этика структуры и этика нейтралитета
ЭТИКА НЕЙТРАЛИТЕТА — этическая концепции, согласно которой администраторы

(управленцы) обязаны выполнять распоряжения своего начальства, проводить в жизнь политику

организации и не могут выносить самостоятельных, независимых моральных суждений.

ЭТИКА СТРУКТУРЫ — этическая концепция, согласно которой моральна! ответственность

администраторов (лолжностных лиц] распространяется только на действия, входящие в их

профессиональную компетенцию, и не распространяется на действия организации в целом.
Этика нейтралитета

Общепринятая теория и практика административной этики считает:

управленцы должны выполнять распоряжения своего начальства и

политику учреждения и органа управления, где они служат. С этой точки

зрения администраторы этически нейтральны в том смысле, что не

выносят независимых моральных суждений.

От них не ожидают, что они будут действовать по каким-либо своим

моральным принципам, отраженным в распоряжениях, и линии

поведения, которые им поручено выполнять. Они действуют так, чтобы

организация могла служить обществу. Вступая в должность добровольно,

что означает согласие, должностные лица с самого начала знают,

что будет входить в их обязанности, и, если эти обязанности (или

их желания) изменяются, могут уйти с должности.

Этика нейтралитета не отрицает того, что управленцы могут использовать

собственное суждение при формировании линии поведения.

Но их целью всегда должно быть установление такой линии поведения,

на которой настаивают или могли бы настаивать другие люди

(обычно избранные должностные лица) или в случае противоречивых

указаний истолковать юридически или конституционно,кто имеет право

определять политику. Использование некоторой свободы действий с

этой точки зрения не может быть поводом для применения иных моральных

принципов, кроме тех, которые были установлены распоряжениями

и политикой вышестоящих лиц, которым управленец подчиняется

в организации. Идеальный управленец с позиции этики

нейтралитета — абсолютно надежный инструмент для достижения целей

организации, никогда не внедряющий собственную систему ценностей

в процесс достижения этих целей. Этика, таким образом, способствует

основному качеству организации — служить общественным

целям безотносительно к целям индивидов внутри организации.

Вариантность этики нейтралитета дает некоторый простор для личных

моральных суждений до тех пор, пока решение или политика не

утверждены окончательно. С этой точки зрения управленцы могут демонстрировать

свои взгляды, спорить с начальством и оспаривать

210 Лекция 10. Административная этика

предложения в процессе формирования политики. Как только принято

окончательное решение, все должностные лица согласованно воплощают

в жизнь поставленные задачи. Более того, все разногласия

должны иметь место только внутри организации и в соответствии с ее

правилами. Эта вариантность временно отменяет нейтралитет, но "приостановленный

нейтралитет" остается нейтралитетом, и выбор для

должностного лица состоит в том, чтобы "подчиниться или уйти в

отставку".

Этику нейтралитета можно критиковать по ряду направлений, поскольку

она недооценивает сферу деятельности должностных лиц и

потому снижает их ответственность перед гражданами. Вступление в

должность означает согласие на обязанности, составляющие эту должность,

установленные организацией. Если эти обязанности не согласуются

с самосознанием служащего как гражданина, он может отказаться

от должности, но для многих должностных лиц такой поступок

сложно совершить. Неспособность совершить такой поступок не может

быть рассмотрена как одобрение всего того, что делает организация.

Для значительного большинства государственных служащих безусловные

права (такие, как пенсия и трудовой стаж) и профессиональные

навыки (часто ненужные в частном секторе) составляют веский

довод в пользу того, чтобы держаться за свое место. Даже если сами по

себе многие были бы готовы пожертвовать своей карьерой ради принципа,

они не могут поступиться ответственностью за свою семью.

Должностные лица более высокого уровня обычно имеют преимущества,

которые делают отказ от должности более выполнимым выбором.

Они могут вернуться (обычно на более выгодных условиях) в бизнес

или в свою профессию. Но возможность такого шага для них может

зависеть от их верной службы в правительстве, где они продемонстрировали,

что способны хорошо "работать в команде", что на них любая

государственная или частная организация может положиться.

Более того, динамика коллективного решения не позволяет даже

принципиальным должностным лицам отважиться на отказ от должности.

Многие решения имеют сложную структуру, их предосудительный

характер проявляется только в совокупности всех частей. Должностное

лицо, вовлеченное на ранней стадии подобной акции (такой, как, например,

урезание бюджета), вряд ли сможет возражать на последних

этапах. Многие решения представляют собой компромисс, и любой

недовольный может быть легко убежден в том, что если его оппоненты

не добились того, к чему стремились, то и он должен согласиться на

меньшее по сравнению с тем, что требуют его принципы. По этой и по

многим другим причинам служащий может остаться на своей должности,

имея при этом иные взгляды на политику руководства; и то, что он

не отказался от должности, не будет означать согласия.

Этика нейтралитета 211

Сторонники этики нейтралитета могут продолжать настаивать на

том, что должностное лицо, которое не может выполнять своих должностных

обязанностей, должно уйти в отставку, как бы трудно ему ни

было так поступить. Этот главный принцип вызывает возражения со

стороны административной этики. Если бы эта точка зрения была последовательно

воплощена на практике, государственные учреждения

вскоре были бы заполнены только теми, кто никогда ни в чем не сомневается.

Люди строгих моральных убеждений будут отказываться от

должности, вместо того чтобы продолжать работать, и мы лишимся

тех, которые могут сделать наибольший вклад в общественную жизнь.

А так как мы не хотим изгонять наиболее принципиальных людей

из учреждений, то должны признать, что могут быть серьезные моральные

причины для того, чтобы остаться на должности,при этом не

соглашаясь с политикой руководства. Этика нейтралитета упрощает

проблему. В соответствии с политикой нейтралитета должностные лица

изображаются или сопоставляющими свои моральные принципы с

политикой организации и подчиняющимися, если принципы и политика

совпадают, или отказывающимися от должности, если они слишком

расходятся. Что важно в этой точке зрения? Своим уходом индивид

выражает свою "этическую автономность", которую Вейсбанд и Фрэнк

в своей работе "В защиту увольнений в знак протеста" определяют как

"готовность отстаивать свое собственное принципиальное суждение,

даже если это повлечет за собой нарушение правил, ценностей или

основных понятий организации, товарищеской группы или команды".

"Общественное значение этической автономности, — пишут они, —

состоит не в том, что отстаивается, но в самом действии защиты своего

мнения". Этика нейтралитета поощряет это и подобные действия

отдельного должностного лица, отстаивающего собственные принципы

против организации в момент ухода с должности. Этика, таким

образом, отрицает важные соображения, которые этичный управленец

должен принимать во внимание при исполнении своих обязанностей,

пока он находится на должности.

Однако как сотрудник вы имеете обязательства перед коллегами,

организацией и руководством. Вступая в должность и принимая коллективные

задачи, вы даете повод рассчитывать на продолжительное

сотрудничество с вами. Ваши коллеги начинают какие-то проекты,

рискуют и совершают действия, ожидая, что вы будете работать в организации.

Если вы отказываетесь от должности, то обманываете их ожидания

и в сущности перекладываете свои дела на коллег. Ваш уход может

нарушить деятельность организации, решающей задачи более

значительные, чем те, которые явились причиной ухода. Должностное

лицо сопоставляет свои дела с деятельностью всех своих партнеров, с

212 Лекция 10. Административная этика

действиями всего руководства и имеет обязанности перед общественностью.

Должностные лица не должны думать только о том, смогут ли

они со спокойной совестью продолжать сотрудничать с организацией.

Это может быть истолковано как обычное желание остаться с "чистыми

руками" — вариант того, что часто называют "моральным самоснисхождением".

Ограничение возможных способов поведения общественных управленцев

всего до двух — подчинение или отказ от должности — это еще

одно направление критики этики нейтралитета. Многие формы несогласия,

от молчаливого протеста до незаконной обструкции, могут быть

совместимы с продолжением работы в учреждении. Некоторые из них,

конечно, могут быть неверными с моральной точки зрения, кроме случаев,

продиктованных чрезвычайными обстоятельствами, но этика нейтралитета

в этом случае вообще недейственна, так как она заранее отрицает

возможность морально приемлемого внутреннего противостояния

решениям организации, по крайней мере "окончательным решениям".

Проблема тем не менее состоит в том, как дать управленцам возможность

выразить несогласие, не подрывая способности организации

к достижению своих целей. Если демократическая общественность поддерживает

цели организации, то несогласие индивида может подорвать

демократический процесс. В первую очередь нужно настоять на том,

чтобы всякий несогласный тщательно сопоставил основания своего

несогласия с линией поведения в этом вопросе. Является ли это несогласие

моральнымили чисто политическим? Это неопределенное деление,

поскольку почти все важные политические решения имеют этические

характеристики. Но можно сказать, что чем более явно политика

нарушает важные моральные принципы, тем более оправданно

несогласие с этой политикой. Должностное лицо скорее будет поддержано

за противостояние решению бомбить мирные поселения во время

партизанской войны, чем решению снизить торговые барьеры и налоги

на импорт. Во втором случае политического несогласия честный отказ

от должности представляется наиболее правильным поступком (если

решение окончательно). Несогласные должны также решить, является

ли линия поведения, с которой они не согласны, единичным случаем

или частью общей политики и насколько важность общей политики,

проводимой организацией, уравновешивает неверность проводимой

политической линии. Более того, несогласные должны изучить степень

собственной вовлеченности и роли: насколько (формально и неформально)

ответственны они за проводимую политику. Какие изменения

внесет их противостояние в данную политическую линию и в общую

политику организации? В какойстепени данная политика нарушает этику

профессиональных групп, к которым относятся должностные лица (такую,

как каноны юридической или медицинской морали)?

Этика нейтралитета 213

Эти решения помогут определить не только то, оправданно ли противостояние

должностного лица политике организации, но и то, какой

метод противостояния будет наиболее результативным. Методы

выражения несогласия могут быть самыми разными: от экстремальных

до умеренных. Четыре типа несогласия проиллюстрируют это разнообразие

и покажут некоторые возможные последствия, которые всякий

несогласный должен учитывать.

Первый тип: не принимать активного участия в проведении принятой

политической линии.

Одна из опасностей такой формы протеста — так называемое приручение

несогласных. Примером может послужить случай с Джорджем

Боллом, который как помощник министра в администрации Джонсона

настойчиво возражал против политики правительства, проводимой

во Вьетнаме.

Когда мистер Болл начал высказывать сомнения по поводу правильности

политики во Вьетнаме, его мягко успокоили, сделав внут-

риправительственным защитником Вьетнама.Обострение конфликта (во

Вьетнаме) сопровождалось периодическими вопросами к мистеру Бол-

лу, и он высказывал свое мнение. Болл чувствовал себя прекрасно (ведь

он боролся за правое дело); остальные тоже чувствовали себя отлично

(они дали слово "посланнику мира"), и все избежали неприятностей.

Таким образом, несогласные могут быть "эффективно нейтрализованы",

и в противоположность их намерениям несогласие может даже

помочь в проведении политики, которой они противостоят.

Второй тип несогласия — должностные лица против желания начальства

выражают протест внутри организации и в то же время удовлетворительно

выполняют свою работу. Этот курс действий был принят

большинством из 65 служащих-юристов судебного департамента,

которые были против принятия отсрочки указа о внедрении десегрегации

в Миссисипи в августе 1969 г. Служащие-юристы подписали и опубликовали

петицию, требующую отставки главного исполняющего обязанности

президента за политику, которую служащие посчитали

противозаконной и которая подвигла их на действия, нарушающие

каноны юриспруденции. Они также посчитали, что уход с должности

не поможет выполнениюих обязанности твердо действовать против

беззакония. Некоторые несогласные призывали к более сильным мерам,

подрывавшим политику их департамента, и даже представили

информацию в Фонд правовой защиты при Национальной ассоциации

содействия прогрессу цветного населения, который противостоял судебному

департаменту. Большая часть служащих тем не менее отказалась

от этих строгих мер на основании того, что они ослабили бы общественную

поддержку их протеста.

214 Лекция 10. Административная этика

Этот тип протеста обычно зависит в отношении его эффективности,

так же как и законности, от существования неких широко распространенных

стандартов, к которым несогласные могут апеллировать за

пределами организации. Профессиональная этика или даже закон могут

оказаться недостаточными, если сотрудники не могут прийти к

единому мнению в их интерпретации, но апелляция к таким стандартам

сможет, по крайней мере, убедить общественность в том, что несогласные

не используют свою должность для того, чтобы навязывать

собственное мнение. Когда несогласные противостоят демократически

избранным должностным лицам, они должны найти способ показать,

что защищают принципы, которые одобрили бы все граждане.

Третий тип несогласия — это открытая политика противостояния.

Должностные лица, например, могут отказаться участвовать в проведении

политики, с которой несогласны, могут отказаться уступить

дорогу, с тем чтобы другие могли продолжить эту политику или предоставить

информацию и другого рода содействие посторонним людям,

которые стремятся помешать проведению этой политики. Обычно такую

стратегию можно использовать в течение недолгого времени, так

как можно изолировать этих несогласных, найти других должностных

лиц на эту работу и мобилизовать собственную внешнюю поддержку,

чтобы нанести ответный удар любой оппозиции, которая распространяется

за пределы организации. В любом подобном случае несогласные

вряд ли будут иметь какое-либо влияние внутри организации. Эффективное

противостояние должно быть более продуманным.

Таким образом, мы подошли к четвертому типу несогласия: скрытой

политики противостояния. Утечка информации — самый показательный

пример. Утечки различаются по цели и результату. Одни просто

предоставляют информацию службам, которые имеют право на ее

получение; другие дискредитируют конкретных должностных лиц, но

все же не подрывают политику всей организации; третьи предоставляют

информацию прессе или общественности, в конечном счете меняя

политику, и, наконец, некоторые даже предоставляют секретную информацию

вражеским агентам, и это считается государственной изменой.

Исключая последнее, мы все же можем сказать, что утечка информации

иногда оправданна, даже если нарушает правительственные

процедуры или противоречит закону, как, например, при огласке секретных

документов.

Часто проводят аналогию между должностным и гражданским неповиновением.

Многие теоретики демократии утверждают, что нарушения

закона гражданами демократического государства допустимы,

но только определенными способами и при определенных обстоятельствах.

Граждане обязаны: (1) действовать публично; (2) не совершать

Этика нейтралитета 215

преступлений; (3) апеллировать к принципам, разделяемым другими

гражданами; (4) направлять свои требования против явной несправедливости;

(5) использовать все возможные способы протеста передтем,

как нарушать закон, и (6) планировать свое неповиновение так, чтобы

оно не нарушило стабильности демократического процесса.

Даже если кто и считает, что гражданское неповиновение может

быть оправданно, с должностным неповиновением согласиться нельзя.

Должностные лица не могут ссылаться на те же права, на которые

ссылаются гражданские лица, и можно сказать, что аналогия невозможна.

К тому же в экстремальных случаях правительственных правонарушений

столько поставлено на карту, что должностные лица должны

иметь большую свободу действий, чем обычные граждане; рамки

стандартных условий гражданского неповиновения слишком узки для

должностных лиц.

Важной задачей в отношении неповиновения и других форм протеста

является разработка соответствующих критериев, которые помогали

бы определить, насколько протест оправдан в тех или иных обстоятельствах.

Этика нейтралитета делает эту задачу ненужной, отрицая саму

возможность существования этики в администрации. Но, как можно

видеть, административный нейтралитет невозможен и нежелателен.

Этика структуры

Важнейшим ограничением для существования административной

этики является мнение, что объектом морального суждения должна

быть организация или руководство в целом. Это этика структуры. Она

утверждает, что даже если должностные лица могут иметь некоторую

свободу независимых моральных суждений, они не могут считаться

морально ответственными за большую часть решений и политику руководства.

Их собственная моральная ответственность распространяется

только на определенные обязанности, входящие в их собственную

компетенцию, за которые они несут юридическую ответственность.

Моральное суждение предполагает моральные действия. Чтобы хвалить

или винить кого-то за последствия, мы должны признать, что

человек морально ответствен за данные действия. Мы должны признать,

что 1) действия этого человека стали причиной этих последствий; 2)

человек, совершая действия, не пребывал в неведении или не действовал

по принуждению. В повседневной жизни мы иногда отказываемся

от критики с точки зрения морали, если знаем, что человек не соответствует

одному или обоим этим критериям. Рассматривая действия

группы лиц и зная степень их участия в работе, мы, как правило, не

216 Лекция10. Административная этика

сомневаемся в том, кто ответствен за определенные последствия. Основная

проблема морали состоит в том, как надо было поступить, а не

в том, кто это сделал.

Проблема идентификации лиц, морально ответственных за решение

или действия, становится столь же сложной, как и проблема определения

этичности данного решения. Даже располагая полной информацией

обо всех участниках организационного процесса, который повлек

данные последствия, мы все равно не можем быть уверены в том, кому

приписать ответственность за них. Так как множество людей внесли

свой вклад в рабочий процесс, нельзя определить даже приблизительно,

кто же морально ответствен за него. Это называют "проблемой многих

рук", и предположение о том, что это неразрешимо, и составляет основу

этики структуры.

Сторонники этики структуры выдвигают три аргумента, чтобы отвергнуть

возможность личной ответственности в организациях, и тем

самым подразумевают возможность существования административной

этики. Первый аргумент утверждает, что один индивид не может быть

необходимой или достаточной причиной каких-то последствий в организации.

Вклад каждого должностного лица подобен нитке в толстом

канате. Они все вместе тянут груз: ни одна нить в отдельности не может

выполнять работу в одиночку, но без какой-либо отдельной нити работа

все равно может быть выполнена.

Второй аргумент указывает на расхождения в намерениях индивида

и коллективных результатов. Мотивы отдельных должностных лиц разнообразны

(служить народу, помогать гражданам, получить власть,

продвинуться по службе, сокрушить соперника). Иногда достойная похвалы

политика проводилась по сомнительным моральным причинам,

а пагубные действия совершались из наилучших побуждений.

Третий аргумент акцентирует внимание на отказе от должности.

Обязанности, определяемые должностью, и рутина в больших организациях

требуют личных действий, которые, являясь безвредными или

даже в некотором смысле обязательными, могут повлечь за собой пагубные

решения в деятельности организации. Хотя деятельность организации

в целом была аморальна, каждый человек выполнял свои обязанности

в соответствии с требованиями к должности. Коллективная

сумма получилась хуже, чем ее часть. Рассматривая политику,которая

привела к финансовому краху Нью-Йорк-Сити в середине 70-х годов и

подвергла опасности благосостояние граждан, один автор заключает,

что отдельный человек не может быть обвинен вне проведения бюджетных

мер, которые помогли бы избежать этого краха: "Искусно сбалансированные

финансовые сверхструктуры были типом, возникшим

в результате эволюции, и сложились из сотен разрозненных решений".

Этика структуры 217

Если согласиться с этими аргументами, многие виновные должностные

лица могут избежать моральной ответственности. Не осознавая

своей личной ответственности, они могут действовать с меньшей этической

осторожностью. Похоже, что демократическая подотчетность

разрушается? Что можно ответить на эти аргументы, с тем чтобы поддерживалась

личная ответственность?

Во-первых, не следует оценивать моральную ответственность должностного

лица только соразмерно его части вклада в это дело. "Ответственность

— это не мусорная корзина, в которой, чем больше вынешь,

тем меньше останется". Если группа из 10 головорезов избивает

до смерти пожилого человека, мы не наказываем каждого разбойника

за десятую часть преступления(даже если ни один убийца не ударил

его настолько сильно, чтобы спровоцировать смерть). Налагая на человека

ответственность, необходимо учитывать не только действия, которыми

он пренебрег. По общему мнению, признание понятия "негативная

ответственность" до некоторой степени опасно. В частности, это

приводит к тому, что индивид может быть обвинен в чем угодно (так

как действия, которых индивид не совершал, ничем не ограничены).

Но, говоря об организациях, нужно гораздо чаше указывать на ошибки,

которые сказались на результате и которые могут быть приписаны

определенным людям. Модели ошибок могут быть предсказаны и обрисованы

заранее.

Силу второго аргумента, который указывает на пропасть между намерением

индивида и коллективным результатом, можно уменьшить,

если намерениям придать меньшее значение, чем последствиям при

оценивании моральной виновности должностных лиц, по крайней мере,

в отношении двух основных значений слова "намерение": как мотив и

как прямая цель. Часто бывает довольно трудно понять мотивы поведения

людей (даже которых хорошо знаешь) в частной жизни. В общественной

жизни определить намерениядолжностного лица подчас просто

невозможно. Настолько, насколько мы можем обнаружить мотивы

поведения, они полезны при оценке человека и могут иногда помочь

предсказать его будущее поведение, но административная этика, рассматривает,

скорее, конкретные действия и реализуется в общественной

жизни.

Как расценивать должностных лиц, которые сами по себе стремятся

только к лучшим результатам, но из-за чужих ошибок или других

обстоятельств, которые они не в силах предвидеть, оказываются втянутыми

в неблаговидные дела? В этом случае ключевой вопрос состоит

не в том, предвидели ли в действительности должностные лица такой

результат, а в том, должны ли они были его предвидеть. Когда в опасности

благосостояние многих людей, должностные лица обязаны приложить

исключительные усилия для того, чтобы предупредить последствия

своих действий.

218 Лекция 10. Административная этика

Обратимся вновь к примеру финансового кризиса в Нью-Йорк-Сити.

Мэр Бим был одним из тех должностных лиц, кто снял с себя ответственность

за неверные расчеты на том основании, что они были следствием

организационного распорядка, введенного много летназад, и

не могли быть изменены в разгар кризиса. Однако Бим также служил

инспектором, и именно в те годы, когда злосчастная учетная практика

только начиналась. Ответственность несут люди, а не организации, ее

нельзя полностью ограничить рамками той должности, которую занимает

человек, она сопутствует человеку всегда. Об этих чертах персональной

ответственности часто забывают. Иногда должностные лица

обвиняются за аморальные (или некомпетентные) поступки на одной

должности, а затем, оставив эту должность, начинают все заново с

чистой совестью на новом месте. Такое "возрождение" дискредитированных

должностных лиц во многом обусловлено привычкой забывать

о личной ответственности и замещать ее должностной ответственностью.

Нужно также заострить внимание на другом способе превзойти

свою должность для должностных лиц. Если даже должность полностью

и на законных основаниях предопределяет, что именно должностному

лицу позволяется делать, персональная ответственность не отменяется.

Должностные лица могут избежать обвинения за отдельное решение,

но они не смогут избежать ответственности за попытку изменить ограничения

должности и структуры, которые помогли принять это решение.

Возможно, критика чьих-то прошлых и настоящих действий, а

также структуры, в которой имеют место эти действия, — это последнее

пристанище для моральной ответственности в общественной жизни.

Существование административной этики возможно. Два главных

теоретических подхода, которые оспаривают эту возможность, не могут

убедить в ее отсутствии. Мы вынуждены отвергнуть как этику нейтралитета,

которая подавляет независимое моральное суждение, так и

этику структуры, которая игнорирует моральное поведение индивида

в организациях. Показать возможность существования административной

этики, конечно, не значит показать, как заставить ее работать. Но

понимание того, что административная этика существует, — это необходимый

шаг не только к использованию ее на практике, но к приданию

ей важной роли в этой практике.
Административная этика подразумевает приложение принципов

морали к поведению должностных лиц в организациях.

Такой подход встречает возражение со стороны тех ученых, которые

допускают, что этика вполне возможна в частной жизни, но отрицают,

что она возможна в жизни организации по той причине, что по

своей природе административная деятельность исключает моральные

оценки и суждения.

Эти доводы подкрепляются утверждением о том, что должностные

лица должны действовать нейтрально по тем соображениям, что следуют

не собственным принципам морали, а решениям и политике организации.

Такова суть концепции "этика нейтралитета". Согласно второ-

Соотношение этики бизнеса и административной этики 209

му подходу, получившему название "этика структуры", не должностные

лица, а организация (и ее должностные лица) должны быть ответственны

за свои решения и политику. Каждый из подходов называется

этикой, потому что выражает определенные нормы и предписывает

манеру поведения. Но ни один не включает этику или мораль, потому

что в обоих отсутствует моральная оценка, поскольку нет ни лица осуждающего,

ни лица осуждаемого.