Реферат Дефицит бюджета и источники его покрытия 2
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-28Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
31
Дефицит бюджета и источники его покрытия
В экономической теории принято выделять три основных состояния бюджета: дефицитное, профицитное и сбалансированное. Превышение расходов над доходами (отрицательное сальдо бюджета) составляет дефицит бюджета. Профицит представляет собой обратное соотношение, т.е. превышение доходов над расходами (положительное сальдо бюджета). Сбалансированный бюджет является следствием такой бюджетной политики, при которой расходы полностью обеспечиваются доходами. В экономической теории принято считать бюджет сбалансированным, если его дефицит или профицит не превышает 1% от общего объема расходов.
Взгляды экономистов на бюджетный дефицит и бюджетное равновесие на различных этапах развития общества менялись кардинально. Финансовая наука до 1930-х гг. считала основным принципом бюджета его бездефицитность, ежегодное равновесие доходов и расходов (принцип «здоровых финансов»). Например, Ф. Нитти отмечал, что из-за роста государственных расходов (в основном непроизводственных, военных) увеличиваются дефицит бюджета и государственный долг. Поэтому он считал, что «какой бы это жертвы ни стоило, но государственный бюджет в своей совокупности никогда не должен завершаться дефицитом».
Сведение доходов с расходами при ежегодном принятии и исполнении бюджета считалось тогда символом благополучия государства и нации, первоочередной целью финансовой политики центральных и местных органов власти. Например, министр финансов царской России С.Ю. Витте писал: «Бюджетное равновесие представляет основную цель, преследуемую при составлении государственной росписи». Это означало, что суммы доходов и расходов должны взаимно определяться друг другом, т.е. объем государственных расходов должен исходить из реальных возможностей доходной базы бюджета, и, наоборот, объем налоговых и прочих поступлений должен быть обусловлен размером дефицитных средств, необходимых государству для выполнения своих функций. Колебания в ту или другую сторону, в особенности в сторону превышения расходов над доходами, рассматривались как негативные и крайне опасные явления.
Однако на практике достичь бюджетного равновесия очень сложно. Теория не дает готовых рецептов «здоровых финансов», поэтому до сих пор проблема установления правильного соотношения между доходами и расходами бюджетов всех уровней, покрытия их дефицита служит предметом научно-практических дискуссий не только в России, но и во всем мире.
По поводу роли и значения дефицита бюджета в развитии экономики существуют противоречивые мнения. Сторонники концепции систематического (хронического) дефицита находят в нем следующие положительные моменты:
бюджетный дефицит не является деструктивным фактом. Для состояния национальной экономики он не представляет опасности, так как все расходы, в том числе превышающие доходы, осуществляются на территории данного государства и способствуют росту благосостояния страны. Исключение составляет только отрицательное сальдо внешнеторгового баланса, поскольку этот факт означает утечку средств за границу;
дефицит бюджета означает увеличение доходов хозяйствующих субъектов и населения (получателей бюджетных средств), что способствует росту покупательной способности, производительности труда и расширению национального производства. Это, в свою очередь, приводит к росту налоговых поступлений в бюджет .
Экономисты противоположного толка (или неоклассического направления) высказывают следующие опасения по поводу дефицита бюджета:
— сегодняшние дефициты неизбежно потребуют более высоких налогов в будущем;
— для покрытия дефицита будут привлекаться другие, экстраординарные доходы: эмиссия денег и займов, кредиты и т.д. Это приведет к расстройству денежно-кредитной системы, инфляции и девальвации рубля, росту внутреннего и внешнего долга государства. В конечном итоге долги будут погашаться за счет введения новых и повышения ставок существующих налогов, что означает перекладывание долгового бремени на будущие поколения. Выход правительства на денежный рынок путем размещения государственных ценных бумаг с целью при влечения финансовых ресурсов для покрытия дефицита подтолкнет процентные ставки вверх. Это связано с тем, что в условиях рынка, когда существуют частные инвесторы и заемщики свободных денежных средств у населения и предприятий, вторжение государства на финансовый рынок означает рост конкуренции, повышение спроса на деньги, а следовательно, и ставки процента, которая является платой за использование привлеченных денег.
Более высокие процентные ставки по государственным ценным бумагам, по сравнению с частными, вызывают эффект вытеснения частных инвестиций. Поэтому, чем выше дефицит бюджета и государственный долг, тем медленнее будут происходить рыночные преобразования в Российской Федерации. Кроме того, рост бюджетного дефицита, вызванного растущими правительственными расходами (а не низкой собираемостью налогов и чрезвычайными обстоятельствами), означает расширение государственного сектора экономики за счет вытеснения частного, увеличение вмешательства правительства в процесс воспроизводства. Для большинства промышленно развитых стран типично формирование бюджета с дефицитом..
Основной причиной отсутствия теоретических и практических разработок по проблеме бюджетного дефицита в бывшем СССР служило не отсутствие на самом деле дефицита бюджета, а идеологическая позиция руководства страны по отношению к данному состоянию государственных финансов. В последующем это привело к еще большему углублению бюджетного кризиса в России в прошлом десятилетии, существенному росту государственного долга и расходов бюджета по его обслуживанию.
Российская Федерация вместе с социально-экономическими, национально-политическими, территориальными проблемами унаследовала от СССР огромные размеры дефицита государственного бюджета, внешнего и внутреннего долга.
До 1995 г. для покрытия дефицита бюджета Правительство РФ систематически использовало денежно-кредитную эмиссию, что приводило к инфляционному росту. Основным инфляционным источником служили кредиты Центробанка РФ. Начиная с 1995 г. Правительство РФ отказалось от кредитов Центробанка РФ и перешло на неинфляционные методы покрытия дефицита бюджета. Однако в связи с финансовым кризисом Правительство РФ вынуждено было использовать первые два источника пополнения казны. Дефицит консолидированного бюджета на 1999 г. было предусмотрено покрывать за счет внутренних источников в размере 84,3 млрд руб. (51,7%), внешних — 45,9 млрд руб. (28,2%) и кредитов Центробанка РФ - 32,7 млрд руб. (20,1%).
Теория дефицитного финансирования требует сосредоточения дефицита в бюджете развития. В этом случае рост дефицитного финансирования вызывает инвестиционный, инновационный и предпринимательский рост. Выпуск инвестиционных товаров, в отличие от текущих потребительских, приводит к наращиванию производственного потенциала страны, а следовательно, и к расширению доходной базы бюджетов разных уровней. Если же рост бюджетных расходов происходит в связи с необходимостью поддержания текущих потребностей населения, то с увеличением государственного долга его бремя перекладывается на будущее поколение.
Последнее обстоятельство связано с тем, что дефицитное финансирование предполагает повышение налогообложения. Так как конечными плательщиками всех налогов являются граждане и большая часть полученного ими дохода идет на потребление (около 3/4), то введение высоких налогов означает изъятие у них дополнительных доходов, что приводит к снижению потребительского спроса и уровня жизни. В свою очередь снижение спроса автоматически, по законам рынка, негативно отразится на предложении товаров и услуг, сократится их объем и в конечном итоге из-за сужения налогооблагаемой базы приведет к росту дефицита бюджета.
Дефицитное финансирование приводит к росту процентных ставок, вытеснению частных инвесторов, а следовательно, снижению инвестиций. При рассмотрении этих процессов обязательно следует учитывать эффект мультипликатора, или умножения. С учетом данного эффекта можно утверждать, что в условиях спада производства и высокой безработицы увеличение государственных расходов и возникающий при этом дефицит бюджета будут стимулировать развитие экономики, рост инвестиций и потребительского сектора.
" Убедительным примером действия эффекта мультипликатора служит опыт США 1930-х гг. Во время Великой депрессии администрацией Рузвельта была принята на вооружение концепция дефицитного бюджетного финансирования, разработанная английским экономистом Дж. Кейнсом, в соответствии с которой были повышены государственные расходы и снижено налоговое бремя, что привело к значительному дефициту бюджета. (Он покрывался в основном за счет эмиссии государственных ценных бумаг.) В результате повышения расходов бюджета миллионы людей получили работу по строительству мостов, дорог, реконструкции правительственных зданий, озеленению городов и т.д. С получением работы и заработной платы у рабочих возник спрос на товары и услуги. Повышение спроса привело к оживлению предпринимательской деятельности, расширению инвестиций и производства продукции, что в свою очередь позволило увеличить число занятых в производстве, создать новые рабочие места. В конечном счете, эти дискреционные меры привели к решению социальных (ликвидация безработицы), экономических (выход из кризиса, рост производства), финансовых (расширение доходной базы бюджета, дальнейшее снижение государственных расходов и дефицита бюджета) проблем.
Представляется также целесообразным использовать в России по лучивший международное признание опыт Германии в обеспечении инвестиционной ориентации бюджетной системы за счет соблюдения так называемого «золотого правила». Согласно этому правилу (кстати, оно предусмотрено Конституцией ФРГ), финансирование дефицита за счет кредитов не должно превышать сумму расходов на инвестиции, предусмотренную в бюджете. Это говорит о том, что заемные средства должны не тратиться на непроизводственные нужды, а направляться на инвестиционные цели (создание будущей доходной базы бюджетов), что, как уже отмечалось, снижает и негативные последствия государственных заимствований для будущих поколений.
Важное значение в построении эффективной системы управления бюджетным дефицитом, упорядочении информации об операциях органов власти разных уровней по его финансированию, получении представления о вероятном воздействии на экономику используемых способов дефицитного финансирования имеет классификация видов дефицитов бюджета по ряду основополагающих признаков. Обобщение причин возникновения дефицита бюджета позволяет выделить чрезвычайный, кризисный, антикризисный и межбюджетный дефициты.
В основе чрезвычайного дефицита лежат чрезвычайные обстоятельства (войны, стихийные бедствия и т.п.), от которых трудно или невозможно застраховаться. Для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций обычно формируются различные резервные и внебюджетные фонды. Кризисный и антикризисный дефициты бюджета обусловливаются кризисом в экономике, денежно-кредитной, финансовой сфере и мерами по его ликвидации. В связи с этим можно выделить дефициты, имеющие стимулирующее и дестимулирующее значения.
Под межбюджетным дефицитом понимается отрицательное сальдо региональных и местных бюджетов, возникающее в результате несоответствия имущественных и бюджетных прав территорий, уменьшения их доходов или увеличения расходов вследствие решений, принимаемых органами власти другого уровня. Покрытие такого дефицита осуществляется посредством бюджетного регулирования, использования различных форм межбюджетных отношений.
В зависимости от экономического содержания и направления воздействия различают активный и пассивный бюджетные дефициты.
Путем нивелирования и управления ими можно стимулировать или дестимулировать социально-экономическое развитие общества или отдельных территорий.
В мировой практике в условиях стабильного развития экономики уровень пассивного дефицита ограничивается 2-3% к ВВП, 5% —к национальному доходу, 8-10% — к расходной части бюджета. Однако в условиях кризиса в экономике и социальной сфере правительство может пойти на увеличение разрыва между доходами и расходами бюджета (путем повышения расходов и снижения налоговых изъятий) в целях стимулирования экономического роста, сокращения безработицы, расширения налогооблагаемой базы. В этом случае дефицит бюджета принимает активную форму/Если же для его финансирования будут привлекаться инфляционные источники, значительно возрастут расходы бюджета на обслуживание государственного долга, то активная форма дефицита примет пассивную форму и начнет усугублять финансово-экономический и социальный кризис. Поэтому в целях управления дефицитом и использования его стимулирующего, активного потенциала нужно находить приемлемые источники покрытия с учетом анализа конкретного финансово-экономического положения регионов и страны в целом, а также международного фактора (в открытой экономике это имеет существенное значение).
В зависимости от степени корреляции дефицита бюджета с уровнем безработицы различают структурный и циклический дефициты. Под структурным дефицитом понимается отрицательное сальдо бюджета при данной системе формирования доходов и расходов государства в условиях полной занятости (при постоянно заданном уровне безработицы). В период экономического спада уровень безработицы начинает превышать базовый. Естественно, что при этом реальный дефицит бюджета также будет расти и становиться больше уровня структурного дефицита, который принимается как некая идеальная, оптимальная величина допустимого бюджетного дефицита. Это происходит частично за счет роста выплат пособий по безработице, сокращения налоговых поступлений, а в основном — в результате сужения налогооблагаемой базы из-за спада производства. Разность между реально имеющимся и структурным дефицитом получила название циклического дефицита. Именно экономическое состояние определяет уровни структурного и циклического дефицитов. Сокращение уровня циклического дефицита свидетельствует о тенденции выравнивания уровней реального и структурного дефицитов, что равносильно экономическому росту.
По характеру возникновения можно выделить случайный (кассовый) и действительный дефициты. Случайный дефицит бюджета, иначе называемый кассовым, возникает из-за кассовых (временных) разрывов в поступлении и расходовании средств. Обычно кассовым дефицитам подвержены те бюджеты, которые в высокой степени зависят от одного источника дохода, или же те, в которых источники поступлений имеют сезонный характер (например, поступления от земельного налога, налога на имущество физических лиц и ряда других налогов и сборов). К таковым обычно относятся местные и региональные (в меньшей степени) бюджеты.
Действительный дефицит в собственном смысле этого слова возникает не из-за случайной временной задержки поступлений доходов в бюджет и опережающего график (роспись доходов и расходов) производства расходов, а в связи с постоянным наращиванием расходов из бюджета и реальным отставанием от них доходов. Он обычно закладывается в законе о бюджете на очередной финансовый год в качестве предельной величины, но может быть ниже или выше нее в ходе исполнения бюджета.
По отношению к плану различают плановый и внеплановый дефициты бюджета. Внеплановый дефицит возникает из-за непредвиденного сокращения объема поступлений доходов (падение цен на нефть и т.д.) и увеличения расходов (войны, землетрясения, аварии, неурожаи, засуха, рост цен и т.п.) в отчетном году. Если же не удастся сбалансировать бюджет за счет использования средств различных резервных фондов и проведения других оперативных мероприятий, внеплановый дефицит может пагубно отразиться на ходе выполнения социально-экономических программ.
С признанием дефицита бюджета и введением в бюджетной классификации дополнительного блока, отражающего источники его финансирования, в России стали устанавливать предельные размеры дефицитов бюджетов в ежегодно принимаемых законах о бюджете, т.е. стали планировать дефицит в целях его контроля и управления им. Бюджетное законодательство устанавливает предельный размер планируемого дефицита федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета.
По степени постоянства объема дефицита бюджета можно выделить стабильные и меняющиеся дефициты. Резкие колебания дефицита за относительно короткий промежуток времени свидетельствуют о финансово-экономической нестабильности, отсутствии долгосрочной и единой бюджетной, налоговой и финансово-кредитной политики в стране.
По продолжительности бюджетный дефицит можно подразделить на хронический (систематический) и временный. Хронический дефицит возникает из года в год в течение длительного периода времени и является наиболее «трудноизлечимым». Основными причинами его существования служат длительный цикл экономического кризиса, долгие войны и чрезмерные расходы на военные цели в мирное время, чрезвычайные происшествия, дорогостоящие программы, растянутые на десятилетия без сроков окупаемости.
В отличие от хронического временный дефицит бюджета, продолжительность которого может быть равна нескольким месяцам, не является столь опасным и трудным для преодоления, так как в его основе лежат, как правило, не глубокие кризисные явления в экономике, а ряд объективных (стихийные бедствия и пр.) и субъективных (ошибки в планировании и прогнозировании, колебания цен на мировых товарных и фондовых рынках и др.) причин. Задача органов власти заключается в недопущении трансформации временного дефицита в хронический путем принятия оперативных решений по своевременной ликвидации предпосылок, причин и последствий дефицита, финансирования его неинфляционными и «дешевыми» источниками заемных средств.
Известно, что бремя государственного долга, обусловленное бюджетным дефицитом, перекладывается на будущие поколения. Это относится в большей степени к хроническому дефициту, чем ко временному. Такой дефицит бюджета называют переложимым вперед. Если же финансирование дефицита осуществляется без введения новых налогов и выпуска государственных займов, а за счет других источников (например, реализации государственной собственности и государственных активов, повышения собираемости налогов, стабилизации экономики и расширения налогооблагаемой базы или же путем сокращения неэффективных бюджетных расходов), переложения бюджетного дефицита не происходит. Данный вид дефицита бюджета называется непереложимым. Задача бюджетной политики заключается в поиске и использовании таких источников дефицитного финансирования, которые бы не обременяли жизнь будущих поколений
По международной методологии выплата процентов по обслуживанию государственного долга включается в расходы бюджета. Россия также перешла к международной методологии составления бюджета (правда, не все ее элементы еще приняты).
На основе вышесказанного можно выделить первичный и вторичный дефициты бюджетов. В основу такой классификации заложен принцип определения дефицита с учетом или без учета расходов по обслуживанию государственного долга. Дефицит бюджета, рассчитываемый как разница между его доходами и расходами без учета процентных выплат по долгу, называется первичным, а с их учетом —вторичным. Данные названия возникли не случайно. Ведь дефицит есть пре-; вышение расходов бюджета над его доходами. Здесь расходы (сверх доходов) из бюджета производятся впервые. Но если для их финансирования привлекаются заемные средства на платной (кредитной) основе, то процентные выплаты из бюджета за эти средства имеют вторичный характер, т.е. обусловлены первичным дефицитом.
Классификация видов дефицита бюджета, анализ его причин, оптимизация структуры источников финансирования дают возможность, разрабатывать систему мероприятий по прогнозированию и сокращению дефицита, по реформированию бюджетной и налоговой системы, межбюджетных отношений, направленных на стабилизацию финансового положения в стране.
В соответствии с БК РФ (ст. 93) источники финансирования дефицита бюджета утверждаются органами законодательной власти в законе (решении) о бюджете на очередной финансовый год по основным видам привлеченных средств. Следует подчеркнуть, что БК РФ впервые в России в законодательном порядке определил источники финансирования дефицитов всех звеньев бюджетной системы страны (ст. 94-96).
Источники финансирования дефицита федерального бюджета делятся на внутренние и внешние. Внутренние источники имеют следующие формы:
кредиты, полученные РФ от кредитных организаций в валюте РФ;
государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;
бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности;
сумма превышения доходов над расходами по государственным запасам и резервам;
изменение остатков средств по учету средств федерального бюджета.
К внешним источникам финансирования дефицита федерального бюджета относятся:
государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;
кредиты правительства иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленных в иностранной валюте, привлеченные РФ.
В соответствии со ст. 103 БК РФ государственные внешние заимствования РФ используются для покрытия дефицита только федерального бюджета.
Федеральным законом от 20 декабря 2001 г. № 194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год» устанавливается, что в 2002 г. превышение доходов над расходами направляется на погашение государственного долга страны — 68,6 млрд руб. и на образование финансового резерва — 109,8 млрд руб.
Средства финансового резерва могут использоваться только на:
замещение внутренних источников финансирования дефицита федерального бюджета: поступлений от размещения государственных ценных бумаг, поступлений от продажи имущества, находящегося в государственной собственности;
замещение внешних источников финансирования дефицита федерального бюджета;
погашение государственного долга РФ.
Управление средствами финансового резерва осуществляется Министерством финансов РФ. Для финансирования дефицитов нижестоящих бюджетов должны привлекаться исключительно внутренние источники. Так, источниками финансирования дефицита бюджета субъекта РФ могут быть:
государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта РФ;
бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
кредиты, полученные от кредитных организаций;
поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности субъекта РФ;
изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта РФ.
Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть следующие внутренние источники:
муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования;
кредиты, полученные от кредитных организаций;
бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
поступления от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности;
изменение остатков средств на счетах по учету средств местного
бюджета.
Следует отметить, что на практике в исключительных случаях с разрешения федеральных органов власти допускается привлечение субъектами РФ внешних источников финансирования дефицитов своих бюджетов.
Мировой опыт показывает, что удельный вес одного источника доходов бюджета не должен превышать 30% объема бюджетов. Негативно оценивается практика, когда бюджет ставится в жесткую зависимость от одного источника дохода, так как при его незначительном недопоступлении или несвоевременном поступлении возникают осложнения в исполнении бюджетов. Это относится к бюджету каждого уровня. Сбалансированность федерального бюджета на 2002 г. обеспечивается его профицитом. При этом структура профицита более чем на 80% связана с ценовыми факторами и такими налоговыми доходами, как экспортно-импортные пошлины и налог на природные ресурсы. В этой связи уровень непроцентных расходов федерального бюджета на 2002 г. может рассматриваться как предельный, и его обеспечение во многом связано с благоприятной внешнеполитической конъюнктурой и успешной работой всех фискальных органов. В параметрах федерального бюджета на 2002 г. максимально мобилизованы возможные к использованию в благоприятной макроэкономической ситуации источники финансирования дефицита федерального бюджета, в связи с чем общий объем привлечения средств превышает объемы по текущим графикам платежей.
Итак, дефицит бюджета — это не случайное явление, он порождается цикличными процессами в развитии экономики, целым рядом других факторов.
Поскольку дефицит — явление объективное, оно требует соответствующих методов управления, прежде всего в области бюджетного прогнозирования с учетом международной конъюнктуры движения капиталов и прогнозируемого поведения потенциальных инвестров. В любом случае наличие дефицита или профицита бюджета оценивается при присуждении страпового рейтинга международными рейтинговыми агентствами, что, в свою очередь, позволяет существенно экономить средства по обслуживанию государственного долга.
33
Реформа жилищно-коммунального комплекса продолжается в нашей стране уже более 10 лет, а первые шаги по изменению правоотношений в этом секторе экономики приходятся еще на начало 90-х годов. В ходе реформы удалось достичь положительных результатов по целому ряду направлений, однако и проблем в отрасли осталось немало.
Альбина ТУАЕВА,
главный специалист-эксперт Департамента финансовой политики Минфина России
С принятием Жилищного кодекса РФ, Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» (с 1 января 2009 г. вступила в силу новая редакция закона. — Прим. ред.), ряда других нормативно-правовых актов Правительства РФ часть причин, приводящих к дестабилизации работы предприятий отрасли, была устранена. Однако по-прежнему остаются неурегулированными вопросы погашения кредиторской задолженности предприятий ЖКХ перед поставщиками (включая другие предприятия ЖКХ и предприятия ТЭК) и бюджетами всех уровней. Такое положение сложилось в результате бюджетного недофинансирования, несбалансированной тарифной политики и неэффективной деятельности самих предприятий.
В 2007 году убыточными были 58% организаций ЖКХ, убытки составили 52 млрд руб. (табл. 1). Кредиторская задолженность на 1 января 2007 года составила 302,1 млрд руб., дебиторская — 346,6 млрд.
По оценкам специалистов, только для модернизации основных фондов ЖКХ необходимы значительные финансовые средства порядка 4,5–5,0 трлн руб. По данным Росстроя, величина необходимых средств для качественного изменения состояния ЖКХ России сопоставима с национальным бюджетом — около 8 трлн руб.
Для кардинального изменения сложившейся в ЖКХ ситуации — в частности, чтобы прекратить разрушение жилищного фонда и производственно-технической базы коммунального хозяйства — необходимо повысить эффективность работы предприятий ЖКХ, улучшить качество предоставляемых жилищно-коммунальных услуг, снизить давление на бюджеты всех уровней расходов по дотированию отрасли. Для достижения этих целей Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г. № 425 была разработана и утверждена Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства (с последующими изменениями и дополнениями) как одно из важнейших направлений долгосрочной экономической политики государства.
В июне 1993 года постановлением Правительства РФ от 20 июня 1993 г. № 595 была одобрена государственная целевая программа «Жилище». Основными направлениями этой программы являлись: создание правовой базы для осуществления жилищной реформы; разработка и внедрение нового порядка финансирования, предусматривающего переход к нормативному выделению финансовых ресурсов для ЖКХ. При этом органам исполнительной власти субъектов РФ впервые рекомендовалось разработать соответствующие региональные программы, руководствуясь ФЦП «Жилище».
Данное постановление фактически утратило силу в связи с изданием постановления Российской Федерации от 17 сентября 2001 г. № 675, которым утверждена федеральная целевая программа «Жилище» на 2002–2010 гг. В состав ФЦП «Жилище» входит ряд подпрограмм. Мероприятия по финансированию строительства, реконструкции или модернизации объектов, предусмотренные подпрограммой «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации», входившей в состав федеральной целевой программы «Жилище» на 2002–2010 гг. на первом этапе ее реализации (2002–2005 гг.), осуществляются на втором этапе (2006–2010 гг.) за счет средств, предусмотренных на реализацию подпрограммы «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» (далее — Подпрограмма). Основная цель Подпрограммы — создание условий для приведения жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры в соответствие стандартам качества, обеспечивающим комфортные условия проживания. Необходимое условие предоставления средств федерального бюджета по Подпрограмме — финансирование проектов модернизации объектов коммунальной инфраструктуры со стороны участвующих в подпрограмме субъектов РФ, муниципальных образований и частных инвесторов.
При предоставлении средств федерального бюджета для софинансирования проектов модернизации объектов коммунальной инфраструктуры особое внимание будет уделяться привлечению средств частных инвесторов для реализации указанных проектов. С этой целью планируется разработать методическую базу оценки инвестиционных проектов в коммунальной сфере и их реализации на принципах государственно-частного партнерства. Порядок отбора субъектов РФ и проектов модернизации объектов коммунальной инфраструктуры, предоставления и расходования средств федерального бюджета на реализацию этих проектов в рамках Подпрограммы устанавливается Правительством РФ.
На реализацию Подпрограммы в 2006–2010 гг. за счет всех источников предусмотрены средства в объеме 96,452 млрд руб. Из них средства федерального бюджета составляют 27,5 млрд руб., в том числе в 2006 г. — 4,8 млрд, в 2007 г. — 6,1 млрд, в 2008 г. — 5,8 млрд, в 2009 г. — 5,8 млрд, в 2010 г. — 5 млрд.
Для определения размера межбюджетных трансфертов, выделяемых из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, в том числе для оказания финансовой помощи по оплате жилых помещений и коммунальных услуг, Правительство РФ утвердило соответствующие федеральные стандарты.
Мировой опыт показывает, что государственное регулирование экономических процессов в ЖКХ — обязательный компонент современной политики в данной сфере. Здесь необходимы меры государственного экономического регулирования и поддержки. Актуальной проблемой в связи с этим является бюджетное финансирование. В настоящее время бюджетная поддержка выражается в выделении субсидий малоимущим слоям населения, предоставлении целевых бюджетных средств в рамках реализации Подпрограммы, ежегодных дотациях субъектам РФ на подготовку жилищно-коммунального комплекса к осенне-зимнему периоду.
Большая часть нагрузки по государственной поддержке ЖКХ перенесена на региональные и местные бюджеты, а доля расходов на ЖКХ в консолидированном бюджете страны постоянно сокращалась. Так в 1995–1997 гг. дотации ЖКХ составляли 13,4%, в 1998 г. — 11,5%, в 2000 г. — 10,2%, в 2001 г. — 8,1%, в 2002–2003 гг. — 6,5–6,4%, а в 2004 г. — 6,2%. При этом тарифы на услуги ЖКХ искусственно удерживались на низком уровне. По данным Госстроя России, с 1997 по 2001 гг. инфляция в стране составила 670%, а стоимость жилищно-коммунальных услуг возросла всего на 270% (рис. 1).
Однако из таблицы 2 видно, что расходы консолидированного бюджета Российской Федерации на ЖКХ в реальном выражении из года в год увеличиваются. При этом следует отметить, что расходы федерального бюджета на жилищно-коммунальное хозяйство существенно увеличились в 2006 году.
Расходы федерального бюджета на жилищно-коммунальное хозяйство в 2007 г. составили 53,0 млрд руб., в 2008 г. — 64,0 млрд руб., а на 2009 г. они запланированы уже в размере 107,7 млрд руб. Анализируя структуру бюджетных затрат в проекте федерального бюджета на 2009–2011 гг., следует отметить, что на ЖКХ предусмотрен существенный рост расходов — на 65%.
Через региональные бюджеты государство активно проводит экономическую политику по комплексному развитию регионов. Более 90% расходов консолидированного бюджета Российской Федерации на ЖКХ приходится на долю бюджетов субъектов РФ (табл. 3).
Как уже отмечалось выше, главным направлением использования средств местных бюджетов являются расходы, связанные с жизнеобеспечением человека (рис. 2).
Основными статьями расходов местных бюджетов являются расходы на образование, ЖКХ, здравоохранение и спорт. Следует отметить динамику постепенного снижения расходов на ЖКХ в структуре местных бюджетов (в 1998 г. — 30,3%, в 2007 г. — 18,8%). Это связано с постепенным переходом на стопроцентный уровень оплаты ЖКУ от экономически обоснованных затрат большинством субъектов РФ.
Существенным показателем исполнения местных бюджетов является размер их кредиторской задолженности. По состоянию на 1 января 2008 г. кредиторская задолженность местных бюджетов уменьшилась на 11,9 млрд руб. и составила 35,1 млрд руб. Задолженность местных бюджетов по оплате коммунальных услуг бюджетными учреждениями и по предоставлению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг существенно снизилась (на 3,2 млрд руб.) и составила 3,8 млрд руб. на 1 января 2008 г. (против 7 млрд руб. на 1 января 2007 г.). По отношению к общему объему расходов местных бюджетов кредиторская задолженность на 1 января 2008 г. составляет 1,8%, что можно оценить как допустимый уровень.
Финансирование ЖКХ на федеральном уровне
Финансовое оздоровление предприятий жилищно-коммунального хозяйства в определенной степени зависит от финансовой поддержки из федерального бюджета. В федеральном бюджете интересы жилищно-коммунального хозяйства субъектов Российской Федерации учитываются в рамках межбюджетных отношений в Федеральном фонде компенсаций и в Федеральном фонде софинансирования расходов, в том числе в рамках финансирования ФЦП «Жилище».
Жилищно-коммунальное хозяйство — это, пожалуй, единственная отрасль, расходы на поддержку которой учитываются в суммарных бюджетных расходах субъектов Федерации достаточно полно по вполне конкретной методике, основанной на утвержденных стандартах. В условиях бюджетного федерализма федеральные органы не имеют право влиять на органы власти субъектов Федерации в части обеспечения обоснованности и полноты выделения ассигнований из бюджетов регионов на поддержку жилищно-коммунального хозяйства. Этот вопрос полностью находится в ведении региональных органов власти.
Вместе с тем в ряде субъектов Федерации ассигнования на поддержку жилищно-коммунального хозяйства предусматриваются в меньших объемах, чем составляет нормативная потребность, но в ходе исполнения бюджетов и эти заниженные ассигнования выделяются не в полном объеме, что отрицательно влияет на финансовое состояние предприятий отрасли.
Фонд компенсаций
Начиная с 2001 г. в составе федерального бюджета формируется Фонд компенсаций, который представляет собой совокупность межбюджетных трансфертов (субвенций), предоставляемых бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении переданных им полномочий Российской Федерации (таблица 4).
Правительство РФ постановлением от 12 декабря 2007 г. № 861 утвердило методику распределения субвенций из федерального бюджета между бюджетами субъектов РФ на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан.
На 2009 и 2010 гг. предусмотрены субвенции бюджетам субъектов РФ на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан в размере 97 430 762,9 тыс. и 108 529 284,9 тыс. руб. соответственно.
Можно сделать вывод о положительном влиянии данного механизма на состояние территориальных бюджетов, финансовое состояние предприятий ЖКХ, а главное — на обеспечение населения соответствующими услугами.
Фонд софинансирования расходов
В целях обеспечения малообеспеченным слоям населения гарантий получения субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг начиная с 2002 г. был внедрен механизм частичного возмещения данных затрат из федерального бюджета бюджетам регионов через созданный в составе федерального бюджета Фонд софинансирования социальных расходов.
Механизм софинансирования социальных расходов стимулировал развитие темпов реформы ЖКХ. Однако в 2007 г. в соответствии с новыми положениями Бюджетного кодекса РФ данный механизм претерпел ряд изменений. Согласно ст. 132 БК РФ Федеральный фонд софинансирования расходов образует совокупность межбюджетных трансфертов (субсидий), предоставляемых бюджетам субъектов РФ в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. На основании статьи 132 БК РФ Правительство России утвердило Правила предоставления субсидий из федерального бюджета в целях софинансирования расходов бюджетов Российской Федерации по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.
Выводы
Российское жилищно-коммунальное хозяйство столкнулось с множеством сложных проблем. Ключевой проблемой отрасли была и остается низкая экономическая эффективность, за которой стоит низкая производительность труда, сверхвысокое энерго- и ресурсопотребление, слабый менеджмент. Это напрямую сказывается на качестве и стоимости услуг. Следовательно, суть реформы ЖКХ сводится к переводу отрасли на рыночные условия хозяйствования.
В ходе реализации реформы ЖКХ достигнуты значительные положительные результаты в вопросах законодательного обеспечения реформы, совершенствования механизма финансирования из бюджетов разных уровней, развитие системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения, внедрение рыночных элементов в хозяйственных отношениях в жилищной и коммунальной сферах. Вместе с тем реформа продолжается, и основные направления ее развития будут следующими: повышение рентабельности предприятий, снижение инвестиционных рисков, разработка механизмов гарантий на вложенные средства, устранение пробелов в законодательстве.
Реформирование ЖКХ позволит оптимизировать состояние данной отрасли, что благоприятно скажется на оживлении общей экономической конъюнктуры России. В значительной мере может возрасти спрос на промышленную продукцию смежных отраслей экономики — машиностроения, приборостроения, производства строительных материалов и других.
Реформа ЖКХ не может быть основана только на отраслевом подходе, она должна рассматриваться и с макроэкономической точки зрения. Реформа ЖКХ должна быть согласована с реформой доходов населения, реформой межбюджетных отношений, реформой местного самоуправления, налоговой реформой, реализацией программ борьбы с бедностью, программ создания рабочих мест, вопросами повышения доходов работников бюджетной сферы.
Успех реформирования во многом зависит от того, насколько полноценно будут финансово обеспечены расходные обязательства по поддержке ЖКХ, которые перенесены на муниципальный уровень. Средств часто бывает недостаточно для возмещения затрат предприятий ЖКХ. Поэтому решение задач реформы ЖКХ во многом зависит от того, насколько эффективно будет выстроена «бюджетная вертикаль», обеспечивающая сбалансированность расходных полномочий, закрепленных за каждым уровнем бюджетной системы, с доходными источниками.
Согласно Долгосрочной бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2023 г. развитие сектора жилищно-коммунального хозяйства предполагает сокращение субсидий населению и увеличение доли рыночных отношений в данном секторе, поэтому расходы бюджетной системы будут постепенно сокращаться. Кроме того, реформирование сектора частично будет финансироваться из созданного Фонда содействия реформе ЖКХ, что также снижает непосредственное бремя бюджетной системы.
Основными направлениями по повышению эффективности государственной бюджетной политики в области жилищно-коммунального хозяйства могут быть:
1) финансирование системы государственной поддержки инвестиционных проектов в жилищно-коммунальной сфере;
2) финансирование за счет бюджетных средств инвестиционной деятельности, связанной с развитием (модернизацией) систем коммунальной инфраструктуры;
3) привлечение средств Инвестиционного фонда Российской Федерации для финансирования проектов по модернизации коммунальной инфраструктуры;
4) развитие механизмов бюджетного софинансирования частных инвестиций, направляемых в проекты по модернизации коммунальной инфраструктуры;
5) повышение адресности предоставления льгот по оплате жилищного помещения и коммунальных услуг.
34
2.2 Фундаментальные исследования и разработки
Для развития инноваций весьма важен этап исследований, поскольку должен обеспечить постоянное обновление инновационного потенциала страны, поддержание его на уровне, соответствующем мировому. Основным источником финансирования государством творческих коллективов на этом этапе являются бюджетные ресурсы, поступающие как непосредственно через Миннауки на финансирование исследований, проводимых в РАН, государственных научных центрах (ГНЦ) и др., так и через Российский фонд фундаментальных исследований (РФФИ), имеющий более непосредственное отношение к инновационной деятельности.
Оценка того, насколько эффективно данный механизм финансирования способствует решению этой задачи, не входит в замысел исследования, поскольку деятельность РФФИ, хотя непосредственно и связана с инновациями, реализует в большей мере не инновационную, а государственную научно-техническую политику. Средства, выделяемые Фондом творческим коллективам на проведение исследований по конкретным темам, как правило, мизерные. За такие деньги никаких серьезных научных результатов ожидать не приходится. Общепринятым для участников таких работ является отчетность старыми результатами, поверхностные, не доведенные до глубокого обоснования оценки, отсутствие стимулов к глубокой разработке перспектив прикладного использования научных результатов.
Основными элементами инфраструктуры поддержки инноваций в малом предпринимательстве являются: этапы инновационной деятельности; РФФИ - Российский фонд фундаментальных исследований; РФТР - Российский фонд технологического развития; ФФПМ - Федеральный фонд поддержки малого предпринимательства; ФФРМФПНТС - Федеральный фонд развития малых форм предпринимательства в научно-технической сфере).
Совершенно очевидно, что такой подход не может быть основой долгосрочной политики. Но главная ущербность такого подхода состоит в том, что при долгосрочной его «эксплуатации» он не решает и той задачи, которая перед ним ставится на чрезвычайный период - сохранение научно-технического потенциала. Мизерные средства недостаточны для того, чтобы удержать наиболее высококвалифицированные кадры ученых и специалистов в тех областях, где Россия имеет действительный приоритет, чьи знания востребованы в благополучных обществах и государствах. В результате происходит неконтролируемый процесс диффузии знаний. Россия постепенно теряет как раз ту часть своего потенциала, которая могла бы обеспечить ей приоритет в новых технологиях и конкурентоспособную продукцию высокой степени переработки.[11 Завлина П.Н., Казанцева Л.Э. Контуры развития инновационного предпринимательства. - М.: ЦИСН, 2000.- С.62]
2.3 Государственная система поддержки научно - технического инновационного предпринимательства
Предварительный анализ нормативно-законодательной базы и инфраструктуры государственной поддержки инновационной деятельности в малом предпринимательстве позволяет сделать некие замечания относительно целостности государственной политики в этой области.
Государственная инновационная политика в области малого предпринимательства как элемент системы государственного регулирования не сформирована, она фрагментарна и нестабильна. На нормативно-законодательном уровне не сформирована система целей, согласованных с задачами и функциями органов управления. Тесно связанная с инновационной государственная научно-техническая политика также строится на основе целеполагания чрезвычайного характера - сохранение научно-технического потенциала. Эта задача, безусловно, актуальная, но не может служить основой долгосрочной национальной политики.
Если оценивать с позиций управления информационный элемент системы государственного регулирования инновационной деятельности, то приходится констатировать, что существующая система государственной статистики лишь частично выполняет эту функцию. Несмотря на недостатки правового обеспечения инновационной политики, на практике формирование инфраструктуры пошло более рациональным путем: элементы инфраструктуры охватывают все фазы инновационного цикла, и это является достоинством системы поддержки.
Сформированная система фондов позволяет аккумулировать ресурсы и обеспечивает финансирование различных этапов разработок. За истекшие годы получили поддержку и смогли развернуться многие предприниматели в области инноваций.[11 Концепция инновационной политики РФ. Утвержденная постановление Правительства РФ от 24 июня 1998. № 832 // Российская газета, 1998.]
Государственное управление инновационными процессами представляет собой целенаправленное воздействие государства на хозяйственную среду с целью повышения ее инновационной активности и восприимчивости.
Наряду с уточнением сущности и нацеленности общегосударственной инновационной политики на современном этапе общественного развития, в связи с расширением возможностей низовых звеньев в иерархии государственного управления, встает вопрос о роли региональных структур в инновационных процессах и их месте в интенсивном использовании научно - производственного потенциала отдельно взятой территории в целях ее благоприятного социально - экономического развития, решения региональных проблем. Механизм регионального регулирования инновационных процессов представляет собой совокупность форм и методов, посредством которых органы управления территорией могут оказывать воздействие на хозяйственную среду с целью получения желаемых результатов.
В самом общем виде стратегия территориального развития заключается в максимальном использовании благоприятного и минимизация негативного воздействия территориальных факторов.
35
2.3 Основные принципы бюджетной стратегии на 2008-2010 годы и дальнейшую перспективу
Бюджетная стратегия на среднесрочную перспективу должна быть ориентирована на содействие социальному и экономическому развитию Российской Федерации при безусловном учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов.
При формировании и реализации бюджетной стратегии Правительству Российской Федерации надлежит сосредоточиться на решении следующих основных задач.
Первое. Превращение федерального бюджета в эффективный инструмент макроэкономического регулирования. В перспективе должно быть обеспечено снижение инфляции до приемлемого уровня 3 - 4 процента в год. Этому будут способствовать соблюдение принципа адекватности реальных темпов роста бюджетных расходов темпам роста экономики с учетом планируемого на перспективу снижения налогового бремени, проведение взвешенной политики в сфере использования конъюнктурных сверхдоходов от экспорта углеводородов, регулирование тарифов на продукцию субъектов естественных монополий, а также реализация бюджетных программ, направленных на устранение инфраструктурных ограничений в экономике, провоцирующих дополнительный рост цен.
Второе. Обеспечение долгосрочной сбалансированности бюджета. При уменьшении необходимости стерилизации избыточного денежного предложения в целях стабилизации макроэкономических показателей на первый план выходит задача обеспечения устойчивости бюджетных расходов независимо от конъюнктуры сырьевых цен. Финансы и статистика, 2006. - 232 с.
Для этих целей Стабилизационный фонд Российской Федерации необходимо преобразовать в Резервный фонд и Фонд будущих поколений.
Резервный фонд должен обеспечивать расходы бюджета в случае значительного снижения цен на нефть в среднесрочной перспективе.
Объем Резервного фонда, а также объем доходов от нефти и газа, используемых для финансирования расходов федерального бюджета, необходимо законодательно зафиксировать в процентном отношении к валовому внутреннему продукту, предусмотрев при этом 3-летний период для перехода к новым принципам управления нефтегазовыми доходами.
Фонд будущих поколений должен аккумулировать доходы от нефти и газа, которые образуются в результате превышения доходов от нефтегазового сектора над отчислениями в Резервный фонд и средствами, используемыми для финансирования расходов федерального бюджета.
Правительству Российской Федерации необходимо разработать механизмы и соответствующие изменения в бюджетное законодательство, обеспечивающие увеличение доходов от размещения накопленных средств.
Третье. Дальнейшее удлинение горизонта бюджетного планирования. Формирование и утверждение федерального бюджета на 3-летний период целесообразно рассматривать в качестве основы для перехода к долгосрочному финансовому планированию. Необходим практический опыт разработки и использования долгосрочных (на период до 10 - 15 лет и более) бюджетных прогнозов, включающих в том числе количественные критерии устойчивости бюджетной системы, приемлемости налоговой и долговой нагрузки, оценки рисков для бюджетной системы.
В рамках этой работы следует провести оценку объемов публичных обязательств Российской Федерации, прежде всего пенсионных, и основных бюджетных программ на долгосрочную перспективу с учетом влияющих на них устойчивых факторов и тенденций.
У субъектов Российской Федерации и муниципальных образований уже в 2007 году появится возможность формирования и утверждения своих бюджетов на 3-летний период.
Четвертое. Обеспечение исполнения расходных обязательств. В основу бюджетной политики должно быть положено безусловное исполнение действующих обязательств. Принципиальные решения об их отмене, прекращении или реструктуризации должны вырабатываться до завершения формирования проекта бюджета.
Необходим взвешенный и осторожный подход к увеличению и принятию новых расходных обязательств с учетом имеющихся ресурсов. Должен быть сформирован четкий и прозрачный механизм оценки финансовых возможностей для принятия новых обязательств, определения их объема и состава, оценки ожидаемой эффективности и анализа альтернативных решений. Новые бюджетные программы и законодательные инициативы могут приниматься только при наличии твердой уверенности в возможности их финансового обеспечения.
Пятое. Проведение анализа эффективности всех расходов бюджета. Необходимо внедрить в практику деятельности Правительства Российской Федерации современные методы оценки эффективности бюджетных расходов с точки зрения конечных целей социально-экономической политики, обязательное соизмерение с этими целями достигнутых результатов. Надо помнить о том, что задача бюджетной политики - это последовательное повышение качества жизни граждан. В связи с этим требуются не только отчеты о предоставлении медицинских и образовательных услуг, а достижение результатов по снижению заболеваемости и смертности, повышению конкурентоспособности наших школьников и студентов. Поэтому уже на этапе разработки отдельных мероприятий и комплексных программ Правительству Российской Федерации следует определять конечные цели реализуемых действий и процедуры оценки последствий этих действий.
Следует расширять состав и улучшать качество предоставляемой законодательным органам, общественности, гражданам информации о достигнутых и планируемых целях бюджетной политики и результатах использования бюджетных ассигнований, в том числе об эффективности реализации бюджетных программ.
Требуется усиление статистического наблюдения за результатами осуществляемых программ, внедрение регулярных специализированных статистических обследований, призванных обеспечить оценку эффективности бюджетных расходов.
Шестое. Переход на современные принципы осуществления государственных капитальных вложений. Основным документом, регламентирующим взаимоотношения между государственным заказчиком и подрядчиком, должен стать контракт, заключаемый на весь период реализации инвестиционного проекта, и в этом контракте должны быть четко зафиксированы обязательства подрядчика по сдаче объекта в эксплуатацию и обязательства государства по финансированию. Расходы на весь период реализации инвестиционного проекта, в отношении которого заключен государственный контракт, подлежат включению в расходные обязательства государства и не могут быть пересмотрены. Проводимые при проектировании объекта государственных капитальных вложений сметные расчеты должны основываться на реальной оценке стоимости необходимых работ, оборудования и материалов и рассчитываться в ценах соответствующих лет. При этом смета должна рассматриваться исключительно как составная часть конкурсной документации при проведении подрядных торгов, а в дальнейшем подрядчик должен обладать свободой выбора наиболее эффективных и экономичных способов реализации проекта.
Основные изменения, которые необходимо внести в нормативную базу, должны быть подготовлены Правительством Российской Федерации и приняты уже в 2007 году.
Аналогичные подходы должны использоваться при осуществлении капитальных вложений из региональных и местных бюджетов.
Седьмое. Применение механизмов, стимулирующих бюджетные учреждения к повышению качества оказываемых ими услуг и повышению эффективности бюджетных расходов, расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств по определению форм финансового обеспечения оказания государственных услуг. Бюджетное послание Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2008 - 2010 годах
Главные распорядители бюджетных средств должны быть наделены полномочиями самостоятельно определять формы финансового обеспечения и способы предоставления государственных услуг, включая предоставление государственной услуги непосредственно бюджетным учреждением на основе государственного задания или закупку услуги на рынке на основе государственного заказа. Те же принципы должны распространяться и на предоставление муниципальных услуг. В сферах, где это целесообразно, необходимо внедрение форм финансирования, обеспечивающих увязку между результатами деятельности учреждения и суммой выделяемых ему средств. Правительству Российской Федерации следует принять меры по реализации системы одноканального финансирования в сфере здравоохранения и системы нормативно-подушевого финансирования в сфере образования с учетом результатов проводимых в 2007 году экспериментов по внедрению соответствующих механизмов финансирования в ряде субъектов Российской Федерации.
Бюджетным учреждениям должно быть предоставлено право самостоятельно определять направления расходования средств для достижения показателей задания. Должна начаться работа по преобразованию бюджетных учреждений в автономные учреждения в тех сферах предоставления социальных услуг, где это может создать существенные стимулы для повышения эффективности деятельности.
Восьмое. Повышение качества финансового менеджмента в бюджетном секторе.
Усиление ответственности органов исполнительной власти и бюджетных учреждений за результативность бюджетных расходов и повышение качества государственных и муниципальных услуг должно сопровождаться расширением их полномочий, созданием стимулов к повышению прозрачности и эффективности использования бюджетных средств, прекращением практики мелочной регламентации их деятельности.
Это не означает отказа от контроля за целевым использованием бюджетных средств, соблюдением требований законодательства, состоянием и использованием государственного и муниципального имущества. Напротив, такой контроль должен стать более действенным, ориентированным не только на выявление, но и главным образом на предотвращение финансовых нарушений, должен создавать основу для принятия конкретных управленческих решений. Только на этой основе в государственном секторе может быть создана эффективная система аудита результативности бюджетных расходов.
Финансовым органам следует, учитывая позитивный опыт проведенного в 2004 - 2006 годах эксперимента по реализации методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты, внедрить систему мониторинга качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств.
Девятое. Определение стратегии дальнейшей реализации пенсионной реформы, решение проблемы несбалансированности Пенсионного фонда Российской Федерации. В основу дальнейших действий в пенсионной сфере должны быть положены долгосрочные расчеты сбалансированности пенсионной системы, целевые ориентиры относительно уровня коэффициента замещения и приемлемой налоговой нагрузки на фонд оплаты труда, формирование механизмов укрепления накопительной составляющей пенсионной системы, включая стимулирование добровольных пенсионных накоплений граждан.
Десятое. Должно быть уделено особое внимание формированию и реализации федеральной целевой программы, направленной на содействие опережающему социально-экономическому развитию Дальнего Востока и Забайкалья. Следует задействовать все имеющиеся для этой программы инструменты государственной финансовой политики, в том числе в увязке с привлечением частного софинансирования соответствующих программных мероприятий. Следует также продумать систему мер налоговой и таможенно-тарифной политики, стимулирующих инвестиционную деятельность в соответствующих регионах.
36
Составление проекта бюджета осуществляется исполнительными органами власти. Ему предшествует разработка планов-прогнозов развития территорий и целевых программ, на основе которых создается сводный финансовый баланс государства по территории России (СФБ). В денежной форме он выражает социально-экономическое развитие страны, позволяет полнее анализировать движение стоимости общественного продукта и национального дохода, учитывать все финансовые ресурсы, определяя их объем и направление использования.
Между СФБ и федеральным бюджетом существует тесная связь: СФБ выражает финансовую программу в общем виде, а бюджет - конкретно, развернуто; СФБ отражает требование финансовой политики, а бюджет обеспечивает проведение ее в жизнь; структура доходов и расходов СФБ приближается к бюджету.
СФБ дает возможность органам исполнительной власти - Правительству РФ, советам министров республик в составе РФ, органам исполнительной власти других субъектов Федерации и местного самоуправления разрабатывать постатейно бюджетные расходы и составлять расчеты для определения доходов бюджета.
Непосредственная работа по составлению проектов бюджетов проводится Министерством финансов РФ и его финансовыми органами, а также налоговыми и таможенными органами. При составлении бюджетов на предстоящий год используются разные методы:
1) метод экономического анализа -- определяет степень выполнения бюджета за прошлый год и устанавливает степень выполнения за текущий год, выявляя причины отклонения;
2) нормативный метод, в основе которого лежит норма определенной статьи расхода. Умножением натуральной единицы на норму устанавливается общая сумма расхода;
3) экстраполяционный метод - определяет финансовые показатели на основе их динамики исходя из отчетных данных за предыдущие годы и распространяет полученные суммы на будущий год.
Правительство РФ организует работу по доведению до представительных и исполнительных органов субъектов Федерации инструктивного письма об особенностях составления расчетов к проектам бюджета на следующий финансовый год, в том числе централизованно установленных социальных и финансовых нормах или их изменениях. Кроме того, в письме разработаны данные о:
проектируемых нормативах (процентах) отчислений от регулирующих доходов и принятых в их расчет сумм контингентов этих доходов;
дотациях и субвенциях, намечаемых к предоставлению из федерального бюджета РФ, и их целевом назначении;
перечне и фиксированных долях (в процентах) доходов, закрепленных за бюджетами субъектов Федерации; перечне расходов, передаваемых из федерального бюджета РФ. Данные по аналогичным показателям сообщаются вышестоящими исполнительными органами власти непосредственно нижестоящим представительным и исполнительным органам власти в установленные соответствующими вышестоящими органами власти сроки, обеспечивающие утверждение бюджетов до начала финансового года. Для полного учета всех финансовых ресурсов, а также определения средней финансовой обеспеченности исполнительный орган власти субъектов Федерации вправе составлять территориальный сводный финансовый баланс. Предприятия, учреждения, организации всех форм собственности, расположенные на соответствующей территории, включая налоговые службы и органы статистики, по запросам исполнительных органов обязаны безвозмездно представлять им сведения, необходимые для составления этих балансов.
В ходе составления проектов бюджетов много времени уходит на согласование доходов и расходов между исполнительными органами власти и финансовыми и налоговыми органами.
Составленный и согласованный проект федерального бюджета РФ Правительство РФ до 1 сентября вносит на рассмотрение в Государственную Думу. Одновременно с проектом бюджета представляются следующие документы:
предварительные итоги социально-экономического развития РФ за истекший период;
прогноз социально-экономического развития РФ на предстоящий год;
прогнозы Сводного финансового баланса по территории РФ на предстоящий год;
прогноз консолидированного бюджета на предстоящий год; основные направления бюджетной и налоговой политики на предстоящий год;
основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ на предстоящий год;
федеральные целевые программы и федеральные программы по развитию регионов, предусмотренные к финансированию из федерального бюджета на предстоящий год; федеральная адресная инвестиционная программа; оценка ожидаемого исполнения федерального бюджета за текущий год, а также консолидированного бюджета за предшествующий год;
поквартальное распределение доходов и расходов федерального бюджета на предстоящий год и некоторые другие материалы.
Вместе с проектом Федерального закона "О федеральном бюджете" Правительство РФ вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов, а также предложения о повышении минимального размера пенсий и минимального размера оплаты труда.
По сравнению с США перечень представляемых документов значительно ограничен. Административно-бюджетное управление США вместе с проектом федерального бюджета направляет в Конгресс еще 30 документов, в том числе об эффективности проводимых бюджетных мероприятий, полную информацию о государственном долге, прикидочные данные о бюджетных расходах на ближайшие пять лет, потери бюджета в связи с разнообразными налоговыми льготами и др. Эти данные позволяют специалисту с предельной точностью оценить состояние финансов США, дать оценку бюджетно-налоговой политики правительства, проанализировать ее наиболее вероятные перспективы.
Рассмотрение и утверждение бюджетов в законодательных органах - Федеральном Собрании (Парламенте) РФ, представительных органах субъектов Федерации и местных самоуправлениях.
Проект федерального бюджета и указанные документы, полученные Советом Государственной Думы, направляются в его Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам для заключения. На основании заключения Комитет решает вопрос о принятии проекта федерального закона "О федеральном бюджете" к рассмотрению в Государственной Думе. Все материалы передаются Президенту РФ, Совету Федерации, комитетам Думы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату на заключение.
Комитеты, утвержденные Советом Государственной Думы, ответственны за рассмотрение отдельных разделов и подразделов расходов с; точки зрения целесообразности, актуальности, финансовой и материальной возможностей. Результаты анализа и заключения по каждому комитету направляются в Комитет Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам, который является единственным специализированным бюджетно-финансовым комитетом с огромным объемом работы по всем перечисленным в его названии вопросам. В то же время, как и в развитых странах, внутри парламента действует множество дифференцированных бюджетно-налоговых комиссий и комитетов (в США, например, 27 подразделений Конгресса занимаются вопросами рассмотрения бюджета), детально анализирующих конкретные проблемы.
Получив заключение от каждого комитета, Комитет Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам составляет сводное заключение по проекту федерального бюджета и представляет его на рассмотрение в Государственную Думу, которая начинает рассмотрение бюджета в нескольких чтениях (например бюджета на 1997 г. в четырех чтениях). При необходимости Правительство РФ направляет в Думу изменения и дополнения в законодательные акты о налогах.
При рассмотрении федерального бюджета в первом чтении Государственная Дума обсуждает концепцию и прогноз социально-экономического развития РФ, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Федерации. Кроме того, рассматриваются основные характеристики федерального бюджета на предстоящий год:
1) доходы в разрезе групп, подгрупп и статей классификации доходов бюджетов РФ;
2) распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ;
3) размеры несбалансированности (дефицит) федерального бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам, а также источники покрытия дефицита;
4) общий объем расходов федерального бюджета в целом. По результатам обсуждения принимается проект федерального бюджета в первом чтении и утверждаются основные характеристики федерального бюджета.
В случае отклонения проекта федерального бюджета в первом чтении Государственная Дума может:
передать указанный законопроект в Согласительную комиссию по уточнению основных характеристик федерального бюджета, состоящую из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства, для разработки согласованного варианта;
вернуть законопроект в Правительство РФ на доработку; поставить вопрос о доверии Правительству РФ. При отклонении федерального бюджета и передачи его в Согласительную комиссию она разрабатывает вариант основных характеристик федерального бюджета и принимает согласованное решение. Согласованный текст федерального бюджета вновь вносится на рассмотрение в первом чтении в Государственную Думу.
По итогам рассмотрения проекта федерального бюджета в первом чтении принимается постановление Государственной Думы о федеральном бюджете на предстоящий год в первом чтении и об основных характеристиках этого бюджета.
При рассмотрении проекта федерального бюджета в о втором чтении Государственная Дума утверждает расходы федерального бюджета по разделам бюджетной функциональной классификации в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении.
При рассмотрении указанного законопроекта в третьем чтении Государственная Дума обсуждает расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации, всем уровням ведомственной классификации, федеральным целевым программам в пределах расходов, утвержденных по разделам во втором чтении, а также перечень защищенных статей федерального бюджета, программы предоставления средств на возвратной основе по каждому виду расходов.
В четвертом чтении Государственная Дума рассматривает поправки к законопроекту, а также поквартальное распределение доходов, расходов и дефицита федерального бюджета. На пленарном заседании Государственной Думы законопроект о федеральном бюджете ставится на голосование в целом.
Принятый Государственной Думой Федеральный закон "О федеральном бюджете на предстоящий год" в соответствии со статьей Конституции РФ в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации.
Закон о бюджете считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения Советом Федерации этого закона обе палаты Парламента могут создать Согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего Федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Думой.
В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации закон о бюджете считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Думы (ст. 105 Конституции РФ).
Принятый Федеральный закон о бюджете в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. На .подписание Закона Президентом отводится 14 дней. Если Президент в этот срок не подписал Закон и отклонил его, то Дума и Совет Федерации вновь рассматривают его в установленном Конституцией РФ порядке. Если при повторном рассмотрении Закон о бюджете будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от общего числа членов Парламента, он подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию в течение семи дней (ст. 107 Конституции РФ).
В случае непринятия федерального бюджета до начала финансового года Государственной Думой принимается Федеральный закон о финансировании государственных расходов из федерального бюджета в первом квартале текущего года.
Порядок и условия представления проекта региональных и местных бюджетов соответствующему представительному органу власти, рассмотрения проекта бюджета, утверждения его устанавливаются представительным органом власти в Положении о бюджетном процессе на территории данного субъекта Федерации самостоятельно в соответствии с Законом РФ “06 основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ и других субъектов РФ, местных органов самоуправления” (от 15 апреля 1993 г. № 4807-1).
Исполнение бюджета начинается после утверждения бюджета законодательными органами и подписи федерального бюджета Президентом РФ. Кабинет Министров РФ по согласованию с нижестоящими исполнительными органами организует порядок исполнения бюджета. Эта стадия бюджетного процесса включает выполнение доходной и расходной частей бюджетов. В процессе исполнения бюджета органы исполнительной власти могут вносить изменения в пределах утвержденных ассигнований по статьям функциональной бюджетной классификации.
37
О государстве
В еще большей степени это касается таких концептуальных оснований АР, как роль государства и его функции в современных условиях.
Начнем с функций. По существу, АР началась с призывов сократить избыточное число функций государства (назывались нереальные цифры — 500, 600, 800 и даже 5 тысяч функций, якобы выполняемых современным российским государством, тогда как в теории и практике государственного управления их насчитывают в диапазоне от 5—6 до 10—12). Очевидно, что в основе тезиса об избыточности функций государства лежит расширительное толкование функций государства, отождествляющее функции и виды работ. В действительности же полномочия и функции российского государства в ряде ключевых отраслей существенно ниже, чем в индустриально развитых странах (например, так обстоит дело в обеспечении правопорядка и борьбе с оргпреступностью).
Кроме того, некорректность постановки проблемы дополняется отсутствием разграничения между интересами, полномочиями и функциями государства и интересами, полномочиями и функциями бюрократии. Между тем подобное различение весьма существенно как с концептуальной, так и практической точек зрения. В частности, проблемная ситуация в современной России характеризуется тем, что у нас интересы, функции и полномочия государства ниже, чем в развитых странах и незначительны даже по сравнению с такими деэтатизированными странами, как Великобритания и США, тогда как интересы, функции и полномочия нашей административно-политической бюрократии гипертрофированы. При этом бюрократия использует рычаги государства для достижения сугубо партикулярных (групповых) задач и целей в противовес общегосударственным. В этом контексте представляется чрезвычайно важным разграничение между коррупционно стимулированной практикой бюрократического произвола и активной ролью государства как политического и экономического актора. Если первое представляет собой препятствие нормальному функционированию социума, то вне активной роли государства невозможно его эффективное развитие. Реализация предложений по «уходу государства» из управления может привести на практике к росту коррупции, еще большему падению исполнительской дисциплины в практике государственного управления, снижению политической роли высших органов власти и удельного веса исполняемых решений. Вышесказанное определяет необходимость коррекции концепции АР: гипертрофированные полномочия и функции административно-политической бюрократии действительно необходимо урезать, тогда как государству не стоит непродуманно и поспешно расставаться со своими прерогативами и функциями.
Трудно не согласиться с мнением Е.Гонтмахера: «Прежде, чем брать в руки ножницы и обрезать в государстве «лишние функции», нужно было сесть и подумать, что мы ждем от государства, каковы его роль в нашей стране, где оно должно присутствовать. Посмотреть, какие его функции можно отдать на уровень муниципалитетов, какие передать обществу. Этого не сделали. В результате у реформаторов осталась одна опция — взять положения о министерствах и вырезать из них лишнее. В этой работе быстро увязли, так как выяснилось, что положения о министерствах ничего не значат. Потом возникла идея разделить госфункции на три типа и создать три уровня исполнительной власти. Это было сделано в марте 2004 г. Что получилось: министры по-прежнему полностью контролируют подведомственные им агентства и службы. Разделения функция не произошло, а прохождение финансовых потоков и работа правительственных органов усложнились. Следующей, уже отчаянной попыткой, стало решение делать ФЦП. Но МЭРТ само от нее отказалось, потому что там поняли: программа будет посмешищем. Идея с засланными комиссарами, наделенными чрезвычайными полномочиями, которые будут сидеть в министерствах и контролировать их работу, - это какой-то Октябрь 1917 г».26
Главное же заключается в том, что АР неявно интерпретируется как самоцель, тогда как она является скорее, инструментом — полиаспектным и многокомпонентным, но не самодовлеющим — достижения содержательных целей, среди которых наиболее существенной представляется обеспечение конкурентоспособности государства.
Узловой проблемой в неэффективной концептуализации АР является упрощенное понимание роли государства в современном мире. Государство по умолчанию трактуется в лучшем случае как совокупность учреждений и организаций, в худшем — как репрессивный аппарат, имманентно не поддающийся рациональному реформированию. Между тем представление о государстве как о пресловутом «ночном стороже» соответствует теории и практике государственного развития развитых стран в историческом прошлом, а не в наше время. Упрощенное понимание роли государства сводит его функции к обеспечению внешней и внутренней безопасности и административному управлению. Между тем современные представления о государстве (и современная политико-административная практика) исходят из разнообразия полномочий и функций государства. Ключевым в нашем контексте является разделение функций государства на традиционные и современные. К числу первых относятся обеспечение внутренней и внешней безопасности; административное и общее политическое управление. К категории вторых относят политику государства в таких сферах, как образование, здравоохранение, социальное обеспечение, фундаментальная наука. Особенностью эволюции государственных институтов на рубеже ХХ-XXI вв. стало перераспределение традиционных и новых функций в пользу последних. В свою очередь, этот поворот стал этапом сложной эволюции государства в ХХ в. и был обусловлен отнюдь не гуманитарными соображениями, а экономической целесообразностью.
39
Функции культуры с точки зрения их социально-экономического содержания состоят в духовном обогащении человека и воздействии через это на конечные экономические результаты. Культурный комплекс представляет собой совокупность предприятий, учреждений и организаций, решающих специфические задачи по развитию и самореализации личности, гуманизации общества и сохранению самобытности народов. Правовой базой сохранения и развития отечественной культуры является целая серия законов РФ, среди которых ведущая роль отводится Закону РФ от 9 октября 1992 г. №3612-1 “Основы законодательства Российской Федерации о культуре”. Деятельность библиотек, музеев, театров, киноотрасли регулируется дополнительно принятыми специальными законами.
Действующее законодательно в сфере культуры предусматривает, что государство берет на себя обязательства по обеспечению доступности для граждан культурной деятельности, культурных ценностей и благ, с этой целью государство намеревается:
Ш осуществлять бюджетное финансирование государственных и в необходимых случаях негосударственных организаций культуры;
Ш стимулировать бюджетное финансирование посредством предоставления налоговых льгот предприятиям, физическим лицам, вкладывающим свои средства в эти цели;
Ш устанавливать особый порядок налогообложения некоммерческих организаций культуры;
Ш способствовать развитию благотворительности в области культуры;
Ш осуществлять поддержку малообеспеченных граждан.
В зависимости от собственника учреждения культуры могут быть государственными, муниципальными, негосударственными, со смешанной формой собственности. Государственные и муниципальные учреждения создаются учредителем (учредителями), регистрируют свои уставы и оформляют договорные обязательства сторон с указанием порядка пользования материальных финансовых ресурсов. При финансировании учреждений по установленным нормативам право на получение дополнительных источников финансирования не ограничиваются. Необходимо заметить, что в отличие от образования по учреждениям культуры правительством РФ не утверждались типовые положения, регламентирующие порядок их деятельности и финансирование. В то же время бюджетное финансирование является основой государственных гарантий сохранения и развития культуры в Российской Федераций. В настоящее время известно несколько предложений по расчету сумм средств, необходимых для этих целей:
Ш исходя из нормы бюджетного финансирования на человека и численности населения;
Ш на основе процента от суммы национального дохода, создаваемого в регионе;
Ш на основе заданного процента от общей суммы расходов бюджета.
В Федеральном законе об основах законодательства РФ по культуре принят именно этот подход. Указано, что на культуру должно направляться не менее 2% от федерального бюджета и 6% от территориальных бюджетов. Предусмотрена необходимость регулярного уточнения объемов финансирования для возмещения дополнительных затрат из-за инфляционных процессов.
В реальной практике ни федеральные, ни региональные власти не выполняют требований законодательства из-за дефицитности бюджетов. Методы определения общественно необходимых затрат (бюджетных ассигнований) основаны на том, что финансируется не культурная деятельность как таковая, а конкретные организации (учреждения) культуры. Бюджетные средства выделяются тем учреждениям, которые не ориентированы на коммерческие формы деятельности, хотя и используют рыночные элементы хозяйствования.
Как и в других областях социальной значимости, в отношении бюджетных учреждений культуры применяется жесткая регламентация и детализация текущих расходов.
| | | | | |
Данные таблицы 1 позволяют определить содержание расходов с точки зрения видов деятельности и форм финансирования. Необходимо иметь ввиду, что состав расходов отрасли можно представить через источники финансирования, уровни бюджетов, направления деятельности и т.д.
В качестве примера рассмотрим основные виды расходов федерального бюджета за 2003г. Всего за год по разделу 15 “Культура, искусство и кинематография” утверждено 14 млрд. руб., из них на культуру и искусство - 12 млрд. руб., при этом 7,5 млрд. руб. направлено на содержание особо ценных объектов культурного населения народов России, музеев, библиотек и других учреждений; 3,1 млрд. руб. - на государственную поддержку цирков, театров, филармоний; 1,4 млрд. руб. выделено на реализацию федеральной целевой программы “Культура России”. Расходы в сумме 2 млрд. руб. также в основном предназначены на реализацию учебных программ.
По разделу 16 “Средства массовой информации” предусмотрено 12 млрд. руб. В основном эти средства предназначены на государственную поддержку в виде субсидий и субвенций государственных телерадиокомпаний, издательств, редакций газет и журналов и т.п. средств массовой информации.
Важное значение для решения вопроса о государственном финансировании отечественной культуры имеет классификация направлений деятельности учреждений и организаций. Группировка функций на социально значимые и развлекательно-досуговые позволяет определить степень государственного участия в покрытии затрат отрасли. Безусловно, финансированию подлежат социально значимые виды деятельности, при этом определяется возможный уровень коммерциализации оказываемых услуг.
Финансовые средства организации культуры образуются за счет:
Ш бюджетных ассигнований и других поступлений от учредителя;
Ш доходов от платных форм культурной деятельности;
Ш платежей за оказание услуг по договорам с юридическими и
физическими лицами;
Ш добровольных пожертвований, субсидий, средств, полученных по
завещаниям;
Ш кредитов банков и иных кредитных учреждений;
Ш других доходов и поступлений в соответствии с
законодательством Российской Федерации.
Таким образом, государственная политика в сфере культуры в первую очередь направлена на обеспечение необходимых условий для реализаций конституционных прав граждан РФ на свободу творчества, участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, доступа населения к культурным ценностям.
40
Статья 151. Система органов, обладающих бюджетными полномочиями
1. В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, входят финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования, органы государственного (муниципального) финансового контроля. Каждый орган имеет собственные задачи и действует в пределах закрепленных за ним полномочий.
2. Структура федеральных финансовых органов определяется указом Президента Российской Федерации.
3. Органом денежно-кредитного регулирования является Банк России.
4. Органами государственного или муниципального финансового контроля являются:
Счетная палата Российской Федерации;
контрольные и финансовые органы исполнительной власти;
контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления.
5. Осуществление отдельных бюджетных полномочий может быть возложено на иные федеральные органы исполнительной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации.
6. Субъекты Российской Федерации в целях осуществления собственной бюджетной политики создают финансовые органы и органы финансового контроля в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации.
7. Муниципальные образования в целях обслуживания местного бюджета и управления средствами местного бюджета создают муниципальные казначейства и (или) иные финансовые органы (должности) в соответствии с уставом муниципального образования и законодательством Российской Федерации.
41
Статья 39. Формирование доходов бюджетов
Доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах.
Федеральным законом от 24 июля 2009 г. N 213-ФЗ в статью 40 настоящего Кодекса внесены изменения, вступающие в силу с 1 января 2010 г.
См. текст статьи в предыдущей редакции
Статья 40. Зачисление доходов в бюджет
1. Доходы от федеральных налогов и сборов, региональных и местных налогов, страховых взносов на обязательное социальное страхование, иных обязательных платежей, других поступлений, являющихся источниками формирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, зачисляются на счета органов Федерального казначейства для их распределения этими органами в соответствии с нормативами, установленными настоящим Кодексом, законом (решением) о бюджете и иными законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами, принятыми в соответствии с положениями настоящего Кодекса, между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации, местными бюджетами, а также бюджетами государственных внебюджетных фондов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Органы Федерального казначейства осуществляют в установленном Министерством финансов Российской Федерации порядке учет доходов, поступивших в бюджетную систему Российской Федерации, и их распределение между бюджетами в соответствии с кодом бюджетной классификации Российской Федерации, указанным в расчетном документе на зачисление средств на счет, указанный в абзаце первом настоящего пункта, а в случае возврата (зачета, уточнения) платежа соответствующим администратором доходов бюджета - согласно представленному им поручению (уведомлению).
Органы Федерального казначейства не позднее следующего рабочего дня после дня получения от учреждения Центрального банка Российской Федерации выписки со своих счетов, указанных в абзаце первом настоящего пункта, осуществляют перечисление указанных доходов на единые счета соответствующих бюджетов.
2. Денежные средства считаются поступившими в доходы соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации с момента их зачисления на единый счет этого бюджета.
Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ статья 41 настоящего Кодекса изложена в новой редакции, вступающей в силу с 1 января 2008 г.
См. текст статьи в предыдущей редакции
Статья 41. Виды доходов бюджетов
1. К доходам бюджетов относятся налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления.
2. К налоговым доходам бюджетов относятся доходы от предусмотренных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, а также пеней и штрафов по ним.
Федеральным законом от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ в пункт 3 статьи 41 настоящего Кодекса внесены изменения, вступающие в силу с 1 января 2011 г.
См. текст пункта в будущей редакции
3. К неналоговым доходам бюджетов относятся:
Комментарий ГАРАНТа
Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 22 июня 2009 г. N 10-П абзац второй пункта 3 статьи 41 настоящего Кодекса в той мере, в какой он в системе действующего правового регулирования не отвечают требованиям определенности законно установленного порядка исполнения государственными образовательными учреждениями высшего профессионального образования обязанности по уплате налога на прибыль организаций с доходов от сдачи в аренду переданного им в оперативное управление федерального имущества, признана не соответствующей Конституции РФ; в той части, в какой он предполагает включение в налоговую базу по налогу на прибыль организаций доходов государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования от сдачи в аренду переданного им в оперативное управление федерального имущества и возникновение для этих учреждений обязанности по уплате налога на прибыль организаций с указанных доходов, признан не противоречащим Конституции РФ
Федеральному законодателю надлежит в срок до 1 марта 2010 г. урегулировать в соответствии с названным Постановлением порядок уплаты налога на прибыль организаций государственными образовательными учреждениями высшего профессионального образования с доходов от сдачи в аренду переданного им в оперативное управление федерального имущества
доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;
доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;
доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;
средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;
средства самообложения граждан;
иные неналоговые доходы.
4. К безвозмездным поступлениям относятся:
дотации из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
субсидии из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (межбюджетные субсидии);
субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов Российской Федерации;
иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.
Федеральным законом от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ в пункт 5 статьи 41 настоящего Кодекса внесены изменения, вступающие в силу с 1 января 2011 г.
См. текст пункта в будущей редакции
42
Государственные федеральные внебюджетные фонды относятся к федеральной собственности. Они имеют социальную, экономическую, благотворительную и другую направленность.
Через государственные внебюджетные фонды осуществляется перераспределение части национального дохода в интересах отдельных социальных слоев населения.
Государственные социальные внебюджетные фонды — это целевые централизованные фонды финансовых ресурсов, формируемые за счет обязательных платежей и отчислений юридических и физических лиц и предназначенные для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь.
Государственные социальные внебюджетные фонды включают:
▪ Пенсионный фонд Российской Федерации;
▪ Фонд социального страхования Российской Федерации;
▪ Федеральный фонд обязательного медицинского страхования Российской Федерации;
▪ Государственный фонд занятости населения Российской Федерации.
К экономическим внебюджетным фондам относятся Федеральный и территориальные дорожные фонды, Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы РФ, Федеральный экологический фонд РФ, Государственный фонд борьбы с преступностью и др.
Существуют также внебюджетные фонды межотраслевого и отраслевого назначения, целью которых является финансовая поддержка конкретных институтов, проектов, развитие и стимулирование производства (например, Федеральный фонд поддержки малого предпринимательства, Фонд содействия научно-техническому прогрессу и др.). Однако такие фонды имеют свою специфику и будут рассмотрены в других главах.
С помощью внебюджетных фондов государство и муниципальное образование решают важнейшие социальные задачи:
▪ социальную защиту населения;
▪ повышение жизненного уровня населения;
▪ сохранение и улучшение здоровья населения;
▪ социальную ориентацию безработного населения;
▪ оказание социальных услуг населению.
Аккумуляция средств во внебюджетных фондах позволяет накапливать источники финансирования для выплат пенсий, пособий, стипендий и т.п.
Доходы и расходы государственного внебюджетного фонда образуют его бюджет, предназначенный для финансового обеспечения задач и выполняемых функций. Проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов разрабатываются их органами управления и представляются в органы исполнительной власти, которые передают их на рассмотрение законодательных или представительных органов власти. Они представляются одновременно с проектами соответствующих бюджетов на очередной финансовый год.
Бюджеты федеральных внебюджетных фондов выносятся на рассмотрение и утверждение Государственной думы и Совета Федерации и принимаются в форме федеральных законов одновременно с принятием закона о федеральном бюджете.
Бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов выносятся на рассмотрение законодательных или представительных органов власти субъектов РФ и принимаются в форме законов субъектов РФ одновременно с принятием законов о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год.
Источниками формирования доходов бюджетов внебюджетных фондов являются:
▪ обязательные платежи, предусмотренные соответствующими законодательными актами;
▪ добровольные взносы юридических и физических лиц;
▪ прочие доходы.
Статьи расходов государственных внебюджетных фондов устанавливаются в строгом соответствии с их социальным назначением и утвержденными законами.
Отчет об исполнении бюджета федерального государственного внебюджетного фонда составляется органом управления фонда и представляется Правительством РФ на рассмотрение и утверждение Государственной Думой и Советом Федерации в форме федерального закона.
Отчет об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда составляется органом управления фонда и представляется органом исполнительной власти субъекта РФ на рассмотрение и утверждение законодательному или представительному органу субъекта РФ в форме закона субъекта РФ.
Контроль за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов возложен на органы, обеспечивающие контроль за исполнением бюджетов соответствующего уровня бюджетной системы РФ.
От уплаты страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды освобождаются:
1) организации в части выплат, начисленных по всем основаниям независимо от источников финансирования, в пользу работников, являющихся инвалидами I, II и III групп и получающих пенсии по инвалидности;
2) общероссийские общественные организации инвалидов, среди членов которых инвалиды и их законные представители составляют не менее 80%, их региональные и территориальные организации, а также организации, уставный капитал которых полностью состоит из вкладов таких организаций и организаций, единственным собственником имущества которых являются эти общественные организации;
3) индивидуальные предприниматели, в том числе иностранные граждане; лица без гражданства, проживающие на территории РФ; частные детективы, занимающиеся частной практикой; нотариусы, адвокаты, являющиеся инвалидами I, II и III групп и получающие пенсии по инвалидности.
43
Расходы на судебную власть являются приоритетными. Судебная власть осуществляется на практике через Федеральную судебную систему. Эти расходы включают денежное содержание работников судов, оплату транспортных услуг, другие виды выплат.
Согласно Конституции РФ "финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с ФЗ".
Расходы на оборону направлены на обеспечение оборонной функции государства. Размер средств, которые направляются на эти цели, зависит от экономических возможностей страны, международной и внутренней политической обстановки, технического оснащения, численности и необходимости поддержания уровня жизни личного состава Вооруженных Сил.
В настоящее время возникла необходимость в проведении военной реформы в РФ. Выделяются следующие мероприятия реформы: сокращение численности ВС, совершенствование их структуры, улучшение оснащения войск военной техникой и вооружением, создание гарантированной системы материального и социального обеспечения военнослужащих и лиц, увольняемых с военной службы. Правительством РФ разработана и принята Федеральная целевая программа "Государственные жилищные сертификаты", которая устанавливает основной механизм обеспечения жильем военнослужащих и определяет основные источники ее финансирования, которые включают средства федерального бюджета, кредитные ресурсы банков и собственные средства граждан.
Правоохранительные органы и органы обеспечения безопасности государства - это система органов государственной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность и интересы общества и государства от противоправных посягательств. К этим органам относят: органы внутренних дел, внутренние войска, уголовно-исполнительную систему, органы налоговой полиции, органы государственной безопасности, органы пограничной службы, таможенные органы, органы прокуратуры, государственную противопожарную службу.
45
III. Порядок и условия финансирования программ развития инновационной инфраструктуры образовательных учреждений
13. Основанием для финансирования образовательных учреждений - победителей конкурса из федерального бюджета является решение конкурсной комиссии. Министерство образования и науки Российской Федерации в пределах бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств на цели, указанные в пункте 1 настоящего Положения, вносит предложения в Министерство финансов Российской Федерации о внесении изменений в сводную бюджетную роспись по главным распорядителям бюджетных средств, в ведении которых находятся образовательные учреждения - победители конкурса.
14. Финансирование образовательных учреждений - победителей конкурса из федерального бюджета осуществляется в виде дополнительных бюджетных ассигнований по смете либо в форме субсидий по подразделу "Высшее и послевузовское профессиональное образование" раздела "Образование" классификации расходов бюджетов.
15. Главные распорядители бюджетных средств, в ведении которых находятся образовательные учреждения - победители конкурса, представляют отчетность Министерству образования и науки Российской Федерации об использовании выделенных бюджетных ассигнований ежеквартально, не позднее 15 числа месяца, следующего за отчетным кварталом.
16. Контроль за целевым использованием бюджетных ассигнований осуществляют Министерство образования и науки Российской Федерации, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и главные распорядители бюджетных средств, в ведении которых находятся российские образовательные учреждения - победители конкурса.
2.2 Порядок финансирования учреждений образования на муниципальном уровне
При финансировании учреждений образования финансовые органы перечисляют средства на счета государственного органа управления образованием, который является главным распорядителем средств. Денежные средства при этом поступают раздельно по "защищенным" и "незащищенным" статьям расходов. Орган управления образованием распределяет их между учреждениями образования, определяет в соответствии со статьями экономической классификации направления расходования средств и распределяет суммы финансирования конкретных образовательных учреждений.
На муниципальном уровне чаще всего перечисления средств образовательным учреждениям не происходит, поскольку только небольшая доля общеобразовательных учреждений имеет все права юридических лиц, включая расчетные счета. Для таких учреждений средства перечисляются на счета Централизованной бухгалтерии органа управления образованием, которая и осуществляет все расчеты за образовательные учреждения такого типа. Бюджетное финансирование осуществляется в зависимости от наличия государственного задания (контрольных цифр) на подготовку специалистов, переподготовку и повышение квалификации. Таким образом, государственное задание на подготовку является необходимым условием для получения государственного финансирования, но недостаточным. Размеры финансирования образовательных учреждений зависят не только от объемов государственного заказа на подготовку (переподготовку, повышение квалификации) обучающихся, но и от нормативов финансирования образовательных учреждений.
В соответствии со статьей 41 Федерального закона "Об образовании" финансирование образовательных учреждений осуществляется на основе государственных (в том числе ведомственных) и местных нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения. Государственный норматив финансирования состоит из федерального норматива финансирования и регионального норматива финансирования и регионального норматива финансирования - норматива финансирования субъекта Российской Федерации. Основополагающий норматив финансирования - федеральный, так как он является минимально допустимым. Ведомственные, региональные и местные нормативы должны дополнять размер федерального норматива. Назначение этих нормативов - вносить коррективы в нормативное финансирование с учетом специфики образовательного учреждения, его территориального и климатического месторасположения, и должны быть достаточными для покрытия средних по данной территории текущих расходов, связанных с образовательным процессом и эксплуатацией зданий, сооружений и оборудования образовательного учреждения. Пунктом 3 статьи 41 Федерального закона "Об образовании" было предусмотрено, что федеральные нормативы финансирования устанавливаются ежегодно федеральным законом одновременно с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной год.
Основным источником финансирования образовательных учреждений по-прежнему остаются бюджетные ассигнования, рассчитанные на основе установленного норматива - минимальной стоимости обучения (содержания) одного обучающегося (воспитанника) в год по каждому типу, виду образовательного учреждения. В расчет норматива включаются:
- расходы на оплату труда и начисления на заработную плату;
- компенсационные выплаты на книгоиздательскую продукцию;
- частичное обеспечение материальных затрат, непосредственно связанных с образовательным процессом (услуги связи, охрана зданий, питание, стипендии, приобретение наглядных пособий, канцелярских товаров, хозяйственные, транспортные и прочие расходы).
При расчете норматива не учитываются расходы, связанные с приобретением оборудования, проведением текущего и капитального ремонтов, оплатой коммунальных услуг, проведением общезначимых и оздоровительных мероприятий. Источником финансирования муниципальных образовательных учреждений являются субвенции, выделяемые из муниципального бюджета. Образовательные учреждения могут привлекать дополнительные средства за счет оказания платных образовательных услуг, добровольных пожертвований и целевых взносов. Независимо от количества привлеченных средств бюджетное финансирование образовательного учреждения не снижается.
Основанием для получения средств из государственного бюджета является зарегистрированная в автоматизированной системе государственного казначейства поквартальная роспись расходов по главным распорядителям средств в разрезе подведомственных учреждений, программ и мероприятий с распределением планируемых ассигнований по всем подразделениям бюджетной классификации.
Финансирование расходов учреждений образования, содержащихся за счет средств бюджета, осуществляется органами государственного казначейства.
В процессе финансирования на муниципальном уровне участвуют следующие органы:
- законодатели муниципального уровня;
- финансовые отделы;
- отделы народного образования;
- казначейства, банки, отделения банков;
- муниципальные образовательные учреждения (бюджетополучатели).
В РТ введен новый порядок финансирования: с 1 января 2008 года для общеобразовательных школ, с 1 июня для дошкольных учреждений.
Введение системы нормативного финансирования наглядно показывает проблемы формирования бюджета образовательных учреждений:
- дефицит утверждаемого бюджета;
- малое количество учащихся в сравнении с проектной мощностью зданий;
- низкая наполняемость в классах.
По общеобразовательным учреждениям нормативное значение по соотношению численности педагогического и административно-хозяйственного персонала 70/30. Фактическое значение составляет по городу 66/34, по селу 66/34. С введением нормативного финансирования радикально изменится финансовая жизнь в отрасли «Образование» нашего района:
- руководители образовательных учреждений будут являться распорядителями средств;
- финансовые операции будут проходить через лицевые счета учреждений;
- руководители образовательных учреждений непосредственно будут заинтересованы в осуществлении оптимизации расходов;
- повысится ответственность руководителей образовательных учреждений за качество обучения, престижность своего учреждения;
- привлечение дополнительных (внебюджетных) источников финансирования;
- определение приоритетных статей расходов, исходя из интересов учреждения.
На сессии районного Совета принята программа «Оптимизация сети образовательных учреждений Азнакаевского муниципального района». В соответствии с этой программой муниципальное учреждение образования Азнакаевского муниципального района в 2008 учебном году провело ряд оптимизационных мероприятий:
Реорганизовано 4 учреждения дополнительного образования (ЦЦТ, СЮтех, СЮтур, Аврора) путем объединения в ЦДГ;
Реорганизовано 6 школ: - 3 школы со средних в начальные (с. Ильбяково, Масягутово, Агерзе);
- 1 основная школа в начальную (с. Балтачево);
- 2 средние школы в основные (с. Сапеево, с. Чекан);
З. Ликвидированы МОУ МУК и МДОУ с. Катимово.
4. Осуществлен перевод 2 школ в здании детских садов, 5 детских садов в здания школ.
| | | | | | | |
Технология распределения денежных средств на экономические статьи показывающие вид финансовой операции, носит унифицированный характер для любого бюджетного учреждения, включая образовательное. Из таб.2.2.1. мы видим, что из года в год финансирование связанное с расходами на оплату труда, приобретение инвентаря, оплату коммунальных услуг увеличивается.
Конечно, повлиял фактор повышения цен на оплату труда преподавателей и коммунальные услуги растут почти каждые пол года. Но еще это связано с преобразованием и изменением законодательства в области образования, введением новых проектов и программ.
Обеспеченность площадью на 1-го занимающегося в общеобразовательных школах по городу норматив 13,37, по селу 10,18, фактическое значение по городу 9,9, по селу 18,6; в дошкольных учреждениях норматив по городу 11,28, по селу 12,79, фактическое значение по городу 12,24, по селу 15,88. Средняя наполняемость класса составляет по городу - 22 ученика (при норме 25), по селу - 9 (при норме 14). Разработан план оптимизационных мероприятий бюджетных средств для достижения нормативного уровня.
Рис. 2.2.1 - Структура расходов на содержание учреждений образования Азнакаевского муниципального района в 2009 году
Из рисунка понятно, что в общем объеме расходов учреждений образования преобладают расходы на заработную плату, что конечно же правильно, ведь ни одну книгу не заменишь тем опытом и знаниями накопленными преподавателями.
| | | | | | |
Из регионального и местного бюджета на получение и организацию обучения учащихся в виде субвенций получено в 2009 году 135447,3 тыс.руб., что на 15337,7 тыс.руб. меньше, чем в 2008 году.(таб.2.2.2.) Это сокращение связано с программой «Оптимизации бюджетных учреждений». При оптимизации было сокращено 417 штатных единиц. При этом экономия бюджетных средств составила:
-по заработной плате 4 023 685 рублей;
-по коммунальным услугам 353 315 рублей.
Субсидии на получение образования в общем объеме финансирования составляют 44,3 %, а субсидии на предоставление обучения 52, 7%. Это связано со строительством в поселке Манауз школы № 9 и с оснащением в школ компьютерами.
Объемы финансирования учреждений образования Азнакаевского муниципального района РТ из бюджетов разных уровней увеличиваются по сравнению с прошлыми годами. Скорее всего это связано с увеличением в районе количества школ и проведением компьютеризации всех школ.
Делая вывод, сравниваем бюджетное и внебюджетное финансирование рис. 2.2.3., которое показывает, что основным источником финансирования в Азнакаевском районе являются бюджетные средства. Но с каждым годом объемы внебюджетного финансирования будут расти, в связи с введением нового порядка подушевого финансирования.
На основании сделанной работы можно сделать вывод о том, что средства поступающие в учреждения образования полностью покрывают потребности их владельцев, но для улучшения качества образования и условий обучения необходимо изменить систему финансирования.
46
Общие принципы исполнения бюджета
Исполнение бюджета – это этап бюджетного процесса, который начинается с момента утверждения закона о бюджете законодательным (представительным) органом власти и продолжается в течение финансового года. Его содержание заключается в выполнении доходной и расходной части бюджета соответствующего уровня – федерального, регионального или местного. Можно выделить две стороны этого процесса:
- исполнения бюджета по доходам. Его задачей которого является обеспечение полного и своевременного поступления в бюджет отдельных видов доходов, в первую очередь, налогов и других обязательных платежей, по каждому источнику в соответствии с утвержденным бюджетным планом;
- исполнение по расходам, которое означает последовательное финансирование мероприятий, предусмотренных законом о бюджете, в пределах утвержденных сумм.
Для того, чтобы в процессе исполнения бюджета обеспечить правильное и экономически обоснованное распределение средств, составляется детальный оперативный план поступления доходов и осуществления расходов по отдельным статьям бюджетной классификации и периодам времени, называемый бюджетной росписью. Бюджетная роспись – это документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией. Она является основой для исполнения бюджетов всех уровней.
Бюджетная роспись составляется главными распорядителями бюджетных средств по подведомственным распорядителям и получателям на основе утвержденного бюджета. Она формируется в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов и имеет поквартальную разбивку. В течение 10 дней со дня утверждения закона о бюджете роспись должна быть представлена в орган исполнительной власти, который отвечает за составление бюджета (на федеральном уровне это Министерство финансов). На основании росписей, подготовленных главными распорядителями бюджетных средств, Министерство финансов формирует сводную бюджетную роспись. Она должна быть составлена и утверждена министром финансов в течение 15 дней со дня принятия закона о федеральном бюджете. Затем сводная бюджетная роспись передается на исполнение Федеральному казначейству и направляется для сведения в представительный и контрольные органы – Федеральное Собрание и Счетную палату.
Исполнение бюджета находится в сфере ответственности правительства, исполнительной ветви власти. Основная его заключается в реализации закона о бюджете, принятого парламентом. Исполнение отдельных статей бюджета должно осуществляться в соответствии с утвержденным планом, и исполнительная власть не вправе вносить существенных изменений в его структуру. Однако, при этом существует определенная свобода действий правительства. Она необходима для того, чтобы государство могло оперативно реагировать на изменения ситуации в экономике, социальной сфере, внешней политике страны. В процессе исполнения бюджета органы исполнительной власти могут вносить изменения по различным направлениям расходов, но они должны осуществляться в пределах утвержденных ассигнований. Поскольку финансовые ресурсы государства ограничены, на практике используется так называемое лимитирование расходов. Это означает, что финансирование отдельных расходных статей осуществляется в пределах установленных лимитов, превышать которые не допускается.
Существует определенная технология взаимодействия участников бюджетного процесса, их деятельность регулируется многими нормативно-правовыми документами. Это позволяет исполнять бюджет в значительной степени в автоматическом режиме. Например, поступление налоговых доходов в бюджет государства определяется действующим законодательством, которое устанавливает базу обложения, ставки налогов, порядок их исчисления и сроки уплаты, распределение по уровням бюджетной системы и др. В развитие законодательства принимаются методики, инструкции и другие документы, которые четко регламентируют работу налоговых органов. Многие виды расходов бюджета также жестко регламентированы. Это относится, например, к социальным выплатам и межбюджетным трансфертом. Если бюджетная система страны функционирует стабильно, в автоматическом режиме может исполняться большая часть ее доходов и расходов.
В процессе исполнении бюджета нередко возникает экономия по отдельным статьям расходов или дополнительные поступления из доходных источников. Образующаяся в итоге сумма превышения доходов над расходами, именуемая свободными бюджетными средствами, зачисляется в бюджет и не подлежит изъятию. Она может быть израсходованы только в том случае, если профинансированы все расходы, предусмотренные планом. Решение об использовании свободных бюджетных средств принимается законодательной властью по предложению соответствующего исполнительного органа.
47
Целевым бюджетным фондом, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, называют фонд денежных средств, образуемый в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие его назначению.
Целевые бюджетные фонды создаются при формировании федерального бюджета на предстоящий финансовый год, действуют в течение года, после этого либо создаются вновь, либо прекращают свое существование.
Целевые бюджетные фонды появились в РФ в 1995 году, когда этот статус был закреплен за некоторыми внебюджетными фондами, создаваемыми в качестве целевого источника финансирования отдельных государственных расходов.
| | Таблица 6. Доля федеральных целевых бюджетных фондов в расходах федерального бюджета |
В 2001 году большинство целевых бюджетных фондов было упразднено, а их расходы были переданы в федеральный бюджет и осуществляются теперь на общих основаниях. Упразднение всех целевых бюджетных фондов за исключением Фонда Министерства РФ было связано с тем, что казначейский контроль их средств был затруднен, а расходы зачастую неэффективны.
Упразднение большинства целевых бюджетных фондов вызвало возражения со стороны ряда органов государственной власти и управления. Так, по мнению экспертов Счетной палаты, высказанному в Заключении Счетной палаты РФ на проект федерального закона “О федеральном бюджете на 2001 год”, упразднение Федерального дорожного фонда Российской Федерации приведет к замедлению развития сложившегося производственно–хозяйственного комплекса, многие годы обеспечивающего строительство, реконструкцию, ремонт и текущее содержание автомобильных дорог как федерального, так и регионального значения.
В ходе парламентских слушаний проекта федерального закона “О федеральном бюджете на 2001 год” также высказывались возражения против упразднения федеральных целевых фондов. Так представители фракции КПРФ выступали против упразднения экологического фонда, мотивируя свое мнение тем, что это подорвет целый экономический механизм государственного регулирования природопользования.
Единственный в настоящий момент действующий целевой бюджетный фонд Министерства РФ по атомной энергии формируется за счет выручки за поставляемый в США низкообогащенный уран, являющийся федеральной собственностью. Из данного целевого бюджетного фонда финансируются мероприятия по повышению ядерной, радиационной и экологической безопасности и поддержке фундаментальной и прикладной науки, компенсируются организациям расходы, связанные с исполнением международных обязательств, а также мероприятия по Федеральной целевой программе "Реформирование и развитие оборонно-промышленного комплекса (2002-2006 годы)".
48
Таким образом, изучив литературу по теме реферата, мы пришли к следующим выводам:
- В последние годы в производстве всех видов сельскохозяйственной продукции растет удельный вес личных подсобных хозяйств из-за резкого падения производства в сельскохозяйственных предприятиях. Резервы увеличения производства сельскохозяйственной продукции и в этом секторе ограничены. Неизменность аграрной политики ведет к потере мотивов экономической деятельности работников сельскохозяйственных предприятий, владельцев крестьянских и личных подсобных хозяйств.
- В процессе преобразований решалась прежде всего политическая задача - обеспечить необратимость изменения общественного уклада.
- В современных условиях уровень поддержки сельского хозяйства не связан с объемами и эффективностью производства, а определяется возможностями бюджета территорий.
- Система государственной поддержки должна быть гибкой, способствовать формированию единого рыночного пространства, сосредоточению производства в районах с благоприятными условиями и низкими издержками. С помощью дотаций необходимо осуществлять поддержку отраслей, обеспечивающих воспроизводственный потенциал сельского хозяйства и имеющих большое социальное значение.
- Для устранения противоречий интересов сельского хозяйства, перерабатывающих и торговых предприятий предлагается нормативное, законодательное регулирование распределения доходов от реализации конечной продукции. Исходной точкой расчетов следует принять уровень затрат при средних условиях конкретной территории и уровень цены, сложившейся на рынке.
- Для обеспечения эффективного использования средств поддержки из федерального и местных бюджетов целесообразно разработать федеральную и местные программы восстановления молочного скотоводства. Выплаты дотаций проводить при участии в программах и обеспечения условий, предусмотренных в них.
- В условиях перехода к рыночной экономике предлагается оказывать сельскому хозяйству ресурсную поддержку путем прямых поставок ресурсов в рамках программ восстановления и развития конкретных отраслей, территорий. При этом государство рыночными методами способствует стабилизации положения в аграрном секторе, выступает активным субъектом рынка.
- В восстановлении сельского хозяйства должны сочетаться инвестиции из федерального бюджета: на защиту населенных пунктов от наводнений, социальное обустройство села, сохранение мелиоративных земель, повышение плодородия и обеспечение ветеринарной безопасности. Из местных бюджетов - в форме инвестиционных кредитов на выполнение программ развития производства; из собственных средств товаропроизводителей и, прежде всего, целевого использования амортизационных отчислений. Требует дальнейшего развития и совершенствования система лизинга.
- Основные усилия по стабилизации положения в аграрном секторе нужно направить на развитие производства в сохранивших жизнеспособность сельскохозяйственных предприятиях. Необходимо в каждой территории выделить хозяйства, способные эффективно работать в условиях рынка при минимальной поддержке.
- В неплатежеспособных предприятиях предлагаются преобразования, направленные на сохранение потенциала, формирование жизнеспособных субъектов хозяйствования в виде кооперативов, филиалов, дочерних предприятий, а при ликвидации - создание крестьянских и личных подсобных хозяйств. Выбор варианта преобразований должен проводиться собственниками земельных долей и имущественных паев.
- Восстановление и развитие аграрного сектора должно базироваться на кооперации и интеграции предприятий, крестьянских и личных подсобных хозяйств. Государственное регулирование экономических и социальных процессов в аграрном секторе имеет решающее значение для его восстановления.
Даже при изменении экономической политики процесс восстановления потребует длительного промежутка времени, значительных вложений.
49
Правовые основы составления территориальных бюджетов субъектов РФ
Правовой основой составления территориальных бюджетов РФ являются:
1) Бюджетный кодекс РФ (ст. 169-187);
2) Нормативно-правовые акты органов государственной власти субъектов РФ.
Согласно ст. 169 Бюджетного кодекса «составлению проектов бюджетов предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития… субъектов Российской Федерации… а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов».
Проекты территориальных бюджетов составляются с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг, а также в соответствии с другими нормами (нормативами), установленными законодательством Российской Федерации или субъектов Российской Федерации.
Стоит отметить, что составление проектов бюджетов субъектов РФ - исключительная прерогатива соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Непосредственное составление проектов территориальных бюджетов осуществляют финансовые органы субъектов Российской Федерации.
В соответствие со ст. 172 Бюджетного кодекса РФ в целях своевременного и качественного составления проектов бюджетов финансовые органы имеют право получать необходимые сведения от финансовых органов другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, а также от иных государственных органов, органов местного самоуправления и юридических лиц.
При этом к сведениям, необходимым для составления проектов бюджетов, относятся сведения о:
действующем на момент начала разработки проекта бюджета налоговом законодательстве;
нормативах отчислений от собственных и регулирующих доходов бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
предполагаемых объемах финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
видах и объемах расходов, передаваемых с одного уровня бюджетной системы Российской Федерации на другой;
нормативах финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг;
нормативах минимальной бюджетной обеспеченности (ст. 172 п. 2 Бюджетного кодекса).
Составление регионального бюджета основывается на:
- Бюджетном послании Президента Российской Федерации;
- прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год;
- основных направлениях бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год;
- прогнозе сводного финансового баланса по соответствующей территории на очередной финансовый год;
- плане развития государственного сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год.
«Прогноз социально-экономического развития территории разрабатывается на основе данных социально-экономического развития территории за последний отчетный период, прогноза социально-экономического развития территории до конца базового года и тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год и предшествует составлению проекта бюджета» .
Изменение прогноза социально-экономического развития территории в ходе составления и рассмотрения проекта бюджета влечет за собой изменение основных характеристик проекта бюджета.
Перспективный финансовый план – «документ, формируемый одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования и содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета» .
Стоит отметить, что перспективный финансовый план законодательно не утверждается (ст. 174 п. 2 Бюджетного кодекса).
Перспективный финансовый план разрабатывается в целях:
информирования законодательных (представительных) органов о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы;
комплексного прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов;
выявления необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики;
отслеживания долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер.
Перспективный финансовый план разрабатывается на три года, из которых:
первый год - это год, на который составляется бюджет;
следующие два года - плановый период, на протяжении которого прослеживаются реальные результаты заявленной экономической политики (ст. 174 п. 4 Бюджетного кодекса РФ).
Исходной базой для формирования перспективного финансового плана региона является бюджет региона на текущий год.
Перспективный финансовый план ежегодно корректируется с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, при этом плановый период сдвигается на один год вперед.
Перспективный финансовый план составляется по укрупненным показателям бюджетной классификации.
Баланс финансовых ресурсов представляет собой «баланс всех доходов и расходов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов на определенной территории» . Баланс финансовых ресурсов составляется на основе отчетного баланса финансовых ресурсов за предыдущий год в соответствии с прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и является основой для составления проекта бюджета.
В процессе составления бюджета каждому распорядителю бюджетных средств и бюджетному учреждению устанавливаются задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг в зависимости от цели функционирования конкретного распорядителя бюджетных средств, бюджетного учреждения, унитарного предприятия.
При составлении проекта территориального бюджета выделение средств конкретному распорядителю бюджетных средств или бюджетному учреждению определяется с учетом нормативов финансовых затрат на единицу предоставляемых государственных услуг и задания на предоставление указанных услуг.
Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг используются при расчете финансирования государственного заказа на предоставление государственных услуг, выполняемого унитарными предприятиями или иными юридическими лицами.
План развития государственного сектора экономики региона включает:
перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности унитарных предприятий;
программу приватизации (продажи) государственного имущества и приобретения имущества в государственную собственность;
сведения о предельной штатной численности государственных или муниципальных служащих по распорядителям бюджетных средств.
Порядок составления, утверждения и установления показателей планов финансово-хозяйственной деятельности государственных и муниципальных предприятий определяется Федеральным законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях.
Долгосрочные целевые программы субъекта РФ разрабатываются органом исполнительной власти субъекта РФ и подлежат утверждению соответствующим законодательным (представительным) органом.
Формирование перечня долгосрочных целевых программ осуществляется органом исполнительной власти в соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации и прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и определяемыми на основе этих прогнозов приоритетами.
Долгосрочная целевая программа, предлагаемая к утверждению и финансированию за счет бюджетных средств или средств государственного внебюджетного фонда, должна содержать:
технико-экономическое обоснование;
прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации указанной программы;
наименование заказчика указанной программы;
сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам;
другие документы и материалы, необходимые для ее утверждения (ст. 179 п. 3 Бюджетного кодекса РФ).
При этом «заказчиком долгосрочной целевой программы может быть орган государственной власти или орган местного самоуправления для муниципальных целевых программ» .
Составление проекта бюджета осуществляется на основе налогового законодательства, действующего на момент составления проекта бюджета (ст. 180 п. 1 Бюджетного кодекса РФ).
В случае невключения отдельных видов пособий, пенсий, компенсаций, дотаций и иных трансфертов населению в проект бюджета либо включения их в неполном объеме или не для всех категорий граждан орган, составляющий проект данного бюджета, обязан одновременно представить проекты изменений и дополнений правовых актов (введение моратория), являющихся основанием для получения соответствующих трансфертов населением.
В проекте закона (решения) о бюджете территории должны содержаться основные характеристики бюджета.
К основным характеристикам бюджета относятся: общий объем доходов бюджета, общий объем расходов бюджета и дефицит бюджета (ст. 181 п. 1 Бюджетного кодекса).
В проекте закона (решения) о бюджете должны содержаться также:
прогнозируемые доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации;
нормативы отчислений от собственных доходов бюджета, передаваемых бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации.
В проекте закона (решения) о бюджете субъекта РФ должны быть установлены расходы бюджета по следующим показателям:
расходы бюджета по разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации;
общий объем капитальных и текущих расходов бюджета;
расходы и доходы целевых бюджетных фондов;
объемы финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации, предоставляемой в форме дотаций и субвенций, в разрезе бюджетов, получающих указанную финансовую помощь;
распределение бюджетных ассигнований по распорядителям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов соответствующего бюджета;
иные показатели, определенные Бюджетным кодексом, законами субъектов Российской Федерации о бюджетном устройстве и бюджетном процессе.
В составе расходов на бюджетные инвестиции в проекте закона (решения) о бюджете субъекта РФ должны быть установлены лимиты предоставления инвестиционных налоговых кредитов на срок, превышающий пределы очередного финансового года.
По соответствующим разделам (подразделам) расходов бюджета устанавливаются лимиты предоставления бюджетных кредитов на срок, превышающий пределы очередного финансового года.
В проекте закона (решения) о бюджете должны быть определены следующие характеристики государственного долга и государственных заимствований:
источники финансирования дефицита бюджета за счет государственных внутренних заимствований;
верхний предел государственного долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом;
предел предоставления государственных гарантий третьим лицам на привлечение заимствований (ст. 181 п. 4 Бюджетного кодекса РФ).
В соответствие со ст. 182 Бюджетного кодекса РФ в цепях составления проекта бюджета субъекта Федерации на очередной финансовый год должны быть подготовлены следующие документы и материалы:
прогноз социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год;
основные направления бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год;
прогноз сводного финансового баланса соответствующей территории на очередной финансовый год.
Одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год составляются:
прогноз консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год;
адресная инвестиционная программа на очередной финансовый год;
план развития государственного сектора экономики;
структура государственного долга и программа внутренних и внешних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для покрытия дефицита бюджета;
программа предоставления государственных гарантий на очередной финансовый год;
оценка потерь бюджета от предоставленных налоговых льгот;
оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий финансовый год;
другие документы и материалы, предусмотренные Бюджетным кодексом.
Исходными макроэкономическими показателями для составления проекта бюджета субъекта РФ являются:
объем валового внутреннего продукта на очередной финансовый год и темп роста валового внутреннего продукта в очередном финансовом году;
уровень инфляции (темп роста цен) (декабрь очередного финансового года к декабрю текущего года).
50
Составление, рассмотрение и утверждение территориальных и местных бюджетов.
Законодательная база. Основополагающий документ – Закон РФ “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления” от 15.04.93 г. № 4807-1 (в дальнейшем – Закон РФ “Об основах бюджетных прав”). Закон устанавливает общие принципы составления, рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетом, формирования и использования внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально-экономического развития национально-государственных и административно-территориальных образований.
Закон реализует один из основных принципов организации бюджетной системы – самостоятельность бюджетов. Принцип самостоятельности означает, что в каждом субъекте Федерации законодательные (представительные) органы власти самостоятельно регламентируют и организуют бюджетный процесс. При этом они обязаны соблюдать общие принципы , определенные в федеральном бюджетном законодательстве. В какой же форме реализуется самостоятельность? Законодательные органы власти субъекта Федерации могут принять закон с примерным названием “О бюджетном процессе в ...”. Этот документ не только определяет порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения территориального бюджета, но и регламентирует систему и принципы организации межбюджетных отношений в данном субъекте Федерации. В свою очередь в конкретном муниципальном образовании порядок организации бюджетного процесса также устанавливается самостоятельно, но при этом соблюдаются положения федерального бюджетного законодательства, а также законодательства субъекта Федерации.
Общие принципы составления, рассмотрения и утверждения бюджетов субъектов Федерации. Правительство РФ до начала финансового года доводит до законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Федерации параметры прогноза социально-экономического развития РФ на следующий год. Параметры представляют собой сценарные условия развития экономики в следующем году: объем валового внутреннего продукта; индекс инфляции; рост заработной платы и множество других. Министерство финансов РФ организует работу по доведению до законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Федерации инструктивного письма об особенностях составления расчетов к проектам бюджетов на следующий финансовый год. Еще в начале 90-х годов в инструктивных письмах содержался широкий перечень централизованно установленных социальных и финансовых показателей. Начиная с 1994 г. федеральный уровень власти устанавливает:
- единые для всех территорий нормативы отчислений от регулирующих налогов:
- объемы финансовой помощи (трансферты).
Исполнительные органы власти субъектов Федерации доводят до представительных и исполнительных органов власти нижестоящего уровня соответствующие указания по разработке
проектов бюджетов. В свою очередь органы исполнительной власти субъектов Федерации предоставляют федеральным исполнительным органам власти отчеты об исполнении бюджетов за прошлый финансовый год, а также утвержденные бюджеты на текущий финансовый год. Местные администрации предоставляют подробную информацию исполнительным органам власти субъектов Федерации.
Составлению проектов бюджетов предшествует разработка прогнозов и планов развития регионов, а также целевых программ. На основании этих расчетов исполнительный орган власти вносит предложения о доходах и расходах бюджета (проект бюджета) соответствующему законодательному (представительному) органу власти. Одновременно представляется информация о прогнозируемом бюджете и минимальных бюджетах нижестоящего уровня. Сроки внесения документов в законодательный (представительный) орган власти устанавливаются этим законодательным (представительным) органом власти. Для полного учета всех финансовых ресурсов, а также определения средней финансовой обеспеченности по бюджетам территории исполнительный орган вправе составить сводный финансовый баланс. По запросам исполнительных органов власти, включая налоговые службы и органы статистики, все предприятия обязаны безвозмездно представлять им сведения, необходимые для составления этих балансов.
Отметим, что исполнительный орган власти вправе вносить свои предложения по изменению и уточнению проектируемых вышестоящим органом власти показателей. В случае несбалансированности доходов и минимально необходимых расходов бюджетов субъектов Федерации исполнительный орган власти предоставляет в вышестоящий исполнительный орган власти необходимые расчеты для обоснования размеров финансовой помощи. Рассмотрение этих предложений первоначально производится в соответствующем вышестоящем исполнительном органе власти. В случае их отклонения (полностью или частично) этот вышестоящий исполнительный орган власти обязан совместно с заинтересованным в дальнейшем рассмотрении своих предложений исполнительным органом власти составить протокол об имеющихся разногласиях. Протокол должен содержать обоснование предложений (все необходимые расчеты) Для рассмотрения возникающих разногласии законодательные (представительные) органы власти на паритетных началах образуют согласительную комиссию. Результаты работы согласительной комиссии должны быть доведены до сведения соответствующих нижестоящего и вышестоящего законодательных (представительных) органов власти. Окончательное решение принимается соответствующим вышестоящим законодательным (представительным) органом власти.
Законодательный (представительный) орган власти субъекта Федерации самостоятельно разрабатывает на своей территории порядок и условия:
- представления проекта бюджета;
- рассмотрения проекта бюджета;
- утверждения бюджета;
- уточнения его в ходе исполнения.
Этот порядок излагается в положении о бюджетном процессе на территории данного субъекта Федерации. Естественно, что положение не должно противоречить федеральному законодательству и, прежде всего. Закону РФ “Об основах бюджетных прав”.
Нормативно-правовые акты законодательных (представительных) органов власти по бюджетным вопросам подлежат опубликованию в средствах массовой информации. К таким вопросам относятся решения об:
- утверждении бюджета;
- использовании средств внебюджетных и валютного фондов;
- утверждении отчета об исполнении бюджета и использовании средств внебюджетных и валютного фондов. Решения также могут быть доведены до сведения населения иным способом, исходя из возможностей соответствующего законодательного (представительного) органа власти субъекта Федерации или местного самоуправления.
В случае принятия решения об отклонении проекта бюджета или о не утверждении отчетов об исполнении бюджета и использовании средств внебюджетных и валютного фондов в средствах массовой информации должны быть опубликованы необходимые сведения о причинах принятия такого решения. В бюджетной практике имели место случаи не предоставления вышестоящим исполнительным органом власти исходных данных, Необходимых для составления проекта нижестоящего бюджета.
- Законодательство о бюджетных правах в этой ситуации предоставляет право соответствующему законодательному (представительному) органу власти утвердить соответствующий бюджет. Исходя из нормативов отчислений от регулирующих доходов, утвержденных вышестоящим органом власти на текущий финансовый год. Формирование доходов бюджетов в таких случаях осуществляется в пределах видов доходов, предусмотренных законами РФ для поступления в соответствующий бюджет.
51
Классификация расходов бюджета
Расходы бюджета - это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государственного и местного самоуправления. Различают три структуры расходов бюджета: функциональную, экономическую и ведомственную. Бюджетную классификацию расходов можно представить в виде схемы (рис. 4.1)
Функциональная классификация - группировка расходов бюджетов всех уровней, отражающая направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства. Группировка имеет четырехуровневую структуру: разделы и подразделы, целевые статьи и виды расходов.
Разделы:
- государственное управление и местное самоуправление;
- судебная власть;
- международная деятельность;
- национальная оборона;
- правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства;
- фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу;
- промышленность, энергетика и строительство;
- сельское хозяйство, рыболовство и др.
Разделы делятся на подразделы. Так, раздел "Международная деятельность" состоит из следующих подразделов: международное сотрудничество; участие в миротворческой деятельности; реализация межгосударственных договоров в рамках СНГ; международные культурные, научные и информационные связи; экономическая и гуманитарная помощь другим государствам.
Ведомственная классификация - это группировка расходов, отражающая распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств федерального бюджета. Главный распорядитель средств - руководитель органа государственной власти РФ, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств.
52
Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 года №1556 был решен вопрос о казначейском исполнении федерального бюджета. С этого момента началось возрождение казначейства в России.
Вышеуказанный Указ Президента Российской Федерации определил основную задачу для Федерального казначейства - это создание условий для проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения бюджета, повышения оперативности в осуществлении платежей государства, усилении контроля за поступлением и целевым использованием бюджетных средств.
Одной из стадий бюджетного процесса является исполнение бюджета. Несмотря на широкое применение этого термина в экономической литературе и практике хозяйствования, вопросам содержания данного понятия уделяется недостаточное внимание. Поэтому, прежде чем приступить к рассмотрению сущности казначейского исполнения бюджета, целесообразно определить, что понимается под термином «исполнение бюджета». Схематично основы исполнения бюджета в РФ показаны на схеме 1.
Бюджетный кодекс РФ разделяет процесс исполнения бюджета на два направления: по доходам и по расходам. Исполнение бюджетов по доходам предусматривает:
перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;
распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов;
возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;
учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах соответствующего бюджета.
Бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением обязательных последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования.
Бюджет является одной из основополагающих финансово-правовых категорий. В настоящее время отсутствуют единые подходы к определению понятия «бюджет». Разные авторы по-своему выделяют характерные черты и функции бюджета. Сложность определения сущности бюджета связана с тем, что данный термин используется для обозначения различных по своей природе явлений.
Можно выделить два основных значения бюджета. Первое - как фонд. В этом случае бюджетом является совокупность денежных отношений по поводу образования и использования бюджетных средств. Второе - как финансовый план. Здесь бюджет представляет собой юридически оформленный документ, в котором в количественном выражении отражаются показатели получения государством денежных ресурсов, а также направления и размеры их использования.
Когда рассмотрена сущность бюджета, можно перейти к рассмотрению словосочетания «исполнение бюджета». Отмечу, что по Далю одним из значений глагола «исполнять является приводить в действие». Таким образом, исполнение бюджета - это не что иное, как реализация финансового плана государства на практике. Приведем несколько определений понятия «исполнение бюджета», предлагаемых разными авторами.
По мнению Акперова И.Г., исполнение бюджета - это «…процесс, который обеспечивает полное и своевременное поступление доходов в целом и по каждому источнику, а также финансирование организаций и учреждений в пределах утвержденных по бюджету сумм в течении финансового года». [12, с. 27] Седова М.Л. говорит, «что исполнение бюджета - центральная стадия бюджетного процесса, на которой происходит реальное формирование и использование финансовых ресурсов соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления в форме бюджетного фонда…». [35, с. 7]
Годин А.М., Подпорина И.В. дают следующее определение данного понятия: «Исполнение бюджетов начинается после их утверждения в установленном порядке… Бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением процедур санкционирования и финансирования». [17, с. 143-148]
Наиболее точным будет следующее определение: исполнение бюджета - это совокупность финансово-денежных отношений при формировании доходов и осуществлении расходов средств государственного фонда в пределах бюджетных ассигнований, выделяемых на текущий финансовый год в соответствии с финансовым планом государства.
Как известно, в мире существует несколько систем исполнения бюджета. В России в настоящее время используется казначейская система исполнения бюджета. В современной научной литературе встречаются различные трактовки данного понятия. Так, Иванова Н.Г. и Маковник Т.Д. дают следующее определение понятия «казначейская система исполнения бюджета»: «…при казначейской системе, обязательства бюджетополучателей по принятию к исполнению и последующему непосредственному осуществлению платежей за предоставленные товары, выполненные работы и оказанные услуги от имени и по поручению их берет на себя и осуществляет казначейство, обеспечивая при этом целевое использование бюджетных средств». [20, с. 29] Данное определение является неточным, поскольку не в полной мере раскрывает сущность казначейского исполнения бюджета, которое не только «осуществляет платежи за предоставленные товары, выполненные работы и оказанные услуги…», то есть ограничено рамками расходных операций, а также осуществляет управление доходами бюджета, осуществляет контроль за бюджетными потоками и др.
По этому вопросу более близко мнение Прокофьева С.Е., который понятие «казначейское исполнение бюджета» рассматривает как «…организационно-финансовую категорию управления государственными финансами и бюджетным процессом, как способ организации государственной казны, кассового исполнения бюджета по расходам и доходам и осуществления бюджетно-финансового контроля». [31, с. 11-12]
Нестеренко Т.Г. говорит, что «казначейское исполнение - это такое исполнение бюджета, при котором все участники бюджетного процесса открывают свои номинальные счета (или лицевые счета) на едином счете органа, организующего исполнение соответствующего бюджета…». Именно на этом счете ведутся учетные регистры участников бюджетного процесса (лицевые счета) и Главной книги, в которой последовательно отражаются бухгалтерские записи обо всех экономических событиях, связанных с исполнением бюджета». [28, с. 3]
Как видно, в научной литературе отсутствует достаточно полное научное определение содержания понятия «казначейское исполнение бюджета». Наиболее точное и полное следующее определение: Казначейское исполнение бюджета - это регламентированный государством процесс формирования и расходования средств государственной казны, в том числе бюджетных фондов, в рамках проводимых бюджетных, налоговых, денежно-кредитных, социальных и политических реформ, в пределах бюджетных ассигнований, выделяемых на текущий финансовый год, а также контроль за своевременным доведением и целевым использованием бюджетных средств, их учет, мониторинг и управление ими.
Действующее законодательство не дает определения понятий «исполнение бюджета», «казначейское исполнение бюджета», «кассовое исполнение бюджета». Отсутствие законодательно закрепленных однозначно понимаемых значений этих терминов создает определенные трудности в практической работе.
В бюджетном кодексе РФ понятие «кассовое обслуживание исполнения бюджета» определяется как «проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета» (ст. 6). В ст. 215.1 Кодекса говорится: «кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством». [1]
По моему мнению, сущность казначейского исполнения бюджетов раскрывается в основном через следующие присущие такому их исполнению особенности:
функционирование единого счета соответствующего бюджета;
осуществление операций по распределению поступлений в бюджетную систему РФ по ее уровням через органы Федерального казначейства на счета соответствующих бюджетов;
применение системы лицевых счетов, отражающих движение бюджетных средств на счетах бюджетных организаций, открытых в кредитных учреждениях;
доведение финансирования непосредственно (без посредников) до конечных бюджетополучателей;
повышение оперативности и качества предварительного и текущего контроля за расходованием бюджетных средств;
широкое внедрение автоматизированных систем в расчетах и обеспечении информационных потоков;
обязательность осуществления и учета кассовых операций органами Федерального казначейства.
Все эти составляющие «казначейского исполнения бюджетов» включают использование казначейских методов и технологий, в том числе по проведению и учету кассовых операций (поступлениям и выплатам).
В БК РФ кассовое обслуживание исполнения территориальных бюджетов органами Федерального казначейства рассматривается как одно из обязательных условий казначейского их исполнения.
Наряду с этим, в ст. 215.1 предусматривается возможность по соглашению с исполнительным органом государственной власти субъекта РФ передачи ему полномочия Федерального казначейства по такому обслуживанию исполнения региональных и местных бюджетов. Но в данном случае для исполнительных органов власти, их финорганов речь должна идти не об обслуживании (кассовом) исполнения территориальных бюджетов, а об использовании последними казначейских методов и технологий кассового исполнения бюджетов (по проведению и учету кассовых операций). [1]
Суть казначейского исполнения территориальных бюджетов состоит не только в проведении и учете операций по кассовому поступлению в бюджет и кассовым выплатам из бюджета. Эти операции могут осуществляться не только органами Федерального казначейства, но и исполнительными органами власти территориальных образований, их финорганами. Главное заключается в использовании казначейских методов и технологий кассового исполнения бюджета, основная особенность которых выражается, в указанных выше особенностях казначейского исполнения бюджетов.
Казначейская система исполнения бюджетов связана с методологией и технологией, используемыми при кассовом исполнении бюджетов. Функцию кассового исполнения бюджетов в части проведения и учета кассовых операций, в пределах своей компетенции, выполняют и банковская система, и органы Федерального казначейства. В кассовом исполнении бюджетов (проведении и учете кассовых операций) участвуют и финансовые органы на соответствующих уровнях власти (например, предоставление платежных документов для кассового расхода).
Понятие «казначейское исполнение бюджетов» появилось как альтернатива понятию «банковское исполнение бюджетов». В специальной литературе можно найти различные толкования этого понятия. При наличии различий в трактовках авторы в основном не сводят осуществление всех операций, составляющих понятие «казначейское исполнение бюджетов», только к функциям органов Федерального казначейства.
Понятие «кассовое обслуживание исполнения бюджетов» субъектов РФ и местных бюджетов органами Федерального казначейства лучше выражает суть деятельности органов Федерального казначейства по отношению к территориальным бюджетам, так как исполнение бюджета - это функция исполнительных органов власти. Что касается федерального бюджета, то Федеральное казначейство, находясь до 2005 г. в составе Минфина России, непосредственно участвовало в его исполнении, хотя и в этом случае можно говорить об обслуживании исполнения данного бюджета в части кассового его исполнения с точки зрения казначейских методов и технологий. В новых условиях Федеральное казначейство как самостоятельная служба продолжает участвовать в исполнении федерального бюджета, также обслуживая это исполнение с помощью казначейских методов и технологий.
Теперь в нормативных правовых документах, регулирующих казначейское исполнение территориальных бюджетов с участием органов Федерального казначейства, используется понятие «кассовое обслуживание исполнения бюджетов». Оно включает «учет доходов и расходов бюджетов и источников финансирования дефицитов в соответствии с бюджетной классификацией», а также «средств, поступающих от вышестоящих бюджетов».
В конечном счете, сущность казначейского исполнения бюджетов, включая кассовое их обслуживание, раскрывается через присущие ему функции, принципы, которые положены в его основу.
Согласно БК РФ принцип единства кассы означает «зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению федерального бюджета, осуществляемых за пределами Российской Федерации…».
Этот принцип - важное условие, характеризующее казначейское исполнение бюджета.
С точки зрения казначейского метода, главное в нем то, что бюджетные средства не только концентрируются для управления ими у финансового органа соответствующего исполнительного органа власти на едином счете (или счетах) данного бюджета, находящихся в учреждении банка, а также с отражением на едином казначейском счете в органе федерального казначейства, но и распределяются до конечных получателей бюджетных средств. Это позволяет иметь также возможность управлять остатками бюджетных средств и устанавливать контроль за обоснованностью цен, тарифов на оплату товаров и услуг.
Участие органов Федерального казначейства в исполнении территориальных бюджетов путем обслуживания кассового их исполнения (в части проведения и учета кассовых операций) по казначейским методам и технологиям отвечает принципу единства бюджетной системы, обеспечивая сочетание в этой системе интересов субъектов РФ, их муниципальных образований и Федерации в целом. Наиболее острой проблемой в настоящее время является ответ на вопрос: казначейские методы и технологии исполнения территориальных бюджетов должны осуществляться органами Федерального казначейства, на которые возложено кассовое обслуживание исполнения бюджетов, или их могут выполнять самостоятельно органы исполнительной власти, в частности, финансовые органы на региональном и местном уровнях? Острота его усилилась в последнее время в связи с новой редакцией Бюджетного кодекса РФ (ст. 215.1), согласно которой «кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством».
Таким образом, с формальной точки зрения вопрос этот решен. Но большинство субъектов РФ и муниципальных образований, признавая преимущество использования при исполнении территориальных бюджетов казначейских методов и технологий, не согласны с тем, что им не дается право самостоятельно исполнять полномочия по кассовым операциям и их учету в отношении своих территориальных бюджетов с использованием указанных методов и технологий.
Для объективной оценки качества исполнения на местах казначейских методов и технологий исполнительными органами власти, их финорганами требуется сравнить имеющуюся практику по данному вопросу со стандартами таких методов и технологий. Для поиска ответа на поставленный вопрос требуется проанализировать плюсы и минусы разных вариантов проведения и учета кассовых операций и использованием казначейских методов и технологий.
В принципе же, если рассматривать казначейское исполнение бюджетов, включая использование казначейских методов и технологий кассового обслуживания, то постановка вопроса о непосредственном участии исполнительных органов власти, их финорганов в казначейском исполнении своих территориальных бюджетов (в части кассовых операций и их учета) вполне правомерна. Участие же в этом процессе путем кассового обслуживания исполнения территориальных бюджетов органов Федерального казначейства отвечает требованию о том, что бы интересы региональных и местных органов власти по бюджетным вопросам не противоречили общегосударственным интересам, что соответствует принципу единства бюджетной системы страны.
В то же время в ст. 215.1 БК РФ допускается возможность передачи полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета исполнительным органам власти. Проблема же в том, чтобы определить, когда нельзя допустить, чтобы полномочие Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения территориальных бюджетов было передано органам исполнительной власти субъекта РФ. [1]
Видимо, это возможно в тех случаях, когда органы исполнительной власти не соблюдают установленные Федеральным казначейством стандарты проведения и учета кассовых операций с использованием казначейских методов и технологий в ходе исполнения бюджетов, включая финансовое обеспечение указанного полномочия за счет собственных доходов бюджета субъекта РФ при наличии собственности (имущества) субъекта РФ, необходимого для его осуществления. Еще раз подчеркнем, что важной задачей является реализация положения упомянутой выше Программы развития бюджетного федерализма о разработке Федеральным казначейством стандартов казначейского исполнения бюджетов, включая проведение и учет кассовых операций.
В то же время, при любых вариантах кассовые операции по зачислению и распределению в бюджетной системе федеральных налогов и сборов, а также средств федерального бюджета, передаваемых в территориальные бюджеты, видимо, должны осуществляться через органы Федерального казначейства.
53
Экономическая классификация расходов бюджета
Экономической классификацией расходов бюджета является группировка расходов бюджета по экономическим характеристикам, отражающая операции, осуществляемые государственными учреждениями для реализации бюджетных программ.
Группировка экономической классификации
- категории, которые группируют расходы по экономическим признакам. Классификационный код состоит из 1 знака;
- классы, которые группируют расходы по основным видам операций, проводимых государственными учреждениями. Классификационный код состоит из 1 знака;
- подклассы, которые более детально группируют расходы по основным видам операций, проводимых государственными учреждениями. Классификационный код состоит из 3 знаков;
- специфики, которые определяют вид операции, проводимой государственным учреждением для реализации бюджетной программы. Классификационный код состоит из 3 знаков.
Классификационные коды специфик могут использоваться отдельно от классификационных кодов вышестоящих уровней экономической классификации расходов и не должны повторяться в разных категориях, классах, подклассах.
Категории экономической классификации
- текущие затраты - затраты, связанные с осуществлением государственными учреждениями своих функций;
- капитальные затраты - затраты, связанные с созданием, восстановлением или приобретением основного капитала;
- бюджетные кредиты - деньги, выделяемые из бюджета на возвратной, срочной и платной основе;
- приобретение финансовых активов - расходы, связанные с операциями по приобретению в государственную собственность долей участия, ценных бумаг юридических лиц, в том числе международных организаций;
- погашение займов - расходы на погашение основного долга по займам.
На основе экономической классификации расходов бюджета центральным уполномоченным органом по бюджетному планированию составляется и утверждается структура специфики экономической классификации расходов бюджета, в которой отражаются определение специфик и перечень затрат по спецификам.
54
Составление, рассмотрение и утверждение федерального Бюджета
1.3 Составление, рассмотрение и утверждение федерального Бюджета
Решение о начале работы над составлением проекта федерального бюджета Российской Федерации принимает Президент РФ за'1^ месяцев до начала соответствующего финансового
(бюджетного) года. На основании решения Президента РФ Правительство организует всю последующую работу по составлению проекта федерального бюджета РФ. В своем постановлении Правительство РФ определяет порядок и сроки разработки бюджетной системы РФ в целом на соответствующий финансовый год.
Министерство финансов РФ обеспечивает методическое руководство и координацию работы министерств и ведомств РФ, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и административно-территориальных образований по составлению проектов соответствующих бюджетов и бюджетного послания Президента РФ.
Составление проекта федерального бюджета РФ проходит несколько этапов. На первом этапе производятся разработка прогноза социально-экономического развития Российской Федерации; составление сводного баланса финансовых ресурсов;
определение основных направлений бюджетной политики; расчет контрольных цифр проекта федерального бюджета на соответствующий период.
Министерства и ведомства РФ, государственные организации на основе .доведенных до них прогнозов общеэкономических показателей представляют в Министерство финансов РФ и в Министерство экономики РФ расчеты и обоснования проектируемых на соответствующий период расходов на содержание учреждений и организаций, финансируемых ,из федерального бюджета РФ, и на осуществление целевых комплексных программ. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в установленные сроки 'должны представить в Министерство финансов РФ свои запросы и обоснования для получения в планируемом бюджетном периоде субвенций из федерального бюджета РФ.
Первый этап работы по составлению проекта федерального бюджета РФ занимает три месяца.
На втором этапе, который длит.ся следующие четыре месяца, Министерство финансов РФ анализирует все представленные показатели и разрабатывает на их основе контрольные цифры проекта федерального бюджета РФ. Эти контрольные цифры вместе с показателями социально-экономичского развития Российской Федерации передаются Министерством финансов РФ территориальным органам исполнительной власти для их детальной проработки и согласования. При этом территориальные органы могут вносить свои предложения по корректировке
у?. \
представленных им показателей проекта бюджета исходя из интересов своих территорий.
На третьем этапе, занимающем последующие два месяца, Правительство Российской Федерации готовит проект бюджетного послания.
Бюджетное послание содержит:
а) основные показатели социально-экономического развития Российской Федерации на соответствующий период;
б) сводный финансовый баланс по территории РФ;
в) основные направления .бюджетной политики РФ;
г) сведения о государственных доходах на территории РФ;
д) проект федерального бюджета РФ;
е) проект консолидированного бюджета РФ;
ж) оценку исполнения бюджетов предшествующего и текущего финансовых (бюджетных) годов9.
Сведения, необходимые для составления проекта бюджетного послания, представляются в Министерство финансов РФ органами исполнительной власти субъектов Федерации, Государственным комитетом РФ по статистике, Министерством экономики РФ и другими федеральными министерствами и ведомствами.
Составленный проект бюджетного послания передается Правительством РФ Президенту Российской Федерации. Президент РФ в начале апреля года, предшествующего соответствующему финансовому году, выступает с бюджетным посланием на заседании Государственной Думы, в функции которой входит принятие федеральных законов10. Одновременно принимаются меры к опубликованию бюджетного послания в печати.
Бюджетное послание может быть заслушано на совместном заседании Совета Федерации и Государственной Думы".
После выступления Президента РФ с бюджетным посланием начинается рассмотрение проекта федерального бюджета РФ Государственной Думой. Согласно ст. 114 Конституции РФ проект федерального бюджета представляется Государственной Думе Правительством РФ.
Вначале проект федерального бюджета рассматривают комитеты и комиссии, образуемые Государственной Думой, и выносят по нему свои заключения, которые представляются в Комиссию Государственной Думы по бюджету, планам, налогам и ценам. Эта Комиссия обобщает заключения других комиссий и составляет заключение по проекту федерального бюджета, которое представляется на заседании Государственной Думы.
На заседании Государственной Думы заслушивается постатейно заключение Комиссии по бюджету, планам, налогам и ценам и проводится дискуссия по основным направлениям бюджетной политики.
По результатам обсуждения Государственная Дума принимает постановление о санкционировании доходной части бюджета и бюджетных ассигнований. Бюджетные расходы санкционируются в соответствии со статьями функциональной бюджетной классификации. Постановление Государственной Думы о санкционировании федерального бюджета может содержать разрешение о выделении ассигнований как на предстоящий финансовый год, так и на более длительный (двух-трехлетний) период для выполнения соответствующих программ.
Законопроекты, требующие внесения изменений (увеличения или уменьшения) в размеры бюджетных расходов, в обязательном норядке должны быть рассмотрены в процессе санкционирования бюджетных расходов. В случае несанкционирования соответствующих бюджетных расходов вступление законов в действие в части выделения ассигнований откладывается до санкционирования этих расходов в следующем финансовом году.
На основании постановления Государственной Думы о санкционировании бюджетных расходов Президент РФ организует доработку и уточнение проекта федерального бюджета. Уточненный проект вновь представляется в Государственную Думу для его рассмотрения, вначале — в ее комитетах и комиссиях с подготовкой сводного заключения комиссией по бюджету, планам, налогам и ценам, а затем на заседании Государственной Думы. В сводном заключении по проекту бюджета, составленном Комиссией по бюджету, планам, налогам и ценам, содержатся показатели как по основным его характеристикам, так и по отдельным статьям. К основным характеристикам проекта бюджета относятся: верхний предел объема ассигнований бюджета текущих расходов и бюджета развития (расходная часть) и пределы несбалансированности бюджета (излишек или дефицит в форме абсолютной величины или процентной доли от прогнозируемых доходов).
На заседании Государственной Думы с докладом о бюджете выступает Президент РФ или по его поручению иное должностное лицо. С содокладом, как правило, выступает Председатель Комиссии по бюджету, планам, налогам и ценам.
После обсуждения проекта бюджета на заседании Государственной Думы начинается его утверждение. Вначале утвер
ждаются основные характеристики проекта бюджета, а после этого — бюджетные ассигнования по статьям в соответствии с функциональной бюджетной классификацией. В рамках утверждаемых бюджетных статей данной классификации любой вид ассигнований на сумму, равную или превышающую 1 млрд. руб., должен быть выделен отдельной строкой.
В качестве самостоятельной статьи бюджета включаются ассигнования на финансирование деятельности органов государственной власти (законодательной и исполнительной), судебной власти и органов прокуратуры. Решения об утверждении основных характеристик бюджета и по статьям функциональной классификации принимаются простым большинством голосов. На голосование выносятся предложения по конкретным размерам ассигнований, содержащиеся в окончательном варианте проекта федерального бюджета, представленном Правительством РФ.
Принятый Государственной Думой федеральный бюджет оформляется законом. Закон о федеральном бюджете, принятый Государственной Думой, должен быть в обязательном порядке в течение пяти дней передан для рассмотрения и одобрения в Совет Федерации.
В течение четырнадцати дней Совет Федерации должен рассмотреть принятый Закон о федеральном бюджете и либо одобрить его, либо отклонить. Данный срок имеет не только чисто процессуальное, но и юридическое значение: Конституцией РФ предусмвтрено, что закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен (ст. 105).
В случае отклонения Закона о федеральном бюджете Советом Федерации палаты могут на паритетных началах образовать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.
При повторном рассмотрении Государственной Думой Закона о федеральном бюджете, независимо от ее согласия или несогласия с решением по нему Совета Федерации, закон будет считаться принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.
В случае неутверждения Государственной Думой отдельных статей федерального бюджета до первого декабря года, предшествующего финансовому, Правительство РФ имеет право
расходовать средства по ним в размере 1/12 объема предыдущего года в течение каждого месяца вплоть до утверждения ассигнований по этим статьям Государственной Думой. При этом объем бюджетных ассигнований, израсходованных Правительством РФ по неутвержденным статьям федерального бюджета, не может превышать 25% годовых ассигнований по данной статье за предшествующий финансовый год.
Принятый Государственной Думой Закон о федеральном бюджете в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Президент РФ в течение четырнадцати дней либо подписывает и обнародует закон, либо отклоняет его и передает Федеральному Собранию — парламенту РФ — для повторного рассмотрения.
Отклоненный Президентом РФ Закон о федеральном бюджете вновь рассматривается Государственной Думой и Советом Федерации в установленном Конституцией РФ порядке. Если при повторном рассмотрении Закон о федеральном бюджете будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию.
55
Доходы федерального бюджета.
В доходы федерального бюджета зачисляются собственные налоговые доходы федерального бюджета за исключением налоговых доходов, передаваемых в виде регулирующих доходов бюджетам других уровней бюджетной системы РФ и неналоговые доходы. В процессе исполнения федерального бюджета в его доходы могут поступать средства по взаимным расчетам из бюджетов субъектов РФ и другие безвозмездные перечисления.
К налоговым доходам федерального бюджета относятся:
• федеральные налоги и сборы, перечень и ставки которых определяются налоговым законодательством РФ. Пропорции их распределения в порядке бюджетного регулирования между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год на срок не менее трех лет при условии возможного увеличения нормативов отчислений в бюджеты нижестоящего уровня на очередной финансовый год. Срок действия долговременных нормативов может быть сокращен только в случае внесения изменений в налоговое законодательство РФ;
• таможенные пошлины, таможенные сборы и иные таможенные платежи;
• государственная пошлина.
Неналоговые доходы федерального бюджета включают:
• доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности, доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти РФ в полном объеме;
Биржа Форекс предлагает любому желающему получать прибыль на колебаниях курсов валют любых мировых валют официально, в любое время дня и ночи, не выходя из квартиры и даже не имея образования!
• часть прибыли унитарных предприятий, созданных в РФ и остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых Правительством РФ;
• прибыль Банка России, остающейся после уплаты налогов и других обязательных платежей – по нормативам, установленным федеральными законами;
• доходы от внешнеэкономической деятельности. Собственные доходы федерального бюджета могут передаваться
бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам по нормативам, устанавливаемым федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год на срок не менее трех лет и Федеральным законом “О финансовых основах местного самоуправления в РФ”. Срок действия нормативов может быть сокращен только в случае внесения изменений в налоговое законодательство РФ.
Установление новых видов налогов, их отмена или изменение возможны только путем внесения соответствующих изменений в налоговое законодательство РФ.
Федеральные органы законодательной власти могут устанавливать новые виды неналоговых доходов, отменять или изменять действующие после представления федеральными органами исполнительной власти своего заключения и только путем внесения изменений в БК РФ. Федеральные законы о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство РФ, вступающие в силу с начала очередного финансового года, должны быть приняты до утверждения федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Внесение изменений и дополнений в законодательство РФ о федеральных налогах и сборах, предполагающих вступление их в силу в течение текущего финансового года, допускается только в случае внесения соответствующих изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год.
Федеральные органы исполнительной власти предоставляют налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в федеральный бюджет в соответствии с налоговым законодательством РФ в пределах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Доходы федеральных целевых бюджетных фондов обособленно учитываются в доходах федерального бюджета по ставкам, у становленным налоговым законодательством РФ, и распределяются между федеральными целевыми бюджетными фондами и территориальными целевыми бюджетными фондами по нормативам, определенным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год
| Расходы федерального бюджета |
| Расходы федерального бюджета — это денежные средства, направляемые из федерального бюджета на финансовое обеспечение задач и функций государства. Практически расходы федерального бюджета — это денежные средства, направляемые из федерального бюджета на финансирование затрат общегосударственного характера, предусмотренных в Законе о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. Они выражают экономические отношения, связанные с распределением и перераспределением национального дохода, используемого на общегосударственные цели. Расходы федерального бюджета классифицируют: 1) по экономической роли в процессе воспроизводства — на затраты, связанные с финансированием материального производства и содержанием непроизводственной сферы; 2) по функциональному назначению — на затраты на содержание аппарата управления, финансирование народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, обороны страны, правоохранительную деятельность, фундаментальные исследования и др. В составе расходов бюджета в зависимости от их экономического содержания выделяют текущие расходы и капитальные расходы. Капитальные расходы бюджета — часть расходов бюджета, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность. Сюда включаются статьи расходов, предназначенных для инвестиций (капитальных вложений) на воспроизводство основных фондов, их капитальный ремонт. Текущие расходы бюджета — часть расходов бюджета, обеспечивающая текущее функционирование органов государственной власти, бюджетных учреждений, состоящих на бюджетном финансировании из федерального бюджета, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее финансирование. В соответствии с действующим в Российской Федерации законодательством исключительно из федерального бюджета финансируются следующие виды расходов: • обеспечение деятельности Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов; • функционирование федеральной судебной системы; • осуществление международной деятельности в общефедеральных интересах (финансовое обеспечение реализации межгосударственных соглашений и соглашений с международными финансовыми организациями, международного культурного, научного и информационного сотрудничества федеральных органов исполнительной власти, взносы Российской Федерации в международные организации, другие расходы в области международного сотрудничества); • национальная оборона и обеспечение безопасности государства, осуществление конверсии оборонных отраслей промышленности; • фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу; * государственная поддержка железнодорожного, воздушного и морского транспорта; • государственная поддержка атомной энергетики; • ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба; • исследование и использование космического пространства; • содержание учреждений, находящихся в федеральной собственности или в ведении органов государственной власти Российской Федерации; * формирование федеральной собственности; • обслуживание и погашение государственного долга Российской Федерации; • компенсация государственным внебюджетным фондам расходов на выплату государственных пенсий и пособий, других социальных выплат, подлежащих финансированию в соответствии с законодательством Российской Федерации за счет средств федерального бюджета; • пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, государственного материального резерва; • проведение выборов и референдумов Российской Федерации; • федеральная инвестиционная программа; • обеспечение реализации решений федеральных органов государственной власти, приведших к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов бюджетов других уровней; • обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти; • финансовая поддержка субъектов Российской Федерации; • официальный статистический учет и др. Кроме того, средства федерального бюджета используются для финансирования мероприятий регионального и местного значения, включаемых в целевые региональные и местные программы. По согласованию с региональными и местными органами власти совместно за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов финансируются следующие виды расходов: • государственная поддержка отраслей промышленности, строительства и строительной индустрии, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов; • обеспечение правоохранительной деятельности; * обеспечение противопожарной безопасности; * научно-исследовательские, опытно-конструкторские и проектно-изыскательские работы, обеспечивающие научно-технический прогресс; • обеспечение социальной защиты населения; • обеспечение охраны окружающей природной среды, охраны и воспроизводства природных ресурсов, обеспечение гидрометеорологической деятельности; • обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба; • развитие рыночной инфраструктуры; • обеспечение развития федеративных и национальных отношений; • обеспечение деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации; • обеспечение деятельности средств массовой информации; • финансовая помощь другим бюджетам; • прочие расходы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. |
56
2. СТРУКТУРА, ЗАДАЧИ И ФУНКЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА
Система органов федерального казначейства представляет собой единую централизованную систему, построенную по принципу многоуровневой и иерархической организации, где каждый уровень (федеральный, региональный и локальный) имеет свои задачи, функции и специфику.
К федеральному уровню относится:
Главное Управление федерального казначейства Министерства финансов РФ. Оно является органом управления всей казначейской системой и ему подчинены все нижестоящие территориальные органы казначейства.
Структура органов федерального казначейства
К региональному уровню относятся территориальные управления федерального казначейства, входящие в состав РФ республик, областей, краев, городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Локальный уровень охватывает отделения федерального казначейства городов республиканского, краевого, областного подчинения, сельских районов, районов в городах республиканского, краевого и областного подчинения (за исключением городов районного подчинения).
Органы казначейства имеют статус самостоятельной федеральной службы, являются юридическими лицами, имеют самостоятельные сметы расходов и текущие счета в учреждениях банков для выполнения хозяйственных функций и печать со своим наименованием. Казначейство подчиняется Министру финансов Российской Федерации.
Территориальные органы казначейства подчиняются вышестоящему органу и руководителю казначейства - начальнику Главного Управления федерального казначейства Министерства финансов РФ, который имеет ранг заместителя министра.
Главными задачами органов казначейства являются следующие:
- организация, осуществление и контроль за исполнением федерального бюджета, управление его доходами и расходами на счетах казначейства в банках, исходя из принципа единства кассы;
- регулирование финансовых отношений между федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов, контроль за поступлением и использованием внебюджетных (федеральных) средств;
- осуществление краткосрочного прогнозирования объемов государственных финансовых ресурсов, оперативное управление этими ресурсами в пределах, установленных на соответствующий период государственных расходов;
- сбор, обработка, анализ информации о состоянии государственных финансов, представление высшим законодательным и представительным органам государственной власти и управления РФ отчетности об операциях правительства по федеральному бюджету;
- управление и обслуживание совместно с Центральным банком РФ и другими уполномоченными банками государственного внутреннего и внешнего долга РФ;
разработка методологических и инструктивных материалов, порядка ведения учетных операций по вопросам, относящимся к компетенции казначейства, ведение учета государственной казны РФ.
В соответствии с возложенными задачами, казначейство выполняет множество разнообразных функций. Все выполняемые казначейством функции рассматриваются в разрезе его иерархического устройства. Это связано с тем, что функции федерального, регионального и локального уровней казначейской системы различны и имеют свою специфику.
Особенность функций, возложенных на Главное Управление определяется тем, что оно руководит работой всех органов казначейства и организует через них бюджетное и финансовое исполнение федерального бюджета и внебюджетных фондов, а также осуществляет выполнение других функций.
В соответствии с этим Главное Управление федерального казначейства:
подготавливает проекты законодательных и иных нормативных актов, разрабатывает и утверждает методические и инструктивные материалы, устанавливает порядок ведения учета и составления отчетности по вопросам, относящимся к компетенции казначейства.
Как центральный орган казначейства, Главное Управление получает, обобщает и анализирует отчеты территориальных органов казначейства о проделанной работе и представляет высшим органам государственной власти и управления отчетность о результатах исполнения федерального бюджета и состоянии бюджетной системы России.
В целях улучшения организации исполнения и контроля за исполнением федерального бюджета, Главное управление в своей работе активно взаимодействует с ЦБ, Государственной налоговой службой Российской Федерации и другими центральными органами государственной власти и управления. В частности совместно с Центральным банком оно принимает участие в разработке и реализации согласованной денежно-кредитной политики, обеспечивает управление и обслуживание государственного внутреннего и внешнего долга России, осуществляет размещение на возвратной и платной основе централизованных финансовых ресурсов.
Из множества функций, выполняемых Главным управлением необходимо особо отметить следующую: осуществление управления доходами и расходами федерального бюджета и иными централизованными финансовыми ресурсами, находящимися в ведении Правительства, распоряжение средствами, числящимися на соответствующих счетах в банках (за исключением средств федеральных внебюджетных фондов и внебюджетных средств), а также осуществляет операции с этими средствами.
Специфика функций, возложенных на территориальные управления федерального казначейства определяется тем, что они являются промежуточным звеном казначейской системы. С одной стороны территориальные управления организуют работу подчиненных им отделений федерального казначейства на локальном уровне и выполняют некоторые функции свойственные Главному управлению, а с другой стороны сами находятся в подчинении у Главного управления и выполняют некоторые основные функции по непосредственному исполнению и контролю за исполнением федерального бюджета, возложенные на территориальные отделения федерального казначейства.
Территориальные органы казначейства на соответствующих территориях осуществляют бюджетное и финансовое исполнение федерального бюджета и финансовое исполнение федеральных внебюджетных фондов.
При исполнении федерального бюджета по доходам, органы казначейства регионального и локального уровня также выполняют большую группу функций:
- ведут учет средств, поступающих в доход федерального бюджета по видам налогов и других платежей согласно классификации доходов бюджетов Российской Федерации;
- осуществляют распределение в установленных размерах налогов и других платежей между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами;
- обеспечивают по представлению государственных налоговых инспекций, на основании заключений формы 21, возврат излишне взысканных и уплаченных налогов и других платежей;
- обрабатывают, обобщают и анализируют всю информацию о поступающих доходах в федеральный бюджет;
- на основе полученных данных о состоянии финансовых ресурсов и исполнении бюджета составляют краткосрочные прогнозы объемов поступлений в доход федерального бюджета;
При исполнении бюджета по расходам органы казначейства ведут сводные реестры распорядителей бюджетных средств, в которых отражают всю необходимую информацию о финансируемых предприятиях, учреждениях, организациях: юридические адреса, телефоны их руководителей, номера текущих и бюджетных счетов, их назначение и многое другое.
Учет ассигнований для открытого финансирования ведут на отдельных лицевых счетах по каждому распорядителю кредита, главному разделу, подразделу, виду расходов и целевым статьям экономической классификации.
Территориальные органы казначейства выполняют операции со средствами федерального бюджета, федеральных внебюджетных фондов и осуществляют финансирование расходов со счетов казначейства в учреждениях банков. Они доводят до получателей средств федерального бюджета лимиты финансирования. И обеспечивают в соответствии с доведенными до них Главным управлением федерального казначейства установленными размерами ассигнований, целевое финансирование предприятий, учреждений, организаций. А также осуществляют постоянный ежедневный анализ исполнения федерального бюджета по расходам.
Другой важной функцией территориальных органов казначейства является осуществление краткосрочного прогнозирования и кассового планирования расходов федерального бюджета по соответствующим территориям. Так, они осуществляют прогнозирование и планирование на ближайший период, сумм расходов на финансирование отдельных федеральных целевых программ. Например, по выплате компенсаций и предоставлению льгот лицам, пострадавшим от радиоактивных воздействий при ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС, аварии на ПО " Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча, испытаний на Семипалатинском полигоне, делая расчеты на основании информации о льготах, компенсациях и количестве лиц, имеющих на это право.
Совместно с уполномоченными банками, территориальные органы казначейства осуществляют управление и обслуживание государственного долга РФ. Курируют вопросы, связанные с государственными займами, казначейскими обязательствами и другими ценными бумагами. И выполняют поручения вышестоящего органа казначейства по финансированию внутреннего долга России.
Наряду с исполнением федерального бюджета по доходам и расходам территориальные органы казначейства выполняют контрольные функции. Это в первую очередь определяет важность казначейства как органа финансового контроля.
Основной упор в своей деятельности казначейство делает на текущий контроль за целевым использованием средств, выделяемых предприятиям, учреждениям, организациям на возвратной и безвозвратной основе из федерального бюджета. В частности, территориальные органы казначейства проводят анализ отчетов об исполнении расходов, которые ежемесячно представляются им всеми бюджетными учреждениями и организациями; проверяют правдивость отраженной в них информации, сверяя итоговые суммы отчетов с выписками банков по счетам этих учреждений и организаций, а также проводят различные проверки с непосредственным выходом на место. Круг проверок очень широк, он включает:
- проверки по фактам размещения бюджетных средств на депозитных счетах;
- проверки своевременности и полноты выплаты заработной платы, стипендий и других денежных выплат работникам данных учреждений и организаций;
- проверки целевого использования средств, выделенных на финансирование государственных капитальных вложений;
- проверки целевого использования средств краткосрочной финансовой поддержки, выделенных из федерального бюджета предприятиям и другие проверки.
В целях повышения оперативности зачисления доходов на счета бюджета и средств бюджета на счета получателей, на органы казначейства возложены функции по контролю за своевременностью совершения банками операций с бюджетными средствами. Они осуществляют проверки своевременности исполнения банками платежных поручений на перечисление налогов и других платежей в федеральный бюджет и зачисления бюджетных средств на счета получателей. Также могут проводить другие проверки по письменным указаниям вышестоящего органа казначейства.
При проведении проверок территориальные органы казначейства могут в случае обнаружения нарушений изымать всю, связанную с ними документацию. А при непредоставлении или отказе предъявить необходимую бухгалтерскую и финансовую документацию органы казначейства могут приостановить операции по счетам этих учреждений и организаций. Кроме того, органы казначейства в необходимых случаях осуществляют взыскание в бесспорном порядке с учреждений и организаций средств, используемых ими не по целевому назначению и налагают штрафы в размере, действовавшей в момент нарушения, учетной ставки Центрального банка. А также применяют штрафные санкции к банкам за несвоевременное совершение операций со средствами федерального бюджета.
В случае выявления нарушений, за которые предусмотрена уголовная ответственность, органы казначейства передают все материалы по ним правоохранительным органам и в необходимых случаях предъявляют иски в суд или арбитражный суд.
В процессе выполнения по исполнению федерального бюджета и контролю за его исполнением, территориальные органы казначейства представляют своему вышестоящему органу полную оперативную и периодическую отчетность о проделанной работе; активно взаимодействуют с контрольно-ревизионными, налоговыми и финансовыми органами.
57
1. Принцип исполнения бюджета через органы федерального казначейства означает, что регистрация поступлений, регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, совершение разрешительной подписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств, осуществление платежей от имени бюджетополучателей возлагается на центральные и территориальные ОФК.
2. Принцип единого счета казначейства заключается в том, что исполнение ФБ осуществляется ОФК выполнением всех операций из средств ФБ в системе балансовых счетов; б) на основе централизации ФК всех поступлений в ФБ и платежей из него; в) совершение ФК кассовых операций с использованием единого счета и управления этим счетом. Бюджетное законодательство предусматривает запрет на осуществление операций по исполнению ФБ минуя систему счетов ОФК. В целях управления бюджетными средствами, государственным долгом и совершения платежей ОФК может открывать иные счета
ФБ необходимые для выполнения функций ОФК.
3. Принцип единства кассы предусматривает зачисление всех доходов бюджетов разных уровней на единый бюджетный счет и осуществление через него всех предусмотренных расходов. Кассовое исполнение бюджетов включает в себя операции со средствами на бюджетных счетах по зачислению доходов бюджетов и платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам. Суммы денежных средств, списанных со счета бюджета в целях получения бюджетного обязательства представляет собой кассовый бюджетный расход. Бюджеты всех уровней бюджетной системы исполняются на основе принципе единства кассы.
4. Принцип обеспечения бюджетных расходов и платежей в пределах фактического наличия средств на бюджетном счете. Расходование бюджетных средств осуществляется в форме списания денежных средств со счета бюджета в размере подтвержденного бюджетного обязательства в пользу ЮЛ и ФЛ.
Исполнения бюджетов по расходам происходит по этапам. ………………………
5. Принцип бюджетной росписи – это документ, содержащий детализацию показателей доходов, средств заимствований и расходов утвержденного бюджета в соответствии с действующей бюджетной классификацией по срокам бюджетного года (квартала) в разрезе распорядителей и получателей бюджетных средств.
Роспись доходов и расходов ФБ составляется министерством финансов и утверждается в течение 15 дней после утверждения ФБ. Через 2 дня утвержденная роспись передается на исполнение ОФК.
6. Принцип исполнения доход предусматривает следующие обязательные условия: а) перечисление и зачисление доходов ФБ на единый счет ФК; б) распределение в соответствии с утвержденным ФБ федеральных регулирующих налогов; в) возврат излишне уплаченных сумм доходов, учет доход и подготовка отчетности о доход в соответствии с бюджетной классификации.
7. Принцип санкционирования расходов используется в целях исключения принятия к финансированию расходов и совершение платежей, не предусмотренных в утвержденном бюджете или необеспеченные поступления доходов и средствами заимствований ФБ. Санкционирование расходов ФБ включает: утверждение и доведение бюджетных ассигнований до распорядителей и получателей средств ФБ и уточнение смет получателям и распорядителям средств ФБ; 2) утверждение и доведение до распорядителей и получателей средств лимитов бюджетных обязательств; 3) принятие денежных обязательств получателями средств ФБ; 4) подтверждение денежных обязательств ФБ.
8. Принцип бюджетного учета исполнения бюджета заключается в том, что все доходы, средства заимствования, расходы, дефицит бюджета и операции в процессе исполнения бюджета регистрируются в регистрах бюджетного учета на основе планов счетов бюджетного учета. Единую методологию бюджетного учета разрабатывает и доводит до территориальных органов федеральное казначейство.
9. принцип представления обязательной отчетности об исполнении бюджета означает, что уполномоченные исполнительные органы государственной власти обязаны представлять оперативный отчет об исполнении бюджета в соответствующие представительные органы государственной власти, контрольно- счетные органы, ОФК для составления отчета о консолидированном бюджете РФ.
Годовой отчет об исполнения бюджетов различных уровней утверждается уполномоченным представительным органом власти. Ежеквартальный отчет об исполнении федерального бюджета подлежит утверждению Правительством РФ, а годовой отчет – федеральным законом.
10. Принцип иммунитета бюджета заключается в том, что обращение взысканий на бюджетные средства осуществляется только на основании судебного акта, возмещению подлежат только реальный ущерб в размере недофинансирования.
11. Принцип недопустимости размещения бюджетных средств на банковских депозитах, передачи их в доверительное управление заключается в запрете получения дополнительных доходов бюджета в процессе его исполнения путем размещения средств бюджетов различных уровней на банковских депозитах или передаче их в доверительное управление.
59
Доходы территориальных бюджетов формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов.
Собственные, или закрепленные доходы - это средства, принадлежащие субьекту бюджетного права, т.е. полностью или в твердо фиксированной доле на постоянной основе поступают в соответствующий бюджет, минуя вышестоящие бюджеты.
Основа собственных доходов - местные налоги и сборы, отчисления от федеральных и региональных налогов, переданные в территориальные бюджеты в твердой доле на постоянной основе.
Собственные доходы не являются основным источником формирования территориальных бюджетов. В 1994 г. Их удельный вес составил 21%.
Регулирующие доходы - это вся совокупность средств, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие с целью регулирования (сбалансирования) их расходов и доходов. Это средства, передаваемые вышестоящим органом власти нижестоящему на основании юридического акта (закона), постановления, решения, распоряжения.
Передача средств производится либо заблаговременно, т.е. до начала планируемого года на основании плана регулирования и законодательного акта о бюджете на планируемый год, либо в процессе исполнения бюджета по указанию вышестоящих распорядительных и исполнительных органов.
Регулирующие доходы
Отчисления от федеральных и региональных налогов
Дотации и субсидии
Средства, полученные из вышестоящего бюджета по взаимным расчетам и из фондов финансовой поддержки
Отчисления от налога на прибыль
От налога на добавленную стоимость и акцизов
Отчисления от подоходного налога с физических лиц
В соответствии с Законом РФ «Об основах налоговой системы» в число главных регулирующих налогов входят отчисления от:
НДС;
акцизов;
налога на прибыль (доход) предприятий;
подоходного налога с физических лиц.
Нормативы отчислений регулирующих доходов утверждаются вышестоящими территориальными органами в зависимости от общей суммы территориального бюджета и обьема их собственных доходов.
Отчисления от регулирующих налогов занимают по обьему и экономическому значению ведущее положение в доходах территориальных бюджетов.
Преимущества существующей системы регулирования территориальных бюджетов состоит в следующем:
·обеспечивает необходимыми средствами территориальные бюджеты независимо от производительности местных источников;
·способствует выравниванию уровней развития отдельных территориальных единиц;
·стимулирует территориальные органы власти к выполнению планов мобилизации федеральных и региональных налогов.
Недостатки системы в основном заключаются в субъективизме при формировании регулирующих доходов территориальных бюджетов. Т.е. величины нормативов отчислений от регулирующих налогов и выбор тих состава не всегда производится обьективно. В дальнейшем планируется этот недостаток устранить введением в практику бюджетного планирования государственных минимальных социальных и финансовых норм.
Что касается дотаций и субвенций как методов наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов, то следует отметить, что эти источники лишены стимулирующих свойств. Они способствуют развитию иждивенческих настроений у территориальных органов власти, не стимулируют развитие хозяйственной инициативы. Однако полностью их исключить нельзя. Дотация может иметь место например, в городах - исторических и культурных заповедниках, где местные источники не в состоянии покрыть необходимые расходы.
Субвенции следует выдавать целевым назначением на определенные мероприятия, на проведение которых на местах не хватает средств.
В целях оказания финансовой поддержки регионам в федеральном бюджете создан специальный фонд (Федеральный фонд финансовой поддержки регионов). Фонд формируется по процентной норме (!996г. - 15%) от суммы налоговых поступлений федерального бюджета (за исключением сумм подоходного налога с физических лиц и сумм импортных пошлин).
Финансовая помощь оказывается регионам, получившим статус «региона нуждающегося в поддержке» или «региона особо нуждающегося в поддержке».
Статус «региона нуждающегося в поддержке» предоставляется регионам, у которых душевой бюджетный доход в планируемом году (в расчете на одного жителя) меньше среднедушевого бюджетного дохода по всем регионам РФ.
Статус «региона особо нуждающегося в поддержке» предоставляется регионам, у которых обьем бюджетных доходов (в том числе и для регионов «нуждающихся в поддержке» с учетом возмещения им недостающей суммы до среднедушевого бюджетного дохода по всем регионам РФ) меньше обьема прогнозируемых в планируемом году бюджетных расходов (без капитальных вложений).
С учетом этих двух статусов Фонд делится на 2-ве части, пропорции между которыми определяются на основе расчета по данным на планируемый год суммы недостающих средств для покрытия текущих бюджетных расходов по всем регионам, особо нуждающимся в поддержке.
Преимущество способа регулирования состоит в том, что средства территориальным бюджетам выделяются на основе единой для всех бюджетов методики, учитывающей территориальные бюджетные доходы (налоговый потенциал), численность населения, проживающего на территории. Т.е. выделение средств происходит на объективной основе - общей для всех регионов форма расчета выделения средств их общего фонда финансовой поддержки.
3. Расходы территориальных бюджетов.
Расширение процесса урбанизации, динамично развивающиеся экономические и социальные процессы отражаются на расходной части территориальных бюджетов.
Структура расходов отдельных видов территориальных бюджетов не одинакова и зависит от обьема хозяйства и подведомственности его территориальным органам разного уровня . Так, республиканским, краевым, областным и городским органам власти подчинена большая часть предприятий местной промышленности, жилищно-бытового хозяйства, торговли, поэтому удельный вес ассигнований на хозяйство в расходах этих бюджетов наиболее значительный и может быть > 40%.
В ведении районных, поселковых, сельских органов власти находятся в основном социально-культурные учреждения, на которые и приходится подавляющая часть расходов. (т.е. финансирование социально-культурных мероприятий).
Направления использования средств территориальных бюджетов представлены на Рис.2
60
Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации являются постоянно действующими высшими и единственными органами законодательной власти субъектов Российской Федерации.
Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации.
Так, согласно Конституции Республики Адыгея (ст. 63) высшим законодательным (представительным) органом государственной власти этой республики является Государственный Совет - Хасэ Республики Адыгея. В Конституции Республики Тыва (ст. 62) законодательный (представительный) орган государственной власти республики называется Верховным Хуралом, в Уставе (Основном Законе) Саратовской области (ст. 68) - областной Думой, в Уставе Чукотского автономного округа (ст. 28) - Думой Чукотского автономного округа и т.д.
Большинство законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации являются однопалатными. Исключения составляют Государственное Собрание Республики Башкортостан, Законодательное Собрание Республики Карелия, Парламент Кабардино-Балкарской Республики, Государственное Собрание Республики Саха (Якутия), Законодательное собрание Свердловской области, имеющие две палаты.
Государственное Собрание Республики Башкортостан состоит из Палаты Представителей и Законодательной Палаты. Законодательное Собрание Республики Карелия включает Палату Республики и Палату Представителей. Парламент Кабардино-Балкарской Республики состоит из Совета Республики и Совета Представителей. Государственное Собрание Республики Саха (Якутия) имеет Палату Республики и Палату Представителей, Законодательное собрание Свердловской области состоит из областной Думы и палаты представителей.
Число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Например, согласно Конституции Республики Ингушетия (ст. 57) ее Народное Собрание состоит из 27 депутатов. Конституция Республики Татарстан (ст. 90) предусматривает избрание в состав Государственного Совета Республики 130 депутатов; Устав (Основной Закон) Рязанской области (ст. 30) устанавливает, что Рязанская областная Дума состоит из 36 депутатов и т.д.
Конституция (устав) субъекта Российской Федерации устанавливает также срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации одного созыва, который не может превышать пять лет. Например, согласно Конституции Республики Марий Эл (ст. 65) Государственное Собрание республики избирается сроком на четыре года. В Уставе (Основном Законе) Краснодарского края (ст. 24) предусматривается избрание Законодательного Собрания края также на четыре года и т.д.
Законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно устанавливается число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов. См. Хропанюк, В.Н. Теория государства и права/. - М.: ДТД,1996.-с.121
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации:
В статье 5 Федерального закона "об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов российской федерации" установлены основные полномочия законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Как известно, Конституция РФ не содержит перечня предметов ведения субъектов Российской Федерации и не устанавливает полномочия органов государственной власти субъектов Федерации, в частности законодательных органов. Однако в ст. 73 Конституции установлена конституционная презумпция полноты государственной власти субъектов Федерации вне пределов предметов ведения Российской Федерации и федеральных полномочий по предметам совместного ведения.
Субъекты Российской Федерации в своих конституциях (уставах) и законах развивали данную презумпцию и иные нормы Конституции России о федеративном устройстве. В частности, в них определена компетенция законодательных органов субъектов Федерации. Содержание полномочий законодательных органов раскрывается в законах и иных нормативных актах субъектов Российской Федерации.
2. Как показывает анализ законодательства субъектов Российской Федерации, полномочиями принимать конституцию субъекта Российской Федерации и поправки к ней либо устав субъекта Российской Федерации и поправки к нему, равно как и осуществлять законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения в пределах полномочий субъекта Российской Федерации, наделены законодательные органы всех субъектов Российской Федерации. Данные полномочия вытекают из самой природы и назначения законодательных органов. Вот почему федеральный законодатель в п. 1 статьи 5 закрепил данные полномочия законодательного органа субъекта Федерации в качестве основных, установив, что законодательный орган субъекта Российской Федерации осуществляет и иные полномочия, установленные Конституцией РФ, Федеральным законом "об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов российской федерации, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.
В указанном пункте ст. 5 Федерального закона "об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов российской федерации" не случайно содержится оговорка в отношении принятия конституции субъекта Российской Федерации и поправок к ней. Данные полномочия осуществляют законодательные органы республик (именно республики принимают конституции, прочие субъекты Федерации принимают уставы) в том случае, если иное не установлено конституцией субъекта Российской Федерации. Данное положение предопределено содержанием ст. 66 Конституции России. Согласно ч. 1 данной статьи, статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики. В части 2 ст. 66 Конституции установлено, что статус всех остальных видов субъектов Федерации определяется Конституцией РФ и уставом данного субъекта Федерации, принимаемым законодательным органом соответствующего субъекта Российской Федерации. Таким образом, устав субъекта Федерации принимается только законодательным органом соответствующего субъекта Российской Федерации, тогда как конституция республики в составе Российской Федерации принимается в том порядке, который установлен в самой конституции республики. Вот почему в комментируемой статье содержится оговорка: "если иное не установлено конституцией субъекта Российской Федерации".
Иным порядком принятия конституции республики в составе Российской Федерации может выступать принятие конституции конституционным собранием (Дагестан, Мордовия) либо на референдуме соответствующей республики (Татарстан, Тыва, Ингушетия)
3. Законодательством субъектов Российской Федерации к числу основных полномочий законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено:
1) принятие конституции (устава - во всех субъектах Федерации, принимающих основной закон в форме устава), внесение в нее (него) изменений;
2) назначение выборов в законодательный орган субъекта Российской Федерации и установление порядка проведения выборов в соответствии с федеральным законодательством;
3) избрание из числа депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации председателя указанного органа и его заместителей, а также образование комитетов, комиссий, депутатских групп и иных органов законодательного органа, а также избрание членов в их состав с утверждением их численного и персонального составов;
4) осуществление законодательного регулирования по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения в пределах полномочий, предоставленных ему Конституцией РФ;
5) избрание представителя от законодательного органа субъекта Российской Федерации в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;
6) утверждение программ и планов социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и отчетов об их исполнении, представленных высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации;
7) установление (утверждение по представлению высшего должностного лица) системы исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации (в соответствии с ней определяется структура данных органов);
8) утверждение бюджета субъекта Российской Федерации и отчета о его исполнении, представленным высшим должностным лицом или высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации;
9) образование целевых бюджетных, в том числе валютных, фондов субъекта Российской Федерации, утверждение отчетов о расходовании средств этих фондов;
10) установление региональных налогов, сборов, пошлин, тарифов, платежей, отнесенных федеральным законодательством к ведению субъектов Российской Федерации, а также порядок их взимания;
11) определение порядка распоряжения и управления государственной собственностью субъекта Российской Федерации, передачи объектов государственной собственности в муниципальную, а также порядка приватизации различных категорий ее объектов;
12) принятие решения о выпуске ценных бумаг под обязательства бюджета субъекта Российской Федерации;
13) решение вопросов административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации;
14) толкование конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации в той мере, в какой это не противоречит компетенции конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации при наличии такового;
15) назначение членов (половины членов) избирательной комиссии субъекта Российской Федерации;
16) назначение по представлению высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации представителей общественности в состав квалификационной коллегии судей субъекта Российской Федерации;
17) определение порядка назначения (избрания) мировых судей и назначение мировых судей субъекта Российской Федерации;
18) утверждение соглашений и договоров субъекта Российской Федерации, а также их расторжение;
19) установление ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации;
20) осуществление правового регулирования вопросов организации местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством;
21) установление порядка предоставления и изъятия земельных участков под объекты федерального и регионального значения, порядка использования иных природных ресурсов в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, охраны объектов природы и культурного наследия регионального значения;
22) установление порядка назначения и проведения референдума субъекта Российской Федерации, а также его назначение в случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации;
23) внесение проектов федеральных законов в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, согласование проектов федеральных законов и внесение предложений по их доработке в порядке, предусмотренном ст. 26.4 комментируемого Федерального закона;
24) установление почетных званий и наград субъекта Российской Федерации;
25) формирование конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, назначение на должность и освобождение от должности судей данного суда;
26) образование счетной палаты субъекта Российской Федерации;
27) оформление решения о недоверии (доверии) высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации;
28) осуществление наряду с другими уполномоченными на то органами контроля за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации, исполнением бюджета субъекта Российской Федерации, соблюдением установленного порядка распоряжения государственной собственностью субъекта Российской Федерации;
29) обеспечение соответствия конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации Конституции РФ и федеральным законам;
30) обращение в Конституционный Суд РФ;
31) вынесение предупреждения представительному органу местного самоуправления в случае, если последний не отменил нормативный правовой акт или его отдельные положения на основании вступившего в силу решения суда, о возможности принятия мер в соответствии с федеральным законодательством; принятие решения о роспуске представительных органов местного самоуправления; принятие решений о назначении выборов нового представительного органа местного самоуправления в случае роспуска предыдущего в соответствии с федеральным законодательством и законами субъекта Российской Федерации;
31.1) внесение предложения об отрешении главы муниципального образования от должности в установленном федеральным законодательством порядке;
31.2) утверждение соглашений об изменении границ субъекта Российской Федерации с сопредельными субъектами Российской Федерации;
31.3) оформление решения о наделении гражданина Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа);
31.4) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации;
31.5) заслушивание посланий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации;
31.6) принятие регламента и постановлений законодательного органа субъекта Российской Федерации;
31.7) осуществление иных полномочий, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации. В частности, в ряде субъектов Российской Федерации к полномочиям законодательного органа отнесены: дача согласия для назначения на должность руководителя высшего исполнительного органа (при наличии такой должности отдельно от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации), созыв конституционного собрания (в республиках, где конституция принимается конституционным собранием).
