Реферат Организация местного самоуправления в России

Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-28

Поможем написать учебную работу

Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.

Предоплата всего

от 25%

Подписываем

договор

Имя

Выберите тип работы:

Принимаю Политику конфиденциальности

Скидка 25% при заказе до 23.11.2024

СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ ……………………………………………………………………...7

1 ОБЗОР ЛИТЕРАТУРЫ

1.1 Политическая система. Основные понятия и структура…………………12

1.2 Местное самоуправление в политической системе………………………25

1.3 Институциональные свойства местного самоуправления………………...31

2 АНАЛИТИЧЕСКАЯ ЧАСТЬ

2.1 Исторический опыт развития института местного самоуправления в России………………………………………………………………………….....38

2.2 Реформа местного самоуправления в современной России………………52

2.3 Проблемы и перспективы развития института местного самоуправления………………………………………………………………….57

3 ПРОЕКТНАЯ ЧАСТЬ

3.1 Правовой анализ местного самоуправления в Приморском крае………..64

3.2 Оценка эффективности краевых программ поддержки местного самоуправления………………………………………………………………….79

3.3 Предложение по совершенствованию местного самоуправления в Приморском крае………………………………………………………………86

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ……………………...……………………................…………89

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ .…………........……….....93

ВВЕДЕНИЕ
         Важное место в демократическом поле публичной политики занимает местное самоуправление, обеспечивающее согласование интересов частных лиц в решении общих местных дел в совместных интересах. Уровень развития местного самоуправления является значимым показателем демократичности социума, свидетельством активности граждан и их вовлеченности в процессы общественной самоорганизации, важным параметром реального распределения власти в обществе и степени централизации государственного управления.

         Выявление тенденций политического развития современной России предполагает изучение процессов, происходящих на низовом, местном уровне, поскольку именно здесь закладываются навыки участия граждан в защите своих интересов, в выработке механизмов их реализации, проявляется способность жителей к самоорганизации, создаются предпосылки для преодоления отчуждения населения от власти.

         От того, какие процессы, разворачиваются на местном уровне, зависит и общий вектор развития политической системы страны. Местное самоуправление можно рассматривать как особый феномен, способный при должном развитии инициировать «изнутри» перестройку всего общественного организма и способствовать постепенному становлению в России демократической политической системы.

         В этой связи крайне важным является рассмотрение местного самоуправления как политического института, встроенного в общую систему политических структур, отношений и взаимосвязей.

         В настоящее время политическая роль местного самоуправления не получила должной оценки, что связано с фиксацией в российской Конституции тезиса о самостоятельности местного самоуправления и его выводе из системы государственного управления. В этой связи многие авторы склонны рассматривать местное самоуправление исключительно как институт гражданского общества, выполняющий функции внутренней самоорганизации местного сообщества для решения чисто хозяйственных задач, связанных, например, с обеспечением работы коммунальных служб, муниципальных предприятий и т.д.

         Однако не менее важным является исследование политических свойств данного института, в частности складывающихся в муниципальных образованиях отношений власти, форм согласования интересов и активности жителей территориальных образований.

         Местное самоуправление функционирует в сложной системе отношений и взаимосвязей, возникающих в политическом пространстве. Органы местного самоуправления вынуждены взаимодействовать с органами государственной власти, они» испытывают на себе давление различных групп интересов, они могут становиться объектом влияния со стороны политических сил. Все это требует рассмотрения местного самоуправления, как одного из участников современных политических процессов, как важную составляющую политической системы.

         Затянувшийся процесс реформирования местного самоуправления является, с одной стороны, свидетельством неоднозначности представлений политической элиты о месте и роли данного института в общественной жизни, а с другой – говорит о трудностях становления демократической политической системы в нашей стране. Анализ факторов, определяющих ход реформы местного самоуправления в России, является еще одной причиной, обусловливающей актуальность исследования заявленной проблемы.

         Важной предпосылкой актуальности исследуемой темы является и то, что на переломных, кризисных этапах истории, к числу которых, несомненно, относится и последнее десятилетие истории российского общества, существенно обостряется проблема управленческой функции власти.

         Структурные подвижки в общественных отношениях требуют изменения системы политического управления. Фундаментальной проблемой здесь становится соотношение централизации и децентрализации.          Трансформация политической системы и связанная с этим перестройка политического управления ведет к нарушению сложившихся в нем алгоритмов и может спровоцировать как усиление тенденции к неоправданной централизации, так и тенденцию к возрастанию сепаратизма. Поэтому распределение полномочий между центральной властью и местным управлением становится условием успешной трансформации политической системы.   Политические процессы, протекающие на локальном, местном уровне, во многом воспроизводят матрицу общей политической системы и одновременно    обладают    собственной    внутренней   логикой,    особенностями и динамикой. Без описания этих особенностей невозможно получить адекватное представление о современной российской политической системе. Это важно учитывать как при оценке перспектив развития самого муниципализма в России, так и в более широком аспекте – для понимания природы политической системы в стране.

         Все вышесказанное подтверждает актуальность темы настоящего исследования.

         Истории развития местного самоуправления в нашей стране посвящены работы В.В. Еремяна, М.В. Федорова, Е.М. Ковешникова, Л.Ф. Лисарьковой, Е.Е. Некрасова, В.З. Черняка, А.Ю. Шутова и др.

         Юридические аспекты формирования системы местного самоуправления рассмотрены в работах А.С. Автономова, Н.А. Емельянова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, А.Н. Писарева, В.В. Пылина, В.И. Фадеева П.И. Шлемина, Е.С. Шургиной и др.

         Анализу современного этапа реформы местного самоуправления в России посвящены работы А.С. Автономова, Е.В. Андрюшиной, В. Хельмана, А. Кынева, Н. А. Медведева, А. Лузанова, М.В. Столярова, А.Е Чириковой и др. В этих работах предлагается также комплексный взгляд на весь путь развития местного самоуправления в постсоветской России.

         Несмотря на большое количество публикаций, диссертационных и монографических работ, посвященных местному самоуправлению, проблема роли местного самоуправления в политической системе общества остается слабоизученной. Это связано, во-первых, с недооценкой процессов, проходящих на местном уровне, как важных факторов, влияющих на вектор развития» политической системы общества; во-вторых, с необходимостью постоянной научной рефлексии процессов, протекающих на низовых уровнях публичной власти, что особенно актуально в условиях незавершенности становления института местного самоуправления и продолжающимся его реформированием; в-третьих, с необходимостью совершенствования методологического инструментария исследования данного феномена.

         Цель настоящей дипломной работы заключается в рассмотрении институциональных элементов местного самоуправления в политической системе современной России.

         Данная цель определила необходимость решения следующих конкретных задач:

·       раскрыть основные понятия и структуру политической системы;

·       определить положение местного самоуправления в политической системе, раскрыть взаимозависимости, возникающие в политической сфере в связи с конкретными практиками функционирования данного института в современном российском обществе;

·       выявить и описать институциональные свойства местного самоуправления;

·       обобщить исторический опыт развития местного самоуправления в периоды политических реформ и смены политических систем в России;

·       раскрыть      содержание      современного      этапа     реформирования      местного самоуправления в Российской Федерации, выявить тенденции развития данного института в условиях политических трансформаций;

·       выявить проблемы и перспективы развития институтов местного самоуправления в современном российском политическом пространстве;

·       определить положение местного самоуправления в региональной политической системе (На примере Приморского края);

·       разработать предложения по совершенствованию местного самоуправления в Приморском крае.

         Объектом настоящего исследования является местное самоуправление в контексте политических отношений.

         Предмет исследования - институциональные свойства местного самоуправления, определяющие его положение в политической системе общества.

         Теоретико-методологическую     основу     исследования     составляет     синтез современных теоретико-методологических концепций, базирующихся на принципах историзма, объективности и системности.

         Методология исследования основана на сочетании системно-функционального и неоинституционального подходов. Первый подход дал возможность изучения местного самоуправления в его многоаспектном многообразии как динамичной целостной подсистемы в совокупности политических институтов, связей и отношений. Второй подход позволил объяснить особенности, специфику становления местного самоуправления как политического института в системе российских политических отношений, проанализировать объект научного познания.

         Теоретическими основами исследования стали, идеи и разработки отечественных и зарубежных ученых по теории политической системы, позволяющими выявить   особенности политической   модернизации и трансформации   политических режимов, обосновать возникающие в политической системе взаимозависимости.

         Дипломная работа состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.

1 ОБЗОР ЛИТЕРАТУРЫ

1.1 Политическая система. Основные понятия и структура

      Понятие “политическая система” позволяет наиболее полно и последовательно раскрыть социально-политическую природу общества, существующие в нем политические отношения, институты, нормы и принципы организации власти.

      Стимулирующим фактором в становлении и развитии теории политических систем явилась разработанная Богдановым А.А. и Л. фон Берталанфи общая теория систем. Опираясь на их методологию, Талкотт Парсонс подошел к рассмотрению общества как весьма сложной системе управления, состоящей из относительно автономных систем: экономической, политической и духовной. Каждая из названных систем осуществляет специфические функции. Назначение политической системы по Т.Парсонсу – обеспечение интеграции, выработка и реализация общих целей. Этим фактически и ограничился исследователь в толковании понятия “политическая система”.

Идеи Т.Парсонса основательно углубил и разработал другой американский политолог Д.Истон, которого многие специалисты считают основателем теории политических систем. В работах “Политическая система” (1953), “Предел политического анализа (1965) он представил политическую систему как развивающийся и саморегулирующийся организм, активно реагирующий на поступающие извне импульсы – команды.

      У системы есть вход, на который из окружающей социальной и культурной среды поступают импульсы – требования и поддержка. На выходе системы – политические решения, осуществляются политические действия, направленные на их реализацию. Требования – первый вид входящих импульсов. Характер требований самый разнообразный. Они могут касаться распределения благ и услуг, расширения возможностей образования, продолжительности рабочего времени, правил движения автотранспорта, охраны прав и свобод граждан, совершенствования законодательства о браке, здравоохранении, обеспечении общественной безопасности и т.п. (рис.1).

Рисунок 1. Функционирование политической системы
      Второй вид входящих импульсов – поддержка. Она выступает в разных формах: материальной (выплате налогов, различных обложений, труд на общественных началах, усердная воинская служба); соблюдение законов и директив государственной власти; активное участие в политической жизни с целью сохранения и утверждения политических ценностей; почтительное отношение или уважение к власти, государственной символике (к гимну, флагу, официальным ритуалам). Поддержка, оказываемая системе, усиливается, когда система удовлетворяет запросы и требования граждан. Без достаточной поддержки политическая система не может работать эффективно и надежно.

      Импульсы – требования и импульсы-поддержки должны регулярно поступать в систему, иначе она будет работать с перебоями или вообще перестанет функционировать. Чрезмерная перегрузка системы разнообразными импульсами не способствует ее эффективности, больше того в таких случаях политическая система перестает оптимально реагировать на поступающую социальную информацию. Может наступить ее стагнация.

      Отношения к требованиям, идущим от различных слоев населения, зависят в значительной степени от типа политической системы. Антидемократические, тоталитарные системы, например, рассматривают запросы и требования людей как своеобразное выражение недовольства властями, их способности защищать интересы народа. Поэтому такого типа системы стремятся поставить под сомнение справедливость требований населения и подавляют их различными средствами. Демократические, конституционные политические системы, как правило, рассматривают запросы и требования, идущие от различных групп населения, как необходимое условие нормальной реализации своих функций. Люди обычно поддерживают те политические группировки, лидеров, на которых они могут влиять и которые уже подтвердили свою готовность удовлетворять их запросы и нужды.

      На выходе системы – “исходящие” легитимные, обязывающие политические решения, действия по их реализации. Продукты деятельности политической системы могут приобретать разные формы и содержание: распределение товаров и услуг, поощрений и стимулов, законодательные акты регулирующие поведение граждан в различных ситуациях; постановления, касающиеся возврата долгов системе; уточнение или введение политических символов; заявления о политической линии и намерениях и т.п. Обычно все вышеназванные “исходящие” политические системы связаны с поддержкой и в зависимости от типа политической системы могут быть ответом на требования населения (рис.2)

Рисунок 2. Модель политической системы по Д. Истону

      Подход Д.Истона в определении модели политической системы не дает возможности объяснить, почему порой правительство принимает решения, которые не исходят из требований граждан, более того, часто противоречат их интересам и требованиям. Взять, к примеру, решение американских правящих кругов о развязывании войны во Вьетнаме или решение правящей группы политбюро ЦК КПСС о вводе войск в Афганистан. В этих решениях народ, конечно же, никак не был заинтересован. Можно было сослаться и на другие весьма непопулярные политические акции. Принятие такого рода политических решений продиктовано импульсами (требованиями), исходящих не из внешней социально-культурной среды, а от внутренней правящей элиты, принимающей решения.

      Теория политических систем Истона подвергалась основательной критике за поверхностный учет психологических, личностных аспектов политических взаимодействий. При этом Истона упрекают за то, что он в движении от институционального подхода к бихевиоральному остановился на полпути.

      Иной подход к определению политической системы предлагает Г.Алмонд. Он считает необходимым на первый план выдвигать целевой, поведенческий аспект различных структур, входящих в политическую систему. С его точки зрения политическая система – это различные формы политического поведения как государственных, так и негосударственных структур, в анализе которых выделяются два уровня – институциональный и ориентационный. Если первый сосредоточен преимущественно на исследовании государственных и негосударственных политических институтов, то второй ориентирован на изучение политических структур, которые в своей совокупности образуют политическую культуру. Г.Алмонд подчеркивает, что в отличие от всех других общественных систем и организаций политическая система наделена правом применения или угрозы применения более или менее легитимного физического принуждения. “Это узаконенная сила, – пишет он, – пронизывающая все “входящие” и “исходящие” факторы общества, придавая ему особые свойства и смысл, обеспечивая его сплоченность как системы”.

      Политическая система общества определилась как сложный комплекс государственных институтов, политических партий, общественных организаций, в рамках которой происходит политическая жизнь общества и осуществляется государственная и общественная власть. Из приведенного определения просматривается абсолютизация институционального подхода и сужение масштабов и взаимодействия политической системы с другими социальными структурами общества, психологическими, идейными установками правящей элиты и политических лидеров.

      Каково методологическое значение категории политическая система для анализа государственного, политического управления в различных регионах мира? Во-первых, с ее помощью легче отделить политическую сферу от государственной, раскрыть их взаимодействие между собой. Во-вторых, легче сопоставить элементы государственной политики и политики общества, отличить государственное управление от управления в обществе в целом. В-третьих, системный подход позволяет обнаружить много общего в различных типах политических систем, определить тенденции их модернизации и пути сближения. В-четвертых, эвристические возможности этой категории позволяют изучать динамику различных национальных политических структур в сравнительном ключе на протяжении длительного времени, помогают оценивать политический климат страны и на этой основе принимать наиболее оптимальные политические решения.

      Политическая система выступает как динамическая целостная система в органической взаимосвязи с другими системами: экономической, культурной, этнической, религиозной. Границы политических систем подвижны. Они изменяются в период агрессивных войн, активного добровольного участия граждан в политической жизни. Субъектами политики порой становятся отдельные граждане, социальные группы, общественные организации, для которых политическая деятельность является не профессиональной, а побочной, на общественных началах, или эпизодической (участие в выборах, митингах, демонстрациях).

      Функционирование национальной политической системы происходит как во внутренних социальных, экологических, географических и иных условиях, так и в международной среде, состоящей из более масштабных политических систем, например, НАТО, ООН и др.

      На политическую систему воздействует большое число факторов. Среди них особую роль играют два: географический и социально-экономический. Географический фактор по разным направлениям оказывает влияние на политическую систему. Например, островное положение Англии в различные исторические периоды спасало ее от вторжения иноземных захватчиков, давало возможность правящей элите тратить меньше средств на содержание армии и флота и больше выделять ресурсов на создание социальной и политической инфраструктуры. Великобритания испытывала значительно меньшее влияние на формирование политических и культурных норм и ценностей по сравнению с континентальной Европой. Географическое положение США в сочетании с большими территориальными пространствами, наличием больших массивов плодородных земель, богатством сырьевых ресурсов, открытыми границами способствовало динамическому экономическому развитию, формированию специфических политических традиций, демократического образа жизни. Ограниченные территории, бедность полезными ископаемыми (Япония, Корея) побуждают население, правящую элиту этих стран проявлять особую заботу о создании эффективной экономики, способной успешно конкурировать на мировом рынке. Итак, географические факторы (включая природные ресурсы, климат и население) способны оказывать значительное воздействие не только на экономические, но и на политические процессы, на функционирование политической системы в целом.

      Очевидным является и воздействие социально-экономического фактора на политический процесс. Во-первых, он влияет на место и распределение политической власти в обществе; во-вторых, обусловливает социальную и политическую стабильность в стране. Известно, что экономические кризисы, спад производства, ухудшение уровня жизни населения часто приводили политическую систему к разрушению.

      В определении структуры политической системы наметились различные подходы. Индийский политолог П.Шаран основными элементами структуры политической системы считает власть (распределение ресурсов среди конкурирующих групп), интересы, политику, политическую культуру (ориентации на политическую систему). Под структурой он подразумевает поддающуюся наблюдению деятельность, из которой складывается политическая система. Одной из основных единиц политических систем является политическая роль. Из них складывается ролевая структура, которую можно определить как подсистема. Таким образом, политическая система – это совокупность взаимодействующих подсистем, таких как законодательные, избирательные подсистемы, группы давления, суды и т.д. (рис.3)

Рисунок 3. Политическая система России 2010 год

Преобладающей точкой зрения российских и зарубежных политологов на структуру политической системы является выделение в ее составе таких подсистем как институциональная, нормативная, функциональная, коммуникативная, культурная.

      Институциональная система состоит из политических институтов, каждый из которых также является системой государственной, партийной, общественно-политической, состоящей, в свою очередь, из частных подсистем. Фундаментальной основой политической системы является государство. Оно представляет собой властную опору существующей общественной системы, оказывает значительное воздействие на деятельность других подсистем: выражает политическую природу общественного строя. Государство обладает монопольным правом в рамках контролируемой им территории на осуществление от имени всего общества внутренней и внешней политики, издание законов, нормативных актов, обязательных для всего населения, взимание налогов, различных платежей, право контроля за соблюдением законов и правовых норм вплоть до применения или угрозы применения физического принуждения.

Рассматривая специфику взаимодействия государства с экономической системой общества, важно иметь в виду следующее.

      Во-первых, экономическая система в значительной мере определяет социально-политическую направленность законов и нормативных актов, регламентирующих деятельность государственных органов и регулирующих отношения между различными группами населения. Во-вторых, экономически доминирующие социальные группы и слои посредством государства могут подчинить себе процесс использования общих материальных ресурсов для удовлетворения своих частных, эгоистических интересов. Тем самым они еще более укрепляют свое доминирующее положение в обществе.

     Учет этого обстоятельства имеет принципиальное методологическое значение для наиболее полного раскрытия той роли, которую играет в историческом развитии государство.

      В границах политической системы действуют различные политические партии, общественно-политические движения, профессиональные союзы, молодежные организации, организации предпринимателей, творческие объединения, всевозможные лоббистские организации, создаваемые в структурах законодательной и исполнительной власти. Причем следует иметь в виду, что различные политические партии и общественно-политические движения играют не одинаковую роль в политической жизни той или иной страны. Одни являются правящими, т.е. формируют из своего состава правительство, занимают ведущее положение в законодательных органах государства, имеют большой авторитет во всех слоях общества. Другие находятся в оппозиции, располагают небольшим числом мест в парламенте или вовсе их не имеют и не оказывают сколь-нибудь значительного влияния на общественную и политическую жизнь в своих странах.

      Важным активно функционирующим институтом политической системы являются средства массовой информации, которые иные авторы называют “четвертой властью”. Средства массовой информации выступают, как правило, в двух ипостасях: в качестве государственных учреждений и как органы партий, массовых общественных организаций. На современном этапе развития существенно возросли их роль и значение, их воздействие на всю политическую жизнь как важного канала формирования и выражения общественного мнения и гласности. Средства массовой информации обладают большими возможностями в информировании общественности об актуальных политических событиях как внутреннего, международного плана, о деятельности государственных учреждений правящих и оппозиционных политических партий, о социально-политических концепциях и практических действиях общественно-политических движений.

      Политическая система включает и такой элемент как политическая культура. Она представляет собой комплекс ценностей и образов поведения, адекватных потребностям развития данного типа политической системы, предполагающих участие граждан в социальном и политическом управлении, одобрение и поддержку ими форм и политической деятельности, утверждение общественного порядка. От уровня политической культуры во многом зависит практика функционирования политической системы, которая обнаруживает взаимосвязь с поведением граждан, их политической позицией. Политическая культура обществ характеризуется уровнем участия граждан в политической жизни, процессах подготовки и принятия политических решений на основе демократических принципов и норм, участия в выборах представительных органов власти, в общественных референдумах, обсуждениях проектов законов и т.д.

      На функционирование политической системы большое влияние оказывает и такой ее структурный элемент как политическое сознание, т.е. восприятие и осознание мира политики, политических процессов личностью, коллективом, социальной группой, обществом в целом, а также их отношение к политической действительности. Особенно значимым элементом политического сознания является общественное мнение. Его постоянный учет – существенная черта характера политической системы. Одной из форм общественного сознания является политическая идеология, выражающая определенные классовые интересы и социальную природу политических движений.

      Особое место в политической системе занимают религиозные объединения. Их воздействие на реальную политику осуществляется, прежде всего, через участие верующих граждан в политической жизни той или иной страны. В истории многих стран, включая и Россию, длительное время шла борьба между церковью и государством. Во многих странах эта борьба завершилась разделением светской и духовной ветвей власти. Оптимальное взаимодействие между церковью и государством наблюдается в развитых демократических обществах. Однако в авторитарных политических системах, например в ряде стран Латинской Америки, Ближнего и Среднего Востока, церковь играет доминирующую роль в политической жизни общества.

      Нормативную подсистему составляют всевозможные нормы. Особое место среди этих норм занимают нормы права, которые служат главным регулятором общественных отношений, обеспечивают нормальное функционирование не только государственных органов, но и общественных организаций, не вмешиваясь в сугубо внутреннюю деятельность последних. Но нормативная подсистема не сводится к правовой системе. Она включает политические традиции, мораль, этику политической жизни.

      Функциональная подсистема выражается в формах и направлениях политической деятельности, в способах и методах осуществления власти, т.е., в политическом режиме (рис.4)

Рисунок 4. Политические режимы
      В современных условиях можно выделить следующие политические режимы: либерально-демократический, авторитарный, военно-диктаторский, фашистский, тоталитарный. Существенное влияние на политический режим оказывают соотношение социальных сил, уровень и формы политической борьбы, исторические традиции страны. Режим обладает относительной самостоятельностью по отношению к конституционной структуре. Опираясь на него, правящие круги могут выходить за рамки установленного правопорядка, ужесточить формы власти, действовать в обход и вопреки законодательным актам. Борьба демократических сил, может в свою очередь либерализовать политический режим, ограничить действие существующих бюрократически-административных учреждений и институтов.

      Коммуникативная подсистема включает разнообразные формы и принципы взаимодействия как внутри политической системы, между ее подсистемами, например, между законодательной и исполнительной ветвями власти или между каждой из них и средствами массовой информации, а также между политической системой одной страны и других стран.

      Скрепляющим, цементирующим фактором всех структурных элементов политической системы выступают политические отношения. Будучи вторичными по отношению к экономике, они играют весьма существенную роль в обеспечении функционирования всех сфер жизнедеятельности общества. Особая роль политических отношений состоит в том, что они выражают отношения по поводу публичной власти, как правило, больших групп людей (наций, классов, социальных групп). Они имеют разную социальную направленность. Один вектор этих отношений направлен на упрочение и развитие существующих политических институтов – другой может выступать как деструктивный фактор данной политической системы и выражать политические интересы оппозиционно-умеренных или революционных сил, имеющих цель ее разрушить. Политические отношения сотрудничества, учета баланса интересов, изоляции, нейтрализации, борьбы и т.д. и представляют собой ту общественную форму взаимодействия между нациями, классами, при помощи которой они и примыкающие к ним социальные группы и слои включаются в политическую деятельность, в решение насущных задач.

      Структура политической системы может рассматриваться и с социальной точки зрения. В нее входят социальные, национальные, профессиональные группы людей, стоящих на разных ступнях политической культуры, выполняющих различные политические функции: избиратель, налогоплательщик, государственный чиновник, работник физического труда и т.д. Разумеется, эти люди по разному относятся к политической системе, ее символам, программам, политическим лидерам. Необходимым компонентом любой политической системы являются представители экономической, политической, военной, культурной элит. Конечно эта часть населения оказывает определяющее влияние на принятие политических решений, на характер государственной власти.

1.2 Местное самоуправление в политической системе

      Рассматривая вопросы местного самоуправления в политической системе, обратимся к общественной и государственной теории, которые в различных вариациях используются российскими учеными при исследовании проблем местного самоуправления. Именно по ним развернулась наиболее острая дискуссия в 1993 г. в период подготовки Конституции РФ, которая была связана с определением места органов местного самоуправления в системе государственной власти. Тогда предпочтение было отдано сторонникам общественной теории и норма ст. 12 Конституции РФ была сформулирована в том виде, в каком и действует сегодня.

     Вместе с тем жесткое отделение одного вида власти от другого (государственной от муниципальной) не имеет реальной объективной основы, а связано с субъективными факторами — победой одной точки зрения над другой, за которыми стоят различные социально-политические группировки, отражающие в своих воззрениях различные концептуальные подходы к общественному и государственному развитию России на этапе ее перехода к постиндустриальному информационному обществу. Эти концепции имеют свои истоки в либеральных, консервативных, социал-демократических, марксистских и других теориях, возникших в истории политико-правовой мысли нового и новейшего времени и получивших распространение в виде идей неолиберализма, неоконсерватизма, постсоциализма и т. д.

        Самоуправление в политологии рассматривается как тип управления, при котором объект и субъект управления совпадают. Самоуправление, по мнению политологов, основывается на принципах свободы, равенства и непосредственного участия в управлении. Самоуправление традиционно рассматривается альтернативой государственному управлению.

      Местное самоуправление — важнейший элемент организации публичной власти (рис.5).

Рисунок 5 Публичная власть

      Его специфика, как отмечается в научной литературе, заключается в двойственной политической природе. С одной стороны, органы самоуправления интегрированы в единый государственный механизм управления страной. Местное самоуправление имеет действующий на основе законов и иных нормативных актов аппарат, наделенный правом использовать "средства законодательно институированного насилия", оно может самостоятельно формировать бюджет, устанавливать и собирать налоги.

      С другой стороны, местное самоуправление является важным элементом гражданского общества, формой политической самоорганизации локальных сообществ (использующей в числе прочих и механизмы прямой демократии). Поэтому ему свойственны: относительная независимость, как от органов государственной власти, так и от внегосударственных структур (двоякого рода автономия); способность осуществлять коллективные акции по защите и достижению своих интересов (коллективное действие); отсутствие стремления присваивать себе функции по управлению политикой в целом (неузурпация чужих полномочий); готовность действовать в рамках сложившихся гражданских и правовых норм (гражданственность).

      Согласно одной из концепций, сформулированной в конце 80-х годов XX в. А. Миграняном и Б. Капустиным, переход от тоталитарной модели управления к демократической должен осуществляться постепенно посредством использования, по примеру стран Латинской Америки, авторитарного режима в качестве промежуточного этапа. Процесс демократизации порождает отмеченные Р. Далем риски в виде возможности сговора политических и бюрократических элит, опасности вырождения демократии в необузданную охлократическую свободу в форме бунта, анархического расхищения собственности, криминализации общества. Известно, что трансформация политического режима в России осуществлялась форсированно, без промежуточных этапов. Поэтому все эти риски возрастали многократно.

      Интерес к анализу политических аспектов становления института местного самоуправления проявился далеко не сразу. Первоначально казалось, что для успеха трансформации политического режима из тоталитарного в демократический достаточно ликвидировать наиболее одиозные структуры прежней системы. Однако на деле этот процесс растянулся на весьма длительный период, приобрел характер многопланового, противоречивого, не подчиняющегося политической эволюции. Множественность и взаимообусловленность экономических, политических, социокультурных проблем, разрешаемых обществом и властью с разной степенью успеха, генерировало, тем не менее, постоянную опасность кризисных ситуаций. На этом фоне процесс становления местного самоуправления представлялся вторичным, зависящим от решения первоочередных экономических и социальных задач.

      Но в конце десятилетия реформ, когда стало более прогнозируемым поведение политических институтов и относительно стабилизировалась экономическая система, выяснилось, что на пути достижения демократии на местном уровне (это и создание финансово-экономической базы местного самоуправления, и достижение реального участия населения в решении местных дел, и появление ответственной муниципальной элиты и т.д.) общество почти не продвинулось.

     Было учреждено огромное количество муниципалитетов, наделенных правами, но не подкрепленных ресурсами для их реализации. Бесконтрольность и анархия в системе местной власти, ее бессистемное нормотворчество, неспособность справиться с текущими вопросами, а также сохранение отчуждения муниципальной власти от населения - таково общее впечатление от результатов реформирования власти на местах.

     На переломных, кризисных этапах истории, к числу которых, несомненно, относится и последнее десятилетие истории российского общества, существенно обостряется проблема управленческой функции власти. Структурные подвижки в общественных отношениях требуют изменения системы политического управления. Фундаментальной проблемой здесь становится соотношение централизации и децентрализации. Смена политического режима и связанная с этим перестройка политического управления ведет к нарушению сложившихся в нем алгоритмов и может спровоцировать как усиление тенденции к неоправданной централизации, так и тенденцию к возрастанию сепаратизма. Поэтому распределение полномочий между центральной властью и местным управлением становится условием успешной трансформации политической системы и политического режима. Причем это распределение зависит от расклада политических сил в обществе, что политизирует соотношение централизации и децентрализации власти. Вместе с тем, становится очевидным, что не только тип политического режима определяет соотношение централизации и децентрализации и способ управления на местах, но и система организации местной власти, в свою очередь, выступает критерием, по которому можно точнее определить сущность политического режима. Особенно это относится к современной России, где формирующийся демократический режим подчас девальвируется практикой его недемократических укладов на местах. Исследование содержания политических процессов, происходящих на местном уровне, и особенностей местных политических институтов может стать критерием типологизации политического режима в целом.

      Оказалось, что политические процессы, протекающие на локальном, местном уровне, во многом воспроизводят политическую систему России и одновременно обладают собственной внутренней логикой, особенностями и динамикой. Без описания этих особенностей невозможно получить адекватное представление о современной российской политической системе. Это важно учитывать для понимания природы политического режима в стране.

     Продолжающиеся и сегодня процессы постоянного реформирования системы местного самоуправления объясняются не столько потребностями самой организации власти на местах, сколько конъюнктурой политической ситуации и неопределенностью позиции федеральной власти, так и не выработавшей четкой позиции к определению муниципальной организации в политической системе и социальных отношениях в современном российском обществе. Ни у власти, ни у населения так и не сложилось единого понимания роли и назначения данного института в обществе.

      Таким образом, можно сделать следующие выводы. Становление местного самоуправления, явилось необходимым условием демократических преобразований и одновременно испытало на себе все издержки данного процесса. Местное самоуправление занимает определенное место в разделении властей по вертикали, системе сдержек и противовесов в этой структуре. И было бы достаточно упрощенно полагать, что ему принадлежит самый нижний ярус в структуре политической власти современного государства. На фундаменте местного самоуправления может быть выстроена публично-властная вертикаль как федерального, так и регионального значения. Важное предназначение местного самоуправления в современных условиях — "цементировать" государственную систему управления Российского федеративного государства, укреплять российскую государственность. Возможность передачи органам местного самоуправления полномочий, как федеральных органов, так и органов субъектов Федерации определяет роль органов местного самоуправления как одной из составляющих Российского федеративного государства. Все это предопределяет важность вопроса о законодательном урегулировании порядка и основных принципов наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями. При наличии продуманной системы государственно-правовых взаимоотношений речь может идти о том, чтобы рассматривать органы местного самоуправления в качестве политико-правовой основы федеративного государства. Это отвечает сложившейся мировой практике, исследователи которой отмечают, что современная практика взаимоотношений между Центром и местными органами самоуправления показывает, что последние приблизились к статусу местного центрального правительства.

1.3 Институциональные свойства местного самоуправления

Обзор литературы показал, что институциональные свойства местного самоуправления являются в центре внимания современных ученых. В. И. Фадеев полагает, что "местное самоуправление" — это система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное, под свою ответственность, решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории" .

С. А. Авакьян справедливо утверждает: "Абсолютно недостаточно сказать, что местное самоуправление — это самостоятельное и под свою ответственность решение населением и избранными им органами местных дел (вопросов местного значения)... В таком подходе отражены предметно-объектное содержание местного самоуправления, да еще его претензия на автономность. Однако этого недостаточно, поскольку в принципе любой уровень управления имеет свой предмет (объект) и должен быть самостоятельным в деятельности, за что и несет ответственность" . "Кардинальное значение, — по мнению С. А. Авакьяна, — для понимания природы местного самоуправления должны иметь такие факторы, как: наличие или отсутствие государственно-властных начал в местном самоуправлении; его положение в общей системе управления, существующей в данном государстве и обществе; набор функций местного самоуправления; его материально-финансовая база". Комментируя ст. 12 Конституции РФ, С. А. Авакьян справедливо заключает, что она исходит из общественной природы местного самоуправления.

Конституционный подход представляется С. А. Авакьяну неконструктивным и неперспективным. Местное самоуправление — это территориальное управление. Управлять же территорией, не имея властных начал, попросту немыслимо. Для этого достаточно взглянуть на круг дел, встающих перед местным самоуправлением. А они, так или иначе, связаны с общими делами и проблемами, стоящими перед страной в целом, да иначе и быть не может. "Думается, — продолжает С. А. Авакьян, — вся концепция местного самоуправления должна строиться на следующем постулате: федеральная государственная власть РФ, государственная власть субъектов РФ и местное самоуправление есть лишь разные организационные формы самоуправления народа. Известное единство свойственно всем представительным органам, поскольку они избираются населением, работают в форме сессий, комитетов и комиссий, принимают акты, обязательные для всех, кто находится на соответствующей территории. Органы исполнительной власти различного уровня также имеют сходство функций, порядка формирования (в частности, избрание первых лиц населением). В случае необходимости на всех уровня можно прибегнуть к волеизъявлению всего народа (населения), что выразится в императивных и консультативных его голосованиях". "В сложившемся сегодня положении сконцентрированы все противоречия прошлых лет, — справедливо отмечает В. Н. Синяков. — В сознании и граждан, и должностных лиц еще жив стереотип мышления, что государство везде, что каждый местный Совет — орган государства, что должна быть жесткая подчиненность по вертикали всех органов, в том числе и представительных" .

М. И. Пискотин дает краткое определение понятия "местное самоуправление", ограничиваясь тем, что "местное самоуправление" — это самоуправление граждан, населения сел, городов, поселков. Ими управляет не кто-то сверху, а они сами управляют своими местными делами". "В настоящее время, — писал М. И. Пискотин— в России с местным самоуправлением сложилась парадоксальная ситуация. Оно провозглашено Конституцией РФ, изданы указы Президента о реформе местного самоуправления и о его государственной поддержке. Между тем, на практике сегодня его гораздо меньше, чем было в годы советской власти, когда официальная идеология вообще отрицала принцип местного самоуправления, а Конституция не упоминала о нем". Местное самоуправление в любом государстве, как справедливо отмечает М. И. Пискотин, служит средством осуществления трех основных целей: обеспечения децентрализации в государственном управлении; развития демократических начал в решении вопросов местного значения и повышения эффективности в ведении местных дел. Основной смысл местного самоуправления, в понимании М. И. Пискотина, в том, что центральная власть или власть субъекта Федерации концентрирует в своих руках соответственно лишь общегосударственные или региональные дела, решение же дел местного значения оставляется местным сообществам, т.е. населению соответствующих низовых административно-территориальных единиц. И вполне оправданно, по его мнению, Конституция РФ в ст. 130 провозглашает: "Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения... Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления".

         Исходя из этого, делает вывод М. И. Пискотин, можно сказать, что местное самоуправление имеется лишь там, где в той или иной мере существует несколько обязательных условий и предпосылок, в том числе: наличие представительных органов, избираемых населением; выполнение основных исполнительных функций органами или должностными лицами, избираемыми непосредственно населением либо местным представительным органом (рис.6)

Рисунок 6. Местное самоуправление в Российской Федерации

М. И. Пискотин подчеркивает «сведение роли назначаемых сверху должностных лиц, если таковые имеются, к контролю за законностью деятельности органов местного самоуправления и выполнению некоторых общегосударственных или общерегиональных функций; самостоятельность местных органов власти в ведении местных дел; наличие местного бюджета с самостоятельными доходными источниками; существование муниципальной собственности, "своего" имущества, необходимого для выполнения местными властями их задач и функций; использование институтов непосредственной демократии, в первую очередь, референдумов и сходов, собраний граждан с решающими полномочиями; развитие различных форм местного общественного самоуправления; разнообразных форм участия граждан в ведении местных дел» .

Это, по нашему мнению, достаточно полная, основанная на глубоком анализе законодательства и практики, характеристика самоуправления.

"Местное самоуправление есть проявление свободы человека как существа общественного", — подчеркивает Е. И. Колюшин . Среди важнейших положений, характеризующих природу местного самоуправления и, следовательно, предопределяющих ее институциональное выражение, Е. И. Колюшин называет общинность, публично-правовой статус и экономическую самостоятельность.

Таким образом, для характеристики сущности местного самоуправления как самостоятельного института гражданского общества необходимо выделить четыре основных параметра, в которых оно проявляется.

1. Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя, поскольку оно закрепляется в гл. 1 Конституции РФ:

признание и гарантированность местного самоуправления в Российской Федерации;
самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий;
организационная обособленность, отделенность местного самоуправления от государственной власти — органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;
местное самоуправление — одна из форм осуществления народовластия;
признание и защищенность муниципальной собственности, в том числе нахождение в этой собственности земли и других природных ресурсов;
обязанность органов местного самоуправления соблюдать Конституцию РФ и законы.

2. Право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления, установленное Конституцией РФ, конкретизируется в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Закон определяет формы реализации этого права — прямое волеизъявление, выборные и другие органы местного самоуправления.

3. Под местным самоуправлением понимается самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения. В соответствии со ст. 6 Федерального закона к вопросам местного значения относятся: принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения; комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования; содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны обществ; создание условий для жилищного и социально-культурного строительства; контроль за использованием земель на территории муниципального образования; регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения; организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации; организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; благоустройство и озеленение территории муниципального образования; организация утилизации и переработки бытовых отходов; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; организация и содержание муниципальных архивов; организация транспортного обслуживания наcеления и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи; создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания; создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании; охрана памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности; организация и содержание муниципальной информационной службы; создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования; создание условий для организации зрелищных мероприятий; создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании; обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения; участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования.

4. Местное самоуправление является одной из форм народовластия, через которую осуществляется выражение власти народа: непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

    Таким образом, синтезируя все институциональные свойства института местного самоуправления,   дадим следующую формулировку. Под местным самоуправлением понимает право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

2 АНАЛИТИЧЕСКАЯ ЧАСТЬ
2.1 Исторический опыт развития института местного самоуправления в России
       Опыт развития института местного самоуправления в России имеет давнюю традицию, связанную, в первую очередь, с подготовкой и осуществлением земской реформы 1864 г. Но к этому времени теоретические разработки проблемы местного самоуправления уже существовали в Европе и оттуда проникли в Россию. Одной из первых концепций стала теория «свободной общины», возникшая под влиянием идеалов Великой Французской революции. В начале XIX в. ее разрабатывали представители французской и бельгийской правовых школ Турэ, Токвиль, Гербер, Арене, рассматривавшие общественную власть в качестве четвертой власти и не допускавшие никакого вмешательства государства в дела общества. Община считалась первичной по отношению к государству, отношение которого к ней ограничивалось лишь ее признанием. Основным принципом данной теории местного самоуправления было то, что органы местного самоуправления не являлись государственными и управляли собственными делами общины, негосударственными по своей природе. Государственные органы, по мнению авторов теории, не имели права вмешиваться в дела общины. В то же время, теория допускала возможность ведения общиной дел, передаваемых государством в управление.

Обоснование теории «свободной общины» носило не столько политологический, сколько идеологический характер. Право общины на занятие собственными делами вытекало из либеральной концепции первичности неотъемлемых прав человека, определяющих функциональную роль государства по их обеспечению.

Политические аспекты местного самоуправления заключались в создании оптимальных условий для вовлечения граждан в управление делами общины, воспитания их в духе гражданской активности. По словам А. Токвиля, «общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создавать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появятся на поверхности». Однако, вопросы о том, насколько связаны модели местного самоуправления с типами политических систем и политических режимов, насколько они обусловлены социальными интересами конкретных слоев населения и обеспечен ли политической поддержкой именно такой способ устройства местной власти, в то время не ставились. Соответственно не рассматривалась и возможность его применения в других странах с иными политическими режимами и политическими системами.

Появившаяся несколько позже «общественно-хозяйственная» теория развивала основные идеи теории «свободной общины (пашни)». Например, с точки зрения авторов этой теории, община должна была заниматься только собственными делами. В России эти теории активно поддерживали А.И. Васильчиков, В.Н. Лешков. А.И. Васильчиков первым из отечественных исследователей дал общее понятие о самоуправлении, рассмотрел различия между приказной и земской системами управления, раскрыл отношение народного представительства к местному самоуправлению. Согласно определению автора, самоуправление - это «участие народа в местном внутреннем управлении своего Отечества. Такое участие в известной мере допускается во всех государственных организациях; и при самых централизованных формах правлениях местным жителям предоставляется, все-таки, весьма обширный и многосложный круг действий, которые могли бы обременить центральную администрацию чрезмерными расходами и заботами управления, чтобы сохранить государственный бюджет и снизить некоторую часть расходов». Для подкрепления своей концепции автор использует многочисленные описания способов организации местной власти в Англии, Франции и Германии. Особое внимание в этих описаниях А.И. Васильчиков уделяет предметам ведения земских учреждений, среди которых выделяет народное образование, дорожное дело, народное продовольствие, народное здравоохранение, общественное благоустройство; приводит примеры смет земских учреждений. Характерно, что, кроме городского общественного самоуправления, в работе описывается устройство крестьянского быта в России, Франции, Англии, Германии. Выводы автора достаточно однозначны: местное самоуправление имеет неполитическую природу; у государства и самоуправления разная компетенция, поэтому учреждение местного самоуправления государству выгодно, так как снимает с него часть забот.

По мнению сторонников «общественно-хозяйственной» теории, для ее применения в России существовали объективные предпосылки, поскольку сохранились крестьянская община («мир»), а вместе с ней и традиции крестьянского общинного самоуправления. Однако вопрос о модели местного самоуправления, построенной на основе этой теории, рассматривался абстрактно, безотносительно к реальному политическому устройству России, без анализа проблемы ее политической поддержки.

«Общественно-хозяйственная теория» задала тенденцию трактовки самоуправления имеющую и сегодня сторонников, которая определяет сущность самоуправления, как универсального способа объединения людей под эгидой, в первую очередь, совместных производственных занятий вне связи с тем или иным политическим режимом. Однако эти идеи, привлекательные в теории, выглядят достаточно умозрительно на практике, на что указывал в свое время Л.А. Велихов: «Вообще провести строгую грань между делами общественного или делами только местного самоуправления невозможно, что сильно умаляет убедительность приведенных аргументов». Тем более, что взгляды сторонников теории «свободной общины» не учитывали особенности политической системы России. В условиях авторитарного режима любая попытка создания самостоятельной, неподконтрольной государству организации граждан представляла для него угрозу и была изначально обречена. Отстраненность от реалий политической жизни России обусловила утопичность подобных проектов.

При попытках хотя бы гипотетически применить их к российским реалиям возникали утопические фантомы, примером которых являются взгляды, развиваемые П.А. Кропоткиным и Л.А. Тихомировым.

Рассматривая самоуправление с совершенно иных, монархических позиций, к тем же утопическим выводам о возможности использования местного самоуправления в качестве базисной ячейки организации общества и альтернативы бюрократии пришел Л.А. Тихомиров. Он полагал, что самоуправление в России не только возможно, но даже более органично присуще ей по сравнению с Западом. Из предлагаемой им концепции единства самодержавия и народа действительно следовало, что «всё государство есть не что иное, как окончательно довершенная форма организация национального самоуправления. Здесь нет противоположения, есть лишь дополнение. Самоуправление, то есть предоставление верховною властью общественным группам непосредственно заведовать делами в пределах их компетенции, прямо вытекает из монархической идеи». Поскольку факты российской действительности, мягко говоря, не всегда подтверждали подобное единство самодержавия и общества, Л.А.Тихомиров нашел выход в различении, в духе Аристотеля, «правильной» формы самодержавия, которую он именует монархией, и «неправильной», называемой им абсолютизмом. Монархия тоже может заболеть недугом абсолютизма, что и становится причиной пресловутого разрыва государственной власти и местного самоуправления, поскольку верховная власть абсолютизма создает противоположность между государством и обществом. Причиной этого перерождения, считал автор, является излишнее развитие бюрократии, которая присвоила себе функции посредника между монархией и народом. Его значение автор видит в том, что оно способно создать для центральной власти еще одну опору, кроме бюрократии: более чем где-либо, в самодержавной монархии необходимо сочетание бюрократии и общественного управлении. Монарх мог бы все государство поручить общественному управлению, и от этого не перестает быть верховной властью. Это монархическая утопия местного самоуправления. Автор совершенно не считается с отсутствием реальных политических сил, способных оказать проекту необходимую поддержку, за исключением ссылки на добрую волю монарха и спекулятивную веру в единство царя и народа.

Альтернативой вышеизложенным концепциям местного самоуправления являлась «государственная» теория, разработанная немецкими юристами Л. Штейном (1815-1890 гг.) Р. Гнейстом (1816-1895 гг.). Русскими идеологами «государственной» школы стали В.П. Безобразов, И.Д. Беляев, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, М.Н.Свешников, Б.Н.Чичерин и др. По мнению указанных авторов, самоуправление - это возложение на общество решение задач государственного управления на местном уровне. При этом государство сохраняет полный контроль над деятельностью общественного управления. А.Д. Градовский подчеркивал, что «самоуправление предполагает существование сильной и единой государственной власти, которая является главным условием для сохранения политической и национальной целостности страны».

      С точки зрения сторонников этой концепции, сила самоуправления должна заключаться отнюдь не в отделении его от государства, а в служении интересам последнего. Особых местных дел, отличных от государственных, не существует. Задача самоуправления сводилась к выполнению местным сообществом государственных функций.

      Важно отметить тот факт, что «государственная» теория впервые обозначила политический аспект самоуправления. Он был связан с поисками критерия отличия муниципальной власти от государственной. Различия в трактовке этих критериев послужили основанием в выделении в рамках «государственной» теории двух направлений.

      Представители первого («политического») направления, которое начал разрабатывать Р. Гнейст, видели специфику природы муниципальных органов власти в особенностях их формирования. Они отмечали, что выборные на местах осуществляют свою деятельность на безвозмездной основе, в отличие от работающих в государственных органах местного управления на платной основе. В России эту точку зрения поддерживали М.И. Свешников, Н.И. Лазаревский, Б.Е. Нольде, Л.А. Велихов. Однако в дальнейшем выяснилась условность подобного разграничения государственной и муниципальной власти.

     Второе направление в рамках «государственной» теории («юридическое»), обоснованное Л. Штейном, имело также своих сторонников в России, наиболее известным среди которых был Н.М. Коркунов. Специфика местного самоуправления усматривалась ими как возможность участия граждан посредством самоуправления в решении некоторых государственных дел, выделенных в его компетенцию. Такой способ участия населения в решении государственных дел, действительно, можно было считать политическим занятием, но, главным образом, с формально-юридической точки зрения, отождествляющей политическую сферу с государственным управлением.

В большей мере собственно политические аспекты местного самоуправления рассматривались отечественными авторами в связи с особенностями взаимодействия центральной и местной власти и возникающими на этой основе административно-управленческими моделями. Данные модели были впервые изучены Л. Штейном и изложены для русского читателя в упомянутой книге А.И. Васильчикова. Главными из них были три: в Англии - самоуправление в классическом варианте, во Франции - «административная централизация», в Германии - самоуправление сословных учреждений. С некоторыми модификациями эти модели сохранили свое значение и в наши дни.

      Муниципалитет (нем. Munizipalität) — самоуправляемая административно-территориальная единица обычно местного уровня, с чётко определённой территорией и проживающим на этой территории населением (обычно группа населённых пунктов, город, посёлок или деревня). Городские муниципалитеты — административные единицы, включающие в основном территорию (обычно крупного) города и сосуществующие с административными единицами того же уровня, включающими преимущественно сельские районы. В таком случае органами управления обычно являются мэр и городской совет (или муниципальный совет).

      В некоторых странах муниципалитет является единой административной единицей определённого уровня (обычно 2-го или 3-го), независимо от наличия и количества в них городов. Во многих из таких стран муниципалитет — наименьшая административная единица, управляемая выборными органами. В таком случае понятие муниципалитет является синонимом понятий община, коммуна и волость и используется в русском языке только, если в оригинальном языке используется аналогичное слово. При этом следует иметь в виду, что в некоторых языках соответствующее слово (например, англ. municipality) является основным словом для передачи административных единиц местного уровня и в частности для перевода слов «коммуна» и «община». В России применяется термин муниципальное образование, которое используется как общее слово для административных единиц, отличных от субъектов Федерации (то есть 2-го и 3-го уровней). На рисунке 7 показаны виды муниципальных образований.

Рисунок 7. Виды муниципальных образований

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Российской Федерации существуют 5 видов муниципальных образований:

сельское поселение — один или несколько объединённых общей территорией сельских населенных пунктов (посёлков, сёл, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населённых пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления

городское поселение — город или посёлок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления

муниципальный район — несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединённых общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации

городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации

внутригородская территория города федерального значения — часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления

      По смыслу законодательства о местном самоуправлении территория всех субъектов Российской Федерации поделена на территории муниципальных районов и городских округов, а территория муниципальных районов — на территории городских и сельских поселений, причем в малонаселенных местностях могут образовываться межселенные территории. В городских округах не может быть других муниципальных образований, такие муниципальные образования упразднены с 2006 года. Территории городов федерального значения разделяются на территории внутригородских территорий (внутригородских муниципальных образований).

    Территории муниципальных образований в большинстве субъектов Российской Федерации совпадают с административно-территориальным делением, при этом городскому округу соответствует город республиканского, краевого, областного, окружного значения, городскому поселению — город или посёлок районного значения, сельскому поселению — сельсовет или сельский округ, но во многих регионах имеются расхождения.

    В гражданских правоотношениях муниципальные образования выступают наравне с другими участниками гражданских правоотношений — гражданами, юридическими лицами, а также Российской Федерацией и ее субъектами. От имени муниципального образования выступают уполномоченные органы местного самоуправления (рис.8).

Рисунок 8. Муниципальное образование

Глава муниципального образования — высшее должностное лицо муниципального образования, и наделяется Уставом муниципального образования и Федеральным законом № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В российских регионах применяются разные наименования должности главы муниципальных образований — «глава города (района, поселка, села)», «мэр города (района)», «глава местного самоуправления», «руководитель муниципального образования» и т. п.

Основные полномочия главы муниципального образования

представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
издает в пределах своих полномочий правовые акты;
вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.
обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Порядок избрания и полномочия главы муниципального образования устанавливаются уставом муниципального образования, в соответствии с федеральным законом. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает несколько возможных вариантов порядка избрания и полномочий главы муниципального образования:

глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является главой местной администрации — такая структура позволяет усилить взаимосвязь избирателей с местным самоуправлением и сосредоточить в руках главы муниципального образования наибольший объем полномочий и реальные рычаги власти и используется в большинстве муниципальных образований в России
глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является председателем представительного органа муниципального образования, а глава местной администрации назначается по конкурсу — такая структура не очень распространена, позволяет выборному главе муниципального образования «царствовать, но не править».
глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава, а глава местной администрации назначается представительным органом по конкурсу — такая структура получила распространение в последнее время, при такой структуре глава муниципального образования является лишь номинальной фигурой, а реальная власть сосредоточена у главы местной администрации, на которого примерно равное влияние могут оказывать представительный орган муниципального образования и администрация региона, от которых в различной степени зависит его назначение и смещение.
глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава, возглавляет представительный орган и является главой местной администрации — такая структура допускается только в сельских поселениях, потому что там управленческий аппарат невелик и нет необходимости разграничения полномочий главы местной администрации и председателя представительного органа.

Согласно Положению об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденному Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г., выборный представительный орган местного самоуправления:

утверждает местный бюджет и отчет о его исполнении;
устанавливает местные налоги и сборы;
утверждает программы развития соответствующих территорий;
принимает положение (устав) о местном самоуправлении;
осуществляет контроль над деятельностью главы местного самоуправления (главы администрации).

     Решения, связанные с утверждением местного бюджета, расходованием финансовых средств, установлением или отменой местных налогов и сборов, принимаются выборным представительным органом местного самоуправления. Эти решения согласуются с главой местного самоуправления, соответствуют установленным в России межбюджетным отношениям

Таким образом, можно сделать следующие выводы.

Опыт развития института местного самоуправления в России имеет давнюю традицию, выразившуюся в наличии определенных теорий, реализованных на местах.

«Общественно-хозяйственная» теория и теория «свободной пашни», разделяя местную (самоуправленческую) и политическую (государственную) сферу, закрывали саму возможность рассмотрения политических аспектов местного самоуправления.

Утопичность «монархических» проектов местного самоуправления не мешала, а скорее способствовала использованию их в качестве идеологических средств влияния на общественное мнение. Однако она имела мало общего с анализом объективных политических условий становления данного института.

      «Государственная» теория впервые обозначила политический аспект самоуправления. Он был связан с поисками критерия отличия муниципальной власти от государственной.

В соответствии с Конституцией РФ публичная власть в России имеет двухуровневую структуру: государственный уровень (органы государственной власти и местный (муниципальный) уровень (органы местного самоуправления, в том числе местная администрация). На уровне местного самоуправления создаются исполнительные органы негосударственного характера, так как органы местного самоуправления не входят в систему органов исполнительной власти.

2.2 Реформа местного самоуправления в современной России

       2010 год знаменует собой окончание предыдущего этапа и начало нового в развитии системы публичной власти в России. В результате реформы местного самоуправления впервые в нашей современной истории публичная власть начинает полноценно работать на самом близком к населению уровне – в масштабах сельских и городских поселений. Сейчас уже можно говорить, что поселенческие органы местного самоуправления заработали и приняли на себя ключевые функции по непосредственному обеспечению жизнедеятельности людей на местах.

При всех неизбежных издержках и оговорках, нельзя отрицать главного:  муниципальная реформа в России состоялась. Произошедшие изменения носят необратимый характер – они приняты всеми заинтересованными лицами и рассматриваются, в основном, как дающие потенциал для дальнейшего развития.

Местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования. Неслучайно, ставя в Послании Федеральному Собранию задачи по развитию институтов демократии, повышению уровня и качества народного представительства во власти, Президент России Д.А. Медведев акцентировал те аспекты этой работы, которые непосредственно связаны с низовыми уровнями публичной власти: «Созданные за эти годы (прямо скажем, по указанию «сверху») демократические учреждения  должны укорениться во всех социальных слоях. Для этого, во-первых, нужно постоянно доказывать дееспособность демократического устройства. И, во-вторых, доверять все большее число социальных и политических функций непосредственно гражданам, их организациям и самоуправлению» [   ].

Общая направленность проведенной в 2003-2009 гг. муниципальной реформы в принципе соответствовала именно таким задачам.

Ее реализация предполагала отход от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, вертикально интегрированными структурами, приоритетом государственных функций над началами самоуправления.

Отход от этой модели предполагал внедрение европейских континентальных стандартов (в частности, германского опыта). В России создавалась двухуровневая система местного самоуправления (муниципальные районы и поселения), причем каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно от других и от государственной власти с четким разграничением предметов ведения и полномочий. В этом виделся залог создания подлинно самоуправляющейся системы публичной власти низового уровня. То, что эти задачи не удалось реализовать в полном объеме, ни в коем случае нельзя считать провалом реформы. По итогам проведенного исследования можно сделать вывод, что за минувшее пятилетие удалось добиться того, что было достижимо в реальных российских условиях начала нынешнего века.

Заложенная в Федеральном законе №131-ФЗ европейская модель местного самоуправления, столкнувшись с российской реальностью, дала в практическом воплощении набор различных моделей. На реальном воплощении реформы в жизнь и становлении новой системы местного самоуправления, вводимой Федеральным законом №131-ФЗ,  сказался целый набор факторов и противоречий.

Концептуальная основа реформы подразумевала автономизацию местного самоуправления от органов государственной власти, что в принципе соответствовало децентрализационному тренду, наблюдающемуся в последние десятилетия в большинстве стран мира.

Однако этот тренд вошел в противоречие с процессами централизации власти в стране. Такая централизация была необходимым процессом, связанным с укреплением государственности, повышением управляемости и эффективности государственной власти. Однако централизация властной системы потребовала сохранения, воспроизводства и усиления соподчиненности органов местного самоуправления, с одной стороны, и постепенной консолидации ресурсов влияния на более высоких эшелонах власти (регион, крупный город, сельский район). В регионах ресурсы и властные рычаги оказались по факту сконцентрированы в руках региональных властей, а также зависимых от них руководителей районов. Местные (прежде всего городские) элиты были во многом лишены стимулов и возможностей для эффективного управления и включения в процессы модернизации страны, а население практически лишено мотивации активно участвовать в самоуправлении.

Серьезное влияние, создавшее дополнительные проблемы для реализации реформы, оказала сложившаяся культура местного самоуправления, которая во многом была сформирована советской политической традицией. Сохранение традиционного менталитета значительной части населения, региональных и муниципальных руководителей привело к тому, что модель, европейская по форме,  дала совершенно иной эффект в реальных российских условиях.

Проблемы четкого разграничения ответственности, создания баланса власти внутри регионов, на местах так и не были решены.  В итоге все же появилась (и это важное достижение реформы) двухуровневая система, создался институциональный ограничитель вертикальности власти. Однако появившиеся поселения оказались лишенными реальных ресурсов, вынуждены действовать в условиях явного недостатка финансовых средств, инфраструктурных и кадровых ограничений. То же, только в другом масштабе, можно говорить и о городских округах. Местному самоуправлению приходится бороться со стремлением вышестоящих уровней публичной власти сконцентрировать ресурсы наверху, а ответственность переложить вниз.

Концепция Федерального закона №131-ФЗ тяготела к максимальной унификации правового регулирования в масштабах страны, де-факто оставляя весьма мало места для учета местных особенностей. Необходимость формально четкого разграничения предметов ведения при заведомой нереалистичности его единообразного применения для всех муниципальных образований страны заставляла законодателя принимать нормы с размытыми формулировками. На практике регулирующая роль федерального закона оказалась во многом подменена субъективным усмотрением контролирующих органов. Они предъявляют к муниципальным органам требования, основанные, с одной стороны, на презумпции четкого соблюдения единой федеральной регламентации форм осуществления местного самоуправления, а с другой стороны – на собственном понимании размытых правовых норм, не исключающих двойственного толкования.

Эволюция налогового и бюджетного законодательства в нынешнем десятилетии ограничивает финансовую автономию и обеспеченность муниципальных образований. Экономический подъем страны в минувшие годы как бы прошел мимо муниципалитетов. В целом по стране в 2005 г. (первый год функционирования новой системы организации местных финансов) доля доходов местных бюджетов относительно других уровней бюджетной системы опустилась до самого низкого за последние 10 лет уровня. Хотя в последующие два года наметилась тенденция к росту этого показателя, который, однако, к 2009 году так и не смог достичь дореформенного уровня.

В связи с сокращением перечня налоговых источников местных бюджетов практически все муниципальные образования стали дотационными – даже среди наиболее обеспеченных городских округов таковых более 92%. В структуре финансовой помощи местным бюджетом все большее значение приобретают не дотации, направления расходования которых определяются самими муниципалитетами, а субсидии, т.е. долевое участие вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах, которые субъект Федерации считает необходимыми.

По этой причине муниципальные образования пока не смогли активно приступить к работе по оптимизации своих расходов – выделению эффективных и неэффективных трат и отказу от финансирования последних, что являлось одной из задач бюджетного реформирования. Обязательными предпосылками для таких изменений являются известная самостоятельность муниципалитетов в определении бюджетных расходов и наличие стимулов в развитии своей доходной базы.

Формально Федеральный закон №131-ФЗ устанавливал универсальные правовые нормы и принципы для всех типов муниципальных образований. В реальности же городская проблематика оказалась в тени вопросов организации двухуровневой системы местного самоуправления (преимущественно в сельской местности), тогда как городам, уже имевшим в начале текущего десятилетия сложившиеся системы самоуправления, внимания в законе уделено меньше. Их муниципальный статус был определен по принципу «район + поселение». Демографические (а равно и являющиеся их следствием социально-экономические) процессы носили для форматируемых в 2000-2003 гг. преобразований системы публичной власти скорее фоновый характер.

Таким образом, за рамками внимания внедренного закона оказались не только специфические черты и проблемы городских поселений (например, формирование городских агломераций), а также и более значимые вопросы – оптимизация самоуправления в городах как точках роста и основной ресурсной и кадровой базы модернизационных процессов в стране.

Столь масштабная реформа, тем более проводящаяся в условиях динамично развивающейся экономики, социальных и управленческих практик, заведомо не могла задать незыблемые нормы. Сам по себе процесс корректирования реформы по ходу ее реализации был, очевидно, неизбежен. Однако как масштаб, так и стиль, и содержание поправок, вносившихся в Федеральный закон №131-ФЗ (было принято 36 законов о внесении изменений) вызывали справедливую критику, а порой и упреки законодателям в хаотичности и непродуманности поправок, подыгрывании интересам региональных властей в ущерб муниципалитетам, искажении или сущностном пересмотре принципиальных основ законодательства о местном самоуправлении.

В этой связи необходима дальнейшая – постепенная, последовательная и продуманная – модернизация существующей системы местного самоуправления. Для этого уже сегодня необходимо определение стратегии и тактики последующих действий.
2.3 Проблемы и перспективы развития института местного самоуправления
Проведенное исследование показало, что основная проблема развития института местного самоуправления заключается в самой сложившейся культуре местного самоуправления, которая во многом была сформирована советской политической традицией. Сохранение традиционного менталитета значительной части населения, региональных и муниципальных руководителей привело к тому, что модель, европейская по форме,  дала совершенно иной эффект в реальных российских условиях.

Проблемы четкого разграничения ответственности, создания баланса власти внутри регионов, на местах так и не были решены.  В итоге все же появилась двухуровневая система, создался институциональный ограничитель вертикальности власти. Однако появившиеся поселения оказались лишенными реальных ресурсов, вынуждены действовать в условиях явного недостатка финансовых средств, инфраструктурных и кадровых ограничений. То же, только в другом масштабе, можно говорить и о городских округах. Местному самоуправлению приходится бороться со стремлением вышестоящих уровней публичной власти сконцентрировать ресурсы наверху, а ответственность переложить вниз.

Учитывая обозначенные выше проблемы, остановимся на перспективах развития института местного самоуправления.

1. Сегодня необходимо четко определить основные векторы развития местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе. В настоящее время уже утверждена в целом Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 г., подготовлена Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации. Целенаправленное движение вперед вызывает потребность в разработке и нормативном закреплении также и концепции новой российской муниципальной политики.

2. Важнейшим фактором развития местного самоуправления становится максимальное включение в процесс управления территорией непосредственно населения муниципальных образований. Сравнительный анализ показывает довольно четкую корреляцию между степенью муниципальной активности жителей и ресурсными возможностями местной власти на той или иной территории. Пробуждение жителей к участию в местном самоуправлении во многом лежит в плоскости организационного и экономического укрепления муниципалитетов. Действия в этом направлении – первое и главное условие повышения уровня и качества народного представительства во власти.

Поэтому  одним из приоритетов должно стать донесение до людей объективных сведений о возможностях местного самоуправления в рамках самых разных коммуникационных площадок – от образовательных учреждений до средств массовой информации.  Необходимо подготовить и реализовать комплекс мер по муниципальному просвещению граждан. Только таким путем можно сформировать в обществе подлинную культуру самоуправления.

3. От муниципальной власти напрямую зависят и возможности инновационного развития территории, и качество реализации национальных проектов, и эффективность оказания многих услуг жителям. Поэтому и местное самоуправление, и муниципальный класс (люди, профессионально занятые в его осуществлении) нуждается в самом серьезном внимании и поддержке со стороны государства.  Муниципальные элиты должны быть включены в систему принятия решений на федеральном уровне, возможно – через создание муниципальной секции в Государственном Совете России, представленность в Общественных палатах федерального и регионального уровня, усиление роли объединений муниципальных образований и муниципального сообщества. Надо создать максимально благоприятные условия для работы муниципальных органов, в том числе за счет ограничения избыточного государственного контроля их деятельности.

4. Необходим качественно иной подход к дифференциации политики в отношении различных типов муниципальных образований. Муниципальные образования, являющиеся точками роста (прежде всего города), должны получить действенные стимулы для развития, а отстающие в развитии территории (прежде всего сельские) – гарантии государственной поддержки. Города должны получить большую свободу маневра, в том числе путем предоставления им права расширять перечень решаемых ими вопросов местного значения, развивать налогооблагаемую базу местных бюджетов, развивать потенциал своего территориального роста. Напротив, в неурбанизированных зонах государство в большей степени должно взять на себя ответственность за строительство и работу крупных инфраструктурных объектов, соблюдение базовых стандартов оказания услуг и финансового обеспечения.

Одновременно нужно адаптировать законодательство к многообразию условий местного самоуправления, признавая при этом сложившиеся реалии как данность. В этой связи целесообразно открыть дорогу для совершенствования территориальной организации публичной власти на местах, в частности - регламентировать преобразование муниципальных образований одних типов в другие (например, районов в городские округа и наоборот) при четком закреплении возможных случаев и процедур, чтобы исключить возможность злоупотреблений;  предоставить регионам возможность отказа от районного звена местного самоуправления, ставшего по факту элементом государственной системы управления, путем создания в районах территориальных органов государственной власти;

5. В тех сферах, где компетенция различных уровней публичной власти тесно переплетена, необходимо четко и недвусмысленно определить полномочия органов власти и самоуправления. Кроме того, муниципальные органы должны быть освобождены от участия в решении несвойственных им административных задач без финансовых гарантий со стороны государства. Возложение на муниципальные образования части функций в таких сферах, как предотвращение терроризма, чрезвычайных ситуаций, мобилизационная подготовка, без должного обеспечения и конкретизации создает недопустимые риски снижения уровня безопасности граждан.

Одновременно имеет смысл усилить гибкость в определении вопросов местного значения путем разделения их на обязательный и факультативный списки. В обязательный должны быть включены только базовые вопросы, являющиеся предметом жизнеобеспечения населения всех муниципалитетов соответствующего типа. Некоторые другие вопросы, потребность в решении которых возникает у муниципального сообщества, могут определяться в качестве вопросов местного значения в уставе муниципального образования.

6. Движение к финансовой самодостаточности местного самоуправления является ключевым направлением муниципальной политики государства. Стратегическим ориентиром здесь должны стать замещение в бюджетах муниципальных образований с относительно высоким уровнем социально-экономического развития финансовой помощи федерального и регионального бюджетов поступлениями от собственных доходных источников. Необходимо исключить бессмысленное циркулирование средств от муниципального образования в бюджеты вышестоящих уровней бюджетной системы, с последующим возвращением их в тот же муниципалитет в качестве межбюджетных трансфертов. Следует рассмотреть вопрос о закреплении за местными бюджетами на долгосрочной основе дополнительных налоговых источников, стимулирующих муниципалитеты к работе над собственной доходной базой. Это позволит в перспективе расширить налогооблагаемую базу не только для местных, но также для федерального и региональных бюджетов.

7. Обеспечение баланса свободы муниципалитетов и соблюдения государственного интереса невозможно без определения институциональных рамок государственного контроля местного самоуправления (и шире – форм взаимодействия государственных и муниципальных органов) с четким законодательным регулированием процедур запроса государством и предоставления муниципальными образованиями необходимой информации, перечня форм их отчетности, процедур проведения проверок муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления.

Этим же целям должно послужить и совершенствование механизмов судебной защиты местного самоуправления, в том числе через упорядочение судебной практики и обучение судейского корпуса по вопросам местного самоуправления.

Такой подход вполне укладывается  в наши конституционные принципы. В ст.12 Конституции России слова «не входят» применены для соотношения органов местного самоуправления с системой органов государственной власти, а не системой публичной власти вообще. Поскольку системой органов государственной власти является система федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, очевидно, в эту систему органы местного самоуправления не могут входить по определению. Они, согласно ст.12 и 130 Конституции РФ, не являются органами Российской Федерации или органами ее субъектов и наделены собственной компетенцией как третий, местный уровень публичной власти. Разделение системы органов государственной власти и органов местного самоуправления в Конституции РФ является функциональным. Из него вытекают: необходимость четкого определения компетенций каждого уровня публичной власти; необходимость закрепления и государственной защиты (гарантий) муниципальной автономии в соответствии с правилами главы 8 Конституции РФ.

Весьма важно, что сфера местного самоуправления в таком понимании не отчуждается от политики. Принадлежность к системе, в которой распределяются власть и влияние, интегрирует местное самоуправление, а с ним и местные сообщества, в публично-политическую систему.

Сказанное выше позволяет сделать следующие выводы.

Конституция Российской Федерации установила в качестве одной из основ конституционного строя, что Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Таким образом, Конституция «спроецировала» демократические принципы на местный уровень, закрепила ключевые гарантии местного самоуправления. Однако в Конституции не прописаны детальные характеристики российской модели местного самоуправления. В этом смысле она подала пример гибкого регулирования, дающего определенный простор для адаптации такой модели к жизненным реалиям.

Споры о том, является ли местное самоуправление институтом гражданского общества или частью публично-властного механизма, по нашему мнению, не являются принципиальными. Как форма самоорганизации граждан, местное самоуправление является институтом гражданского общества, а как форма управления публичными делами – уровнем публичной власти в России. Последнее  соответствует распространенному в мировой практике пониманию муниципальной автономии, при которой органы местного самоуправления мыслятся как самостоятельный элемент государственной (публично-властной) системы, имеющий четко определенную в законе сферу компетенции, а также ясно зафиксированные права, обязанности и ответственность.

Как показало исследование, изложенный выше подход адекватен представлениям самого муниципального сообщества о сути местного самоуправления. По мнению представителей муниципальных районов и поселений местное самоуправление должно быть частью общегосударственной системы публичной власти, но обладающей самостоятельностью и правом автономного решения локальных вопросов (обеспечение жизнедеятельности населения). Эксперты нередко определяют его как буфер между властью и населением, подразумевая под «властью» региональные и федеральные государственные органы.

3 ПРОЕКТНАЯ ЧАСТЬ
3.1 Правовой анализ местного самоуправления в Приморском крае
      Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан, уровнем публичной власти и элементом рыночной экономической системы, в части оказания услуг жителям и координации хозяйственной деятельности.

Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ
"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", положило начало реализации реформы местного самоуправления, в качестве основных целей которой обозначались:

– приближение власти к населению за счет повсеместного создания на территории Российской Федерации (если не считать городские округа) муниципальных образований первого уровня – сельских и городских поселений;

– четкое разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти (органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований различных видов – муниципальных районов, сельских и городских поселений);

– разграничение расходных обязательств между уровнями публичной власти, закрепление доходных источников в соответствии с объемом расходных полномочий. На рисунке 9 представлено местное самоуправление в Приморском крае.

Рисунок 9. Местное самоуправление в Приморском крае

При всех неизбежных издержках и оговорках, нельзя отрицать главного: муниципальная реформа в России, в том числе в Приморском крае состоялась. Произошедшие изменения носят необратимый характер – они приняты всем обществом и рассматриваются, в основном, как дающие потенциал для дальнейшего развития.

В результате реформы органы местного самоуправления начали работать на самом близком к населению уровне – в масштабах сельских и городских поселений, которые приняли на себя ключевые функции по непосредственному обеспечению жизнедеятельности людей на местах (табл.1).
Таблица 1 - Структура местного самоуправления в Приморском крае

Муниципальные образования	Городские округа	Муниципальные районы	Городские поселения	Сельские поселения
179	12	22	28	117

Как видно из таблицы 1 в крае 179 муниципальных образований: 12 городских округов и 22 муниципальных района, 28 городских и 117 сельских поселений.

Во всех 179 образованы и работают органы местного самоуправления. За данный период одно (Реттиховское) городское поселение преобразовано в сельское.

Депутатский корпус насчитывает 2054 депутата (в соответствии с уставами муниципальных образований должно быть – 2104 депутата), из них 102 депутата работают на освобожденной основе.

Численность муниципальных служащих органов местного самоуправления Приморского края составляет 4835 человек.

Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ предусмотрено два способа замещения должности главы муниципального образования: избрание непосредственно населением на муниципальных выборах или избрание депутатами из своего состава. В Приморском крае в
174 муниципальных образованиях главы избираются всенародно, а в 5 – представительным органом: это городские округа Дальнереченский, Лесозаводский, Спасск-Дальний, ЗАТО г. Фокино и Красноармейский муниципальный район. У каждого способа есть свои плюсы и минусы, но как показала практика, многое зависит от человеческого фактора. Если в городах Дальнереченск и Спасск-Дальний между главой городского округа и главой администрации, назначенным по контракту, есть взаимопонимание, то и результаты работы положительные, а в городах ЗАТО г. Фокино и Лесозаводск – результат другой.

В ходе выборной кампании 2005 года были избраны 179 глав муниципальных образований. Абсолютное большинство из них, несмотря на сложности в работе, добросовестно исполняют свои обязанности.

Начиная с 2006 года, сложили свои полномочия главы
22 муниципальных образований, из них: главы 3 городских округов (Владивосток, Лесозаводск, Фокино), 2 муниципальных района (Пожарский, Октябрьский) и 17 глав поселений.

Глава Комиссаровского сельского поселения сложила полномочия в связи с вступлением в силу обвинительного приговора суда. Решением суда отстранена от должности глава Екатериновского сельского поселения. Глава Новолитовского сельского поселения Партизанского муниципального района отрешена от должности распоряжением Губернатора Приморского края.

Администрацией Приморского края и Законодательным Собранием на уровне субъекта сформирована вся законодательная база, созданы условия для успешной работы органов местного самоуправления.

Законом Приморского края от 26.06.2006 г. № 382-КЗ "О признании утратившими силу законов Приморского края о порядке решения вопросов местного значения поселением в переходный период" определено, что с 01.01.2007 г. органами местного самоуправления поселений края все вопросы местного значения решаются самостоятельно.

По состоянию на 1 января 2010 года 17 городских и 98 сельских поселений заключили соглашения и передали часть своих полномочий по исполнению вопросов местного значения муниципальным районам. На основе соглашений передали:

от 1 до 5 вопросов местного значения – 100 поселений;

от 6 до 10 вопросов местного значения – 12 поселений;

от 10 до 20 вопросов местного значения – 3 поселения.

30 поселений, входящих в состав муниципальных районов края, выполняют свои полномочия самостоятельно в полном объеме.

Хочется отметить, что с каждым годом увеличивается количество поселений, самостоятельно решающих все вопросы местного значения (табл.2)
Таблица 2- Количество поселений, самостоятельно решающих все вопросы местного значения за 2008-2010 годы

2008 г.	2009 г.	2010 г.
21	30	37

Как видно из таблицы, если в 2008 году таких поселений было 21, в 2009 году – 30, по состоянию на 20 марта 2010 году уже 37. Количество же соглашений о передаче поселениями части своих вопросов местного значения на уровень муниципального района постепенно уменьшается (табл.3)

Таблица 3- Количество же соглашений о передаче поселениями части своих вопросов местного значения на уровень муниципального района

2008 г.	2009 г.	2010 г.
544	422	355

Например, в 2008 году было заключено
544 соглашения, в 2009 году – 422, в 2010 году – 355.

Из 22 муниципальных районов в 6: Кировском, Надеждинском, Октябрьском, Партизанском, Хасанском, Черниговском все 32 поселения исполняют свои полномочия самостоятельно в полном объеме, в 5 районах – по 1 поселению.

Правовую основу местного самоуправления составляют: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон № 131-ФЗ, другие федеральные законы, законы Приморского края и уставы муниципальных образований.

Хочется отметить работу по приведению Устава в соответствии с законодательством органов местного самоуправления Кавалеровского муниципального района и Липовецкого городского поселения.

Устав – это основной документ для работы муниципального образования и здесь есть над чем работать многим присутствующим в зале представителям муниципальных образований, так как 1 устав (городского округа) не приведен в соответствие с федеральным законодательством
2007 года, и 12 уставов – 2008 года.

В целях обеспечения единого правового пространства на территории Российской Федерации и реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах, принимаемых органами местного самоуправления, создан Приморский региональный регистр муниципальных правовых актов. Создание регистра позволяет совершенствовать нормативную базу муниципальных образований, выявлять муниципальные правовые акты, содержащие противоречия действующему законодательству.

С 1 января 2009 года по 19 марта 2010 года в регистр в электронном виде включено 1670 нормативных правовых актов органов местного самоуправления Приморского края, специалистами департамента подготовлено 152 заключения о несоответствии муниципальных нормативных правовых актов действующему законодательству.

В настоящее время прослеживается положительная тенденция более серьезного и ответственного подхода органов и должностных лиц местного самоуправления к нормотворческой деятельности, которая, безусловно, является одной из наиболее важных функций и задач, осуществляемых органами местного самоуправления для решения вопросов местного значения.

В то же время по состоянию на 01.03.2010 к административной ответственности за непредставление в правовой департамент Администрации Приморского края муниципальных правовых актов привлечены главы
29 муниципальных образований Приморского края.

Острую финансовую недостаточность испытывают большинство поселений края. Сегодня Федеральный закон № 131-ФЗ дает возможность объединять поселения с целью улучшения общего социально – экономического положения. Такую работу начали проводить в Спасском, Пограничном, Красноармейском и Кавалеровском районах.

С этой целью Администрация Приморского края совместно с краевой Избирательной комиссией, проработав все уставы муниципальных образований, предложила план – график практической работы, с учетом проведения в этом году переписи населения.

Приняты законы Приморского края о разграничении муниципального имущества в 21 муниципальном районе. До сих пор не урегулированы разногласия по разграничению имущества между Горноключевским городским поселением и Кировским муниципальным районом.

Для планирования развития территорий и осуществления рационального землепользования необходимо наличие генеральных планов. В настоящее время установлены границы в соответствии с градостроительным и земельным законодательством 4 муниципальных образования края (Артемовский, Владивостокский, Уссурийский городские округа и городской округ ЗАТО Большой Камень), 4 муниципальных образования (Находкинский, Партизанский городские округа, городской округ Спасск-Дальний и Партизанский муниципальный район) завершили разработку и проходят этап согласования в Правительстве Российской Федерации.

В 2009 году был подготовлен сводный доклад Приморского края
"О достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за 2008 год и их планируемых значениях на 2009 – 2011 годы", который был представлен на сайте Администрации Приморского края.

Информация, представленная главами муниципальных образований, была проанализирована департаментом экономического развития. Хотелось бы остановиться на некоторых выводах, сделанных в результате анализа.

В сфере управления экономическим развитием администрациями муниципальных образований еще медленно формируются условия и стимулы для развития предпринимательства и создания инвестиционной и инфраструктурной привлекательности территорий.

Законом Приморского края от 3 декабря 2008 года № 344-КЗ утверждена "Краевая целевая программа "Развитие малого и среднего предпринимательства в Приморском крае" на 2008-2010 годы".

Общий объем финансирования Программы в 2009 году составил
232 млн рублей.

Поддержка муниципальных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства (межбюджетные трансферты) в виде софинансирования муниципальных программ предоставлена
22 муниципальным образованиям, (в том числе 1 городскому поселению и
1 сельскому поселению).

14 муниципальных образований Приморского края в 2009 году не обращались в департамент экономического развития Приморского края.

На 1 января 2010 года муниципальные программы по развитию малого и среднего предпринимательства приняты в 31 муниципальном образовании.

Следует отметить, что органы местного самоуправления не используют те возможности, которые предоставлены краевой Программой развития малого и среднего предпринимательства.

Более трети опрошенного населения не удовлетворены качеством общего образования: в городских округах 37%, в муниципальных районах 39,6%, что выше, чем в среднем по России (36%).

Положительно оценивают деятельность глав муниципальных образований по обеспечению медицинской помощью: в городских округах 42,6% населения, в муниципальных районах 44,1%.

Администрация края ориентирует муниципалитеты на активное использование средств Фонда содействия реформированию ЖКХ. Это обстоятельство позволило за прошедшие два года инвестировать в жилищную сферу края на проведение адресного капитального ремонта многоквартирных домов и переселение граждан из аварийного жилищного фонда более 2 млрд рублей.

В целях реализации Федерального закона была утверждена Адресная программа Приморского края по проведению капитального ремонта многоквартирных домов в Приморском крае на 2009 год.

В результате реализации мероприятий Программы проведен капитальный ремонт 286 многоквартирных домов в 5-ти городских округах, 13 городских и сельских поселениях, в том числе 38 многоквартирных домов в Арсеньеве, 26 – в Находке, 13 домов в Лучегорском городском поселении Пожарского района, 16 домов во Владимиро-Александровском и Екатериновском сельских поселениях Партизанского муниципального района, а в Шкотовском муниципальном районе участие в программе по проведению капитального ремонта многоквартирных домов приняли участие 5 поселений из 7, проведен ремонт 39 домов.

Деятельностью глав муниципальных образований края, по данным опросов независимых социологических служб, удовлетворено менее половины опрошенного населения: в среднем по городским округам 37,2%, по муниципальным районам 37,7%, что ниже средне российского показателя (41%).

Явной проблемой, которая мешает муниципальной власти принимать эффективные управленческие решения, является недостоверность оценок общественного мнения.

Мы прекрасно понимаем, что местное самоуправление – это не только органы власти, но еще и население, которое должно активно участвовать в благоустройстве территорий, организации досуга. Поэтому в крае большое значение уделяется развитию территориального общественного самоуправления.

Посредством организации деятельности ТОС население имеет возможность непосредственно участвовать в осуществлении функций и полномочий местного самоуправления, реализовать свое право на участие в решении локальных проблем, затрагивающих интересы граждан.

Поддержка деятельности ТОС доказала свою исключительную социальную значимость для развития сельских поселений: в деревнях создаются дополнительные рабочие места, проводятся мероприятия по сохранению уникальной культуры и традиций, благоустройству населенных пунктов и пропаганде здорового образа жизни.

Основными формами общественного самоуправления граждан являются Советы общественности микрорайонов, ТОС, ТСЖ, а также общественные образовательные округа, которые создаются по инициативе управлений образования администраций муниципальных образований при поддержке родительской общественности.

Администрации муниципальных образований края стимулируют привлечение общественности к решению вопросов благоустройства территорий. По инициативе администраций городов, районов и поселений, совместно с представителями общественности проводятся конкурсы "Чистый город, (район, поселение)".

Так только в Артемовском городском округе в настоящее время функционирует (табл4):

Общественных образовательных округов	ТСЖ	ТОС	Советов общественности микрорайонов округа
12	184	184	7

В 2009 году на участие в конкурсе "Чистый город" было подано порядка 40 заявок. Из них 14 участников стали победителями и были награждены денежными премиями и Благодарственными письмами главы округа. Поощрения имеют большой организующий эффект, так как жители вкладывают полученные, пусть и небольшие средства, в благоустройство.

Люди начали самостоятельно воплощать в жизнь свои идеи и сообща решать возникающие в их населенных пунктах проблемы.

В Приморском крае создана система взаимодействия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления:

– совещания с главами муниципальных образований при Губернаторе Приморского края;

– Совет муниципальных образований края;

– комиссия при Губернаторе Приморского края по вопросам взаимодействия с органами местного самоуправления.

Органами исполнительной власти края проводится оперативная работа с руководителями, специалистами органов местного самоуправления городских округов, муниципальных районов и поселений в виде методической и практической помощи по реализации вопросов местного значения, совершенствуется менеджмент качества управления (рис. 8)

Рисунок 8. Модель совершенствования менеджмента качества местного самоуправления

Губернатором Приморского края регулярно проводятся совещания с главами городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений края по актуальным вопросам местного значения.

Проведенные совещания позволили значительно улучшить взаимодействие органов государственной власти края с органами местного самоуправления

Активное участие Администрация края принимает в деятельности Совета муниципальных образований Приморского края. Во всех заседаниях Совета принимают участие руководители Администрации края и органов исполнительной власти муниципальных образований Приморского края.

В целях улучшения взаимодействия органов исполнительной власти края с органами местного самоуправления утверждена комиссия при Губернаторе Приморского края по вопросам взаимодействия с органами местного самоуправления.

На заседаниях комиссии рассмотрено 35 вопросов, проанализирована деятельность 58 муниципальных образований, в том числе 11 городских округов, 29 муниципальных районов, 9 городских и 9 сельских поселений. Тематика вопросов в первую очередь была направлена на рассмотрение актуальных проблем в работе органов местного самоуправления, обобщение и распространение положительного опыта.

Эффективное исполнение органами местного самоуправления своих полномочий во многом определяется качественным составом муниципальных кадров, их квалификацией.

За три года организовано и проведено 18 выездных семинаров и
10 краевых семинаров-совещаний. Повысили квалификацию
1644 муниципальных служащих.

Оценивая эффективность проведенных семинаров с главами и муниципальными служащими муниципальных образований края можно констатировать формирование в целом лучшей подготовленности муниципальных служащих к реализации своих полномочий.

С целью повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти, в том числе местного самоуправления, в 2006-2010 годах в соответствии с утвержденной Концепцией в Российской Федерации проводится административная реформа. На текущем этапе реформы особое внимание направлено на повышение эффективности муниципального управления.

В связи с этим важным представляется разработка соответствующих документов по проведению административной реформы на муниципальном уровне.

Нормативная основа для этого есть – это федеральная Концепция административной реформы в Российской Федерации.

Для координации и контроля за ходом проведения административной реформы в 2009 году практически во всех муниципальных образованиях были сформированы комиссии по проведению административной реформы, утверждены положения об их деятельности, планы мероприятий на
2009-2011 годы.

Разработаны и приняты следующие документы:

– Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения муниципальных функций (предоставления муниципальных услуг);

– О проведении ежегодной оценки потребности в предоставлении муниципальных услуг, по которым должен проводиться учет в их предоставлении физическим и юридическим лицам;

– Административные регламенты по рассмотрению обращений граждан.

В соответствии с планом мероприятий по проведению административной реформы на территории Приморского края органы местного самоуправления на основании своих Положений и полномочий составили перечни муниципальных функций и муниципальных услуг. На их основе и с использованием опыта муниципальных образований других субъектов Российской Федерации были сформированы Примерные перечни (реестры) муниципальных услуг отдельно для городских округов и муниципальных районов, включающие 117 услуг. Определены этапы и сроки перехода на предоставление услуг (функций) в электронном виде. Соответственно данный документ обязывает органы государственной власти и местного самоуправления не только внести установленные услуги в реестры, но и заняться их переводом в электронный вид.

Выполнение мероприятий административной реформы по всем перечисленным направлениям приведет к достижению основной стратегической цели реформы – т.е. сделать власть более эффективной, способной работать лучше, оперативнее и экономичнее.

В целях оптимизации функционирования органов местного самоуправления и введения механизмов противодействия коррупции в отдельных муниципальных образованиях подготовлены и утверждены муниципальные программы противодействия коррупции. Разрабатываются соответствующие механизмы при прохождении муниципальной службы, включающие Правила служебного поведения муниципальных служащих, Положения "О предоставлении сведений о полученных муниципальными служащими доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, и об обязательствах имущественного характера" и др.

Внедряется в практику проведение экспертизы муниципальных правовых актов на коррупциогенность.

Вступившим в силу с 1 января 2010 года Федеральным законом от
9 февраля 2009 года № 8-ФЗ "Об обеспечении доступа информации к деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", заданы стандарты по созданию и наполнению интернет-сайтов муниципальных образований.

Становление местного самоуправления везде идет по-разному. Очевидно одно: на территории каждого города, села, района должен быть сформирован такой социально-экономический и моральный климат, чтобы каждый житель считал местное самоуправление своей властью, ощущал себя центром принятия конкретных решений, осознавал, что от его конкретных действий, поступков, высказываний напрямую зависит жизнедеятельность всего поселения.

Очевидно также и то, что только совместными усилиями органы государственной власти и местного самоуправления смогут достичь тех целей, ради которых проводится реформа местного самоуправления.

В заключение хочу привести слова Президента РФ Д.А. Медведева, которые, пожалуй, содержат квинтэссенцию государственной политики в отношении местного самоуправления: "По-настоящему современным может считаться только общество, настроенное на непрерывное обновление, на постоянные эволюционные преобразования социальных практик, демократических институтов, на постепенные, но необратимые перемены в экономической и культурной областях, на неуклонное повышение качества жизни. Но перемены к лучшему происходят лишь там, где есть возможность для открытого обсуждения возникающих проблем, где граждане ценят общественную стабильность и уважают закон. И в то же время могут брать на себя ответственность за положение дел в своем поселке или городе, понимают, что только активная позиция приводит в движение тяжелую машину государственной бюрократии" [38].
3.2 Оценка эффективности краевых программ поддержки местного самоуправления
Оценивая эффективность краевых программ поддержки местного самоуправления, необходимо отметить, что в настоящее время одним из приоритетных направлений экономической политики государства является создание условий для развития малого и среднего предпринимательства.

Федеральный закон от 24.07.2007 № 209-ФЗ урегулировал порядок предоставления мер государственной и муниципальной поддержки в этой области. В развитие вышеуказанного закона принят соответствующий закон и в Приморском крае, а также одноименная краевая целевая программа с объемом финансирования почти 233 миллиона рублей. Одним из мероприятий этой программы является поддержка муниципальных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства. Поддержка осуществляется в виде предоставления субсидий из краевого бюджета бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств муниципальных образований Приморского края. Однако не все муниципальные образования включились в эту работу. Так, например, подобные программы не приняты в ЗАТО Большой Камень,
г. Партизанске и Октябрьском муниципальном районе.

С целью стимулирования роста предпринимательской активности в сентябре 2008 года принят Закон Приморского края № 304-КЗ
"Об установлении срока рассрочки оплаты приобретаемого субъектами малого и среднего предпринимательства арендуемого ими недвижимого имущества, находящегося в собственности Приморского края или муниципальной собственности, при реализации преимущественного права на приобретение такого имущества и об установлении предельного значения площади арендуемого имущества в целях применения преимущественного права", которым установлены предельное значение площади арендуемого недвижимого имущества (1000 кв. м.) и срок рассрочки оплаты приобретаемого арендуемого недвижимого имущества (не более 5 лет).

По информации глав муниципальных образований Приморского края,
в 2009 году субъектами малого и среднего предпринимательства Приморского края выкуплено 105 помещений, находившихся в муниципальной собственности. Совокупная их стоимость – 267 миллионов рублей.

К сожалению, не использованы возможности, предоставляемые законом, в 16 муниципальных образованиях: Дальнереченском, Лесозаводском, Находкинском городских округах и Анучинском, Дальнереченском, Красноармейском, Михайловском, Ольгинском, Партизанском, Пограничном, Спасском, Тернейском, Ханкайском, Хасанском, Хорольском, Яковлевском муниципальных районах.

Перечни недвижимого имущества, предназначенного для предоставления во владение и (или) в пользование на долгосрочной основе субъектам малого предпринимательства сформированы в 12-ти муниципальных образованиях: Арсеньевском, Артемовском, Дальнереченском, Лесозаводском, Находкинском и Партизанском городских округах, Красноармейском, Лазовском, Михайловском, Пожарском, Спасском и Ханкайском муниципальных районах.

В 4-х муниципальных образованиях принят Порядок формирования, ведения и обязательного опубликования Перечней (во Владивостокском и Дальнегорском городских округах, Тернейском и Чугуевском муниципальных районах).

Кроме того, далеко не все муниципальные образования в полной мере используют свои права по администрированию местных налогов, а также по эффективному использованию и распоряжению муниципальным имуществом.

В качестве положительного примера можно привести издание главой города Владивостока И.С. Пушкаревым постановления от 29.12.2009 № 1517 "О разработке Плана мероприятий по увеличению доходной части, снижению расходной части бюджета, эффективному использованию бюджетных средств на 2010 год и организации работы по легализации и повышению заработной платы работников организаций города Владивостока". Однако далеко не все муниципальные образования планомерно занимаются инвентаризацией муниципального имущества, муниципальных земель, объектов местного налогообложения (земельных участков и иных объектов недвижимости, с которых взимаются местные налоги).

Следует отметить, что в составе собственных доходов местных бюджетов примерно пятую ее часть составляют неналоговые доходы, основная доля которых приходится на доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности. В этой части у местного самоуправления также есть резервы: до 1 января 2012 года продлен срок отчуждения или перепрофилирования "непрофильного" муниципального имущества. В связи с этим, муниципальным образованиям необходимо проводить активную работу по инвентаризации и учету муниципального имущества, так как к указанному сроку необходимо будет завершить процесс разграничения имущества и все, не связанное напрямую с исполнением местных полномочий, перепрофилировать или продать. При этом экономическая выгода может быть запланирована как при изменении профиля имущества, так и при его продаже. Кстати, во многих субъектах РФ, например, в Новосибирской области, все муниципальные образования уже давно
(2006 год) завершили перераспределение и разграничение собственности.

Одним из способов увеличения экономического и финансового ресурса местного самоуправления является территориальная реорганизация местного самоуправления, в частности, укрупнение муниципальных образований. Ни для кого не секрет, что действующая система местного самоуправления – громоздкая и высокозатратная. Зачастую поселения не могут самостоятельно обеспечить решение возложенных на них задач. В некоторых муниципальных образования расходы на содержание аппарата управления составляют до 90 процентов расходов местных бюджетов.

Однако здесь требуется взвешенный подход – важно сохранить баланс властных полномочий и возможностей решать самостоятельно местные вопросы с учетом потребностей населения территории (не сбрасывая со счетов и принцип доступности для населения органов местной власти и возможности самого населения участвовать в осуществлении местного самоуправления). Иначе возможна ревизия и изменение концепции муниципальной реформы.

В качестве положительного примера можно отметить, что в настоящее время ведется планомерная работа по преобразованию сельских поселений Спасского муниципального района. В границах Спасского муниципального района планируется объединить 10 сельских поселений и образовать на их основе 4 сельских поселения. Главная цель объединения поселений – оптимизация системы управления, повышение экономического потенциала муниципальных образований, экономия бюджетных средств за счет уменьшения численности аппарата управления и сокращения расходов на его содержание, что даст возможность направить финансовые ресурсы непосредственно на решение вопросов местного значения.

Остается актуальной проблема завершения работы по территориальному планированию муниципальных образований.

По состоянию на 1 января 2010 года общая потребность финансирования работ по разработке схем территориального планирования муниципальных районов края и генеральных планов городских и сельских поселений, образованных в границах муниципальных районов составляет более миллиарда рублей.

По итогам многочисленных обращений глав муниципальных образований в адрес Администрации Приморского края по вопросу софинансирования разработки документов территориального планирования из краевого бюджета Администрацией Приморский края было принято постановление от 4 мая 2009 года № 124-па "Об утверждении порядка предоставления и расходования субсидий, выделенных из краевого бюджета бюджетам муниципальных образований Приморского края на подготовку документов территориального планирования". Однако, это не значит, что ответственность за эту работу снимается с муниципальных образований. На 26 марта 2010 года документы территориального планирования утверждены в 6-ти, разработаны и находятся на согласовании в 5-ти, разрабатываются в 14-ти муниципальных образованиях II уровня. Из 145-ти поселений (муниципальных образований I уровня) к разработке генеральных планов поселений приступили в 24-х.

В целом проблема дееспособности местного самоуправления, повышения его уровня самостоятельности и ответственности находится в поле зрения и Президента Российской Федерации, и Правительства, и Федерального Собрания. Соответствующие предложения муниципального сообщества, экспертов, представителей Федерального Собрания Российской Федерации рассматриваются и должны в итоге повлечь устранение указанного дисбаланса. Владимир Путин уже поручил и Минфину России, и Минрегиону России еще раз внимательно изучить вопрос, за счет чего можно было бы дополнительно укрепить финансовую базу местного самоуправления.

Хочу в целом подчеркнуть, что, несмотря на отмеченные проблемы, федеральное законодательство о местном самоуправлении позволяет предметно и практично выстраивать рабочую систему осуществления местного самоуправления на территориях, причем с учетом индивидуальных особенностей этих территорий, на основе предложенных федеральным законодателем вариантов поведения.

В то же время региональный уровень правового обеспечения местного самоуправления достаточно жестко регламентирован федеральным законодателем и представляет собой ограниченное поле деятельности для органов власти края. Это вполне оправданно, поскольку преследует цель исключить и дублирование властных полномочий, и излишнюю конкуренцию между различными уровнями власти.

В соответствии с предписаниями федерального законодателя Приморский край принял серию краевых законов с целью оптимальной организации (структурирования) и эффективного функционирования субъектов местного самоуправления. Это законы о самих муниципальных образованиях Приморского края, о разграничении муниципального имущества, о наделении отдельными государственными полномочиями, о статусе и социальных гарантиях депутатов представительных органов и лиц, замещающих муниципальные должности, о муниципальной службе, о порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов, о местном референдуме и другие.

Вместе с тем, в деятельности института местного самоуправления в Приморском крае имеется ряд крупных проблем.

Проведенная работа по оптимизации разграничения предметов ведения и полномочий между органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений, наделению муниципальных образований муниципальным имуществом, формированию местных бюджетов не привела к увеличению доходной части этих бюджетов и не создала возможности для обеспечения финансовыми ресурсами реализации полномочий органов местного самоуправления в полном объеме.

В последние годы приняты федеральные законы, которые значительно увеличили перечень вопросов местного значения городских округов, муниципальных районов и поселений, что привело к увеличению объема расходных обязательств и снизило обеспеченность муниципальных образований собственными доходами.

Актуальными остаются вопросы муниципального нормотворчества по правовому обеспечению решения вопросов местного значения.

Имеются трудности в социальной и экономической сферах, жилищно-коммунальном хозяйстве.

Существует неопределенность в земельных отношениях, органы местного самоуправления поселений отстранены от управления и распоряжения земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, что негативно сказывается на их авторитете.

Кроме того, серьезнейшей проблемой органов местного самоуправления поселений и муниципальных районов является отсутствие документов территориального планирования, правил землепользования и застройки муниципальных образований. Это обусловлено отсутствием финансовых средств и опыта проведения данной работы.

Сегодня на передний план выдвинулись идеи научного обоснования комплексного развития, прогнозирования и социально-экономического развития муниципальных образований, а также вопросы стратегического планирования.

Органы местного самоуправления некоторых муниципальных образований не используют стратегическое планирование как форму определения приоритетных задач комплексного развития территории.

В местном самоуправлении на территории Приморского края недостаточно используются формы непосредственной демократии, такие как территориальное общественное самоуправление, опросы, собрания (конференции) граждан, публичные слушания. Это отрицательно сказывается на укреплении социальных коммуникаций органов местного самоуправления с населением и включении граждан в муниципальное управление.

Существует необходимость совершенствования всей системы органов местного самоуправления, оптимизации разграничения компетенции между представительными органами муниципальных образований, главами муниципальных образований, местными администрациями и иными органами местного самоуправления, обеспечения единства их действий.

Острой проблемой, тормозящей качественное развитие местного самоуправления, является недостаточный уровень профессиональной подготовки муниципальных кадров, а также их переподготовка и повышение квалификации.

Особо стоит вопрос недостаточного привлечения выпускников высших учебных заведений к практической работе в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Критически оценивая итоги муниципальной реформы, необходимо сконцентрировать усилия органов государственной власти Приморского края, органов местного самоуправления, фундаментальной, вузовской и прикладной науки на ключевых проблемах совершенствования института местного самоуправления.

3.3 Предложения по совершенствованию местного самоуправления в Приморском крае

        По моему мнению, в целях совершенствования местного самоуправления в Приморском крае, органам местного самоуправления необходимо провести ряд следующих мероприятий:

       – совершенствовать нормативную правовую базу: контролировать содержание и качество муниципальных правовых актов на предмет их соответствия действующему законодательству, своевременно вносить изменения в уставы муниципальных образований, муниципальные правовые акты в связи с изменяющимся федеральным законодательством и законодательством Приморского края, проводить антикоррупционную экспертизу муниципальных правовых актов, представлять муниципальные правовые акты в регистр муниципальных нормативных правовых актов Приморского края;

– укреплять взаимодействие с органами прокуратуры и юстиции на этапах разработки муниципальных правовых актов с целью повышения их качества и снижения числа актов прокурорского реагирования;

– активно использовать право законодательной инициативы представительными органами муниципальных образований в Законодательном Собрании Приморского края;

– продолжить работу по развитию экономики муниципальных образований, использовать стратегическое планирование в комплексном развитии муниципальных образований, принять муниципальные программы по поддержке и развитию малого предпринимательства и осуществлять муниципальные заказы на производство товаров и услуг в первую очередь местными предпринимателями с целью стимулирования муниципальной экономики;

–   принять меры по увеличению доходной части местных бюджетов за счет собственных источников, расширению налогооблагаемой базы, радикальному улучшению собираемости земельного налога и налога на имущество физических лиц, а также укреплять взаимодействие с налоговыми органами в целях пополнения местных бюджетов поступлениями от федеральных и региональных налогов;

– минимизировать практику заключения соглашений о передаче отдельных полномочий по решению вопросов местного значения органами местного самоуправления поселений органам муниципальных районов с целью укрепления самостоятельности и повышения ответственности органов местного самоуправления разных территориальных уровней;

– активизировать работу по внедрению в практику деятельности муниципальных образований форм непосредственной демократии, провести экспертизу муниципальных правовых актов – положений о территориальном общественном самоуправлении, публичных слушаний, опросов граждан, собраний (конференций) граждан, правотворческой инициативы граждан на предмет их адекватности для правоприменения.
Особое внимание уделить созданию и организации деятельности домовых и уличных комитетов, старших по подъезду домов, общественных советов сел и поселков, не являющихся самостоятельными муниципальными образованиями;

–   установить и обеспечить гарантии для муниципальных служащих, в том числе не реже одного раза в четыре года проходить переподготовку и повышение квалификации;

–   при комплектовании органов местного самоуправления и кадрового резерва муниципальных служащих отдавать приоритет выпускникам высших учебных заведений Приморского края специальности "Государственное и муниципальное управление";

– рассмотреть вопрос о привлечении на муниципальную службу молодых специалистов с высшим профессиональным образованием посредством специального муниципального заказа на выпуск определенного числа будущих муниципальных служащих;

–   сформировать списки претендентов для включения в кадровый резерв муниципальных служащих Приморского края;

– привлекать потенциал высших учебных заведений путем определения заданий на подготовку дипломных проектов для участия в разработке и реализации стратегии развития муниципальных образований;

– обеспечить привлечение местных отделений политических партий, общественных организаций для обсуждения проектов планов и программ социально-экономического развития муниципальных образований, проектов местных бюджетов.

Таким образом, следует на местном уровне принять меры развития политической системы, повысить роль представительных органов в осуществлении контроля над другими органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления по исполнению ими полномочий по решению вопросов местного значения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и в этом качестве составной частью гражданского общества, инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами и элементом рыночной экономической системы, восполняя пробелы рынка в части оказания услуг жителям и координации хозяйственной деятельности.

Президент России Д.А. Медведев обозначил работу по развитию местного самоуправления одной из приоритетных задач государства: местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху.

До настоящего времени местное самоуправление находится в состоянии реформирования и становления. Важнейшей составляющей частью муниципальной реформы в России, которая началась в 1991 году и продолжается поныне, является правовое обеспечение местного самоуправления. Одной из наиболее характерных черт правового обеспечения местного самоуправления в последние годы является то, что оно находится в состоянии интенсивной динамики, прежде всего на уровне федерального законодательства.

С одной стороны, устраняются очевидные правовые пробелы, дублирующие и двусмысленные нормы, конкретизируется правовое регулирование общественных отношений в сфере местного самоуправления, что, несомненно, улучшает качество и эффективность правового обеспечения местного самоуправления. С другой стороны, процесс постоянного внесения изменений в законы, касающиеся местного самоуправления, не способствует стабильной и планомерной работе, влечет излишние затраты и без того небогатых муниципальных образований, мешает созданию устойчивых положительных практик местного самоуправления, и, что еще хуже, нередко порождает тенденцию к изменению правового регулирования отношений в сфере местного самоуправления в ущерб концептуальным подходам, заложенным при создании законодательной базы, в угоду экономическим и организационным соображениям на ближайшую перспективу.

В целом проблема дееспособности местного самоуправления, повышения его уровня самостоятельности и ответственности находится в поле зрения и Президента Российской Федерации, и Правительства, и Федерального Собрания.

Федеральное законодательство о местном самоуправлении позволяет предметно и практично выстраивать рабочую систему осуществления местного самоуправления на территориях, причем с учетом индивидуальных особенностей этих территорий, на основе предложенных федеральным законодателем вариантов поведения.

В то же время региональный уровень правового обеспечения местного самоуправления достаточно жестко регламентирован федеральным законодателем и представляет собой ограниченное поле деятельности для органов власти Приморского края. Это вполне оправданно, поскольку преследует цель исключить и дублирование властных полномочий, и излишнюю конкуренцию между различными уровнями власти.

В соответствии с предписаниями федерального законодателя Приморский край принял серию краевых законов и программ с целью оптимальной организации (структурирования) и эффективного функционирования субъектов местного самоуправления. Это законы о самих муниципальных образованиях Приморского края, о разграничении муниципального имущества, о наделении отдельными государственными полномочиями, о статусе и социальных гарантиях депутатов представительных органов и лиц, замещающих муниципальные должности, о муниципальной службе, о порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов, о местном референдуме и другие.

С целью повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти, в том числе местного самоуправления, в 2006-2010 годах в соответствии с утвержденной Концепцией в Российской Федерации проводится административная реформа. На текущем этапе реформы особое внимание направлено на повышение эффективности муниципального управления.

В связи с этим важным представляется разработка соответствующих документов по проведению административной реформы на муниципальном уровне. Нормативная основа для этого есть – это федеральная Концепция административной реформы в Российской Федерации. В соответствии с планом мероприятий по проведению административной реформы на территории Приморского края органы местного самоуправления на основании своих Положений и полномочий составили перечни муниципальных функций и муниципальных услуг.

Выполнение мероприятий административной реформы по всем перечисленным направлениям приведет к достижению основной стратегической цели реформы – т.е. сделать власть более эффективной, способной работать лучше, оперативнее и экономичнее.

В целях оптимизации функционирования органов местного самоуправления и введения механизмов противодействия коррупции в отдельных муниципальных образованиях подготовлены и утверждены муниципальные программы противодействия коррупции. Разрабатываются соответствующие механизмы при прохождении муниципальной службы, включающие Правила служебного поведения муниципальных служащих, Положения "О предоставлении сведений о полученных муниципальными служащими доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, и об обязательствах имущественного характера" и др.

Внедряется в практику проведение экспертизы муниципальных правовых актов на коррупциогенность.

Вступившим в силу с 1 января 2010 года Федеральным законом от
9 февраля 2009 года № 8-ФЗ "Об обеспечении доступа информации к деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", заданы стандарты по созданию и наполнению интернет-сайтов муниципальных образований.

В заключении хочется отметить, что становление местного самоуправления везде идет по-разному. Очевидно одно: на территории каждого города, села, района должен быть сформирован такой социально-экономический и моральный климат, чтобы каждый житель считал местное самоуправление своей властью, ощущал себя центром принятия конкретных решений, осознавал, что от его конкретных действий, поступков, высказываний напрямую зависит жизнедеятельность всего поселения.

Очевидно также и то, что только совместными усилиями органы государственной власти и местного самоуправления смогут достичь тех целей, ради которых проводится реформа местного самоуправления.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1.     Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ от 6.10.2003 г.

2.     Закон РФ №8-ФЗ от 08.01.1998 г « Об основах муниципальной службы в Российской Федерации (с изменениями на 25 июля 2002 года)». Российская газета № 8 от 16.01. 1998 г.

3.     Федеральный закон РФ от 02.05.2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

4.     Федеральный закон РФ от 02.05.2006 г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

5.     Закон Российской Федерации от 07.02.1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей».

6.                          Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010 годы)». Постановление Правительства РФ от 28.01.2002 г. № 65 (с изм., внесенными распоряжением Правительства РФ от 21.10.2004 №1355-р).

7.     Атаманчук Г.В. Государственное управление. М.: Экономика, 2009. – 689 с.

8.     Бочкарева Т.В. Стратегия развития муниципального образования: технологические основы программирования. — М.: МОНФ, 2009. – 360 с.

9.     Вавенков И.В. Социально – экономическое развитие муниципального образования. – Право, 2010, № 1.- с. 6

10. Васильев А.А. Муниципальное управление. Конспект лекций. – М.: Изд-во МГУ, 2010. – 530 с.

11. Вертикаль власти: проблемы взаимодействия и тенденции развития федеральных, региональных и муниципальных органов управления. Сб. материалов Всероссийской научно-практической конференции.: Владивосток, ПИППККГС, 2005, - 145 с.

12. Виханский О.С, Наумов А.И. Менеджмент: Учебник для экон. спец. вузов. - М.: Высшая школа, 2004. – 249 с.

13. Гильяров О.Ю. Институт местного самоуправления. СПб: Изд-во СПб .-ун-та – 2010.- 360 с.

14. Глазунова Н. И. Система государственного и муниципального управления: учеб. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008. – 640 с.
15. Государственное и муниципальное управление. Справочник. / Под ред. Глазуновой Н.И., Забродина Ю.М., Поршнева А.Г. - М.: Юристъ, 2010. – 320 с.

16. Дорш Д.А. Управление социальными процессами в муниципальном образовании: диагностика и пути оптимизации. М.: ИНФРА. -2010. – 343 с.

17. Дронов В.П., Максаковский В.М., Ром В.Я. Местное самоуправление: институциональный аспект.- М.: Терра, 2010.- 460 с.

18. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ. – М.: Юрист, 2010. – 428 с.

19. Малиновская О. В. Государственные и муниципальные финансы: учебное пособие / О.В. Малиновская, И.П. Скобелева, А.В. Бровкина. – М.: КНОРУС, 2010. – 432 с.

20. Марков М. Технологии и эффективность местного управления. М.: Мысль, 2008. – 247 с.

21. Меpкулов В.М.. Куpс лекций по куpсу: «Госудаpственное и муниципальное упpавление».-М.: ИНФРА – 359 с.

22. Методические рекомендации по формированию концепции социально-экономического развития муниципального образования / Под ред. В.Е. Рохчина. — М.: РИЦ Муниципальная власть, 2010. – 152 с.

23. Мишин В.М. Исследование систем местного самоуправления. – М.: ЮНИТИ. 2008. –– 527с.

24. Основы муниципального управления.- М.: РАГС, 2010. – 284 с.

25. Основы научного управления социально-экономическими процессами в муниципальном образовании. — М.: Мысль, 2009. – 208 с.

26. Местное самоуправление: проблема структуры и институциональных изменений / Под ред.Т.Г. Морозова, М.П. Победина, С.С. Шишов, Р.А. Исляев.- М.: ЮНИТИ, 2010. – 450 с.

27. Рой О. М. Система государственного и муниципального управления: Учеб. пособие. — СПб.: Питер, 2008. – 356 с.

28. Устав Приморского края от 6 октября 1995 г.

29. Фатхутдинов Р.А. Система местного самоуправления: Учебно-практическое пособие. — М.: Интел-Синтез, 2009. – 385 с.

30. Хофин Ф. . М. Местное самоуправление в современной России: Дело, 2008. – 531 с.

31. Шугрина Е.С. Муниципальное право. 2-е мзд., доп. и пераб. – М.: Дело, 2010. – 496 с.

32. Шарипов П.И. Институт местного самоуправления в политическом процессе. – М.: Интел-Синтез, 2010. – 320 с.

33. Эдмонт Н.А. Система местного самоуправления: проблемы и перспективы.- М.:. – Изд. 2-е, исправ. и доп. – Ростов н/Д: Феникс, 2010. – 560 с.

34. Шпак А.С. Инновационный менеджмент: учебное пособие. - Владивосток: Изд-во ТГЭУ, 2008. – 276 с.

35. Холопов В.А. Государственное и муниципальное управление: учебное пособие. – Ростов н/Д: Феникс, 2010. – 364 с.

36. Ясин В. Функции государства в рыночной экономике // Вопросы экономики 2007, №6.

37. Материалы с сайта администрации Приморского края. www.primorsky.ru.

38. Материалы с сайта Законодательного собрания Приморского края. www.zspk.gov.ru

Bukvasha