Реферат Теоретические аспекты межбюджетных отношений
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-28Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
Содержание
Введение..........................................................................................................
Глава 1.
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ.
1.1 Понятие и сущность межбюджетных отношений и бюджетного федерализма...............................................................................................
1.2 Принципы межбюджетных отношений...................................................
Глава 2.
ПРОБЛЕМЫ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РФ.
2.1 Межбюджетные отношения – современная ситуация, проблемы и пути их решения..........................................................................................................
Заключение........................................................................................................
Список литературы..........................................................................................
Введение
Межбюджетные отношения играют важную роль в бюджетной системе любого государства, имеющего административно-территориальное деление. В России, с ее огромной территорией и существенной дифференциацией экономических потенциалов регионов, тема межбюджетных отношений всегда вызывала множество вопросов и проблем.
Начиная с 90-ых годов законодательные и исполнительные органы власти Российской Федерации постоянно пытались найти наилучшие пути и методы регулирования межбюджетных отношений, в связи с чем в бюджетное законодательство часто вносились изменения и дополнения.
Федеральным законом от 22.08.04 № 120-ФЗ в Бюджетный кодекс РФ, основополагающий закон в сфере регулирования бюджетных отношений, были внесены существенные изменения и дополнения, которые касаются, главным образом, именно межбюджетных отношений. Основная часть этих изменений и дополнений вступила в силу с 1 января 2005 г., в связи с чем тема настоящего реферата является на сегодняшний день весьма актуальной.
Целями настоящей работы являются следующие: дать понятие межбюджетных отношений, а также бюджетного федерализма как особой формы межбюджетных отношений, характерной для государств с федеративным устройством; раскрыть основные принципы межбюджетных отношений, которые необходимо соблюдать в федеративном государстве для эффективного функционирования бюджетной системы. Далее будут рассмотрены основные проблемы бюджетного федерализма в Российской Федерации и то, как их пытается решить Правительство РФ, в том числе путем внесения изменений в Бюджетный кодекс РФ.
При написании курсовой работы, в качестве основных первоисточников мы использовали учебник Л.А. Дробозиной «Финансы для вузов», а также учебник Година А.М. «Бюджет и бюджетная система РФ». Отличительной чертой этих изданий является ир, что авторы четко и я сно рассматривают проблемы и перспективы развития межбюджетных отношений в современной России.
В главе 1 «Теоретические аспекты межбюджетных отношений» рассматриваются их сущность и основные принципы.
В главе 2 «Проблемы бюджетного федерализма в РФ» мы обратим внимание на современную ситуацию. Проблемы и перспективы межбюджетных отношений в России.
Работа состоит из Введения, двух глав, заключения и списка литературы.
Глава 1.
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ.
1.1 Понятие и сущность межбюджетных отношений и бюджетного федерализма.
Межбюджетные отношения – это отношения между органами государственной власти на различных уровнях, а также органами местного самоуправления по поводу формирования и использования бюджетных средств и обеспечения бюджетного процесса.
Термин «межбюджетные отношения» стал употребляться на практике в период становления рыночных отношений. Затем его начали использовать и в законодательных актах, заменив ранее употребляемый термин «бюджетные отношения».
Данный термин был введен и в Бюджетный кодекс РФ.[1] В статье 129 Кодекса межбюджетные отношения определяются как «отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления». В следующих статьях устанавливаются и раскрываются принципы межбюджетных отношений и лишь затем идет речь о конкретных формах финансовой помощи одного бюджета другому и условиях ее предоставления. Всем этим вопросам в Кодексе посвящается целая глава (Глава 16), которая так и называется «Межбюджетные отношения».
В новой же редакции Бюджетного кодекса РФ, которая вступила в силу с 1 января 2005 г., межбюджетные отношения определены как «взаимоотношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений и осуществления бюджетного процесса».[2] При этом законодатель решил отказаться от подробного изложения и описания принципов межбюджетных отношений. Глава 16 Кодекса станет называться «межбюджетные трансферты» и будет включать в себя лишь нормы о форме и условиях их предоставления, а также о порядке образования и использования различных бюджетных фондов финансовой поддержки.
Для того чтобы правильно раскрыть сущность межбюджетных отношений необходимо раскрыть понятие бюджетного федерализма как их определенного типа.
Под бюджетным федерализмом понимают форму организации межбюджетных отношений в федеративном государстве. В силу этого в российской экономической системе он является адекватной формой осуществления межбюджетных отношений. Российская система бюджетного федерализма включает в себя следующие элементы:
- два полюса бюджетных потоков (федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации);
- налоговый федерализм как систему федеральных, региональных и местных налогов;
- блок межбюджетных трансфертов (средств одного бюджета бюджетной системы РФ, перечисляемых другому бюджету бюджетной системы РФ[3];
- блок взаимных расчетов;
- блок целевых бюджетных фондов (Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Федеральный фонд регионального развития, Федеральный фонд компенсаций).
Особую подсистему межбюджетных связей составляют связи внутри субъектов Федерации. Здесь межбюджетные потоки циркулируют от бюджета субъекта Федерации (республиканского, областного, краевого, окружного) к местным бюджетам. Этот блок, входя в общую систему межбюджетных отношений, выпадает юридически из отношений бюджетного федерализма, поскольку местные органы не являются субъектами федеративных отношений, а органы местного самоуправления в Российской Федерации по ее Конституции не входят в систему органов государственной власти.
Одним из центральных вопросов бюджетного федерализма является бюджетное выравнивание. Различаются вертикальное и горизонтальное выравнивания.
Вертикальное выравнивание означает устранение несоответствий между равными функциями региональных бюджетов и поступлениями, закрепленными за данным бюджетным уровнем. Центральное правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов за счет средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета.
Что касается региональных и местных властей, то принцип вертикальной сбалансированности возлагает на них, во-первых, ответственность за финансовое обеспечение закрепленных за ними функций и предоставление населению соответствующих услуг либо непосредственно государственными учреждениями и организациями, либо через частный сектор; во-вторых, обязанность эффективно использовать свои права по сохранению и увеличению собственного доходного потенциала.
Горизонтальное выравнивание означает пропорциональное распределение налогов между субъектами Федерации для устранения (или снижения) неравенства в налоговых возможностях различных территорий. Такие проявления неравенства регионов рассматриваются в теории бюджетного федерализма как форма проявления социального неравенства, вызываемая территориальным фактором.
Само по себе бюджетное выравнивание отнюдь не является решающим признаком бюджетного федерализма, ибо оно может иметь место и в унитарном государстве. Существует бюджетное выравнивание и внутри субъекта Федерации, во взаимоотношениях с местными органами власти, хотя эти отношения нельзя причислить к федеративным. Бюджетное выравнивание, таким образом, по своей сущности выступает как объективно необходимый способ функционирования бюджетной системы единого государства, единой финансовой и экономической системы общества. Оно объединяет федеративное государство и его граждан и имеет своей задачей достижение бюджетной обеспеченности населения каждого peгиона на уровне не ниже среднероссийского.
Вертикальное выравнивание непременно должно сочетаться с горизонтальным, означающим пропорциональное распределение налогов и дотаций между субъектами Федерации для устранения неравенства в возможностях различных территорий, вызванных территориальным фактором. Таким образом, получается, что к расходам федерального бюджета на решение социально-экономических задач федерального масштаба добавляются еще и расходы на достижение сбалансированности бюджетной системы (см. Рис. 1.1)
Если говорить упрощенно, то система бюджетного выравнивания определяет такое взаимодействие между федеральным бюджетом и субъектами федерации, которое позволяет любому гражданину, проживающему в России, получать определенный уровень государственных услуг, независимо от того, на территории какого региона он проживает.
В России оба направления бюджетного выравнивания сопряжены с огромными трудностями. Задача горизонтального выравнивания становится здесь сложна, как ни в одной другой стране мира, поскольку решение задачи обеспечения каждому гарантированных государством услуг связано с большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов, с различным уровнем затрат и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти. Существенное воздействие на обеспечение каждому социальных стандартов, гарантированных государством, оказывают рыночные процессы и продолжающийся экономический кризис, заставляющий предприятия отказываться от социальных затрат и сокращать численность работников, которые обращаются за защитой к государству. Эти факторы породили ряд факторов, которые наряду с естественными географическими должны непременно учитываться при организации горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности. Это и дифференциация населения по уровню денежных доходов, и существенные региональные различия в прожиточном минимуме, и разный уровень цен. Все это значительно усложняет и без того непростую задачу бюджетного выравнивания.
Организация вертикального бюджетного регулирования также сопряжена со значительными трудностями. На сегодняшний день в ее основу положены такие принципы, которые в определенной мере стимулируют субъекты Федерации к повышению дефицита своего бюджета. Яркий тому пример - существующая методика распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки регионов (трансфертов). Первая его часть направляется в адрес так называемых “нуждающихся” регионов, вторая - в адрес “особо нуждающихся”. “Нуждающимся” считается регион, среднедушевые доходы которого ниже, чем в среднем по России, “особо нуждающимся” - регион, бюджетные расходы которого выше его доходов, то есть бюджет с дефицитом. Таким образом, перерасход средств региональных бюджетов на основе данной методики будет автоматически покрыт из федерального бюджета. Естественным результатом этого является то, что стремление федерального Правительства снизить дефицит бюджета наталкивается на экономически обусловленное противостояние регионов.
Тем не менее само по себе бюджетное выравнивание не является решающим признаком бюджетного федерализма, ибо может иметь место и в унитарном государстве. Оно, таким образом, лишь по форме выражает отношения бюджетного федерализма, а по своей сущности выступает как объективно необходимый способ функционирования единого государства, единой финансовой и экономической системы общества. Оно объединяет федеративное государство, его народы, его граждан.
1.2 Принципы межбюджетных отношений
Наличие федеративного административно-территориального устройства само по себе еще не является достаточным признаком бюджетного федерализма. В прежней экономической системе преобладал, по существу, унитарный подход к межбюджетным отношениям, когда основная часть бюджета концентрировалась на уровне центрального правительства, а весь бюджетный процесс находился под постоянным управлением и контролем центра. Бюджетный федерализм предполагает не только большую децентрализацию бюджетной системы, но и большую ответственность и самостоятельность всех ее звеньев. Это отражено в принципах межбюджетных отношений, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ. К ним относятся:
- распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;
- разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;
- равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенство бюджетных прав муниципальных образований;
- выравнивание уровней бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
- равенство всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.
Первый принцип, который в новой редакции Бюджетного кодекса РФ звучит как принцип разграничения расходов между бюджетами разных уровней, означает закрепление в соответствии с законодательством РФ расходов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти (и местного самоуправления) по установлению и использованию расходных обязательств.[4]
Данный принцип вытекает из Конституции РФ, а именно из статей 71, 72, 73, которые устанавливают предмет ведения Российской Федерации, предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также предмет ведения субъектов РФ. Конкретизируется данный принцип в статьях 7,8 и 9 БК РФ, определяющих компетенцию органов федерального уровня, уровня субъектов РФ и местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений, а также в статьях 84-87 БК РФ, определяющих расходы федерального бюджета, расходы бюджетов субъектов РФ и расходы местных бюджетов.
С 1 января 2005 года в статьях 50, 56, 61-61.2 Кодекса в качестве собственных налоговых доходов бюджетов перечисляются налоги и называется норматив, по которому они подлежат зачислению в тот или иной бюджет.
Второй принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, а также муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом РФ.
Третий принцип, принцип выравнивания уровней бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований, направлен на достижение бюджетной обеспеченности каждого региона страны на уровне не ниже среднероссийского и реализуется путем предоставления финансовой помощи в форме дотаций из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ (из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам)[5]. С 1 января 2005 года для целей выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ в составе федерального бюджета образовыван Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Объем данного фонда и распределение дотаций будут утверждаться на каждый финансовый год в законе о федеральном бюджете.[6] С 1 января 2006 года для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в составе бюджетов субъектов РФ решено образовывать региональные фонды финансовой поддержки поселений.[7]
Четвертый принцип – это принцип равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.
Разграничение расходов между различными уровнями
бюджетной системы
Из федерального бюджета финансируются следующие виды расходов:
1.Обеспечение деятельности Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов;
2.Функционирование федеральной судебной системы;
3.Национальная оборона и обеспечение безопасности государства, осуществление конверсии оборонных отраслей промышленности;
4.Обслуживание и погашение государственного долга РФ;
5.Прочие расходы.
Исключительно из бюджетов субъектов РФ финансируются следующие виды расходов:
1.Обеспечение функционирования органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ;
2.Обслуживание и погашение государственного долга субъектов РФ;
3.Обеспечение реализации региональных целевых программ;
4.Формирование государственной собственности субъектов РФ;
5.Оказание финансовой помощи местным бюджетам.
Исключительно из местных бюджетов финансируются следующие виды расходов:
1.Содержание органов местного самоуправления;
2.Муниципальное дорожное строительство;
3.Организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности;
4. Обслуживание и погашение муниципального долга;
5.Финансирование реализации иных решений органов местного самоуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения, определяемые представительными органами местного самоуправления в соответствии с бюджетной классификацией РФ.
В основе процесса распределения расходов и доходов между звеньями бюджетной системы заложен принцип равенства бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и местных бюджетов с региональными бюджетами, который предполагает использование единой методики расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.
Бюджетным кодексом установлено, что при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов РФ должны составлять не менее 50% от суммы консолидированного бюджета РФ.
Для обеспечения расходов территориальных бюджетов (республиканских, республик в составе РФ, краевых, областных, окружных, местных) они должны иметь соответствующие доходы.
Доходы территориальных бюджетов состоят из собственных и регулирующих.
Собственные доходы бюджетов – виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством РФ.
Собственные доходы составляют меньшую часть доходов территориальных бюджетов. Для финансового обеспечения выполнения возложенных на региональные и местные органы власти функций, экономического и социального развития территорий, сбалансированности территориальных бюджетов им из бюджетов вышестоящего уровня в порядке бюджетного регулирования передаются регулирующие доходы.
Регулирующие доходы бюджетов – это федеральные или региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе по разным видам таких расходов.
К регулирующим доходам территориальных бюджетов относятся также трансферты – средства, поступающие из федерального и региональных фондов финансовой поддержки регионов, размер которых рассчитывается по установленным правительством методике и формуле.
Кроме отчислений от федеральных и региональных налогов, средств, поступающих из фондов финансовой поддержки для сбалансирования территориальных бюджетов, используются дотации, субвенции и субсидии.
Дотация – это средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.
Субвенция – это средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы или юридическому лицу на безвозмездной основах для осуществления целевых расходов.
Субсидия – это бюджетные средства, передаваемые бюджету другого уровня, юридическому или физическому лицам на условиях долевого финансирования целевых расходов.
К примеру по состоянию на 1 июля 2008 года поступления доходов в бюджетную систему Российской Федерации за январь-июнь по территории Республики Башкортостан составили 125 млрд. 821,1 млн. рублей, что на 16 млрд. 807,2 млн. рублей или на 15,4% больше соответствующего периода 2007 года. Из них в доход федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации перечислено 83 млрд. 631 млн. рублей (66,5%) и консолидированного бюджета Республики Башкортостан – 42 млрд. 190,1 млн. рублей (33,5%). Поступления в федеральный бюджет и государственные внебюджетные фонды Российской Федерации за 1 полугодие 2008 года по сравнению с аналогичным периодом прошлого года увеличились на 11 млрд. 373,9 млн. рублей или на 15,7%, в консолидированный бюджет Республики Башкортостан – на 5 млрд. 433,3 млн. рублей или на 14,8%. В первом полугодии 2008 года доля налогов, уплачиваемых юридическими лицами, составила 60,3% от общего объема налоговых доходов консолидированного бюджета Республики Башкортостан, на долю налогов, уплачиваемых гражданами, приходится 39,7% (за 2007 год 59,5% и 40,5% соответственно). В основном (89%) формирование доходов бюджетной системы Российской Федерации по Республике Башкортостан (без учета таможенных платежей) обеспечено на территории городских округов Уфа, Стерлитамак, Салават, Нефтекамск, Октябрьский и муниципальных районов Уфимский, Туймазинский, Учалинский, Белебеевский, Ишимбайский, Белорецкий. За 1 полугодие текущего года бюджет Республики Башкортостан исполнен по доходам на 41 млрд. 373,4 млн. рублей, что составило 111,9% к плану на 1 полугодие 2008 года. Поступления из федерального бюджета в виде дотаций, субвенций и субсидий составили 7 млрд. 249,3 млн. рублей или 17,5% от общей суммы доходов.
Нужно отметить, что дотация, субвенция и субсидия как методы наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов несовершенны. Эти источники бюджетов лишены стимулирующих свойств, они создают у местных администраций иждивенческое настроение. Такая практика передачи средств не способствует развитию хозяйственной инициативы местных администраций, снижает их воздействие на экономические процессы на территории и уменьшает на этой основе возможности перевыполнения доходной части их бюджетов, ослабляет финансовый контроль.
Тем не менее, отмечая все негативные стороны дотаций, субвенций и субсидий, полностью исключить их как методы наделения территориальных бюджетов необходимыми средствами нельзя. При формальном подходе к решению проблемы ликвидации дотации этих бюджетов и передаче им в больших размерах отчислений от неустойчивых источников доходов их положение может быть ухудшено. Это приведет к постоянным кассовым разрывам и необходимости многократного обращения за ссудами из вышестоящих бюджетов. В целом это осложнит финансирование плановых мероприятий.
Поэтому не везде и не всегда следует стремиться к замене дотаций, субвенций и субсидий любыми средствами. Они необходимы в тех населенных пунктах, где в силу сложившихся условий и проводимой политики в области охраны окружающей среды, наличие исторических памятников и других причин, экономический потенциал не может быть расширен в таких размерах, чтобы обеспечить территориальное формирование доходов. Местные же источники не в состоянии обеспечить покрытие необходимых расходов. Примером могут служить города и поселки-курорты, города – исторические и архитектурные заповедники, научные центры и др. Субвенции же следует выдавать целевым назначением на определенные мероприятия, на осуществление которых на местах не хватает средств.
Помимо отчислений от государственных доходов и налогов, трансфертов, дотаций, субвенций и субсидий, значительным источником формирования доходной базы территориальных бюджетов являются средства, полученные из других бюджетов. В порядке взаимных расчетов часть средств передается из вышестоящего бюджета в нижестоящий. Следует отметить, что при этом большая часть оседает в нижестоящих бюджетах.
Глава 2.
ПРОБЛЕМЫ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РФ.
2.1 Межбюджетные отношения – современная ситуация, проблемы и пути их решения.
Сложившаяся в России система межбюджетных отношений, несмотря на проведенные в 1990-х годах реформы, не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма.
По уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. Основная часть расходов региональных и местных бюджетов, включая заработную плату в бюджетной сфере, а также финансирование сети бюджетных учреждений регламентируется централизованно установленными нормами. Более 80 процентов налоговых доходов этих бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов.
Установленные федеральным законодательством крайне ограниченные налогово-бюджетные полномочия органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления позволяют перекладывать политическую и финансовую ответственность за сбалансирование территориальных бюджетов и состояние социальной сферы на федеральный центр.
Бюджеты субъектов РФ и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования (так называемые нефинансируемые федеральные мандаты). Требования Бюджетного кодекса по возмещению дополнительных расходов территориальных бюджетов не выполняются, широкое распространение получили судебные иски к органам власти субъектов и местного самоуправления с последующим списанием средств с бюджетных счетов по исполнительным листам.
В результате органы власти субъектов РФ и особенно местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику выборочного или частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в том числе за счет заимствований) безнадежную задолженность. В таких условиях полностью отсутствуют стимулы к проведению ответственной бюджетной политики, повышению прозрачности и объективности бюджетной отчетности, качества бюджетных услуг, эффективному управлению расходами, разработке и реализации программ реформирования бюджетной сферы, привлечению инвестиций в общественную инфраструктуру.
Недостатки системы межбюджетных отношений являются одной из причин низких темпов жилищно-коммунальной реформы. Муниципальные образования, от которых в основном зависит ее проведение, не заинтересованы в переходе к новой системе оплаты жилищно-коммунальных услуг, поскольку сокращение бюджетных расходов с высокой вероятностью будет изъято в вышестоящие бюджеты, тогда как возможный на первом этапе рост социальной напряженности в основном ляжет на плечи органов власти местного самоуправления. Крайне негативный фон для проведения реформы ЖКХ создают «нефинансируемые федеральные мандаты», прежде всего, многочисленные льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг.
Другой проблемой бюджетного федерализма в РФ на современном этапе являются часто встречающиеся на практике нарушения принципа равенства бюджетных прав субъектов РФ, а также муниципальных образований. Это и подписание различных двусторонних соглашений по вопросам межбюджетных отношений, и применение для отдельных субъектов РФ и муниципальных образований особого порядка формирования доходов, финансирования на их территории расходов из вышестоящих бюджетов и предоставление финансовой помощи. Несмотря на тенденцию к формализации распределения финансовой помощи, значительная ее часть по-прежнему перечисляется в бюджеты РФ и местные бюджеты без четко установленных критериев и процедур, что приводит к ослаблению финансовой дисциплины и снижению прозрачности межбюджетных отношений.
Для устранения всех недостатков межбюджетных отношений Правительством РФ была проведена Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. В качестве ее основных задач были названы следующие:
1) упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ (законодательное закрепление особенностей организации местного самоуправления в муниципальных образованиях разных типов, установление общих принципов и порядка наделения их бюджетными полномочиями);
2) четкое разграничение расходных полномочий и сокращение «нефинансируемых мандатов»;
3) четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий за бюджетами разных уровней, повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов, законодательное закрепление налогов за региональными и местными бюджетами на постоянной основе;
4) формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов, четкое закрепление в законе процедур и методик бюджетного выравнивания.
Многие из данных задач были реализованы в Федеральном законе от 20.08.04 № 120-ФЗ о внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ. Так, из статьи 10 Кодекса исключено указание на наличие трех уровней бюджетной системы Российской Федерации и предусматривается разделение местных бюджетов на бюджеты двух уровней – бюджеты муниципальных районов (бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов Федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) и бюджеты городских и сельских поселений.
Внесены изменения в главу 11 Кодекса. В новой редакции БК РФ используется понятие расходных обязательств и устанавливается принцип их разграничения между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями. Данный принцип выражается в следующем: обязательства, устанавливаемые в пределах собственных полномочий, не могут устанавливаться властями других уровней и должны исполняться за счет собственных доходов соответствующих бюджетов. Если один уровень власти делегирует свои полномочия другому уровню власти, у него возникают расходные обязательства по их финансовому обеспечению за счет субвенций.
С 1 января 2005 г. законодатель решил отказаться от определения регулирующих налогов и закрепить за бюджетом каждого уровня в качестве собственного налогового дохода четко установленный норматив (процент) отчисления от того или иного налога
Что касается регулирования условий и порядка предоставления бюджетных средств одного бюджета другому, то для этих целей в Бюджетный кодекс РФ вводится понятие «межбюджетные трансферты», основными видами которых являются финансовая помощь (дотации и субсидии), субвенции на осуществление «делегированных» полномочий, бюджетные кредиты, а также субвенции из местных бюджетов на выполнение межмуниципальных функций и реализацию режима «отрицательных трансфертов»[8]. При этом устанавливаются единые принципы и механизмы предоставления трансфертов бюджетам других уровней из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
При регулировании межбюджетных трансфертов из федерального бюджета предлагается принять за основу сложившиеся к настоящему времени формы финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Новая редакция Кодекса утверждает методологию распределения дотаций Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и субвенций Федерального фонда компенсаций, а также процедуру проведения в рамках бюджетного процесса расчетов по распределению указанных дотаций и субвенций, одновременно устанавливая общие требования к дополнительным формам финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.
Сейчас, когда срок действия этой программы подошел к концу мы можем подвести некоторые итоги состоявшихся преобразований:
· Внесены изменения в законодательство, регулирующее отношения в различных сферах государственного управления, которые обеспечивают разграничение расходных обязательств между уровнями публичной власти.
· Бюджетным и Налоговым кодексами Российской Федерации на долгосрочной основе закреплены доходные источники, необходимые для выполнения этих обязательств.
· Впервые законодательно определена методика делегирования субъектам Российской Федерации ряда федеральных полномочий с предоставлением субвенций из федерального бюджета.
· В то же время не были своевременно приняты необходимые решения Правительства Российской Федерации о выделении субъектам Российской Федерации субвенций на исполнение делегированных федеральных полномочий.
· Радикально сокращен объем нефинансируемых федеральных мандатов, ранее содержавшихся в законодательстве.
· Бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации в 2005 и 2006 годах сформированы с применением новой бюджетной классификации, обеспечивающей большую свободу маневра для органов государственной власти и opганов местного самоуправления в процессе исполнения бюджетов.[9]
Особенностью развития межбюджетных отношений 2005 года стало немалое количество как состоявшихся, так и несостоявшихся решений в этой сфере. К числу несостоявшихся решений относится прежде всего не произошедшее до конца 2005 года одобрение Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006-2008 годы. Уже на протяжении нескольких лет реформирование межбюджетных отношений в России основывается на утверждаемых постановлениями Правительства РФ программах реформирования. Срок действия предыдущего, принятого в 2001 году постановления «О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года», как следует из его названия, заканчивался в прошедшем году. В этой связи в Минфине России разработали новую программу (названную концепцию), ее начали обсуждать, но принять так и не приняли– видимо, потому, что она не получила однозначного одобрения (концепция предполагает продолжение начатых реформ и не предполагает кардинальных улучшений системы межбюджетных отношений, а это не всем нравится). Концепция была отправлена на доработку и 03.04.2006 г. была одобрена распоряжением правительства РФ.
Стоит сказать и о том, что в 2005 году так и не получилось существенным образом повысить прозрачность инвестиционной поддержки регионов. И хотя в августе было принято постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил предоставления субсидий из Федерального фонда регионального развития в 2005 году», регулярно поднимаемых вопросов повышения эффективности федеральных целевых программ оно не решило.
В начале ноября прозвучало громкое заявление директора департамента межбюджетных отношений Минфина России Антона Силуанова о том, что Минфин предлагает рассмотреть возможность введения отрицательных трансфертов для регионов, т.е. изъятия денег у «богатых» регионов для перераспределения в пользу «бедных», однако это так и осталось заявлением.
Не было реализовано и важное предложение ряда регионов о переходе на уплату налога на доходы физических лиц по месту регистрации работника. Логика предложения вполне проста: жители пригородов ездят на работу в города, а социальной инфраструктурой пользуются преимущественно в пригородах, что несправедливо. Однако федеральные власти заявились о чрезмерной сложности перехода к зачислению подоходного налога в бюджеты по месту жительства.
Были в прошедшем году и состоявшиеся решения. Так, 2005 год ознаменовался многочисленными постановлениями Правительства РФ о порядке расходования средств фондов, образуемых в составе федерального бюджета для выделения регионам межбюджетных трансфертов: Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов, Фонда компенсаций, Фонда регионального развития, Фонда софинансирования социальных расходов. Единственный фонд, который не был затронут изменениями– это Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. При этом принципиальным образом систему межбюджетных трансфертов ни одно из постановлений не изменило.
Определенные коррективы были внесены и в общие правила разделения налогов между федеральным и региональными бюджетами, что было связано с отменой налога на наследование и дарение. Налог был федеральным, однако на 100% зачислялся в региональные бюджеты. В качестве компенсации регионам был предложен новый порядок распределения акцизов.
В прошедшем году были внесены довольно важные поправки в Бюджетный кодекс, связанные с финансами основами местного самоуправления. Поправки касаются, во-первых, замены дотаций муниципальным образованиям из фондов финансовой поддержки полностью или частично дополнительными (дифференцированными) нормативами отчислений в местные бюджеты от федеральных и (или) региональных налогов и сборов. Во-вторых, так называемых «отрицательных трансфертов». Речь идет о субвенциях благополучных муниципальных образований региональным бюджетам (т.е. перечисление средств не из региональных бюджетов в местные, а наоборот, из местных в региональные). По действовавшей редакции Бюджетного кодекса такие отрицательные трансферты возможны были только в том случае, если отношение уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципального образования к среднему по муниципальным образованиям составляет по крайней мере 2 раза. В результате принятых поправок этот коэффициент был снижен с 2 до 1,3 раза. Таким образом, внесенные в Бюджетный кодекс изменения были направлены на создание условий для более масштабной поддержки проблемных муниципалитетов. Реакция на подобное предложение не может быть однозначной, поскольку в России, увы, никто не может дать однозначный ответ о приемлемых и целесообразных масштабах выравнивания бюджетной обеспеченности территорий. Поэтому, с одной стороны, поправка ущемляет права более обеспеченных муниципальных образований, с другой стороны, позволит укрепить финансовую базу проблемных муниципальных образований.
Таким образом, как видно из всего сказанного, за прошедший год в межбюджетные отношения были внесены довольно многочисленные коррективы, однако это именно коррективы, а не принципиальные изменения сложившейся системы.
Стало ясно, что необходимы кардинальные изменения в структуре межбюджетных отношений, поэтому логическим продолжением «Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» стала «Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006-2008 годы».
Целью Концепции является повышение эффективности деятельности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации их полномочий, повышение качества управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы, направленное на наиболее полное удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий.
Основными задачами Концепции являются:
1. Укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации.
2. Создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты.
3. Создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами.
4. Содействие субъектам Российской Федерации в реализации реформы местного самоуправления.
5. Оказание методологической и консультационной помощи субъектам Российской Федерации в целях повышения эффективности и качества управления региональными и муниципальными финансами.
6. Повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов.
В заключительном положении Концепции сказано:
«Реализация предлагаемых на 2006-2008 годы мер по повышению эффективности межбюджетных отношений должна обеспечить завершение в целом процесса системного реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации, создание эффективной, устойчивой и прозрачной системы финансовых взаимоотношений между органами власти в Российской Федерации, способной к самостоятельному развитию на основе сочетания принципов самостоятельности бюджетов всех уровней и единства их общих интересов.»[10]
Остается только надеяться, что данный комплекс мер окажется достаточным, чтобы межбюджетные отношения в России вышли на качественно новый уровень.
Заключение.
Таким образом, рассмотрев некоторые аспекты межбюджетных отношений, мы определили, что межбюджетные отношения представляют собой отношения между органами государственной власти, органами власти субъектов федерации органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.
Взаимосвязи всех звеньев бюджетной системы реализуются через механизм межбюджетных отношений, в основу которых должны быть заложены принципы бюджетного федерализма. Необходимость реформирования бюджетной системы в современных условиях определяется объективными требованиями экономической действительности. Важные шаги в направлении совершенствования бюджетного устройства Российской Федерации уже были сделаны как в законодательной, так и в институциональной и финансово - кредитной сферах. Принят новый бюджетный кодекс, который позволит на основе четко определяемых объемов реальных потребностей наиболее рационально проводить оптимизацию бюджетных потоков, обеспечит учет и контроль каждого этапа исполнения федерального бюджета. Достаточно успешно реализованна программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, принята к исполнению новая концепция развития. Основной задачей этих законопроектов является четкое разграничение полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Субфедеральные органы власти должны получить достаточную самостоятельность налогово-бюджетной политики в рамках своих полномочий, а закрепление источников их доходов на долгосрочной основе призвано создать стимулы для активизации усилий по улучшению инвестиционного климата и расширению налоговых баз на соответствующих территориях. Будет исключено появление новых “нефинансируемых мандатов“, поскольку вмешательство вышестоящего органа власти в сферу ответственности другого уровня бюджетной системы возможно лишь при выделении соответствующих финансовых ресурсов в виде субвенций.
Налогово-бюджетные взаимоотношения между федеральными, региональными (субъекты Федерации) и местными органами власти и управления (межбюджетные отношения) являются одним из ключевых факторов экономического и политического развития России. Эффективная система межбюджетных отношений должна обеспечивать для региональных и местных властей стимулы повышать качество предоставляемых населению бюджетных услуг, ответственно управлять общественными финансами с учетом нужд и запросов местного населения, поддерживать экономическое развитие при оптимальном использовании налогового и ресурсного потенциала территорий.
Процесс преобразования системы межбюджетных отношений – сложный и длительный, порой весьма болезненный. Тем не менее, начало ему уже положено. И от успешного его завершения зависит ни много ни мало – будущее всей российской экономики.
Список литературы.
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации (в ред. от 20.08.04).
2. Налоговый кодекс Российской Федерации (в ред. от 29.07.04).
3. Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. Одобрена Постановлением Правительства Российской Федерации 15 августа 2001 г. № 584 (в ред. Постановления Правительства РФ от 06.02.04 № 51).
4. Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006-2008 годы. Одобрена Постановлением Правительства Российской Федерации 03 апреля 2006 г. № 467-р.
5.Финансы: Учебник для вузов /Под ред. Л.А. Дробозиной. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. 527 с.
6.Бюджет и бюджетная система Российской Федерации: Учебник. / Под ред. А.М. Годин, И.В. Подпорина М.: «Прогресс- Академия», 2004. 439 с.
7.Финансы. Учебник/ под редакцией В.В. Ковалева. – М.: ПБОЮЛ М.А. Захаров, 2004. – 640с.
8. Курс экономической теории: Общие основы экономической теории. Микроэкономика. Макроэкономика. Основы национальной экономики /Под ред. А.В. Сидоровича. М.: Дело и сервис, 2005. 812 с.
9.Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2006 году
10. Хурсевич С. Н. Бюджетный федерализм в России// Финансы, № 4,2005
11. Пыхова И.А. К решению проблем межбюджетных отношений на территории // Финансы, 2006, № 1.
[1] Вступил в силу с 1 января 2000 года (ст.1 Федерального закона «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации» от 25.06.99 № 159-ФЗ).
[2] Статья 6 БК РФ в ред. от 20.08.04 № 120-ФЗ.
3 Статья 6 БК РФ в ред. от 20.08.04 № 120-ФЗ.
[4] Статья 30 БК РФ в ред. от 20.08.04 № 120-ФЗ; статьи 129, 130 БК РФ в ред. от 23.12.03.
[5] Статьи 129,135 БК РФ в ред. от 20.08.04 № 120-ФЗ; статьи 133,139 БК РФ в ред. от 23.12.03.
[6] Статья 131 БК РФ в ред. от 20.08.04 № 120-ФЗ.
[7] Статья 137 БК РФ в ред. от 20.08.04 № 120-ФЗ.
[8] Статьи 142.2, 142.3 БК РФ в ред. от 20.08.04 № 120-ФЗ, вступают в силу с 1 января 2006 года.
[9] Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2006 году
[10] Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006-2008 годы.
