Раздел 1. Развития отечественной государственности
История России, ее государства — это исторический опыт народа, его социальная память, которая циркулирует в обществе, в том числе в виде монографий, брошюр и статей. В них содержится ответ на вопрос о причинах вызревания кризисов в обществе и путях их преодоления.

Россия в начале XXI века вновь на перепутье. Кризис ее государственности приобрел затяжной и хронический характер. Вопрос об укреплении российской государственности и налаживании государственного управления и местного самоуправления стал важнейшим среди всех острых проблем общественной жизни. В кризисные периоды истории народы часто обращаются к своему прошлому, где ищут ответ на поставленные вопросы.

Опыт государственного управления в России самобытен, ибо государство Российское — это больше чем государство. Это территория, охватывающая два континента, это более 100 национальностей с множеством разных конфессий, разным образом жизни, уровнем экономики и культуры. Изучение специфики такого управленческого опыта представляет особый интерес; в начале XXI столетия остро осознана необходимость его всестороннего обобщения.

Особенности истории государственности России - в последовательной смене реформ и контрреформ. Причина такой последовательной смены в том, что с восшествием на престол каждого нового самодержца, а в советское время — нового генерального секретаря ЦК компартии нарушалась «цепь преемственности» общественной жизни страны. В государственном управлении в России проявились и такие особые черты характера ее народов, как широта и щедрость, доброта, любовь к свободе, терпение, дружелюбие, коллективизм. Однако высветилась и такая черта, как стремление во всем доходить до крайности, до пределов возможного. По Д.С. Лихачеву, это и столица на самой границе огромной империи (уникальный случай в мировой истории); и движение многочисленных монастырей все дальше и дальше в леса и на острова к студеному морю; и стремление русских внезапно отказаться от всех земных благ, желание довести все до границ возможного, что проявлялось и в русском искусстве и философии. Самостоятельная русская мысль обращена к эсхатологической проблеме конца, она окрашена апокалипсически. В этом - отличие ее от мысли Запада. Изучение особенностей истории российской государственности, реформ и контрреформ, управленческой культуры помогает глубже понять современные проблемы, заглянуть в будущее.

Исследователи новейшего времени обратились к изучению тысячелетней истории государственной власти и реформ в России, рассматривая решение этой проблемы как начало формирования новой модели отечественной истории. Сделан важный шаг в преодолении вульгарно-классовой оценки реформаторов. Появилась исторически достоверная характеристика самодержцев. Реализованы новые подходы к оценке российских консерваторов: А.А. Аракчеева, А.Х. Бенкендорфа, С.С. Уварова, П.А. Валуева, П.А. Шувалова, Д.А. Толстого, В.К. Плеве, К.П. Победоносцева и других. Те, кто пришел к управлению Россией после февраля 1917 г., вплоть до начала 1990-х гг. изображали консерваторов-охранителей политическими ничтожествами, жалкими и ущербными людьми. В новейшей историографии отмечается, что каждый из названных государственных мужей, верно, служил Отечеству.

В конце XX века появились работы, посвященные теории российской государственности, рассматривающие ее как часть общей теории государства. Российская история становится, таким образом, одной из составляющих общее знание о закономерностях и случайностях в государственно-правовом развитии человечества.

В современных исследованиях воплощается новая парадигма учения о государстве. Государство, как оно определено с позиции формационной модели развития, - это инструмент политического господства эксплуататорского класса, инструмент подавления эксплуатируемых. Но это весьма односторонний подход, которым ни в коем случае не исчерпывается суть данного института. Государство не столько прямо, сколько опосредованно выполняет эту функцию. Если взглянуть на этот институт с цивилизационных подходов к истории, то государство выполняет гораздо более широкий спектр функций: государство как олицетворение народности, правосудия и справедливости, как хранитель его исторических традиций, а также целостности и безопасности, создатель информационных служб, арбитр в споре между публичными и частными интересами, организатор сбора налогов, учета труда и распределения его результатов, наконец, цивилизующая функция государства. Этот пример, как и многие другие, подтверждает, что формационное видение истории приобретает типологически однолинейный характер (Барг М., Венгеров А. и др.).

Ученые рассматривают влияние на государственную организацию общества не только классового фактора, но и природно-климатического, религиозного, геополитического и др. При этом подчеркивается, что в России под воздействием названных выше начал сложилась специфическая социальная организация: 1) первичная хозяйственно-социальная ячейка — корпорация, претендующая на автономное от государства существование (община, артель, товарищество, колхоз, кооператив, концерн и т.д.), а не частнособственническое образование, как на Западе; 2) государство — не надстройка над гражданским обществом, как в западных странах, а становой хребет, порой даже демиург (творец) гражданского общества; 3) государственность либо обладает сакральным характером, либо неэффективна («смута»); государственность опирается на корпорацию служилой знати (дворянство, номенклатура и т.д.).

Таким образом, история отечественной государственности в целом может дать ключ для понимания того, что происходит в настоящее время. Тысячелетний опыт государства — аргумент в формировании новой модели российского исторического процесса.

Центральная проблема исследований по истории государственного управления России — это модернизация. Ученые рассматривают ее как средство решения не только «вечных» вопросов (крестьянского, геополитического, национального и др.), но и новых отдельных проблем современного реформаторства: перехода от плановой, командной экономики к рыночной; экологии; защиты русских в бывших союзных республиках (там проживает их более 20 млн.); беженцев; социальная защита граждан, создание служб социальной помощи и координация их работы; поддержка образования, науки, культуры, нравственного и культурного возрождения; обеспечение научно-технического прогресса, информационного обслуживания; государственного обеспечения интеграции России в мировую цивилизацию; конверсии военного потенциала и создания современных вооруженных сил быстрого реагирования; защиты прав человека и обеспечения его безопасности, жизни, здоровья и достоинства, прав собственности и других прав, установленных принятой в конце 1991 г. российской Декларацией прав и свобод человека и гражданина. Эта современная деятельность государства нуждается в глубоком научном осмыслении. В 1990-е гг. активно формируется кадровый состав молодой отрасли научных знаний, определяется круг исторических источников и современных документов, характер нормативно-правовой базы исследований, в основном определена проблематика. Концентрации научного потенциала в немалой степени способствовали ежегодно организуемые конференции ученых.

Таким образом, овладение историческим опытом государственного управления России, изучение места и роли самих управленцев на разных этапах развития отечественной государственности, освоение методов и способов, с помощью которых государство управляет проживающими на его территории людьми, поможет глубже понять современные управленческие проблемы, начать научную разработку современной обновляющейся российской государственности.

Российскому государству более тысячи лет, и все это время развивалось государственное и местное управление, у истоков которого стояли древнерусские князья Владимир Святитель (Владимир Красное Солнышко), Ярослав Мудрый и Владимир Мономах. История сохранила знаменитую дворцовую тетрадь — царскую кадровую картотеку и другие документы известного реформатора государственного управления Ивана IV Васильевича. Особенно большую роль в реформировании государственной и мест ной власти и управления сыграли Петр I , Екатерина II , Александр II , известные реформаторы управления М.М. Сперанский, П.А. Столыпин, С.Ю. Витте и другие. Начатая в 1864 г. земская реформа подняла крестьянскую Россию с колен, создала условия для новых радикальных реформ и превращения страны в могущественную мировую державу. Опыт земства содержит немало поучительного для поиска путей развития творческой инициативы, самоуправления и самоорганизации населения.

Нельзя не учитывать также позитивный и негативный опыт, приобретенный после 1917 г., когда в ходе двух революций прежние государственные институты, традиции, система государственной службы были заменены новыми. На обломках имперской российской государственности началось создание принципиально иной государственной системы, основанной на Советах трудящихся, идеологическом и политическом диктате, которая знала свои взлеты и падения. Учатся, как известно, не только на успехах, но и на ошибках. .

После августа 1991 г. и особенно октября 1993 г. принимаются меры, чтобы как можно быстрее перейти к новой модели государственного, местного управления и самоуправления, преобразовать и создать заново государственную и муниципальную службу. Центральное звено этой проблемы — кадры. Они — лицо власти. Современная власть России нуждается в новом поколении кадров, особенно чиновников государственного управления и местного самоуправления.
Раздел 2 Отечественный опыт государственной службы
Власть в древних государствах, так же как и в первобытных общинах, распределялась пропорционально силе их субъектов. По мере расширения территории и усложнения самой жизнедеятельности, она дифференцировалась территориально и функционально. Несложные задачи раннего государства на Руси выполнялись самим князем и его дружиной. Они собирали дань с общинников-смердов, налагали на них натуральные повинности по постройке крепостей, городов. Дружинники князя составляли кадровый корпус древнерусского государства.Наиболее близкие к князю дружинники-бояре составляли княжеский совет, без которого князь не принимал ни одного важного решения.

Усложнение жизнедеятельности требовало расширения кадрового корпуса. Появляются люди, помогающие князьям выполнять отдельные функции власти – тиуны (заведовали княжеским двором или отдельно конюшней, пашней; присутствовали на суде), даньщики (по сбору дани), мытники (по взиманию торговой пошлины) и т.д. В своей деятельности все они опиралась на обычаи, но с XI века князья стали издавать отдельные законы (уставы) и кодексы, как «Русская правда», которые и заложили нормативные основы как жизнедеятельности государства в целом, так и кадровой политики, в частности.

Позднее функции государственной власти расширяются и дифференцируются по видам управления: административное, полицейское, финансовое. Различаются такие виды деятельности, как: карательная, законодательная деятельность, правосудие, надзор, финансовый контроль, обеспечение безопасности, военная деятельность, хозяйственная, воспитательная, внешние отношения и др.

Вместе с государственными органами развивается и их кадровый корпус. Постепенно из грамотных дворовых людей, дьячков, пономарей сложился слой, которому доверяли не только писать грамоты, облекать их в законную форму, но и ставить печать и даже подписывать. Укрепление аппарата государственной власти, снизило роль и значение собраний населения  и даже княжеских советов. Те должностные лица, которых они выбирали, со временем стали назначаться князем, а позднее приобрели наследственный характер. Менялся вид власти: общинная демократия преобразовывалась в наследственную автократию, т.к. ресурсы власти, распределявшиеся ранее более или менее равномерно между общинниками, перераспределились и концентрировались, в основном, в руках правящего князя и его кадров.

Во второй половине XV в. функции органов региональной власти пополняются «городским делом», т.е. заботами о строительстве и укреплении городов. В связи с этим появились особые должностные лица – городовые приказчики, оттеснившие наместников-кормленщиков вначале от военно-административного, а затем от ряда отраслей земельного, финансового и даже судебного управления. Они назначались непосредственно великим князем из поместного служилого дворянства и не зависели ни от наместника, ни от Боярской думы. Верховная власть начала ограничивать фактически бесконтрольную власть наместников.

Со второй четверти XVI в. функции городовых приказчиков значительно расширились. Им был поручен надзор за великокняжеским земельным фондом в городах и уездах, за описанием земель, раскладка и сбор ряда общегосударственных, надзор за косвенными налогами. Институт городовых приказчиков был первым дворянским органом местного управления Русского централизованного государства.

В 1539–1541 гг. правительство по просьбе населения ряда мест выдавало им, так называемые губные грамоты, в которых устанавливается порядок организации и деятельность новых «губных», т.е. уголовно-полицейских органов. В их ведение передавали изъятые из подсудности наместников разбойные дела. Губные старосты были другим дворянским институтом, который вслед за городовыми приказчиками подорвал кормленщиков, подготовил их упразднение. Так началась первая земская реформа на Руси, а вместе с ней и новая кадровая политика на местах.

В центральных уездах с развитым феодальным землевладением, где население было уже несвободным, земские органы нередко отсутствовали и все управление осуществлялось городовыми приказчиками и губными старостами, в ведении которых находились административно-полицейские и финансовые функции.

Образование Русского национального централизованного государства завершилось к концу XV в. В XVI в. возрастала роль и значение носителя верховной власти, изменившего свой титул великого князя на царя в январе 1547 г. и установившего, опираясь на поместное служилое дворянство, со второй половины XVI в. самодержавную форму правления.

Одновременно с ростом власти царя усилился и усложнился государственный аппарат, который принял характер бюрократического строя. Развиваются и механизмы реализации кадровой политики. Уже в XVI веке Иван Грозный создал для контроля над «государевыми служивыми людьми» специальное учреждение – Разряд, который в середине его царствования вел «личные дела» 22–23 тыс. человек. Существовали аналоги чинов: судья, думный дьяк, дьяк, подьячий и др.

В XVII в. в России наблюдается такое кадровое явление, как местничество, выражающееся в наследственном праве определенных боярских фамилий на то или иное «место» в иерархии служилых чинов на гражданской и военной службе, а также в быту. Местничество являлось своеобразной формой приспособления властной иерархии времен политической раздробленности к условиям централизованного государства. Эта система государственного устройства определяла особенности кадровой политики.

Первой формой госучреждений русского централизованного государства являлась приказная система правления. На протяжении XVII века существовало до 80 центральных приказов разного значения, функций и величины. Каждый приказ возглавлялся начальником – «судьей»; иногда возглавляющее приказ лицо носило специальное наименование (казначей, печатник, дворецкий, оружничий и т.п.). Судьи приказов в XVII веке назначались чаще всего из членов Боярской думы: бояр, окольничих, думных дворян, думных дьяков.

С созданием приказов в Русском государстве появилось обширное бумажное делопроизводство, сложились формуляры определенных видов документов, порядок их оформления и движения как внутри каждого приказа, так и между приказами. Это делопроизводство требовало известных канцелярских навыков и опыта, которых часто не имел начальник приказа. Поэтому в помощники судьям в приказы назначались дьяки – «товарищи».

С середины XVII века кадровая политика все более активно формируется в новых условиях. Вводятся постоянные служебные должности в приказах и других государственных учреждениях. В среде служилых людей проводится специализация и группировка по отраслям управления – финансы, военное дело, дипломатия, делопроизводство и т.д.

Группа «приказных» или «служилых людей» таким образом, начинает эволюцию в направлении будущего чиновничества. Она постепенно превращалась в особый слой, который постоянно занимается государственной службой и концентрирует в своих руках управление важнейшими сферами жизни государства.

Особенности государственной кадровой политики проявлялись в том, что обычно при назначениях принимались в расчет три фактора: родословная кандидата, его чиновность и разрядность. Существовали и предтечи чиновничества (служивый класс), и предтечи номенклатуры (разрядные списки).

В 1682 году кадровая политика начинает коренным образом меняться. По представлению Комиссии под председательством Б. Голицына было отменено местничество. Эта мера разрушила прежнее, родовое, основание лестницы чинов, положила начало изменениям формы и механизмов кадровых процессов в органах государственной власти, породила к началу XVIII века новый тип служащих государственных учреждений – чиновничество.

К концу XVII – началу XVIII века и отраслевые, и местные органы власти России представляли собой громоздкую и нестройную систему учреждений с нечеткими переплетенными функциями и параллелизмом в деятельности, несовершенным делопроизводством, волокитой и грубым произволом должностных лиц и, конечно, взяточничеством. Все это стимулировало к проведению административных реформ.

В России административные реформы начались 24 января 1722 года. В этот день Указом Петра I был введен Закон под названием «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных...» Этот закон просуществовал до установления Советской власти и определял три рода государственной службы – военную, гражданскую и придворную. На основании этого закона вводилась единая система чинов, их номенклатура и иерархия в каждом виде службы, создавались нормативные условия для стабилизации и воспроизводства кадровых процессов. В общей сложности в четырнадцать классов Табели было включено 262 должности. Они подразделялись на три параллельные ряда чинов: военных, гражданских, придворных.

Государственные служащие подразделялись на две группы, первую из которых составляли табельные чиновники четырнадцати классов, а во вторую группу входили государственные служащие, не включенные в список должностей Табели о рангах. Эта группа состояла из низших чиновников, не вошедших в структуру четырнадцати классов. Для них вводился институт «канцелярских служителей» в качестве начальной ступени государственной службы.

«Табель о рангах» явилась нормативным актом, который подвел итог преобразованиям государственного аппарата и законодательно закрепил новый порядок прохождения государственной службы. В первой части «Табели о рангах» приводился перечень государственных должностей.

Дополнительно в «Табели о рангах» существовали еще и высшие почетные звания: статс-секретарь, член Государственного совета, сенатор. Чины присваивались и выборным деятелям органов самоуправления – предводителям дворянства, а позднее – городским головам и председателям земств. Иногда гражданские чиновники получали в виде особого отличия придворные чины.

Вторую часть Табели о рангах составляли так называемые пункты, в которых содержалось объяснение этого документа, и законодательно устанавливались основные принципы государственной кадровой политики.

Пункты предусматривали порядок прохождения гражданской службы, при котором вакансии замещались путем продвижения по службе, а не со стороны. Для этого создавался резерв из молодых дворян, зачислявшихся в чин коллегии юнкеров и получавших в связи с этим 14-й ранг. Прием на государственную гражданскую службу осуществлялся в первую очередь из дворян, в которых абсолютная монархия видела свою основную социальную опору.

Вместе с тем в государственные учреждения принимались выходцы и из других сословий. Например, из среды духовенства, ученых, художников, купцов первой гильдии. На государственную службу принимались также лица, окончившие университеты и другие учебные заведения, граждане с ученой степенью. Привлечению представителей других (недворянских) сословий на государственную службу способствовало положение уставов о том, что за получение первого классного чина XIV класса служащему жаловалось личное дворянство, а VIII класс иерархии гражданских служащих предоставлял права потомственного дворянства со всеми сословными привилегиями.

На административные должности принимались лица по достижении 16 лет. Право поступления на гражданскую службу имели лица, не ограниченные в правах по суду. Преимущество при поступлении на государственную службу в государственных учреждениях имели мужчины. Женщины допускались на государственную службу в учебные, финансовые, почтово-телеграфные и ряд других ведомств, причем на неклассные должности, а лишь на работу вспомогательно-обслуживающего характера. Формально считалось, что создание корпуса государственных служащих осуществлялось независимо от национальной принадлежности и верования.

Общий порядок чинопроизводства заключался в том, что, при успешной службе и «доброй нравственности» служащие приобретали право на очередной чин за выслугу лет. Наряду с этим имелся ряд оснований для ускоренного продвижения по иерархической лестнице чинов и должностей. Среди них: а) «высшее образование» и «ученая степень чиновника»; б) усердие и похвальное отправление службы; в) особые достоинства, выражавшиеся в подвигах и отличиях. Но и при этом строго выдерживалась постепенность в прохождении службы, исключалось производство через чин, или получение высшего чина, минуя низшие.

Прохождение службы завершалось отставкой. Каждый служащий имел право просить об отставке в любое время. В увольнении не могло быть отказано, кроме тех случаев, когда чиновники были обязаны прослужить в государственных учреждениях определенный срок.

Вместе с тем положения и уставы о гражданской службе давали начальствующим лицам полномочия увольнять чиновников с работы и по собственной инициативе. Причинами увольнения могли быть: несоответствие занимаемой должности, недобросовестное отношение к служебным обязанностям, преступления по службе, нарушение нравственных норм и другие.

Приобретая законодательную форму, кадровая политика обретала и условия, ее регулирующие, в частности, ограничения, связанные с поступлением гражданина на государственную службу и с осуществлением им своих должностных обязанностей. С введением «Табели о рангах» завершился период стихийного становления и развития кадровой политики в органах государственной власти и начался новый исторический период ее регулируемого воспроизводства.

Концептуальные основы большевистской кадровой политики органически вытекали из марксистской идеи о диктатуре пролетариата, которая в той или иной форме рассматривалась как власть, опирающаяся не на закон, не на выборы, а «непосредственно на вооруженную силу той или иной части населения». Ее ключевой задачей объявлялась «... самая беззаветная и самая беспощадная война нового класса... против буржуазии, сопротивление которой удесятерено ее свержением». Орудием борьбы и должно было выступить государство «диктатуры пролетариата» и его аппарат.

Государственный аппарат самодержавия был обречен на слом, а в управление предлагалось вовлечь большинство, затем «поголовно» всех трудящихся. Этому должны были способствовать простая нерасчлененная структура власти, соединяющая воедино законодательные, исполнительные и контрольные функции, а также ликвидация традиционного чиновничества, комплектование аппарата управления на основе выборности и сменяемости в любое время.

По мере того, как ставка на «революционное творчество масс» в организации государственного управления терпела фиаско, становилось ясно, что народное самоуправление не может заменить профессиональный аппарат, а сама большевистская партия испытывает колоссальный дефицит квалифицированных управленческих кадров. Не оправдались ожидания относительно принципиальной возможности быстрого перехода к самоуправлению. Напротив, предпринимаемые большевистской элитой меры по централизации социально-экономической жизни страны требовали резкого увеличения функций государственной службы. Идея отказа от госслужбы оказалась утопичной. Через несколько месяцев после Октябрьской революции был взят курс на привлечение «буржуазных специалистов» в органы государственного и хозяйственного управления.

В постреволюционной политике большевиков отчетливо проявился классовый характер детерминации кадровых процессов в органах власти. Вновь обозначился критерий социального происхождения, только уже не дворянского, а пролетарского. Новый субъект власти заполнял государственные органы своей социальной субстанцией. Но у пролетариев и крестьян не хватало специальных знаний и опыта в сфере государственного управления. Это заставляло субъект власти (большевистскую элиту) подходить к проблеме кадрового обеспечения государственной службы прагматически. Поэтому уже в первые послереволюционные годы сложился политический подход, обозначенный позже в литературе как подбор и расстановка руководящих кадров по политическим и деловым качествам. Он отражал противоречивость большевистской кадровой политики, вынужденной находиться в русле следования социальным законам и руководствоваться сложившимися в обществе реалиями.

Поначалу большевистское руководство взяло курс на ликвидацию автономных структур гражданского общества и их экономической основы посредством национализации экономики и передачи прямых экономических функций в руки государства и его аппарата. Затем успешная борьба с политической оппозицией привела к монопольному владению органами государственной власти, что превратило политическую партию в государственную структуру, напрямую подчиняя ей деятельность государственных органов власти и организационных механизмов их кадрового обеспечения.

Сложилась уникальная модель однопартийного государства.

Государственная кадровая политика обрела новые формы. Теперь для занятия постов в госаппарате и для продвижения по службе необходимо было согласие партийного органа. Подготовка, обсуждение и принятие кадровых решений носили секретный характер. До середины 50-х годов наряду с парторганами серьезные кадровые решения обязательно согласовывались и с органами госбезопасности, которые проверяли кандидатов на политически значимые должности с точки зрения их коммунистической надежности.

Широкое распространение получают такие механизмы реализации государственной кадровой политики, как ротация кадров – мобилизационные переброски и передвижки ответственных работников с одного участка на другой и выдвиженчество. Таким образом, уже в первое десятилетие Советской власти, благодаря большевистской кадровой политике были созданы условия, новые социальные каналы развития кадровых процессов, открывшие вход к вершинам власти социальным низам, талантам из народа.

Утверждение института номенклатуры тесно связывалась с курсом на «неуклонное усиление влияния партии в госаппарате», рассматриваемым не только как дальнейшая монополизация управления кадрами, но и как линия на изменение их социальных характеристик. Благодаря механизму номенклатуры в середине 20-х годов удалось достаточно серьезно изменить состав руководящих кадров госаппарата: обеспечить фактическую монополизацию власти сталинской группой в ВКП(б) и сформировать организационный механизм для интенсивных и масштабных кадровых манипуляций.

В 20-е годы XX века начал оформляться организационный механизм реализации нового политического курса в работе с кадрами. Его идеологической основой стал развернувшийся в 1926 году «штурм против бюрократизма». Особо подчеркивалась необходимость применения репрессий «как средства борьбы с бюрократизмом и волокитой» Эти сталинские установки легли в основу развернувшейся в 1928–30-е годы интенсивных кадровых перемен, ускоренных начавшейся с 1928 года реальной трансформацией политики правящей элиты. Подчеркивалась особая важность замены старых кадров новыми, «выросшими на фабриках и заводах; на низовой советской работе», в том числе через массовое выдвиженчество.

Массовые чистки и выдвиженчество стали на рубеже 20–30-х годов главным инструментом реализации сталинской кадровой политики, направленной, практически, на захват И.В. Сталиным аппарата государственной власти. Важно отметить, что обращение правящей элиты к выдвиженчеству и массовым чисткам как технологиям решения кадровых проблем отнюдь не означало умаление роли инструмента номенклатуры. Напротив, чистки и выдвиженчество как бы дополняли социальное действие номенклатурного механизма.

Решения о чистках были оформлены Постановлениями ЦИК и СНК СССР от 1 июля 1929 года «О чистке аппарата государственных органов, кооперативных и общественных организаций», что создавало нормативную базу кампании, которая стихийно шла уже с 1928 года. К середине 1931 года через чистки прошли 2 млн. служащих (в 1927 году в государственном аппарате было занято 3 980 375 человек). Из них более 200 тыс. человек (около 11%) были «вычищены». Причем в центральных учреждениях увольнялись в основном за «бюрократизм и волокиту», а на местах – за «искривление» классовой линии.

Оценка государственных служащих проходила на открытых собраниях трудовых коллективов или при помощи «рабочих бригад», проверяющих деятельность государственных учреждений.

Начавшиеся в 1928–29-е гг. массовые чистки естественно подразумевали массовое выдвиженчество, так как освобождающиеся ниши в аппарате управления требовали быстрого заполнения. Вместе с выдвиженчеством на вытеснение из аппарата государственной власти беспартийных специалистов была направлена развернувшаяся в 1929–31 гг. кампания «соцсовместительства» и «рабочего шефства над госаппаратом». Суть этого механизма кадровой политики состояла в том, что на государственную службу в качестве «соцсовместителей» направлялись рабочие «от станка». Им предоставлялась возможность изучать документы и принимать решения в рамках отведенных «должностей», а главное – контролировать работу специалистов, над которыми устанавливалось «шефство».

Массовые репрессии порождали и усиливали у кадров такие отрицательные качества, как вождизм, возвеличивание своей личности, некритическое восприятие реальных процессов, бюрократическое насилие, вседозволенность, подозрительность и страх. Культ подавил инициативу и самостоятельность кадров. Вокруг «вождей» формировались не лидеры, а исполнители, преданные не делу, а своему патрону.

Этот период характеризовался быстрым ростом партийного и государственного аппарата: с 1926 по 1939 год он увеличился в шесть раз. Следует отметить и то обстоятельство, что его профессиональное развитие существенно отставало от количественного роста. Более половины руководящего состава высшего звена имели лишь начальное образование, 6% имели законченное высшее образование. Кадровый корпус представлял собой слабообразованную касту преданных Сталину руководителей, которые обладали всей полнотой власти в стране.

Сталинская кадровая политика привела к разделению партии на «секретарскую иерархию» и партийные массы, к противопоставлению аппарата рядовым труженикам, к формированию не просто новой правящей элиты, а коммунистической иерархической касты.

Очередной этап развития государственной кадровой политики в Советской России связан со смертью Сталина, с переименованием ВКП(б) в КПСС и с приходом к власти Н.С. Хрущева. ХХ съезд КПСС, как известно, осудил культ личности Сталина и наметил меры по его преодолению. За два с половиной года после избрания на высший партийный пост Н.С. Хрущева высшее партийно-политическое руководство было обновлено на 35%. Началась политика омоложения кадрового корпуса, повышения личной ответственности руководителей всех рангов, искоренения на какое-то время парадности и шумихи. В целом же, хрущевские кадры преодолеть сталинизм не могли, да и такую цель перед собой и не ставили. Коренные принципы, цели и ориентиры остались прежними.

Несмотря на то, что «сталинские» политические репрессии прекратились, административно-командная система управления сохранилась и продолжала функционировать. Главными критериями продвижения по карьерной лестнице были: личная преданность субъекту власти, конформизм, умение обеспечить выполнение плана. Социальную базу кадрового корпуса органов партийно-государственной власти составляли специалисты сельского хозяйства, военно-технической интеллигенции и молодая комсомольская бюрократия. В этот период повсеместно отмечается низкий уровень планомерности в организации кадровой работы в партийных, советских и хозяйственных органах. Даже подготовка специалистов в вузовской системе, а тем более отбор резерва и выдвижение кадров, нередко строились скорее на стихийной, а не на плановой основе. Они не были увязаны с конкретной потребностью отраслей, регионов, предприятий, слабо учитывали перспективные запросы. Как в центре, так и на местах, практически не изучались потребности и не разрабатывались планы-программы перемещения руководящих кадров и специалистов. Работа с резервом нередко сводилась к составлению списка, а выдвижение производилось совсем из других лиц.

Заняв ключевые места во властных структурах, постсталинская бюрократия озаботилась своим самосохранением и начала проводить политику «стабильности и сохранения кадров». В этой политике парадоксально сочетались две противоположные тенденции: гипертрофированная стабилизация первых лиц (порой десятилетиями) уживалась с беспрерывной заменой (кадровой чехардой) руководителей нижестоящего ранга, особенно на уровне первичного звена народного хозяйства. Подолгу несменяемые руководители утрачивали вкус к новому, отгораживались от людей. Естественная их реакция – недоверие к подчиненным, особенно к тем из них, кто стремился к нововведениям. Отсюда – стремление избавиться от них. Начинается период так называемого «застоя», который связывается историками со временем брежневского правления.

Брежневский период выдвинул новое поколение кадров партийно–государственной власти. Оно формировалось из людей «незнатного» происхождения, получивших, как правило, техническое образование и соответствующее воспитание, а затем, быстро поднявшихся по лестнице политической карьеры. Резко снижается уровень критического восприятия реальной действительности. Трезвый анализ положения дел подменяется шумным самовосхвалением. Особенно отчетливо все это проявилось на XXVI съезде КПСС. Содержание большинства выступлений партийных и государственных деятелей по отчетным докладам ЦК КПСС и Центральной Ревизионной Комиссии сводилось, преимущественно, к возвеличиванию роли Политбюро и лично Л.И. Брежнева, воспеванию успехов местных организаций и отраслей народного хозяйства.

Во всей властной структуре формировались руководящие кадры не с активно преобразующей (такие, конечно, были, но в меньшинстве), а преимущественно с приспособленческой психологией. Государственный аппарат, сформированный в условиях господства административно-командной системы и внеэкономических форм принуждения к труду оказался громоздким, малоподвижным, неукомплектованным, коррумпированным, что вызывало справедливое возмущение в народе.

Основными чертами советской правящей элиты того времени явились: «оторванность от народа, приверженность кабинетному стилю руководства и корпоративным интересам властвующей бюрократии. Конец 80-х годов характеризуется приходом в органы власти нового поколения кадров, кадров перестройки во главе с М.С. Горбачевым. Как и всегда с приходом нового субъекта верховной власти обновляется и кадровый корпус. Начались политические реформы, разрабатывалась новая концепция государственной власти, в структурах власти началась персонифицированная борьба нового со старым. Демократизация, гласность оказались разрушительными для тоталитарной, административно – командной системы, она стала разлагаться, расслаиваться. Вместе с ней по идеологическим и иным позициям расслаивался кадровый корпус органов власти. Параллельно формируется так называемая номенклатура перестроечной формации. Это были люди менее идеологизированные с гуманитарным образованием, имеющие солидный опыт работы с людьми. Столкновение новых кадров со старыми привело к «войне политических элит», приведшей к развалу СССР.

Кадровые процессы в системе государственной власти стали мало управляемыми. В них господствовали стихийные механизмы социального воспроизводства, о чем наглядно свидетельствуют выборы в Советы 1989–1990 годов и первого Президента России. Наступил тот момент, когда партийно-государственная модель государства пришла в противоречие со своей социальной природой, переродилась в своих кадрах и не смогла уже сама себя оздоровить и воспроизвести. Назрела очередная реформа власти в России.
Раздел 3. Проблемы государственной службы на современном этапе
Кадровые процессы в России во времена правления Б.Н. Ельцина отчетливо разделяются на четыре периода:

1.       Август 1991 г. – осень 1993 г. – период острой политической борьбы, ликвидации, реорганизации органов управления СССР. Президентская власть пошла на создание института региональных администраций вместо существовавшей системы управления. Целью этого шага было стремление вытеснить партийно-советскую элиту с руководящих постов в регионах и заменить ее на людей избранного Президента РФ.

Происходила адаптация прежних государственных органов и их аппаратов к быстро изменяющемуся обществу, по существу к новому социально-экономическому строю. Старые структуры управления все больше входили в противоречие с новыми задачами и функциями государственного и муниципального управления.

Сразу после 1991 года в государственный аппарат пришла также и значительная часть служащих, не имевших соответствующих профессиональных знаний, ни опыта работы в органах государственного управления. Многие из них не были приспособлены к решению государственных задач и не понимали проблем становления и развития новых экономических и политических отношений.

2. Конец 1993 г. – конец 1995 г. – период стихийной трансформации кадров, связанной с работой нового государственного аппарата. Осуществляется перераспределение государственно-управленческих функций. Резко изменяются формы и методы административно-государственного управления. Требуются новые кадры, обеспечивающие влияние на общество в условиях изменения роли государства, возрастания его ориентирующей и регламентирующей миссии при ослаблении его оперативно-распорядительной деятельности. Все это происходит в условиях смены политических социально-экономических приоритетов и установок, демократизации общества, перехода к рыночным отношениям, коренного изменения в структуре власти и управления.

3. Конец 1995 г. – начало 2000 г. – период обретения кадровыми процессами новой нормативно-правовой формы. Принимается закон «Об основах государственной службы в РФ», а с 1996 года (после вторичного избрания Б.Н. Ельцина Президентом РФ) – принимается целый ряд законов, Указов и постановлений, регламентирующих кадровые процессы в системе государственной власти. Изменяются функции государственной власти, увеличивается количество объектов взаимодействия в новых органах государственного управления рыночной направленности.

4. Ноябрь 2002 г. - 2007 г. В 2002 году была принята Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)», реализация которой осуществлялась в 2003—2005 годы. Позже срок действия программы был продлен до 2007 года. Ко времени завершения программы был детально проанализирован отечественный и международный опыт, проведены пилотные исследования, созданы экспертные команды в ряде регионов. Все это стало необходимой базой для реализации концепции реформ и тех целей, которые обозначены в программе реформирования государственной службы. Большое значение имеют эксперименты и пилотные проекты, выполненные в 2004 году. В рамках этих экспериментов на региональном уровне (в органах администраций субъектов Федерации и в ряде территориальных органов федеральных ведомств) проводилось апробирование должностных регламентов, служебных контрактов, систем оценки деятельности государственных служащих и оплаты их труда.

В 2003 и 2004 годах были приняты федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации», которые заложили основы становления государственной гражданской службы как института профессиональной деятельности. В ходе их подготовки был учтен опыт зарубежных государств по созданию системы государственной службы.

Опыт осуществления мероприятий федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)", выявил сложность и комплексный характер проблем реформирования государственной службы, необходимость постановки целей и задач следующего этапа реформирования и развития государственной службы.

Ряд направлений реформирования государственной службы остался нереализованным, в том числе положения Концепции и законодательства Российской Федерации о формировании системы управления государственной службой.

На фоне частых политических и социальных потрясений формирование аппарата государственного и муниципального управления происходит, как правило, в условиях протекционизма в кадровой работе. При этом большинство управленцев воспринимает это как нормальные, естественные условия аппаратной деятельности.

Сложившаяся на рубеже 21 века практика кадровой работы в значительной мере обслуживает узкокорпоративные интересы отдельных властноуправленческих групп. Это вписывается в логический ряд саморазвития формы, своеобразно сочетающей типологические черты авторитарной и популистской моделей управления, предусматривающих широкие «государственные» раздачи льгот и привилегий; отсутствие ясных и обстоятельных процедур назначения на должность, подготовки указов, распоряжений и политических решений вообще; фаворитизм: создание управленческих структур «под лицо», дополнительное денежное жалование и казенное довольствие, зависящее от расположения начальства.

Одна из характерных черт сложившейся системы работы с кадрами в этот период – служебная неустойчивость государственных служащих. Основным мотивом поступления людей на государственную службу является гарантия постоянной работы.

В 90-е годы наблюдалась широкая деморализация тех, кто работал на государственной службе. У населения возросло разочарование и пренебрежение к государственным служащим, в них видели «главных виновников» сложившегося положения дел в стране. По-прежнему оставался высоким процент выбытия работников из органов власти. В этот период государственные органы управления являлись своего рода кузницей кадров для коммерческих структур. Вновь принимаемые на государственную службу не имели, как правило, ни соответствующей профессиональной подготовки, ни опыта работы.

Проблемы российской государственной службы в том виде, как она сложилась к настоящему моменту, можно разделить на четыре взаимосвязанных группы:

1) функционирование государственной службы

В функционировании государственной службы в РФ в настоящее время имеется ряд противоречий.

·                     С одной стороны, в соответствии с Конституцией РФ 1993 г., функции государственной службы изменены (государственная служба призвана функционировать в демократическом, правовом, федеративном, гражданском обществе), а с другой стороны, она продолжает действовать и идентифицируется в традициях советской системы власти;

·                     декларируется принцип ответственности государственного аппарата перед обществом, однако выполнение его остается формальным;

·                     цели для государственного аппарата не обозначены и заменены технологиями. Это открывает перед госаппаратом простор для реализации собственных целей и использования "неформальных" рычагов управления. В результате, госаппарат слабо защищает интересы общества, крупных социальных групп, но хорошо защищает свои собственные, ведомственные, "клановые", централистские или региональные интересы, интересы групп влияния. Порожденная этим коррупция может быть, таким образом, расценена как следствие изъянов функционирования государственного аппарата;

·                     госаппарат не способствует реализации свобод граждан и передаче ряда функций управления структурам гражданского общества, поощряет патерналистские ожидания, однако не в состоянии эти ожидания удовлетворить.

2) законодательство о государственной службе

Во многих странах существуют закрепленные законодательно или конституционно положения, касающиеся статуса и функционирования государственной администрации. Например, в странах - членах Евросоюза содержатся положения о государственных служащих и государственной службе.

В России Закон об основах государственной службы был принят 31 июля 1995 года. Однако с тех пор мало было сделано по его реализации и дальнейшему проведению провозглашенной политики. Различные попытки реформировать административную систему и улучшить ситуацию в области общественных услуг не увенчались успехом.

В законодательстве о государственной службе имеются неразвитые компоненты, нестыковки, противоречия, анахронизмы и пробелы. В частности:

·                     не закреплены основные принципы построения и функционирования единой системы государственной службы на федеральном и региональном уровнях;

·                     не синхронизировано взаимоотношение государственной и муниципальной службы;

·                     часто используются подзаконные правовые акты - инструкции, приказы, разъяснения;

·                     в законодательстве имеются положения, которые в случае их реализации могли бы улучшить государственную службу, сделать ее кадры более динамичными и профессиональными (введение конкурсов на замещение вакантных должностей; декларируемая привязка результатов аттестации к реализации профессиональных качеств госслужащих; возможность вынесения дисциплинарных взысканий за служебные упущения и т.д.). Однако, наряду с движением в направлении "merit system", в федеральных нормативных правовых актах имеются тенденции укрепления корпоративизма и "государевой службы" (к ним можно отнести: выхолащивание конкурсных принципов, создание подконтрольных ведомствам систем повышения квалификации госслужащих, попытки возврата к положениям, схожим с теми, что содержатся в "Табели о рангах", с утверждением карьерного роста по "выслуге лет" и т.д.);

·                     нет этического кодекса профессионального поведения госслужащих, что приводит к серьезным искажениям в исполнении ими своих должностных обязанностей. В результате эффективность правовых рычагов формирования и управления государственной службой мала. Это повышает произвол в подборе и функционировании госаппарата, способствует его корпоративности, формированию и отстаиванию собственных интересов и целей.

3) материальное обеспечение государственной службы

Распоряжение огромной госсобственностью и принятие решении, имеющих значительные материальные следствия, парадоксальным образом сочетаются с неудовлетворительным содержанием государственной службы.

·                     Косвенные материальные стимулы занимают слишком большое место в общем объеме затрат на содержание госаппарата. Они предоставляются главным образом небольшому количеству госслужащих высших категорий, групп и разрядов, в то же время большинство госслужащих довольствуется нищенской оплатой труда. Сокращения госаппарата не меняют этот порочный порядок его содержания;

·                     существенны различия заработной платы госслужащих не только разных уровней, но и в различных государственных органах с равнозначным статусом;

·                     отсутствует материальная заинтересованность в повышении эффективности трудовой деятельности и материальная ответственность за ее низкий уровень или ошибки;

·                     не разработана контрактная система формирования кадрового состава органов управления;

·                     не решены проблемы пенсионного обеспечения и вообще условий прекращения работы в госаппарате (в том числе увольнений), что заблаговременно приводит к стремлению госслужащих создать "запасной аэродром", прибегая при этом нередко к скрытому лоббированию интересов будущего возможного работодателя;

·                     неэффективно используется государственная собственность, призванная обеспечивать функционирование госаппарата (госдачи, автопарки, здравницы и т.д.).

4) кадровые проблемы государственной службы

Негативные тенденции в подборе, расстановке и продвижении кадров ведут к тому, что престиж государственной службы падает. Привлечь способных работников становится все труднее. Наиболее острыми кадровыми проблемами государственной службы являются:

·                     бесконтрольное разрастание аппарата региональных представительств министерств и ведомств, а также аппарата органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

·                     принятие на работу и продвижение "угодных" для начальства служащих, вытеснение самостоятельных и инициативных работников;

·                     разделение типологий "карьерных" и "политических" должностей в государственной службе по формальным критериям, количественно и качественно не развернутое;

·                     наличие фонового провала в стаже у основного контингента служащих министерств и ведомств: их стаж составляет либо более 15, либо менее 5 лет. Средний, самый продуктивный возраст вымывается из системы государственной службы вследствие неудовлетворенности человека своим положением, перспективами роста, заработной платой;

·                     повсеместный фоновый провал в образовании: почти нулевой процент составляют лица, имеющие высшее образование по предусмотренным для исполнения госслужбы специальностям; краткосрочные курсы повышения квалификации существенно превалируют над дипломами по второму высшему образованию; в подавляющем большинстве министерств и ведомств (за исключением Минобразования России и Миннауки России) служащие с научными степенями по специализации этих учреждений составляют очень малый процент или почти отсутствуют;

·                     явно неудовлетворительное состояние системы подготовки и переподготовки кадров управленческого персонала;

·                     текучесть кадров;

·                     сведение функций отделов кадров к ведению личных дел, отсутствие кадровой вертикали и единого федерального механизма селекции кадров;

·                     отсутствие механизма привлечения экспертов и "бокового входа" для талантливых представителей других сфер деятельности в систему государственной службы.

Таким образом, тенденции к корпоративности кадров и снижению профессионализма превалируют над тенденциями профессионализации и повышения престижа государственной службы.

Суммируя сказанное, можно сделать вывод, что государственная служба не отвечает потребностям общества, а ее собственное состояние неудовлетворительно.

Поэтому в конце 2000 года Министерство экономического развития и торговли по поручению Президента и Правительства Российской Федерации начало разрабатывать предложения по концепции реформирования государственной службы. Распоряжением Администрации Президента была сформирована межведомственная комиссия, которую возглавил Дмитрий Анатольевич Медведев, первый заместитель руководителя Администрации Президента, и в которую вошли заместители федеральных министров, представители Федерального собрания, Конституционного суда, других судебных учреждений, заинтересованных ведомств и ведущих научных учреждений.

Три подгруппы разрабатывали вопросы реформирования гражданской, военной службы и службы в правоохранительных органах. Единый текст концепции обсуждался отдельно в каждой из них. 15 августа 2001 года Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации была утверждена Президентом вместе с планом первоочередных мер. Приоритетное внимание в ней уделено федеральной государственной службе. Вместе с тем имеется в виду, что предлагаемые в Концепции принципы должны быть положены в основу функционирования государственной гражданской службы в целом, а также муниципальной службы.

На данном этапе ведется работа по подготовке Программы реформирования государственной службы, в которую предполагается включить перечень конкретных мероприятий и изменений организационного, структурного, правового, экономического и финансового характера, необходимых для проведения реформы.

Практически не было разногласий в подходе к самой необходимости кардинальных изменений в структурировании, методах деятельности государственного аппарата и принципах функционирования государственной службы. Одной из причин  неудовлетворительного ее состояния всеми признается недостаточное ресурсное обеспечение деятельности государственного аппарата. Большинство специалистов в области государственного управления считают, что совершенствование аппарата должно начинаться с уточнения функций государства и конкретных органов управления, и уже на этой основе должна проводиться реформа государственной службы в узком смысле. Общее признание необходимости создать стабильный государственный аппарат и стабильную государственную службу сочетается с пониманием, что стабилизировать нужно не современное ее состояние, а реформированный институт. При этом стабильность понимается динамически: не застывшее образование, а устойчивый процесс развития, дающий возможность оперативно реагировать на меняющиеся запросы общества. В связи с этим и процесс реформирования государственной службы понимается не как разовый акт или относительно краткосрочный процесс, а как результат реализации среднесрочной программы преобразований в сфере государственного управления.

В ходе подготовки и реализации Программы реформирования государственной службы необходимы взаимосвязанные изменения в системе "уточнение функций - совершенствование структур - планирование деятельности - финансирование - хозяйственное и экспертное обеспечение -организация и стимулирование труда государственных служащих - обеспечение общественной поддержки и общественного контроля". Построение компактного, эффективно функционирующего госаппарата потребует изменений, которые на каждом этапе должны осуществляться в "пакете", охватывающем все названные аспекты. Необходимо скоординированное участие всех государственных органов.

Непременным элементом такой Программы является "инвентаризация государства", в том числе и в самом узком и прикладном значении этих слов. Характерно, что у нас нет четкого представления даже о таких элементарных вещах, как объем расходов на содержание органов государственной власти и местного самоуправления или численность занятых в них. Размыты функциональные обязанности органов власти и их подразделений, широко развито дублирование функций и стремление государственных органов брать на себя дополнительные  функции при сохранении вместе с тем областей, не покрытых необходимым государственным регулированием.

В связи со сказанным в Программе необходимо учесть упорядочение государственного аппарата, совершенствование его структур и процедур функционирования.

Консолидация государства предполагает последовательное проведение принципов единой системы государственной службы, независимо от того, в каких ветвях власти она функционирует. Вместе с тем это единство не предполагает организационной унификации. Напротив, подход к организации государственной службы с позиций совершенствования функций государства требует формирования единой системы разных органов и структур, соответствующих по своей форме выполняемым функциям и решаемым задачам.
Заключение
В демократическом обществе государство является основной формой консолидации общечеловеческих, национальных и социальных ценностей и интересов его граждан. Свои задачи государство решает через систему административно-государственного управления, являющуюся комплексным социальным институтом. Процесс государственного администрирования фиксируется в деятельности должностных лиц и является практической реализацией целей и воли государства. Это отличает государственную службу от гражданской, которая является средством осуществления целей, интересов и прав отдельных граждан или общественных ассоциаций.

Исторический и современный опыт государственной службы показывает, что на любом этапе развития есть положительные так и отрицательные черты аппарата управления. Проблемы современной государственной службы их решение остаются на повестке дня. Для решения данного вопроса основными должны стать:

1. Упорядочение функций и структур государственного управления.

 2. Организационно-экономические механизмы ГГС (планирование, организация и оценка деятельности, финансирование и управление бюджетными средствами).

3. Статус работников органов государственного управления, в том числе государственных служащих в собственном смысле слова, их стимулирование (денежное содержание и "социальный пакет"), кадровая политика (отбор и продвижение кадров), этический кодекс госслужащего.

4. Информатизация государственного аппарата, переход на преимущественно электронный документооборот.

Программы подготовки и повышения квалификации государственных служащих должны быть в существенной мере переориентированы на освоение современных методов повышения эффективности работы государственного аппарата на основе планирования, организации, финансирования и оценки достижения конкретных результатов.

Необходимо поощрять конкуренцию учебных заведений и программ в обучении государственных служащих всех уровней, распределяя их по программам повышения квалификации на основе открытого конкурса.

Принимаемые в настоящее время меры по созданию системы органов государственной власти и соответствующей ей целостной системы государственной службы будут способствовать повышению ее качественного уровня.
Список использованной литературы
1. Веселова Н.Г. Социальное управление и элементы его культуры / Под ред. В.А. Трайнева. - М.: ИТК «Дашков и К», 2002.

2. Сотникова Ю.Н. Управление карьерой: учебное пособие. М.: ИНФРА - М 2001.      

3. Пикулькин А.В. Система государственного управления. 2-е изд., перераб. и доп.

М: ЮНИТИ – ДАНА, 2000

4. Под общей редакцией Иванова В.Н.,. Патрушева В.И. 2-е изд. Муниципальная кадровая политика: Учебное пособие для вузов  - М.: Муниципальный мир, 2003.

5. Управление персоналом организации. Учебник // Под ред. Кибанова. А.Я. - М., 2001.

6. Малиновский П.В. Методы оценки персонала // Кадровик 2002 - №6

7.Одегов Ю.Г., Карташова Л.В. Управление персоналом, оценка эффективности. М: «Экзамен»,  2002.

8. Трухачева А.В. Кадровые процессы в системе государственной службы.- М, 2004.

9. Хохлов А.А. Кадровые процессы в системе государственной власти (социологический анализ). - М., 2000.

10. Хохлов А.А. Государственная кадровая политика и механизм её реализации в органах власти – Орёл: Издательство ОРАГС, 2001.

11.Чиркин В.Е Государственное управление. М.: Юристъ, 2002