта управления является представление его в качестве многофункциональной системы. Это означает, что город как единое, цельное образование состоит из частей, имеющих между собой постоянные и непрерывные связи. Город как многофункциональный и сложный объект может быть представлен как экологическая, транспортная, административно-территориальная, производственно-хозяйственная, демографическая система, состоящая из пяти основных подсистем:
— градообразующей, включающей промышленность, транспорт, науку и научное обслуживание, строительство;
— градообслуживающей, к которой относятся отрасли сферы нематериального производства, т.е. предприятия торговли, общественного питания, система образования, здравоохранения, учреждения культуры, жилищно-коммунальное хозяйство и другие виды обслуживания населения и предприятий города;
— социальной, состоящей из блоков профессионально-квалификационной структуры населения, характеризующейся наличием рабочих, служащих, специалистов и уровнем их квалификации, и социально-демографического;
— управленческой, включающей комплекс управленческих структур и общественных организаций, расположенных в городе;
— пространственной, включающей природные ресурсы, районы жилой застройки, производственные, торговые, санитарно-защитные и другие функциональные зоны города. [3 стр.18]
Понятие «городское хозяйство» допускает трактовку как в широком, так и в узком смысле. В широком смысле городское хозяйство представляет собой Совокупность отраслей градообеспечивающей сферы, предоставляющих услуги следующих видов:
— услуги производственные, удовлетворяющие запросы производства, но не входящие в его технологический процесс, связанные в основном со снабжением производства водой, теплом и электроэнергией, доставкой сырья и продукции потребителю и т.д.;
— услуги личные, удовлетворяющие как материальные, так и духовные запросы населения (услуги торговли, общественного питания, большинства подотраслей жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ), бытового обслуживания, здравоохранения и т.п.);
— услуги общественные, связанные с развитием самого города и его подсистем (это услуги органов управления, охрана общественного порядка, науки и научного обслуживания внутригородского значения, услуги по благоустройству и озеленению территории и т.п.). [18 стр.27]
В узком смысле городское хозяйство представляет собой комплекс градообслуживающих отраслей, которые выделяются по принципу жизнеобеспечивающей роли, т.е. выполняют функции удовлетворения первоочередных жизненно необходимых потребностей населения и предприятий города.
Таким образом, городское хозяйство любого муниципального образования, формировавшееся на протяжении его истории, представляет собой комплекс производственных, административных и жилых зданий, систем жизнеобеспечения, транспортных развязок, инженерных коммуникаций и других объектов городской инфраструктуры. Городское хозяйство имеет многоотраслевую структуру и призвано обеспечивать условия для жизнедеятельности населения на всей территории города и для функционирования предприятий всех отраслей народного хозяйства, расположенных на его территории. [32 стр.43]
В современной научной литературе понятия городского и муниципального хозяйства, трактуемого как совокупность предприятий и учреждений на территории муниципального образования, не различаются. Профессор Л. Велихов определил муниципальное хозяйство как деятельность муниципалитета (городского управления) и предложил называть хозяйство городским, дав ему следующее определение: «Городское, или муниципальное, хозяйство есть деятельность местных публичных органов или организованного представительства людей, живущих концентрированно на избранной территории и занимающихся преимущественно обрабатывающей промышленностью или торговлей, причем эта деятельность направлена к наивыгоднейшему использованию материальной среды с помощью установленных средств в целях благоустройства данной территориальной единицы и социального благосостояния (т.е. благоустройства в широком смысле) живущего на ней коллектива». [30 стр.68]
Основу городского хозяйства составляет комплекс базовых отраслей, включающий:
— жилищно-коммунальное хозяйство (комплекс), которое в свою очередь состоит из ряда подотраслей и хозяйств. Прежде всего это жилищное хозяйство, которое включает, с одной стороны, жилищный фонд муниципального образования, а с другой — предприятия, созданные для его обслуживания, содержания, эксплуатации и ремонта, а также организации, необходимые для управления этой деятельностью (управляющие компании). Кроме жилищного хозяйства в состав комплекса входят коммунальные предприятия инженерного обеспечения (ресурсоснабжение) города. Это предприятия водоснабжения и водоотведения, коммунальной энергетики (тепло- и электроснабжение), газоснабжения, а также предприятия и организации, обеспечивающие внешнее благоустройство и содержание территории города: санитарная очистка, дорожно-мостовое хозяйство, зеленое хозяйство и т.п.;
— городской пассажирский транспорт массового пользования: трамваи, троллейбусы, автобусы;
— комплекс потребительского рынка, торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения города;
— учреждения образования, здравоохранения, культуры и социальной сферы;
— службы общественной безопасности, включая экологическую безопасность муниципального образования. [30 стр.76]
Преобладающая часть текущих вопросов по обеспечению нормального функционирования и финансированию системы этих отраслей относится к компетенции муниципальных (городских) властей. При этом предприятия и учреждения сферы городского хозяйства выступают объектом управления со стороны муниципалитета в определенных законом формах.
Городское хозяйство как объект управления имеет следующие особенности.
1) Местный характер производства, оказания и потребления продукции (услуг). Эти процессы, как правило, протекают в границах территории муниципального образования или городских территорий
2) Индивидуальность (незаменяемость) услуг и продукции предприятий городского хозяйства; предоставляемые каждым из этих предприятий услуги являются уникальными и не могут быть заменены на другие.
3) Специфичность связей производства и потребления продукции (услуг), которые либо следуют одно за другим, либо совпадают во времени.
4) Комплексность и пропорциональность развития подотраслей сферы городского хозяйства. Очевидно, что отсутствие каких-либо жизненно важных коммунальных услуг способно резко снизить качество и удобство жизни населения города. Строительство жилых домов необходимо вести одновременно со строительством дорог, благоустройством, формированием транспортной, социальной, торговой инфраструктуры, т.е. осуществлять комплексную застройку территорий.
5) Зависимость размера предприятий городского хозяйства и их размещения от местных условий. Планировка городов и их размер непосредственно влияют на уровень развития городского хозяйства и наличие или отсутствие тех или иных видов услуг. Например, в компактно расположенном городе с небольшой территорией может отсутствовать внутригородской пассажирский транспорт, что не оказывает существенного влияния на нормальное функционирование комплекса городского хозяйства.
6) Тесная взаимосвязь развития и состояния городского хозяйства с предприятиями градообразующей сферы, с тем видом деятельности, который оправдывает появление города, его существование и обеспечивает для этого необходимые ресурсы. [13 стр.77]
Город может выполнять одну или несколько основных функций. По функциональному назначению можно выделить следующие группы городов:
1) города как административно-территориальные центры и столицы. В этом случае развитие города и городского хозяйства определяется не только экономическими, но и социально-политическими требованиями;
2) город как регионально-многоотраслевой центр. В градообразующей базе этих городов преобладают предприятия, которые являются наиболее крупными в своей отрасли. Система управления городом здесь должна строиться с учетом гармоничного сочетания территориальных и отраслевых принципов и приоритетов управления;
3) многоотраслевые города. Для них характерными чертами является наличие в городе предприятий различных отраслей самых разнообразных размеров. При этом задачей стратегического управления городом является создание и развитие такой городской инфраструктуры, при которой работники всех предприятий как равноправные жители города должны иметь одинаковый уровень обеспеченности всеми видами коммунальных услуг и социальных благ;
4) одноотраслевые (однопрофильные) города. Основа появления или существования этих городов связана с наличием одного или нескольких однородных предприятий, па которых работает большинство трудоспособного населения. Социально-экономический уровень развития города и городского хозяйства обусловливается финансовым состоянием основного предприятия и перспективами его развития;
5) наукограды как особая категория одноотраслевых городов, в которых ярко выраженной градообразующей базой является наука. Только на территории Подмосковья таких городов более 28. Состояние городского хозяйства этих городов напрямую зависит от объемов бюджетных средств, направленных на финансирование научных исследований;
6) специфические города. Появление этой категории городов связано со специфическими особенностями, характерными только для данного региона. Такими особенностями могут выступать природно-климатические и экономико-географические условия. Например, Кисловодск, Сочи, Анапа — центры отдыха; Суздаль, Кижи — туристические центры. Здесь стратегическое управление обусловливается развитием города в соответствии с требованиями наилучшего использования специфических особенностей в сочетании с развитием научно-технического и социально-экономического прогресса. [14 стр.20]
Предприятия и организации городского хозяйства имеют специфические черты своей производственной деятельности, которые определяют следующие особенности организации производственной структуры и управления.
Продукция предприятий, как правило, не имеет овеществленного характера и выступает в форме услуги. Например, услуги теплоснабжения заключаются в нагреве воды для целей отопления, городского транспорта — в предоставлении услуг по перевозке пассажиров и т.д.
Целью деятельности предприятий городского хозяйства является удовлетворение потребностей населения в предоставляемых услугах, постоянное повышение уровня обслуживания и качества услуг. В отличие от коммерческих предприятий извлечение прибыли (дохода) не должно являться основной задачей и главным критерием эффективности их деятельности.
Переменный режим работы в соответствии с графиками потребления услуг. Потребление услуг предприятий городского хозяйства имеет ярко выраженную неравномерность как по сезонам года, так по часам суток (часы пик), и предоставление услуг должно быть согласовано с этими процессами.
Наличие на предприятиях городского хозяйства значительных резервных мощностей (до 30% оборудования), необходимых для покрытия максимальных сезонных и пиковых нагрузок. Последствием этого является снижение коэффициента полезного действия и других показателей использования оборудования и повышение себестоимости услуг.
Отсутствие незавершенного производства и склада для готовой продукции.
Невозможность компенсировать невыполнение производственной программы предприятия без ущерба для потребителей ни ее последующим перевыполнением, ни предоставлением других видов услуг.
Отсутствие прямой зависимости между численностью работников и объемом оказываемых услуг. На предприятиях городского хозяйства широко применяются нормы обслуживания, нормативы трудоемкости работ и численности персонала, распространена повременная система оплаты труда.
Большинство предприятий городского хозяйства производят однородную продукцию, т.е. предоставляют один вид услуг, который на территории города, как правило, является уникальным.
Значительная часть предприятий на территории муниципального образования является естественным локальным монополистом (организации ресурсообеспечеиия) пли занимает фактически монопольное положение в производстве и предоставлении услуг (жилищная сфера), что существенно затрудняет развитие рыночных, конкурентных отношений в городском хозяйстве. [31 стр.44]
Городское хозяйство является первоосновой жизнеобеспечения муниципального образования. От правильности и обоснованности организации управления системами жизнеобеспечения города зависит уровень развития услуг городского хозяйства, определяющих качество жизни населения.
Цель организации управления городским хозяйством заключается в достижении установленных нормативов и стандартов обслуживания населения: содержания жилищного фонда, обеспечения надежности и устойчивости функционирования инженерной инфраструктуры, устойчивой работы городского транспорта, общегородских коммунальных объектов, сфер торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения, строительства и ремонта зданий, сооружений и коммуникаций па территории муниципального образования, обеспечения безопасности функционирования всех систем жизнеобеспечения города.
В настоящее время важнейшей первоочередной проблемой повышения эффективности функционирования городского хозяйства является совершенствование организации управления. Актуальность этой проблемы заключается в том, что городское хозяйство является одной из самых социально значимых и сложных территориально-отраслевых систем, находящихся в постоянном изменении вследствие роста городского населения и необходимости увеличения объемов предоставляемых услуг и повышении их качества. Это требование обеспечивается за счет создания новых или увеличения масштаба деятельности существующих предприятий. В результате появляются новые проблемы, задачи, вопросы, решение которых не предусматривалось существующей системой управления, поэтому возникла необходимость создания новых органов управления или внесения корректив в существующие.
Одной из особенностей современной системы управления городского хозяйства является ее соответствие административно-территориальному делению Российской Федерации. Это связано с необходимостью управления предприятиями отрасли с максимальным учетом специфических особенностей каждого субъекта и отдельного населенного пункта. В настоящее время во всех областях созданы комитеты ЖКХ. На уровне федерального центра управление осуществляется с помощью Департамента строительства и ЖКХ и Управления реформой ЖКХ.
Таким образом, каждая отрасль городского хозяйства является, с одной стороны, сферой деятельности городских (муниципальных) властей и подсистемой в общей системе управления муниципального образования, а с другой — подсистемой в соответствующей отраслевой системе более высокого (регионального или федерального) уровня. [16 стр.98]
Следует также учитывать наличие в большинстве отраслей городского хозяйства муниципальных, государственных и частных субъектов деятельности. Муниципальная власть должна обеспечить координацию работы субъектов всех форм собственности, используя как властные, административные, так и экономические механизмы. Поэтому при исследовании каждой такой подсистемы городского хозяйства должны учитываться:
— место данной подсистемы городского хозяйства в общей системе муниципального образования и ее взаимосвязь с другими подсистемами;
- взаимоотношения внутри подсистемы между субъектами разных форм собственности;
- законодательные, экономические и иные возможности воздействия муниципальной власти на функционирование данной подсистемы и ее отдельных элементов.
Выработка наиболее эффективной схемы организации управления деятельностью отдельных подсистем городского хозяйства с учетом перечисленных факторов должна осуществляться в условиях разграничения полномочий, ответственности и тесного взаимодействия с органами государственной власти, а также с населением и различными местными сообществами. Организация эффективного предоставления услуг городского хозяйства со стороны муниципальных и иных служб должна сочетаться с развитием форм самоуправления граждан по месту жительства. Различные формы самоорганизации населения призваны стать рычагами влияния на городские службы и учреждения.
Размещение на территории городского образования различных хозяйствующих субъектов, предприятий и организаций, объектов социальной сферы, органов власти и управления требует эффективной организации планировки и застройки территории, оснащения ее инженерными сооружениями и коммуникациями, необходимыми для жизнедеятельности населения, что обеспечивается развитием всех отраслей городского хозяйства и в первую очередь — жилищно-коммунального. [17 стр.61]
Особенностью организации управления городским хозяйством также является наличие значительного числа мелких и экономически слабых предприятий и организаций. Появление их обусловлено тем, что в общем количестве городов страны основная доля приходится на малые и средние города, в то же время необходимо производить все виды услуг городского хозяйства в каждом из этих городов. Эта тенденция будет постоянно усиливаться в связи с развитием коммунального хозяйства в сельской местности, поэтому для координации деятельности этого хозяйства необходимо создавать новые органы управления в районных, городских и сельских администрациях. В малых и средних городах для производства услуг городского хозяйства предприятия часто входят в состав объединений, комбинатов коммунальных предприятий или других организационных форм.
Возрастающая роль территориального аспекта в планировании и управлении городским хозяйством ставит новые задачи перед развитием теории и методологии управления регионами и городами страны, предусматривает перенос всей полноты власти по организации городского хозяйства на муниципальный уровень. Это в свою очередь предполагает необходимость исследования вопросов развития городов, взаимодействия и взаимовлияния их основных подсистем, их взаимоотношений с внешней макросистемой народнохозяйственного уровня управления. Результаты исследования этих вопросов являются концептуальной основой для развития направлений совершенствования системы управления городского хозяйства и жилищно-коммунального как его составляющей части.
Реформирование структур управления в значительной степени зависит от позиции городских властей. Согласно действующему законодательству Российской Федерации, именно они определяют организационную структуру управления отраслями городского хозяйства, решают вопросы о сроках и формах проведения преобразований в этой сфере. Именно глава местного самоуправления наряду с законодательными органами города играет ключевую роль в процессе подготовки и принятия комплексных планов социально-экономического развития территории, являющихся основой развития городского хозяйства.
Реализация задач комплексного социально-экономического развития территории требует разделения функций управления, формирования соответствующих органов управления и их взаимодействия. В современных условиях в связи с ограниченностью ресурсов городской власти, в том числе финансового и материального обеспечения, необходимо использовать ряд принципов, определяющих важнейшие проблемы развития города и территории. Такими принципами являются:
— приоритетность, ключевое значение для развития территории города;
— межотраслевой характер, учет городских и районных интересов при решении проблемы;
— социальная направленность;
— управляемость, т.е. наличие в механизме управления реальных рычагов для разработки программы действий и организация их безусловного решения.
Для эффективного функционирования механизма предоставления услуг городского хозяйства населению особенно важны следующие моменты:
— постоянный мониторинг качества предоставляемых услуг;
— активное участие высшей исполнительной власти города в процессе организации, повышения уровня качества предоставляемых услуг;
— оценка эффективности функционирования системы предоставления услуг, ее сравнение с действующими в этой сфере стандартами;
— постоянная связь с потребителями услуг, которая помотает принятию решений и выработке общих направлений политики в этой сфере. [28 стр.79]
Принципы распределения обязанностей существенным образом
влияют на структуру системы управления городом. Весьма важной
задачей в этой структуре является создание целесообразного состава
системы функциональных органов управления, которые обеспечивают
деятельность главы администрации по управлению городом. К настоящему времени в основном сложилась структура управления городом.
Важнейшим условием формирования новых форм организации
управления городским хозяйством, обеспечивающих защиту интересов
потребителей и гарантированное качество обслуживания, разрушение
монополизма, является развитие договорных отношений. Такие от
ношения должны создаваться на основе разделения функций, полномочий и ответственности собственника имущества в городе, управления
этим имуществом, предприятий, предоставляющих услуги или выполняющих работы, т.е. при создании полноценных договорных отношений
между участниками. При этом муниципальные органы власти в качестве собственника имущества выступают заказчиком услуг городского
хозяйства на основе формирования муниципального заказа и контроля
его исполнения.
Таким образом, базой формирования новой системы управления городским хозяйством является муниципальный заказ — установленное задание на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд. Исполнение муниципального заказа направлено па решение следующих целей:
- обеспечение оптимальных объемов и качества поставки населению и другим потребителям муниципального образования услуг предприятий городского хозяйства при минимизации соответствующих затрат;
— улучшение общего уровня жизни населения муниципального образования;
— формирование конкурентной среды в сфере оказания жилищных и коммунальных услуг (ЖКУ) с учетом уровня общественно необходимых затрат;
— обеспечение взаимной ответственности за исполнение муниципального заказа всех партнеров: органов по управлению объектами жилищно-коммунального назначения, производителей и поставщиков товаров, исполнителей работ, услуг, а также получателей (потребителей) услуг. [34 стр.96]
1.2. Состав и особенности управления жилищно-коммунальным комплексом в РФ
Жилищно-коммунальный комплекс (ЖКК) — один из наиболее значимых элементов городского хозяйства, важнейшая часть территориальной инфраструктуры. Его деятельность в значительной степени формирует жизненную среду человека — комфортность жилища, микрорайона, города, т.е. осуществляет функции жизнеобеспечения территорий.
Услуги, оказываемые ЖКК, представляют собой материальные услуги непроизводственного назначения. Они делятся па услуги индивидуального и общественного потребления.
По социальной значимости предприятий ЖКК можно выделить три уровня обеспечивающих систем. Так, большинство служб ЖКК обеспечивают удовлетворение первоочередных жизненных потребностей населения (особенно в крупных городах) и относятся к первому уровню жизнеобеспечивающих систем. Прекращение функционирования любой из названных служб или сбои в их работе могут привести к возникновению чрезвычайной ситуации.
Критерием выделения следующих двух уровней выступает временной фактор: необходимость пользования продукцией или услугами ежедневно или с каким-либо временным интервалом. В связи с этим ко второму уровню жизнеобеспечения относятся те виды деятельности ЖКК, пользование которыми потребитель осуществляет ежедневно или с периодичностью в несколько дней.
К третьему уровню относятся те виды деятельности ЖКК, результатами которых потребители пользуются по мере необходимости.
Жилищно-коммунальный комплекс — это замкнутый, внешне ограниченный и зависимый тип производства: оно замкнуто па потребностях, формируемых на конкретно заданной территории; оно ограничено, т.е. имеет предел, определяемый масштабами указанной потребности в соответствующих услугах на ограниченной территории; оно зависимо от ряда факторов, которые формируют величину и структуру этих потребностей в каждый соответствующий период времени. [19 стр.34]
Таким образом, жилищно-коммунальные предприятия не могут выступать в качестве самостоятельного производителя, определять по своему усмотрению формы, объемы и масштабы деятельности. Их функционирование жестко привязано к инфраструктуре, ограниченной пространственной и функциональной организацией города.
Организационно и технически предприятия ЖКК не могут ввести па практике избирательное обслуживание клиентов, их деятельность носит обезличенный характер и обслуживает не отдельных потребителей и даже не какую-либо группу, а всю их совокупность на определенной территории. Поэтому отсутствует непосредственный контакт сторон. При этом свои услуги предприятия ЖКК в основном отпускают в кредит, на условиях последующей оплаты, что порождает проблему перманентной задолженности потребителей.
Нормальное функционирование ЖКК в значительной мере связано с другими отраслями городского хозяйства и системами народнохозяйственного уровня. Некоторые услуги коммунального характера оказываются предприятиями, которые сами не производят продукцию, а являются посредниками между предприятиями-производителями и населением города. Отсюда возникают сложные задачи организации п управления распределением, учетом и расчета стоимости предоставленных услуг и произведенных затрат по коммунальным теплоносителям.
По этим видам ресурсов основными снабжающими организациями являются:
— электроэнергия — централизованные региональные энергосистемы a в удаленных районах — местные электростанции;
- природный газ — организации, входящие в состав РАО «Газпром»;
- теплоэнергия — ТЭЦ, принадлежащие региональным энергосистемам, и местные котельные, значительная часть которых находится в муниципальной собственности;
- водоснабжение и водоотведение — организации типа «Водоканал» в большинстве своем муниципальные предприятия, в отдельных городах — акционерные общества.
Тесная взаимосвязь ЖКК со всеми элементами и подсистемами городского и народнохозяйственного уровней приобретает особое значение при решении проблем муниципального управления, требующего комплексного подхода к функционированию и развитию территории города. Изучение ЖКК с позиций территориального управления (городского и внутригородского уровней) с выявлением и анализом всей совокупности факторов и условий, воздействующих на эффективное развитие города как места проживания, работы, отдыха и получения всех видов услуг, необходимых для комфортного проживания людей.
Таким образом, жилищно-коммунальный комплекс (ЖКК) — сложное многоотраслевое образование, в котором каждая отрасль выполняет четко поставленные задачи. По своей природе ЖКК представляет собой целостную систему, а не простую сумму отдельных отраслей. Он развивается по свойственным ему объективным законам, а территориальная целостность предопределяет необходимость комплексного подхода к формированию системы управления им. Для построения эффективной системы управления ЖКК необходимо учитывать его особенности как объекта управления, которые определяются прежде всего тем, что это сложный конгломерат предприятий различных отраслей, тесно взаимосвязанных едиными экономическими и социальными целями и задачами. [20 стр.36]
Исходя из функциональных особенностей (т.е. функций предоставления услуг) в составе ЖКК можно выделить три основных блока:
— жилищное хозяйство;
- системы инженерного обеспечения жилой застройки города или ресурсообеспечения;
— общегородское коммунальное хозяйство.
Жилищное хозяйство вне зависимости от формы собственности обеспечивает защиту граждан от внешних климатических воздействий. Системы инженерного обеспечения жилой застройки обеспечивают коммунальными услугами жителей населенных пунктов в зависимости от степени благоустроенности и комфортности жилья. Общегородское коммунальное хозяйство позволяет получать доступ всему населению вне зависимости от уровня доходов.
Главными целями функционирования и развития ЖКК являются: обеспечение сохранности объектов жилищного и нежилого фондов; системы водо-, тепло-, энерго-, газоснабжения и водоотведения. Жилищно-коммунальный комплекс — это крупная отрасль непроизводственной сферы, предназначенная для сохранности и улучшения использования жилищного фонда, бесперебойного обеспечения населения коммунальными услугами, необходимыми для жизни и деятельности человека, дальнейшего повышения общего уровня благоустройства и санитарного состояния городов.
В составе ЖКК выделяют следующие отрасли:
— жилищное хозяйство;
— водопроводно-канализационное хозяйство;
— теплоэнергетическое хозяйство;
— электроснабжение;
— газовое хозяйство;
— санитарная очистка и благоустройство городских территорий;
— дорожно-мостовое хозяйство и другие сферы. [35 стр.57]
Важной особенностью ЖКК является разнообразие форм подчиненности его предприятий в территориальном аспекте. В крупных городах с районным делением часть отраслей имеет предприятия и организации, по подчиненности разбитые по административным округам и районам города. К ним относятся: жилищное хозяйство; ремонтно-строительное производство; часть дорожного и паркового хозяйства. При другом районировании, не совпадающем с административными районами города, имеются сетевые хозяйства — такие, как водопроводно-канализационное, газовое, теплоэнергетическое. В некоторых отраслях отсутствует районирование управления, и они являются общегородскими.
Важнейшая особенность ЖКК как объекта управления — его направленность на удовлетворение приоритетных потребностей населения. Предприятия ЖКК, удовлетворяя соответствующие потребности населения и других категорий потребителей, обеспечивают необходимые условия для нормальной жизнедеятельности человека и служат одной из важнейших предпосылок развития экономического потенциала и формирования имиджа городских территорий. Именно поэтому управленческая деятельность городских властей муниципального образования ориентируется на решение проблем жилищно-коммунального комплекса.
К особенностям организации жилищно-коммунального комплекса города можно отнести следующие:
1) отсутствие у потребителя выбора исполнителей услуг и практическое отсутствие возможности отказа от их приобретения;
2) отсутствие, как правило, количественной оценки качества предоставляемых услуг;
3) отсутствие понятных для населения ориентиров оценки качества большинства жилищно-коммунальных услуг;
4) использование в ходе технологического процесса предоставления услуг сложной инженерной инфраструктуры;
5) неразрывность или строгая последовательность процессов производства, передачи и потребления материальных носителей услуги;
6) необходимость четкой взаимосвязи на всех стадиях производственного процесса;
7) тесная зависимость организации производственного процесса, потребности в мощностях и конкретных инженерных решений от местных условий. [26тр.69]
Указанные особенности требуют специального подхода к организации жилищно-коммунального обслуживания с учетом специфики местных условий при формировании нормативно-правовой базы, определяющей гарантируемый исполнителем уровень качества услуг и действенные механизмы защиты прав потребителей.
Определяющее влияние социальных факторов обусловливает специфичность критериев оценки эффективности функционировании ЖКК. Характерные для сферы производства экономические критерии эффективности деятельности должны уточняться и дополняться показателями качества предоставляемых в городе жилищно-коммунальных услуг, комфортности и условий проживания населения.
Жилищное хозяйство является одной из ведущих отраслей в сфере городского, хозяйства. Жилищно-коммунальные услуги (далее — ЖКУ) — это комплекс работ по содержанию и ремонту жилищного фонда, а также по доведению основных видов коммунального обслуживания до непосредственных потребителей. Однако в большинстве городов страны, особенно крупных, уровень жилищно-коммунального обслуживания остается низким и не соответствует предъявляемым требованиям. Возложенные на него задачи выполняются далеко не в полной мере, что в значительной степени влияет на качество жизни населения.
Именно здесь наиболее ярко проявляются негативные черты жилищной сферы: абсолютный монополизм со стороны поставщика услуг, чрезмерная ведомственность, недостаточная квалификация кадров, техническая и технологическая отсталость и, как результат, неудовлетворительный уровень работы, игнорирование интересов населения и низкое качество предоставляемых услуг потребителям. Жилищно-коммунальное хозяйство непосредственно связано с населением и является ведущим в технологической цепочке обслуживания населения.[33 стр.81] Для ЖКУ характерны следующие особенности:
- комплексность, т.е. одновременное предоставление нескольких услуг;
- принадлежность к группе жизнеобеспечивающих как для отдельного индивидуума, так и для всего населения;
- социальная значимость, т.е. равнодоступность для всего населения в определенном минимальном наборе;
— низкая взаимозаменяемость одних услуг другими. Согласно экономической теории, любой товар является общественным благом, если его потребление удовлетворяет следующим принципам:
- неделимости: если благо доступно кому-нибудь одному, то оно доступно всем остальным тоже. Или если благо произведено, то оно становится достоянием всех, кто желает им пользоваться. Данное свойство называют также принципом неисключаемости блага для потребления;
- несоперничества: потребление блага кем-нибудь одним не уменьшает его потребление другим. Это означает практическую невозможность ограничения доступа потребителей к такому благу. Такое свойство еще называют доступностью блага.
Неисключаемость (неделимость) означает, что невозможно определить, кто должен платить за товар, если им можно при желании пользоваться всем. Подобные блага должны поставляться всему сообществу людей, в которых индивиды как бы растворяются, обезличиваются как потребители, выступая в качестве представителей той или иной группы. [29 стр.64]
Множество людей совместно пользуются системой общественной безопасности (защита от пожаров и военного нападения), и нельзя сказать, кто из них основной получатель. Число пользователей может расти при стабильном уровне производства общественных благ. Несоперничество порождает необычные для рыночной экономики ситуации: если имеется индивид, желающий воспользоваться благом, но не готовый за него платить, то оптимальное использование ресурсов предполагает предоставление ему данного блага даром. Известное в экономике явление, как проблема «зайцев», порождено также свойством доступности услуг любому желающему. Желая избежать такого рода потерь, поставщики услуг прибегают к помощи института контролеров. Само существование института контролеров и возрастание время от времени внимания к эффективности его работы свидетельствуют о неразрешимости проблемы «зайцев». Тот, кто думает иначе, забывает о свойстве неделимости и доступности общественных благ.
Свойства общественных благ внутренне взаимосвязаны. По-видимому, все блага, обладающие свойством неисключаемости, характеризуются также и несоперничеством в потреблении. В противном случае потребление этих благ не поддавалось бы какому-либо упорядочению, если существовало бы на основе оплаты, очереди, нормирования или как-то иначе. Благо, обладающее обоими вышеуказанными свойствами, называется чистым общественным благом, обладающее одним из них — квази-обществеиным благом.
Различие между частным и общественным товаром заключается в том, что первый предназначается для индивидуального потребления, а второй — одновременно для всех членов сообщества (коллектива, группы) и его потребление кем-нибудь одним из них ничьи интересы не ущемляет. Это различие имеет громадное значение для организации производства благ в условиях рыночной экономики. Возможность индивидуального выбора наряду с возможностью сделать его недоступным другим приводит к соперничеству, точнее, к конкуренции среди потребителей за данный товар. Отсутствие этих возможностей исключает конкуренцию.
Таким образом, причина неудачи рынка с общественными товарами заключается в отсутствий возможности для производителя индивидуализировать потребление блага и соответственно оплату его стоимости. Производитель не имеет реального выбора, предоставлять ли благо только тем, кто за него платит, или всем желающим. Критерии рынка оказываются недостаточными, чтобы установить, какое количество товара надо производить, какова оптимальная его цена. Они не позволяют предотвратить его потребление индивидом, который нарушает условия сделки или вообще в нее не вступает. Санкции против неплательщиков в этом случае оборачиваются против добросовестных пользователей. В итоге поставщик общественного товара не в состоянии обособить свои взаимоотношения с каждым из потребителей в отдельности. [33 стр.108]
Поэтому частный сектор производит общественные блага при полной гарантии оплаты их производства со стороны государства. Именно по этой причине финансированием их производства вынуждено заниматься государство как социальный институт, который имеет право и возможность через налоговую систему накапливать необходимую сумму в бюджете, а затем, использовать ее на финансирование общественных благ.
Однако это не устраняет сложности, связанные с получением достоверной информации о потреблении (объеме, интенсивности, факторах изменения количества и т.д.) того или иного вида общественного блага, формированием эффективной системы удовлетворения потребностей в нем. Неопределенность рынка общественных благ тем выше, чем выше обезличенный характер их потребления (например, услуги внешнего городского благоустройства). Поэтому для организации эффективной системы удовлетворения потребностей в общественных благах большое значение имеет возможность индивидуализации их потребления. Когда тем или иным способом удается вводить ограничение на потребление общественного блага, появляется возможность индивидуализировать его оплату, контролировать рациональное использование, формировать механизмы, стимулирующие повышение эффективности его производства. В тех сферах общественных благ, где имеется такая возможность, возникают условия для появления частных производителей и, следовательно, для использования конкурентных механизмов. [34 стр.204]
Большинство товаров и услуг, удовлетворяющих коллективные потребности, вопреки ныне устоявшимся мнениям, не являются чистыми общественными благами, и это в существенной мерс облегчает возможность индивидуализации их потребления, ярким примером чего могут служить коммунальные услуги. Однако степень индивидуализации потребления коммунальных услуг зависит от их вида и предназначения.
Принцип индивидуализации потребления коммунальных услуг положен нами в основу типологии коммунальной деятельности. В зависимости от формы потребления коммунальных услуг деятельность г. коммунальном хозяйстве можно разделить на три основных типа.
К первому типу мы относим виды деятельности, услуги которых адресованы всем жителям города, но не отдельному человеку конкретно. Эти услуги вызваны общей потребностью системы организации города и имеют общественный, или обезличенный, характер. Примером таких услуг являются: содержание и эксплуатация общегородских дорог, улиц, площадей, мостов, магистралей и других инженерных сооружений, уличное освещение, озеленение, благоустройство и т.д.
Второй тип рассматриваемой деятельности связан с предоставлением услуг, имеющих коллективный адрес. Это деятельность по техническому обслуживанию жилых зданий и прилегающих к ним территорий. Внутри здания — это работы по обслуживанию так называемых мест общего пользования (лестничных клеток, лифтов, мусоропроводов, общих телеантенн, чердаков и подвалов), а вне зданий — уборка территории, наружное освещение, уход за зелеными насаждениями, детскими площадками. Все эти виды услуг соответствуют общему желанию жителей создать внутри домов и вокруг них экологически и санитарно чистую среду, обеспечить сохранность здания и отдельных его элементов. Следовательно, они представляют собой групповую или коллективную потребность людей, живущих в отдельном подъезде, доме, микрорайоне.
Третий тип деятельности в коммунальном хозяйстве предоставляет услуги, предназначенные для удовлетворения индивидуальных потребностей. Это услуги, доставляемые непосредственно в отдельные жилые ячейки (квартиры) и потребляемые их жителями в соответствии со своими личными желаниями: обеспечение жителей холодной и горячей водой, водоотведение, отопление, подача газа, электрической энергии, услуги телефона, радиотрансляции. Несмотря на индивидуальную форму потребления услуг этого типа, им также присущи свойства общественных благ. [18 стр.67]
Особым видом деятельности является труд па городском общественном транспорте, удовлетворяющий потребности населения в передвижении по территории города. По характеру потребления транспортные услуги могут быть отнесены к третьему типу коммунальной деятельности, однако мы считаем целесообразным выделить их в отдельную группу. На основании указанной типологии можно заключить следующее.
1) Деятельность в коммунальном хозяйстве неоднородна, однако независимо от степени индивидуализации потребления коммунальных услуг она всюду предназначена для производства благ, потребление которых имеет общественный характер, а предприятия, занятые производством и предоставлением коммунальных услуг, выступают как «предприятия общественного пользования» (именно в указанном смысле нами далее употребляется выражение «общественный характер» деятельности в коммунальном хозяйстве, коммунального производства, коммунальных услуг).
2) Источники и способы возмещения затрат на коммунальное обслуживание определяются не формой собственности па объекты и виды деятельности, а возможностью индивидуализации потребления услуг (степенью делимости и доступности услуг).
Формы собственности на объекты обслуживания могут нивелировать общественный характер деятельности в коммунальном хозяйстве, но не могут устранить ее сущность. Общественный характер деятельности является непосредственным аргументом для усиления ответственности всех ветвей власти за стабильное обеспечение потребителей качественными услугами ЖКХ в необходимом количестве в момент возникновения потребности, за регулирование процессов производства и потребления и их финансирование. При этом в ряде случаев целесообразно признание объектов, сооружений и систем коммунального хозяйства муниципальной собственностью, что обеспечивает всем жителям города право доступа к ним. Политика приватизации этих объектов нарушает такое основание и тем самым делает возможным ущемление прав потребителей на бесперебойное и надежное обеспечение коммунальными услугами. Поэтому приватизация должна быть дополнена условием сохранения доступности услуги всем нуждающимся в ней.
Услуги общегородского назначения из сферы деятельности в коммунальном хозяйстве могут быть примером «чистых» общественных благ. Уборка улиц, наружное освещение приносят всем одинаковую пользу, независимо от того, какое количество прохожих прошли по данной улице. Указанными услугами пользуются одновременно все прохожие, что не представляет возможности их индивидуализации при пользовании указанными объектами.
Свойства общественных благ требуют придания статуса муниципальной собственности всем коммунальным объектам общегородского назначения, обеспечивая, таким образом, право равного доступа к ним для всех жителей города, включая временно пребывающих. Организация и финансирование служб эксплуатации объектов общегородского назначения входят в круг предметов ведения (как вопросов местного значения) органов местного самоуправления как выборного представительства всего муниципального сообщества. Для указанной цели городские органы управления могут либо создавать муниципальные предприятия коммунального обслуживания по соответствующим направлениям деятельности, либо привлекать частные предприятия, выдавая им лицензии для выполнения соответствующих работ. В любом случае органы муниципальной власти будут выступать распорядителями финансовых средств, уполномоченные ими организации — заказчиками на производство соответствующих видов работ, а городской бюджет — источником финансирования этой деятельности.
В случае создания муниципальных предприятий, входящих в той или иной форме в структуру органов местной власти, рынок услуг второго типа является полностью монополизированным. Когда же для работы в данной сфере привлекаются частные предприятия, появляется возможность при помощи конкурсов частично разрушить эту монополию. Правда, остается еще монополизированной выдача муниципального заказа на соответствующие работы.
Конкурсное распределение заказов на работу по эксплуатации объектов коммунального хозяйства позволяет привлекать в сферу коммунальной деятельности организации различных форм собственности. Тем не менее, это не делает данный рынок конкурентным, хотя и дает возможность собственнику избежать ошибок в определении объема и стоимости работ по тому или другому объекту, определить выгодные и невыгодные работы, сделав все это относительно открытым и доступным контролю. Когда отсутствуют объективные условия для ценообразования, конкурсы позволяют приблизиться к рыночным ценам через альтернативные стоимости исполнителей работ (подрядчиков), имеющих возможность сравнивать свои доходы в смежных (взаимозаменяемых) сферах деятельности. Поэтому возможность конкурсного распределения коммунальных заказов имеется не везде, а только в крупных и больших, отчасти и в средних городах, располагающих достаточным количеством разнопрофильных организаций с относительной свободой выбора объемов работы и перемены направлений деятельности. С другой стороны, объемы работ по коммунальным заказам должны быть достаточно привлекательны и перспективны по рентабельности, чтобы указанные организации включились в конкурсную борьбу. Другими словами, конкурсное распределение коммунальных заказов может иметь место в городах, в которых существуют объективные условия для их проведения. [15 стр.53]
При организации конкурсов на коммунальные заказы конкуренция на рынке услуг в полном объеме не возникает, поскольку, во-первых, остается монопольным финансирование заказов и, во-вторых, конкурсы не устраняют затратную сущность цен в этой сфере, ради чего (т.е. устранения) они и затеваются. Другими словами, конкурсы не являются тем механизмом, который нацеливает интересы исполнителей на повышение эффективности и качества коммунального обслуживания, снижение издержек, потому что конкурсный выбор исполнителей работ — это одномоментный акт. Все последующие отношения между конкурсным подрядчиком и заказчиком складываются в других условиях и проводятся на других основаниях. Поэтому условия, при которых конкурсанты борются за заказ, не оказывают существенного влияния на последующее поведение подрядчиков, выигравших конкурс. Не следует забывать также общую экономическую обстановку на данной территории (деловая активность, уровень средней зарплаты, состояние рынка труда и т.д.), которые будут оказывать влияние на состав конкурсантов, их желание участвовать в конкурсах. Другими словами, определяющим фактором для объективизации цен в ЖКХ является степень развития рыночных отношений в городах и регионах, стране в целом.
О низкой эффективности конкурсного выбора поставщиков в сфере предоставления общественных благ пишет также крупнейший исследователь контрактных отношений в экономике, американский ученый-экономист О.И. Уильямсон. Не следует ограничивать поиск эффективных способов размещения муниципальных заказов только конкурсами, необходимо продолжать поиски и в других направлениях. Путь к стимулированию исполнителей на эффективную работу в ЖКХ лежит через механизм ценообразования на коммунальные заказы и форму расчетов за выполненные работы.
Обеспечение комфортности жилища во многом зависит от состава и качества исполнения коммунальных услуг. Их состав определяется степенью благоустройства жилого дома или квартиры и в общем случае представляется следующим набором:
— водоснабжение (холодное и горячее) — совокупность мероприятий по обеспечению водой потребителей в необходимых количествах и требуемого качества;
— водоотведение (канализация) — сбор и отведение сточных вод с территории домовладения;
— теплоснабжение (отопление) — искусственный обогрев помещений с целью возмещения в них тепловых потерь и поддержания на заданном уровне температуры, определяемой условиями теплового комфорта для находящихся в помещении людей;
— электроснабжение — организованная подача и распределение электроэнергии для нужд потребителя;
— газоснабжение — организованная подача и распределение газового топлива для нужд потребителя.
Под качеством коммунальных услуг понимаются режим (регулярность) их предоставления и соответствие услуг установленным параметрам и свойствам. Их сущностью является производство и транспортировка до жилища ресурсов, необходимых для обеспечения жизнедеятельности человека. Кроме того, услуги предполагают сбор и отведение отходов жизнедеятельности.
К общим особенностями услуг относятся:
— использование в ходе технологического процесса сложной инженерной инфраструктуры, относящейся к конкретной территории (сетей водопровода, канализации, теплосетей, устройств по передаче электроэнергии и т.д.);
- неразрывность или строгая последовательность процессов производства, передачи и потребления материальных носителей услуги;
- невозможность для потребителя услуг отказаться от получения этих видов услуг на длительный срок;
- невозможность компенсации предоставляемых не в полном объеме услуг в один период за счет более интенсивного их предоставления в другой период;
- необходимость четкой взаимосвязи на всех стадиях производственного процесса;
- тесная зависимость организации производственного процесса, потребности в мощностях и конкретных инженерных решений от местных условий. [33 стр.206]
Указанные особенности требуют специального подхода с учетом специфики местных условий при формировании нормативно-правовой базы, определяющей гарантируемый исполнителем уровень качества услуг и действенные механизмы защиты прав потребителей. Основным документом федерального уровня, определяющим права потребителей коммунальных услуг, являются Правила предоставления коммунальных услуг.
Правила разработаны с целью защиты прав потребителей коммунальных услуг на основе Закона РФ «О защите прав потребителей» и призваны регулировать отношения между исполнителями и потребителями услуг по теплоснабжению, электроснабжению, водоснабжению и канализации.
Размер оплаты услуг устанавливается органами местного самоуправления, если законодательством Российской Федерации не определен иной порядок его установления.
Потребитель должен оплачивать только предоставленные услуги. И случае их несоответствия установленным параметрам потребитель вправе требовать уменьшения платы за коммунальные услуги. Перечень отклонений и их величина, а также величина уменьшения и порядок оформления отклонения должны устанавливаться органами исполнительной власти, осуществляющими контроль над безопасностью для потребителя услуг, их территориальными органами совместно с органами местного самоуправления. [10 стр.55]
В составе жилищно-коммунального комплекса жилищное хозяйство занимает доминирующее положение, так как по существу все остальные составляющие функционируют и развиваются в соответствии с его потребностями. Представление о жилищном хозяйстве сложилось у людей уже пи раннем этапе развития человеческого общества и было связано с удовлетворением их жизненных повседневных потребностей в жилье. Потребность в жилье как в убежище относится к первичной базисном потребности наряду с продуктами питания, одеждой и обувью, являющимися необходимыми для выживания. Состояние жилища оказывает первостепенное влияние на развитие всего городского хозяйства, транспорта, коммунальных и других предприятий.
Сфера услуг включает в себя материальные услуги непроизводственного назначения и нематериальные услуги, к которым относятся жилищные. Жилищное хозяйство — это крупная отрасль непроизводственной сферы, предназначенная для сохранности и улучшения использования жилищного фонда, бесперебойного обеспечения населения коммунальными услугами, необходимыми для жизни и деятельности человека, дальнейшего повышения общего уровня благоустройства и санитарного состояния городов.
В результате экономических преобразований за последние годы изменилась структура жилищного фонда по формам собственности. Так, доля частного жилищного фонда превысила 50%, в том числе доля жилья, находящегося в собственности граждан, возросла с 26 до 50%, муниципального — до 30%. Более трети квартир государственного и муниципального жилищных фондов приватизировано.
До настоящего времени жилищный фонд России недостаточно обеспечен элементарными удобствами, не говоря уже о том, что он не сопоставим по количеству предоставляемых жилищных услуг, существующих в развитых странах. Так, на конец
В настоящее время жилищный фонд городов страны отличается высоким уровнем износа, неоправданно большим сроком службы, морально устаревшей планировкой, аварийным состоянием инженерного оборудования. Ежегодно от 7 млн до 9 млн м2 общей площади жилых становится непригодной для проживания, почти треть жилищного фонда имеет износ более 60%: это установленный соответствующими органами ООН предел, после которого жилье считается опасным для жизни. Поэтому развитие жилищного фонда города и обеспечение его сохранности является приоритетной задачей для муниципальных органов управления.
В среднем на одного жителя России приходится
Число семей, улучшивших свои жилищные условия, постепенно сокращается, но их доля остается еще высокой. Приобретение жилья за свой счет или с помощью кредитов является возможным лишь для узкого круга жителей страны, так как жизненный уровень населения весьма низкий, а надежные механизмы получения жилья на основе долгосрочных кредитов отсутствуют. В целом более половины населения не удовлетворены своими жилищными условиями, по не могут решить свои жилищные проблемы самостоятельно.
Для проведения своевременного и качественного ремонта, обслуживания и эксплуатации жилищного фонда создаются специальные жилищно-эксплуатационные службы и ремонтно-строительные организации. Финансирование эксплуатации и ремонта жилого фонда осуществляется за счет его хозяина (собственника). Если это муниципальный жилищный фонд, то его эксплуатацией и ремонтом занимаются, как правило, муниципальные организации: жилищно-эксплуатационные конторы, ремонтно-эксплуатационные управления, жилищно-эксплуатационные организации (ЖЭК, РЭУ, ЖЭО) и т.д., созданные для обслуживания и эксплуатации жилых домов. Их услуги частично оплачивает муниципальный бюджет города. Если это товарищество собственников жилья (ТСЖ), то оно само выбирает исполнителя работ (подрядчика) платит ему из собственных средств. Таким образом, техническое содержание и эксплуатация жилищного фонда является комплексной системой, в которой тесно взаимосвязаны следующие направления:
- техническое обслуживание и ремонт жилищного фонда;
- благоустройство и содержание жилого фонда;
- определение финансово-экономических условий эксплуатации;
- управление эксплуатацией жилищным фондом.
Жилищно-коммунальный сектор отечественной экономики — возможно, самый важный и сложный участок реформирования, где особенно остро сталкиваются рыночные и административные подходы, где трудно найти компромисс между экономической целесообразностью и социальной необходимостью. [25 стр.101]
Анализ показывает, что основными проблемами, существующими и отрасли и мешающими ее дальнейшему развитию, является сохранение в настоящий момент административных принципов управления и неготовности населения и органов местного самоуправления эффективно управлять принадлежащей им собственностью как в жилищной, так и в коммунальной сфере. Накопившиеся проблемы жилищно-коммунального комплекса могут быть устранены посредством реализации на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, комплекса мероприятий по развитию ЖКХ РФ на 2006—2008 гг., разделяемых на пять основных взаимоувязанных задач, решение которых в среднесрочной перспективе позволит сформировать условия для дальнейшего развития отрасли.
2.
Анализ деятельности муниципальных органов управления Промышленного района г. Смоленска в области жилищно-коммунального хозяйства.
2.1. Роль и система муниципального управления ЖКХ
В настоящее время ЖКХ — одна из самых важных и проблемных сфер в деятельности органов местного самоуправления. Зачастую по качеству жилищно-коммунальных услуг население судит об эффективности власти. Следовательно, этой сфере должно быть уделено особое внимание. Местное самоуправление подразумевает право местного сообщества определять главные параметры своей жизни. К числу таких параметров относится качество проживания, обеспечиваемое системой жилищно-коммунального обслуживания.
В течение длительного времени жилищная сфера городов находилась в составе государственного сектора экономики, получив в советский период значительное развитие. В стране во второй половине XX в. было сооружено громадное количество жилищного фонда, однако качество жилых строений и уровень их эксплуатации оставались низкими. Большинство граждан получало новое жилье бесплатно, в порядке очереди, а плата за него и коммунальные услуги не соответствовали затратам на его содержание.
С начала 1990-х гг. 43% государственного и муниципального жилого фонда уже приватизировано и находится в собственности граждан. Завершается процесс передачи ведомственных объектов ЖКХ в муниципальную собственность. В ведении предприятий осталось не более 13% объектов коммунального хозяйства и 9% жилищного фонда. Объектом централизованного регулирования остается государственный 11 муниципальный жилищный фонд страны, фактически составляющий 60% всего жилищного фонда России (42,5 млн. квартир), так как большинство приватизированных квартир находится в государственных или муниципальных домах.
Количество предприятий и организаций ЖКХ различных форм собственности возросло вдвое. В настоящее время их насчитывалось уже более 52 тыс. При этом значительно увеличилась численность негосударственных и немуниципальных предприятий данной сферы. Доля этих предприятий в общем объеме работ жилищно-коммунального сектора составила в жилищном хозяйстве 40%, в то время как в водо-снабжении только 7%, а в теплоснабжении — 3%. Значительная часть жилищного фонда не удовлетворяет потребности населения по качественным характеристикам, техническому содержанию и уровню благоустройства, особенно в сельской местности. В домах, не оборудованных водоснабжением, канализацией, отоплением и другими видами благоустройства.
Городской округ — это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района.
К вопросам местного значения поселения в части жилищно-коммунального обслуживания населения относятся:
- организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения, снабжения населения топливом;
- обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;
- организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.
К вопросам местного значения в той же сфере на уровне муниципального района относятся:
— организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений;
— организация утилизации и переработки бытовых отходов.
Для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округой обладают следующими полномочиями:
- принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;
- установление официальных символов муниципального образования;
- создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;
- установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;
- организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата или члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, его преобразования;
- принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования.
В процессе управления ЖКХ на муниципальном уровне необходимо учитывать положения нового Жилищного кодекса РФ (29 декабря
Администрация Промышленного района города Смоленска является структурным подразделением Администрации города Смоленска обеспечивает на территории Промышленного района исполнительно - распорядительные функции Администрации города (см.: Приложение А). Администрация Промышленного района обеспечивает исполнение функция Администрации города по решению вопросов местного значения по следующим направлениям:
- планирование, финансы;
- управление муниципальной собственностью;
- взаимоотношения с предприятиями, учреждениями, организациями
гражданами;
- жилищно-коммунальное хозяйство, строительство и благоустройство,
охрана труда и окружающей среды;
- торговля, общественное питание и сфера услуг;
- молодежная политика, культура и спорт, массовый отдых населения;
- обеспечение законности, защита прав граждан и охрана общественного
порядка;
- гражданская оборона, предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций, мобилизационная подготовка населения Промышленного района города Смоленска;
- информатизация и формирование информационных ресурсов. [36]
В области жилищно-коммунального хозяйства, строительства и благоустройства, охраны труда и окружающей среды:
Обеспечивает исполнение функции Администрации города по контролю за надлежащей эксплуатацией и содержанием жилищного фонда, органов коммунального хозяйства, за деятельностью жилищно-эксплуатационных организаций на территории Промышленного района. В случае возникновения чрезвычайных ситуаций в системе жизнеобеспечения организует и участвует в ликвидации их последствий.
Представляет предложения в Администрацию города о признании
помещений непригодными для проживания, а многоквартирных домов -аварийными и подлежащими сносу или реконструкции.
Организует работы по благоустройству территории
Промышленного района с привлечением сил жилищно-коммунальных предприятий, организаций, ведомств независимо от форм собственности, расположенных на территории Промышленного района, а также населения района на безвозмездной основе.
Обеспечивает контроль за соблюдением на территории
Промышленного района Правил благоустройства города Смоленска и Правил производства земляных работ на территории города Смоленска.
Обеспечивает исполнение функций Администрации города по охране
окружающей среды на территории Промышленного района.
Организует совместно с управлением жилищно-коммунального хозяйства Администрации города общественные оплачиваемые работы
благоустройству, озеленению, ремонту дорог, зданий и сооружений, используя для этого выделенные средства из бюджета города Смоленска.
Участвует в осуществлении контроля за выполнением плана социально-экономического развития Промышленного района в части касающейся комплексного развития жилищно-коммунального хозяйства и обеспечением уровня благоустройства жилищного фонда, совершенствована состояния жилищно-коммунальным хозяйством города.
Участвует в разработке проектов перспективных планов застройки Промышленного района.
Осуществляет контроль за подготовкой объектов жилищно-коммунального хозяйства и инженерных коммуникаций, расположенных на территории Промышленного района, к работе в осенне-зимний период.
Совместно с органами государственного надзора и контроля
по соблюдением трудового законодательства участвует в составе комиссий по обследованию групповых, с тяжелым повреждением здоровья, со смертельным исходом несчастных случаев на производстве; по проверке предприятий, организаций и учреждений (независимо от форм собственности), расположенных на территории Промышленного района, в целях осуществления контроля за соблюдением законодательства об охране труда.
Отдел жилищно-коммунального хозяйства Администрации Промышленного района г. Смоленска является структурным подразделением Администрации Промышленного района г. Смоленска (см.: Приложение Б). Система управления в организации построена по модели прямой и обратной связи (см.: Приложение В).
Отдел жилищно-коммунального хозяйства действует на основе Положения (см.: Приложение Г ). Основными задачи отдела являются:
- создание условий для обеспечения населения района коммунально-бытовыми услугами согласно существующим нормам;
- координация деятельности муниципальных служб города, направленных на защиту прав и интересов потребителей;
- создание благоприятных организационных условий для деятельности муниципальных предприятий и ведомств;
- реализация Жилищной реформы;
- контроль за качеством коммунальных услуг.
Отдел выполняет следующие функции:
- контроль за работой ведомственных и муниципальных жилищно-эксплуатационных организаций по эксплуатации жилого фонда и объектов коммунального хозяйства, расположенных на территории района;
- сбор информации и внесение предложений по передаче ведомственного жилого фонда, инженерных сооружений, коммуникаций в муниципальную собственность;
- внесение предложений по совершенствованию структуры и улучшению работы жилищно-коммунального хозяйства;
- организация работы по благоустройству территорий с привлечением сил жилищно-коммунальных предприятий, организаций, ведомств, общественности;
- организация и проведение технических, санитарно-эпидемиологических, противопаводковых мероприятий, совместно с городскими службами;
- постоянный контроль за санитарным состоянием территории района, подготовкой и содержанием зон отдыха в период летнего оздоровительного сезона;
- внесение предложений по перспективному развитию района;
- контроль за жилищно-коммунальными организациями по предотвращение чрезвычайных ситуаций в системах жизнеобеспечения района и координация действий по ликвидации их последствий в случае необходимости;
- контроль за техническим содержанием опор линий электропередач, работе уличного освещения;
- организация работы районного штаба по подготовке к зиме;
- контроль за пуском и отключением тепла согласно распоряжениям Главы города и Главы Администрации района о начале и окончании отопительного сезона;
- контроль за подготовкой детских дошкольных учреждений, школ, поликлиник, больниц, и эксплуатации в зимних условиях;
- контроль за работой специализированных городских служб;
внесение предложений в план по ремонту и содержанию дорог, контроль: его выполнением;
- контроль за установкой и демонтажем металлических гаражей;
- проведение инвентаризации АЗС, КАЗС, автостоянок в районе;
- контроль за строящимися объектами, объектами самовольного строительства переустройством и перепланировкой жилых помещений;
- внесение предложений по созданию в районе новых муниципальных маршрутов пассажирского автотранспорта и изменению действующих маршрутов;
- работа с председателями уличных комитетов частного сектора по ремонт содержанию дорожной сети;
- подготовка проектов распоряжений по вопросам, входящим в компетенцию отдела;
-своевременное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, касающихся вопросов жилищно-коммунального хозяйства;
-сбор и обработка информации по вопросам жилищно-коммунального хозяйства в бумажном и электронном виде;
- разработка электронной карты по закреплению убираемых площадей за организациями, предприятиями района независимо от форм собственности оказание содействия садоводческим товариществам в решении возникающих у них вопросов;
- осуществление контроля за производством земляных работ.
Работники отдела ЖКХ действуют на основе должностных инструкций и в полном соответствии с действующим законодательством (см.: Приложение Д).
2.2. Состояние и проблемы ЖКХ Промышленного района.
Одним из важнейших направлений деятельности Администрации города Смоленска является обеспечение бесперебойного функционирования городского хозяйства. Несмотря на высокую изношенность коммунальных сетей города, в 2007-2009 гг была обеспечена их нормальная работа. Однако, достигнутые в последние годы объемы перекладки и ремонта водопроводных, канализационных, тепловых сетей не позволяют кардинально переломить ситуацию с авариями на сетях и связанными с ними временными прекращениями тепло- и водоснабжения населения. В производственных программах муниципальных коммунальных предприятий предусмотрены мероприятия по ремонту и модернизации объектов коммунальной инфраструктуры с целью обеспечения стабильного предоставления качественных услуг жителям города.
МУП «Смоленсктеплосеть» По плану капитального и текущего ремонта: обследование и ремонт дымовых труб семи котельных; замена 170 насосов на котельных и ЦТП; замена восьми комплектов автоматики на котельных; работы по текущему ремонту оборудования ЦТП, котельных; ремонт газоходов на котлах двух котельных (Багратиона,9 и пос. Гнездово); ремонт строительной части котельных и ЦТП; замена 100 секций водоподогревателей; замена 1000 шт. запорной арматуры в ЦТП и тепловых камерах.
По плану энергоресурсосбережения: замена 10 котлов на котельных; замена
Вышеуказанные мероприятия будут выполняться за счет собственных средств предприятия. В рамках утвержденной инвестиционной программы предприятия планируется осуществить реконструкцию: тепловых сетей от 3К-4 (замена
За счет бюджета города для предприятия будет приобретено 12 единиц специализированной техники.
СМУП «Горводоканал» По плану капитального ремонта: ремонтные работы
В рамках утвержденной инвестиционной программы предприятия за счет бюджета города планируется осуществить: строительство станции обезжелезивания по проспекту Гагарина; обустройство первого пояса зоны санитарной охраны артезианских скважин; реконструкцию и модернизацию цеха обработки осадка городских очистных сооружений по ул. М.Краснофлотская.
В целях обеспечения надлежащего санитарного состояния городских территорий планируется приобрести 4 единицы специализированной техники для механизированной уборки города и ассинизационную машину для санитарной очистки. В рамках утвержденной инвестиционной программы предприятием планируется выполнить ряд работ на полигоне Кучино, связанных с обеспечением требований по охране окружающей среды, и за счет бюджета города приобрести 3 единицы специализированной техники для работы на полигоне.
В соответствии с Концепцией реформирования жилищно-коммунального хозяйства города Смоленска к 2008 году завершена реорганизация СМУП «Жилищник». На его базе создана управляющая организация в форме ОАО «Жилищник» с филиалами «ЖЭУ №1-23». Администрация города сохранила за собой контроль за их деятельностью по эксплуатации жилищного фонда и за целевым расходованием средств на его ремонт.
По состоянию на 20.02.2008 собственники помещений 2083 многоквартирных домов в качестве управляющей компании выбрали ОАО «Жилищник» (87% от общего количества домов, находящихся на обслуживании СМУП «Жилищник»). Собственники 22 домов – другие управляющие, непосредственный способ управления многоквартирным домом выбрали собственники 42 домов; создано 2 товарищества собственников жилья.
В соответствии со статьей 161 Жилищного Кодекса РФ органы местного самоуправления города Смоленска планируют до 1 мая 2008 года провести открытые конкурсы по выбору управляющей организации, если собственниками помещений в многоквартирном доме до 1 января 2007 года не выбран способ управления или принятое решение о выборе способа управления многоквартирным домом не было реализовано. Всего на конкурс по выбору управляющих организаций планируется выставить 415 многоквартирных домов (в том числе 261 многоквартирный жилой дом, все помещения в которых находятся в муниципальной собственности, и 20 домов, находящихся в федеральной собственности).
В связи с тем, что потребность в финансировании капитального ремонта жилищного фонда превышает возможности бюджета города и с учетом норм Жилищного Кодекса об участии собственников жилых помещений в расходах на капитальный ремонт многоквартирного дома, в городе Смоленске принят новый порядок финансирования работ по капитальному ремонту жилищного фонда. С 2008 года финансирование будет осуществляться в пределах предусмотренных бюджетных средств, при этом 80% указанного объема будет направляться на капитальный ремонт домов, оборудование и строительные конструкции которых находятся в ограниченно работоспособном состоянии или недопустимом состоянии (т.е. предаварийном). Такие дома будут ремонтироваться полностью за счет бюджетных средств. Оставшиеся 20% от общего объема средств, предусмотренных на финансирование капитального ремонта, будет направляться на софинансирование в размере не меньше доли муниципальной собственности в общем имуществе многоквартирного дома. Планируется, как и в 2007-2008 гг., выделение средств из областного и федерального бюджетов. В бюджете города предусмотрены средства на техническую инвентаризацию жилищного фонда (планируется изготовить паспорта на 100 домов), на мероприятия по обеспечению противопожарной безопасности, по дератизации и дезинсекции, на изготовление железобетонных экранов для установки на контейнерных площадках. Будет продолжена работа по формированию земельных участков под многоквартирными домами с дальнейшей постановкой их на кадастровый учет.
В 2009 году жилой фонд Промышленного района составляет 2539 жилых дома, в том числе: 805 жилых домов муниципальной собственности, 165 жилых домов ведомственных, ТСЖ и ЖКХ, 1569 домов частного сектора. Степень благоустройства жилых домов. Ведомственное: водопроводом – 135 (86%); канализацией – 127 (80,9%); ц / отоплением – 118 (75,2%); газом 118 (75,2%); горячей водой 119 (75,8%).
Муниципальное: водопроводом – 641 (79,5%); канализацией – 620 (76,9%); ц / отоплением – 615 (76%); газом 660 (81,4%); горячей водой 460 (57,1%) .
Строительство. В 2008г. сдано в эксплуатацию: 11 блок – секций, 7 домов, 1334 квартир полезной площадью 68466,71кв м.
Газоснабжение. Процент газификации жилых домов в районе составляет 78,3%. В 2008году в Промышленном районе было расположено
Электроснабжение. В 2008 году восстановлена кабельная линия наружного освещения по ул. Смолянинова, д. 15, произведено устройство наружного освещения за зданием Администрации Промышленного района. Восстановлено уличное освещение по ул. Попова, д. 100, 102. Постоянно велась работа по демонтажу перегоревших ламп в светильниках по всему району.
В 2008 году: заменено опор – 27 шт., заменено светильников – 350 шт., заменено ламп в светильниках – 2550 шт., отремонтировано светильников – 410 шт.
Теплоснабжение. 117 ЦТП и ТП, из них 4 ведомственных, 113 – МУП «Смоленсктеплосеть», 5 котельных, из них 2 ведомственные, 3 МУП «Смоленсктеплосеть». Протяжённость тепловых сетей –
Водоснабжение и канализация. На территории Промышленного района расположены 2 водозабора, обеспечивающих питьевой водой жителей района: Бабьегорский, производительностью 32 тыс. куб. в сутки; Рачевский, производительностью 30 тыс. куб. в сутки. На Бабьегорском водозаборе расположены 19 артезианских скважин, на Рачевском водозаборе 10 артезианских скважин. Также в районе расположено 8 отдельно стоящих артезианских скважин,
За четыре месяца 2008 проведена работа по озеленению района: Произведён снос аварийных деревьев – 89 шт. Санитарная обрезка деревьев – 789 шт. Произведена посадка деревьев – 94 шт. Произведена стрижка кустарника – 440п. м. Высажено цветочной рассады 16000шт. Произведена косьба газонов 50000кв. м.
Организован скос травы зеленых зон района –
Регулирование цен и тарифов на услуги ЖКХ осуществляется на федеральном уровне с 2006 года и будет сохранено до 1 января 2011 года (Федеральный закон №185). Тарифная политика 2008-2009 гг. учитывает:
1. Предельные индексы максимально возможного изменения тарифов на ЖКУ на 2008год, установленные Региональной энергетической комиссией Смоленской области (постановление от 27.06.2007 №60).
2. Заключений независимой экспертизы.
3. Требований Федерального закона №185-ФЗ «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» по ликвидации перекрестного субсидирования и переходу на 100%-ную оплату населением коммунальных услуг, как обязательные условия предоставления финансовой поддержки субъекту РФ.
4. Платежеспособность населения.
Постановлением Региональной энергетической комиссии Смоленской области от 27.06.2007 №60 на 2008 год установлены: предельный максимальный индекс изменения размера платы граждан за жилое помещение в размере 118,0%; предельный максимальный индекс изменения размера платы граждан за коммунальные услуги в размере 122,6%.
С учетом утвержденных решением Смоленского городского цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги, рассчитанных в пределах установленных индексов, рост платы для среднестатистической семьи, состоящей из 3-х человек, проживающей в благоустроенном многоквартирном доме с лифтом и мусоропроводом, составляет 120,6%, в том числе по жилищным услугам – 117,4%, по коммунальным услугам – 121,9%. При этом уровень платежей граждан за ЖКУ составит 90% от экономически обоснованных тарифов и возрастет по сравнению с 2007 годом на 2,6 процентных пункта.
На изменение уровня оплаты за ЖКУ среднестатистической семьей в большей степени влияет плата за коммунальные услуги, так как в структуре платежей граждан она занимает наибольший удельный вес (79,7%). В то же время в структуре коммунальных платежей наибольший удельный вес занимает плата за теплоснабжение – 55,8%. В значительной степени на рост тарифов для МУП «Смоленсктеплосеть» повлиял рост тарифов на газ (1,25 раза), который занимает значительный удельный вес в структуре расходов организации.
С учетом принятых тарифов для населения на услуги по водоснабжению уровень платежей населения по сравнению с 2007 годом увеличивается с 83,4% до 92%; по водоотведению – с 81,3% до 89,9%, т.е. - на 8,6%. Этим обеспечивается поэтапный уход от перекрестного субсидирования. Тарифы для прочих потребителей снизятся на 9,9% и будут превышать тарифы для населения по водоснабжению на 39,2% (вместо 92,8% в 2007 году) и по водоотведению – на 46,5% (вместо 94% в 2007 году).
В 2008 году вводится тариф на услуги по утилизации ТБО для населения. На услуги по утилизации, оказываемые СМУП «Спецавтохозяйство», установлен индекс максимально возможного изменения тарифов на 2008 год в размере 120,8% (с учетом инвестиционной надбавки). Уровень оплаты населением услуг по сбору и вывозу ТБО в благоустроенном жилищном фонде составляет 100%, в то же время оплата данной услуги в неканализованном жилищном фонде - 29,2%, в индивидуальном жилищном фонде – 20,5% и по вывозу жидких бытовых отходов в неканализованном жилищном фонде – 27,7%.
В соответствии с действующим законодательством плату за содержание и ремонт жилья в многоквартирном доме органы местного самоуправления утверждают для нанимателей жилых помещений и собственников, которые не выбрали способ управления домом, до выбора на конкурсной основе управляющей организации в соответствии с Постановлением Правительства РФ №75. Плата за услуги по содержанию и техническому обслуживанию лифтов включена в плату за содержание и ремонт жилого помещения с учетом 100%-й оплаты. Уровень платы населения за содержание и ремонт
Учитывая, что уровень платежей по отдельным услугам в 2008 году не достигнет 100%, разница в ценах для населения будет возмещаться из бюджета города. Таким образом, уровень платежей граждан при расчете оплаты среднестатистической семьей по утвержденным тарифам по первой группе домов (со всеми видами благоустройства, включая лифт и мусоропровод) составит 86,6% (в 2007 году – 87,4%) с учетом возмещения из бюджета города разницы в ценах за счет роста нормативов потребления коммунальных услуг. При этом возмещение разницы в тарифах осуществляется за счет средств городского бюджета.
Организация оптимальной схемы управления жилищным фондом означает для жителей города возможность выбора той управляющей организации, которая в пределах заданных ей финансовых ресурсов обеспечит наилучшее содержание жилищного фонда и предоставление жилищно-коммунальных услуг. Главными задачами управляющих организаций и компаний являются:
- эффективное планирование объемов работ и услуг на переданном им в управление жилищном фонде;
- заключение договоров с подрядными жилищно-эксплуатационными организациями и обеспечение выполнения ими договорных обязательств;
- работа с населением по удовлетворению потребностей жильцов в жилищно-коммунальных услугах и повышению дисциплины платежей населения.
Для реализации поставленных задач требуется соответствующая организационная структура управляющей компании, которая позволяла бы ей эффективно и качественно выполнять свои функции.
Реализуя основные целевые функции по обеспечению сохранности и развития жилищного фонда города, управляющие организации осуществляют долгосрочное планирование этой деятельности. Специалисты профессиональных управляющих компаний должны владеть механизмами финансового планирования и управления, отражать их в рамках договорных отношений с собственником жилищного фонда, уметь организовать работу по привлечению согласованных с собственником источников финансирования для обслуживания жилищного фонда. [36]
3. Проект совершенствования тарифного регулирования в сфере коммунальных услуг
3.1. Механизм и процесс управления
жилищно-коммунальной сферой
Существующие в городе Смоленске проблемы, связанные со значительным износом инженерных коммуникаций, а также несоответствие существующих мощностей организаций коммунального комплекса потребностям развития города в среднесрочной перспективе могут быть решены в соответствии с федеральным законом от 30.12.2004 №210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» в рамках программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры города Смоленска.
Источниками финансирования инвестиционных программ, являющихся составной частью программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры города Смоленска могут быть собственные средства предприятий, средства населения (надбавки к тарифам), средства застройщиков (плата за подключение), средства бюджета города, средства регионального и федерального бюджетов (в рамках подпрограммы «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы). Наличие комплексной программы – одно из условий участия в подпрограмме «Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства» федеральной программы «Жилище». Поэтому наличие программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры города Смоленска на 2007–2010 годы и инвестиционных программ коммунальных предприятий, разработку которых Администрация города завершила в 2007 года, приобретает дополнительную актуальность.
Важнейшей целью нового механизма управления городским хозяйством служит максимально полное удовлетворение потребностей населения в жилье, содержании жилищного фонда и жилищно-коммунальном обслуживании. Для достижения этой цели возникает необходимость решения следующих задач:
— первоочередное обеспечение учета интересов населения в решении всех важнейших вопросов развития жилищной сферы; разработка рациональной системы взаимоотношений между всеми участниками хозяйственного процесса на экономико-правовой основе;
— активное включение противозатратных рычагов хозяйствования; внедрение экономических стимулов повышения качества работ и услуг;
— гарантирование надежности и устойчивости жизнеобеспечивающих систем жилищной сферы (водо-, тепло-, электро- и газоснабжения);
— устойчивое ресурсное обеспечение жилищной сферы за счет привлечения централизованных и децентрализованных источников финансирования, развития материально-технической базы городского хозяйства и улучшения системы подготовки кадров.
Механизм управления жилищной сферой должен носить не административно-ведомственный, а индикативный (направляющий) характер, т.е. он должен создавать условия для улучшения жилищных условий, повышения уровня содержания жилищного фонда и качества жилищно-коммунального обслуживания населения. Основными рычага управления в нем служат экономические (прямые и косвенные) правовые. В качестве прямых экономических рычагов целесообразно использовать целевое финансирование конкретных направлений, программ, проектов и мероприятий, хозяйственные договоры, местные заказы и контракты. Косвенными экономическими регуляторами являются местные налоги, платежи, льготные кредиты, договорные цепы (тарифы) и ряд других. Определенную роль играют и организационно-распорядительные рычаги в части выполнения обязательных требований и условий. Они необходимы для организации разработки и реализации прогнозов, планов и программ, заключения договоров на выполнение работ, проведения налоговой и финансово-кредитной политики в области управления данной сферой.
Для повышения эффективности управления системами коммунальной инфраструктуры при Администрации города создан орган тарифного регулирования – комиссия по формированию цен, тарифов и надбавок. В целях реализации положений Федерального закона от 30.12.2004 №210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» на орган тарифного регулирования возложены следующие полномочия:
· подготовка предложений по определению методов регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса;
· оценка доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса;
· рассмотрение производственных программ организаций коммунального комплекса;
· участие в разработке технических заданий по разработке инвестиционных программ организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры;
· рассмотрение проектов инвестиционных программ организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры;
· расчет цен (тарифов) для потребителей;
· расчет тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса и надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса;
· осуществление мониторинга выполнения производственных программ и инвестиционных программ.
Тарифная политика в г. Смоленске разработана с учетом требований Жилищного кодекса Российской Федерации, федерального закона «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», постановления Региональной энергетической комиссии Смоленской области «Об утверждении предельных индексов максимально возможного изменения установленных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса». Плата за услуги тепло, электро и газоснабжения регулируется Региональной энергетической комиссией.
Предлагаемый механизм управления жилищно-коммунальной сферой базируется на следующих положениях:
- приоритет социальных, региональных и муниципальных интересов над отраслевыми, ведомственными и локальными; ориентация на различные формы собственности в жилищном секторе, включая муниципальную, коллективную и частную; постепенная децентрализация управления и передача ряда управленческих функций в области жилищной сферы на местный уровень — местным органам власти на уровне муниципальных образований, органам территориального общественного самоуправления и т.п.;
- антимонопольная политика в жилищной сфере; разделение функций заказчика и подрядчика и привлечение в строительство и эксплуатацию жилья подрядных организаций различных форм собственности на договорной основе; нормативный принцип ресурсообеспечения и выделение различных уровней обслуживания населения;
- ориентация на различные источники финансирования: централизованные и децентрализованные финансовые ресурсы; привлечение средств населения к активному участию в жилищной сфере.
В соответствии с указанными принципами в процессе управления жилищно-коммунальной сферой необходимо учитывать интересы всех хозяйствующих субъектов, включая пользователей, собственников, заказчиком и подрядчиков. Интересы ведомственных служб, предприятий и организаций должны быть вторичны по отношению к интересам населения городов и муниципальных образований. Этот кардинальный принцип до сих пор не выполнялся, зачастую интересы ведомства-монополисты в жилищной сфере преобладают над интересами потребителей.
Эффективное развитие жилищно-коммунальной сферы возможно лишь на основе общественной поддержки и привлечения населения к непосредственному участию в данной работе. Речь идет прежде всего oб информировании горожан о содержании проводимых мероприятий и принимаемых направлений развития. Целесообразно организовать обсуждение предлагаемых подходов с привлечением общественности.
Важным элементом деятельности органов власти города, крупных муниципальных предприятий, частных фирм, акционерных обществ и др. является развертывание маркетинговой деятельности и, в частности, рекламной кампании и пропаганды передовых форм обслуживания. Необходимо повысить уровень пропаганды и одновременно создать надежную экономико-правовую основу для деятельности кондоминиумов в сфере эксплуатации жилья. Могут быть сформированы и друга формы частнообщественных структур в виде товариществ, кооперативов и пр., которые могут развернуть широкую самостоятельную деятельность в сфере содержания подъездов, придомового благоустройства, вывоза мусора, создания спортивных площадок, охраны территории и т.п. Но для этого нужны достоверная информация, соответствующие обоснования, пропаганда, реклама и главное — создание необходимых условий для реализации мероприятий по развитию менеджмента и маркетинговой деятельности в городском хозяйстве.
3.2. Совершенствование тарифного регулирования в проекте «Положения о деятельности Комиссии по формированию цен, тарифов и надбавок»
Потребность в повышении прозрачности процесса регулирования и обеспечение адекватного учета интересов всех заинтересованных сторон на уровне муниципального образования предполагает регулярный пересмотр условий и требований тарифного регулирования в сфере ЖКХ. Тарифное регулирование является одним из основных элементов процесса предоставления коммунальных услуг населению и прочим потребителям. Тариф определяет не только доступность коммунальных услуг, но и их качество, своевременность предоставления, а также уровень развития организации, предоставляющей коммунальные услуги. Помимо прочего, система тарифного регулирования определяет уровень инвестиционной привлекательности коммунального сектора для частных инвесторов.
Тарифное регулирование является необходимым элементом в функционировании рынка коммунальных услуг, в силу асимметричности информации, коей располагают различные заинтересованные группы, с одной стороны, и монопольные власти коммунальных предприятий, с другой стороны. Коммунальные предприятия всегда обладают большей информацией о процессе предоставления коммунальных услуг, чем потребители, и, находясь в позиции естественной монополии, могут использовать асимметричность информации и монопольную власть для получения сверхприбыли. В данной ситуации муниципалитет как собственник коммунального имущества, как регулирующий орган и как ответственный за предоставление коммунальных услуг, обязан адекватно учесть нужды коммунального предприятия по обновлению и развитию муниципального коммунального имущества, требования и уровень платежеспособности потребителей, а также уровень инвестиционной привлекательности отрасли. Таким образом, тариф является инструментом балансирования интересов всех сторон, вовлеченных в процесс предоставления и потребления коммунальной услуги.
В силу высокой важности тарифного регулирования для снижения уровня асимметричности информации и эффективного функционирования коммунального хозяйства, необходимо, чтобы система тарифного регулирования:
1. стимулировала коммунальные предприятия к снижению издержек, повышению качества оказываемых услуг;
2. способствовала привлечению инвестиций в коммунальные предприятия;
3. обеспечивала коммунальным предприятиям формирование достаточного для реализации поставленных перед ними целей объема финансовых ресурсов;
4. учитывала формирование конкурентных отношений в ряде подотраслей коммунального хозяйства;
5. имела встроенные механизмы, позволяющие снизить политизированность процесса установления тарифов на коммунальные услуги.
Эффективное тарифное регулирование коммунальных предприятий должно следовать следующим принципам:
1. полное возмещение затрат всем участникам процесса предоставления коммунальной услуги конечному потребителю;
2. оптимизация интересов всех сторон;
3. последовательность и прогнозируемость изменения тарифов;
4. публичность и открытость;
5. единая тарифная политика для всех потребителей, находящихся в рамках одного муниципального образования;
6. снижение политизированности процесса установления цен.
Для повышения эффективности, прозрачности и доступности информации в процессе тарифного регулирования коммунальных услуг, предоставляемых муниципальными коммунальными предприятиями, необходимо создание регулирующего органа на муниципальном уровне власти. Регулирующий орган позволяет достичь всех вышеперечисленных целей и соблюсти все принципы тарифного регулирования. Выполнение функций регулирующего органа отделом цен городской администрации не представляется целесообразным, так как отдел цен, скорее, призван рассматривать только экономическую сторону тарифного регулирования, оставляя без внимания (или учитывая неадекватно) социальные аспекты тарифного регулирования и вопросы сбалансированности интересов всех сторон. Кроме того, круг вопросов, затрагиваемых тарифным регулированием, зачастую, выходит за рамки компетенции отдела цен.
Для осуществления функций по регулированию тарифов на муниципальном уровне целесообразно создать постоянно действующую межведомственную комиссию, в которую должны войти представители различных структурных подразделений исполнительной и представительной власти муниципального образования. В составе комиссии могут присутствовать специалисты по жилищно-коммунальному хозяйству, экономике и инвестициям, социальной защите, финансам, юристы. Необходимо, чтобы в составе комиссии были представители тех структурных подразделений администрации, в чьи профессиональные обязанности входит защита интересов всех сторон. Комиссия принимает решения по тарифам, которые затем направляются в представительный орган власти местного самоуправления для окончательного утверждения. [9 стр.9]
Для повышения прозрачности процесса тарифного регулирования и снижения рисков, связанных с неопределенностью, необходимо формализовать процедуру пересмотра тарифов. Необходимо сформировать четкие правила изменения тарифов по заявке регулируемого предприятия в пределах периода регулирования. Для экономии времени и повышения эффективности тарифного регулирования также необходимо разработать процедуры подачи заявки на пересмотр тарифов и ее рассмотрения регулирующим органом. Регулирующий орган проводит работу по пересмотру тарифов на основании заявки регулируемого предприятия. Информация, содержащаяся в заявке на пересмотр тарифов, должна подаваться в соответствии с требованиями регулирующего органа по объему и утвержденной им форме. Перед составлением заявки на пересмотр тарифа регулируемое предприятие и орган местного самоуправления должны согласовать основные направления функционирования и развития предприятия. Фактически, в заявке на пересмотр тарифа должно содержаться обоснование тех финансовых потребностей предприятия, которые будут ему необходимы для достижения целей муниципалитета. Основная цель, которая преследуется при регламентации процедуры рассмотрения заявки регулируемого предприятия на пересмотр тарифов, – обеспечить оптимизацию интересов всех сторон.
Для упрощения процесса тарифного регулирования и повышения эффективности работы коммунальных предприятий также необходимо предусмотреть возможность автоматической индексации тарифов. Регулируемые предприятия, как правило, подвергаются существенному риску роста собственных издержек по не зависящим от самих предприятий причинам. Примером может послужить рост цен на электроэнергию для коммунального предприятия водоснабжения. Издержки предприятия водоснабжения немедленно возрастают, но поскольку предприятие не может самостоятельно повысить цены на свои услуги, оно испытывает снижение своей рентабельности. В подобных случаях нецелесообразно открывать процесс пересмотра тарифов, поскольку изменился только один параметр, определяющий стоимость предоставления услуг. Поэтому, для подобных случаев, целесообразно предусмотреть процедуру автоматической индексации тарифов.
Одним из важнейших процедурных вопросов является порядок проведения заседания регулирующего органа. Процедура должна давать возможность всем заинтересованным сторонам высказать свои точки зрения по рассматриваемому вопросу и согласовать позиции. На заседание в обязательном порядке должны приглашаться представители регулируемого предприятия, потребителей (населения и промышленных предприятий), существующие и потенциальные инвесторы, пресса. Комиссия обязана информировать общественность через средства массовой информации о дате своего заседания, перечне вопросов для рассмотрения и о результате заседания.
В своей работе регулирующий орган не должен ограничиваться рассмотрением заявок на пересмотр тарифов. Регулирующий орган, или другое муниципальное учреждение, взаимодействующее с регулирующим органом, должен осуществлять постоянный мониторинг деятельности регулируемых предприятий. Мониторинг, т.е. оперативный сбор информации, позволяет ускорить процесс подготовки решения о необходимости пересмотра тарифов. Тем самым, увеличивается гибкость тарифной политики и сводится к минимуму ущерб, который мог бы возникнуть как у предприятий, так и у потребителей из-за неожиданных изменений во внешней среде при отсутствии системы мониторинга. Кроме того, информация, собранная в ходе мониторинга, может быть использована в процессе рассмотрения и утверждения тарифов, как для уточнения информации, предоставленной предприятием в заявке на тариф, так и для совершенствования самой методики регулирования.
Согласно Закону органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности. Таким образом, тарифное регулирование муниципальных предприятий является прямой обязанностью органов местного самоуправления.
В 2007 году городской Совет народных депутатов сложил с себя полномочия по утверждению тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями. Теперь тарифы утверждаются отдельным постановлением Главы Администрации. Следует отметить, что утверждение тарифов Главой города ведет к снижению политизированности процесса тарифного регулирования, так как, в отличие от депутатов городского Совета, Глава города является фигурой, более политически устойчивой.
В 2007 году была создана Комиссия по формированию цен, тарифов и надбавок. Дипломник предлагает Проект совершенствования организации управления тарифной политики за счет совершенствования Положения о деятельности Комиссии по формированию цен, тарифов и надбавок.
Задачи Комиссии
Согласно «Положению о комиссии по формированию цен, тарифов и надбавок» (далее по тексту - Положение), в задачи Комиссии входит «проведение городской политики регулирования цен и тарифов на товары, работы и услуги, производимые и оказываемые муниципальными предприятиями, учреждениями, обеспечивающей согласование интересов всех заинтересованных сторон, а также установление и изменение нормативов потребления жилищно-коммунальных услуг и ставок их оплаты». В задачи Комиссии также входит обеспечение адекватного учета интересов муниципальных предприятий, учреждений, населения и возможностей городского бюджета, защита экономических интересов производителей и поставщиков регулируемых товаров, работ и услуг. Комиссия содействует созданию благоприятных экономических условий для привлечения новых инвестиций в развитие и реконструкцию регулируемых муниципальных предприятий и учреждений. В обязанности Комиссии включен немаловажный пункт об обеспечении экономического стимулирования мероприятий и проектов по повышению эффективности использования ресурсов на территории города, что соответствует принципам и целям эффективного тарифного регулирования.
Комиссия осуществляет всю работу по рассмотрению проектов цен и тарифов на товары, работы и услуги, выполняемые муниципальными предприятиями, учреждениями, и готовит предложения, в пределах своей компетенции, к утверждению цен и тарифов главой города. Непосредственной работой по рассмотрению проектов цен и тарифов занимается УЖКХ и финансово-экономический отдел городской администрации. Комиссия осуществляет свою деятельность во взаимодействии с городским Советом народных депутатов, структурными подразделениями администрации города, другими заинтересованными организациями. Некоторые представители Совета народных депутатов также являются членами Комиссии. Таким образом, реализуется принцип учета интересов всех заинтересованных сторон в процессе тарифного регулирования.
Ответственность Комиссии
Согласно Положению, Комиссия несет ответственность за обоснованность предлагаемых к утверждению тарифов. Этот пункт стимулирует членов Комиссии к эффективной работе по тарифному регулированию и снижает уровень политизированности процесса ценообразования. В то же время, Комиссия имеет эффективное средство контроля за регулируемыми предприятиями и учреждениями. Так, в случае нарушения данными предприятиями или учреждениями решений Комиссии, она вправе временно снизить тариф на величину, необходимую для компенсации убытков, понесенных потребителями. Помимо этого, Комиссия также может принять решение по фактам нарушения регулируемыми предприятиями и учреждениями обязательств, закрепленных в Уставе, и направить им обязательные для исполнения требования о прекращении допущенных нарушений и устранении их последствий. Таким образом, Комиссия не только несет ответственность за свои действия, но имеет в своем распоряжении инструменты, необходимые для эффективного соблюдения данной ответственности.
В Положении также закреплено, что члены комиссии не должны иметь финансовых интересов в производстве, продаже продукции или услуг регулируемых предприятий, учреждений, не могут выполнять работу, оплачиваемую этими предприятиями, учреждениями, не могут владеть акциями, облигациями и другими ценными бумагами регулируемых предприятий, учреждений. Таким образом обеспечивается независимость членов Комиссии от регулируемых предприятий.
Прозрачность процесса тарифного регулирования
Все заседания Комиссии являются открытыми. Все заинтересованные стороны информируются за 5 дней до начала заседания Комиссии через средства массовой информации. На заседании имеют право присутствовать все заинтересованные лица, прошедшие регистрацию. Регистрация проходит за три дня до начала заседания Комиссии, так что у всех желающих принять участие в заседании есть возможность вовремя зарегистрироваться. Представители прессы также присутствуют на заседаниях Комиссии. Каждое заинтересованное лицо имеет право высказать свой взгляд на рассматриваемые на заседании вопросы. Регламент заседания Комиссии строго определен в Положении с целью повышения эффективности и прозрачности ее работы.
О результатах своей деятельности Комиссия информирует общественность через средства массовой информации. Комиссия также обязана сообщать о введении изменений или прекращении режима регулирования деятельности организаций, о принятии к рассмотрению дел по регулированию и принятых по ним решениях, включая решения относительно применяемых методов регулирования.
Условия регулирования
В Постановлении отдельно рассматривается порядок работы Комиссии по регулированию цен для конкурентных видов деятельности, монопольных видов деятельности и тарифов для населения.
Для конкурентных видов деятельности период регулирования равен шести месяцам. Предложения по регулированию цен готовят соответствующие отраслевые подразделения администрации города. Приводится список информации, необходимой к представлению для проведения заседания Комиссии. В частности, обязательными для представления являются оценка доступности цены для потребителей, включая анализ уровня доходов населения и оценку изменения бюджетных расходов в результате изменения цен (тарифов) на основании изменения расходов на предоставление гражданам жилищных компенсаций.
Предприятия, деятельность которых является монопольной, самостоятельно подают заявку на пересмотр тарифов. Период регулирования монопольных предприятий устанавливается для каждого предприятия отдельно. Для монопольных предприятий отдельно обозначены случаи, в которых предприятия могут обратиться с заявкой на пересмотр тарифа. Например, одной из причин пересмотра тарифов может быть изменение затрат на производство, более, чем на 15%, вызванное ростом цен на топливо, оборудование, другие материальные ресурсы, или пересмотром условий тарифного соглашения о заработной плате.
Все материалы, необходимые Комиссии для рассмотрения заявки монопольных предприятий, строго регламентированы Положением. Среди них можно особо отметить оценку доступности услуг по цене (тарифу) для потребителей, оценку финансовой устойчивости и ликвидности предприятий, учреждений. Помимо этого, среди необходимых материалов также значится оценка соответствия показателей договорных объемов ресурсов, отпускаемых потребителям, и фактических объемов потребляемых ресурсов, используемых при расчетах за услуги и ресурсы, а также оценка инвестиционной программы предприятия с точки зрения повышения эффективности производства. Подобные оценки крайне редко проводятся в других муниципалитетах, в то время как они позволяют точно оценить экономические последствия повышения тарифов и уровень инвестиционной привлекательности предприятия. В процессе регулирования тарифов также учитываются данные мониторинга жилищно-коммунальных предприятий.
Вопросам рассмотрения тарифов для населения уделяется отдельная статья Положения. В ней перечислены все случаи, при которых может рассматриваться вопрос об изменении тарифов для населения. Особо можно отметить пункт, где говорится, что тарифы для населения могут быть увеличены в случае увеличения цен (тарифов) за счет приближения их к федеральным, региональным стандартам, при отсутствии денежных средств в бюджете на цели дотирования убытков, связанных с предоставлением услуг населению по ценам ниже себестоимости. В этом пункте ясно указано, что муниципалитет не будет брать на себя обязательств, которых он не в состоянии выполнить. Данный факт положительно влияет на инвестиционную привлекательность муниципальных предприятий, поскольку снижает политизированность тарифного регулирования.
При установлении тарифов Комиссия руководствуется методическими рекомендациями Госстроя. Данные рекомендации имеют множество негативных аспектов[33 стр.65], однако, в отсутствие альтернативы, Комиссия вынуждена использовать эти рекомендации. Комиссии необходимо предпринять попытку разработать собственные методики расчета тарифов на жилищно-коммунальные услуги.
Процедура автоматической индексации тарифов
В Положении необходимо предусмотреть порядок автоматической индексации тарифов на жилищно-коммунальные услуги. В Порядке установлено, что тарифы на жилищно-коммунальные услуги подлежат автоматической индексации в случае изменения тарифов на энергоресурсы (газ, электроэнергию, тепловую энергию). Во всех остальных случаях тарифы на жилищно-коммунальные услуги утверждаются в соответствии с Положением о Комиссии. Величина индексации рассчитывается как произведение доли соответствующей статьи затрат на величину изменения тарифов (по категориям потребителей), регулируемых на государственном уровне. Новые тарифы на услуги жилищно-коммунальных предприятий утверждаются постановлением Главы города в течение двух недель с момента принятия новых тарифов на энергоресурсы. Подобная практика является передовой, и позволяет проводить эффективную тарифную политику в отношении муниципальных предприятий жилищно-коммунального хозяйства.
Решение о внедрении новой системы тарифного регулирования было принято совместно Главой города и депутатами городского Совета. После длительного периода регулирования тарифов, депутаты добровольно сложили с себя полномочия по регулированию и передали все функции регулирования в Комиссию. Таким образом, обеспечение внедрения новой системы тарифного регулирования проводилось как исполнительной, так и представительной властью. Основным фактором успешного внедрения Положения станет сотрудничество между исполнительными и представительными органами власти в процессе внедрения Проекта.
Новая система будет способствовать упорядочению процесса тарифного регулирования, что было положительно воспринято предприятиями жилищно-коммунального комплекса. Повышение прозрачности процедуры регулирования способствовало снижению социальной напряженности вокруг процесса утверждения тарифов.
Проблемой внедрения Проекта является тот факт, что полномочия по регулированию тарифов на теплоснабжение и полномочия по регулированию тарифов частных предприятий – производителей коммунальных услуг осуществляется на уровне субъекта федерации. Поскольку согласно закону ответственность за предоставление коммунальных услуг перед населением муниципального образования несет администрация, регулирование тарифов на уровне субъекта федерации лишает муниципалитет инструментов контроля за деятельностью коммунальных предприятий. По договоренности с областным регулирующим органом, регулируемые предприятия сначала направляют заявку на пересмотр тарифов в городскую Комиссию, и только после рассмотрения заявки Комиссией, документы передаются в областной регулирующий орган. Подобная практика позволяет учесть интересы муниципалитета как собственника коммунального имущества и как ответственного за предоставление коммунальных услуг потребителям. К сожалению, подобная практика не зафиксирована никакими нормативными актами муниципального образования и регулирующего органа.
В целом, внедрение нового подхода будет способствовать повышению эффективности тарифного регулирования, улучшению финансового состояния предприятий жилищно-коммунального хозяйства, увеличению собираемости платежей населения, и повышению качества коммунальных услуг.
Заключение
Существующий уровень централизации в жилищной сфере крупных городов слишком высок. Необходима децентрализация и разукрупнение ряда управленческих функции, особенно в сфере жилищного хозяйства и благоустройства территории. Это особенно важно в условия, перехода к местному самоуправлению и выделению самоуправляемых муниципальных образований. Однако процесс децентрализации не должен происходить единовременно, без соответствующих обоснований. Разукрупнение системы управления должно быть основано на продуманной концепции с использованием специально разработанных программ, с соблюдением принципа поэтапности и стремлением «не навреди». Основной критерий распределения управленческих функций по уровням должен быть следующим: управление процессом надо организовывать на вышестоящем уровне управления только в том случае, если оно не может быть эффективно решено на нижестоящем уровне. Так, вопросы эксплуатации отдельных зданий вполне могут быть решены на нижнем управленческом уровне, а проблема водоснабжения должна решаться на уровне городов и территорий.
Важнейшим аспектом деятельности в данной сфере является антимонопольная политика. Это обусловлено наличием здесь искусственного монополизма, особенно в жилищном хозяйстве. Монополизм препятствует конкуренции, тормозит развитие, снижает качество работы, способствует повышению цен и т.п. Поэтому борьба с монополизмом является приоритетным направлением деятельности на всех уровнях управления жильем.
Четкое разделение функций заказчика и подрядчика, активное привлечение к проведению работ предприятий и организаций различных форм собственности будет способствовать созданию конкурентной среды, ограничению роста цен (тарифов), ориентации предприятий на экономические стимулы деятельности и повышение качества работы и жилищном строительстве и хозяйстве. Разработка обоснованного механизма управления жилищной сферой возможна лишь на строго нормативной основе. Заключение любого договора с подрядчиком и выдача конкретных заданий исполнителям должны быть ориентированы не на благие пожелания со скудными ресурсными возможностями, а на нормативный уровень обслуживания, определяемый системой научно обоснованных норм и нормативов:
Применение того или иного нормативного уровня обслуживания требует различного ресурсообеспечения. Наряду с разработкой соответствующих норм и нормативов должна быть создана тарифная система, позволяющая оценить все виды проводимых работ-с учетом их объема и качественных параметров, установлены конкретные тарифы в сфере городского хозяйства для расчета с потребителями и подрядчиками. Это особенно важно для определения стоимостного эквивалента выделенных уровней обслуживания. Если заказчик желает повысить качество обслуживания, обеспечить более высокую надежность инженерных систем, потребуется и большее финансирование. В настоящее время для города крайне важно оценить минимально необходимый уровень финансирования, включая текущие средства и инвестиции, ниже которого опускаться нельзя. Минимально необходимый объем работ по важнейшим городским системам и объектам целесообразно финансировать из бюджета либо из целевых внебюджетных фондов. Причем по всем основным направлениям городского хозяйства желательно выделят) закрепленные статьи бюджета либо закрепленные источники доходов по внебюджетным фондам.
Тарифная политика, являясь составной частью экономической политики, будет направлена на решение задач обеспечения единого подхода к формированию, утверждению, и применению тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса; поэтапный уход от перекрестного субсидирования; проведение постоянного контроля за соблюдением дисциплины цен всеми субъектами, хозяйствующими на рынке жилищно-коммунальных услуг.
Список источников и литературы.
1. Конституция Российской Федерации.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации.
3. Градостроительный кодекс Российской Федерации
4. Жилищный кодекс Российской Федерации.
5. Налоговый кодекс Российской Федерации.
6. Закон Российской Федерации от 7 февраля 1992т. № 2300-1 «О защите прав потребителей» (в ред. от 17 декабря
7. Постановления Правительства РФ от 21.07.2008 N 549 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам»
8. Федеральный закон от 6 мая
федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты
Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты
жилья и коммунальных услуг».
9. Федеральный закон от 28 августа
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» (в ред. от 17 марта
10. Федеральный закон от 15 июня
собственников жилья».
11. Федерального закона №185-ФЗ «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства».
10. Федеральный закон от 8 августа
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (в ред. Федерального
закона от 1 октября
11. Федеральный закон от 27 декабря
регулировании» (в ред. Федерального закона от 9 мая
12. Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002-2010 годы.
13. Воронин А. Г. Муниципальное хозяйствование и управление: проблемы теории и практики / А. Г. Воронин. – М.: Финансы и статистика. 2002.
14. Воронин А. Г. и др. Основы управления муниципальным хозяйством: Учеб. пособ./ А. Г. Воронин и др. – М.: Дело. 2008.
15. Джашитов А.Э. Товарищества собственников жилья. Саратов: Сарат.
гос. тех. ун-т, 2000.
16. Жилищная экономика: учеб. пособие : пер. с. англ. / под ред. Г. Поляковского. М.: Дело, 2006.
17. Жилищная экономика / пер. с англ. М.: Дело, 1996.
18. Захарова Е.Ю. Бытовые услуги: реформы и реалии. Новосибирск
Новосиб. гос. акад. экономики и управл., 2008.
19. Зотов В.Б. и др. Жилищно-коммунальный комплекс в системе управления городом. М.: ГАУ, 2006.
20. Зотов В. Б., Макашева З. М. Муниципальное управление: Учебник для вузов. / В. Б Зотов. З. М. Макашева. – М.: ЮНИТИ_ДАНА, 2002.
21. Каменева Е.А., Барулин СВ. Финансы жилищно-коммунального хозяйства. М.: Ось-89, 2003.
22. Краснова И.О. Земельное право. – М.: Юрист, 2002
23. Малышков В.И. Потребительский рынок Москвы: вчера, сегодня
и ближнее завтра. М.: Изд-во Типография им. А.С. Пушкина, 1997.
24. Минц И.Г. Экономически обоснованные тарифы как основа планирования финансового обеспечения ЖКХ // ЖКХ. 2008. № 4 С. 82-92.
25. Муниципальное экономическое развитие. Муниципальные экономические программы городов Нижний Новгород, Саратов, Ярославль. М.: Фонд «Институт экономики города», 2008.
26. Организация производства и управления предприятием: учебник
под ред. О.Г. Туровца. М.: ИНФРА-М, 2006.
27. Радина О.И. Методы оценки эффективности объектов бытовой инфраструктуры региона/отв. ред. Н.П. Кетова. Ростов-па-Дону: М-во образования РФ, 2003.
28. Радина О.И. Социальная инфраструктура как категория региональной
экономики // Изв. вузов Сев.-Кавк. регион: Обществ, науки. Ростов-на-Дону, 2003.
29. Румянцева З.П. Общее управление организацией. Теория и практика: учебник. М.: ИНФРА-М, 2003.
30. Система муниципального управления: учебник для вузов / под ред. В.Б. Зотова СПб.: Лидер, 2005.
31. Талонов А.В. Реформирование муниципального сектора экономики.
СПб.: СПб Инж.-эконом, универ., 2007.
32. Чекалин В. С. Экономика городского хозяйства / учебн. пособие. СПб:
СПбГИЭА, 1999.
33. Чернышев Л.Н. Ценовая и тарифная политика в жилищно-коммунальном хозяйстве. М.: Книжный мир, 2008.
34. Чернышев Л.Н. Экономика городского хозяйства. М.: Люберецкий
рабочий, 2009.
35. Шумянкова Н. В. Муниципальное управление: Учеб. пособ. – М.: Экзамен. 2004.
36. Сайт Администрации города Смоленска www. admcity.smolensk.ru
Приложение А.
Приложение Б.
Процесс управления в организации муниципального управления
Приложение В УТВЕРЖДАЮ
Глава Администрации
Промышленного района
Города Смоленска
___________М.Н. Капустин
«___»______________2009г.
ПОЛОЖЕНИЕ
об отделе жилищно-коммунального хозяйства
Настоящее Положение определяет правовой статус, основные задачи, функции, права и обязанности отдела жилищно-коммунального хозяйства Администрации Промышленного района г. Смоленска.
I.
Общие положения
1.1 Отдел жилищно-коммунального хозяйства в дальнейшем «Отдел», является структурным подразделением Администрации Промышленного рай она г. Смоленска.
1.2 «Отдел» в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами, законами РФ, Указами Президента РФ, Постановлениями Правительства Российской Федерации, областными законами, постановлениями и распоряжениями Администрации Смоленской области, Уставом города Смоленска, решениями Смоленского городского Со вета, нормативно-правовыми актами областной, городской и районной Адми нистраций, настоящим Положением.
1.3 Начальник отдела назначается и освобождается от должности Гла вой, Администрации Промышленного района г. Смоленска, по согласованию с курирующим заместителем, а специалисты отдела - по предоставлению начальника отдела.
П. Основные задачи и функции отдела
2.1. Основными задачи отдела являются:
- создание условий для обеспечения населения района коммунально-бытовыми услугами согласно существующим нормам;
- координация деятельности муниципальных служб города, направленных на защиту прав и интересов потребителей;
- создание благоприятных организационных условий для деятельности муниципальных предприятий и ведомств;
- реализация Жилищной реформы;
- контроль за качеством коммунальных услуг.
2.2. В соответствии с изложенными задачами отдел выполняет следующие функции:
- контроль за работой ведомственных и муниципальных жилищно-эксплуатационных организаций по эксплуатации жилого фонда и объектов коммунального хозяйства, расположенных на территории района; - сбор информации и внесение предложений по передаче ведомственного жилого фонда, инженерных сооружений, коммуникаций в муниципальную собственность;
- внесение предложений по совершенствованию структуры и улучшению работы жилищно-коммунального хозяйства;
- организация работы по благоустройству территорий с привлечением сил жилищно-коммунальных предприятий, организаций, ведомств, общественности;
- организация и проведение технических, санитарно-эпидемиологических, противопаводковых мероприятий, совместно с городскими службами;
- постоянный контроль за санитарным состоянием территории района, подготовкой и содержанием зон отдыха в период летнего оздоровительного сезона;
- внесение предложений по перспективному развитию района;
контроль за жилищно-коммунальными организациями по предотвращение чрезвычайных ситуаций в системах жизнеобеспечения района и координация действий по ликвидации их последствий в случае необходимости;
- контроль за техническим содержанием опор линий электропередач, работе уличного освещения;
- организация работы районного штаба по подготовке к зиме;
- контроль за пуском и отключением тепла согласно распоряжениям Главы города и Главы Администрации района о начале и окончании отопительного сезона;
- контроль за подготовкой детских дошкольных учреждений, школ, поликлиник, больниц, и эксплуатации в зимних условиях;
- контроль за работой специализированных городских служб;
- внесение предложений в план по ремонту и содержанию дорог, контроль: его выполнением;
- контроль за установкой и демонтажем металлических гаражей;
- проведение инвентаризации АЗС, КАЗС, автостоянок в районе;
- контроль за строящимися объектами, объектами самовольного строительства переустройством и перепланировкой жилых помещений;
- внесение предложений по созданию в районе новых муниципальных маршрутов пассажирского автотранспорта и изменению действующих маршрутов;
- работа с председателями уличных комитетов частного сектора по ремонт содержанию дорожной сети;
- подготовка проектов распоряжений по вопросам, входящим в компетенцию отдела;
- своевременное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, касающихся вопросов жилищно-коммунального хозяйства;
- сбор и обработка информации по вопросам жилищно-коммунального хозяйства в бумажном и электронном виде;
- разработка электронной карты по закреплению убираемых площадей за организациями, предприятиями района независимо от форм собственности оказание содействия садоводческим товариществам в решении возникающих у них вопросов;
- осуществление контроля за производством земляных работ.
III. Права отдела.
3.1. Осуществлять проверки в пределах делегированных полномочий с правом беспрепятственного доступа на муниципальные и ведомственные предприятия жилищно-коммунального хозяйства, по вопросам, входящим в его компетенцию.
3.2. Требовать выполнения нормативно-правовых актов органов исполнитель ной власти, органов Местного самоуправления от филиалов ОАО «Жилищник», ведомств, а также выдавать предписания для устранения нарушений и составлять протоколы об административных правонарушениях по ст. 17-21, 36 областного закона от 25.06.03г № 28-з «Об административных правонарушениях на территории Смоленской области».
3.3. Вести прием граждан, рассматривать предложения, заявления и жалобы по вопросам, входящим в компетенцию отдела.
3.4. Вносить предложения Главе Администрации района по вопросам, входящим в компетенцию отдела.
IV. Руководство отделом.
4.1. Отдел жилищно-коммунального хозяйства возглавляет начальник отдела, назначаемый на должность и освобождаемый, от должности Главой Администрации Промышленного района города Смоленска,
4.2. Начальник отдела:
- несет персональную ответственность за выполнение возложенных на отдел задач и осуществление им функций;
- руководит деятельностью отдела;
- осуществляет контроль за выполнением решений вышестоящих организаций и собственных решений работниками отдела.
Начальник отдела Е.А. Иванов
