1. Состав и целостность административного права 

      Административное право является одной из наиболее разви­тых и мощных отраслей права и законодательства. Оно охваты­вает обширный и очень разнообразный нормативный массив, по­зволяющий регулировать разные стороны госу­дарственной и общественной жизни. Адми­нистративное право играет в правовой системе системообра­зующую роль и является фундаментальная базовая отрасль права. Во-первых, оно представляет и выражает один из двух главных методов правового регулирования, а именно импе­ративный, повелительный. Другой базовый метод - диспозитивный - олицетворяется нормами гражданского права. Своеобразное объединение трех отраслей права в треугольник «конституци­онное право - административное право - гражданское право» формирует фундамент всей системы права.

     Во-вторых, административное право служит своего рода «материнской отраслью» прежде всего для отраслей публич­ного права, «пропитывая» и поддерживая их своими подотрасля­ми, институтами и нормами. Например, финансовое право со своими подотраслями бюджетного и налогового права впитывает нормы административного права о компетенции соответствующих органов исполнительной власти, об их взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами, административно-правовых санкциях и др. Отрасли социального права, в частности экологи­ческое право, насыщаются нормами административного права применительно к той сфере регулирования, где именно импера­тивность дает наибольший эффект.

     Все это предъявляет повышенные требования к построению системы административного права. Приходится руководствовать­ся при этом достижением таких целей (цели административного права):

~ обеспечение устойчи­вой системы органов исполнительной власти и создание условий для эффективной деятельности исполнительной власти;

~ эффективного регу­лирования общественных отношений с помощью функциональ­ных режимов;

~ гарантирование реализации прав и свобод граж­дан при одновременной охране публичных интересов и общест­венного порядка;

~ защита граждан и общества от административного произвола.

     Достижение указанных целей способствует в конечном итоге эффективному административно-правовому воз­действию на общественные процессы и стабильности государст­венных институтов. Общественная практика и здесь служит кри­терием социальной эффективности отрасли права.

     Требованием к системе административного права является необходимость ее строгой внутренней упорядо­ченности и согласованности. Системная целостность отрасли при­дает ей устойчивость.

     Система административного права состоит из отдельных админист­ративных норм права, институтов и подотраслей права, тесно взаимо­связанных между собой.

      Системность права характеризует его как согласованное единство норм, институтов, отраслей, охватывающих регулирующим воздействием разнообразные стороны жизни общества и отношения людей.

     Правовые  нормы по своему содержанию и сфере действия группируются по отраслям и институтам права, образуя целостную систему.

Система права это внутренняя организация права, выраженная в единстве и согласованности юридических норм, которые сосредоточены в относительно самостоятельных комплексах.

     Отрасль - главное подразделение системы права, совокупность юридических норм, регулирующих значительный круг однородных общественных отношений и объединенных общим предметом и методом.

     Подотрасль - упорядоченная совокупность родственных институтов одной и той же отрасли права.

     Институт  права - обособленный комплекс юридических норм, которые являются специфическим элементом отрасли права и регулируют незначительный круг однородных общественных отношений.

     Систему административного права принято делить на две части: общая и особенная. Общая включает в себя нормы, охватывающие управление в це­лом, а особенная часть состоит из норм, действующих в пределах от­дельных сфер деятельности исполнительной власти.

     Общая часть включает в себя институты:

= устанавливающие административно-правовой статус граждан (инди­видуальных субъектов права) и негосударственных организаций;

= регулирующие основы организации и деятельности исполнительной власти (аппарата государственного управления);

= обеспечивающие законность деятельности исполнительной власти;

= регламентирующие принуждение по административному праву.

     Особенная часть включает институты, регулирующие:

- обеспечение безопасности граждан, общества, государства, а также административно-политическую деятельность;

- организационно-хозяйственную деятельность;

- социально-культурную деятельность;

- деятельность государственной администрации по организации и осу­ществлению политических, экономических и иных внешних связей.

     Традиционное построение системы административного права сохраняется во всех опубликованных учебниках, книгах и статьях по административному праву. Устойчивость общей части административного права можно объяснить преемственностью его основных элементов и средств воздействия.

     Необходимо различать систему админи­стративного права и систему административно-процессуального законодательства. В основном они совпа­дают - по целевой ориентации, по принципам построения, по структурно-нормативным подразделениям. Система законодательства представляет структурно упорядоченный массив действующих административно-правовых актов. Система адми­нистративного права, являясь отражением науки административ­ного права, служит концептуально-нормативной ориентацией для системы законодательства.

     Отрасль административного права можно разделить на следующие подотрасли: а) нормативно-структурная (предмет административного права, сферы регулирования, принципы, нормы); б) органы исполнительной власти; в) государственная служба; г) административно-правовые режимы; д) администра­тивный процесс, законность в управлении; е) организация госу­дарственного управления в сферах и отраслях.

     К подотраслям административного законодательства можно отнести:

     а) «Органы исполнительной власти» с выделением институ­тов «Федеральные органы исполнительной власти (общие вопро­сы)», «Федеральные министерства», «Иные федеральные органы государственной власти», «Органы исполнительной власти субъ­ектов РФ (общие вопросы)», «Виды исполнительных органов субъектов РФ». Заметим, что в соответствующих классификато­рах республик, областей и др. возможны более дробные классификации их органов;

     б) «Государственная служба (общие вопросы)» с выделением институтов «Государственная служба в федеральных государственных   органах»,   «Государственная  служба   в   государственных органах субъектов РФ»,  «Государственная служба  в государст­венных учреждениях и предприятиях»;

     в) «Административно-правовые режимы» с институтами «Чрезвычайное положение», «Военное положение», «Таможенный режим», «Функциональные режимы»;

     г) «Регистрационно-легализующая деятельность» института­ми «Государственная   регистрация»,   «Лицензирование»,   «Стандартизация» и т.п.

     д) «Государственное  управление  в  сферах  государственной жизни» с институтами «Разграничение функций между органами РФ и органами ее субъектов», «Компетенция органов исполни­тельной власти», «Принятие решений» и т.п. Институты данной подотрасли воспроизводятся специфическим образом в рубриках классификатора, посвященного другим отраслям законодательства (в области экономики, охраны природы, образования, культу­ры, обороны и т.д.);

     е) «Контрольно-надзорная деятельность» с институтами «Учет», «Контроль», «Надзор».

     Целый ряд институтов административного права и законода­тельства может подразделяться на подинституты. Но и это деле­ние для них не всегда совпадает.

     В рамках административного права выделяемое админитративно-процессуальное законодательство также делится на «Ад­министративные процедуры», «Процедуры обеспечения прав граждан в управлении», «Административное правонарушение и административная ответственность», «Производство по админи­стративным делам», «Административная юстиция» и иные соот­ветствующие институты. Членение отрасли на подотрасли, институты, подинституты, акты, нормы отражает их связь и внутреннюю соподчиненность.

 

2. Источники административного права

     Природа источников или форм права,  состав источников, их соотношение между собой зависят от типа правовой системы и конкретно-исторических условий развития государства и общества. Выделяют наиболее типичные источники права: правовой обычай, нормативно-правовой акт, нормативные договоры, общие принципы права, судебный прецедент, идеи и доктрины, религиозные тексты.

     Источники административного права - юридические акты различных государственных органов, в которых содержатся административно-пра­вовые нормы. Основными источниками административного права являются нормативно-правовые акты органов управления, в которых получают свое внешнее выражение и закрепление нормы административного права.

     В зависимости от юридической силы нормативно-правовых актов, их можно разделить на следующие группы:

Акты федеральных органов подразделяются на Законы Российской Фе­дерации и подзаконные федеральные акты.

Акты субъектов Российской Федерации подразделяются на Законы и подзаконные акты субъектов Федерации.

Акты органов местного самоуправления.

Союзные акты (акты органов бывшего СССР).

Международные акты.

     Ограниченным по сфере действия источником административного права яв­ляются нормативные акты руководителей государст­венных предприятий, учреждений.

     Источники административного права можно классифицировать по различным основаниям:

По уровню компетенции или юридической силе: международные, общие (общероссийские), межотраслевые, отраслевые, региональные, местные и корпоративные.

По государственному устройству: федеральные, субъектов федерации, региональные и МСУ.

По форме и виду: конвенция, соглашение, договор,  конституции, законы, указы, постановления, распоряжения, приказы, инструкции, ГОСТ, СНиП.

По субъектному составу: коллегиальные и единоначальные.

По направленности действия: внутренние (внутрисистемные или организационные) и внешние – (регулятивные, направленные на регулирование общественных  отношений).

По содержанию: материальные и процессуальные.

     Одним из источников административного права в постсоветский период стал административный договор. По своей правовой природе это вид нормативно-правового акта, который граничит с конституционными нормами.

     Административный договор - это соглашение двух или более субъек­тов административного права, влекущее установление, изменение и прекращение административных прав и обязанностей. Органы испол­нительной власти (Правительство РФ, центральные федеральные органы РФ, органы субъектов Федерации) заключают межправительственные соглашения, соглашения ведомств разных стран (по вопросам связи, борьбы с преступностью, др.), договоры Российской Федерации с ее субъектами.

     По предмету различают договоры:

~ о компетенции (разграничение и делегирование полномочий и предметов ведения);

~ в сфере управления государственной собственностью;

~ обеспечивающие государственные нужды;

~ контракты с государственными служащими, студентами;

~ финансовые и налоговые соглашения;

~ о взаимодействии и сотрудничестве;

~ различного рода концессии и инвестиционные соглашения;

~ об оказании некоторых услуг частным лицам (содействия занятости населения, коммунальные услуги, перевозка в общественном транспорте).

     Многообразная система источников администра­тивного права для упорядочивания требует систематизации и кодифи­кации административно-правовых норм.

     Административное право относится к числу самых несистема­тизированных, а тем более — некодифицированных отраслей правовой системы России. Во многом это объясняется его многопрофильностью.

     Административное право по сравнению с другими отраслями отличается подвижностью, постоянными изменениями. Это требует обновления адми­нистративно-правовых актов, устране­ние пробелов в административно-правовом регу­лировании - инкорпо­рации административного права (объединение и расположение в систематизированном порядке норм по его важнейшим институ­там) и т.п.

 

3. Адми­нистративно-правовая преемственность 

     С правом всегда связывают упорядоченность и стабильность общественных отношений. Правопреемственность есть сохранение прежнего правового состояния в новых условиях общественной жизни. Адми­нистративно-правовая преемственность означает сохранение дей­ствующих ранее административно-правовых норм и признание их роли в новой общественной ситуации. Правовые нормы часто живут дольше тех государств, в рамках которых они появились. Ими заполняется правовой вакуум, возникающий в переходные периоды. Старые нормы и институты могут обеспечивать решение новых задач, если они соответствуют новой политике и вводимым новой вла­стью декларациям и конституциям.

     Истории были известны примеры бережного отношения к системе административного права в целом или ее основным эле­ментам. Во Франции, несмотря на многократные изменения государственного строя, сохранились черты наполеоновской администрации на местах, администра­тивной юрисдикции. Германия также удерживала привычные ад­министративные структуры и учреждения, процедуры их дея­тельности на протяжении XX в.

     После революции в России полностью отказались от прежней системы права. Однако в системе советского права административ­ное право заняло свое место со многими прежними элементами. Видимо, устойчивость  административно-правового  «обслуживания» и привычность к нему населения преодолевала радикализм социалистических правовых принципов. Исторически администра­тивно-правовые традиции оказались очень сильными во многих странах, позволяя удерживать управление государственными де­лами на уровне естественно необходимого стандарта для жизне­деятельности граждан, государства и общества.

     В условиях формирования новых политических и экономиче­ских отношений, создания новых структур складывается неиз­вестное ранее соотношение закона и договора.

     В современных условиях возрастает значение норм междуна­родного права и соответствующих договоров перед национальным законодательством.

     Другой вопрос административной правопреемственности касается правопреемственности органов ис­полнительной власти. Свое проявление это находит в двух аспектах. Первый   -   административно-правовой, связанный с принятием правового акта, признающего преемственность функций, полно­мочий того или иного органа.

     Второй аспект правопреемственности субъектов администра­тивного права связан с общим порядком правопреемства при ре­организации юридических лиц. Он установлен в ст. 58 ГК РФ в нескольких вариантах:

     - при слиянии юридических лиц права и обязанно­сти каждого из них переходят к вновь возникшему юридическо­му лицу в соответствии с передаточным актом.

     - при присоединении юридического лица к другому юридическому лицу к последнему переходят права и обязанности присоединенного юридического лица в соответствии с передаточ­ным актом.

     - при разделении юридического лица его права и обязанности переходят к вновь возникшим юридическим лицам в соответствии с разделительным балансом.

     - при выделении из состава юридического лица одного или нескольких юридических лиц к каждому из них пере­ходят права и обязанности реорганизованного юридического лица в соответствии с разделительным балансом.

     - при преобразовании юридического лица одного вида в юридическое лицо другого вида (изменении организационно-правовой формы) к вновь возникшему юридическому лицу пере­ходят права и обязанности реорганизованного юридического лица в соответствии с передаточным актом.

 

4. Сравнительное административное право

     Правовые системы разных стран постепенно сближаются. Сравнительное правоведение получает широкое признание. Многолетние наблюдения свидетельствуют о широком и ус­тойчивом развитии административного права во многих странах. Оно характерно для разных государств в силу той меры общно­сти государственной организации и функционирования государ­ственных институтов, которая выражена в реализации властных полномочий и единообразном регулировании общественных от­ношений. При этом наблюдаются и значительные различия, по­скольку административное право каждого государства отражает особенность его традиций и истории, устройство, а также специ­фику системы права.

     Каждое национальное административное право со­держит элементы общего, особенного и единичного.

     В сравнительном плане исследования административного права различных государств проводят их научно-исследовательские центры. Многие университеты в США, Франции, Германии,  Англии, Польше заняты компаративистской административно-правовой проблематикой. В России ее разраба­тывают ученые Института законодательства и сравнительного правоведения, Института государства и права РАН, юридиче­ского факультета МГУ, Московской государственной юридиче­ской академии, Университета дружбы народов, ученые С.­Петербурга, Воронежа и др. Продолжаются исследования в дан­ном направлении ученых-юристов Украины, Белоруссии, Казах­стана. Но предстоит еще сделать очень многое как в исследова­тельском, так и в учебном плане.

Большую роль в развитии науки административного права в мировом масштабе играют международные юридические органи­зации. Уже много лет регулярно проводятся международные конгрессы административных наук. В Брюсселе находится рези­денция Международного Института административных наук, ох­ватывающего более 100 стран. Его последние разработки посвя­щены влиянию глобализации на администрации, отношения гра­ждан и органов государственной власти.

Сравнительное административное право позволяет отражать и анализировать как общие административно-правовые процессы в мире, так и их специфику в отдельных странах и регионах.

     Развитие правовой системы в современной России происходит в условиях некоторой преемственности по отношению к советскому праву, когда сохраняются и действуют оправдавшие себя инсти­туты, акты и нормы прежних десятилетий. Одновременно усили­вается юридико-идеологическое и нормативно-структурное влия­ние правовых систем иностранных государств и тех общих клас­сических правовых доктрин, которые ранее отвергались. Это яв­ление характерно не только для нашей страны.

     Законодательство, включая и административное, любого го­сударства в современных условиях нельзя рассматривать вне его связи с другими национальными правовыми системами и с меж­дународным правом. В основе лежат общие интеграционные процессы и укрепляющееся сотрудничество го­сударств в экономической, социальной и иных сферах.

     В рамках правовой интеграции воз­растает роль сравнительного правоведения. Для отраслей пуб­личного права, в т.ч. административного права, важно находить допустимую меру влияния иностранного права и умело сравни­вать однородные отрасли законодательства.

     Вполне   обоснованно  рассматривая  сравнительно   правоведение как аналитическое изучение разных аспектов правовых сис­тем, а именно внутрисистемное и межсистемное сравнение, аме­риканский профессор Кристофер Осакве выделяет три формы сравнения: по институтам, по целям, по уровням сравнения.

      По институтам различаются: макросравнение (базисное сравнение) - общий сравнительный анализ структуры (истории, классификации, инфраструктуры, методологии и правовой куль­туры) правовых систем (Общая часть); микросравнение (надстро­ечное сравнение): сравнительный анализ специфических положе­ний отдельных институтов материального или процессуального права разных правовых систем (Особенная часть).

     По целям сравнения: функциональное сравнение с конечной целью - прак­тическое применение результата данного сравнения (теоретиче­ское); сравнение с целью академического применения результата сравнения.

     По уровням сравнение подразделяется на: внутринацио­нальное, т.е. сравнение законов субъектов одного федерального государства; историческое - сравнение действующего закона со старым или с проектом нового; межотраслевое - сравнение ин­ститутов или отраслей права одной страны; межсистемное - сравнение правовых систем одной правовой семьи.

     В другом случае К. Осакве различает текстуальное, функ­циональное, концептуальное и проблемное сравнение.

     Методология и методики приобретают значение важнейших инструментов сравнительно-правового анализа. Важен точный выбор объекта сравнительно-правового анализа: правовые семьи, правовые системы, международно-правовые семьи, концепции и научные понятия, нормативные понятия и термины, источники права, сис­тема законодательства, отрасль и подотрасль законодательства, правовой институт, правовой акт, правовые нормы, законодательная техника, правовая инфраструктура (юридиче­ская профессия, юридическое образование, юридические учреж­дения), правоприменение.

     Изучение национальных законодательств позволяет выявить общие тенденции их развития. Одна из них отражает на­ционально-правовую специфику отдельных стран или группы стран и выражается в особенностях государствен­ного устройства. Соответственно нормы административного пра­ва, закрепляя эти особенности, представляют, прежде всего, познавательный интерес. Некоторые правовые различия по этой причине вряд ли преодолимы в обозримой перспективе.

     Другие правовые различия могут быть преодолены в бли­жайшие годы либо в более отдаленном будущем. Для этого госу­дарства намечают программы сближения национальных законо­дательств в налоговой, таможенной, транспортной и других сферах, в связи с сближение правовых норм, регулирующих дея­тельность государственных институтов, финансовых корпораций.

      Различия в национальных законодательствах обусловлены как природой «правовых семей», к которым относятся эти зако­нодательства (континентальная, общего права, мусульманская и др.), так и особенностями традиций, исторического развития го­сударств и этапами проведения административных реформ. На законодательство влияют политический фактор и внешняя поли­тика того или иного государства - сотрудничество, союзнические отношения, нейтралитет, конфронтация. Суверенные права государств обеспечивают   им свободу развития своего административного законодательства и определение масштабов и характера его сближения с законода­тельством других государств или международно-правыми акта­ми. Применяются несколько способов сближения национальных законодательств:

а) общая правовая ориентация,

б) согласование программ развития законодательства,

в) сближение отраслей и «блоков» законодательства,

г) нормативно-информационные по­яснения (подходы, разъяснения, обзоры),

д) договоренности об устранении правовых барьеров или ограничений,

е) модельные законодательные и иные акты,

ж) унифицированные акты, пра­вила, нормы.
Административное право имеет свою систему, которая характеризует внутреннее строение данной отрасли.

По общепринятой в теории права тенденции, административное право состоит из двух частей: Общей и Особенной. Некоторые авторы, наряду с указанными частями выделяют и Специальную часть административного права.

И Общая, и Особенная части административного права состоят из отдельных административно-правовых институтов. Административно-правовой институт — это система норм права, которые регулируют относительно однородные общественные отношения в сфере государственного управления. Общая часть включает в себя такие правовые институты, как:

— административно-правовой статус индивидуальных субъектов;

— административно-правовой статус государственных органов;

— административно-правовой статус иных коллективных субъектов;

— формы и методы государственного управления;

— способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении;

— административное принуждение;

— административная ответственность;

— административно-процессуальное право (в отдельных учебниках по административному праву данный институт часто называют «административный процесс»).

Особенная часть состоит из таких основных правовых институтов:

— управление в экономической сфере;

— управление в социально-культурной сфере;

— управление в административно-политической сфере.

Как известно из теории права, отрасль права иногда включает в себя подотрасли, которые состоят из совокупности отдельных правовых институтов. В системе административного права можно выделить такую подотрасль, как административно-процессуальное право. При этом следует отметить, что в теории административного права единого мнения на этот счет нет. Большинство ученых-административистов считают, что административно-процессуальное право — это правовой институт административного права. В противовес этой точке зрения ряд ученых считает, что развитие административного процессуального права как правового института достигло такого уровня, когда есть основания утверждать о возникновении и дальнейшем становлении административно-процессуального права как подотрасли административного права. Поэтому, говоря о системе административного права, следует отметить, что она наряду с правовыми институтами включает в себя и подотрасль. Одновременно необходимо отметить, что в последнее время все более распространенной становится точка зрения о развитии административного процессуального права как самостоятельной отрасли права, то есть речь идет о выделении административного процессуального права из системы административного права.