Лоббирование

1.1. Понятие

Многие источники раскрывают понятие лоббирование (лоббизм) с разных сторон. Такое разнообразие взглядов на данное понятие позволяет нам сформировать наиболее полное (целостное, системное) представление о рассматриваемом явлении.

Термин "лоббизм" произошел от английского lobby, что в переводе – вестибюль, холл. То есть помещение, «где депутаты парламента могут общаться с посторонними»², «где простой смертный может отловить вышедшего из зала заседаний государственного мужа и попытаться убедить его поддержать тот или иной проект»³. Этот термин обозначает также «разветвленную систему контор и агентств, монополий или организованных групп при законодательных органах, оказывающих давление (вплоть до подкупа) на законодателей и чиновников с целью принятия решений (определенных законопроектов, получения правительственных заказов, субсидий) в интересах представляемых ими организаций»⁴. Большая советская Энциклопедия даёт практически аналогичное определение, но поясняет, что «при законодательных органах США»⁵. Этот факт лишний раз подтверждает, что «до 80-х годов у нас считалось, что лоббизма в государстве нет»⁶.

Вот какое определение термину лоббирование даёт Синяева И.М. в своей книге «Паблик рилейшнз в коммерческой деятельности»: лоббирование – «это процесс влияния заинтересованных групп на принятие решений властными структурами», – и дополняет, что это «один из основных приёмов» влияния со стороны различных заинтересованных сторон на полномочные структуры.

Вышеназванные определения дают приблизительно одинаковое толкование понятия лоббирование. Иной подход к его определению встречается в статье В.А. Лепёхина «Лоббизм в России и проблемы его правового регулирования». Автор утверждает, что общепринятое мнение о том, что лоббирование (лоббизм) – это, прежде всего давление на власть, неверно или – точнее – неполно. С его точки зрения, та власть, на которую оказывается давление, всего лишь власть «формальная» (политических институтов в их традиционном понимании – как лиц, принимающих решения), а реальной властью являются те самые силы, которые осуществляют процесс лоббирования. У Лепёхина мы встречаем следующее определение. Лоббизм – «не просто артикуляция (представление) интересов тех или иных групп (социальных, политических, экономических) в структурах власти, а процесс привидения формальной власти в соответствие с властью фактической»⁷.

И действительно, лоббизм (лоббирование) жестко связаны с политической властью. Очевидно, что лоббизма больше там, где больше реальной власти. Иными словами, лоббизм - своего рода признак власти, ее специфическая «отметина». И наоборот, он не будет проявляться там, где власть отсутствует или где она выступает лишь в качестве номинальной силы. Трудно не согласиться с тем, что субъект, не обладающий реальной силой (влиянием), смог бы осуществлять лоббирование. Следовательно, определение Лепёхина В.А., очевидно, более близко к реальному положению вещей.

Перечисленные выше определения понятия лоббирование не исчерпывают всё многообразие данных определений. Но всё же остановимся на рассмотренных, так как в них представлены в той или иной степени разные позиции. Постараемся из данных определений вывести какое-то своё, попытаемся учесть особенности названных определений. Очевидно одно (и встречается во всех определениях): лоббирование – это процесс влияния. Зададимся вопросом, влияния кого на кого? Из вышеназванных определений следует, что это может быть влияние управляемой составляющей общества (граждане, юридические лица, их объединения), т.е. заинтересованных сторон на управляющую систему. Но мы узнаём также, что значимость управляющей системы может быть и не столь весомой, что управляемая и управляющая системы по своему содержанию могут меняться местами. Таким образом, это напрямую влияет на приёмы лоббирования. В данном случае речь уже не может идти о прошениях, убеждениях и прочих подобных приёмах заинтересованных сторон, а речь идёт об «управлении» в той или иной сфере. Но стоит признать также, что влияние в любом случае оказывается на официальные (в зависимости от тех или иных обстоятельств формальные) институты управления. Из определений видно также, что влияние обусловлено стремлением к достижению определённых целей.

Итак, с учётом вышесказанного можно получить следующее определение. Лоббирование – это процесс влияния заинтересованных сторон на официальные (формальные) институты управления с целью достижения своих целей с использованием определённых приёмов лоббирования, которые зависят от распределения реальной власти между управляющей и управляемой системами в государстве.

Деятельность по осуществлению лоббирования

Главная цель лоббирования – добиться закрепления в принимаемых нормативных, законодательных актах частных интересов различных групп и организаций. Процесс лоббирования, по своей сути, оформляет обратную связь с властью, сдерживает одностороннюю командную деятельность властных структур. «Лоббирование в той или иной форме неизбежно в любой политической системе»¹¹. Согласно «Британской энциклопедии» в неё входят следующие элементы:

1.      Группы представителей от избирателей, которые могут оказывать давление на комитеты в законодательных собраниях.

2.      Общественные служащие, которых можно «задержать за пуговицу» для доверительного разговора в кулуарах.

3.      Система рассылки писем или организованных телефонных звонков по организованному сценарию.

4.      Система выдвижения и вознаграждения кандидатов от организаций и групп на важные посты.

5.      Массированные кампании по информированию общественности (паблик рилейшнз).

6.      Участие в работе разных комиссий.

«При любом лоббировании действуют два обязательных условия»¹²:

1.      С точки зрения информационного обеспечения нужны специалисты, знающие сам вопрос лоббирования, владеющие компетентными аргументами и данными, обосновывающими важность предлагаемого решения.

2.      Для реализации механизма лоббирования нужны оперативные, авторитетные люди, способные устанавливать необходимые контакты и связи с представителями соответствующих учреждений.

Отметим также, что данная деятельность не должна противоречить основным принципам законности, существующим в обществе. Более того, необходима правовая база, регулирующая деятельность по осуществлению лоббирования. Она способствует формированию цивилизованного подхода к данному процессу. «Законодательство о регулировании лоббизма позволяет заложить в основу деятельности лоббистских организаций определённые этические принципы, нормы, правила и традиции»¹³. Но отметим, что вышесказанное не означает, что закон должен устанавливать сколько-нибудь жёсткие рамки, внутри которых должны действовать все желающие продвигать свои интересы во властных структурах. Он лишь призван обозначить форму взаимодействия с властью.

«Среди основных направлений в работе лоббистов»¹⁴ выделяют следующие:

1.      Поиск достоверной фактической информации. Эта информация сосредоточена в огромном количестве фактов, статистических данных, экономической информации, экспертных оценок и решений в структурах госаппарата.

2.      Оценка действий представителей государственной власти. Лоббисты предсказывают ход законотворческой деятельности и рекомендуют соответствующие действия в процессе их рассмотрения.

3.      Защита позиций своих клиентов. Лоббисты имеют возможность и стремление донести до властных структур мнения и интересы различных кругов общества, что, безусловно, влияет на принимаемые решения.

Помимо данных направлений лоббистской деятельности можно выделить ряд других, которые будут зависеть уже от типа решаемых вопросов (экономические, административные и др.).

Есть два основных пути осуществления лоббирования: закрыто, когда работа ведётся непосредственно с органами исполнительной или законодательной власти, или открыто с вынесением на открытое обсуждение. В практике широко используется так называемое «лоббирование у корней травы», эффективность которого заключается в массированности «атаки» в адрес властных структур в виде большого количества всевозможных писем, запросов с одной целью – добиться принятия решения в своих интересах.

Особенности и проблемы лоббизма в России

Стоит отметить, что в разных источниках много говорится об особенностях российского лоббизма. Пожалуй, общее во всех них следующее: во-первых, «лоббизм в России существует»²⁰, во-вторых, в качестве основного недостатка российского лоббизма все специалисты называют отсутствие законодательной основы, а, следовательно, его теневой характер. В результате на поверхности видны только само принимаемое решение и тот, кто его принимает. За кулисами лоббизма и в тени остаются настоящий заказчик, другие участники цепочки, материальное вознаграждение за конечный результат и другое. Отдельные авторы в своих статьях заявляют, что лоббизма в России пока нет якобы потому, что «нет закона, его регулирующего»²¹. С этим трудно согласиться: отсутствие правового регулирования не отменяет существования соответствующего явления. И, наконец, в качестве третьей особенности лоббистской деятельности в России подавляющее большинство специалистов отмечает коррупцию, которая является следствием отсутствия соответствующей законодательной базы. Отметим, что последние две особенности представляют собой проблемы российского лоббизма.Коррупция присуща, безусловно, политическим системам всех государств. Отметим, что и в США, где существуют давние традиции лоббизма и сильное законодательство в данной сфере, «сегодня в практике работы американского конгресса имеют место случаи коррупции и подкупа лиц из властных структур»²². Но в России не просто «имеют место случаи коррупции», а отмечается всеобщее проникновение коррупции в сферу лоббизма. И это является основной проблемой не только в области регулирования лоббизма в России, но и всей государственной системы. Это обусловлено тем, что посредством сетей лоббирования коррупция проникает во все «механизмы» государственной машины. Таким образом, можно сказать, что проблемы, возникающие в связи с неурегулированностью процесса лоббирования, намного серьёзнее, чем кажется на первый взгляд.К тому же из проблемы коррупции вытекают ещё две сегодня остро стоящие перед российским обществом проблемы. Первая – это «проблема уклонов»²³, суть которой в том, что в решениях государственных органов власти, в частности Госдумы преобладает защита интересов отдельных слоёв общества, групп давления. Это обусловлено тем, что только определённые группы могут лоббировать свои интересы в силу хорошей материальной базы, которой они (в отличие от прочих) располагают. Таким образом, получается «уклон» в защите интересов со стороны власти. И вторая проблема – это проблема взяток. Например, Садчиков А. в статье «Люди из прихожей. Политический лоббизм в России» утверждает, что «в июле 1995 года за поддержку кандидатуры Татьяны Парамоновой на должность главы Центробанка некоторые банкиры предлагали думцам по 1,5 – 2 тысячи долларов»²⁴Большинство авторов видит решение в правовом регулировании лоббизма. Зачастую предлагается принятие соответствующего закона о регулировании лоббистской деятельности в органах государственной власти. И действительно предложение выглядит логичным и закономерным: на сегодняшний день такое явление, как лоббирование в органах государственной власти, не регулируется. Отсюда и все проблемы. Отметим, что такое регулирование «должно решать несколько основных задач»²⁶: содействие реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие «как непосредственно, так и через своих представителей»²⁷ в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ); правовое регулирование взаимодействия профессиональных лоббистов, политических партий, общественных объединений, иных негосударственных организаций, предприятий, граждан с органами законодательной и исполнительной власти и др. В качестве целей законодательства, регулирующего вопросы лоббизма, выделяется выведение лоббизма из тени с целью снижения коррумпированности власти, а также обеспечение позитивности и конкурентного характера взаимодействия общества и власти.Но зададимся вопросом, действительно ли Россия в сегодняшних условиях развития демократических начал нуждается в законе, который непосредственно регулировал бы лоббистскую деятельность в отношении государственной власти? Если посмотреть на зарубежный опыт правового регулирования лоббизма, то увидим, что далеко не во всех развитых странах существует законодательное регулирование лоббизма «в чистом виде». Например, во Франции и Италии лоббизм вообще не признан официально. Баранов С.Д., аспирант социологического факультета МГУ высказывает свои сомнения по поводу целесообразности принятия закона, регулирующего лоббизм, только ради существования данного закона, без серьёзной проработки темы с учётом многих теоретических и практических моментов. В качестве возможных последствий принятия сегодня такого закона он говорит, например, о том, что запишутся в лоббисты в основном «большое количество людей, которые сейчас ходят по комитетам с удостоверениями помощников депутатов»²⁸, но серьёзные лоббисты вряд ли захотят появляться на их фоне. В результате «серьёзного» института лоббирования не получится. Баранов отмечает также, что и в Думе и в структурах исполнительной власти доминируют так называемые «встроенные лоббисты», которые не упустят возможность заработать. Они также, по его мнению, будут игнорировать институт официального лоббизма.Свои сомнения в целесообразности принятия в России закона о регулировании лоббирования в государственных органах власти высказывает также Арутюнян Л.Н., аспирантка социологического факультета МГУ. Она задаётся вопросом, «насколько своевременным является данный закон для России?»²⁹ И отвечает, что принятие закона о лоббизме в России будет несколько преждевременным. Арутюнян мотивирует свой ответ тем, что не решены многие важные социальные проблемы. Это, по её мнению, приведёт к тому, что лоббисты будут осуществлять свою деятельность в интересах узких слоёв населения.

Таким образом, видно, что принятие закона о регулировании лоббистской деятельности в России сегодня преждевременно. Необходимо создать предпосылки для принятия такого закона. Сегодня главное – борьба с коррупцией, которая отвечает интересам представителей отдельных групп и негативно влияет на работу политической системы государства. С учётом вышесказанного целесообразно, видимо, для начала на современном этапе осуществить следующие два направления на пути выхода из сложившейся ситуации. Первое – подготовить и принять законодательные акты, направленные на увеличение ответственности представителей государственной власти, особенно депутатов Госдумы за мздоимство и иные формы незаконной деятельности, связанной с осуществлением своих должностных обязанностей и влияющих на принятие решений государственной важности. Например, в США подобного рода нарушение закона «приводит к лишению свободы сроком до 20 лет»³⁰. Параллельно с увеличением ответственности необходимо разработать и применить на практике механизм неотвратимости наказания должностного лица в независимости от его статуса. Также отметим, что ещё одним направлением решения проблем российского лоббизма должна быть работа в социальной сфере. Здесь необходимо создать равные возможности различным группам отстаивать свои интересы в Государственной Думе. Для этого сначала следует несколько «доработать» механизм отзыва депутата: облегчить процедуру. Это должно повысить социальную ответственность депутата и несколько сместить его приоритеты от чисто материальных собственных интересов (или интересов фракции) в сторону отстаивания интересов представителей общественности (граждан). В дополнение к этому необходимо ввести определённые нормы в работе законодателя. В частности необходимо определить моменты (нормы, пределы), когда он не может игнорировать волю обратившихся групп влияния. Например, норма была бы действенна, если к депутату обратилось определённое число граждан с каким-то предложением (прошением) по одному вопросу.

Осуществление данных двух направлений, естественно, потребует определённое время. Вероятно, не один год. Но это обстоятельство нельзя считать негативным моментом, так как данное время может быть использовано, во-первых, для продолжения идущих в стране преобразований, а соответственно накопления естественных условий для перехода в том числе и к цивилизованному лоббизму, а во-вторых, для проведения различных научных исследований и более детального изучения лоббизма как явления с целью в будущем наиболее оптимально применить его в рамках функционирования российской политической системы.

Затем, по достижении целей предложенных мероприятий, целесообразно принятие закона о регулировании лоббистской деятельность в органах государственной власти РФ.

Выше упоминалось, что сегодня на первый план в работе Государственной Думы выходит «чиновник, который «рулит» фракциями». Отметим, что после заключительного этапа урегулирования проблем сегодняшнего лоббирования данная отпадёт сама собой, так как к тому времени, очевидно, в российском обществе сформируется эффективная конкурентная система лоббирования. Верховная исполнительная власть попросту перестанет играть доминирующую роль.