Введение
Все цивилизованные государства в современном мире, не зависимо от их естественных различий, сходятся сегодня в едином мнении, что достичь достойного качества жизни каждого члена общества можно лишь за счет эффективной и рациональной организации управления этим обществом.

В связи с этим особенно актуальным становиться вопрос переосмысления концептуальных основ административной организации, и в частности государственной службы, которая выполняет основные задачи государственного управления.

Государственное управление представляет собой сознательное, целенаправленное воздействие на общество как на систему по осуществлению государственной власти целей, задач и функций государства. Это воздействие осуществляется исполнительной и распорядительной работой государственных органов, в основе которых лежит профессиональная деятельность по осуществлению полномочий этих органов, то есть государственная служба.

Актуальность темы данной курсовой работы состоит в необходимости модернизации государственного управления, направленного на повышение эффективности и результативности работы государственных структур, усиление их ответственности за предоставление качественных услуг населению. Это заставляет менять базовую модель менеджмента в государственной службе, которая выполняет основные задачи государственного управления.

Объектом исследования в данном случае выступает государственное управление и самоуправление в России – их особенности и взаимоотношения.

Организация местного самоуправления входит в круг фундаментальных проблем, функционирования демократического общества и государства. Процессы реформирования всех сторон общественной жизни в современной России проходят в условиях кардинальных изменений гражданского сознания, когда демократические формы организации жизни общества сталкиваются с консервативными устремлениями к упрощенному пониманию отношения человека и общества, гражданина и государства. Анализ природы местной власти позволяет сделать вывод о том, что в ней одновременно сочетаются два начала: общественное и государственное. Правильное осознание особенностей местной власти и механизма ее взаимодействия с государственной властью позволяет органам местного самоуправления эффективно осуществлять свою деятельность.

Особую актуальность данной проблемы на современном этапе придают следующие обстоятельства:

- необходимость преодоления существующей политической напряженности в обществе, возникающей все чаще на почве противоречий между политикой центра и интересами регионов, на почве неэффективности существующей системы политической власти, в рамках которой крайне принижена роль местных управленческих структур. Сильные органы местного самоуправления послужат гарантом от разрушительных потрясений в обозримом будущем, позволят создать стабильную демократическую общественно-политическую ситуацию в обществе;

- потребность  в  развитой региональной  политике.   Этого требует и быстрый рост экономического влияния регионов, и острая необходимость решения многих региональных проблем, и важность эффективных межрегиональных связей. Разработка и осуществление такой политики возможны только при широких полномочиях муниципальных органов власти;

- острота проблемы укрепления российской государственности,
важной частью                которой является формирование новой
законообеспеченной структуры органов местного самоуправления.
Демократическая система власти способна сохранить централизованное
государство такой сложной структуры, какую имеет Россия, лишь при
наличии в своем фундаменте близких к населению территориальных
структур управления;

- отсутствие концепции местного самоуправления для современных российских условий, без которой невозможна системная работа по созданию структур местной власти.
    Глава 1. Теоретические основы теории организации

                              

Теоретические основы построения организаций как часть общей науки об управлении разрабатывались на стыке разных отраслей знаний- менеджмента, социологии, антропологии, психологии, юриспруденции и др. Изменения объективных условий функционирования организаций, характерные для XX века, внесли немало нового в развитие взглядов, научных концепций и управленческой практики. Рост крупных организаций, отделение управления от собственности, развитие точных наук и наук о человеке послужили основой для разработки научного подхода к организациям, принципов и методов управления ими. Это вызвало к жизни множество научных идей и школ, изучающих закономерности построения организаций, их основные черты и стимулы функционирования- формальные и неформальные организации, человеческие отношения, социальные системы, разделение функций и ответственности, принятие управленческих решений, математический аппарат процессов управления.

Для решения вопроса о том, какая схема организации является оптимальной для данных конкретных условий, необходимо принимать во внимание различные подходы, предлагаемые теориями формирования организаций. Теории, которые утверждают, что существует единственный рациональный способ построения организации, называются универсальными. Теории, согласно которым оптимальная структура может различаться от ситуации к ситуации в зависимости от таких факторов, как изменение технологии и внешней среды, называются ситуационными.

Существующие теории различаются также по способу их разработки. Например, некоторые из них являются результатом логической дедукции, тогда как другие сформулированы на основе исследовательских разработок. Одни теории ведут главным образом поиск базовых характеристик для описания организаций, другие же пытаются описать «лучшую» организацию. В литературе различают также теории, в которых сделан акцент на задачах подразделений фирмы, рассматриваемых в качестве важнейшей основы анализа, и теории, которые пытаются анализировать организации в целом. Эти различия в подходах и предмете анализа затрудняют разработку общей теории формирования организаций. Основные факторы, оказавшие влияние на становление и развитие научных школ управления XX века, сгруппированы в табл.

Доминирующие факторы I половины XX века	Ориентация научных школ
Отделение управления от собственности Рост крупных организаций Развитие наук о человеке Развитие точных наук Утверждение рыночных отношений	Закономерности и принципы построения организаций Разделение труда, функций и ответственности Человеческие отношения, мотивы и стимулы Социальные системы
Доминирующие факторы II  половины XX века	Ориентация научных школ
Революционные перемены в технологии Сложность и наукоёмкость Продуктов Глобализация производства и рынков Информационные технологии Многообразие потребительского спроса Рост неопределённости развития и рискованных инвестиций	Системный подход к управлению Организационный потенциал и культура Бихевиоризм Маркетинг Реинжиниринг Концепция внутренних рынков Теория институтов и институциональных изменений Теория альянсов Приоритет социальных целей и развития

Последние десятилетия, ознаменовавшиеся стремительными переменами в технологии, возрастающей сложностью и наукоёмкостью производства, его глобализацией и распространением современных информационных технологий, дали новый мощный толчок теоретическим обобщениям и прикладным научным исследованиям в управлении.
1.1.           
Понятие и сущность организации.
Общество состоит из множества организаций, с которыми связаны все аспекты и проявления человеческой жизни - экономика, наука, культура, образование, оборона, даже личная жизнь. Теория организации призвана ответить на вопросы, зачем организации нужны, как они создаются, функционируют и изменяются, почему члены организаций действуют именно так, а не иначе.
                 Черты и свойства организаций.



Организация представляет собой сознательно координируемое социальное образование с определёнными границами, которое функционирует на относительно постоянной основе для достижения общей цели и целей. Под словами « сознательно координируемое» понимается управление, под « социальным образованием»- то, что организация состоит из людей или их групп, взаимодействующих между собой. Модель взаимодействия, которым следуют индивидуумы, являются преднамеренными. Организационные процессы содержат в себе социальную сущность, а взаимодействие членов групп должно быть сбалансировано и предполагает необходимость в координации. Организация имеет относительно определённые границы, которые могут меняться со временем. Члены организации, на которых возлагаются определённые обязанности, вносят свой вклад в достижение установленных целей. Преимущество организационных групп заключается в том, что человек, входя в состав коллектива, может более успешно достичь своих целей, чем индивидуально. Поэтому для достижения своих целей он и создаёт интегрированные, кооперативные системы поведения.

Определение организаций предусматривает необходимость формального координирования взаимодействия работников. Структура организации определяет, каким образом должны быть распределены задачи, какой должна быть субординация, каковы формальные координирующие механизмы и модели взаимодействия. Для организации характерны комплексность, формализация и определённое соотношение централизации и децентрализации. Комплексность рассматривает степень дифференциации в рамках организации. Она включает уровень специализации или разделения труда, количество уровней в иерархии организации и степень территориального распределения частей организации. Под формализацией понимаются заранее разработанные и установленные правила и процедуры, определяющие поведение работников. Некоторые организации минимально оперируют с такими стандартными директивами. Другие имеют все типы правил, инструктирующих работников по поводу того, что они могут и чего не могут делать. Соотношение централизации и децентрализации определяется уровнями, на которых вырабатываются и принимаются управленческие решения в организации. В некоторых организациях процесс принятия решений сверхцентрализован, решением проблем занимаются высшие руководители. В  других случаях принятие решений децентрализовано, ответственность делегируется вниз по иерархии управления. Принятое соотношение централизации и децентрализации определяет характер и тип устанавливаемой организационной структуры управления.

Отметим, что организации заранее проектируются, моделируются, с тем, чтобы сформировать структуру, подчинённую интересам достижения установленных целей. При проектировании организации используется представление о ней как об организме, который действует рационально и целенаправленно, имеет априори установленную цель и совершенствует методы достижения цели. Проектирование в современных условиях вызвано к жизни увеличивающейся сложностью управления организациями, необходимостью применения научно обоснованных методов для выполнения функций управления и специализаций управленческого труда. Этот подход качественно отличается от широко распространенных методов повышения эффективности организаций, таких, как традиционное расчленение и объединение на опытной основе подразделений или сфер ответственности руководителей, замена руководителей, улучшение тех или иных организационных процедур.

Следует различать теорию организации и организационное поведение. Макроуровень (организация в целом и её основные части) является объектом анализа в теории организации, которая изучает условия и предпосылки поведения организации, её общую эффективность, возможности для адаптации и достижения целей. Эта дисциплина имеет как описательный, так и нормативный аспект. Она описывает фактическую структуру организации и предполагает варианты её оптимальной структуры, обеспечивающей эффективное функционирование. Организационное поведение как научная дисциплина имеет объектом анализа микроуровень - поведение индивидуумов и групп. Поведение индивидуумов обычно изучается с позиции восприятия ценностей, профессионального образования, мотивации и личных особенностей. При рассмотрении поведения групп внимание уделяется ролям, статусу, руководству, общению и конфликтам. В круг изучения входят производительность труда работников, текучесть кадров, удовлетворительность работой.

Необходимо подчеркнуть, что теория организации и организационное поведение - смежные дисциплины, имеют много точек соприкосновения, дополняют друг друга при изучении проблем организационного поведения организаций. Исследуя конфликты, организационное поведение сосредотачивается на межличностных и внутригрупповых столкновениях, которые происходят из-за разнообразия личностных особенностей и недостаточной коммуникации. Конфликт же, когда он изучается теорией организации, связан преимущественно с проблемами внутренней координации. В одном случае конфликт рассматривается как проблема, возникающая между людьми, в другой - как столкновение в результате имеющихся недостатков в построении организации. Теория организации и организационное поведение охватывают различные уровни и аспекты анализа организационного процесса.

Каждая организация имеет свое предназначение - миссию, во имя которой люди объединяются и осуществляют свою деятельность. Миссия - понятие неоднозначное. Значение определения миссии организации состоит в том, что она:

1)      представляет собой базис, точку опоры для всех плановых решений организации, для определения её целей и задач;

2)      создаёт уверенность, что организация преследует непротиворечивые, ясные, сравнимые цели;

3)      помогает сосредоточить усилия работников на выбранном направлении, объединяет их действия;

4)      вызывает понимание и поддержку внешних участников организации (акционеров, финансовых фирм и т.д.).

Примерная характеристика предназначения организации в обобщённом виде включает:

- предлагаемые товары и услуги;

- место и роль в системе рыночных отношений;

- цели организации (выживание, рост, доходность);

- технологию (процессы, инновации);

- философию (базовые взгляды, ценности, мотивации);

- внутреннюю концепцию (сильные стороны, степень конкурентоспособности, факторы выживания);

- внешний образ, имидж (ответственность перед партнёрами, потребителями, обществом в целом).

Осуществляя свою миссию (предназначение) организация добивается достижения определённых целей- выживания, роста, доходности. Она выпускает определённую продукцию и оказывает услуги, использует различные технологии и т.д., выполняя при этом свои функции. Основные функции организации: производственная, реализационно-маркетинговая, ресурсно-спросовая, финансово-инвестиционная, бюджетная, градообразующая, социальная, познавательная, образовательная, воспитательная, инновационная, институциональная, информационно-сигнальная, консолидирующая, стабилизационная, антикризисная.

                                    

                        Классификация целей организации

Критерии классификации	Группы целей
Период становления	Стратегические Оперативные Тактические
Содержание	Экономические Социальные Организационные Технические Научные Политические
Структурные	Маркетинговые Производственные Инновационные Финансовые Кадровые Административные
Среда	Внутренние Внешние
Приоритетность	Особо приоритетные Приоритетные  Прочии
Измеримость	Количественные Качественные
Повторяемость	Постоянные (повторяющиеся) Разовые
Иерархия	Цели организации Цели подразделения
Стадии жизненного цикла	Проектирование и создание объекта Рост объекта Зрелость объекта Завершение жизненного цикла объекта

2.2. Законы организации

При управлении любыми организациями различают управляемые, частично управляемые и неуправляемые процессы. Управление мы понимаем как воздействие на определённую организацию для достижения поставленной цели. Процесс управления включает:

- воздействие на вход системы. Это может быть распоряжение руководителя, указание вышестоящей организации, законодательный акт и т.п. (вход);

- преобразование организацией входного воздействия (функция);

- выдача результата преобразования во внешнюю среду (выход);

- воздействие выхода на вход системы (положительная или отрицательная обратная связь).

Связь между входом и выходом системы называют зависимостью. Она может включать общие положения, характерные для организаций всех типов, независимо от отрасли, территории, страны, и особенно, отражающее специфику конкретной организации. Зависимости могут быть объективными и субъективными, кратковременными и долговременными.

Объективно существующие, повторяющиеся зависимости явлений общественной жизни, в том числе в деятельности организаций, принято называть закономерностями, которые затем могут превратиться в законы. Законы отражают общие закономерности, связи, зависимости, которые присущие всем явлениям, процессам, организациям данного типа или класса, являются общепринятой нормой для большинства людей и организаций, а также получили признание и поддержку учёных и практиков. Законы и закономерности имеют механизм действия и механизм реализации.

Механизм действия законов представляет собой выявленную и чётко сформулированную зависимость между выходом и входом.

Механизм реализации - это набор правил, норм, инструкций и других нормативных документов, регламентирующих деятельность социальных систем, организаций, работников.

Важным условием эффективной деятельности любой организации является чёткое согласование механизма действия и механизма реализации, т.е. закона, закономерности и механизма их реализации. Невыполнение требований закономерностей и законов организации приводит, как правило, к нарушениям в деятельности предприятий, организаций, учреждений.

Необходимость знания основных законов и закономерностей развития организаций обусловлена тем, что они:

а) образуют теоретический фундамент;

б) позволяют правильно оценить складывающиеся ситуации;

в) позволяют перейти от теоретических положений и обобщений к разработке практических рекомендаций;

г) позволяют анализировать опыт деятельности различных организаций в стране и за рубежом.

Смирнов Э.А. сделал попытку сформулировать основополагающие законы организации. К основным из них он относит следующие: синергии, самосохранения, развития, информированности-упорядочности, единства анализа и синтеза, композиции и пропорциональности.
                                               Закон синергии

Для любой организации существует такой набор элементов, при котором её

 Потенциал всегда будет либо существенно больше простой суммы потенциалов входящих в неё элементов (людей, компьютеров и т.п.), либо существенно меньше.

Синергизм, синергия (от греч.synergeia - содружество, сотрудничество)- совместное действие каких-либо систем, процесс усиления или ослабления потенциалов какой-либо системы. В настоящее время пока не научились с достаточной степенью точности измерять синергетический эффект. Однако в различных организациях накапливают статистические материалы о влиянии синергии на эффективность деятельности организации, моделируются различные условия её достижения.

Среди основных признаков достижения синергии в организациях Э.А.Смирнов называет следующие:

- хорошее настроение в коллективе;

- снижение сердечнососудистых и других заболеваний;

- сокращение технологического цикла;

- использование замороженных ресурсов, в том числе находящихся в личном пользовании;

- частичный отказ от услуг сторонних организаций;

- рост рационализаторских предложений по совершенствованию производства и управления в организации;

- усиление интереса работников к повышению своей квалификации;

- выработка и поддержка традиций и ценностей организации;

- усиление технологической и организационной дисциплины;

- повышение действенности служебных совещаний;

- уменьшение усталости работников и т.п.

Для успешной реализации закона синергии используется ряд эвристических методов, среди которых наиболее распространенными являются: метод «мозговой атаки», «свободные ассоциации», «вопросов и ответов» и др.
                                    Закон самосохранения

Закон самосохранения формируется следующим образом: каждая система стремится сохранить себя (выжить) и использует для достижения этого весь свой потенциал, все свои ресурсы. При этом, общая сумма ресурсов (воздействий), направленных на сохранение или дальнейшее развитие организации должна быть больше суммы внутренних и внешних разрушительных ресурсов (воздействий).

К внутренним факторам можно отнести:

- философию организации;

- качество деятельности организации;

- использование ресурсов и технологий;

- качество маркетинговой деятельности и т.п.

Именно внутренние факторы в значительной степени являются причиной неудач (90%) американских фирм, которые связывают их с неопытностью и низким уровнем квалификации менеджеров, злоупотреблениями и т.п.

К внешним факторам относят:

- экономические;

- политические;

- демографические;

- уровень развития науки и техники;

- уровень конкуренции на рынке и т.п.

Знание закона самосохранения организации позволяет руководству организации для обеспечения безопасности организации. Мероприятия по обеспечению безопасности должны разрабатываться на стратегическом и оперативном уровнях.

На стратегическом уровне обеспечения безопасности проводится серьёзная аналитическая работа по выявлению потенциальных угроз организации и её руководству как со стороны конкурентов.

На оперативном уровне обеспечение безопасности организуется охрана организации и её подразделений, материалов и готовой продукции.

Удержаться на заданных уровнях самосохранения организации помогает страхование ресурсов и рисков. Страхование рисков по всем этапам управленческой и производственной деятельности организации значительно увеличивает страховое поле и может снизить число конечных рисков. Конечный риск может проявляться в следующих случаях:

- сам по себе, независимо от предыдущих результатов деятельности организации;

- в результате принятия неправильного управленческого решения на более ранних стадиях производства;

- в результате отсутствия требуемого специалиста в нужное время.

Основными направлениями комплексного страхования юридических лиц могут быть следующие:

1. Теоретические разработанные и имеющие практическое применение:

- страхование имущества;

- страхование основных и оборотных средств;

- транспортное страхование;

- страхование предпринимательских рисков.

2. Теоретически разработанные, но не имеющие достаточного практического применения:

- страхование ответственности (нотариуса, оценщика имущества, водителя автотранспорта и т.п.);

3. Находящиеся в стадии теоретической разработки и не имеющие достаточного практического применения:

- страхование интеллектуальной собственности;

- страхование профессионализма персонала (руководителей, специалистов);

- страхование управленческих рисков.

4. Нет данных о теоретической или практической разработке:

- страхование организационных рисков.
                                           Закон развития
Закон развития формулируется следующим образом: каждая материальная система стремится достичь наибольшего суммарного потенциала при прохождении всех этапов жизненного цикла.

Развитие - это необратимый процесс изменения материи и сознания. Выделяют две формы развития:

- эволюционную, которая связана с постепенными количественными и качественными изменениями;

- революционную, которая характеризуется скачкообразным изменением сознания.

Развитие может иметь две формы: прогресс - это переход от менее развитого к более совершенному; регресс - это деградация, возращение к отжившим, неэффективным формам. Прогресс и регресс тесно связаны между собой и составляют определённое единство.

Развитие организации определяются следующими факторами:

- состоянием мировой цивилизации;

- изменениями внешней среды (экономики, политики, экологии, культуры и т.п.);

- научно-техническим прогрессом;

- потребностями и интересами общества;

- изменениями внутренней среды (переход на новые технологии, повышение уровня квалификации работников, моральным и физическим износом оборудования, технологии и т.п.).

Развитие любой организации тесно связано с её жизненным циклом.

Закон развития базируется на принципах: инерции (запаздывания), эластичности, непрерывности и стабилизации.

Принцип инерции (запаздывания) заключается в том, что изменение потенциала системы (организации) начинается лишь спустя определённое время после начала воздействия изменений во внешней или внутренней среде и продолжается некоторое время.

Принцип эластичности состоит в том, что скорость изменения потенциала системы (организации) зависит от самого потенциала. Если система мало восприимчива к изменениям, т.е. эластичность её мала, то небольшие воздействия не оказывают на неё никакого воздействия. Если же система восприимчива к воздействиям, то считается, что она обладает высокой эластичностью.

На увеличение эластичности организации влияет ряд факторов, наиболее важными из которых можно назвать следующие: универсализация производства, страхование, высокий уровень унификации изделий, ротация кадров, слабая зависимость от внешней среды и т.п.

На уменьшение уровня эластичности организации значительное влияние оказывают: узкая специализация производства, отсутствие резерва производственных мощностей, значительная зависимость от внешней среды, сокращение ротации кадров.

Принцип непрерывности заключается в том, что процесс изменения потенциала системы (организации) идёт непрерывно, меняются лишь скорость и знак изменения.

 Принцип стабильности состоит в том, что система (организация) стремится к стабилизации диапазона изменения потенциала системы. Этот принцип основан на потребности человека и общества в стабильности на определённом отрезке времени.
             Закон информированности-упорядоченности

Закон информированности-упорядоченности гласит, что чем большей информацией располагает организация о внутренней и внешней среде, тем она имеет большую вероятность устойчивого функционирования (самосохранения).
                                  Закон единства

Закон единства гласит: каждая материальная система: живой организм, социальная организация (предприятие, учреждение и т.п.) стремится настроиться на более экономичный режим функционирования в результате постоянного изменения своей структуры или функций. Эти изменения идут в следующем цикле: разделение – преобразование – объединение – преобразование - разделение. Скорость и результат преобразования зависят от диапазона изменения внешней и внутренней среды.
             Закон композиции и пропорциональности

Закон композиции и пропорциональности формулируется так: каждая материальная система стремится сохранить в своей структуре все необходимые элементы (композицию), находящиеся в заданной соотносительности или заданном подчинении (пропорции).

Данный закон базируется на следующих принципах:

Принцип планирования: каждая организация должна иметь обоснованный план деятельности и развития.

Принцип координации: каждая организация должна следить за стратегическими, тактическими и оперативными изменениями и вносить соответствующие коррективы в механизм выполнения.

Принцип полноты: каждая организация должна выполнять весь набор функций производства и управления на своём участке деятельности либо своими силами, либо с помощью привлечённых организаций.

 


Глава 2.

2.1. Сущность государственного управления
Государственное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу. Определяющим фактором обеспечения рациональности, то есть целесообразности, обоснованности и эффективности государственного управления выступает социальность - наполненность государственного управления общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей.

Свойства государственного управления:

            В государственном управлении его управляющие воздействия опираются на государственную власть, подкрепляются и обеспечиваются ею.

            Распространяется на все общество, на каждую сферу деятельности общества, даже за его пределы, на другие общества людей в рамках проводимой государством международной политики.

            Объективно, системно, организовано..

Субъектом государственного управления выступает не аппарат, а государство, как политико-правовая организация общества, совокупность всех граждан и др. жителей страны. Государственное управление - это управление в масштабе общества, призванное создавать и закреплять законодательно (или посредством иных юридических актов), поддерживать, обеспечивать и гарантировать практическую реализацию определенных условий для высокоэффективного и социально-актуального ведения любых видов человеческой деятельности.

Государственное управление, как сложное социальное явление многоэлементно и многомерно. Государственное управление субъективно, оно плод мыслей и действий людей, с другой стороны объективно, наполнено объективно необходимым содержанием (цели и функции) и имеет объективно целесообразные формы (структура и процесс).

Государственное управление существует чтоб познавать потребности и интересы управляемых объектов, оценивать и структурировать их, совершать действия по их практическому удовлетворению.
Определяющим фактором обеспечения рациональности, то есть целесообразности, обоснованности, и эффективности государственного управления выступает социальность – наполненность государственного управления общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей. Государственное управление призвано создавать и закреплять законодательно (или посредством иных юридических актов), поддерживать, обеспечивать и гарантировать практическую реализацию определенных условий для высокоэффективного и социально-актуального ведения любых видов человеческой деятельности.

К функциям государственного управления относятся конкретные виды властных, целеорганизующих и регулирующих воздействий государства и его органов на общественные процессы. Функции объективны, так как исходят из сущности государства и выражают его управленческое и социальное воздействие. Различают функции государственного управления по: предмету (что), содержанию (зачем), способу хранения или преобразования управленческих компонентов (как).

По критерию содержания, характера и объема воздействия функции государственного управления можно разделить на общие и специфические. Общие функции отражают основные, объективно необходимые взаимосвязи: организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение и контроль. Специфические функции отражают особенное содержание отдельных воздействий государства: финансирование, налогообложение, лицензирование, регулирование труда и заработной платы, кредитование. Особую подгруппу специфических функций управления составляют внутренние управленческие функции государственных органов: обучение законности, подготовка и повышение квалификации.

Организационная структура государственного управления заключает в себе определенный состав, организацию и устойчивую взаимосвязь человеческих ресурсов, технических и других средств, выделяемых и затрачиваемых обществом на формирование и реализацию государственных управляющих воздействий.

Государственное управление является повседневным и оперативным видом деятельности, осуществляется специально уполномоченными на то субъектами управления в объеме и порядке, определенном законом. В процессе государственного управления эти специальные субъекты реализуют по предметам ведения и в объеме своей компетенции внутренние и внешние функции государства не только в рамках исполнительной власти, но и в законодательной, судебной и прокурорской сфере деятельности.

Например, законодательные органы осуществляют такие функции государственного управления, как утверждение государственного бюджета, осуществляют контроль его исполнения, с согласия палат Федерального Собрания назначаются федеральные государственные служащие категории «А».

Органы государственного управления обеспечивают организацию как внутреннюю, так и внешнюю, в своей сфере деятельности, по предметам ведения и в объеме компетенции и их решения, а также обеспечиваются мерами государственного принуждения. Так, судебные органы рассматривают и принимают решения о правомерности принятых органами исполнительной власти, государственного управления правовых актов управления. При этом все законодательные, судебные и прокурорские органы осуществляют внутриорганизационное управление своими аппаратами в целях повышения эффективности осуществления своих функций, закрепленных в конституционных нормах.

Органы исполнительной власти, государственного управления и значительная часть органов местного самоуправления (реализующих в основном государственные функции) осуществляют непосредственную, повседневную и практическую организацию общественных процессов в государстве и обществе.

Для успешной реализации функций управления субъекты государственного управления наделяются распорядительными полномочиями по выработке и принятию односторонних властных актов, которые обеспечиваются различными мерами государственного принуждения.

Государственное управление также частично осуществляют руководители учреждений, организаций и предприятий государственной формы собственности как нижнее звено организации управления в административно-политической сфере, межотраслевом комплексе, а также административно-правового регулирования экономической и социально-культурной деятельностью.

Государственное управление как деятельность по реализации основных функций общества по объему шире, чем исполнительная деятельность, так как государственное управление в определенном объеме своих полномочий осуществляют Федеральное Собрание (обе его палаты – Совет Федераций и Государственная Дума), Президент Российской Федерации, суды, прокуратура, одноименные органы субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также государственные и общественные объединения в части делегированных им для реализации государственных функций и задач.

Место и роль государственного управления в механизме «разделения труда» определялись следующими характеристиками:

·                     государственное управление – конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;

·                     государственное управление – деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, то есть проведение в жизнь законов и подзаконных  нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически-властных полномочий (распорядительство);

·                     государственное управление – прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления;

·                     государственное управление -  исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства обусловлена тем, что именно в ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства;

·                     государственное управление – подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона»; она вторична по отношению к законодательной деятельности.

Такова обобщенная характеристика государственного управления, к которой можно добавить и некоторые иные специфические его признаки, в числе которых:

¨           вертикальность (субординарность, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных  органов;

¨           реализация принадлежащих этим субъектам юридически-властных  полномочий в административном, то есть во внесудебном порядке;

¨           предусмотренная действующим законодательством возможность административного правотворчества (сочетание правоприменения с правоустановлением);

¨           включение в механизм (систему) государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех иных звеньев управленческого аппарата (например, администрации государственных предприятий).

В таком понимании органы государственного управления рассматривались в качестве исполнительного аппарата государственной власти или государственной администрации, являющейся основным звеном практической реализации законодательства, а также иных  правовых актов органов государственной власти, то есть Советов различных уровней. В своих основных организационных проявлениях эти органы были «привязаны» прямо или опосредствованно к системе Советов народных депутатов.

Исполнительно-распорядительную деятельность практически осуществляли не все государственные органы, а лишь те, которые конституционно обозначались как органы государственного управления (специальный субъект). В общегосударственном масштабе эти органы осуществляли государственную власть (государственно-властные полномочия) в форме исполнительной  и правоприменительной функций. Здесь виден специфический вариант проявления государственной  власти, которому отводилось особое (самостоятельное) место в  механизме «разделения труда» (функций). Приоритетность сохранялась при этом за законодательной (правотворческой) деятельностью.

Изложенное позволяет обратить внимание еще на два принципиальных обстоятельства.

Первое - государственное управление и осуществляющие его функции государственные органы есть составная  часть единого механизма государственной власти. Данное положение необходимо особо подчеркнуть в связи с тем, что до 80-х годов соответствующие Конституции и действующее законодательство только Советы всех уровней относили к числу органов государственной власти. И лишь в отношении Правительств было сделано исключение: они характеризовались в качестве «исполнительных и  распорядительных органов государственной власти». Все иные органы государственного управления (как, впрочем, и судебные органы) вроде бы не имели  никакого отношения к механизму государственной власти, что, конечно, не соответствовало действительности. Наблюдалась, тем самым, явная переоценка роли Советов. Фактически же речь должна была идти, и для этого имелись все необходимые основания, о функционировании в системе «разделения труда» представительных,  исполнительных и судебных органов государственной власти, поскольку именно они реализовали в различных правовых и организационных формах полномочия государственно-властного характера.

Второе обстоятельство связано с тем, что, как это уже отмечалось при общей характеристике социального управления, последнее во всех  своих проявлениях органически связано с упорядочивающим воздействием не определенный объект. Говоря же о государственном управлении, акцентируется его исполнительное значение. В связи с этим возникает вопрос: как совместить управляющее воздействие с исполнительством?

Суть данной проблемы заключена в следующем. Управление различными сторонами государственной и общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного аппарата государства. В этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти. При этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не столько в принятии соответствующих решений (например, законов), а в их реализации, т.е. в строгом проведении в жизнь содержащихся в них юридически-властных требований. А это и есть процесс исполнения. Конечно, и сам законодатель осуществляет те или иные действия, обеспечивающие исполнение принятых им законов. Но он не в состоянии взять на себя данную функцию в полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений, нуждающихся в  упорядочивающем, т.е. постоянном управляющим воздействием. Вообще недопустимо законодателю самому исполнять законы. Поэтому и возникает необходимость в специализированном управленческом звене государственного аппарата, осуществляющем такое воздействие в исполнительно-распорядительном варианте. Значит,  исполнение – это, в рассмотренном аспекте, и есть по существу непосредственная государственно-управленческая деятельность, то есть управляющее  воздействие и исполнительство полностью совместимы. При этом не имеет принципиального значения, кто является субъектом принятия соответствующего решения – законодательный либо исполнительно-распорядительный орган (исполнение закона либо подзаконного нормативного акта).

Таковы наиболее емкие черты, свойственные государственному  управлению, как разновидности социального управления. Оно характерно по своему функциональному назначению не только для  Российской Федерации в ее современном виде и, конечно, не только для  периода развития нашего государства вплоть до распада Советского  Союза. В своих основных проявлениях государственное управление непременно присутствует в механизме воздействия на общественную жизнь западных государств, где государственная власть базируется  на иных социально-политических и экономических основах. Имеется в  виду, прежде всего господство рыночных отношений. Так, по признанию видного теоретика французского административного права Г. Брэбана, и в подобных условиях вся управленческая сфера имеет ярко выраженный  публично-правовой характер, то есть государственное содержание, государственное управление осуществляет функции текущего управления, представляя собой государственную деятельность по управлению.



2. 2. Государственное управление в России

Определяющим фактором обеспечения рациональности, т.е. целесообразности, обоснованности, результативности и эффективности государственного управления выступает социальность – насыщенность, «наполненность» государственного управления общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей.

Если нет соответствия государственного управления и его основного проявления – управляющих воздействий – потребностям жизни, а наоборот, оно оторвано от нее, замкнулось в своих искусственных конструкциях, более того, противостоит естественности общественных процессов, то трудно, да и напрасно надеяться на то, что государственное управление, несмотря на всю силу государственного механизма, способно придать  общественному развитию демократизм и гуманизм, гармоничность и динамику, справедливость и бескризисность.

Долгое время у нас в политике и науке под влиянием ряда причин считалось, признавалось и утверждалось, что при социализме соответствие между государственным управление и закономерностями и формами общественной жизнедеятельности достигается и поддерживается как  бы автоматически, уже хотя бы потому, что власть и  собственность после революции переходят в руки трудящихся. Между тем история социализма показала, что не все  так просто и ничто не приходит само собой. И в нашем  обществе сохраняется и рождается множество противоречий, существуют и воспроизводятся сложнейшие проблемы, имеют место явления отчуждения, возникают общественные напряжения, а государственное управление может терять необходимые взаимосвязи с обществом, превращаться в разрушительную и консервативную силу.

Государственное управление, которое мы получили в наследство от предыдущих этапов социалистического строительства, не удовлетворяет общественным запросам  и ожиданиям, во многом оторвано в собственно социальном отношении от трудящихся масс, глубоко поражено вирусом бюрократизма, корпоративно замкнуто и не оказывает должного влияния на  общественную жизнедеятельность. Более того, оно нередко противостоит естественноисторическому движению, пытается его тормозить, а если это не удается, придает ему извращенный, неполноценный вид. Под воздействием подобных негативных моментов, длившихся десятилетиями, родилось настороженное,  в известной мере отчужденное отношение к аппарату государственного управления, его решениям и действиям.

Поэтому перестройка государственного управления требует, прежде всего, восстановления отношений доверия, взаимопонимания, искренности и честности между государством и гражданами, между государственными органами и всеми общественными структурами. Необходимо достигнуть  разумного соответствия между государственно-правовым регулированием и естественностью жизни, ее опытом и традициями, устойчивостью и  адаптивностью, многослойностью и самоуправляемостью. Короче говоря, речь идет о широкой социализации государственного управления, в процессе и результате которой оно сблизится, сольется с обществом, станет  общественно актуальным компонентом его свободной, демократической  и эффективной организации и функционирования. Представляется, что государственное управление не может  быть просто изжито, отброшено в условиях углубления социалистического самоуправления народа,  а должно быть трансформировано в него, стать его составной частью и занять то место, которое  объективно обусловлено современным уровнем общественного развития и его собственными организующе-регулирующими возможностями.

Исходя из анализа научной литературы, исторической практики и тенденций социального прогресса (в рамках и социализма, и капитализма, и смешанных форм), просматривается несколько направлений движения к данной цели.

Особая роль принадлежит, разумеется, широким, открытым, полнокровным и активным прямым и обратным связям между всеми компонентами субъекта государственного управления, их решениями и действиями, с одной стороны, и различными единичными и массовыми проявлениями жизни людей – с другой.

Государство только в том случае может считаться адекватной формой выражения интересов гражданского общества, если оно посредством системы своих органов, служащих аппарата и участников управленческих процессов, во-первых, воспринимает всю совокупность всенародных, коллективных  и  личных, общих и специфических, долгосрочных и кратковременных, исторических и конкретных интересов населения страны; во-вторых, объективно, справедливо и оперативно оценивает актуальность и приоритетность интересов и представляет их в своих правовых велениях  и организационных действиях, равнозначно относится ко всем субъектам интересов; в-третьих, способствует своими ресурсами, возможностями, силой практической реализации интересов, реально обеспечивает удовлетворение запросов людей.

При анализе взаимосвязей государства и общества следует также учитывать, что социально-классовая и  национальная структура общества находится в динамике, в стране идут активные миграционные процессы, меняются половозрастной состав населения и демографическая  ситуация, а значит, все время преобразовываются  потребности и  интересы людей, установки и мотивы их поступков и действий. Тем самым, равновесие отношений между государством и обществом не может быть устойчивым, раз заданным: оно будет постоянно нарушаться и должно  столь же постоянно восстанавливаться. Должный уровень социальности государственного  управления немыслим без сильно развитых в его системе механизмов познания общественной среды, адаптации и самосовершенствования.

Высокие требования выдвигает общество перед государственным управлением с точки зрения уровня его  демократичности. Причем, в самом понимании демократичности вырисовываются два аспекта. Первый определяет демократичность массовостью и действенностью участия населения в выработке, принятии и реализации государственно-управленческих решений. Второй связывает  управление с государственной властью, что обеспечивает  и гарантирует практическую реализацию государственно-управленческих решений. Управление без опоры на власть,  без ее введения в управленческие процессы является  мнимым, призрачным, создает нередко видимость деятельности. Оба аспекта взаимозависимы и в общественном движении представляют ценность  тогда, когда выступают в единстве.

Конец XX столетия  актуализирует научную обоснованность государственного управления. Ведь сегодня при всей значимости накопленного опыта, животворящего искусства, только наука обладает способностью и необходимыми данными объективного определения тенденций общественного развития. Опыт обращен обычно к прошлому, искусство – интуитивно, научное же знание может с достаточной степенью достоверности прогнозировать и даже программировать пути и средства движения в будущее. Конечно, для этого годится только подлинная наука, а не  ее суррогат, наука, освобожденная от обязанности  объяснять текущую политику или оправдывать неудавшуюся практику. Поэтому научная обоснованность государственного управления в перспективе будет  определяться взаимодействием двух факторов: уровнем развития научного знания (общественного, естественного и технического) и готовностью, способностью и умением государственного управления его впитывать и использовать. Правда, в этом  взаимодействии применительно к советской науке очень многое зависит и от самого государственного управления, которое может ее стимулировать и поддерживать.

Еще  одно важное общественное требование к  государственному управлению приобретает все более громкое звучание. Два столетия индустриального типа производства показали ограниченность и опасность производственного, или как чаще называют, технократического подхода  к организации общественной жизни и, естественно, к   государственному управлению. Именно под влиянием этого подхода  идеи Возрождения и Просвещения,  взрастившие нашу цивилизацию, идеи глубоко гуманистического характера были отодвинуты в сторону. Человек обычно виделся лишь в двух  ипостасях: как производитель и как  потребитель, с применением к нему одного – экономического – критерия  оценки развития. Фактически  в системе  таких координат со времен Ф.У.Тейлора развивалась и наука управления производством, многие постулаты которой позднее были взяты и восприняты теорией государственного управления. Положение, складывающееся на грани тысячелетий, требует конкретного изменения всей философии и методологии государственного управления. Во главу угла должен быть поставлен человек, государственное управление призвано приобрести подлинно гуманистическую окраску. Надо искать нетрадиционные формы взаимосвязей людей между собой, людей с природой, со своим прошлым и будущим. А что возможно при широкой гуманизации государственного управления, при  внимательном учете философских, социологических, психологических, правовых, педагогических знаний.

С позиций именно интересов человека, его самосохранения, продления рода людского придется, наверное, государственному управлению анализировать и оценивать имеющиеся и нововводимые технологии, орудия и предметы труда, используемое сырье и материалы, качество продукции, образ жизни, условия быта и многое другое.

И, конечно, общество хочет видеть государственное управление социально эффективным. Не «спешащим следом» за общественными процессами и вечно отстающим, не только сориентированным на экономику, а владеющим комплексным подходом и прогностическим видением. Управление, в котором широкое распространение получит опережающее, эвристическое начало, основанное на  знании объективных закономерностей, способное удерживать за собой субъективные факторы, действенное, активное, эффективно решающее общественные проблемы и обеспечивающее прогрессивное развитие общества.

Выводы и предложения

Государственное управление и местное самоуправление – это два взаимодействующих уровня власти, обеспечивающие руководство государством в целом и территориями. От их взаимоотношения зависит успех государственного управления.

В настоящее время Россия находится в начале долгого и сложного пути формирования новой модели местного самоуправления.

На современном этапе, в условиях демократизации и реформирования общественной жизни, действия новой Конституции в России созданы реальные возможности для развития современной модели организации местного самоуправления. Но их реализация осложняется неблагоприятной экономической ситуацией, не устоявшейся системой российского федерализма, ломкой культурных и гражданских традиций, резкого изменения политической ситуации и как следствие – отсутствием «ощущения» стабильности непосредственного участника формирования органов местного самоуправления - населения.

Современная модель организации местного самоуправления, представляется как система внешних взаимоотношений - между органами государственной власти и органами местного самоуправления и внутренних - между представительными и исполнительными органами местного самоуправления.

Модель современной организации местного самоуправления имеет следующие организационные формы для ее осуществления:

1. Путем референдума, выборов и др. форм прямого волеизъявления граждан;

2. Через выборные и др. органы местного самоуправления;

3. Через территориальное общественное самоуправление;

4. Через созданные союзы и ассоциации органов местного самоуправления и органы территориального  общественного самоуправления.

Новая современная модель при всем многообразии территориальных и организационных форм осуществления местного самоуправления представляет единую систему местного самоуправления и составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.

Принципиальным отличием современной модели от советской является ее одноуровневый характер: местное самоуправление не входит в систему государственной власти, и муниципальные образования не подчиняются друг другу. Этот принцип предопределяет отношения между муниципальными органами и органами государственной власти, и муниципальных образований между собой. Органам местного самоуправления предоставляется экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с предметом ведения этих органов. Уставами муниципальных образований определяются наименования местных органов, порядок их формирования, компетенция, сроки полномочий.

Современная модель организации местного самоуправления реализуется посредством следующих функций:

- решением вопросов административно-территориального деления;

- полномочий в области экономики и финансов;

- решение вопросов  социального развития территории;

- развитие культуры и искусства.

Эффективность и целесообразность местного самоуправления для населения предполагает необходимость развития муниципальной демократии, более действенных условий для самостоятельного решения населением вопросов     местного значения,   поддержки     инициатив и самодеятельности граждан.

Местное самоуправление проявляется в активности населения,
осознания им ответственности за организацию своей
жизнедеятельности. В этой связи важное значение имеет обеспечение
подлинных гарантий прав и возможностей граждан на участие в
самоуправлении, совершенствовании форм и методов организации
местного самоуправления. Не менее важной проблемой является
преодоление апатии и политической неграмотности граждан.

Реализация потенциала местного самоуправления содержит реальные возможности формирования новых отношений между демократическим государством и гражданским обществом, которые характеризуются политической и социальной устойчивостью.

Современная модель организации местного самоуправления, в
отличии от централизованной системы управления способствует
приближению власти к народу, созданию гибкого механизма с меньшей
бюрократией. Она позволяет демократизировать аппарат управления,
решать местные вопросы с наибольшей эффективностью.

В силу сложившегося в современной России типа органов местного самоуправления, их деятельность тесно связана с различными формами прямого волеизъявления граждан. Современная модель организации местного самоуправления предполагает оптимальное сочетание институтов прямой и представительной демократии, формальных и неформальных структур, работы на профессиональной и общественной основе.

Становление местного самоуправления в современной России является длительным и сложным процессом, который требует учета многих социальных, политических, экономических условий, степени готовности общественного сознания, темпов изменения менталитета российских граждан. Этим объясняется задержка с реализацией закрепленных Конституцией принципов местного самоуправления и соответствующих конституционных прав граждан.

Недостаточно                          разработанными в концепции современной
модели организации местного самоуправления в России является
определение сущности природы местного самоуправления, как формы
власти. С одной стороны, это общественная форма власти, с другой - ее
решения являются обязательными для всех структур, расположенных на
его территории. Современное самоуправление, как специфическая форма
власти, имеет смешанную общественно-государственную природу.

Требует                       совершенствования система отчетности
представительных органов и особенно главы муниципального
образования, избранных глав администраций, их замены в случае
необходимости, определения пределов самостоятельности.

Взаимоотношения представительных и исполнительных органов местного самоуправления необходимо строить на принципах единства целей и задач в обеспечении жизнедеятельности населения муниципального образования, а не политической борьбы.

Серьезной проработки требует вопрос о регламентации процедур, связанных с использованием институтов прямой демократии. В муниципальных образованиях необходимо создание структур, позволяющих населению участвовать в управлении местными делами. Такими структурами могут стать постоянные комиссии для привлечения населения к решению этих дел.

Реформирование требует и структура управления городом. С появлением нового административно-территориального деления городов они должны стать более четкими и эффективными, для оперативного решения местных задач.

Так же требует реформирования и система взаимоотношений органов государственной власти с органами местного самоуправления. Зачастую органы государственной власти, особенно субъектов федерации, перекладывают на органы  местного самоуправления задачи государственного характера, не подкрепляя их соответствующими финансовыми средствами.

Проведенный анализ становления современной модели организации местного самоуправления в России выявил необходимость более основательного стимулирования этого процесса, так как переход от разработки теории к практическому функционированию местного самоуправления сложен и длителен. Современное российское общество находится в начале пути становления местного самоуправления и, следовательно, исследования по данной теме необходимо продолжать.

В Заключении хотелось бы отметить, что в обществе все главное: производство, распределение, обмен и потребление, социальная сфера, наука, литература и искусство, право и мораль, архитектура и коммуникации, история и духовная культура, здоровье и физическое развитие людей, и многое другое. Но все это может тогда создать благоприятный и рациональный образ жизни, когда будет сведено в целостную, динамичную, гармоничную систему и «работать» на человека. Несмотря на то, что имеются естественные взаимосвязи между всеми явлениями и процессами, должную системность, развитие, производительность и экономичность общественной жизни придает управление. Ибо только и исключительно оно обладает единством таких способностей, как целеполагание, организация и регуляция.

Проблема заключается в осознании политическим (государственным)  руководством и широким общественным мнением актуальности, важности и незаменимости управления. Развитые  западные страны давно осознали эту истину. Пора и нам ускорить этот процесс.



Список литературы:

1.        Аникин Л.С. Местного самоуправления и власть в постсоветской России. // Философия и власти. Саратов. - 1996.- С. 86.

2.        Ашлей П.О. Местное и центральное управление . Сравнительный анализ учереждений Англии, Франции, Пруссии и США.-Спб., 1910.

3.        Аяцков Д.Ф., Володин В.В., Джашитов А.Э. Местное самоуправление в Российской Федерации. Саратов. -1994

4.        Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и Россиийская действительность / Государство и право.- 1996.-№11.-С. 12

5.        Бахрах Д.М. Административное право. М.-1996.-С.241

6.        Бойтон Р.,Десантис В. Формы местного самоуправления в США: анализ официальных и неофициальных функций мэров, городских управляющих и глав администраций. Серия рефератов. №12.- М. 1996.- С 35.

7.        Бородкин Ф.М. Проблемы самоуправления в России и задачи социологии // Регион : экономика и социология .-1993.- № 1.- С.28

8.        Бялкина Т.М. Законодательство области о местного самоуправления . Саратов.- 1996.- С 84

9.        Васильев В., Лазарев В. Коллизии местного самоуправления: взгляд из провинции // Российская Федерация. -1995.- № 5 .- С. 26

10.    Васильев В.И. Местного самоуправления и государственная власть // Вестиник государственной службы.-1993.- №11.-С.23

11.    Васютин Ю.С. Местного самоуправления в зарубежных странах. М.-1998.-С. 125

12.    Володин В.В. Субъект Российской Федерации : проблемы власти управления и правотворчества. Саратов.-1995.-С.230

13.    Ворониг А.Г. Местного самоуправления в Японии // Губерния.- 1996.-№ 1 С.70

14.    Демьянченко А.Н., Обушенков А. Л. Муниципальное управление: учебное пособие. -М. -1998.- С. 130

15.    Демократия и государство: Хрестоматия муниципального политика вып. 2.-1997.-С. 106

16.    Игнатов В.Г. Зарубежный опыт местного самоуправления и российская практика: Учебное пособие.- Ростов.-1999.С.224