1. ТЕОРИТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ: ОРГАНИЗАЦИИ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Экономическое содержание и назначение межбюджетных отношений

Термин межбюджетные отношения стал использоваться в Российской федерации с 1994 года. Началом становления механизма межбюджетных отношений явилось формирование во втором квартале 1994 года в расходной части федерального бюджета фонда Финансовой поддержки субъектов РФ. В период с 1994 года до момента принятия и введения в действие Бюджетного кодекса РФ, под межбюджетными отношениями понимались взаимоотношения между бюджетами различных уровней.

Рассматривая экономическое содержание и назначение межбюджетных отношений, следует отметить, что было изменено название главы 16 Бюджетного кодекса РФ, которая первоначальной редакции именовалась «Межбюджетные отношения». В результате внесенных поправок она стала называться «Межбюджетные трансферты», что, с одной стороны, сузило круг регулируемых данной главой отношений, с другой – отразило сложившуюся в настоящее время практику межбюджетных отношений.

В главе было дано следующие определение межбюджетным отношениям – это взаимоотношения органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Также в этой главе были определены основные принципы функционирования межбюджетных отношений:

Разграничения расходных полномочий между различными уровнями власти;

Закрепление доходных источников за конкретными видами бюджетов;

Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

Равенство бюджетов субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом;

Равенство бюджетов муниципальных образований во взаимоотношениях с бюджетом субъекта РФ.

В этой главе были определены основные требования, которые необходимо было выполнять для того чтобы иметь право на получение финансовой помощи из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Принятый в августе 2004 года Федеральный закон № 120-ФЗ «О внесение изменений в Бюджетный кодекс РФ, в части регулирования межбюджетных отношений» был внесен ряд соответствующих изменений в порядок функционирования межбюджетных отношений.

В соответствии со статьей 6 Кодекса межбюджетные трансферты – средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;

Межбюджетные отношения – взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса;

Очевидно, что основными формами межбюджетных трансфертов являются дотации, субсидии и субвенции. В статье 129, 135, 142 Бюджетного кодекса в качестве форм межбюджетных трансфертов определены субсидии, субвенции, отдельный вид дотаций – дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, а также иные межбюджетные трансферты.

Российская Федерация унаследовала централизованную бюджетную систему, когда региональные власти не имели бюджетной самостоятельности. Региональные и муниципальные бюджеты в условиях централизованного планирования и вертикального административного подчинения региональных и местных органов управления утверждались органами власти более высокого уровня, в задачу которых входило обеспечение сбалансированности нижестоящих бюджетов посредством установления индивидуальных нормативов формирования доходов и предоставления централизованных дотаций для покрытия дефицита этих бюджетов.

Первая системная реформа межбюджетных отношений проведена в 1993-1994 гг., в соответствии с ней были установлены единые нормативы отчислений от основных федеральных налогов в бюджеты регионов, расширены налоговые полномочия субъектов Федерации (в частности введен региональный налог на прибыль), создан Фонд финансовой поддержки регионов, средства которого распределялись на основе определенной формулы.

В то же время система межбюджетных отношений в России не имела прочной законодательной базы, а распределение бюджетных средств между уровнями бюджетной системы и регионами определялось рамками ежегодных законов о федеральном бюджете. Федеральные социальные законы и программы, как правило исполнялись выборочно в зависимости от возможностей региональных и местных властей. В данной ситуации имело место основное противоречие – между децентрализацией бюджетных ресурсов и низким уровнем ответственности на метах за их использование.

В 1995 году впервые была применена финансовая помощь субъектам Российской Федерации в виде трансфертов.

На протяжении пяти лет (1995-1999) 49 регионов РФ являлись стабильными донорами для федерального бюджета: объем собранных на их территории и зачисленных в федеральный бюджет налогов превышал объем переданной их бюджету финансовой помощи.

В 1999 Правительством Российской Федерации была одобрена Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации 1999-2001 гг., целью которой было формирование новой системы финансовой поддержки субъектов РФ.

В 2001 году Программой развития бюджетного федерализма в России на период 2005 года была  утверждена бюджетная политика в области бюджета и бюджетного процесса на ближайшую перспективу в сфере управления бюджетными средствами. В рамках Программы предлагалось осуществить поэтапное решение вопроса, связанных с определением способ и приемов практического осуществления прав и обязанностей участников межбюджетных отношений. Ее главной задачей было разграничение полномочий ответственности между органами власти разных уровней.

С введением в действие с 1 января 2000 года Бюджетного кодекса Российской Федерации законодательно были закреплены основы межбюджетных отношений. Важнейшее значение для развития теории и совершенствования практики бюджетного процесса имело обоснование принципов построения и функционирования бюджетной системы.

В 2000-2002 гг. была проведена комплексная реформа системы финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, а именно:

Внедрена новая, более объективная методика распределения средств Фонда финансовой поддержки субъектов РФ, в целях выравнивания бюджетной обеспеченности территориальных бюджетов;

Внедрены в бюджетную практику новые инструменты финансовой поддержки регионов, доказавшие свою эффективность:

Фонд компенсаций (предоставление субвенций на выполнение федеральных социальных законов, в основном по предоставлению социальных пособий и льгот различным категориям населения), созданный за счет централизации Налога на добавленную стоимость;

Фонд софинансирования социальных расходов (долевое финансирование приоритетных расходов территориальных бюджетов, в том числе – связанных с проведением структурных реформ, а именно: адресных жилищных субсидий населению, расходов на повышение заработной платы в бюджетной сфере);

Фонд регионального развития, преобразованный в Фонд реформирования региональных финансов (поддержка отобранных на конкурсной основе региональных программ реформирования общественных финансов путем предоставления субсидий).

Источником формирования Фонда реформирования региональных финансов стал заем, предоставленный Международным банком реконструкции и развития.

Таким образом, к 2002 году в России была создана основа новой системы бюджетной поддержки регионов. Методика распределения предоставляемых субъектам РФ межбюджетных трансфертов решала сложную задачу: выравнивание бюджетной обеспеченности регионов при одновременном создании стимулов для проведения на местах рациональной и ответственной бюджетной политики.

В 2002-2003 гг. начался новый этап развития системы межбюджетных отношений, связанный с подготовкой и проведением реформы федеративных отношений и местного самоуправления.

Министерство финансов России в рамках подготовки реформы разграничения полномочий между различными органами власти впервые осуществил оценку обязательств, не обеспеченных источниками финансирования («необеспеченных мандатов»).

В 2003-2004 гг. в консолидированном бюджете Российской Федерации сложилась явная диспропорция: доля доходов местных бюджетов в доходах консолидированных бюджетов в доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской федерации составляла не более 17%, в расходах – 30%. Из местных бюджетов финансируется: около 65% всех расходов на образование, 60% - на жилищно-коммунальное хозяйство и здравоохранение, 50% расходов на социальную сферу. Дефицит консолидированных бюджетов муниципальных образований в 2003 году составил 33 млрд. руб., а в 2004 году долг составил 42 млрд. руб., или в среднем 30%.

К 2002 году дотации из вышестоящих уровней бюджетов получали практически все местные бюджеты, за исключением столиц и региональных центров.

Решение накопившихся проблем предусматривалось с помощью принятых в 2003-2004 гг. федеральных законов в части регулирования межбюджетных отношений, предлагаемых к введению с начала 2006 года:

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ (с изменениями и дополнениями);

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями);

Изменения и дополнения в Бюджетный кодекс Российской Федерации части регулирования межбюджетных отношений, принятые федеральными законами от 11 ноября 2003 года № 147-ФЗ и № 148-ФЗ, от 23 декабря 2003 года № 184-ФЗ и № 186-ФЗ и от 20 августа 2004 года № 120-ФЗ.

Так, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в новой редакции закрепляются общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Статьей 18 данного Закона определен основной принцип регулирования полномочий органов местного самоуправления в части финансовых обязательств, возникающих в связи с решением вопросов местного значения, - их исполнение возможно только за счет средств местных бюджетов.

Внесенными в 2003 году в Бюджетный кодекс Российской Федерации изменениями и дополнениями в части регулирования межбюджетных отношений были закреплены принципиальные схемы разграничения расходных обязательств. Основной принцип разграничения заключается в том, что ответственность за финансовое обеспечение расходного обязательства, несет тот уровень власти, который устанавливает данное расходное обязательство.

Вследствие построения реформирования межбюджетных отношений, направленных на выделение значительных средств из вышестоящего бюджета, бюджету низшего уровня сохранялось большое число дотационных регионов.

Задача нового этапа реформирования заключалась в установлении  органам местной и региональной власти тех обязанностей, исполнение которых возможно за счет собственных доходов. Реализация же дополнительно делегированных субъектам РФ и муниципальным образованиям отдельных федеральных полномочий предусматривает предоставление из федерального бюджета субвенций на их исполнение.

В апреле  2006 года Постановлением Правительства была одобрена Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными муниципальными финансами в Российской Федерации. Целью этой концепции являлось повышение эффективности деятельности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления, по реализации их полномочий, а также качество управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации, направленная на наиболее полное удовлетворение спроса граждан, на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития.

Задачи концепции:

Укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации;

Создание стимулов для увеличения поступления доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты;

Создание стимулов для увеличения качества управления государственными и муниципальными финансами;

Повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов;

Оказание методологических и консультативной помощи субъектам Российской Федерации в целях повышения эффективности и качества управления государственными и муниципальными финансами в условиях реализации реформы местного самоуправления. Значительная часть положений предусмотренных этой концепцией нашли свое отражение в 63-ФЗ Федеральном законе от 26.04.2007 года.

В России на современном этапе бюджетного реформирования механизм межбюджетных отношений можно представить как два блока отношений. Первый блок охватывает отношения по разграничению расходных полномочий между уровнями бюджетной системы страны, второй – межбюджетное регулирование.

Первый блок механизма межбюджетных отношений «Разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации» включает:

Закрепление расходных полномочий между уровнями публичной власти на постоянной основе федеральным законодательством;

Наделение местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы страны и их закрепление на постоянной основе федеральным законодательством происходит в рамках разграничения бюджетных полномочий между субъектами публичной власти всех уровней. Основанием для такого разграничения служит четкое разделении предметов ведения между органами государственной власти (федеральными и региональными) и местного самоуправления, зафиксированные в Конституции РФ. Под предметами ведения понимаются виды, направленные на сферы деятельности, регламентацией и регулированием которых занимается уполномоченный орган государственной власти и местного самоуправления.

Основные подходы к разграничению полномочий федеральных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления определены федеральными законами от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных)и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ « Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил разграничение полномочий применительно к отраслевому законодательству (бюджетному).

Важным моментом в разграничении расходных полномочий является новая типология оснований для возникновения расходных обязательств бюджетов каждого уровня. Обязательства, устанавливаемые в пределах собственных полномочий, не могут быть регламентированы властями других уровней и исполняются за счет  собственных доходов бюджетов. В тех случаях, когда один орган власти делегирует свои полномочия другому, одновременно возникают «вмененные» расходные обязательства бюджета. В целях защиты региональных и местных бюджетов от «необеспеченности федеральных мандатов» предусматривается введение законов в действие ежегодным законом о федеральном бюджете при условии их финансового обеспечения субвенциями, а также механизм судебной защиты от занижения оценок, необходимых для их реализации бюджетных средств.

В Российской Федерации процесс совершенствования федерального законодательства в сфере дальнейшего разграничения полномочий между уровнями публичной власти предполагает более высокую степень согласованности действий и решений федеральных органов исполнительной власти субъектов РФ и повышает степень ответственности высших должностных лиц субъектов РФ за реализацию единой государственной политики в регионах. В связи с этим развитием законодательства осуществляется в направлении: расширения круга полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также предоставление этим органам, при наличии финансовых возможностей и за счет собственных бюджетов, за исключением субвенций федерального бюджета, права осуществлять дополнительные меры по социальной защите населения, участвовать в реализации полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, если это указано в федеральных законах, осуществлять дополнительные полномочия по иным вопросам, если такая возможность предусмотрена в федеральных законах.

Межбюджетное регулирование составляет второй блок механизма межбюджетных отношений и включает:

Налоговое регулирование бюджетной обеспеченности;

Перераспределение средств между уровнями бюджетной системы.

Налоговое регулирование бюджетной обеспеченности означает разграничение налогов и других платежей между уровнями бюджетной системы и их закрепление в качестве собственных доходов за соответствующими бюджетами и осуществляется посредством:

Закрепления налогов или отчислений на постоянной основе региональным и местным законодательством;

Закрепления налогов или отчислений на постоянной основе Бюджетным и Налоговым кодексами РФ;

Установления дополнительных (дифференцированных) отчислений от налогов.

Цель налогового регулирования бюджетной обеспеченности – создание максимально возможных исходных условий для сбалансированности бюджетов органами власти на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций при соблюдении государственных минимальных социальных стандартов исходя из имеющегося на соответствующей территории потенциала.

1.2. Развитие системы межбюджетных отношений

В современных условиях развития российской экономики значение правильно построенной системы межбюджетных отношений трудно переоценить. Большинство экономистов и политиков признают факт возникновения проблем в российской экономике в результате влияния последствий мирового финансового кризиса, что отражается в усилении роли государственного финансового регулирования, в т.ч. межбюджетных отношений.
            Главный залог успешного и стабильного развития страны - это крепкое первичное звено финансовой системы государства, т.е. финансы субъектов хозяйствования. Чем сильнее развиты различные сферы народного хозяйства страны, тем более устойчива ее экономика в силу своей диверсифицированности. В этой связи необходимо отметить, что в настоящее время российская экономика характеризуется наличием такой серьезной проблемы, как дисбаланс ее структуры. Основная часть успешно функционирующих предприятий, так или иначе, связана с добычей сырья, использованием природных ресурсов. Однако природные ресурсы распределены по территории Российской Федерации неравномерно, в отличие от человеческих ресурсов, перераспределить их практически невозможно. В результате мы являемся заложниками той ситуации, когда развиваются уже достаточно развитые регионы в силу экономико-географического положения, а качество жизни людей большинства регионов, на территории которых не ведется добыча минерального сырья, фактически зависит от финансовой помощи из федерального бюджета.
            Таким образом, перед Россией стоит важная задача - построение экономики с пропорционально развитой структурой народного хозяйства. При этом перспективное направление - это инвестиции в человеческий капитал, связанные со сферой высоких технологий. Высокоинтеллектуальному производству присуща такая важная черта, как мобильность. В таком случае у государства появляется возможность влиять на территориальное развитие путем перемещения информационной экономики главный источник прибыли - не основной капитал, не станки и даже не денежные ресурсы, а знания.
           До тех пор пока сохраняются серьезные различия в бюджетной обеспеченности регионов, объем и качество бюджетных услуг не должны быть поставлены в зависимость от финансовых возможностей субъектов Российской Федерации, которые значительно дифференцированы в результате сложившейся структуры их экономики и степени развития экономического потенциала. В этой связи необходимо продолжать совершенствование межбюджетных отношений с учетом стратегических целей развития государства, в числе которых - переход российской экономики от экспортно-сырьевого к инновационному социально ориентированному типу развития.

Для того чтобы приблизиться к достижению поставленных стратегических ориентиров был реализован ряд важных мер, в том числе касающихся межбюджетных отношений и направленных на стимулирование субъектов Российской Федерации и муниципальных образований к повышению качества управления региональными и муниципальными финансами.    

В ст. 130 и 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплены различные условия осуществления бюджетного процесса субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в зависимости от степени их дотационности. Принятые в 2007 г. поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации завершили закрепление на долгосрочной основе доходов за субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Наряду с заложенными в методиках выравнивания бюджетной обеспеченности регионов стимулами это стало одним из факторов устойчивого роста налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.
          В целом сформированные к настоящему времени принципы и механизмы бюджетного федерализма и финансовых основ местного самоуправления обеспечивают необходимые предпосылки повышения эффективности деятельности органов публичном власти всех уровней, проведения ими ответственной бюджетной политики и совершенствования управления общественными финансами. Вместе с тем, в настоящее время система межбюджетных отношений характеризуется наличием ряда недостатков, которые в долгосрочном периоде могут стать реальным препятствием на пути динамичного и сбалансированного развития регионов

Проведенное реформирование межбюджетных отношений в Российской Федерации было ориентировано, главным образом, на совершенствование механизма оказания финансовой помощи регионам посредством перераспределения финансовых ресурсов, концентрируемых в федеральном бюджете, что вызвано, прежде всего, ростом территориальной дифференциации (см. таблицу 1.1).

Таблица 1.1

Отношение максимального и минимального показателей социально-экономического развития субъектов Российской Федерации

Показатель	1995	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008
Валовой региональный продукт на душу населения	20	27	29	36	34	36	44	41	28	*
Инвестиции в основной капитал на душу населения	49	180	105	226	229	184	127	187	281	173
Уровень безработицы	2	7	*	31	43	29	81	42	66	61
Уровень зарегистрированной безработицы	103	21	*	96	118	133	124	117	165	158

Примечание: * - данные в статистическом сборнике «Регионы России. Социально-экономические показатели – 2009» отсутствуют.

Из данных таблицы 1 следует, что, несмотря на предпринимаемые Федерацией меры по оказанию финансовой помощи регионам, отношение минимального и максимального показателей социально-экономического развития субъектов Российской Федерации не снижается.

Однако не всегда разрыв между минимальным и максимальным значением показателя отражает общую тенденцию. В связи с этим были проведены расчеты средних абсолютных значений отклонений валового регионального продукта на душу населения по субъектам Российской Федерации от среднего значения данного показателя, которые также показали, что территориальная дифференциация усиливается (см. таблицу 1.2).

Таблица 1.2.

Средние отклонения валового регионального продукта на душу

населения по субъектам Российской Федерации от среднего значения

Показатель	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007
Абсолютные значения, рублей	15168	18917	22854	28553	37065	47102	57436	71052
Темпы прироста, %		24,7	20,8	24,9	29,8	27,1	21,9	23,7

Безусловно, рост указанного показателя обусловлен в том числе и за счет роста цен. Однако средний темп его прироста составил за период с 2000 по 2007 год 24,7 %, что значительно превышает уровень инфляции в рассматриваемом периоде. Следовательно, дело не только в инфляционной составляющей и тенденция, которая обозначена выше, подтверждается. При этом следует отметить, что данные за 2008 и 2009 годы не использовались при расчетах ввиду существенного влияния экономического кризиса на социально-экономическое положение регионов и наличия временных явлений, не показательных для анализа.

Действующая система межбюджетных отношений ориентирована на поддержание сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации, прежде всего, в краткосрочном периоде. В результате сложился существенный перекос в структуре доходов местных бюджетов, направляемых на реализацию собственных полномочий муниципальных образований, в пользу финансовой помощи, удельный вес которой по результатам исполнения местных бюджетов в 2009 году составил 46,6 %. Налоговые возможности муниципальных образований по-прежнему не имеют определяющего значения в формировании доходов местных бюджетов: доля местных налогов в структуре местных бюджетов очень мала – около 4 %, тогда как в Европе – порядка 50 %.

При этом следует отметить, что вследствие значительной дифференциации социально-экономического развития муниципальных образований распределение налоговых доходов местных бюджетов по их типам характеризуется крайней неравномерностью. Основной налоговый потенциал муниципальных образований сосредоточен в городских округах (63,7%), которые составляют всего 2,2% от общего количества муниципальных образований в Российской Федерации.

Таким образом, при разработке предложений и принятии решений по закреплению  за местными бюджетами дополнительных источников собственных доходов необходимо учитывать такой важный фактор, как территориальная дифференциация уровня экономического развития муниципальных образований.

С учетом изложенного, в целях укрепления финансовой самостоятельности муниципальных образований и создания стимулов для эффективного взаимодействия местной власти и бизнеса предлагается внести изменения в Бюджетный кодекс и Налоговый кодекс Российской Федерации в части закрепления за местными бюджетами налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, по нормативу 100%. При передаче поступлений от указанного налога в местные бюджеты общий объем их налоговых доходов возрастет на 12,9%, а объем доходов региональных бюджетов снизится на 1,6%. Таким образом, принятие предлагаемого решения значительно усилит налоговый потенциал муниципальных образований без существенных потерь для региональных бюджетов. При этом целесообразно расширить полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования налогообложения субъектов малого и среднего предпринимательства в рамках упрощенной системы налогообложения.

Устранение существующих недостатков местных налогов необходимо реализовывать в рамках работы по введению единого налога на недвижимость, заключающего в себе существенные резервы для пополнения доходов бюджетов муниципальных образований.

Основные усилия по повышению финансовой самостоятельности муниципальных образований должны предприниматься в субъектах Российской Федерации, поскольку территориальная дифференциация уровня экономического развития муниципальных образований, в том числе и по типам муниципальных образований, ставит под вопрос целесообразность закрепления на федеральном уровне за местными бюджетами дополнительных источников собственных доходов.

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации следует самостоятельно расширить практику дополнительного закрепления за местными бюджетами отчислений от региональных налогов (налога на имущество организаций, транспортного налога), а также от федеральных налогов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации (в частности, от налога на прибыль организаций). В этой связи необходимо на федеральном уровне принять ряд решений, которые позволят создать условия для эффективного разграничения доходов на региональном уровне и, как результат, повышения финансовой самостоятельности муниципальных образований.

Целесообразно закрепить за субъектами Российской Федерации право установления единых дополнительных нормативов отчислений в местные бюджеты от налогов, подлежащих зачислению в региональные бюджеты, в зависимости от типов муниципальных образований, в том числе единых нормативов для городских округов, поскольку в настоящее время уровень развития налогового потенциала городских округов значительно выше уровня развития налогового потенциала поселений и муниципальных районов. В этой связи также следует предоставить субъектам Российской Федерации право законодательно устанавливать в пределах 30 процентов отчислений от налога на доходы физических лиц, предусмотренных Бюджетным кодексом, иные единые нормативы отчислений в бюджеты поселений и муниципальных районов, что позволит сократить бюджетную асимметрию и расходы региональных бюджетов на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Кроме того, необходимо наделить субъекты Российской Федерации правом устанавливать дифференцированные нормативы отчислений в местные бюджеты от любых федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации. При этом в целях недопущения негативных (дестимулирующих) эффектов при установлении указанных нормативов отчислений целесообразно закрепить предложенный принцип справедливости межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации.

По данным Федеральной налоговой службы Российской Федерации, сумма поступлений по региональным и местным налогам в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2009 г. составила 493,4 млрд.рублей. При этом сумма, не поступившая в бюджеты вследствие предоставленных льгот по этим налогам за 2008 год составила 321,4 млрд.рублей, из них вследствие применения льгот, предоставленных на федеральном уровне – 153,4 млрд.рублей.

В целях уменьшения выпадающих доходов местных бюджетов, возникающих из-за установленных на федеральном уровне льгот и изъятий из объекта налогообложения по региональным и местным налогам, необходима поэтапная отмена (уточнение перечня) указанных льгот с учетом социальной направленности некоторых из них.

Кроме того, целесообразно установить право предоставления бюджетных кредитов между публично-правовыми образованиями одного уровня бюджетной системы Российской Федерации (то есть между субъектами Российской Федерации и между муниципальными образованиями), а также наделить муниципальные образования правом оказывать поддержку субъектам Российской Федерации в форме бюджетных кредитов, что положительно скажется на финансовом обеспечении расходных обязательств отдельных субъектов Российской Федерации.

Необходимо установить в Бюджетном кодексе требование об обязательном учете при определении объема субвенций всех затрат, необходимых для осуществления делегированных полномочий, в том числе в полном объеме затрат на организацию их осуществления. Такое требование должно также распространяться и на иные межбюджетные трансферты, имеющие характер субвенций. Реализация данного предложения позволит избежать распространенной в настоящее время практики неполного финансового обеспечения передаваемых полномочий.

1.3. Опыт организации межбюджетных отношений зарубежных стран

В процессе разработки и реализации региональной политики в Российской Федерации могут оказаться полезными знания о действующих в других странах принципах и практике взаимодействия между различными уровнями власти в финансово-экономической сфере. При всех особенностях и отличиях федеративных государств, многие из них сталкиваются с одинаковыми или схожими проблемами. Соответственно, учет зарубежного опыта важен для критической оценки действующих в РФ принципов и механизмов взаимодействия центра и регионов, а также для поисков вариантов их преобразования. Облегчается и задача прогнозирования возможных последствий тех или иных реформ. Полезные уроки можно извлечь как из успешного, так и из неудачного опыта других стран.

Интерес к международным сравнительным исследованиям в этой сфере возрастает во всем мире по целому ряду причин. Перечислим основные:

Глобализация мирового хозяйства, значительно усиливающая взаимосвязи и взаимозависимость между государствами и отдельными регионами государств, оказывающая при этом многообразное и неоднозначное воздействие на экономику, социальную сферу и деятельность властных структур различного уровня в федеративных и унитарных государствах.

Широкое распространение идей и принципов федерализма как одного из основных путей демократизации развития экономики и общества, как способа государственного управления, позволяющего обеспечивать, сохранять и развивать самобытность составных частей федерации в рамках единого экономического и политического союза.

Актуальность изучения успешного и негативного опыта развития и реформирования федеративных отношений в связи с обострением межнациональных конфликтов и иными кризисными явлениями в некоторых федерациях (вплоть до распада союзного государства).

Некоторые общие сведения о федеративных государствах
В современных условиях особо подчеркивают ценность и обоснованность федерализма как принципа и способа управления, который позволяет сочетать единство и многообразие. В связи с этим к числу наиболее часто используемых за рубежом определений относится следующее: «Федерализм есть принцип и способ, позволяющий обеспечить сочетание единого управления государственно-организованным обществом с достаточным уровнем самоуправления его частей»5.
Термин «федеративная политическая система» применяется к обширной категории политических систем, имеющих главную особенность: в отличие от унитарных государств, где существует единственный – центральный – источник власти, в федеративных политических системах всегда имеются два (иногда и три, с учетом муниципального) уровня власти.

В федеративных же государствах региональный уровень власти избирается населением и обладает автономией от центрального правительства в сфере своей компетенции, которая определена в конституции. В целом, по мнению экспертов международной организации Форум федераций, государства, относящиеся к числу подлинных федераций, должны обладать совокупностью следующих характерных черт:

наличие двух (или более) уровней власти;

зависимость каждого уровня власти непосредственно от населения;

наличие писаного конституционного акта, который не может быть изменен по решению одного из уровней власти, а также необходимость согласия на изменения со стороны значительной части субъектов федерации;

формально закрепленное в конституции распределение между двумя уровнями власти законодательных и исполнительных полномочий, а также источников доходов, обеспечивающих каждому уровню власти реальную автономию в определенных сферах государственного управления;

обеспечение представительства региональных интересов в федеральных институтах власти, как правило, в форме второй палаты федерального парламента;

наличие высшей инстанции (в форме судов или всенародных референдумов) для решения спорных вопросов между правительствами федерального и регионального уровня;

наличие процессов и механизмов взаимодействия между правительствами в тех сферах, где имеется совпадение и переплетение обязанностей и полномочий

Страны по типу государственного устройства условно подразделяются на: унитарные и федеративные. В табл. 1.3. рассматриваются особенности межбюджетных отношений в зарубежных государствах на основе стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), произведенной по таким признакам, как общие подходы к регулированию межбюджетных отношений и соотношение ролей центральной и субнациональных властей.

Табл. 1.3.

Группировка стран ОЭСР по типам регулирования межбюджетных отношений

Группа	Страны	Тип государственного устройства	Количество стран	Характеристика межбюджетных отношений
1	Австралия, Канада, США	федеративное	3	Высокая степень самостоятельности региональных и местных властей
2	Австрия, Германия, Швейцария	Федеративное	3	Существенная степень автономии бюджетов и развитая система их сотрудничества
3	Дания, Норвегия, Швеция, Финляндия	Унитарное	4	Высокая доля участия местных органов власти в финансировании социальных расходов
4	Бельгия, Франция, Греция, Италия, Нидерланды, Португалия, Испания	Унитарное	7	Значительная финансовая зависимость регионов от центрального бюджета

Из таблицы видно, что в первую группу включены страны, где имеется относительно большая бюджетная самостоятельность органов власти нижестоящих уровней, причем в эту группу входят как унитарные, так и федеративные государства.

Австралия по конституции – федеративное государство со значительной автономией штатов. Суть бюджетного федерализма в этой стране состоит в четком разделении расходных полномочий между федеральным уровнем и штатами. Особенностью разграничения полномочий между уровнями власти в Австралии является то, что социальная защита населения находится исключительно в ведении федерального правительства. В других странах обеспечение социальных гарантий населению относится к компетенции в основном региональных и местных органов власти. Однако в Австралии действует единая система налогов, которая существенно ограничивает права штатов. В результате в федеральном бюджете аккумулируется около 80% всех налогов, что позволяет центральному правительству сохранять жесткий контроль над государственными расходами и проводить политику бюджетного выравнивания путем предоставления штатам субсидий. Для преодоления финансовых трудностей, вызванных например, резким изменением мировых рыночных цен, штатам предоставляются специальные субсидии, которые носят временный характер.

В США в отличие от Австралии межбюджетные отношения строятся на основе четкого разграничения как расходных, так и доходных полномочий, поэтому формируются практически самостоятельные налоговые системы трех уровней власти и все бюджеты функционируют автономно. Взаимоотношения федеральной власти и штатов определяются конституцией, принятой в 1789 г. Взаимоотношения между штатами и местными органами власти обычно регулируются «Правительством Дилона», но в отдельных случаях так называемым «правилом дома». По «правилу Дилона» местные органы власти пользуются такими полномочиями, которые предоставлены им правительствами штатов. По «правилу дома», штаты могут предоставлять местным органам власти более широкие права вплоть до бюджетной автономии. «Правилом дома» на практике пользуются редко.

Основными доходными источниками федерального бюджета США является налог на доходы физических лиц (48% всех доходов федерального бюджета), взносы на социальное страхование и в пенсионные фонды (33,8%), налог на доходы корпораций (9,6%) и акцизы (3,8%). Главными источниками доходов штатов служат фонды социального страхования и пенсионные фонды (25,4%), налог с продаж (18,7%), налог на доходы физических лиц (17,9%), акцизы (9%) и доходы от использования собственности (9%). Основные источники местных бюджетов: налоги на имущество (37,4%), доходы от использования собственности (21,6%), прочие доходы (19,4%) и налог с продаж (5,6%).

Финансовая помощь из федерального бюджета нижестоящим уровням власти предоставляется в форме бюджетных грантов. Они подразделяются на целевые и узкоцелевые, которые преобладают. Узкоцелевые гранты предназначены в основном для финансирования расходов штатов на здравоохранение, социальную поддержку, образование, занятость и профессиональную подготовку. На федеральные бюджетные гранты приходится около 25% совокупных доходов штатов. Местные бюджеты в еще большей степени зависят от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов (доля трансфертов в среднем составляет около 45%, в том числе доля трансфертов штатов – 36%, федерального правительства – 9%).

Подобный механизм организации межбюджетных отношений используется в Канаде (является федерацией, в которую входят десять провинций и две территории). Список налогов, устанавливаемый бюджетами провинций, территорий и местными бюджетами, является открытым. Основа этого механизма – система трансфертов из специального фонда, сформированного на уровне федерального бюджета. Финансовая помощь в бюджеты провинций предоставляется на основе программно-целевого подхода по трем основным федеральным программам: здравоохранения и социальной помощи.

Такие страны, как Германия, Австрия и Швейцария, имеющие федеративное устройство, отнесены ко второй группе в силу специфики организации межбюджетных отношений. Особенность бюджетной системы Германии (состоит из 16 земель) состоит в том, что налоговые доходы всех трех звеньев власти формируются преимущественно на базе долевого участия в главных видах налогов – личном и корпоративном подоходном налоге, – а также НДС. В федеральном бюджете совместные налоги составляют около 75%, в бюджетах земель – в среднем 87%, местных бюджетах – 41%. При этом поступления от личного и корпоративного подоходного налога распределяются между федерацией и землями на основе предусмотренного федеральной конституцией долевого участия. Долевое участие местных властей в поступлениях от личного подоходного налога определяется не конституцией, а федеральным законом, одобренным бундесратом.

На региональном уровне эффективным средством горизонтального бюджетного выравнивания является личный подоходный налог. Общим подходом к выращиванию на уровне земель является аккумулирование части бюджетных доходов земель в фонд субсидирования местных бюджетов. Примерно 30% этих средств направляется в форме целевых и 70% – нецелевых грантов, использование которых не оговаривается. Нецелевые гранты в основном распределяются между муниципалитетами согласно формуле, учитывающей их налоговый потенциал и потребность в финансовых средствах.

Основной принцип межбюджетных отношений в Австрии состоит в том, что собственные расходы каждый уровень власти должен полностью покрывать собственными же доходами. Практически все налоги разделяются на долевой основе. Пропорции деления налогов между федеральным бюджетом и бюджетами земель устанавливаются федеральным законом о бюджетном выравнивании сроком на пять лет. Параметры разделения налогов определяются в процессе переговоров земель с федерацией, которая может их изменить в одностороннем порядке. Основными налоговыми источниками бюджетов всех уровней являются налоги на доходы физических лиц, НДС, налог на доходы корпораций, налог на недвижимость, акцизы. Доля финансовой помощи из федерального бюджета в доходах земель невелика и носит целевой характер.

Среди перечисленных стран особого внимания заслуживает опыт Швеции. Система управления налогами построена таким образом, что государство осуществляет сбор налогов центрального и местных уровней, хотя последние и принимают решение о своих налогах. Так, муниципалитеты определяют ставку налога на доходы физических лиц (76%), а также тарифы на определенные услуги (водоснабжение, энергоснабжение). Система выравнивания построена по принципу самофинансирования и состоит из двух частей – выравнивания доходов и выравнивания расходов.

К четвертой группе стран по классификации ОЭСР отнесены Бельгия, Франция, Греция, Италия, Нидерланды, Португалия, Испания. Государственные трансферты местным органам власти предоставляются в трех формах: через перераспределение налоговых поступлений, дотации общего назначения и специальные субсидии. В последние десятилетия в большинстве стран с унитарным устройством интенсивно идет процесс децентрализации, большая самостоятельность в бюджетных вопросах предоставляется местным органам власти. Модели бюджетных отношений в разных странах имеют общенациональные и региональные особенности. Проведенный анализ показал, что во всех государствах, будь то унитарные или федеративные, в большей или меньшей степени реализуются принципы бюджетного федерализма. В ряде стран с унитарным типом государственного устройства, таких как Скандинавские страны, применяются более прогрессивные, чем в федеративных, механизмы взаимоотношений с местными органами власти, на которые возлагается большая часть социальных расходов. Это оправдано, поскольку местные органы власти непосредственно соприкасаются с проблемами жизнеобеспечения населения и способны наиболее эффективно их решать.

Но, тем не менее, ни в одной стране пока не удалось создать эффективные механизмы бюджетного выравнивании.

Главный вывод из сравнительного анализа различных подходов к выстраиванию межбюджетных отношений заключается в следующем. Эффективно действующий федерализм способствует созданию противовесов и альтернатив двум крайностям: с одной стороны – строгой иерархии и чрезмерной централизации власти, а, с другой стороны – потере управляемости и распаду союзного государства.