Реферат Анализ казначейства в системе исполнения бюджета
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-28Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
СОДЕРЖАНИЕ
| ВВЕДЕНИЕ | 6 |
| ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ РОЛИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА | 8 |
| 1.1 Основные направления и особенности социальной политики Карачаево-Черкесской республики: финансовый аспект | 8 |
| 1.2 Методология формирования современного подхода к управлению государственными финансами как фактор развития социально-экономической системы Российской Федерации | 19 |
| 1.3 Методические основы организации действующей системы контроля за бюджетным процессом | 31 |
| 1.4 Казначейство как инструмент контроля за реализацией социально экономической направленности бюджетного процесса | 47 |
| ГЛАВА 2. МЕТОДОЛОГИЯ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ КАЗНАЧЕЙСКОГО ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА | 61 |
| 2.1 Организационно-правовая составляющая казначейского исполнения регионального бюджета | 61 |
| 2.2 Иерархическая многоуровневая система управления бюджетным процессом | 68 |
| 2.3 Финансовые аспекты реализации регионального казначейства как социально-экономической инновации | 70 |
| 2.4 Инновационная методика реализации информационной составляющей казначейской системы | 78 |
| ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ И ПРАКТИЧЕСКИЕ МЕРОПРИЯТИЯ ПО ВНЕДРЕНИЮ КАЗНАЧЕЙСКОЙ СИСТЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА СУБЬЕКТА ФЕДЕРАЦИИ | 91 |
| 3.1 Анализ и оценка оптимальности организационно-правовой составляющей | 91 |
| 3.2 Методика формирования финансовых потоков в рамках казначейского исполнения регионального бюджета | 106 |
| 3.3 Информационная составляющая на этапе внедрения казначейского исполнения бюджета | 114 |
| 3.4 Социально-экономические результаты внедрения системы казначейского исполнения бюджета | 118 |
| ЗАКЛЮЧЕНИЕ | 122 |
| СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ | 125 |
ВВЕДЕНИЕ
В период становления рынка был разбалансирован механизм функционирования финансовой системы российского государства; стала крайне несовершенной нормативная и информационная база регулирования межбюджетных отношений; старые механизмы управления денежными потоками, как в доходной, так и в расходной части бюджета оказались неприемлемы, а новые - не развиты.
В системе государственных финансов главной составляющей является бюджет, в процессе исполнения которого, при осуществлении предварительного и текущего контроля за расходованием денежных средств важнейшую роль играют казначейства. В этой связи большое значение приобретают вопросы совершенствования деятельности органов регионального казначейства, обладающих необходимыми технологиями для разработки и внедрения интегрированной системы управления финансовыми ресурсами территории. Используя такие экономические инструменты, как выделение ассигнований, лимиты, оплату обязательств бюджетополучателей непосредственно их контрагентам, а также объединение информации о двух противоположно направленных денежных потоках, институт казначейства постепенно превращается в управленческое ядро, которое интегрирует вокруг себя практически всех участников бюджетного процесса. На базе этих отношений формируется новая система управления финансовыми ресурсами региона.
Соответственно казначейское исполнение бюджета как способ повышения эффективности расходования бюджетных средств становится одним из первоочередных направлений финансовой и бюджетной политики государства в целом и региона в частности.
В связи с этим одним из приоритетнейших направлений финансовой политики региона является усиление контроля за процессом исполнения бюджета, создание казначейского исполнения республиканского и консолидированного бюджета.
Задачами данной работы явились:
– анализ роли казначейства в системе исполнения бюджета;
– создание методологической основы казначейского исполнения бюджета;
– создание универсальной системы внедрения казначейского исполнения бюджета.
Теоретической и методологической базой для дипломной работы послужили труды отечественных исследований и, в значительной мере, существующая нормативно-правовая база.
Разработанная методология внедрена в финансовое управление Карачаево-Черкесской республики. Так же прочитаны учебные курсы по казначейской системе исполнения бюджета, включающие в себя бюджетную и налоговую систему республики, бюджетный процесс, составление, исполнение и контроль за исполнением бюджета, вопросы оптимизации бюджетного процесса.
В результате исследования выявлена неоптимальность системы контроля за исполнением бюджета Карачаево-Черкесской республики и бюджетов муниципальных образований, проанализированы возможные варианты построения новой системы контроля, обоснован выбор казначейской системы исполнения бюджета как наиболее оптимальной, разработана методология построения казначейской системы исполнения бюджета любого уровня, проанализирована практика внедрения казначейского исполнения бюджета.
Структура дипломной работы обусловлена целью и задачами, представленными в данном исследовании. Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы.
Основное содержание работы изложено на 131 странице.
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ РОЛИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА
1.1 Основные направления и особенности социальной политики
Карачаево-Черкесской республики: финансовый аспект
Социально-экономическая ситуация в Карачаево-Черкесской республике неоднозначна. Финансово-экономический кризис, разразившийся в августе 1998 года, не мог не сказаться на жизненном уровне населения. Рост потребительских цен опережает рост среднемесячных номинальных доходов населения. Коммерциализация здравоохранения, образования, учреждений культуры, отдыха, спорта, туризма вынуждают семьи ограничивать себя в этих услугах. Обостряются жилищные проблемы- сокращено предоставление бесплатного жилья, а приобрести новое жилье или улучшить свои жилищные условия могут лишь семьи с высокими доходами. Все это приводит к повышению социальной напряженности в регионе.
В контексте нынешней социальной политики Карачаево-Черкесской республики нуждается в стабилизации демографической ситуации и миграционных процессов, поддержке уровня жизни населения региона и его конкретных категорий, развитии социальной инфраструктуры, реформировании отраслей социальной сферы и смягчении безработицы.
В Карачаево-Черкесской республике разработан прогноз социально-экономического развития на основе данных социально-экономического развития республики за ряд прошедших лет, оценки социально-экономического развития республики в базовом периоде, тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый период.
В ближайшие годы демографическая ситуация во многом будет определяться современным состоянием естественного воспроизводства населения. Прогноз среднегодовой численности населения с учетом его механического оттока и позволяет сделать вывод, что в общем численность населения республики к 2007 году уменьшится, по сравнению с 2006 годом, на 46,9 тыс. чел. или на 1,8% и составит 2560,0 тыс. чел.
Для стабилизации демографической ситуации в регионе особое внимание уделяется поддержке мигрантов, посредством финансирования соответствующих мероприятий как за счет федерального так и регионального бюджетов. На сегодняшний день разрабатываются концепция миграции населения и специальные программы по переселению и обустройству отдельных категорий мигрантов (беженцев, вынужденных переселенцев, жителей северных территорий, трудовых мигрантов). Все вынужденные мигранты, подавшие ходатайства на получение статуса, проходят медицинское освидетельствование и после этого получают соответствующие удостоверения. Они имеют право на бесплатную медицинскую лекарственную помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения. Им предоставляется помощь в виде единовременного денежного пособия, материальной помощи, беспроцентной возвратной ссуды на покупку и строительство жилья. Миграционная служба ведет работу по резервированию земельных участков под поселения вынужденных переселенцев.
Существенные изменения произошли в возрастной структуре населения. Численность населения в трудоспособном возрасте увеличилась с 1581,1 тыс. чел. на 01.01.2007 г. до 1630,2 тыс. чел. на 01.01.2008 г. Поэтому период 2007- 2008 гг. с точки зрения наличия и предложения рабочей силы является наиболее благоприятным для социально-экономического развития республики. Существует два варианта развития производительных сил региона в среднесрочном периоде Численность трудовых ресурсов увеличится за период с 2007г. по 2008г. по 1 варианту на 35,1 тыс. чел. и составит 1650,0 тыс. чел., тогда как спрос предприятий на рабочую силу будет значительно отставать от предложения.
Оценка численности занятых в экономике в 2009г. будет выполнена с учетом тенденций изменения численности занятых за 7 месяцев. Прогноз на 2008- 2009 гг. рассчитан на основе динамики объемов производства и сложившегося уровня использования рабочей силы. По прогнозу, в основных отраслях материального производства (промышленность, сельское хозяйство, транспорт) численность занятых в 2008г. не достигнет, несмотря на рост объемов производства уровня 2009г. Одной из причин этого является сохранение на предприятиях режимов неполной занятости. Так, в 2009г. общий фонд неотработанного времени в эквиваленте численности работников с полной занятостью составил в промышленности 7,1 тыс. чел., в строительстве- 1,2 тыс. чел., на транспорте- 1,4 тыс. чел. Поэтому рост объемов производства, в первую очередь, будет способствовать более эффективному использованию уже имеющейся рабочей силы.
В совокупности отраслей непроизводственной сферы численность занятых в предстоящие годы незначительно увеличится в здравоохранении, физической культуре, спорте, социальном обеспечении, культуре и искусстве, не будет сокращаться в образовании (главным образом за счет снижения численности учащихся школ).
В целом, численность занятых в 2008г. составит по 1 варианту 102,3 % к уровню 2009г. или 1101,0 тыс. чел. В результате ожидается как в непроизводственной сфере, так и в сфере материального производства повышение доходов бюджетной сферы, которые напрямую зависят от финансово-экономического состояния производственной сферы. Произойдет дальнейшее перераспределение численности занятых по формам собственности: доля занятых в государственном и муниципальном секторе снизится с 41 % в общей численности занятых в 2008г. до 38,8 % в 2009г. и увеличится доля занятых в частном секторе, соответственно с 35,8 % до 38,9 %. Продолжится ликвидация и реорганизация убыточных предприятий, что будет способствовать высвобождению численности занятых (хотя оно будет постепенно уменьшаться и составит в 2009г. 5,0–6,0 тыс. чел.).
Предстоящие годы будут характеризоваться увеличением численности учащихся, обучающихся с отрывом от производства, поскольку на порог зрелости вступает молодежь, годы рождения которой пришлись на середину 80-х годов (когда наблюдался наиболее высокий уровень рождаемости).
Опережающий рост численности трудовых ресурсов над численностью занятых приведет к увеличению населения, не занятого в экономике, в 2009г. по 1 варианту на 0,6% и составит 415,5 тыс. чел. (при неблагоприятном варианте развития экономики- соответственно 4,5% и составит около 431,4 тыс. чел.). В это число входят военнослужащие; безработные; женщины, находящиеся в отпусках по беременности и родам и по уходу за ребенком; лица, находящиеся в местах лишения свободы и др. Станет неизбежным усиление напряженности на рынке труда и рост численности безработных, рассчитанной по методологии Международной организации труда: в 2009г.- до 215,0 тыс. чел. по 1 варианту и до 230,0 тыс. чел.- по 2 варианту.
В первоначальный вариант прогноза социально-экономического развития Карачаево-Черкесской республики внесены изменения в связи с уточнением основных показателей прогноза социально-экономического развития Российской Федерации до 2009г., учтены тенденции изменения фонда заработной платы, валового внутреннего продукта, индексы колебаний потребительских цен. Уточнен фонд заработной платы 2008 года. Оценка фонда заработной платы 2009г. проведена с учетом результатов работы республики за 7 месяцев.
По первому варианту прогноза фонд заработной платы работников в целом по экономике республики увеличится за период с 2000г. по 2008г. в 2,6 раза. В 2008г. по сравнению с 2009г. фонд заработной платы работающих увеличился на 30,7 %, при этом средняя заработная плата возросла на 32,2 %. В 2008г. фонд заработной платы увеличится к уровню 2009г. на 11,4 %, сохранится также и тенденция роста по средней заработной плате (на 12,1 %). В 2009г. по сравнению с 2008г. фонд заработной платы увеличится на 11,0 %, при росте средней заработной платы на 10,8 %. В 2009г. по сравнению с 2008г. фонд заработной платы возрастет на 14,0 %, при этом рост средней заработной платы составит 12,4 %.
По второму варианту прогноза размер фонда заработной платы работающих увеличится с 2000г. по 2008г. в 2,3 раза. Данный вариант прогноза по сравнению с первым вариантом предполагает иные тенденции изменения анализируемых показателей. Так, в 2008г. по сравнению с предыдущим годом размер фонда заработной платы работающих увеличится всего на 4,2 %, увеличится и средняя заработная плата на 6,1 %; в 2008г. к 2009г. предусмотрен рост фонда заработной платы на 8,0 % и средней заработной платы до 7,8 %; рост сохранен в 2009г. по сравнению с 2008г. и достигнет 8 % по фонду заработной платы и 7,5 % по средней заработной плате. Таким образом, основным фактором, обусловливающим рост фонда заработной платы работников отраслей экономики республики, является увеличение средней заработной платы работающих.
Уточнение предварительных показателей прогноза, характеризующих денежные доходы и расходы, а также уровень жизни населения республики, на 2009г. и на период 2000–2008 гг. было проведено на основе анализа итогов социально-экономического развития республики в 2008г. и 8 мес. 2009г. с использованием сценарных условий функционирования экономики до 2009г.
Эти положения нашли свое отражение в Законе Карачаево-Черкесской республики «О республиканском бюджете на 2009 год». В частности, социальная направленность финансовой политики республики представлена перечнем объектов адресной инвестиционной программы на 2009г. (таблица 1.1).
Итоги 8 мес. 2009г. зафиксировали заметное оживление в экономике, свидетельствующее о преодолении наиболее острых последствий кризиса 1998г. и закреплении положительных тенденций 2009г.
Появились первые положительные сдвиги в динамике показателей уровня жизни населения республики. Так, за 8 мес. 2008г. рост номинальных денежных доходов населения (на 27,3 % к уровню 8 мес. 2009г.) сопровождался увеличением их реального содержания (реальные располагаемые денежные доходы населения выросли за сравниваемые периоды времени на 2,2 %). Отмечено улучшение покупательной способности денежных доходов населения в пересчете на наборы прожиточного минимума: за 8 мес. 2008г. к соответствующему периоду 2009г. она возросла на 17,5 % и составила 2,3 таких набора. Действует тенденция сокращения доли населения с доходами, не превышающими прожиточный минимум.
Результаты проведенной оценки основных показателей доходов и расходов населения на 2009г. свидетельствуют о том, что по сравнению с 2008г. ожидаемый рост номинальных денежных доходов населения республики составит 23–24 % при увеличении потребительских цен на 21–22 %. Тем самым создается предпосылка закрепления положительной динамики реальных располагаемых денежных доходов, которые возрастут, по уточненному прогнозу, в
Предварительный прогноз на период 2008- 2009 гг. составлен с учетом планируемой стабилизации развития социальной сферы на основе поэтапного восстановления докризисного уровня реальных денежных доходов, уровня жизни и платежеспособного спроса населения.
Таблица 1.1-Перечень объектов республиканской адресной инвестиционной программы на 2009 год
| Государственные капитальные вложения, финансируемые из республиканского бюджета на 2009 год, тыс. рублей | |
| Государственные капитальные вложения, в том числе: | 20150 |
| Погашение кредиторской задолженности за ранее выполненные работы | 57675 |
| Бюджетные инвестиции в капитальное строительство, в том числе | 143875 |
| Социальный комплекс | 128829 |
| Из них: | |
| Жилищно-коммунальное строительство | 8000 |
| Образование, культура, здравоохранение | 113458 |
| Связь | 1000 |
| Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий | 3371 |
| Социальное развитие села | 3000 |
| - производственный комплекс | 15046 |
| Перечень строек и объектов, финансируемых в 2009 году Социальный комплекс | |
| Здравоохранение | |
| Реконструкция республиканской детской больницы г. Черкесск (главный корпус) | 20894 |
| Республиканская психиатрическая больница в г. Черкесск | 32008 |
| Реконструкция противотуберкулезного диспансера, г. Черкесск | 10251 |
| Образование | |
| Школа на 162 ученических места в г. Черкесск | 13318 |
| Школа на 1076 ученических мест в г. Черкесск, 1-я очередь | 20080 |
| Школа на 392 ученических места в г. Черкесск | 4100 |
| Детский дом в магазине Юбилейный, г. Черкесск, 180 мест | 5000 |
| Школа в на 392 ученических места г. Черкесск | 5000 |
| Школа/сад на 95 мест в г. Черкесск | 2895 |
| Жилищное строительство | |
| Строительство жилья для научной молодежи (долевое участие администрации республики в строительстве) | 2008 |
Варианты прогноза номинальных денежных доходов населения предполагают, по первому из них, рост к 2009г. по сравнению с 2008г. номинальных денежных доходов в 2 раза, при этом реальные доходы увеличатся на 18- 19 %. По второму варианту положительные тенденции будут менее заметными: рост номинальных доходов составит соответственно 1,9 раза, реальных- 4–5 % (за счет более значительной инфляционной составляющей доходов). Это будет возможным при условии постепенного устойчивого снижения уровня инфляции. По первому варианту приняты следующие индексы инфляции: в 2007г.- 117 %, в 2008г.- 111 %, в 2009г.- 108 % (к предшествующему периоду).
Финансовая поддержка мероприятий, направленных в Карачаево-Черкесской республики на образования, здравоохранения и социально-экономической поддержки населения, нашли свое отражение в Республиканских программах, финансируемых из республиканского бюджета (таблица 1.2).
Таблица 1.2-Перечень республиканских программ, финансируемых из республиканского бюджета в 2009 году
| Наименование программы | Государственный заказчик \ получатель | Сумма, тыс. рублей |
| Усиление борьбы с преступностью на 2008-2009 годы («Правопроядок-2008») | Администрация республики/ Управление внутренних дел | 3230 |
| Пожарная безопасность и социальная защита пожарных на 2008-2009 годы | Администрация республики/УГПС | 5000 |
| Поддержка и развитие малого предпринимательства в Карачаево-Черкесской республике на 2008-2009 годы | Администрация республики | 4210 |
| Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотическими средствами. Психотропными веществами и их незаконному обороту на 2008-2009 годы | Комитет по делам молодежи | 13200 |
| Дети-сироты на 2008-2009 годы | ГУОПО, УСЗН, Комитет здравоохранения | 6930 |
| Развитие и совершенствование службы медицины катастроф на 2008-2009 годы | Комитет здравоохранения | 2008 |
| Сахарный диабет на 2008-2009 годы | Комитет здравоохранения | 6000 |
| Анти- ВИЧ/СПИД на 2008-2009 годы | Комитет здравоохранения | 9610 |
| Профилактика внутрибольничных инфекций на 2008-2009 годы | Комитет здравоохранения | 6000 |
| Развитие кардиологической помощи в Карачаево-Черкесской республике 2008-2009 годы | Комитет здравоохранения | 7480 |
| Создание единой компьютерной сети здравоохранения Карачаево-Черкесской республики на 2008-2009 годы | Комитет здравоохранения | 500 |
| Вакцинопрофилактика на 2008-2009 годы | Комитет здравоохранения | 4446 |
| Физическая культура, спорт и туризм в Карачаево-Черкесской республике на 2008-2009 годы | Комитет по физической культуре, спорту и туризму | 9804 |
| Организация, управление и поддержка курортного комплекса на 2008-2009 годы | Комитет по физической культуре, спорту и туризму | 500 |
| Социальная поддержка населения Карачаево-Черкесской республики на 2008-2009 годы | УСЗН, Комитет здравоохранения, Комитет по труду, Организация Красного Креста | 11000 |
| Профилактика правонарушений и безнадзорности несовершеннолетних на 2008-2009 годы | УСЗН, ГУОПО, Комитет здравоохранения, Комитет по труду, Комитет по делам молодежи | 6000 |
| Неотложные меры медицинской и социальной реабилитации детей-инвалидов на 2008-2009 годы | Комитет здравоохранения | 4000 |
| Старшее поколение 2008-2009 годы | УСЗН, Комитет здравоохранения, Комитет по труду, Организация Красного Креста | 6000 |
| Улучшение условий охраны труда в Карачаево-Черкесской республике на 2008-2009 годы | Комитет по труду | 300 |
| Неотложные меры по борьбе с туберкулезом в Карачаево-Черкесской республике на 2008-2009 годы | Комитет здравоохранения | 5300 |
| Меры по улучшению организации медицинской помощи онкологическим больным в Карачаево-Черкесской республике на 2008-2009 годы | Комитет здравоохранения | 5323 |
| Безопасное материнство на 2008-2009 годы | Комитет здравоохранения | 10700 |
| Профилактика и лечение артериальной гипертонии на 2008-2009 годы | Комитет здравоохранения | 6985 |
| Медико-социальные мероприятия по ликвидации последствий на АО «Черкессккабель» на 2008-2009 годы | Комитет здравоохранения | 5581 |
| Оказание информатизационных услуг в области гидрометеорологической сети и сети мониторинга окружающей природной среды Карачаево-Черкесской республики на 2008-2009 годы | Администрация республики | 2144 |
| Воспроизводство лесов в Карачаево-Черкесской республике на 2008-2009 годы | Администрация республики | 3000 |
| ИТОГО: | | 147675 |
В регионе улучшается база для развития народного творчества: работают школы народных ремесел, мастерские, кружки декоративно-прикладного творчеств. На территории республики работают 717 учреждений клубного типа, из них 612 на селе. Работает 105 музыкальных, 25 художественных школ искусств. В школах искусств выявляются наиболее одаренные дети, они ежегодно принимают участие в республиканских, региональных общероссийских конкурсах и фестивалях, на которых демонстрируют высокую профессиональную подготовку.
Таким образом, работа в регионе идет по всем направлениям социальной политики. Но наиболее актуальными проблемами сегодня остаются: стабилизация демографической ситуации, повышение уровня жизни и выплата детских пособий, обеспечение доступности образования и здравоохранения для всех категорий граждан.
Если сопоставить объем расходов социального характера консолидированного бюджета республики и государственных социальных внебюджетных фондов, то в 2008 году преобладают средства фондов, а в 2009г.- средства бюджета (таблица 1.3).
Таблица 1.3-Динамика расходов на социальные нужды из государственных социальных внебюджетных фондов и консолидированного бюджета в 2008-2009 гг. по Карачаево-Черкесской республики, млн. руб.
| Название Фонда | 2008 год | 2009 год |
| Пенсионный фонд | 3097,4 | 4062,8 |
| Фонд социального страхования | 542,5 | 704,1 |
| Фонд занятости населения | 218,2 | 237,5 |
| Фонд обязательного медицинского страхования, территориальный | 594,5 | 646,5 |
| ИТОГО внебюджетные социальные фонды | 4452,6 | 5650,9 |
| Финансирование социальной сферы из консолидированного бюджета республики | 3333,9 | 5673,0 |
| Отношение расходов внебюджетных фондов к расходам консолидированного бюджета | 1,3 | 0,9 |
Финансирование расходов социального характера является приоритетом при исполнении консолидированного бюджета республики. В последние годы наблюдалась тенденция роста доли этих расходов в общем объеме расходов с 37,9% по факту исполнения в 2008 году до 50,8 % - в 2009 году, то есть на 13,4%. В структуре расходов на социальную сферу наибольший удельный вес по статье «Образование». Он увеличился с 18,1 % в 2008г. по факту исполнения до 23,2 % в 2009г.
В республиканском бюджете удельный вес расходов на социальные нужды в общем объеме расходов в 2009г. составил 45%, в местных бюджетах почти 58%.
В целом по республиканскому бюджету, по бюджетам городов и районов республики наблюдается увеличение финансирования по всем направлениям социальной сферы. В течение 2008-2009 гг. погашена кредиторская задолженность по заработной плате работникам бюджетной сферы республики. В 2009г. из республиканского бюджета выплачено текущих детских пособий на сумму 388 млн. рублей, погашена кредиторская задолженность за 1998-2009 гг. в объеме 414 млн. рублей. По местным бюджетам кредиторская задолженность за 1998-2009 гг. по детским пособиям по мере поступления бюджетных средств постоянно погашается.
1.2 Методология формирования современного подхода к управлению государственными финансами как фактор развития социально-экономической системы Российской Федерации
Для успешного функционирования региона, развития регионального хозяйства необходима полнокровная финансовая база. До 1998 года финансовая системы была жестко централизована, законодательно обусловлена и четко отработана, затем произошла полная децентрализация и практический развал всей системы бюджетных отношений. Основой финансовой системы региона является региональный бюджет. Бюджеты субъектов федерации определяются как совокупность организационных форм бюджетных отношений, посредством которых часть финансовых ресурсов государства централизуется в распоряжение региональных органов власти на обеспечение функций управления региональным сектором экономики. В региональном бюджете наиболее полно отражаются все экономические и политические процессы.
Руководство региона естественным путем приходит к тому, что в целях оптимизации управления бюджетом необходима централизация управления финансами на уровне финансового управления. При этом централизация региона подразумевает, что все территориальные образования региона устраняются от самостоятельного управления бюджетными средствами. В регионе должен формироваться и исполняться бездефицитный бюджет, что необходимо законодательно регламентировать. В основе бюджета должно лежать несколько принципов: прежде всего, самостоятельность и сбалансированность бюджета, единство бюджета. Доходы должны оцениваться реально, и расходная база должна формироваться именно под реальные доходы, причем ориентироваться именно на собственные источники.
Основу поступлений в региональный бюджет составляют налоговые доходы. Удельный вес налогов в общем объеме собственных доходов регионального бюджета составляет более 90%. Негативным является тот факт, что больше половины налоговых поступлений составляют косвенные налоги, то есть налоги с потребителя – налог на добавленную стоимость, налог с продаж, акцизы.
Кроме того источниками формирования доходной части бюджета служат отчисления от регулирующих налогов (эти отчисления через систему Федерального казначейства поступают от бюджета высшего уровня); заемные средства – от кредитных организаций, от выпуска ценных бумаг (рынок региональных ценных бумаг практически в России после 1998 года не функционирует); получение целевых ассигнований из вышестоящих бюджетов.
В соответствии с Бюджетным Кодексом Российской Федерации бюджет - это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Бюджетная система, основанная на схеме государственного устройства Российской Федерации, включает бюджеты трех уровней: федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты, а так же бюджеты государственных внебюджетных фондов.
Управление бюджетными средствами представляет собой законодательное регулирование бюджетных отношений, выработку бюджетной политики, составление и принятие бюджета и деятельность по исполнению бюджета в рамках принятых законодательных актов. В исполнение бюджета входит в том числе кассовое исполнение, распоряжение получателей бюджетных средств выделенным им финансированием, контроль за исполнением со стороны уполномоченных органов.
Бюджетные отношения субъекта федерации есть ни что иное, как формирование денежных фондов и их использование для выполнения возложенных на субъект федерации населением и вышестоящим уровнем власти задач, при этом к компетенции субъекта федерации относится порядок составления и рассмотрения проекта бюджета, утверждение и исполнение бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждение отчета об исполнении бюджета субъекта федерации и консолидированного бюджета субъекта федерации, распределение доходов от региональных налогов и сборов и иных доходов субъекта федерации между региональным и местными бюджетами.
Как и любой процесс управления, бюджет (являясь частным случаем процесса управления финансовыми потоками) состоит из четырех частей.
Первая – это сметная, планирование доходов и расходов как в долгосрочном периоде, так и кратковременное планирование. Планирование и утверждение бюджета занимает от 6 до 18 месяцев. Составление проекта бюджета начинается с подготовки всех документов, содержащих финансовую информацию, и контрольных цифр, подготовки распорядителями кредита смет.
Одним из способов составления бюджета является контрольно-целевой метод управления и выработки решений, который уже несколько лет используется в Соединённых Штатах Америки. В основу этого метода положено применение экономического программирования. Основой этого метода является выбор конечной цели, а затем выбор наиболее оптимального пути ее достижения с формированием подцелей. После выбора цели и промежуточных пунктов ее достижения разрабатывается программа, и производится корреляция программы с финансовой сметой в виде единого плана – бюджета. Такой метод достаточно долгосрочен, и предусматривает корректировку принятых решений в соответствии с изменениями внешней среды.
На этой стадии бюджетного процесса закладывается объем бюджета, степень покрытия расходов доходами (дефицит или профицит), оптимизация финансовых потоков, главные направления расходования средств, приоритеты в решении социально-экономических проблем.
Кроме сметной части, государственный или местный бюджет включает в себя исполнительную, в том числе кассовую. Исполнение бюджета – очень важная часть бюджетного процесса.
Доходы бюджета субъекта федерации в соответствии с Бюджетным Кодексом Российской Федерации состоят из налоговых доходов, неналоговых доходов и безвозмездных поступлений. К налоговым доходам относятся федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы, к неналоговым - доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности и доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, а так же средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, доходы в виде финансовой помощи, полученной от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, за исключением бюджетных ссуд и бюджетных кредитов; безвозмездные перечислений.
Доходы бюджета субъекта Российской Федерации формируются за счет собственных и регулирующих налоговых доходов, доходов от использования имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, и доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Исполнение бюджета по доходам подразумевает сбор и зачисление на счет финансового органа платежей, подлежащих зачислению в бюджет соответствующего уровня.
Расходы бюджета делятся на текущие расходы (то есть те, которые обязательно должны быть профинансированы – заработная плата работников бюджетной сферы и так далее); расходы на обслуживание долга, расходы на содержание местных бюджетов; расходы капитального характера (бюджет развития); расходы целевых бюджетных фондов. По опыту развитых стран бюджет по расходам можно разделить на две большие части: административный (то есть расходы на поддержание системы в работоспособном состоянии) и фондовый (или бюджет развития – инвестиции на развитие).
Административная часть включает в себя все расходы на управление (заработная плата работников бюджетной сферы, социальная помощь), фондовая часть включает в себя все, связанное с покупкой и продажей основных фондов, кредитами, субсидиями и использованием резервов.
В соответствии со статьёй 70 Бюджетного Кодекса Российской Федерации бюджетные учреждения расходуют бюджетные средства исключительно на оплату труда (и перечисление страховых взносов и внебюджетные фонды); оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным контрактах как для собственного функционирования в пределах утвержденных смет, так и для реализации государственных программ; трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с законами.
Исполнение бюджета по расходам это проведение платежей в соответствии с бюджетными ассигнованиями.
Важнейшим элементом этой стадии бюджетного процесса является кассовое исполнение бюджета- организация сбора бюджетных средств на территории субъекта федерации, их хранения и выдачи, а также ведение учета и отчетности.
Исполнителями расходной части бюджета являются главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств.
Главный распорядитель средств бюджета субъекта федерации- орган государственной власти субъекта федерации, бюджетное учреждение, имеющее право распределять бюджетные средства по распорядителям и получателям средств бюджета субъекта Российской Федерации, в его функции входит составление бюджетной росписи, распределение лимитов бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполнение бюджета. Так же в функции главного распорядителя бюджетных средств входит контроль получателей бюджетных средств в части обеспечения целевого использования бюджетных средств, своевременного их возврата, предоставления отчетности. Распорядитель бюджетных средств- орган государственной власти, имеющий право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств. В функции распорядителя бюджетных средств входит составление бюджетной росписи, распределение лимитов бюджетных обязательств по подведомственным получателям бюджетных средств, утверждение сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений.
При исполнении бюджета по расходам чрезвычайно важна так называемая «специализация бюджетных кредитов», то есть расходование бюджетных средств в целях и объемах, предусмотренных бюджетом.
Исполнение бюджета считается завершенным после утверждения отчета об исполнении, который утверждается законодательным органом власти.
Третьей составляющей бюджетного процесса является контрольная, и последней, четвертой, частью является анализ.
По мнению ряда авторов, роль органа исполнительной власти субъекта федерации ограничивается составлением проекта бюджета, тогда как исполнение бюджета по доходам, например, является прерогативой органа, имеющего право вмешиваться в финансово-хозяйственную деятельность налогоплательщиков (то есть федеральное казначейство или налоговая инспекция); исполнение бюджета по расходам опять же в компетенции федерального казначейства, а контрольные функции возлагаются на специализированное контрольное ведомство (контрольно-счетную палату).
Основными принципами бюджетной системы Российской Федерации являются принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации; самостоятельности бюджетов; полноты отражения доходов и расходов; эффективности и экономности использования бюджетных средств; гласности; достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств.
Принцип гласности это информирование общественности о состоянии бюджетного процесса и ходе исполнения бюджета; соответственно из гласности вытекает принцип прозрачности бюджета.
Принцип прозрачности бюджета- или достоверность бюджета- означает надежность показателей прогноза социально- экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.
За принципом прозрачности логично следует принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, согласно которому все доходы и расходы бюджетов подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Очевидно, что достоверность информации не состоится без ее полного отражения.
Еще одним из основных принципов исполнения бюджета традиционно считается разграничение доходов и расходов между уровнями бюджета Российской Федерации, это означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за бюджетами разных уровней. При этом необходимо отметить, что закрепление доходов и расходов за уровнями бюджетов регулируется централизовано на федеральном уровне и меняется ежегодно.
Принцип единства бюджетной системы означает единство правовой базы на всех уровнях бюджетов, единой бюджетной классификации, принципов бюджетного процесса в Российской Федерации, применение единообразных санкций за нарушения бюджетного законодательства и единый порядок исполнения бюджета – финансирования, ведения бухгалтерского учета и так далее.
Принцип самостоятельности бюджетов дает законодательным и исполнительным органам различных уровней бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, что обусловлено наличием собственных источников доходов и правом самостоятельно определять направления расходования средств и гарантировано недопустимостью изъятия дополнительно полученных доходов.
Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов нужно исходить из необходимости получения максимальных результатов и минимальными затратами (достижение максимальных результатов при определенном объеме бюджетных средств).
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с условием их направления на реализацию конкретных целей.
Основными ключевыми моментами казначейской системы исполнения бюджета является наличие специализированного органа, на который возложено исполнение бюджета, единого счета исполнения бюджета, и кодировки всех расходов и доходов бюджета по единой бюджетной классификации, и введение четкой системы контроля за исполнением бюджета по доходам и по расходам.
Контроль за финансовыми потоками – это ни что иное, как неотъемлемая часть системы регулирования финансовых потоков субъекта федерации, целью которой является «вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии для осуществления мер по предотвращению или сокращению фактов подобных нарушений в будущем».
Согласно статье 157 Бюджетного Кодекса Российской Федерации органы государственного, муниципального финансового контроля осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Предварительный контроль иначе можно назвать превентивным, упреждающим, текущий контроль является оперативным контролем, и последующий контроль это ни что иное, как контроль по факту (постоянный контроль).
Как следует из названий, превентивный контроль осуществляется до свершения нарушения и дает возможность его предотвратить, текущий контроль проводится непосредственно в процессе совершения операций, и дает возможность оперативно корректировать возникающие проблемы.
Постоянный контроль проходит после факта допущенного нарушения, и его функцией является привлечение к ответственности виновных в нарушении и принятие мер к компенсации понесенного ущерба и предотвращению появления в будущем подобных нарушений. Очевидно, что с точки зрения сокращения нарушений и снижения ущерба более эффективным является превентивный контроль.
Вообще согласно статьи 282 Бюджетного Кодекса Российской Федерации к нарушителям бюджетного законодательства (в частности в случае нецелевого расходования бюджетных средств) могут применяться следующие меры:
– предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
– блокировка расходов;
– изъятие бюджетных средств;
– наложение штрафа.
Очевидно, что эти меры применяются по фактам обнаружения нарушений и эффективность таких мер для возмещения понесенного бюджетом ущерба ничтожно мала. Предупреждение о ненадлежащем исполнении приносит бюджету исключительно моральное удовлетворение; блокировка расходов и изъятие бюджетных средств, предназначенных на оплату определенных расходов вызовет рост кредиторской задолженности бюджетного учреждения, покрывать которую придется из бюджетных средств; наложение штрафа ни к чему не приведет, так как априори утверждается, что при дефиците бюджета излишков средств у бюджетных учреждений нет, и, следовательно, средств на погашение штрафов так же нет.
Превентивный контроль имеет целью недопущение подобных расходов.
В случае превентивного и оперативного контроля проверка осуществляется до получения информации об имеющих место нарушениях и имеет своей целью их предотвращение. Постоянный контроль фиксирует факт наличия нарушения и имеет целью информирование вышестоящих инстанций об имеющихся нарушениях или злоупотреблениях.
В сфере финансов субъекта федерации превентивный контроль на сегодняшний день практически отсутствует, оперативный контроль (если он осуществляется) является внутренним контролем учреждения, и только постоянный контроль (наименее эффективный) является внешним.
Государственный финансовый контроль осуществляется как на уровне федерации, так и на уровне субъектов федерации. На уровне федерации финансовый контроль осуществляет Счетная палата Российской федерации, Контрольно-ревизионный аппарат Министерства Финансов Российской Федерации (состоящий в том числе и из контрольно-ревизионных управлений Министерства Финансов Российской Федерации субъектах федерации), Министерство Российской федерации по налогам и сборам, Федеральное казначейство.
Основными задачами этих органов является контроль за образованием и использованием государственных средств, контроль за деятельностью органов исполнительной власти, на которые возложено практическое проведение финансовой, бюджетной, денежной, налоговой и валютной политики, проверка правильности образования, сохранности и целевого использования государственных средств.
По фактам выявления нарушений, за которые предусмотрена уголовная ответственность, органы государственного контроля передают материалы ревизий или проверок в правоохранительные органы.
Контроль за финансовыми потоками субъекта федерации на сегодняшний день реализуется как внешними органами (контрольно-счетная палата, в частности), так и внутренним органом (создаваемыми при финансовом управлении контрольно-ревизионными отделами).
Очевидно, что любой внешний контролирующий орган, несмотря на данные ему полномочия, в состоянии реализовать только постоянный контроль (в частности, традиционными задачами внешних контролирующих органов является проверка правильности ведения бухгалтерского учета, правильности распределения финансовых средств, контроль за внутренним контролирующим органом) на основании документов, относящихся к управлению финансовыми и материальными средствами и в ходе проверок финансово-хозяйственной и иной деятельности получателей бюджетных средств.
Существующая на сегодняшний день система внутреннего контроля (контрольно-ревизионные отделы) так же реализует исключительно постоянный контроль, и реализует его неэффективно (к примеру, при существующем на сегодняшний день количестве бюджетных учреждений, финансируемых из республиканского бюджета- около 300- контрольно-ревизионные отделы в состоянии проверить каждое учреждение не чаще, чем раз в три года, более того, контрольно- ревизионный отдел наделен значительно меньшими полномочиями - при выявлении нарушений, в частности, документы о фактах выявления нарушений передаются в соответствующие органы, которые уже затем сами принимают меры по наказанию виновных и компенсации ущерба.
Кстати, необходимо отметить, что возможности компенсации ущерба в случае нецелевого расходования средств бюджетными учреждениями, к примеру, ничтожно малы – руководитель несет исключительно административную ответственность, а само учреждение зачастую кроме бюджетных не имеет никаких иных средств для компенсации ущерба бюджету). Более того, постоянный контроль зачастую достаточно субъективен, так как оценить каждое нарушение возможно более мягко, чем оно того заслуживает.
Таким образом, мы видим две альтернативы осуществления контроля: либо постоянный контроль с целью ликвидации последствий нарушения, либо предварительный и оперативный контроль, устраняющий источник нарушений и делающий невозможным их появление, что, несомненно, наиболее эффективное решение проблем бюджета.
Предварительный контроль позволит повысить качество контрольно-ревизионной работы, косвенно повысит уровень планирования расходов получателями бюджетных средств; обеспечит прозрачность бюджета; даст возможность использовать остатки финансирования, не истраченного получателями бюджетных средств.
1.3 Методические основы организации действующей системы
контроля за бюджетным процессом
Развитие рыночной экономики в России кроме всех безусловно положительных моментов повлекло за собой множество проблем, в том числе и в части соблюдения бюджетной дисциплины. Сегодня Россия переживает экономический кризис, последствием которого является превышение расходов всех уровней бюджетов над их доходами, то есть дефицит бюджетов. Это заставляет руководителей всех уровней бюджетной системы искать пути решения проблем бюджета и усиливать контроль за расходованием бюджетных средств.
Решение проблемы бюджетного дефицита, оздоровление экономики, выполнение бюджетом принятых на себя обязательств возможно двумя способами: во-первых, за счет увеличения доходов в бюджет, во-вторых за счет сокращения его расходов.
Существовавшая при плановой экономике система контроля за исполнением бюджета достаточно эффективно выполняла поставленные перед ней задачи: контроль всех основных сторон деятельности бюджетных учреждений, в том числе анализ и проверка отчетности бюджетных учреждений, проверка эффективности и целевого использования бюджетных средств, состояние бухгалтерского учета, штатов бюджетных учреждений.
При этом большая часть работы реализовывалась специализированными отраслевыми отделами в составе финансовых органов. Активно функционировала и система внутриведомственного контроля, система контрольно-ревизионных управлений, которые работали совместно с финансовыми управлениями и входили в их систему. Но с 1 января текущего года финансовые органы субъектов федерации выведены из Министерства Финансов Российской Федерации, и они фактически оказались оторваны от федеральной системы контроля бюджета.
В отличие от бюджета федерации в целом в субъектах федерации практически отсутствуют органы, ответственные за формирование доходной части бюджета. При реформировании экономики были внесены серьезные коррективы в систему финансового контроля, в том числе в части изменения вертикали бюджетного контроля.
Министерство по налогам и сборам (органы налогового контроля) и контрольно-ревизионные управления преобразовались в федеральные структуры, фактически ликвидирован внутриотраслевой контроль. Вновь созданные органы федерального казначейства и налоговой полиции занимаются обслуживанием федерального бюджета, при этом в функции налоговой полиции входит контроль за соблюдением налогового законодательства, а в функции федерального казначейства – кассовое исполнение федерального бюджета.
Министерство по налогам и сборам контролирует правильность начисления налогов и сборов и их уплату в бюджет региона, но не отвечает за полное поступление налогов в бюджет субъекта.
Таким образом, контроль за исполнением бюджета субъекта федерации и местных бюджетов фактически возложен на финансовые управления субъектов федерации и местных бюджетов, не имеющие для этого необходимой квалификации, да и просто штатной численности.
В связи с этим возникает необходимость в региональной службе, которая взяла бы на себя учет поступлений в бюджет от различных плательщиков, и ведение их лицевых счетов, что тоже является функцией казначейства. При этом моментом исполнения налогоплательщиком своих обязательств перед бюджетом считается момент сдачи в банк платежного поручения на уплату налога, на этом прекращается фактический контроль со стороны Министерства по налогам и сборам Российской Федерации за его средствами. Вообще такой контроль входит в функции Министерства по налогам и сборам Российской Федерации, но по проводится в очень ограниченных количествах.
Но между фактом сдачи платежного поручения в кредитную организацию и моментом фактического поступления платежа в доходы бюджета региона существует значительный временной лаг. Действительно, минимальный срок «путешествия» уплаченных средств будет в том случае, если счет бюджета и счет налогоплательщика находятся в одной кредитной организации и орган, исполняющий бюджет, самостоятельно ведет учет поступивших налогов в разрезе плательщиков.
Во всех прочих случаях (учитывая стандартную практику кредитных организаций проводить платежи в течении 3-х банковских дней) подобный срок будет намного больше, так как уплаченные налогоплательщиком средства проходят с его счета на счета Министерства по налогам и сборам Российской Федерации или федерального казначейства, и только потом перечисляются в доход бюджета региона на счета бюджета.
И хотя 304 статья Бюджетного Кодекса Российской Федерации предусматривает, что незачисление либо несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов влечет наложение штрафов на руководителей кредитных организаций в соответствии с Кодексом Российской Федеративной Социалистической Республикой об административных правонарушениях, а также взыскание пени с кредитной организации в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки, но эти суммы штрафов малы и кредитные организации (особенно коммерческие) подлежат государственному контролю в незначительной степени, поэтому задержки поступления средств в бюджеты очень значительны.
Одним из примеров недобросовестной работы кредитных организаций по перечислению средств в бюджет является следующий: в 1998 году многие кредитные организации фактически оказались на грани банкротства. К корреспондентским счетам были выставлены инкассовые поручения, средства на эти счета практически не поступали из-за кризисной обстановки в стране и кредитная организация заведомо не могла осуществлять платежи. Коммерческая организация, имеющая большую задолженность в бюджеты, открывала в такой кредитной организации кредитную линию (или брала кредит), перечисляя всю сумму этого кредита на уплату задолженности в бюджет (основных платежей, штрафов и пени).
Затем приобретались векселя этой кредитной организации, которые из-за ее плачевного финансового состояния стоили не более 20% от номинала, и гасился кредит по номиналу векселя. Кредитная организация из-за неплатежеспособности не перечисляла средства в бюджет, а налогоплательщик по закону считался погасившим свои обязательства перед бюджетом.
Принятая правительством Российской Федерации программа экономии государственных расходов (Указ Президента Российской Федерации от 26 мая 1998г. № 597 "О мерах по обеспечению экономии государственных расходов") говорит о необходимости обеспечения контроля за поступлением доходов в бюджет, сокращением недоимки по платежам в бюджет, соблюдением бюджетными учреждениями лимитов потребления электро и теплоэнергии; усилении контроля за заключением договоров, определяющих обязательства бюджетных учреждений; урегулировании объемов кредиторской задолженности бюджетных учреждений; сокращении работников бюджетной сферы; сокращении прямых получателей бюджетных средств и перевод всех прямых получателей под контроль распорядителей бюджетных средств; инвентаризации бюджетных и внебюджетных фондов и контроле за поступлением и расходованием средств этих фондов; усилении контроля за средствами, полученными от оказания платных услуг и предпринимательской деятельности бюджетных учреждений. Подобные меры актуальны и для бюджета субъекта федерации. Так же для субъекта федерации актуален вопрос о повышении собираемости налогов и сборов в бюджет, контроль за возникновением недоимки, регулирование поступления доходов в бюджет субъекта федерации и местные бюджеты. Встает вопрос об органах, которые на каждом уровне власти на сегодняшний день реализуют эти меры.
Финансовый контроль на уровне законодательной (представительной) власти субъекта федерации представлен в соответствии с Бюджетным Кодексом Российской Федерации в трех стандартных формах - предварительный, оперативный и последующий.
Предварительный контроль осуществляется Законодательным собранием в процессе утверждения проекта бюджета на очередной финансовый год и утверждении или отклонении проектов законов, регулирующих финансовые и бюджетные вопросы на уровне субъекта федерации.
Фактически смысл такого контроля в сверке предлагаемых показателей проекта бюджета с данными прошлых лет, и получение объяснений по спорным вопросам.
Предварительный контроль на этом этапе может осуществляться только на основании следующих показателей (представляемых для рассмотрения в проекте бюджета):
– общий объем доходов бюджета (контроль может осуществляться простым сравнением статей доходов с плановыми и фактическими показателями прошлых периодов);
– нормативы отчислений от собственных доходов бюджета, передаваемых в бюджеты других уровней бюджетной системы (аналогичным порядком);
– общий объем расходов бюджета;
– объем бюджетного дефицита.
Расходы бюджета показаны в разрезе статей расходов (по функциональной и экономической классификации) и в разрезе распорядителей бюджетных средств. Здесь контроль так же осуществляется сравнением, и путем анализа отчетов об исполнении бюджета и отчетов распорядителей бюджетных средств.
Для информации законодательные органы используют документы, предоставленные совместно с проектом бюджета (основные направления бюджетной и налоговой политики, прогноз консолидированного бюджета, оценка ожидаемого исполнения и фактические показатели исполнения за текущий финансовый год).
Очевидно, что такие данные предоставляются в законодательные органы тем же органом, который представляет проект бюджета. Таким образом, проверка осуществляется на основе тех же данных, по которым составлялся проект бюджета.
Бюджетный Кодекс Российской Федерации прямо указывает, что органы законодательной власти вправе направлять запросы и получать информацию от органов исполнительной власти, которые, как правило, и предоставляют на утверждение проекты законов. Внешняя информация здесь фактически отсутствует.
Эффективность контроля может быть больше в случае привлечения сторонних экспертов, но, как правило, внутри региона наиболее квалифицированными специалистами по бюджетным вопросам являются работники финансового управления и распорядителей бюджетных средств, которые не являются внешними экспертами. А, учитывая разницу в экономическом положении регионов и особенности финансово-бюджетной сферы каждого региона, привлечение экспертов из других субъектов федерации так же будет не эффективным, поскольку база для сравнения и контроля у них будет отсутствовать.
Законодательные органы власти осуществляют текущий контроль за финансово-бюджетными процессами региона. Он осуществляется депутатами законодательного собрания, которые вправе направить запросы о ходе исполнения бюджета в контрольно-счетную палату, собственно контрольно-счетной палатой (которая осуществляет контроль путем проверок, в том числе и проверок предоставляемых на утверждение проектов законов. Подробно функции контрольно-счетной палаты и эффективность ее работы рассмотрены ниже).
Базой для контроля депутатами финансовых и бюджетных процессов являются вынесенные на рассмотрение комитетов отдельные вопросы, ежемесячные отчеты о ходе исполнения бюджета. Такой контроль тоже не является эффективным, поскольку месячный отчет об исполнении бюджета не является наглядным документом, так как бюджет составляется на квартальной основе, и сравнение квартальных и месячных данных является не особенно показательным.
Последующий контроль осуществляется в процессе утверждения отчета об исполнении бюджета, такой контроль так же базируется на сравнении плановых и фактических показателей и процентами выполнения плана по отдельным статьям за предыдущие периоды. Здесь дополнительным источником информации являются пояснения органов, ответственных за исполнение бюджета.
При выявлении фактов, по мнению законодательных органов не соответствующих действующему законодательству или наносящих реальный ущерб бюджету они вправе не утвердить проект бюджета, проекты законов, отчет об исполнении бюджета.
Исполнительные органы власти так же вправе осуществлять все три формы контроля. Контролирующими органами для субъектов федерации в соответствии с Бюджетным Кодексом Российской Федерации являются финансовые управления субъектов федерации и распорядители бюджетных средств.
Финансовые органы, как органы, исполняющие бюджет, так же должны проводить все три формы финансового контроля.
Но предварительный контроль, который должен заключаться в детальной проверке смет, заявок на финансирование и информации о кредиторской задолженности бюджетных учреждений, практически не осуществляется, поскольку финансовое управление получает агрегированную информацию от распорядителей бюджетных средств (не в разрезе бюджетных учреждений и не подкрепленную первичными документами – заключенными договорами, бизнес-планами и так далее). Предварительный контроль здесь ограничивается сравнением предоставленных данных с фактическим исполнением и плановыми данными предыдущих периодов.
Текущий контроль должен осуществляться с целью проверки соблюдения условий получения, целевого использования и возврата бюджетных средств получателями бюджетных средств. Такой контроль, частично осуществляется контрольно-ревизионными органами финансовых управлений.
Последующий контроль так же осуществляется контрольно-ревизионными органами и финансовыми управлениями на основе проверки месячных отчетов и путем проверок возвратности выданных ссуд и кредитов.
Распорядители бюджетных средств осуществляют предварительный контроль на этапе проверки смет подведомственных бюджетных учреждений на предмет обоснованности расходов, их целесообразности.
Текущий контроль осуществляется распорядителями в части проверки целевого использования бюджетных средств (при этом, учитывая территориальную удаленность бюджетных учреждений и отсутствия в структуре распорядителей бюджетных средств контрольно-ревизионных органов, подобная проверка представляется малоэффективной). Такой контроль может осуществляться только путем проведения проверок.
Последующий контроль распорядителями бюджетных средств может осуществляться на основе месячных отчетов подведомственных бюджетных учреждений. Такой контроль будет эффективным только в том случае, если предварительно будет установлена правильность отражения информации в таких отчетах, полное соответствие всех реально осуществляемых операций представляемым распорядителю данным.
Согласно Бюджетному Кодексу Российской Федерации органами государственного или муниципального финансового контроля являются:
– счетная палата Российской Федерации;
– контрольные и финансовые органы исполнительной власти;
– контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления. Субъекты Российской Федерации в целях осуществления собственной бюджетной политики создают финансовые органы и органы финансового контроля в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации.
Счетная палата Российской федерации является участником бюджетного процесса на федеральном уровне и полномочна проводить ревизии бюджета субъекта Российской Федерации - получателя финансовой помощи из федерального бюджета.
Задачами Счетной палаты являются:
– организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
– определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
– оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
– контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации (закон о счетной палате).
Счетная палата осуществляет контроль на основе предоставленной отчетности и тематических ревизий и проверок. Анализ отчетности позволяет выявить только ряд наиболее очевидных нарушений по формальным признакам – несоответствие статей отчетности, превышение или занижение установленных нормативов. Кроме того при анализе отчетности дополнительной проблемой является правильность отражения в отчетности первичных данных. Ревизии и проверки выявляют нарушения по факту.
Поскольку полномочия счетной палаты при работе с субъектом федерации ограничиваются федеральными средствами, выделяемыми субъекту федерации, то по факту выявления нарушений федерация может уменьшить поток направляемых в субъект средств и тем самым возместить себе ущерб, понесенный в результате нецелевого использования средств субъектом.
Одним из контролирующих исполнение бюджета субъекта федерации по доходам и расходам органов является контролирующий орган законодательной власти - контрольно-счетная палата. Контрольно-счётная палата создаются во всех областях, в том числе и в Карачаево-Черкесской. Контрольно-счётная палата Карачаево-Черкесской республики создается при Законодательном собрании, полностью ему подотчетна.
В функции контрольно-счётной палаты (аналогично функциям счетной палаты) входит контроль за фактическим исполнением доходных и расходных частей бюджета субъекта федерации, внебюджетных фондов по структуре, объему и целевому финансированию; анализ исполнения республиканского бюджета и внебюджетных фондов (закон о контрольно-счётной палате). Подобные функции аналогичны у контрольно-счетных палат различных субъектов федерации.
Полномочия контрольно-счётной палаты распространяются на органы государственной власти республики, республиканские государственные учреждения, кредитно-финансовыми учреждения, федеральные внебюджетные фонды, иные учреждения, получающие, перечисляющие или использующие средства республиканского бюджета (при этом необходимо отметить что для небюджетных учреждений полномочия контрольно-счётной палаты распространяются только в части средств республиканского бюджета). Контрольно-счётная палата осуществляет контроль за бюджетными средствами путем проведения ревизий или проверок получателей бюджетных средств (плановых или по поступившим запросам). Планы проверок составляются на год, проведение внеплановых проверок или ревизий осуществляется исключительно с санкции председателя контрольно-счётной палаты. При проведении ревизий, в том числе проводятся проверки:
– учредительных, плановых, отчетных, бухгалтерских документов в целях соответствия их действующему законодательству, правильности проведения операций, соответствия документов установленным нормам;
– правильности отражения бухгалтерских операций по кодам бюджетной классификации и соответствия их отчетности, предоставляемой в финансовый орган;
– действительности совершения операций, фактического выполнения работ, поставки товаров, оказания услуг.
Очевидно, что ревизии и проверки позволяют реализовать контроль по факту расходования или нецелевого использования бюджетных средств. При этом в полномочия контрольно-счётной палаты не входит взыскание средств или возмещение убытков бюджета. По факту выявления нарушений контрольно-счётная палата имеет право доводить информацию до органов исполнительной власти. По итогам работы контрольно-счётная палата ежегодно обращается в Законодательное собрание с посланием о состоянии расходования республиканских финансовых ресурсов. Таким образом, кроме того, что контрольно-счётная палата осуществляет постоянный контроль, контроль после фактического расходования средств, что само по себе является малоэффективным, такой контроль носит «наблюдательный» характер, его целью не является устранение возможностей нарушения, а только констатация фактов нарушений, которые просто доводятся до сведения органов, исполняющих бюджет. Эффективность такого контроля фактически нулевая.
Основным документом, являющимся итогом проводимого контрольно-счётной палатой контроля, является заключение счетной палаты. В частности заключение по проекту закона об исполнении бюджета обязательно включает заключение по каждой статье классификации, заключение по каждому распорядителю бюджетных средств с указанием сумм нецелевого использования бюджетных средств, перерасходования бюджетных средств, фактов недофинансирования или перефинансирования отдельных статей, фактов злоупотреблений должностными лицами служебным положением.
Контрольным органом исполнительной власти можно считать создаваемые при финансовых управлениях контрольно-ревизионные отделы. Такой отдел есть в главном финансовом управлении администрации Карачаево-Черкесской республики. Он создан для осуществления финансового контроля за своевременным, целевым и рациональным использованием средств, выделенных из республиканского бюджета, республиканского внебюджетных фондов, а также средств, переданных из федерального бюджета, за финансово-хозяйственной деятельностью республиканских государственных унитарных предприятий. Основными задачами отдела являются:
– контроль за целевым использованием бюджетных средств, выделяемых учреждениям, предприятиям, организациям республики и органам местного самоуправления;
– проведение анализа финансово-хозяйственной деятельности республиканских предприятий и организаций;
– проведение ревизий и проверок хозяйственной деятельности республиканских бюджетополучателей и органов местного самоуправления;
– проведение анализа эффективности предоставления налоговых льгот и разработка предложений по их совершенствованию или отмене.
Отдел проводит анализ финансово-хозяйственной деятельности бюджетных предприятий и организаций, финансируемых из республиканского бюджета, документальные ревизии и проверки финансово- хозяйственной деятельности организаций республиканской собственности по мотивированным постановлениям правоохранительных органов; тематические проверки поступления и расходования средств республиканского бюджета, использования внебюджетных средств, доходов от имущества (в том числе от ценных бумаг), находящегося в республиканской собственности; осуществляет контроль за своевременным, целевым и рациональным использованием и сохранностью средств республиканского бюджета, республиканских внебюджетных фондов, а также средств, переданных из федерального бюджета; проводит проверки по выдаче ссуд из республиканского бюджета на покрытие временных кассовых разрывов, образующихся в местных бюджетах, по выдаче кратковременных ссуд коммерческим и некоммерческим организациям, осуществляет контроль за целевым использованием, полнотой и своевременностью их возврата; осуществляет контроль за экономным расходованием средств на содержание органов государственного управления, соблюдением действующего законодательства о порядке оплаты командировочных расходов, расходов по обеспечению депутатской деятельности; осуществляет в необходимых случаях контроль за своевременностью и полнотой устранения нарушений в финансово- хозяйственной деятельности проверенных отделом организаций, а также возмещения ими причиненного ущерба.
Для реализации данных функций отделу дано право проверять в ревизуемых организациях денежные, бухгалтерские и другие документы, относящиеся к проверке, фактическое наличие и правильность использования денежных средств, ценных бумаг и материальных ценностей; принимать в процессе ревизий и проверок совместно с руководителями ревизуемых организаций меры по устранению выявленных нарушений финансовой дисциплины и неэффективного расходования средств, а также вносить предложения с обязательными указаниями от руководства финансового управления об устранении этих нарушений, о возмещении причиненного ущерба и привлечении к ответственности виновных лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации; направлять в установленном порядке предложения об ограничении, приостановлении, а в необходимых случаях и прекращении финансирования ревизуемых организаций при выявлении нецелевого использования бюджетных средств, а также в случае непредставления ими бухгалтерских и финансовых документов, связанных с использованием этих средств; вносить по результатам ревизий и проверок предложения о взыскании в соответствии с законодательством Российской Федерации с организаций бюджетных средств, израсходованных не по целевому назначению, и доходов об их использовании; в случаях выявления нарушения законодательства, фактов хищений денежных средств и материальных ценностей, а также злоупотреблений ставить вопрос об отстранении от работы должностных лиц, виновных в этих нарушениях, передавать материалы ревизий и проверок в правоохранительные органы по согласованию с руководством финансового управления и в соответствии с законодательством Российской Федерации; информировать через финансовое управление вышестоящие органы ревизуемых организаций о выявленных в процессе ревизий и проверок нарушениях и ставить вопрос о принятии мер по устранению этих нарушений и их последствий, а также наказанию виновных лиц в соответствии с компетенцией этих органов.
Таким образом, контрольно-ревизионный отдел так же осуществляет контроль по факту расходования бюджетных средств, выдачи ссуд, предоставления льгот и так далее- то есть производит постоянный контроль. При этом необходимо отметить, что, при том, что количество только бюджетных учреждений, финансируемых из республиканского бюджета, примерно 300, отдел в состоянии проводить проверку каждого учреждения (плановую) не чаще одного раза в три года.
Очевидно, что подобная частота проверок не позволяет оперативно выявлять нарушения порядка работы с бюджетными средствами, и констатация факта нарушения через три года после его фактического осуществления является не эффективным средством оптимизации бюджетных процессов и не ведет к компенсации ущерба для бюджета.
В большинстве субъектов федерации функции органа, контролирующего поступление налогов и иных обязательных платежей в бюджеты субъекта, возложены на федеральное казначейство. Предпосылкой создания федерального казначейства явилась необходимость консолидации всех денежных средств государства на одном счете (распыление денежных средств по счетам министерств и ведомств лишало государство возможности оперативного управления финансовыми ресурсами, делало их недоступными для использования в целях сокращения дефицита бюджета; нахождение средств государства на счетах в кредитных организациях снижало их защищенность от возможных потерь).
Взаимодействие органов федерального казначейства и финансовых органов субъекта федерации строится на возмездной основе, и на федеральное казначейство возлагаются следующие функции:
– обеспечение достоверности данных по учету доходов, поступающих в бюджет субъекта;
– контроль и устранение диспропорций в зачислении доходов в бюджет субъекта и местные бюджеты (диспропорции могут быть связаны с неденежными формами расчетов, льготами и отсрочками, предоставляемыми отдельным плательщикам и контроль осуществляется в том числе за правильностью проведения зачетов и правильностью определения недоимки в соответствующий бюджет);
– контроль за правильностью разбивки федеральных регулирующих налогов между уровнями бюджетов;
– осуществление контрольных функций в целях увеличения собираемости налогов и иных обязательных платежей (в том числе проведение проверок налогоплательщиков; контроль за деятельностью кредитных организаций в части своевременности исполнения платежных поручений по бюджетным средствам и так далее).
Основными недостатками действующей системы контроля являются, прежде всего, однозначная ориентация на постоянный контроль и невозможность возмещения ущерба бюджета из-за недостатков действующего законодательства. Существующая система борется не с причинами возникновения неэффективного и нецелевого использования бюджетных средств, а с последствиями такого использования (фактически свершившимися злоупотреблениями).
Основной принцип функционирования казначейства – реальный контроль за целевым использованием бюджетных средств может быть достигнут только в том случае, когда с помощью организационных и технических мер уничтожен любой субъективизм при распределении, использовании бюджетных средств.
Перевод бюджетов на казначейское исполнение позволит обеспечить контроль за использованием бюджетных ресурсов, обеспечить реальную открытость и прозрачность бюджетов, проводить жесткий контроль за всеми статьями доходов и расходов бюджета. Таким образом, эффективной признается казначейская система исполнения и контроля за исполнением бюджета, тем более что она существовала уже давно и на деле продемонстрировала свои преимущества.
1.4 Казначейство как инструмент контроля за реализацией социально- экономической направленности бюджетного процесса
В России финансово-бюджетная система начинает формироваться в период возникновения Московского государства, в это время появляются централизованные финансовые управления; впервые вводятся общие правила по сбору налогов, возникают косвенные налоги. В 16 веке Россия впервые сталкивается с проблемой неплатежей в государственный бюджет. В 17 веке возникают первые попытки создать государственный финансовый контроль. С 1682 года начинаются реформы финансово-бюджетной сферы, централизация власти, в том числе и финансовой.
Наличие большого дефицита бюджета и необходимость в дополнительных средствах для удовлетворения растущих расходов заставило правительство учредить государственный ассигнационный банк по выпуску бумажных денег.
Управление государственными финансами осуществлялось различными, часто не зависимыми друг от друга ведомствами. Естественно, что в расходовании государственных финансов никаких государственных приоритетов не было, каждое ведомство финансировало только те мероприятия, которые считало нужным.
Несомненно, прогрессивным явлением в 1802 году было учреждение министерств, в том числе и министерства финансов. Это позволяло централизовать власть и обеспечить государственное управление делами.
В 1810 году М.М. Сперанский начинает коренное реформирование финансовой и бюджетной системы России. Одним из пунктов его плана по преобразованию системы явилось установление контроля над государственными расходами. В рамках исполнения этого плана он прежде всего разделяет Министерство Финансов на 3 независимые части: собственно Министерство, Государственное казначейство (исполнение доходов и расходов, начальный контроль), Государственный контроль (ревизия всех государственных счетов).
Это были первые шаги к казначейскому исполнению бюджета. Финансовые реформы продолжил следующий министр финансов, Б.Ф. Канкрин, одним из принципов управления государственными финансами которого было улучшение отчетности и контроля за расходованием государственных средств и ускорение движения государственных средств и недопущение их накопления и отвлечения в неэффективные для государства мероприятия.
В 60-х годах 19-го века начинается централизация государственных финансов. До этого средства бюджета были раздроблены по министерствам и ведомствам, каждое из которых имело собственную кассу и распоряжалось средствами по своему усмотрению.
Таким образом вполне стандартной была ситуация когда у министерств на счетах оставались временно свободные средства, и при этом Министерство Финансов вынуждено было делать внешние заимствования для покрытия дефицита (аналогичная схема существует при неказначейском исполнении бюджета, когда на счетах распорядителей кредита и бюджетополучателей остаются неиспользуемые остатки, а финансовое управление вынуждено делать займы для покрытия кассовых разрывов и бюджетного дефицита).
Кроме того, в условиях распыления бюджетных средств отсутствовал контроль за их целевым и рациональным использованием.
Таким образом, возникла необходимость централизации всех бюджетных средств в руках Министерства Финансов и осуществления им всех расходов и удовлетворения государственных потребностей «по требованиям учреждений, имеющих право распоряжаться ассигнованными им кредитами».
Единственным способом решения такой задачи была признана передача всех денежных средств и иных «экономических капиталов» в Государственное казначейство, так в ходе реформ 1860-го года впервые возникло казначейское исполнение бюджета.
Термином «казначейство» обозначались все исполняющие бюджет финансовые органы. В ходе финансовых реформ все государственные доходы сосредоточились на счетах государственного казначейства, которое представляло собой подразделение Министерства финансов.
Сложившийся на сегодняшний день порядок расходования бюджетных средств таков, что счета распорядителей бюджетных средств различного уровня, а также учреждений - бюджетополучателей находятся в различных коммерческих банках. Сами учреждения являются отдельными юридическими лицами и расходуют полученные средства самостоятельно. В условиях бюджетного дефицита (и имеющегося менталитета) это неизбежно приводит к негативным последствиям, в частности:
– не достигается должный уровень контроля за целевым использованием бюджетных средств, как распорядителями бюджетных средств, так и учреждениями - бюджетополучателями. Как следствие – бюджетные средства далеко не оптимально расходуются (из-за неверно выбранного исполнителя государственного заказа; неверной стратегии работы с ним или по иным причинам);
– отсутствует упреждающий оперативный контроль за расходованием бюджетных средств (исполнение бюджета «непрозрачно»), что приводит к росту дебиторской задолженности бюджета;
– распыляются между бюджетополучателями временно неиспользуемые остатки средств и, следовательно, ухудшается маневренность бюджетных средств;
– увеличивается время прохождения бюджетных средств от счетов доходов бюджета до конечного получателя, что приводит к образованию кассовых разрывов и росту политической и социальной напряженности;
– не достигается должная оперативность управления взаимной дебиторской и кредиторской задолженностью между организациями бюджетной сферы, в особенности при значительной доле неденежных расчетов;
– из-за большого объема ручного труда и неравномерности загрузки исполнителей неоправданно завышен штат управленческих бухгалтерий получателей бюджетных средств.
Рисунок 1.1 - Существующая система исполнения бюджета
При существующей системе исполнения бюджета бюджетные учреждения получают информацию об объеме необходимого на последующий период бюджетного финансирования на основе договоров, счетов-фактур от своих поставщиков и подрядчиков – исполнителей государственного заказа и на основе собственных прогнозов доводят эту информацию до распорядителей бюджетных средств, которые, в свою очередь, укрупненные показатели по подведомственным учреждениям доводят до органа, составляющего и исполняющего бюджет субъекта федерации.
На основе этих данных формируется бюджет и кассовые планы на каждый месяц, выделяется финансирование распорядителям бюджетных средств, которые, в свою очередь, перераспределяют финансирование по подведомственным получателям бюджетных средств. Получатели бюджетных средств самостоятельно и практически бесконтрольно расходуют полученные средства, и проверить направление расходования бюджетных средств возможно только на основе ежемесячно предоставляемых распорядителями в финансовое управление отчетов и проверок контрольно-ревизионного отдела.
Даже в случае обнаружения расхождений отчета об использовании средств с лимитами бюджетных обязательств по статьям расходов (что означает нецелевое использование бюджетных средств, возникновение кредиторской задолженности поставщикам и подрядчикам, рост социальной напряженности в регионе) финансовое управление не в состоянии взыскать средства, истраченные нецелевым образом, и предотвратить появление подобных нарушений в дальнейшем.
Альтернативой существующей схеме исполнения бюджета является так называемая «казначейская» система исполнения бюджета (рисунок 1.2).
В этом случае информация о необходимых суммах финансирования поступает в финансовое управление не только от бюджетных учреждений через распорядителей бюджетных средств, но и напрямую от исполнителей государственного заказа.
Рисунок 1.2 - Казначейская система исполнения бюджета
Финансовые же потоки перераспределяются – суммы заработной платы передаются непосредственно на счета бюджетных учреждений, минуя промежуточный этап – счета распорядителей бюджетных средств, все прочие платежи поступают непосредственно на счета поставщиков и подрядчиков – исполнителей государственного заказа, минуя счета распорядителей и получателей бюджетных средств.
Отметим, что на рисунке 1.2 изображена идеальная казначейская схема с так называемой прямой проплатой исполнителям государственного заказа. На практике существуют еще и промежуточные решения. На рисунке 1.3 изображена схема с частично прямой проплатой исполнителям государственного заказа (крупным монополистам – поставщикам услуг связи, коммунальных услуг).
Рисунок 1.3 - Казначейская система с частичной прямой проплатой
Идеальная схема реализуется не сразу, а после реализации одной из подготовительных схем, которые являются переходными к чистой казначейской системе. Но основой любой системы казначейского контроля является единый счет, на который поступают доходы и с которого осуществляются расходы бюджета.
Одним из ключевых моментов казначейского исполнения бюджета является принцип единства кассы, иначе говоря, создание единого счета по учету доходов и проведению расходов бюджета субъекта федерации. Создание единого счета имеет целью централизацию потоков бюджетных средств и централизацию учета бюджетных средств. На сегодняшний день у субъекта федерации как правило имеется несколько бюджетных счетов: основной бюджетный счет, счет в федеральном казначействе, распределительный счет для учета доходов по регулирующим налогам, отдельные счета для бюджетных фондов, счет для доходов от предпринимательской деятельности бюджетных учреждений, отдельный счет для расходования бюджетных средств.
При этом местные финансовые управления также имеют отдельные бюджетные счета (так же счета по доходам, расходам, счета фондов), и отдельные счета имеют распорядители и получатели бюджетных средств (основной бюджетный счет, счет для доходов от предпринимательской деятельности, зарплатный счет и так далее).
При такой системе крайне затруднен учет поступления доходов в консолидированный бюджет субъекта федерации и замедлен срок поступления доходов в консолидированный бюджет региона, замедлен пробег средств до конечного получателя (поставщика/подрядчика), отсутствует возможность оперативного управлениями остатками бюджетных средств.
При создании единого счета повышается возможность эффективного управления средствами бюджета, сокращения срока непроизводительного пробега бюджетных средств, появляется возможность сокращения кассовых разрывов и ведения централизованного учета бюджетных процессов в регионе. Создание единого счета возможно только при наличии единого органа, занимающегося аккумулированием доходов в консолидированный бюджет и осуществлением расходов консолидированного бюджета, а именно – казначейства.
Функциями казначейства, исполняющего бюджет субъекта федерации (отметим, что эти функции распространяются на казначейство любого уровня бюджета), является:
– кассовое исполнение бюджета субъекта федерации по доходам исходя из принципа единства кассы (в случае принятия Федерального Закона о Федеральном бюджете на 2007 год в том виде, в каком он обсуждается в настоящее время все доходы субъекта федерации в обязательном порядке будут проходить через федеральное казначейство и говорить о собственном казначействе по доходам будет бессмысленно);
– распределение доходов между бюджетом субъекта федерации и местными бюджетами;
– осуществление согласно установленным лимитов финансирования расходов получателей бюджетных средств и расходование этих средств от имени и по поручению получателей;
– контроль своевременности оплаты расходов получателями бюджетных средств;
– организация клиринговых расчетов и минимизация финансовых потоков как между бюджетами, так и между получателями бюджетных средств;
– управление временно свободными средствами бюджета субъекта федерации;
– осуществление учета и контроля за бюджетными потоками субъекта федерации.
Необходимо отметить, что контрольная функция является одной из основных функций казначейства – как по доходам, так и по расходам.
Технологически функции казначейства по доходам состоят в следующем:
– зачисление всех поступающих в бюджет средств (в том числе и регулирующих налогов) на единый счет казначейства;
– сокращение времени поступления доходов на счет бюджета благодаря поступлению средств напрямую со счета плательщика на счет бюджета;
– осуществление учета всех поступивших средств в разрезе плательщиков и кодов бюджетной классификации;
– контроль своевременности поступлений от конкретных плательщиков;
– распределение налогов между уровнями бюджета;
– возврат ошибочно или излишне зачисленных сумм;
– осуществление учета по движению средств на счете казначейства и предоставления всей необходимой отчетности.
При формировании доходной части бюджета роль казначейства заключается в перечислении и зачислении доходов бюджета соответствующего уровня на единый счет бюджета (для соблюдения принципа единства кассы), оптимизации учета доходов бюджета и составлении соответствующей отчетности, распределении поступивших доходов между бюджетами различных уровней, ускорении поступления платежей в бюджет, возврате излишне или ошибочно зачисленных сумм.
При этом нужно отметить, что необходимость федерального органа, занимающегося распределением доходов между уровнями бюджета (в частности между федеральной и региональной частью поступивших доходов), достаточно спорна – можно обязать плательщиков по тем налогам, которые делятся между регионом и федерацией (налог на добавленную стоимость, например), делать два платежных поручения, то есть разбивать суммы налогов самостоятельно. При этом мы ускорим поступление платежей в бюджет региона (минуя казначейство они напрямую упадут на счет финансового органа), и получим большую точность при учете поступивших доходов – на сегодняшний день те доходы, которые мы получаем через федеральное казначейство, приходят без указания плательщика. Если бы финансовое управление имело возможность оперативно отслеживать платежи в разрезе плательщиков, реально существовала бы возможность управления задолженностью в республиканский бюджет и проведения мониторинга платежей.
Однозначно актуальной является разбивка поступивших платежей между региональным и местным уровнем (это позволяет корректировать пропорциональность поступления и денежную составляющую платежей в республиканский и местный бюджет, получать реальную информацию о доходах местного бюджета), но при этом встает вопрос о целесообразности участия во внутреннем процессе субъекта федерации федерального органа.
Технологическая роль казначейства в расходовании бюджетных средств состоит в оплате расходов от имени и по поручению получателей бюджетных средств. Бюджет по расходом исполняется казначейством в пределах фактически имеющихся на счете финансового органа денежных средств с обязательным санкционированием расходов. В санкционирование расходов входит контроль соответствия расходов утвержденным лимитам бюджетных обязательств, контроль целесообразности и законности расходов, подтверждение и выверка исполнения обязательств бюджетных учреждений перед поставщиками и подрядчиками.
Так же функцией казначейства по расходам является ведение и постоянное обновление реестра получателей бюджетных средств в разрезе распорядителей бюджетных средств, в том числе реестра прямых получателей бюджетных средств, и постоянная оптимизация сети получателей бюджетных средств.
Обобщенная схема функционирования казначейства по расходам (рисунок 1.4).
Рисунок 1.4 - Обобщенная схема функционирования казначейства
Переход на казначейскую систему исполнения бюджета означает на деле и перенос части функций бухгалтерий бюджетополучателя в финансовое управление субъекта федерации, на которое ложится обязанность безукоризненной организации исполнения платежей бюджетополучателя.
Исполнение платежа начинается с контроля его допустимости (по кассовому плану, статьям расхода, возможности исполнения) – эту часть мы далее будем называть контроллингом, и заканчивается архивацией исполненного платежного документа. Именно по архиву платежных документов проводятся впоследствии все выборки для формирования всевозможных отчетов и получения данных для экономического анализа (прогнозов, оценок и так далее). Эту часть работы мы будем назвать ведением архива планируемых документов.
Между контроллингом и архивацией находится еще один блок работы казначейства, оптимизирующий платежи путем подбора способов их осуществления. Эту часть работы казначейства далее будет называться клирингом. Все эти моменты работы казначейства наиболее актуальны для казначейства по расходам.
Таким образом, документооборот излишне усложнен, замедлен и велика доля ручного труда во всех элементах системы учета.
Федеральное казначейство (в случае исполнения бюджета региона по расходам) в качестве недопущения возникновения кредиторской задолженности выдвигает предложения о возложении на себя полномочий по самостоятельным передвижкам расходов между статьями бюджетной классификации получателей бюджетных средств (к примеру, отвлечение средств с других статей для своевременного перечисления платежей во внебюджетные фонды).
Таким образом, федеральное казначейство пытается взять на себя роль не просто органа, исполняющего бюджет региона, но и органа, самостоятельно распоряжающегося средствами бюджета.
Одним из наиболее значительных недостатков при исполнении федеральным казначейством бюджета региона по расходам является то, что федеральное казначейство не возлагает на себя обязанности по принятию мер к восстановлению использованных не по назначению средств бюджета и к их реальному взысканию в бюджет в случае нецелевого использования.
При этом необходимо отметить, что при той явно недостаточной информации, которую федеральное казначейство готово предоставлять финансовому органу субъекта федерации, самостоятельный учет и контроль за целевым использованием бюджетных средств со стороны финансового органа значительно затруднен.
И, наконец, согласно статьи 160 Бюджетного Кодекса Российской Федерации органы исполнительной власти и их должностные лица отвечают за целевое использование бюджетных средств и эффективное использование бюджетных средств. В случае возложения функций казначейского исполнения бюджета субъекта федерации на федеральное казначейство ответственность с органов исполнительной власти не снимается, поэтому логично предоставить казначейское исполнение бюджета тем органам, которые несут за него ответственность.
Из всего вышесказанного логично следует вывод о необходимости создания в структуре исполнительного органа власти субъекта федерации.
Казначейская система контроля за расходованием бюджетных средств республиканского бюджета выглядит следующим образом:
– первой стадией контроля является предварительный контроль, который заключается в санкционировании расходов получателей бюджетных средств, производится в момент принятия получателем бюджетных средств обязательств по уплате средств и реализуется до момента фактического расходования средств; он состоит в том числе в санкционировании и учете заключаемых получателем бюджетных средств договоров, проведении конкурсов на централизованное размещение государственного заказа по покупке товаров, работ, услуг для нужд бюджетных учреждений, пресечении возможности нецелевого использования бюджетных средств организационными мерами;
– следующей стадией контроля является оперативный, или текущий, контроль, реализуемый в момент осуществления кассовых расходов; он заключается в проверке соответствия проводимых расходов заключенным договорам, лимитам бюджетных обязательств, пресечении оплаты несуществующих расходов (оплаты фактически не исполненных договоров), контроле цен по договорам (стоимость приобретаемых товаров, работ, услуг не должна превышать среднерыночную);
– заключительным этапом является последующий контроль, устанавливающий правильность отражения в бухгалтерском учете получателей бюджетных средств проведенных операций, фактического использования приобретенных товаров, работ, услуг для нужд бюджетных учреждений, выявляющий возможные злоупотребления.
Единственным органом, который в состоянии реализовать все три стадии контроля, является казначейство субъекта федерации, созданное в составе финансового органа субъекта федерации.
После того, как мы пришли к выводу о том, что на сегодняшний день существующая система контроля показала свою полную несостоятельность и что наиболее оптимальной является система предварительного контроля, которая исторически реализовывалась с помощью казначейства, и более того, наиболее успешно казначейская система исполнения бюджета реализовывается на базе собственного казначейства субъекта федерации, необходимо рассмотреть основные организационные моменты создания казначейства.
ГЛАВА 2. МЕТОДОЛОГИЯ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ
КАЗНАЧЕЙСКОГО ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА2.1 Организационно-правовая составляющая казначейского
исполнения регионального бюджета
Управление бюджетными средствами будет эффективно только в случае оптимального построения бюджетных потоков для увеличения скорости обращения бюджетных средств; совершенствовании системы учреждений, участвующих в процессе исполнения бюджета (оптимизация сети бюджетных учреждений, сокращение прямых получателей бюджетных средств, выбор поставщиков и подрядчиков для бюджетных учреждений); минимизации нецелевого и неэффективного расходования бюджетных средств; создании жестких регламентов, определяющих права и обязанности бюджетных учреждений, распорядителей бюджетных средств, поставщиков и подрядчиков, участвующих в процессе исполнения бюджета; сокращении расходов бюджета при полном выполнении бюджетных обязательств; совершенствовании механизмов финансового взаимодействия между бюджетом субъекта федерации и местными бюджетами; усилении режима экономии в расходовании средств бюджета путем упорядочения численности и оплаты труда работников бюджетной сферы, жесткое нормирование основных видов расходов, в том числе установление лимитов потребления тепло- и электроэнергии, услуг связи и так далее.
Таким образом, основным предназначением системы казначейского исполнения бюджета является оптимизация управления средствами субъекта федерации.
В случае если казначейство только доводит выделенные финансовым органом субъекта федерации средства до бюджетных учреждений в соответствии с разделами бюджетной классификации можно говорить о так называемом «пассивном казначействе». «Активным» казначейство будет являться в том случае, если оно четко регламентирует процесс исполнения бюджета по доходам и расходам, контролирует все расходы распорядителей и получателей бюджетных средств, ведет за них бухгалтерский учет.
Строго говоря, пассивное казначейство является первым шагом на пути к активному казначейству. На этапе построения пассивного казначейства решаются все технические задачи казначейства, такие как открытие и ведение лицевых счетов получателей средств республиканского бюджета в разрезе бюджетной классификации, оптимизация сети учреждений, сокращение штата работников бухгалтерий - получателей бюджетных средств.
При организации казначейства субъекта федерации возникает вопрос о его организационно-правовой форме. Законодательных актов, регулирующих организационно-правовую форму казначейства субъекта федерации, на сегодняшний день не существует. Очевидно, что казначейство может быть либо самостоятельным юридическим лицом, либо быть подразделением органа, исполняющего бюджет субъекта федерации (финансового управления). При этом содержать два органа, исполняющих бюджет, работа которых тесно переплетается и частично дублирует работу друг друга, и иметь два счета автономных счета, на которых будут распылены бюджетные средства не целесообразно. Более логично организовать казначейский отдел в структуре финансового управления как часть органа, исполняющего бюджет.
Казначейство субъекта федерации должно иметь общую информационную базу данных с финансовым управлением- обмен информацией о доходах бюджета, лимитах бюджетных обязательств, вести единые справочники классификаций. Это наиболее оптимально реализуется при создании единого финансово-казначейского органа.
Таким образом, абсолютно недопустимо разделение финансовых органов на орган формирующий бюджет, и орган, его фактически исполняющий (казначейство). Система исполнения бюджета представляет собой единое целое и для достижения максимальной эффективности должна быть четко централизована.
Целей создания казначейства субъекта федерации, как уже было определено выше, три:
– контроллинг исполнения бюджета (или контроллинг и исполнение);
– оптимизация расчетных схем (клиринг);
– ведение архива планируемых документов по исполнению бюджета.
Поскольку существует несколько способов достижения этих целей, то существует и несколько адекватных организационных форм казначейства.
Форм организации казначейства несколько. Логично их перечислить в порядке убывания сложности организации и совершенства:
1. казначейство, как отдельное юридическое лицо банковского типа, организованное в виде небанковской кредитной организации или регионального банка;
2. казначейство, как подразделение финансового управления с ведением для бюджетополучателей лицевых счетов. При этой схеме у получателей бюджетных средств ликвидируются расчетные/бюджетные счета в банках, и все получатели бюджетных средств переводятся на обслуживание по лицевыми счетам. Это схема с прямой проплатой;
3. казначейство как подразделение финансового управления с возложением части функций по организационному контролю на банки – держатели расчетных счетов бюджетных учреждений (в данном случае у получателей сохраняются бюджетные/расчетные счета).
Рассмотрим перечисленные формы подробнее.
Казначейство как отдельное юридическое лицо (банк, небанковская кредитная организация) - идеальный, но самый проблемный и сложный вариант организации казначейства, при котором у бюджетополучателей сохраняются расчетные счета, но эти расчетные счета открываются теперь в одном банковском учреждении – казначействе.
При всей видимости сохранения у бюджетополучателей самостоятельности, их проплаты осуществляются под полным казначейским контролем. В договоре на обслуживание расчетного счета бюджетополучателя оговаривается право казначейства-банка не исполнять поручения бюджетополучателя, если они не проходят стадию контроллинга. При банковской форме организации казначейства возможно проведение полноценного клиринга (на который должна быть получена соответствующая лицензия в Центральном Банке Российской Федерации).
Клиринг будет более эффективен, если исполнители государственного заказа так же откроют расчетные счета в казначейском банке. Основная задача этого банка - обслуживание. Поэтому банк должен предоставлять все виды услуг (межрегиональные и внутрирегиональные электронные платежи, кассовое обслуживание, кредитование бюджетополучателей, работа с региональными ценными бумагами, система банк-клиент).
Непременным условием работы казначейского банка является отказ от работы с рисковыми активными операциями. Поэтому не допускается выдача кредитов не бюджетополучателям и так далее. Хозрасчетная организация банка-казначейства предопределяет платное качественное обслуживание «сторонних» клиентов. Попутно отметим, что платное высококачественное обслуживание клиентов – генеральная линия развития банковской системы.
Банк-казначейство должен быть конкурентен прочим банкам региона по качеству и ассортименту предлагаемых услуг. Его основная цель – обеспечение надежности, а не получение сверхприбыли в рисковых операциях. Поэтому коммерческие акционерные банки вряд ли смогут выступить основой казначейства. Скорее всего, надо идти по пути организации собственного регионального банка по схеме небанковской кредитной организации® банк с полной банковской лицензией.
Следующим вариантом организации казначейства является казначейство с прямой проплатой по счетам бюджетополучателей. Эта небанковская форма организации казначейства. Здесь не нужны договоренности с банками, не нужно сопряжение с банковскими операционными днями, не нужны каналы связи. Но необходимо прекращение финансирования на расчетные счета и специальный операционный день казначейства, который будет работать параллельно в качества операционного дня банка и казначейства одновременно. Теперь получатель бюджетных средств приносит в казначейство не платежное поручение, а некую «заявку» на платеж. Платежное поручение генерируется в казначействе.
Небанковское казначейство работает на операционном дне, исполняющим, прежде всего, все банковские задачи (генерация платежных поручений, ведение «корсчета», с которого исполняется бюджет), выдача сводок, выписок и так далее. В структуре казначейства предусмотрен операционный зал и рабочие места операционистов. Регламент работы – банковский.
Организация казначейства небанковского типа - самый быстрый и самый эффективный с точки зрения постановки контроллинга и внутреннего клиринга. Но клиринг с внешними организациями – исполнителями государственного заказа - невозможен.
Отметим, что это и самый «политически тяжелый» способ, поскольку у получателей бюджетных средств фактически «отбираются» расчетные счета.
Промежуточным способом (а, поэтому, и самый проблемным) организации казначейства является организация казначейства в структуре финансового управления и система банков, обслуживающих счета получателей бюджетных средств. В этом случае у бюджетополучателей не закрываются их расчетные счета в различных банках, но они попадают под казначейский контроль.
Казначейство, бюджетополучатель и банк-исполнитель заключают трехсторонние договора, в которых описано подключение казначейского контроллинга к банковскому операционному дню. Непременным условием реализации такой схемы является наличие у банков электронной связи с казначейством и системы «банк-клиент». В казначействе функционирует свой операционный день, связанный с операционным днем финансового органа. Понятно, что операционный день казначейства должен быть совмещен с банковскими операционным днем (по форматам, протоколам и так далее).
У этой схемы есть много слабых сторон, и только одна сильная: кажущееся «бескровным» развертывание.
Слабыми сторонами являются банки-участники системы. В их операционные дни должны быть подключены модули казначейского согласования. Но не каждый банк в состоянии самостоятельно переделать свои технологии. Кроме этого, если число банков-участников более одного, то никакой клиринг невозможен. И, наконец, банки преследуют свои коммерческие интересы, поэтому участвуют в рисковых операциях, из-за чего возможно замедление в прохождении бюджетных денежных средств.
С точки зрения автора наилучшим способом организации казначейства субъекта федерации является последовательное исполнение этапов:
1.Организация казначейства с оплатой с единого счета - перевод получателей бюджетных средств на обслуживание по лицевым (аналитическим) счетам в разрезе единого счета финансового органа.
2.Организация небанковской кредитной организации (регионального банка) и постепенный перевод лицевых счетов в банк.
Так же как и для федерального казначейства, для реализации казначейства субъекта федерации необходима реализация нескольких основных принципов: оптимизации бюджетной сети и внедрение принципа подведомственности; единства кассы, превентивного контроля бюджетных расходов и платежей за счет бюджетных средств.
Для реализации принципа единства кассы все доходы бюджета субъекта федерации должны отражаться на едином бюджетном счете. При этом расщепление доходов между уровнями бюджета должно проходить по единой схеме: нормативно-правовыми актами необходимо закрепить расщепление доходов между федеральным бюджетом и консолидированным бюджетом республики на уровне плательщиков (то есть по тем налогам, которые идут в федеральный бюджет, плательщик делает платежное поручение непосредственно на федеральное казначейство, по регулирующим налогам плательщик делает два платежных поручения: по федеральной доле на счет федерального казначейства, по доле консолидированного бюджета на единый счет финансового органа).
Таким образом, не нарушается федеральное законодательство в части доходов федерального бюджета, и все доходы консолидированного бюджета поступают на единый счет финансового управления. После поступления доходов казначейство субъекта федерации реализует их разбивку между бюджетом субъекта и местными бюджетами (подобная разбивка реализуется исходя из установленных нормативов отчислений по территориями в зависимости от вида дохода).
После разбивки информация о доходах республиканского бюджета доводится до управления Министерства по налогам и сборам по республике, информация о доходах местных бюджетов отделениями казначейства доводится до отделений Министерства по налогам и сборам на местах. Затем доходы местных бюджетов на первом этапе перечисляются на счета местных финансовых органов, которые расходуют их самостоятельно, а при расширении казначейского исполнения до уровня местных бюджетов доходы местных бюджетов остаются на едином счете финансового органа и расходуются по казначейской системе.
2.2 Иерархическая многоуровневая система управления бюджетным процессом
Одной из проблем создания казначейства субъекта федерации является неурегулированность законодательной базы на федеральном уровне. Если сам субъект может принять нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность казначейства субъекта, то такие нормативно-правовые акты не являются достаточно убедительными для таких федеральных структур, как Центральный банк России и его отделения на местах, что затрудняет работу казначейства.
Необходимо отметить, что построение казначейства – это не столько задача технологии, сколько внедрение комплекса организационно-правовых мер по оптимизации бюджетных процессов. Многие из этих мер чисто технологически возможно реализовать и без казначейской системы; но они являются основными предпосылками, без которых система не будет оптимальна.
Первое, что необходимо предпринять при внедрении казначейства по расходам – оптимизация сети бюджетных учреждений.
Необходимо отметить, что система управления финансами региона наиболее оптимальна в том случае, если составляющие ее элементы выстраиваются в иерархическую систему. Каждый элемент такой системы (принимающий решение на своем уровне) ограничен с позиции «интеллектуальных возможностей».
Иными словами ни один элемент системы не в состоянии самостоятельно заниматься процессом управления, решая все возникающие задачи и при этом стремясь к одной глобальной цели. Достоинством иерархической системы управления является возможность разбить глобальную цель – максимально эффективное исполнение бюджета - на ряд подцелей, за каждую из которых отвечает соответствующий элемент системы.
Основной задачей управления бюджетом региона является координация реально работающих и узкоспециализированных элементов системы. Руководитель финансового управления, имеющий целью достижение бездефицитного бюджета, полностью удовлетворяющего все социальные и прочие потребности города, должен координировать для этого усилия таких элементов финансового управления, как блок составления бюджета по доходам и расходам, блок получения доходов, блок осуществления расходов.
В теории организации координация связывается, прежде всего, с определением степени самостоятельности элементов организации.
Предполагается, что главная задача координации заключается в достижении согласованности в работе всех звеньев организации путем установления необходимых связей (коммуникаций) между ними. В рамках координации следует выделяются два измерения: вертикальная координация в рамках иерархии принятия решений и горизонтальная, направленную на урегулирование противоречий в деятельности элементов управляемого объекта в рамках модификации их локальных целей и взаимосвязей. При такой постановке проблемы координации обратные связи выступают как отклик элементов организационной структуры на изменение целей и уведомление о степени их достижения.
Именно последний блок имеет сложную иерархическую систему с вертикальной подчиненностью, на вершине которой находится финансовое управление, или главный распорядитель бюджетных средств, ниже находятся распорядители бюджетных средств – комитеты и департаменты, и наконец завершающей ступенью служат получатели бюджетных средств (бюджетные учреждения, исполнители республиканского заказа, и те получатели бюджетного целевого финансирования, которые не являются бюджетными учреждениями).
Каждая из этих ступеней имеет определенные полномочия и выполняет свой круг задач, обобщить которые можно как обработку входящей информации и передача агрегированных результатов вышестоящему звену цепочки (такие результаты будут входящими для более высокой ступени процесса управления) с точки зрения информационных потоков, и движение финансовых потоков в обратном направлении.
Целью вышестоящей ступени является координация результатов работы подчиненной ступени. При этом перед верхней ступенью бюджетного процесса – финансовым управлением - стоит проблема определения степени полномочий и самостоятельности подчиненных звеньев.
Немаловажной является минимизация бумажной работы при составлении отчетности. Внедрение казначейства и установка удаленных электронных рабочих мест у конечных получателей бюджетных средств позволит минимизировать трудозатраты как на составление, так и на предоставление в финансовый орган таких форм финансовой отчетности, как месячный отчет бюджетного учреждения, отчет о поступлении и использовании средств от оказания платных услуг и облегчит работу по проверке подобных отчетов и их агрегировании в финансовом управлении.
После проведения предварительных организационных мер, которые прямо не зависят от внедрения казначейского исполнения бюджета, то есть их целесообразно проводить в любом случае для оптимизации процесса исполнения бюджета, но без реализации которых казначейство потеряет часть своей эффективности, решаются финансовые аспекты создания казначейства.
2.3 Финансовые аспекты реализации регионального казначейства как социально-экономической инновации
До 1991 года в России существовала жесткая, отработанная годами система исполнения бюджета- республиканского и местного. Эта система имела свои недостатки, и свои достоинства, но главным ее достоинством был четкий контроль на всех уровнях бюджетного процесса.
После децентрализации, развала старой системы появились практически безграничные возможности маневрирования бюджетными средствами, нецелевого их использования. И сейчас постепенно начат процесс восстановления старой системы контроля. Фактически все вновь вводимые структуры и методы контроля являются усовершенствованием старых методов и структур. В частности вновь создаваемая система казначейского исполнения бюджетов это агрегированные системы исполнения бюджета через государственный банк и системы централизованных бухгалтерий.
Однако в отличии от старых систем контроля новая, казначейская система, как более гибкая, работает более эффективно, позволяя внедрять новые методы контроля, реагируя на изменения законодательства, рыночной ситуации, повышая качество контроля. Кроме того, казначейская система контроля охватывает большую сферу бюджета, являясь тем самым более качественной. Новая система «повернута к учреждениям», ориентируется на нужды и потребности бюджетных учреждений, адаптируясь к ежедневно меняющейся обстановке в экономке и бюджетной сфере. Именно в гибкости создаваемой системы, ее масштабности заключается ее инновационный смысл.
Контроль за расходованием бюджетных средств (в том числе реализуемый через казначейскую систему исполнения бюджетов) кроме экономических выгод несет в себе выгоды социальные.
Прежде всего, казначейское исполнение бюджета как система предварительного контроля устраняет субъективность в расходовании бюджетных средств, устраняя коррупцию в сфере государственного и местного управления. При снижении возможностей влияния отдельных людей на процесс траты бюджетных средств исчезает необходимость воздействия на таких людей финансовыми и прочими рычагами, исчезает заинтересованность их в работе в сфере управления государственными и местными финансами, следовательно, к управлению приходят бескорыстные и реально работающие специалисты, что кроме повышения качества управления оздоровляет общество, создает стабильную социальную обстановку.
Кроме того, бюджет республики и местные бюджеты глубоко социальны, ориентированы на сферу образования, культуры, здравоохранения, социальной защиты населения. Следовательно, каждый сэкономленный системой предварительного контроля рубль может быть дополнительно направлен на социальные цели, повышая этим социальную стабильность и качество оказываемых государством социальных услуг.
При казначейском исполнении бюджета на лицевых счетах получателей бюджетных средств возникают остатки. Это остатки выделенного, но не истраченного финансирования. В том числе такие остатки возникают из-за ошибок планирования бюджета, когда в лимиты включено больше средств, чем реально необходимо бюджетному учреждению для покрытия документально подтвержденных расходов; из-за несвоевременного выполнения поставщиками и подрядчиками своих обязательств по учтенным договорам, срок оплаты по которым зависит от срока исполнения работ или оказания услуг, или из-за изменения потребности в заработной плате из-за увольнений, отпусков или временной нетрудоспособности работников.
Такие остатки фактически не являются средствами республиканского бюджета, так как учтены у бюджетных учреждений. Однако они реально находятся на едином счете бюджета, и могут быть заимствованы органом, исполняющим республиканский бюджет, для покрытия кассовых разрывов. При этом необходимо учитывать, что в отличие от банковских кредитов «собственные» займы не имеют конкретного срока возврата, и погашаются по мере потребности казначейства в средствах.
Таблица 2.1-Внутренние заимствования республиканского бюджета (Карачаево-Черкесская республика), руб.
| № | Сумма кредита | Количество дней | Экономия |
| 1 | 11700000 | 21 | 133087,5 |
| 2 | 3016740 | 29 | 47387,96 |
| 3 | 2120080 | 97 | 111388,3 |
| 4 | 875419 | 24 | 11380,45 |
| 5 | 150000 | 4 | 325 |
| 6 | 10000000 | 99 | 536250 |
| 7 | 2044000 | 35 | 38750,83 |
| 8 | 26000000 | 79 | 1112583 |
| 9 | 35829000 | 19 | 368740,1 |
| 10 | 20080000 | 3 | 32500 |
| 11 | 22092800 | 2 | 23933,87 |
| 12 | 4227500 | 5 | 11449,48 |
| 13 | 8500000 | 1 | 4604,167 |
| 14 | 4176000 | 1 | 2262 |
| Итого | 150731459 | 419 | 2434643 |
В таблице 2.1 приведены выборочные данные за ряд месяцев по заимствованиям таких средств и рассчитан примерный процент, который был бы дополнительно потрачен на привлечение этих же средств в кредитных организациях (при примерной ставке кредита 19,5%). Данные по внутренним заимствованиям республиканского бюджета приведены в таблице 2.1.
Таким образом, только по приведенным данным дополнительно было сэкономлено почти 2.5 миллиона рублей.
Средняя сумма кредитов составила 10.7 млн. рублей на средний срок 29,9 дней.
Рисунок 2.2 - Динамика сумм займов Карачаево-Черкесской республики
В таблице 2.2 представлены отклонения платежных документов по ряду основных социальных статей расходов республиканского бюджета.
Как уже говорилось выше, для построения казначейской системы исполнения бюджета необходимо кодирование всех доходов и расходов бюджета по статьям бюджетной классификации. Бюджетная классификация Российской Федерации является группировкой доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов, используемой для составления и исполнения бюджетов и обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Таблица 2.2-Таблица отклонений платежных документов, тыс. руб.
| Наименование статей | Суммы | Средний процент отклонения | Суммы отклонения |
| Оплата труда государственных служащих | 493197 | 4 | 19727,88 |
| Начисления на оплату труда | 179274 | 4 | 7170,96 |
| Медикаменты | 69595 | 7 | 4871,65 |
| Продукты питания | 133693 | 9 | 12032,37 |
| Оплата коммунальных услуг | 151674 | 17 | 25784,58 |
| Оплата услуг связи | 18069 | 15 | 2710,35 |
| Текущий ремонт зданий и сооружений | 19274 | 19 | 3662,06 |
| Капитальный ремонт зданий и сооружений | 146362 | 19 | 27808,78 |
| Строительство объектов непроизводственного назначения | 161511 | 14 | 22611,54 |
| Итого | 1372649 | | 126380,2 |
| Средние значения | 152516,6 | 12 | 14042,24 |
В частности использование бюджетной классификации позволяет получать сопоставимые данные по доходам регионального и местных бюджетов, сопоставлять плановые расходы, фактические расходы и отчеты по расходам получателей бюджетных средств и так далее.
Классификация доходов представляет собой группировку доходов, объединяющей их конкретные виды по источникам и способам получения (в частности доходы делятся на налоговые и неналоговые доходы, налоговые доходы делятся по видам налогов). Ведение информации по поступившим доходам в разрезе классификации позволяет отслеживать разбивку налогов между уровнями бюджетов, отследить суммы поступающих доходов от оказания платных услуг бюджетных учреждений, автоматически сравнивать информацию о поступивших налогах по местным бюджетам, проводить автоматическую разбивку поступивших платежей и их перечисление в федеральный или местный бюджет.
Рисунок 2.3 - Отклонения платежных документов по видам платежей
Классификация расходов бюджета делится на функциональную классификацию, которая отражает направление бюджетных по функциям, исполняемым государством; целевую классификацию, которая является уточняющей по отношению к функциональной классификации и отражает конкретные направления деятельности в пределах обозначенных функций; классификацию видов расходов (детализация в пределах целевых статей).
Отдельным блоком является классификация расходов бюджета по экономическому содержанию (финансирование на заработную плату, на коммунальные услуги и так далее).
За счет бюджетных средств прочие налоги (в том числе налог на добавленную стоимость, налог на прибыль, и так далее) не платятся. Но при оказании бюджетным учреждением платных услуг автоматически возникает обязанность по уплате ряда налогов и сборов (в том числе налога на прибыль учреждений). Здесь орган, исполняющий бюджет, нельзя считать налоговым агентом, поскольку средства налогоплательщику поступают не из бюджета, а от сторонних организаций.
Таким образом, возникает противоречие между налоговым и бюджетным законодательством.
В ряде регионов подобное противоречие решается путем открытия учреждениям специальных счетов в учреждениях банка России или кредитных организациях, на которые поступают доходы от оказания платных услуг, и с которых учреждения самостоятельно оплачивают налоговые платежи, перечисляя остальную сумму в доход бюджета на единый бюджетный счет. Но наличие подобных счетов противоречит принципу единства кассы, и обслуживание таких счетов производится банком России и кредитными организациями на возмездной основе. Таким образом в целях экономии бюджетных средств и во исполнения норм Бюджетного Кодекса Российской Федерации такие счета должны быть закрыты и доходы от оказания платных услуг должны зачисляться непосредственно на единый счет бюджета.
Противоречие же с Налоговым Кодексом Российской Федерации можно разрешить следующим образом: согласно статье 1 Бюджетного Кодекса Российской Федерации он регулирует все отношения, возникающие в процессе осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, и для бюджетных платежей, таким образом, Бюджетный Кодекс Российской Федерации является доминирующим документом, и мы вправе применять в данном случае нормы Бюджетного Кодекса Российской Федерации, оплачивая подобные налоги от имени и по поручению бюджетного учреждения (статья 216 Бюджетного Кодекса Российской Федерации). При этом ответственность за своевременную уплату налогов и сборов несет по прежнему бюджетное учреждение, которое дает поручение на их оплату с единого бюджетного счета.
Следующим большим блоком работы по организации казначейства является создание информационной системы, которая позволяла бы выполнять все описанные выше функции казначейства.
2.4 Инновационная методика реализации информационной
составляющей казначейской системы
Первым этапом автоматизации республиканского казначейства является создание и внедрение в финансовом управлении автоматизированной системы планирования и исполнения бюджета – операционного дня финансового управления, в которой все операции - начиная от собственно росписи по доходам и расходам, учета поступивших доходов в разрезе плательщиков и налогов, осуществления финансирования, и заканчивая месячными отчетами унифицированы, и каждая запись идентифицируется всеми кодами расходной бюджетной классификации (от функциональных до экономических статей) и однозначно привязана к индивидуальному налоговому номеру получателя средств.
Такая система необходима для исполнения и последующего контроля за исполнением кассового плана по расходам на текущий период, это основа казначейской системы исполнения бюджета – санкционирование платежных документов, проводимых согласно выделенным на финансирование средствам (по кодам бюджетной классификации).
С бюджетной росписью и кассовым планом производится сверка кодов при проведении платежных документов.
При внедрении такой системы встает вопрос выбора программного обеспечения. Таких программ по России очень мало в связи с тем, что до недавнего времени подобное программное обеспечение было не востребовано, а его создание достаточно трудоемко и требует обширных познаний как в бюджетной сфере, так и в сфере бухгалтерского учета, банковской деятельности.
Программно-технологический комплекс операционного дня финансового органа должен обеспечивать решение следующих задач:
– полную автоматизацию работы финансового органа (планирование бюджета по доходам и расходам, уточнение бюджета, исполнение бюджета, создание отчетов, возможность проведения анализа по доходам, расходам, исполнению бюджета, отчетам распорядителей бюджетных средств и так далее);
– автоматическое составление месячных, квартальных, годовых и отчетов распорядителей бюджетных средств и как итог – отчетов бухгалтерии финансового управления;
– ведение регистров бухгалтерского учета: книги доходов, книги текущих счетов распорядителей кредитов и кассовых расходов, книги расчетов с другими бюджетами, книги «Журнал-главная» и прочих согласно требованиям Министерства Финансов России;
– программное формирование бюджета и анализ его исполнения;
– работу с валютами (в том числе учет курсов валют, доходов от курсовой разницы, оплату услуг дилера);
– работу с взаимозачетами (учет налогов и финансирование);
– работу с ценными бумагами (финансирование, доходы, оплата услуг дилера);
– работу с судами и кредитами (выданными и полученными – ведение учета в разрезе контрагентов с учетом процентов по ссудам и кредитам, возможность учета частичного возврата);
– межбюджетные операции;
– создание пользовательских отчетов (настраиваемые пользователем отчеты произвольного формата);
– работу с множеством счетов, в том числе счетами в федеральном казначействе, со счетами в разных валютах;
– расширенный формат даты (заключительный месяц, расширенное количество дней в месяце для проведения специальных операций);
– централизованный учет данных по системе;
– быструю настраиваемость под автоматизируемый финансовый орган;
– разграничение доступа к данным и программам;
– возможность получения оперативной информации по задолженности организаций и графику финансирования.
В системе должны использоваться следующие технологии:
– архитектура клиент/сервер, файл/сервер;
– интерфейс Windows 95;
– кэширование данных;
– «собираемые» отчеты настраиваемого формата;
– экспортирование данных и отчетов в Windows-приложения;
– работа с множеством баз данных (версий данных);
– контекстная помощь;
– авторизация доступа;
– возможность разделения базы с целью ускорения операций.
После внедрения операционного дня финансового управления следующим этапом является внедрение операционного дня казначейства.
В основе работы собственно казначейства лежит операционный день казначейства- комплекс организационно-технологических процедур, позволяющий вести лицевые карточки получателей бюджетных средств.
Операционный день должен быть связан с операционным днем финансового органа (происходит постоянный обмен данными – информацией об объеме финансирования, объеме бюджетных обязательств в разрезе классификации, фактически израсходованных суммах в разрезе получателей бюджетных средств с возможностью группировки по распорядителям бюджетных средств).
Как и любой операционный день, операционный день казначейства без автоматизации будет малоэффективен.
Автоматизированная система казначейского исполнения бюджета – должна соответствовать следующим требованиям:
– обладать полным набором функций операционного дня банка;
– иметь интерфейс реального масштаба времени с системой операционного дня финансового управления;
– обладать возможностью оперативно проверять допустимость планируемого платежа кассовому плану (лимитам бюджетных обязательств);
– иметь средства изменения выходных форм документов;
– иметь управляемый экспорт, импорт;
– иметь интерфейс с модулем клиринга (модуль разрешения, проверки, отклонения и квитовки платежей).
Из этого следует, что автоматизированная система казначейского исполнения бюджета субъекта федерации – система, имеющая три операционных дня (операционный день финансов управления, операционный день казначейства и операционный день банка), совмещенных специальными средствами и при этом действующими автономно в несмежных аспектах.
Операционный день банка достаточно сложная с точки зрения использования структура. По сути своей она ориентирована исключительно на кредитную организацию, то есть организацию с жестко заданной структурой и особенностями – наличием корреспондентского счета, на котором отражаются поступившие и выбившие в кредитную организацию средства и который является отражением остатков по всем имеющимся в кредитной организации счетам, операционным залом, в котором ведутся такие счета, в том числе расчетные и иные счета организаций.
Одним из элементов научной новизны работы, прошедшим апробацию как в финансовом управлении города Черкесска, так и в главном финансовом управлении администрации республики, является создание структуры, имитирующей кредитную организацию, исполняющей ее функции и при этом функционирующей в финансовом управлении – так называемого виртуального банка.
Проблема создания виртуального банка несет в себе следующие организационные проблемы.
1. Прежде всего, необходимо четко осознавать, что виртуальный банк – это не кредитная организация, он не обладает правами кредиторской организации, но и не должен руководствоваться ограничениями, предъявляемыми законодательством к работе кредитной организации.
2. Виртуальный банк не имеет уставного капитала, вообще не является субъектом хозяйственной деятельности. Соответственно счета, открытые в таком банке, с точки зрения законодательства не могут являться расчетными или иными счетами.
Методологически верно называть открытые в таком банке счета либо лицевыми, либо фиктивными расчетными счетами.
Согласно концепции казначейства, представленной в данной работе, распорядители бюджетных средств или бюджетные учреждения не могут единолично распоряжаться своим лицевым счетом, все операции по нему строго лимитированы и осуществляются под непосредственным контролем финансового управления.
3. Корреспондентский счет такого банка тоже будет фиктивным. Такой корсчет будет фактически являться составной частью расчетного счета финансового управления. Проблема возникает в том, что счет финансового управления по сути своей счет активный, тогда как корсчет по определению пассивный.
4. Одной из проблем внедрения виртуального банка является координация и слияние активного и пассивного счетов.
Лицевые счета, открытые в Федеральном казначействе, в конечном итоге были признаны полноценными счетами распорядителей и получателей бюджетных средств. На реальные счета возможен перевод инкассовых выставленных ранее к расчетным и прочим счетам бюджетных учреждений.
Соответственно расчетный счет федерального казначейства свободен от кредиторской задолженности, при закрытии счетов распорядителей кредита и бюджетных учреждений в коммерческих банках инкассовые распоряжения переводятся на лицевые счета.
А в случае закрытия финансовым управлением счетов без создания полноценных лицевых счетов сумма инкассовых полностью будет выставлена на счета финансового управления, что полностью и на достаточно длительный срок парализует весь бюджетный процесс, поскольку как известно сумма кредиторской задолженности бюджетных учреждений зачастую превышает весь объем предусмотренного им бюджетного финансирования.
Признать лицевые счета реально действующими возможно лишь в случае перехода виртуального банка в реальный банк или небанковскую кредитную организацию.
Таким образом в виртуальном банке и лицевые счета тоже назвать полноценными и реальными нельзя. Следовательно операции по таким счетам проходят так же фиктивные.
Реальные операции осуществляются исключительно с открытого счета финансового управления – иными словами, единого счета бюджета.
Зачисление средств на лицевые счета можно разделить на две части: внешние (когда средства поступают от плательщиков за пределами финансового управления – к таким средствам можно отнести и те дополнительные доходы от коммерческой деятельности бюджетных учреждений, которые, согласно Бюджетному Кодексу Российской Федерации должны проходить через бюджет) и внутренние (зачисления на лицевой счет финансирования или перечисления между лицевыми счетами бюджетных учреждений).
Внешние поступления реально отражаются на бюджетном счете финансового управления, но их нельзя считать чистыми доходами бюджета поскольку поступления эти целевые и должны расходоваться исключительно их непосредственными получателями в пределах их смет. На лицевых карточках такие доходы отражаются фиктивными проводками. Здесь уместно провести аналогию с корреспондентским счетом банка, на котором фактически отражаются все полученные держателями счетов этого банка средства.
Прежде всего, необходимо четко осознать, что виртуальный банк – это часть финансового управления, оперирующий в рамках бюджетного счета управления. Соответственно любое перечисление средств между лицевыми карточками бюджетных учреждений (и при ведении лицевых карточек исполнителей республиканского заказа в виртуальном банке- между карточками учреждений и исполнителей) проходит внутри бюджетного счета, не изменяя остатка на нем.
Ядром казначейской системы является бюджет, план, исполнение и отчеты по исполнению которого ведутся в финансовом управлении (ведение этого бюджета не связано с казначейским исполнением бюджета, и является обычной функцией финансового управления субъекта федерации). Для функций казначейства актуальны три блока этого электронного бюджета – поквартальная разбивка плана расходов, финансирование получателей бюджетных средств и отчеты распорядителей бюджетных средств.
Лимиты по статьям, а также саму классификацию статей доходов и расходов можно оперативно изменять при возникновении необходимости. В каждый момент времени электронный бюджет отражает реальную картину полученных и израсходованных средств по классификаторам на всех уровнях бюджетирования.
Потребность в автоматизированной системе, которая осуществляла бы сверку кассового плана, то есть этапа финансирования бюджетными средствами, и платежных поручений бюджетополучателей, то есть этапа расходования бюджетных средств, является следующей проблемой автоматизации работы казначейства.
Такая система должна обеспечивать работу с электронными документами (от бюджетополучателей и работников казначейства) – их ввод, обработку, проверку как на наличие всех необходимых реквизитов, соответствие справочникам, так и на соответствие кассовому плану.
Соответствие документов росписи должно проверяться прежде всего по ключевому признаку плательщика/получателя индивидуального налогового номера, по номеру лицевого счета (или в нашем варианте номеру лицевой карточки), и по всем кодам бюджетной классификации – функциональной, целевой, ведомственной, экономической статье расходов, виду расходов.
Операционный день казначейства кроме всего прочего должен позволять проводить определенные клиринговые операции – проверку встречных платежей, просматривать архив операций по конкретному бюджетополучателю (роспись и исполнение).
Юридически все денежные и не денежные расчеты внутри бюджета (напрямую или опосредованно через банки региона) осуществляет финансовая структура - казначейство.
Казначейство, созданное в финансовом управлении, имеет прямой выход к электронному бюджету и осуществляет контроль и управление всеми финансовыми потоками, вплоть до отказа платежа.
За счет внедрения современных экономических, информационных и компьютерных технологий операционного дня казначейства позволит оперативно сортировать и обрабатывать огромные территориально распределенные потоки данных. Это позволит осуществлять управление финансами субъекта федерации так же «прозрачно» и оперативно, как в случае небольшой организации.
Создание казначейской системы исполнения бюджета на базе подобного программно-технологического комплекса имеет для финансового управления субъекта федерации следующие преимущества:
– централизация потока доходов и расходов бюджета, а также информации по доходам и расходам, что ведет к централизации финансовой власти в целом;
– оперативный контроль за целевым расходованием и своевременностью поступления средств, экономия бюджетных средств;
– сокращение управленческих затрат на сбор и обработку информации;
– оперативное получение аналитических форм и форм отчетности, необходимых для проведения управленческого учета, планирования и прогнозирования финансовых потоков региона;
– гибкое маневрирование ресурсами и оптимальность принятых решений;
– управление дебиторской и кредиторской задолженностью, решение проблемы взаимных неплатежей, создание механизма оперативного планирования и управлением долгом;
– получение процентов по остаткам бюджета в целом, независимо от местонахождения средств внутри бюджетной сферы в каждый момент времени;
– низкая стоимость, поэтапность и безболезненность внедрения системы;
– создание внутрибюджетной системы расчетов в режиме реального времени, автоматическое проведение взаимозачетов (клиринг) и не денежных расчетов с использованием различного рода векселей и обязательств;
– за счет ускорения платежей, проведения клиринга и введение меньшей платы за транзит для не бюджетных платежей - дальнейшее вовлечение в казначейство не бюджетных предприятий и создание, таким образом, замкнутой клиринговой платежной системы региона в целом под патронажем финансового управления.
Для реализации операционного дня казначейства необходимы следующие требования к оборудованию и линиям связи:
– наличие системы удаленного документооборота "Банк-клиент» и автоматической разбивки кредитовых документов выписки на всех уровнях бюджетополучателей;
– наличие электронно-цифровой подписи и механизмов шифрации передаваемых данных;
– возможность работы по телефонным линиям, выделенным линиям, сетям электронной почты, поддержка Internet;
– возможность контроля как расходной, так и доходной частей бюджета;
– возможность интеграции с автоматизированной системой планирования, бухгалтерского учета и анализа исполнения бюджета в финансовых органах.
Реализация казначейского исполнения бюджета на республиканском уровне имеет ряд значительных отличий от уровня местного. Прежде всего, это территориальная удаленность от бюджетных учреждений, финансируемых из республиканского бюджета. В отличие от муниципалитета, где бюджетополучатели находятся в рамках одного города и теоретически могут быть завязаны на одном банке, то есть технологически возможно вести лицевые счета в рамках одного уполномоченного или муниципального банка, вести расчетно-кассовое обслуживание, и принимать на исполнение платежные документы, на уровне республики в пределах города находится только половина бюджетополучателей, и таким образом контроль, который может осуществлять казначейство, может быть реализован только наполовину.
Таким образом, возникает проблемы создания возможности удаленного доступа.
При наличии удаленного бюджетополучателя автоматически возникают такие проблемы, как прием заявок при составлении кассового плана, получение наличных средств с единого счета, проверка первичных документов (при полной казначейской системе, частично реализованной на сегодняшний день в федеральном казначействе, проверку первичных документов, на основании которых составляются платежные поручения, проводит непосредственно казначейство, и наличные средства – заработная плата, стипендии, денежное довольствие, средства на мелкие расходы выдаются посредством чеков с единого счета казначейства), оперативный обмен информацией, просто получение выписок по итогам оборотов по лицевой карточке.
Подобные проблемы решаются путем установки у удаленных бюджетополучателей автоматизированных рабочих мест удаленных клиентов, защищенных системой криптозащиты информации «Exelence», «Верба» или иной сертифицированной системой, которая, согласно действующему законодательству, позволяет считать электронные документы юридически значимыми.
Установка удаленного рабочего места позволит получить как служебную информацию (заявки на финансирование), так и платежные поручения в электронном виде, что дает возможность автоматически проверять их на соответствие лимитам бюджетных обязательств, наличие всех необходимых реквизитов, снимает с казначейства обязанности по ручному занесению платежных поручений в базу данных, что в свою очередь позволяет минимизировать ошибки операционистов казначейства, и переносит риск ошибки полностью на бюджетополучателя, для которого все заполняемые поля (будь то код бюджетной классификации или наименование получателя) действительно значимы. Поскольку удаленные рабочие места защищены системой электронной подписи, получаемые казначейством электронные документы являются полным аналогом бумажных (имеющих подписи руководителей и печать учреждения).
Для оптимизации работы с большим объемом платежных документов (как входящих – выписок о факте списания средств со счета, как в наличной, так и в безналичной форме, так и исходящих – платежных поручений), необходима система электронного обмена документами с банком, обслуживающим счет бюджета (как правило, с учреждениями банка России). В случае стандартного бумажного обмена при переходе на казначейское исполнение бюджета возрастает объем бумажной и рутинной работы. Прежде всего, это необходимость распечатывать исходящие платежные документы в 3 экземплярах, что при количестве 100 платежных поручений в день уже составит 300 листов бумаги (учитывая расход картриджей, время, затрачиваемое на распечатку и так далее). Потом банк принимает бумажные платежные документы только до определенного времени, при том как правило требует передавать документы одним пакетом (нет возможности отправлять документы частями, по мере проведения).
Система электронного обмена позволяет отправлять платежные документы в любом количестве посылок, в течении определенного соответствующими регламентами рабочего дня. Более того, система позволяет получить оперативную информацию об отклонении документа по технологическим причинам – не верным проставлением или отсутствием какого-либо реквизита, что позволяет исправить документ и отправить его повторно в течении одного рабочего дня.
Немаловажным преимущества системы электронного документооборота является его низкая зависимость от субъективных факторов (система не проверяет назначение платежа, и платежное поручение не может быть отклонено операционистом банка по субъективным причинам, если выдержаны все технические требования к документу; так же автоматически снимаются такие проблемы, как соблюдение отступов на распечатанном платежном документе, несоответствие подписи на платежном поручении образцу подписей и так далее).
Важно отметить, что описанные моменты актуальны для создания казначейства любого уровня. Действительно, оптимизация сети бюджетных учреждений и создание жесткой иерархии необходимо для совершенствования процесса исполнения любого уровня.
Приведение учредительных документов в соответствие с действующим законодательством и повышения качества труда работников бюджетных учреждений является первоочередной мерой, так же важной для любого уровня бюджета.
Проведение конкурсов продекларировано в бюджетном кодексе для бюджета любого уровня.
Бюджетная классификация является единой для всех уровней бюджета и обязательна для использования, а оптимальное планирование на основе кассовых планов позволит эффективно исполнять бюджет как федерации, так и муниципалитета.
Но казначейства разных уровней бюджетной системы имеют свои особенности внедрения, поэтому после обсуждения общих вопросов создания казначейства необходимо описать конкретные меры по внедрению казначейской системы исполнения бюджета субъекта федерации.
ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ И ПРАКТИЧЕСКИЕ МЕРОПРИЯТИЯ ПО ВНЕДРЕНИЮ КАЗНАЧЕЙСКОЙ СИСТЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА СУБЬЕКТА ФЕДЕРАЦИИ
3.1 Анализ и оценка оптимальности организационно-правовой
составляющей
Первоочередным шагом внедрения казначейской системы явился анализ сети получателей бюджетных средств и ее оптимизация. Наложение эффективной системы контроля на избыточную и не отревизированную сеть получатель бюджетных средств не позволит создать оптимальную казначейскую систему.
При этом необходимо отметить, что финансирование получателей бюджетных средств может происходить двумя способами: во-первых, через сметы получателей бюджетных средств (как правило на содержание получателей бюджетных средств и выполнение целевых региональных программ), и во-вторых через заключенные гражданско-правовые договора (таким образом финансируется исполнение государственного заказа, и получателями в данном случае являются не бюджетные учреждения, а коммерческие организации). Здесь целесообразно говорить о тех получателях бюджетных средств, которые финансируются по сметам.
При оптимизации сети получателей бюджетных средств необходимо выделить три направления работы.
1. Оптимизация бюджетной сети строится прежде всего на анализе правовой базы финансирования того или иного получателя бюджетных средств.
В проекте федерального бюджета на 2009 год прямо говорится о том, что планирование расходов на содержание бюджетных учреждений должно четко привязываться к собственникам учреждений по уровням бюджета (то же самое декларируется и Бюджетным Кодексом). Таким образом, первым шагом оптимизации сети финансируемых учреждений является анализ сети с точки зрения правомерности содержания отдельных получателей на республиканском бюджете. В соответствии с Бюджетным Кодексом финансироваться на содержание могут только те учреждения, которые были созданы соответствующим уровнем власти или местного самоуправления. В частности в Карачаево-Черкесской республике при проведении такого анализа выявился ряд получателей бюджетных средств, которые должны финансироваться из бюджетов других уровней (например, Карачаево-Черкесская государственная конюшня с ипподромом, или станции ветеринарии).
2. Вторым направлением анализа подведомственной сети является рассмотрения целесообразности финансирования каждого конкретного учреждения из республиканского бюджета. Исходя из принципа распределения расходов между уровнями бюджета в случае если учреждение предоставляет услуги исключительно муниципальному населению, его содержание является прямой обязанностью муниципалитета. В частности в Карачаево-Черкесской республике в период общероссийского финансового кризиса единственным способом обеспечения своевременного получения заработной платы работниками ряда детских домов, находящихся на периферии, являлось финансирование их напрямую из республиканского бюджета. Но эти детские дома явно обслуживают не республика, а только часть того муниципального образования, на территории которого они находятся. Целесообразно вернуть их финансирование местным бюджетам.
3. Следующим направлением оптимизации сети является создание централизованных бухгалтерий- то есть объединения учреждений под одну бухгалтерию и лишение части учреждений статуса юридического лица.
Небезынтересным при анализе правовой основы финансирования сети явился тот факт, что администрация Карачаево-Черкесской республики, выступающая в роли заказчика по республиканским программам, фигурирующая в договорах и иных гражданско-правовых документах не обладала формально даже собственной бухгалтерией. Таким образом, подписи на платежных документах от лица администрации подписывал главный бухгалтер другого юридического лица. Таким образом, при анализе сети получателей бюджетных средств выявляется немало подобных фактов, противоречащих как гражданскому, так и бюджетному законодательству.
Очевидно, что если учреждение (или орган исполнительной власти в лице комитета администрации Карачаево-Черкесской республики) имеет небольшую штатную численность и узкий спектр реализуемых задач, не требующих наличия статуса юридического лица, целесообразно лишить их такого статуса и перевести на обслуживание в единую централизованную бухгалтерию, что позволит уменьшить штат нефункционально работающих кассиров и бухгалтеров.
Необходимо отметить, что создание централизованных бухгалтерий уже начало происходить и независимо от прямых указаний финансового управления распорядителям бюджетных средств.
Казначейское исполнение бюджета подразумевает собой, в том числе, рост ответственности распорядителя за нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств. Поэтому в целях проведения контроля и уменьшения трудозатрат распорядители бюджетных средств логично пришли к выводу о необходимости концентрации работников бухгалтерий у распорядителя бюджетных средств и лишении части бюджетных учреждений собственных бухгалтерий.
Действительно, при необходимости визирования платежных документов, направляемых бюджетными учреждениями в казначейство, в бухгалтерии распорядителя бюджетных средств; наличии электронного обмена информацией с казначейством в бухгалтерии распорядителя бюджетных средств и необходимости агрегирования информации о направлениях расходования средств у распорядителя целесообразно объединить подготовку, электронную обработку и визирование документов в одних руках.
Далее аналогично федеральному бюджету должна быть проведена оценка эффективности существующих целевых программ и сокращение их количества.
Вообще необходимо отметить, что многие направления работы по реализации казначейского исполнения бюджета, в частности, оптимизация сети, проведение конкурсов, анализ целевых программ производятся в республике с начала 2008 года, в то время как на федеральном уровне необходимость подобных мер осознали значительно позднее и первые документы, регламентирующие подобные мероприятия, появились в июне-июле 2009 года.
При анализе программ, финансируемых из республиканского бюджета, были выявлены такие программы, финансирование которых в свое время и было обосновано какой-то насущной необходимостью. Однако, на момент проведения исследования сложилось мнение о том, что часть программ вообще необходимо отменить, так как затраты на их реализацию не оправдывают себя. По части программ средства в усеченном виде необходимо включить в сметы учреждений.
При анализе программ так же возникают случаи несоответствия направлений финансирования общей цели программы. Такое финансирование так же необходимо либо секвестрировать, либо включить в сметы учреждений. В целом ликвидация программ вписывается в концепцию единства счета (единства кассы).
Рассмотрим далее организационную форму казначейства субъекта федерации.
Казначейство организовывается в форме отдела в структуре финансового управления и подчиняется непосредственно начальнику финансового управления.
Задачами казначейского отдела является:
– казначейское исполнение республиканского бюджета;
– контроль за целевым использованием бюджетных средств;
– увеличение прозрачности республиканского бюджета.
Для работы в казначействе необходимы специалисты, обладающие следующими характеристиками: начальник, специалист в бюджетной сфере; администратор, имеющий высшее образование, связанное с вычислительной техникой и так же имеющий достаточное представление о бюджетной сфере и работе кредитной организации (имеющий опыт работы с банковским документооборотом и опыт системным администратором по работе с вычислительной техникой); и операционисты, имеющие высшее образование, свободно владеющие персональным компьютером, имеющие опыт работы в бюджетной сфере и кредитной организации (или имеющие представление о работе операционного отдела кредитной организации).
В соответствии с возложенными на него задачами отдел осуществляет следующие функции:
– открытие, ведение и закрытие лицевых карточек распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей (зачисление и списание средств со счетов на основании платежных документов бухгалтерии и клиентов, оформление выписок и приложений к выпискам с карточек);
– проверка целевого использования бюджетных средств (проверка платежных документов с точки зрения соответствия бюджетной классификации кассовому плану, проверка первичных документов на обоснованность);
– обработка и исполнение кассовых планов;
– контроль исполнения кассового плана;
– организация деятельности по дальнейшему развитию системы казначейского исполнения республиканского бюджета, открытию отделений казначейского отделения в территориях;
– систематический анализ информационных потоков (систематизация информации о состоянии лицевых счетов, выписок, платежных поручений; разработка регламентов информационного обмена);
– ведение электронного архива платежных документов.
Также в задачи отдела входит регистрация и санкционирование договоров получателей бюджетных средств- ведение единого реестра всех заключенных договоров. Ведение единого реестра договоров позволяет реализовывать функции активного казначейства, то есть проверку первичных документов, и кроме того избегать чисто технологических ошибок при вводе платежных поручений.
Отметим, что многие из этих функций относятся к системе предварительного контроля расходов бюджета.
В функции системы предварительного контроля входит перевод всех счетов бюджетополучателей и распорядителей бюджетных средств на обслуживание в казначейство, ведение лицевых карточек в рамках единого счета финансового управления, проведение всех платежей бюджетополучателей под непосредственным контролем казначейства, финансирование распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей исключительно согласно кассовому плану.
Преимущества такой системы проявляются уже на первом этапе ее реализации: прежде всего, на счете финансового управления концентрируются те средства, которые ранее непроизводительно лежали в виде остатков на счетах бюджетополучателей, что позволяет оперировать временно высвободившимися ресурсами и дает возможность сократить кассовые разрывы.
Более того, оборот фиктивных средств не влияет на оборот реальных средств, которые до казначейского исполнения бюджета сначала перечислялись распорядителям бюджетных средств, затем бюджетополучателям, и лишь потом контрагенту бюджетополучателей по расчетным операциям. Даже предположив, что средства не задерживаются у бюджетополучателей, а сразу перечисляются дальше, и учитывая, что стандартный срок прохождения платежа составляет 3 банковских дня, финансовое управление получает выигрыш во времени в 9 банковских дней, и возможность в течение их свободно распоряжаться собственными средствами, не прибегая к краткосрочным кредитам.
При казначейском способе исполнения бюджета минимизируется возможность нецелевого финансирования бюджетополучателей и расходования бюджетных средств. Более того, на последующих этапах появляется возможность включать в бюджет прочие доходы бюджетных учреждений (от аренды имущества и так далее), что позволит финансовому управлению увеличить доходную базу и своевременно проводить все запланированное финансирование.
Функцией казначейства как клирингового центра на первом этапе является оптимизация платежей в бюджетной сфере. Прежде всего это проведение денежных зачетов, позволяющее оптимизировать расчетные схемы, гашение взаимной задолженности получателей бюджетных средств, централизация платежей крупнейшим монополистам и однотипных платежей (коммунальных платежей, платежей за электроэнергию, тепло и так далее).
Централизация платежей позволяет финансовому управлению избежать возникновения кредиторской задолженности и получать такие товары, работы, услуги на более выгодных условиях за счет единого республиканского заказа.
Переход на полное казначейское состоит из нескольких этапов общей протяженностью около 2 лет.
1. Первым этапом, подготовительным, является переход на единую современную информационную систему операционного дня финансового органа, позволяющую вести учет доходов и расходов бюджета в разрезе полной детализации согласно бюджетной классификации.
Данная система позволяет вести в рамках единой базы данных полную информацию по исполнению республиканского бюджета- как плановые, так и фактические показатели.
Одновременно с внедрением операционного дня финансового органа прописываются основные регламенты работы финансового управления, имеющие целью оптимизацию функций работников финансового управления и перераспределения обязанностей между работниками финансового управления.
Этот этап целесообразно начинать с 1 января, и он занимает около 2 месяцев.
Следующим этапом является подготовка к созданию собственно казначейства, первым шагом которого служат регламенты работы казначейства субъекта федерации, в том числе и в части взаимодействия с распорядителями и получателями бюджетных средств.
Одним из определяющих на данном этапе является регламент ведения лицевых карточек, который устанавливает ряд ключевых моментов, в том числе порядок открытия, ведения и закрытия лицевых карточек, ответственность сторон и регламент составления и исполнения кассового плана, о котором уже говорилось выше.
Основными пунктами данного регламента являются следующие:
– лицевая карточка служит для отражения сумм бюджетных ассигнований согласно кассовым планам на соответствующий период и произведенного финансирования расходов бюджетополучателя;
– в случае поступления в адрес бюджетополучателя, перешедшего на обслуживание в орган казначейского исполнения бюджета, инкассовых поручений, других документов на бесспорное списание средств, указанные документы возвращаются учреждением Банка России или кредитной организацией, в которой закрыт бюджетный счет бюджетополучателя, адресату, выставившему инкассовое поручение;
– выдача наличных денег бюджетополучателю производится с единого бюджетного счета посредством чековой книжки. Выдача наличных денег из кассы учреждения Банка России представителю бюджетополучателя производится по выписанным на его имя денежным чекам с указанием паспортных данных. Ответственность за правильность заполнения чека несет руководитель получателя бюджетных средств;
– выдача наличных денег производится исключительно на оплату труда, выплаты социального характера, хозяйственные расходы;
– для открытия лицевой карточки в казначейство предоставляются те же документы, которые необходимы для открытия расчетного счета в кредитной организации (заявление, карточку образцов подписей, копии учредительных документов, документов о государственной регистрации бюджетного учреждения, о постановке на учет в территориальных отделениях (о присвоении индивидуального номера налогоплательщика и кода постановки на учет в налоговом органе); справки о постановке на учет во внебюджетные фонды и свои регистрационные номера в этих фондах);
– бюджетополучатели, которые территориально находятся вне города Черкесска, открывают лицевые карточки в установленном порядке через своего распорядителя бюджетных средств. Лимиты на карточки зачисляются в общем порядке. При наступлении срока платежа согласно кассовому плану средства с лицевой карточки перечисляются на бюджетные и расчетные счета таких бюджетополучателей;
– бюджетополучатели составляют платежные поручения на оплату расходов за выполненные работы, оказанные услуги, поставленные товары в соответствии с первичными документами (счета-фактуры, заключенные договора). В назначении платежа пишется назначение платежа, номер и дата первичного документа, кодировка расходов согласно бюджетной классификации;
– бюджетополучатели ведут бухгалтерский учет в соответствии с действующими нормативными актами по бухгалтерскому учету Российской Федерации. Операции по счетам отражаются на основании казначейских выписок и платежных поручений, проведенных банком (полученных из казначейства).
2. Далее составляется график перехода на казначейскую систему исполнения бюджета получателей бюджетных средств, согласно которому они открывают лицевые карточки. С этого момента финансирование осуществляется исключительно на лицевые карточки. Целесообразно первым перевести на казначейское исполнение распорядителя бюджетных средств, имеющего самые маленькие суммы финансирования и минимальное количество подведомственных бюджетных учреждений. Процесс отработки схемы с первым распорядителем и его получателями занимает около 1 месяца. В дальнейшем перевод на казначейское исполнение будет проводится с разрывом в 10-14 дней.
Очевидно, что срок полного перехода всех получателей бюджетных средств зависит от их количества, но целесообразно завершить переход всех получателей бюджетных средств за 1 год.
Одновременно должно быть заключено 2 договора с кредитной организацией, осуществляющей обслуживание единого счета бюджета: договор о сотрудничестве с финансовым управлением (в рамках увеличенного и усложненного документооборота) – такой договор может либо заменять существующий договор на обслуживание счета, либо быть в виде дополнений к договору, и договор об установке в финансовом управлении системы удаленного документооборота с электронно-цифровой подписью.
3. И, наконец, завершающим является внедрение системы активного казначейства, сначала с созданием централизованных бухгалтерий у каждого распорядителя бюджетных средств и лишение бюджетных учреждений бухгалтерий, а впоследствии создание единой централизованной бухгалтерии в финансовом управлении. Этот этап так же занимает до 1 года.
Далее необходимо рассмотреть некоторые моменты взаимодействия казначейства с кредитными организациями.
Как уже говорилось выше, одним из основных принципов казначейского исполнения бюджета является принцип единства кассы, который предусматривает зачисление всех поступающих доходов и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета бюджета. Суть казначейского исполнения бюджета заключается в оплате от имени и по поручению бюджетных учреждений, что на практике можно осуществить только с помощью ведения лицевых карточек бюджетных учреждений. Подобные лицевые карточки могут быть как фиктивными – открытыми собственно в казначействе (при этом они ведутся в рамках единого бюджетного счета финансового органа), так и реальными счетами, открытыми в кредитной организации (в уполномоченном или региональном банке или небанковской кредитной организации – очевидно, таким банком быть не может, так как не обладает ни техническими, ни организационными возможностями осуществлять контроль за целевым использованием средств с подобных счетов).
Согласно статьи 155 и 156 Бюджетного Кодекса Российской Федерации счета бюджетов обслуживает банк России, но во-первых кредитные организации могут привлекаться для осуществления операций по предоставлению средств бюджета на возвратной основе, а во-вторых кредитные организации выполняют функции Банка России в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций.
Таким образом вести речь о кредитной организации вполне уместно, но очевидно, что кредитная организация выбирается исключительно на конкурсной основе.
Очевидно, что наиболее эффективным и безрисковым взаимодействие с кредитной организацией будет только в том случае, если финансовый орган (в качестве представителя администрации) имеет возможность полностью контролировать работу кредитной организации (то есть фактически кредитная организация, которая осуществляет работу со счетами бюджетных учреждений, должна быть региональной – в которой администрации принадлежит решающий голос). Подобная кредитная организация не должна заниматься рисковой деятельностью, не санкционированной финансовым управлением – обслуживанием сторонних коммерческих организаций, выдачей кредитов, работой с ценными бумагами (за исключением ценных бумаг бюджета), привлечением вкладов и так далее.
Наиболее оптимальным вариантом взаимодействия с кредитной организацией является тот, когда кредитная организация обслуживает исключительно бюджет (оперирует бюджетными и связанные с бюджетом средствами), и далее речь будет идти именно о такой кредитной организации.
При ведении фиктивных счетов в казначействе (в рамках финансового органа) принцип единства кассы формально соблюден, но работа казначейства в данном случае сопряжена с рядом негативных моментов. Прежде всего, возникает проблема кредиторской задолженности – как уже существующей, так и вновь возникающей. Уже существующая кредиторская задолженность (оформленная в качестве выставленных к счетам бюджетных учреждений инкассовых поручений) не может быть одномоментно погашена (фактически подобная кредиторская задолженность существует примерно у одной четверти бюджетных учреждений, и нередко составляет сумму, превышающую годовые лимиты учреждений).
Даже после принятия мер по ее анализу, ликвидации части задолженности по чисто формальным признакам, отзыва части инкассовых поручений после договоренности с кредиторами (к примеру, что инкассовое поручение отзывается в случае признания задолженности государственным долгом и внесения суммы в бюджет на текущий или последующий год и так далее) около половины суммы останется в виде инкассовых поручений, и, следовательно, такие счета могут быть закрыты исключительно в случае переоформления всей суммы задолженности на единый бюджетный счет (что приведет к фактическому параличу бюджета).
При существовании же не закрытых счетов (выпадающих из-под контроля казначейства) эффективность казначейского исполнения бюджета снижается. Аналогичная проблема встает с вновь возникающей кредиторской задолженностью (которая будет возникать, несмотря на любые предпринятые организационные меры) – подобная задолженность в виде инкассовых поручений не может быть выставлена к фиктивным счетам.
Далее необходимо отметить, что во многих договорах, заключаемых бюджетным учреждением, обязательно указание расчетного (или бюджетного счета) бюджетного учреждения. После закрытия счетов в кредитных организациях указывать в подобных случаях становится нечего.
Единственным выходом из подобной ситуации является заключение договоров финансовым управлением от имени бюджетных учреждений с указанием единого бюджетного счета, но это потребует оформления всех договоров непосредственно в Финансовом Управлении (что облегчает контроль за заключаемыми договорами, но влечет за собой значительный рост объема работы).
Кроме того, на фиктивные счета невозможно привлечь сторонние средства (например, для доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности придется отрывать учреждениям специальные счета в банках, что опять же снижает эффективность казначейского контроля).
Так же значительным минусом подобной схемы является большая трудоемкость работы по обслуживанию подобных фиктивных счетов (даже при максимальной автоматизации документооборота между бюджетными учреждениями и финансовым управлением останется значительный объем ручной работы, кассовое обслуживание большого количества бюджетных учреждений повлечет за собой большой объем работы по выдаче и контролю за выдачей чеков и так далее). Фактически Финансовому Управлению придется выполнять не свойственные ему функции по расчетно-кассовому обслуживанию множества фиктивных счетов учреждений.
При открытии счетов в кредитной организации эти и многие другие проблемы автоматически решаются. Кредитная организация обладает штатом работников, способных квалифицированно и эффективно вести счета (производить расчетно-кассовое обслуживание). Открытые в кредитной организации счета будут полноценными с точки зрения гражданско-правовых отношений, на такие счета можно привлечь сторонние средства, автоматически решается проблема с выдачей наличных средств с таких счетов (чеки смогут выписывать сами бюджетные учреждения) и так далее.
В этом случае так же соблюдается принцип единства кассы (единым счетом, на который поступают доходы и с которого осуществляются расходы бюджета, будет являться корреспондентский счет кредитной организации).
При ведении счетов в кредитной организации появляется возможность полного контроля за кассовой дисциплиной бюджетных учреждений, реального и оперативного использования остатка средств на корреспондентском счете. Работая с кредитной организацией Финансовое Управление приобретает возможность реализации "зарплатных" проектов на собственных условиях, в том числе и возможность кредитования работника под заработную плату (как с помощью пластиковых карт, так и с помощью лицевых счетов работников бюджетных учреждений), а также проектов безналичных расчетов учреждений через систему собственных пластиковых карт.
При реализации подобных проектов через стороннюю кредитную организацию карты будут исключительно дебетовыми, то есть финансовое управление фактически перечисляет кредитной организации предоплату по тем видам товаров, работ или услуг, для расчетов по которым предусмотрены карты. Кроме того, финансовое управление лишается возможности оперативного управления остатками на подобных картах. В случае же поддержки собственного процессинга появляется возможность оперировать кредитовыми картами, производя оплату только фактически потребленных товаров, работ или услуг.
Ведение счетов в кредитной организации позволяет осуществлять проведение автоматических клиринговых расчетов между плательщиками и получателями бюджетных средств.
В кредитной организации реально можно вести счета государственных унитарных предприятий, что позволит контролировать их доходы и расходы; так же в кредитной организации можно открывать счета, на которых будут находиться и использоваться в соответствии с казначейской технологией бюджетные средства, выделенные коммерческим организациям по осуществляемым за счет бюджетных средств программам, что позволит фактически увеличить остаток на едином счете бюджета за счет остатков на таких счетах (таким образом осуществится централизация всех бюджетных средств и уменьшение средств на открытых в кредитной организации счетах будет происходить исключительно под казначейским контролем).
Кредитная организация позволит эффективно реализовывать межбюджетные отношения, позволяя минимизировать встречные финансовые потоки (между региональным и местными бюджетами), и выделять средства нижестоящим бюджетам для расходования согласно казначейской системе.
Счета для работы с бюджетными средствами подрядчиков государственного заказа так же должны открываться в кредитной организации (в этом случае средства формально будут уходить со счетов бюджетных учреждений, но оставаться до их расходования подрядчиком на едином бюджетном счете). Аналогично появляется возможность открыть счета в кредитной организации тем поставщикам и подрядчикам, которые стационарно участвуют в расчетах с бюджетными учреждениями (что позволит с одной стороны ускорить оплату товаров, работ или услуг, и фактически оставить средства до их расходования на счете бюджета).
Таким образом, при ведении всех бюджетных счетов в кредитной организации появляется возможность реального исполнения принципа единства кассы, ведения эффективного мониторинга всех средств бюджета, получения оперативной информации о состоянии расчетов в бюджетной сфере.
Но на сегодняшний день далеко не в каждом субъекте федерации имеется отвечающая всем подобным требованиям кредитная организация, поэтому при всех преимуществах такой схемы целесообразно ограничится фиктивными лицевыми счетами и работой в рамках единого бюджетного счета, открытого в учреждениях Центрального Банка Российской Федерации.
После обсуждения схемы перехода на казначейское исполнение бюджета целесообразно рассмотреть отдельные организационные моменты, связанные с финансовыми аспектами казначейства.
3.2 Методика формирования финансовых потоков в рамках
казначейского исполнения регионального бюджета
Согласно статьи 226 и 227 Бюджетного Кодекса Российской Федерации орган, исполняющий бюджет, совершает расходование бюджетных средств только после проверки соответствия составленных платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов, утвержденным сметам доходов и расходов бюджетных учреждений и доведенным лимитам бюджетных обязательств. Объем расходуемых бюджетных средств должен соответствовать объему подтвержденных денежных обязательств.
Иными словами, казначейство субъекта федерации должно проверять предоставленные получателями бюджетных средств платежные поручения на оплату расходов на их действительность с помощью подтверждающих документов.
Организовать процесс проверки подтверждения расходов возможно двумя способами: либо вести учет всех договоров и иных документов, из которых вытекают денежные обязательства бюджета, заранее, либо требовать предоставления платежных документов вместе с подтверждающими документами.
Используя первый способ, казначейство должно отслеживать суммы оплаты по всем документам (для недопущения повторной оплаты одного и того же документа).
Второй вариант на первый взгляд менее трудоемкий, но он во-первых не исключает предоставления одного документа несколько раз, а во вторых значительно увеличен объем бумажных документов, предоставляемых в казначейство (очевидно, что первый экземпляр договора должен оставаться у получателя бюджетных средств, а в казначейство должна предоставляться копия, которая будет оставаться в делах).
Таким образом, более целесообразным предоставляется первый способ подтверждения платежных поручений на оплату расходов. Он реализуется по следующей схеме.
По мере перехода на казначейскую систему исполнения бюджета получатели бюджетных средств обязаны предоставить в казначейство подлинники всех действующих на момент перехода договоров на поставку товаров, работ, услуг и иных документов, из которых вытекают денежные обязательства бюджета субъекта федерации. Все эти документы учитываются в базе данных в разрезе получателей, видов услуг, сроков оплаты. Все вновь заключенные договора и вновь возникшие документы так же в трехдневный срок с момента заключения предоставляются в казначейство и вносятся в базу данных.
Все предоставляемые на оплату платежные документы на оплату расходов обязательно имеют ссылку на подтверждающий документ. Реквизиты платежных документов и суммы оплаты сверяются с подтверждающими документами, при этом в базу данных вносятся суммы оплаты. При несоответствии реквизитов платежных документов договорам или превышении сумм оплаты платежные документы отклоняются.
Целесообразно до начала финансового месяца делать выборку сроков оплаты по договорам (таким образом, приблизительно можно получить сумму, необходимую для финансирования) и сверить суммы с составленным на следующий месяц кассовым планом. Очевидно, что указанная в кассовом плане сумма не должна быть меньше сумм к оплате на финансовый месяц.
Так же целесообразно в конце каждого месяца проводить анализ не оплаченных сумм по договорам, срок действия которых истек. В случае неоплаты по причине не выполнения условий поставщиком или подрядчиком необходимо предъявление им штрафных санкций. При правильно поставленном учете договоров и других документов, подтверждающих денежные обязательства бюджета, случаев не оплаты по вине получателя бюджетных средств быть не должно.
При дальнейшем переходе на казначейское исполнение бюджета любые документы, влекущие за собой денежные обязательства республиканского бюджета, должны быть трехсторонними (с обязательной визой финансового управления субъекта федерации, которое проверяет документы на соответствие лимитам бюджетных обязательств и целесообразность).
При учете первичных документов при переходе на активное казначейство становится возможной автоматическая оплата по договорам при наступлении срока оплаты (для этого необходимо организовать работу с контрагентами по договорам таким образом, что бы документы, подтверждающие факт исполнения обязательств поставщиков / подрядчиков поступали в казначейство, которое на основании их будет производить оплату без распоряжения получателя бюджетных средств).
Для более эффективного контроля за своевременной оплатой получателями бюджетных средств расходов и недопущения возникновения кредиторской задолженности реализуются следующие два момента: заключаются договора на централизованную оплату услуг и внедряется зарплатный проект на основе пластиковых карт.
Зарплатный проект на основе пластиковых карт позволит, во-первых, четко контролировать суммы, расходуемые на выплату заработной платы работникам бюджетных учреждений, и, во-вторых, не допускать возникновения кредиторской задолженности по оплате подоходного налога и платежей во внебюджетные фонды.
Ключевыми моментами такого проекта являются:
– выбор кредитной организации, предоставляющей услуги по выплате заработной платы через систему пластиковых карт (выбор производится исключительно на конкурсной основе);
– финансовое управление заключает с таким банком генеральное соглашение на обслуживание карт, в котором указываются основные условия их обслуживания (тарифы, сроки и так далее) и разрабатывает типовые договора, которые заключаются между бюджетными учреждениями и банком;
– перечисление заработной платы на лицевые счета работников в банке происходит с открытых лицевых карточек бюджетных учреждений; для этого в казначейство предоставляются платежные поручения (на перечисление во внебюджетные фонды – пенсионный, медицинского страхования и так далее, подоходного налога – на счет федерального казначейства; на заработную плату на карточный счет в банке с приложением реестра с разбивкой по лицевым счетам физических лиц с указанием сумм;
– перечисление суммы заработной платы в банк производится не ранее перечисления средств во внебюджетные фонды.
О необходимости централизованной оплаты товаров, работ и услуг уже говорилось выше, здесь целесообразно привести основные организационные моменты такой оплаты.
На первом этапе реально осуществлять централизованную оплату коммунальных услуг и услуг связи, поскольку именно эти услуги оказываются немногими монополистами и такие платежи на постоянной основе осуществляют все получатели бюджетных средств. В частности в Карачаево-Черкесской республике практически все услуги связи предоставляются Акционерным Обществом «Электросвязь» и его структурными подразделениями, в городе Черкесске практически все услуги по водоснабжению осуществляются Акционерным Обществом «Водоканал», по поставке тепло и электроэнергии- Акционерным Обществом «Черкесскэнерго» и Акционерным Обществом «Черкессктеплоэнерго» и их структурными подразделениями и так далее.
Централизованно оплачиваются исключительно суммы по текущим платежам за коммунальные услуги.
В соответствии с реестром получателей бюджетных средств поставщики ежемесячно согласно установленных сроков предоставляют в казначейство счета на оплату текущей суммы задолженности на общую сумму с приложением реестра с разбивкой по получателям бюджетных средств, параллельно поставщиком счета-фактуры направляются каждому получателю бюджетных средств, который на основании их проводит сверку фактически потребленных услуг и на сумму расхождений в последнем месяце квартала корректируется сумма оплаты. Счета оплачиваются централизованно в установленные сроки.
Для более эффективного осуществления централизованной оплаты целесообразно объединять однотипные потребности получателей бюджетных средств в товарах, работах и услугах и закупать такие товары централизованно. Значительную поддержку в этом оказывает система конкурсной закупки товаров, работ, услуг.
Статья 71 Бюджетного Кодекса Российской Федерации говорит о том, что все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2008 минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов, которые размещаются на конкурсной основе.
В соответствии с письмом первого заместителя министра экономики Российской федерации А. Г. Свинаренко от 09.06.2008 г. за 1 квартал 2008 года в Российской Федерации проведено 5575 конкурсов (без конкурса проведено 61957 закупок продукции), из них 2811 конкурсов проведено федеральными органами исполнительной власти, 1294 органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и 1470 конкурсов местными органами исполнительной власти. Как четко видно, на конкурсной основе проводилось около 9% всех осуществляемых закупок. При этом самый большой процент закупок на конкурсной основе (37,6%) проводился федеральными органами, самый маленький (4,2%) – местными органами исполнительной власти.
При этом всего заключено 76129 контрактов общей стоимостью 43,03 миллиарда рублей, из них на конкурсной основе 14141 контракт на сумму 32,64 миллиарда рублей (таким образом исходя из суммы заключенных контрактов процент конкурсных закупок значительно больше – 75,9%).
По итогам проведения конкурсов сокращение расхода бюджетных средств за 1 квартал 2008 года за счет размещения заказов на поставку товаров, работ, услуг для государственных нужд на конкурсной основе составило 12,2 % (4.5 миллиарда рублей), в частности по органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации 16.1 %. Затраты на проведение конкурсов при этом составили в целом 0.05% (в том числе по субъектам Российской Федерации 0.16%). Таким образом положительный эффект от проведения конкурсов очевиден.
Это письмо рекомендует создать по органам исполнительной власти комиссии по проведению конкурсов на размещение заказов на поставки товаров, работ, услуг для государственных нужд. Председателями таких комиссий должны быть первые лица органов исполнительной власти.
В республике была сделана попытка создания подобной комиссии, единой централизованной комиссии по проведению конкурсов, состав которой был жестко определен. Существенным недостатком работы такой комиссии являлась физическая невозможность проводить все конкурсы, регламентируемые Бюджетным Кодексом Российской Федерации. Кроме того, фактически всю организационную работу проводили распорядители и получатели бюджетных средств самостоятельно, которые в эту комиссию не входили, а конкурсная комиссия лишь принимала решение по соответствию предложенных на конкурс заявок установленным требованиям. Таким образом по чисто формальным признакам (наименьшей цены) могло быть выбрано не самое оптимальное решение (кроме ценовых характеристик еще есть качественные, временные и так далее). Смысл работы такой комиссии исключительно в контроле за беспристрастным принятием решения. Но такой контроль можно осуществлять и иными методами.
Конкурсное размещение государственного заказа это еще и контроль за закупками товаров, работ, услуг для государственных нужд и учет заключаемых договоров, контроль за их оплатой. А это относится к ведению органа, исполняющего бюджет.
Для оптимизации работы по проведению закупок товаров, работ и услуг получателями бюджетных средств организация конкурсов возложена на те органы исполнительной власти и получателей бюджетных средств, которые являются непосредственными заказчиками. На орган, исполняющий бюджет, возлагаются исключительно методологические, контрольные и учетные функции.
В частности в функции органа, исполняющего бюджет (контролирующего органа) входит ведение единой стандартизированной базы конкурсных документов по видам конкурсов (на базе этих документов и проводятся конкурсы), ведение базы данных цен на товары, работы и услуги (с помощью этой базы данных можно проводить сверку конкурсной и рыночной цены – очевидно, что если цена заявок на конкурсе выше среднерыночной, то конкурс можно считать несостоявшимся). Конкурсная комиссия создается под каждый отдельный конкурс и ее состав логично варьируется в зависимости от вида товара, работы или услуги. Контролирующий орган через своего представителя в комиссии проверяет беспристрастность выбора исполнителя заказа. А по итогам проведения конкурсов казначейство контролирует оплату. Такой вариант является более оптимальным.
Основными моментами проведения конкурсов являются:
– финансирование республиканского государственного заказа осуществляется в пределах средств, предусмотренных в республиканском бюджете;
– для проведения конкурсов подаются заявки, в которых в том числе указываются обоснование размещения республиканского государственного заказа (практическая значимость республиканского государственного заказа), перечень и количество подлежащей поставке (выполнению) продукции и сроки ее поставки (выполнения); прогнозируемую стоимость (цену) республиканского государственного заказа в целом, а также по отдельным этапам реализации, другие экономические нормативы;
– на основании отчетов об исполнении республиканских государственных заказов, представленных соответствующими распорядителями бюджетных средств, казначейство составляет сводный годовой отчет о размещении республиканских государственных заказов и предоставляет в органы статистики всю требуемую по законодательству информацию;
– для участия в процедуре по размещению республиканских государственных заказов на закупки продукции для республиканских нужд исполнители должны удовлетворять квалификационным требованиям, определяемым для каждого конкурса отдельно (в том числе исполнитель должен иметь необходимые профессиональные знания и квалификацию, финансовые средства, оборудование и другие материальные возможности, опыт и положительную репутацию, быть надежным, обладать необходимыми трудовыми ресурсами для выполнения государственного контракта, исполнять обязательства по уплате налогов в бюджеты всех ровней и обязательных платежей в государственные внебюджетные фонды; не должен быть неплатежеспособным, находиться в процессе ликвидации (для юридического лица), быть признан несостоятельным (банкротом)).
3.3 Информационная составляющая на этапе внедрения казначейского исполнения бюджета
Внедрение информационной системы соответствует этапности перехода на казначейство.
Первым этапом является внедрение системы операционного дня финансового органа.
Следующим этапом является организация казначейства с обслуживанием бюджетополучателей по лицевым карточкам. На этом этапе проводится весь комплекс организационных мероприятий, связанный с созданием казначейства как структуры бюджетной системы финансового управления.
На этом этапе производится разработка и внедрение (адаптация) и отладка операционного дня казначейства, обеспечивающего взаимосвязь компонент комплекса в целом и выполняющего:
– функции фронт-офиса, то есть первичный ввод (для бумажных документов) и доставку (для электронных документов) платежных заявок бюджетополучателей всех уровней;
– выгрузку и доставку запросов и контроль поступления ответов из операционного дня финансового управления для организации оперативной проверки допустимости планируемого платежа по утвержденной смете расходов предприятия и немедленной регистрации этого платежа как расхода бюджета операционного дня финансового управления по факту провода документа в операционный день банка;
– поддержку интерфейса реального масштаба времени с установленным операционным днём банка и обеспечивающего выгрузку и квитовку документов с операционным днём банка после их регистрации в операционном дне казначейства;
– функции клиринговой системы как с использованием автоматических алгоритмов поиска оптимального решения так и с возможностью ручного режима работы;
– криптозащита и электронная подпись документов на маршрутах клиент-казначейство (кроме бумажных документов) и казначейство – финансовый орган;
– гибкую настройку выходных форм документов (отчетов и печатных образов);
– имеющего управляемый экспорт, импорт.
В дальнейшем, если это будет признано целесообразным, может быть выполнена работа по переводу казначейства на банковскую основу. При этом рассматривается два варианта:
1. В случае, если создается небанковская кредитная организация, выполняются:
– комплекс организационных мероприятий по достижению соглашений о составе учредителей и принятию решения на уровне администрации субъекта федерации о создании небанковской кредитной организации и выделении средств для формирования уставного фонда а также форсирование подбора и согласования кандидатур на должности руководителя и главного бухгалтера с учетом требований Центрального банка Российской Федерации;
– организация комплекса технических работ по приведению помещения небанковской кредитной организации в соответствие с требованиями Центрального Банка Российской Федерации;
– после регистрации небанковской кредитной организации перенастройка комплекса программного обеспечения, переходящего к небанковской кредитной организации, то есть системы операционного дня казначейства под режим реальных платежей.
2. В случае перевода счетов в региональный банк выполняется:
– комплекс организационных мероприятий по принятию решения на уровне администрации об открытии счетов в банке и о делегировании банку функций агента бюджетного контроля;
– переустановка комплекса программного обеспечения операционного дня казначейства и интеграция его с информационными системами банка;
– перенастройка самих систем операционного дня казначейства под режим реальных платежей с обеспечением сохранности данных архивов системы за время работы в режиме единого счета.
В случае сохранения казначейства как структурной единицы финансового управления необходима система удаленного документооборота.
Так как для оптимизации документооборота между банком, обслуживающим счета бюджета, и казначейством необходима система удаленного доступа банк-клиент для электронного обмена информацией.
Но, необходимо отметить, что подобный обмен будет эффективен только в том случае, если имеется система криптозащиты информации, обеспечивающая безопасность технологии обработки электронных документов, включающая в себя комплекс технологических, программных, организационных и технических мер и средств защиты на этапах подготовки, обработки, передачи и хранения электронных документов.
В Карачаево-Черкесской республике такой системой является система электронной подписи Карачаево-Черкесской республики. Подобная система в республике функционирует исключительно во взаимоотношениях между кредитными организациями, и на сегодняшний день имеется только два клиента, которые не являются кредитными организациями- отделение федерального казначейства по Карачаево-Черкесской республики и Главное финансовое управление Карачаево-Черкесской республики.
Внедрение системы реализуется достаточно оперативно, и позволяет эффективно реализовывать возросший документооборот.
Необходимо так же отметить, что автоматизация процесса обмена платежными поручениями (платежное поручение приходит от клиента в электронной форме, обрабатывается в полуавтоматическом режиме, уходит на исполнение так же в электронном виде) позволяет минимизировать количество ошибок исполнителей.
И в заключение главы необходимо указать важный момент, позволяющий сократить расходы на приобретение программного обеспечения.
При приобретении программного обеспечения для внедрения казначейской системы исполнения бюджета важно обратить внимание на тот факт, что сумма оплаты по договорам на приобретение не облагается налогом на добавленную стоимость. Действительно, согласно статьи 5 Закона Российской Федерации «О налоге на добавленную стоимость» от налога на добавленную стоимость освобождаются научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, выполняемые за счет бюджета.
Тот факт, что работы по казначейскому исполнению бюджета оплачиваются за счет средств соответствующего бюджета, сомнению не подлежит.
Учитывая, что подобное программное обеспечение является новым для каждого конкретного субъекта, и то, что согласно Письма Инновационного совета при председателе Совета Министров деятельность по созданию и использованию интеллектуального продукта, к которой в частности относится проведение работ с целью создания образцов новой техники и технологий считается научно-исследовательской, разработку и внедрение информационной системы казначейского исполнения бюджета закономерно отнести к научно-исследовательской и опытно-конструкторской деятельности.
Таким образом независимо от того, является ли оказывающая данные услуги организация коммерческой или бюджетной в случае оплаты за счет бюджетных средств бюджета любого уровня программное обеспечение является опытно-конструкторскими работами, освобождаемыми от налога на добавленную стоимость.
3.4 Социально-экономические результаты внедрения системы
казначейского исполнения бюджета
Расходы на реализацию казначейства субъекта федерации, исполняющего расходную часть республиканского бюджета, всего составили 4000 тыс. рублей.
В то же время согласно предоставленным сметам расходы единовременного характера федерального казначейства для перевода на обслуживание расходной части республиканского бюджета и учет местных налогов и сборов согласно предоставленной смете составили бы 30907 тыс. рублей, текущие расходы на содержание работников казначейства составили бы по предварительным расчетам 4717 тыс. руб. и фонд заработной платы на год составил бы без начислений на заработную плату примерно 27043 тыс. руб. При этом предполагаемая штатная численность работников, осуществляющих исполнение республиканского бюджета по расходам, составила бы 905 человек, из них 667 человек непосредственно на местах, остальные- в управлении.
Подобная разница в суммах была достигнута, прежде всего, путем повышения эффективности работников республиканского казначейства по сравнению с федеральным казначейством и внедрении самых современных автоматизированных систем казначейского исполнения бюджета.
При этом финансовому управлению потребовалось привлечение 2 дополнительных штатных единиц- двух администраторов- системного и по информационным технологиям в отдел казначейского исполнения бюджета, и двух специалистов планировалось привлечь в отдел тендерных торгов. Остальные специалисты перешли в казначейство из других отделов Финансового Управления (специалисты высвободились благодаря перераспределению функций между отделами и оптимизации работы отделов).
Положительный финансовый результат был достигнут в силу следующих обстоятельств.
Среднедневные остатки на едином бюджетном счете финансового управления в мае составляли около 5 миллионов рублей при объеме финансирования через казначейство в размере 18 миллионов рублей, в июле остатки составляли примерно 10 миллионов рублей объеме финансирования 57 миллионов рублей, в августе среднедневные остатки неиспользованного финансирования составляли около 25 миллионов рублей при сумме финансирования 109 миллионов рублей за месяц (рисунок 3.1).
Рисунок 3.1 - Остатки неиспользованного финансирования
К примеру, на 10 июля остаток неиспользованного распорядителями и получателями бюджетных средств финансирования составил 10037 тысяч рублей, сумма финансирования в этот день составила 2620 тысячи рублей, то есть остаток неиспользованного финансирования перекрывал 4 дневных потребности в денежных средствах.
При этом необходимо отметить, что срок нахождения средств на лицевых карточках учреждений составляет в среднем от одной недели до месяца с момента осуществления финансирования, то есть лаг во времени на использование остатков для сокращения кассовых разрывов или краткосрочного кредитования достаточно велик.
В среднем в сентябре месяце количество платежных поручений, проходящих через казначейство в день составляет 140 штук на сумму около 2 миллионов рублей. При этом ежедневно примерно треть документов отклоняется из-за несоответствия расходов целям, на которые они выделялись, отсутствия подтверждающих расходы документов, или попыток расходования бюджетных средств на непредусмотренные уставами получателей цели. Это и является причиной возникновения остатков на счетах.
Два раза в неделю делается сводная ведомость остатков на лицевых карточках получателей бюджетных средств. В случае наличия значительных остатков по конкретным получателям новое финансирование по ним не производится в виду невостребованности лимитов бюджетных обязательств.
Одним из безусловно положительных моментов является сокращение пробега денежных средств. Как уже говорилось ранее минимальный срок пробега бюджетных средств составлял 9 дней (три банковских дня на одно перечисление со счета на счет), а учитывая неэффективность работы бухгалтерий учреждений этот срок увеличивался до нескольких недель, что в условиях бюджетного дефицита является непозволительной роскошью. Сегодня этот срок составляет один банковский день.
Наличие остатков на лицевых карточках получателей бюджетных средств позволяет избежать заимствований у кредитных организаций на покрытие кассовых разрывов, что, учитывая платность подобных услуг, немаловажно в условиях нехватки средств бюджета.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В период становления рынка был разбалансирован механизм функционирования финансовой системы российского государства; стала крайне несовершенной нормативная и информационная база регулирования межбюджетных отношений; старые механизмы управления денежными потоками, как в доходной, так и в расходной части бюджета оказались неприемлемы, а новые - не развиты.
В системе государственных финансов главной составляющей является бюджет, в процессе исполнения которого, при осуществлении предварительного и текущего контроля за расходованием денежных средств важнейшую роль играют казначейства. В этой связи большое значение приобретают вопросы совершенствования деятельности органов регионального казначейства, обладающих необходимыми технологиями для разработки и внедрения интегрированной системы управления финансовыми ресурсами территории. Используя такие экономические инструменты, как выделение ассигнований, лимиты, оплату обязательств бюджетополучателей непосредственно их контрагентам, а также объединение информации о двух противоположно направленных денежных потоках, институт казначейства постепенно превращается в управленческое ядро, которое интегрирует вокруг себя практически всех участников бюджетного процесса. На базе этих отношений формируется новая система управления финансовыми ресурсами региона.
В рамках данной дипломной работы проведены исследования с целью сбора, анализа и осмысления данных, связанных с теоретическими и практическими аспектами повышения эффективности достижения главной цели бюджетного процесса – обеспечение социальной поддержки населения. Этой же цели служат и разработки собственных концепций оптимизации финансового контроля. Была глубокого изучена та теоретическая и нормативная база, которая была наработана специалистами в области финансовых и бюджетных технологий как современных, так и исторических, и это нашло самое непосредственное отражение в работе.
Однако стоит признать, что основное внимание в работе уделялось именно практической составляющей решения социально-экономических проблем региона, для чего автором использовались материалы ряда ведущих специалистов в области финансово-бюджетных отношений и собственный опыт.
Исследования позволили сделать следующие выводы:
1. Определены тенденции и закономерности развития управления финансовыми ресурсами субъекта РФ, проявляющиеся через усиление роли института казначейства в централизации и расширении функций управления региональными финансами, включая проведение прогнозного анализа расходной части бюджета, учета материальных и нематериальных активов, как субъекта РФ, так и муниципалитета и др.
2. Проанализированы различные модели организации процесса казначейского исполнения бюджета субъектов РФ и муниципальных образований (через Федеральное казначейство или создание собственных региональных органов), показаны преимущества и недостатки каждого из вариантов, сделан вывод о приоритетности второго из них.
3. Обоснована необходимость и исследована потенциальная возможность применения технологии казначейского исполнения бюджетов в управлении временно свободными остатками бюджетных средств на лицевых счетах получателей с использованием предлагаемой в работе схемы взаимоотношений участников бюджетного процесса.
4. Разработана модель управления движением региональных бюджетных потоков через казначейскую систему исполнения бюджета, которая позволяет принимать обоснованные стратегические решения в условиях реформирования бюджетного процесса, и может стать новым инструментом влияния на бюджетную политику региона.
5. Сформирован механизм повышения эффективности казначейских технологий контроля исполнения бюджета в регионе с помощью учета принятых обязательств по договорам на основе создания расчетно-бюджетных центров и изменения состава участников бюджетного процесса.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря
2. Бюджетный кодекс Российской Федераций в редакции Федерального закона от 29.12.2004 г. №195 ФЗ .-Екатеринбург ИД «Урал ЮР-Издат».2005 г.
3. Налоговый кодекс Российской Федерации (в 2-х частях) - М.: «ТД ЭЛИТ – 2000»,
4. Закон Российской Федерации от 15 августа 1996 года № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» (принят Государственной Думой ФС РФ
5. Закон Российской Федерации от 20 августа
6. Закон Российской Федерации от 23 декабря
7. Закон Российской Федерации от 26 декабря
8. Закон Российской Федерации от декабря
9. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001г. №584 «О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года».
10. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая
11. Постановление Правительства Российской Федерации от 1 декабря
12. Распоряжение Правительства Российской Федерации №107-р «
13. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 апреля
14. Закон Ставропольского края от 12.11.2004 г. №94-кз « О бюджетном процессе в Ставропольском крае» (принят Государственной Думой СК 28.10.2004 г.).
15. Закон Ставропольского края от 17.03.2006 г. №16-кз « О внесении изменений в закон «О бюджетном процессе в Ставропольском крае» (принят Государственной Думой СК 02.03.2006 г.).
16. Закон Ставропольского края «О бюджете Ставропольского края на 2007 год» (принят Государственной Думой СК декабря
17. Распоряжение Правительства Ставропольского края от 22.06.2005 г. №340-рп « Об основных направлениях социального и финансово-экономического развития Ставропольского края по 2010 год»
18. Статистический ежегодник Ставропольского края: Стат. Сб. 1 крайстат. - Ставрополь. 2006 - №1. - с. 60
19. Итоги социально-экономического развития Ставропольского края за январь-декабрь 2005 года // [email protected].
20. Итоги социально-экономического развития Ставропольского края за январь-декабрь 2006 года // [email protected].
21. Большой экономический словарь / Под ред. А. Н. Азрилияна.-4-еизд. Доп. и перераб. - М.: Институт новой экономики, 1999. -1248 с.
22. Ожегов СИ. Словарь русского языка: 70000 слов / Под ред.Н.Ю. Шведовой. - 1-е изд., перераб. и доп. - М.: Рус. яз., 1989. - 924 с.Экономическая энциклопедия / Науч.- ред. совет изд-ва «Экономика»; Ин-т экон. РАН; Гл. ред. Л.И. Абалкин. - М.: ОАО «Издательство «Экономика», 1999. -1055 с.
23. Философский словарь / Под ред. И.Т. Фролова - 6-е изд., перераб. и доп. - М. Политиздат, 1991. - 560 с.
24. Финансово-кредитный словарь. Т1 А - VI / Гл. редактор В.Ф. Горбузов. - М.: Финансы и статистика, 1984. - 511 с.
25. Акинин П.В., Гаевский В.В., Рязанцев С.В. Экономика Ставропольского края.- Ставрополь:Кн. Изд-во, 2000. С.100.
26. Акперов И.Г. и др. Казначейская система исполнения бюджета Российской Федерации: Учеб. пособие / И. А. Коноплева, СП. Головач,- М.: Финансы и статистика, 2002. - 352 с: ил.
27. Аналитический доклад «Анализ развития муниципальных финансов в 1992-2002 годах». Фонд «ИЭГ» http://www. iet. ru/.
28. Ананенко С.А. Повышение эффективности бюджетных расходов с помощью системы сбалансированных целевых показателей.//Финансы-2004, №9.С.9.
29. Артемьева С.С. Реформирование межбюджетных отношений в регионе//Финансы. - 2002. - №5. —с.9-21.
30. Астапов К.Л. Методы учета доходов и расходов федерального и регионального бюджетов//Финансы. - 2002. - №5. —с.9-12.
31. Афанасьев В.Н., Юзбашев М.М. Анализ временных рядов и прогнозирование: Учебник. -М.: Финансы и статистика, 2001.- № 11. - 228 с: ил.
32. Афанасьев М.П. Основы бюджетной системы: Учебное пособие. - М.: ГУ ВШЭ , 2004.-243с.
33. Ахмеева В.И. Конкурентоспособность городов в условиях глобализации. Материалы международного симпозиума «Перспективы развития регионов в условиях глобализации: экономика, менеджмент, право» 22-23 мая 2003. 4.1/Отв. ред. А.П. Жабин - Самара: Изд-во Самар. гос. экон. акад., 2003г. - 492
34. Бабич A.M., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для вузов - М.: Финансы, ЮНИТИ, 2000. – 687 с.
35. Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. - М.: Издательство «Дело и Сервис», 2000.-240 с.
36. Безденежных А.В. Институт казначейства как инструмент государственного влияния на экономику государства // Финансы. - 2003. - № 2.- С.25-27.
37. Боголюбов B.C., Севостьянова С.А. Целеполагание в управлении крупным городом (Методологические аспекты) Материалы международного симпозиума «Перспективы развития регионов в условиях глобализации: экономика, менеджмент, право» 22-23 мая 2003. 4.1 /Отв. ред. А.П. Жабин - Самара: Изд-во Самар. гос. экон. акад.,
38. Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. Учебное пособие. -М.: Дело, 1998. – 128 с.
39. Гапоненко А.Л., Панкрухин А.П. Теория управления: Учебник /Под общей редакцией А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухина.- М.: Изд-во РАГС, 2004.-558
40. Глухов В.В., Дольдэ И.В. Налоги: теория и практика. Учебное пособие .- СПб: Специальная литература, 1996. - 283 с.
41. Годин А.М. , Максимова Н.С., Подпорина И.В. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник-М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и Ко », 2004.-752 с.
42. Голубков Е.П. Системный анализ как методологическая основа принятия решений // Менеджмент в России и за рубежом. — 2003. - №3. - с. 95-115.
43. Гусев СИ., Швецов Ю.Г. Федеральное казначейство: взгляд на теорию и практику. Изд-во Аспект Пресс.-М.: 2002.
44. Гутман Г.В. Управление региональной экономикой / Г.В. Гутман, А.А. Мироедов, С.В. Федин. - М.: Финансы и статистика, 2001.-176 с.
45. Данчиков Е.А., Бирюков А.Г. Механизм совершенствования бюджетной политики субнациональных властей // Финансы. - 2003. - №2. — с. 6-8
46. Дубров A.M. Моделирование рисковых ситуаций в экономике и бизнесе: Учеб. пособие /A.M. Дубров, Б.А. Лагоша, Е.Ю. Хрусталев; Под ред.Б.А. Лагоши. – М.: Финансы и статистика, 2000. – 176 с.: ил.
47. пект Пресс.-М.: 2002.
48. 3убко Н.М. Экономическая теория. Изд-во Тетра Системе- М.:2002.
49. Иванова Н.Г., Маковник Т.Д. Казначейская система исполнения бюджетов. - СПб: Питер, 2001. - 208 с: ил. - (Серия «Ключевые вопросы»).
50. Иванов В.В., Спивак А.Ф. Проблемы управления региональными финансовыми ресурсами // Финансы и кредит. 2001. - №10. — с. 13
51. Иванов Г.А., Ощепков Г.С., Селетков С.Г. Подготовка диссертаций в сиcтеме послевузовского профессионального образования: Учебное пособие. - Йошкар - Ола: МарГТУ, 2000. -195 с.
52. Иванова Н.Г., Маковник Т.Д. Казначейская система исполнения бюджетов:- СПБ: Питер, 2001.-208 с.: ил.
53. Лапушинская Г.К. Метод анализа территориальных бюджетов //Финансы.- 2001 .-№9. — с. 18-21
54. Ли Ке. Допустимые диспропорции и системная оптимизация региональной экономики Китая/Проблемы теории и практики управления.-2002.-№1. - с.63
55. Лопина Л.А. Функционирование казначейства в условиях использования единого казначейского счета // Финансы. 2005 - № 3. - с.25-28.
56. Львов Д.С. Путь в XXI век: стратегические проблемы и перспективы российской экономики/Рук. Авт. Колл. Д.С. Львов; РАН. Отд-е экономики.-М.: Экономика, 1999. - 793 с. 63
57. Мухин В.И. Основы теории управления. Учебник. - М.: Экзамен, 2002.-256 с.
58. Мысляева И.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник.- М.: ИНФА-М, 2004.-268с. - (Высшее образование)
59. Никитина Т.Р. Применение ответственности за нецелевое использование бюджетных средств. //Финансы. – 2005, №11, с.30.
60. Начинкин Д.Б. Эволюция казначейской службы в России // Финансы. — 2002.-№5.-с.18-19.
61. Нестеренко Т.Г. Федеральное казначейство на новом этапе //Финансы. – 2005. №4, с.3.
62. Пушкарева В.М. Русская финансовая наука о природе бюджета и становлении бюджетного процесса в Российской империи // Финансы. — 2003.-№4.-с. 73-75
63. Радченко А.И. Основы муниципального и государственного управления: системный подход. Учебник. — АООТ «Ростиздат» - Ростов 4/Д. 1997. - 448 с.
64. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь.- 2-е изд., испр. - М.: ИНФРА - М, 1999. — 479 с.
65. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш. Учебный экономический словарь. — М.: Рольф: Айрис-пресс, 1999. - 416 с.
66. Сергиенко Я. Феномен использования «доверительных» стратегий предприятиями реального сектора экономики // Российский экономический журнал. 2002. - №1. - с. 60
67. Сенчалов В.К. Формирование национальной финансовой стратегии: Путь к подъему и благосостоянию. - М.: Дело, 2004.-416 с.
68. Системные исследования. Методологические проблемы. Ежегодник 1998. Часть 1 / Под ред. Д.М. Гвишиани, В.Н. Садовского и др. М.: Эдиториал. УРСС, 1999.-360 с.
69. Системный анализ и научное знание / Под ред. Д.П. Горского М.: Наука 2005, 201 с.
70. Спицнадель В.Н. Основы системного анализа: Учеб.пособие. - СПб.: Изд.дом «Бизнесс-пресса», 2000. – 326 с.
71. Стоянова Е.С. Финансовы менеджмент: теория и практика: Учебник. - М.: Издательство «Перспектива», 1999.-656 с.
72. Сычев Н.Г., Таксир К.И. Актуальные проблемы укрепления региональных финансов: Монография. -М.: Финансы, 2004.-416 с.
73. Чениб Р.Ш. Об эффективности использования средств высокодотационных бюджетов. //Финансы. – 2005, №11, с.32.
74. Черняк Ю.И. Системный анализ в управлении экономикой. М., «Экономика», 1975. -191 с.
75. Чистик О.Ф. Информационное поле в формирование стратегии регионального социально-экономического развития. Материалы международного научного симпозиума «Перспективы развития регионов в условиях глобализации: экономика, менеджмент, право». 22-23 мая2003 г . 4.2 / Отв. Ред. А.П. Жабин. - Самара: Изд-во Самар. гос. экон. акад., 2003 г . -133 с.
76. Эрхард, Л. Благосостояние для всех/Л. Эрхард.-М: Дело, 2001. – 352 с.
77. Юн Г.Б. Антикризисное управление в российской экономике/Г.Б. Юн СПБ.: СПБРУЭФ, 2002. - 205 с.
78. Юрьева Т. В. Социальная рыночная экономика. Учеб. Для студ. Вузов, обучающихся по эконом. Спец. - М.: Дрофа, 2001. - 352 с.
79. Яндиев М.И. Финансы региональных органов власти - М.: Финансовый Издательский дом «Деловой экспресс», 1999. - 360 с. с ил.
80. Яндиев, М.И. Уровни бюджетной системы в России / М.И. Яндиев // Финансы.-2001.-№2.-С.12-14.
81. Яндиев М.И. От перестановки слагаемых меняется многое.//Финансы – 2004, №2.С.15.
82. Ясин Е., Алексашенко С, Гавриленков Е,, ДворковичА, Реализация либеральной стратегии при существующих экономических ограничениях // Вопросы экономики. — 2000. - № 7. -— с. 5-20.
54. Ли Ке. Допустимые диспропорции и системная оптимизация региональной экономики Китая/Проблемы теории и практики управления.-2002.-№1. - с.63
55. Лопина Л.А. Функционирование казначейства в условиях использования единого казначейского счета // Финансы. 2005 - № 3. - с.25-28.
56. Львов Д.С. Путь в XXI век: стратегические проблемы и перспективы российской экономики/Рук. Авт. Колл. Д.С. Львов; РАН. Отд-е экономики.-М.: Экономика, 1999. - 793 с. 63
57. Мухин В.И. Основы теории управления. Учебник. - М.: Экзамен, 2002.-256 с.
58. Мысляева И.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник.- М.: ИНФА-М, 2004.-268с. - (Высшее образование)
59. Никитина Т.Р. Применение ответственности за нецелевое использование бюджетных средств. //Финансы. – 2005, №11, с.30.
60. Начинкин Д.Б. Эволюция казначейской службы в России // Финансы. — 2002.-№5.-с.18-19.
61. Нестеренко Т.Г. Федеральное казначейство на новом этапе //Финансы. – 2005. №4, с.3.
62. Пушкарева В.М. Русская финансовая наука о природе бюджета и становлении бюджетного процесса в Российской империи // Финансы. — 2003.-№4.-с. 73-75
63. Радченко А.И. Основы муниципального и государственного управления: системный подход. Учебник. — АООТ «Ростиздат» - Ростов 4/Д. 1997. - 448 с.
64. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь.- 2-е изд., испр. - М.: ИНФРА - М, 1999. — 479 с.
65. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш. Учебный экономический словарь. — М.: Рольф: Айрис-пресс, 1999. - 416 с.
66. Сергиенко Я. Феномен использования «доверительных» стратегий предприятиями реального сектора экономики // Российский экономический журнал. 2002. - №1. - с. 60
67. Сенчалов В.К. Формирование национальной финансовой стратегии: Путь к подъему и благосостоянию. - М.: Дело, 2004.-416 с.
68. Системные исследования. Методологические проблемы. Ежегодник 1998. Часть 1 / Под ред. Д.М. Гвишиани, В.Н. Садовского и др. М.: Эдиториал. УРСС, 1999.-360 с.
69. Системный анализ и научное знание / Под ред. Д.П. Горского М.: Наука 2005, 201 с.
70. Спицнадель В.Н. Основы системного анализа: Учеб.пособие. - СПб.: Изд.дом «Бизнесс-пресса», 2000. – 326 с.
71. Стоянова Е.С. Финансовы менеджмент: теория и практика: Учебник. - М.: Издательство «Перспектива», 1999.-656 с.
72. Сычев Н.Г., Таксир К.И. Актуальные проблемы укрепления региональных финансов: Монография. -М.: Финансы, 2004.-416 с.
73. Чениб Р.Ш. Об эффективности использования средств высокодотационных бюджетов. //Финансы. – 2005, №11, с.32.
74. Черняк Ю.И. Системный анализ в управлении экономикой. М., «Экономика», 1975. -191 с.
75. Чистик О.Ф. Информационное поле в формирование стратегии регионального социально-экономического развития. Материалы международного научного симпозиума «Перспективы развития регионов в условиях глобализации: экономика, менеджмент, право». 22-23 мая
76. Эрхард, Л. Благосостояние для всех/Л. Эрхард.-М: Дело, 2001. – 352 с.
77. Юн Г.Б. Антикризисное управление в российской экономике/Г.Б. Юн СПБ.: СПБРУЭФ, 2002. - 205 с.
78. Юрьева Т. В. Социальная рыночная экономика. Учеб. Для студ. Вузов, обучающихся по эконом. Спец. - М.: Дрофа, 2001. - 352 с.
79. Яндиев М.И. Финансы региональных органов власти - М.: Финансовый Издательский дом «Деловой экспресс», 1999. - 360 с. с ил.
80. Яндиев, М.И. Уровни бюджетной системы в России / М.И. Яндиев // Финансы.-2001.-№2.-С.12-14.
81. Яндиев М.И. От перестановки слагаемых меняется многое.//Финансы – 2004, №2.С.15.
82. Ясин Е., Алексашенко С, Гавриленков Е,, ДворковичА, Реализация либеральной стратегии при существующих экономических ограничениях // Вопросы экономики. — 2000. - № 7. -— с. 5-20.
