Введение

Первое десятилетие 21 века в России характеризуется радикальным обновлением законодательства, принятием важнейших для страны новых кодексов, в том числе процессуальных ГПК РФ и АПК РФ, и других нормативных правовых актов, направленных на защиту прав и интересов граждан и юридических лиц.

Одновременно растет уровень осведомленности граждан о своих правах и о том, с какими требованиями они могут выступать в суде. Например, выдвижение возражений относительно неправовых законов в ходе рассмотрения конкретных судебных дел либо при обжаловании актов законодательства в самостоятельной судебной процедуре.

Растет доверие граждан к суду. Об этом говорит судебная статистика, по данным которой в 1999 году судами общей юрисдикции было рассмотрено 3899 дел по заявлениям об оспаривании нормативно-правовых актов полностью или в части, в 2006 г. число дел выросло до 5247 дел, а в 2007 г. - 6220 дел. Причем, если в 2006 г. было удовлетворено 72,5% заявлений, то в 2007 г. - 78%[1].

Эти данные наглядно показывают реализацию конституционного положения о том, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

Важным моментом является то, что норма, нарушающая права гражданина в отдельном деле, применяется и к другим гражданам, и будет применяться, и нарушать и создавать угрозу нарушения их прав, до тех пор, пока ее не признают незаконной в судебном порядке.

В связи с этим устранение из законодательной базы норм, нарушающих права граждан, является важной частью деятельности судебных органов, которая во многом обусловлена имеющимся у судов правом контроля за правовым содержанием всех правовых актов, издаваемых органами законодательной и исполнительной власти.

Это стало возможным с приданием судам общей юрисдикции на основе Конституции РФ 1993 года полномочий не только подвергать предварительной проверке и оценке подлежащий применению по делу закон (с правом на обращение в Конституционный Суд РФ в случае сомнения в конституционности данного закона), но и осуществлять нормоконтроль, признавая незаконными и недействующими нормативные правовые акты органов государственной власти, местного самоуправления  или должностных лиц, нарушающие гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами права и свободы граждан и юридических лиц.

Право судов на нормоконтроль является, как обоснованно отмечается в юридической литературе, проявлением принципа "сдержек и противовесов".

"В контексте системы сдержек и противовесов, - отмечал В. Савицкий, - судебную власть характеризует не столько правосудие (в традиционном смысле), сколько юридическая возможность оказывать активное влияние на решения и действия законодательной и исполнительной властей, "уравновешивать" их. Когда эти полномочия используются судом, то превращают его в реальную стабилизирующую силу, способную защитить права и свободы граждан, оберегать общество от разрушительных социальных конфликтов"[2].

Именно нормоконтроль, представляет собой сбалансированное взаимодействие исполнительной, законодательной и судебной властей, не позволяющее ни одной ветви власти выйти за пределы Конституции и является гарантией правопорядка и эффективной защиты прав граждан.

Всё выше изложенное показывает, что судебный нормоконтроль в силу своей востребованности не теряет своей актуальности в деле защиты против незаконных нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления.

Целью  настоящей  работы  является  определение места и роли судов общей юрисдикции в осуществлении судебного нормоконтроля по охране Конституции РФ и федеральных законов.

Достижение данной цели осуществимо посредством решения следующих задач:

1.                 анализа полномочий в сфере нормоконтроля судов общей юрисдикции России;

2.     изучения и анализа теоретических положений и материалов судебной практики по данной теме;

3.                 установления правовых особенностей рассмотрения судами общей юрисдикции дел об оспаривании нормативных правовых актов.

I
. Сущность судебного нормоконтроля.

Человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст.2 Конституции РФ), именно права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст.18 Конституции РФ).

Полномочия суда на осуществление нормоконтроля непосредственно связаны с обеспечением и защитой прав граждан от незаконных нормативных актов, нарушающих права и свободы, что является обязательным условием упрочения законности, правопорядка, государственности в целом.

Раскрывая тему сущности судебного нормоконтроля необходимо, прежде всего, определить, что собой представляет нормоконтроль.

Само слово «контроль», французского происхождения (фр. controle — вторичная запись), в Большом толковом словаре русского языка контроль — проверка, наблюдение, механизм недопущения ошибок в управлении деятельностью; форма воздействия на отклоняющееся поведение[3].

Председатель Верховного суда РФ В.М. Лебедев определил, что судебный нормоконтроль представляет собой новую компетенцию судов и является проверкой "нормативно-правовых актов на их правовое содержание"[4].

В юридической литературе относительно определения судебного нормоконтроля не существует принципиальных противоречий. Так, судебный нормоконтроль - это не разрешение спора сторон, а содержательное сопоставление конституционных нормативных текстов, текстов иных источников права и текстов норм в актах более низкого уровня[5].

Судья Конституционного суда РФ Г.А. Жилин определяет судебный нормоконтроль как процессуальную деятельность судов по проверке соответствия нормативного акта не только на предмет его соответствия Конституции РФ, но и другим нормативным актам, имеющим большую юридическую силу[6].

По мнению Е.К. Замотаевой, нормоконтроль — это система пра­воотношений по поводу судебного рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов либо по поводу проверки соответствия подлежащих применению или примененных (применяемых) правовых норм положениям большей юридической силы при рассмотрении судом какого-либо.[7]

В ч. 1 ст. 251 ГПК РФ под судебным нормоконтролем понимается рассмотрение судами дел по заявлениям граждан, организаций, прокуроров с требованием о признании нормативного правового акта, принятого и опубликованного в установленном порядке, противоречащим закону полностью или в части[8].

В качестве объекта оспаривания в данной категории дел выступает нормативный правовой акт, понятие которого было сформулировано в п.9 постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части". Пленум разъяснил, что, под нормативным правовым актом понимается: "издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений"[9].

В данном определение четко выделены существенные признаки нормативного правого  акта, что облегчает различие нормативного акта от индивидуального правового акта, характерными чертами последнего является установление, изменение и прекращение прав и обязанностей только в отношении конкретных лиц.

Нормативный правовой акт обязателен для неопределенного круга лиц и рассчитан на многократное применение, поэтому решение суда по делам об оспаривании нормативных актов всегда направлено на защиту не только частного интереса заявителя, но и публичного интереса.

Предпочтительность судебного порядка при оспаривании актов органов исполнительной и законодательной власти достаточно очевидна и обоснована в литературе. Прежде всего, она проявляется в равенстве правового статуса гражданина и органа власти в гражданском процессе, наличии равных возможностей по доказыванию и защите своих прав и интересов, гласном характере судопроизводства.

Право на судебное оспаривание нормативных актов является составной частью права на судебную защиту (статья 46 Конституции РФ).

Осуществляя толкование данной статьи Конституции РФ, Конституционный Суд РФ неоднократно указывал на то, что право на судебную защиту "выступает как гарантия в отношении всех конституционных прав и свобод, а закрепляющая его статья 46 Конституции Российской Федерации находится в неразрывном системном единстве с ее статьей 21, согласно которой государство обязано охранять достоинство личности во всех сферах, чем утверждается приоритет личности и ее прав (статья 17, часть 2, и статья 18 Конституции Российской Федерации). Из этого следует, что личность в ее взаимоотношениях с государством выступает не как объект государственной деятельности, а как равноправный субъект, который может защищать свои права всеми не запрещенными законом способами (статья 45, часть 2, Конституции Российской Федерации) и спорить с государством в лице любых его органов…"[10].

В ходе нормоконтроля суд сталкивается с коллизией, которая в самом общем виде может рассматриваться как противоречие (расхождение, столкновение, конкуренция) правовых норм (нормативных правовых актов), предназначенных для регулирования одних и тех же общественных отношений[11]. Как отмечал Е.В. Васьковский, "подобного рода противоречие между одними нормами и логическими выводами из других норм представляет собою отчасти неизбежное и естественное последствие существования в праве изъятий из общих правил, а отчасти обуславливается плохою редакцией законов"[12].

В состоянии коллизии могут находиться как одинаковые, так и различные по юридической силе нормативные правовые акты.

При осуществлении нормоконтроля суд разрешает или устраняет коллизию, признавая спорный нормативный акт (отдельные его положения) незаконным с точки зрения содержания (прямой контроль). Либо суд преодолевает юридическую коллизию, отказываясь от применения незаконного нормативного акта (отдельных его положений) в конкретном деле (косвенный контроль)[13].

Однако не нужно сводить осуществление судом нормоконтроля только к преодолению юридической коллизии.

Во-первых, при осуществлении нормоконтроля суд сравнивает нормативные правовые акты по содержанию спорного акта, проверяет форму, порядок (процедуру) его принятия и вступления в силу, включая опубликование (обнародование) акта, т.е. оценивает законность нормативного акта в целом. Кроме того, суд должен проверить наличие и объем нормотворческой компетенции субъекта, издавшего нормативный правовой акт, в тех случаях, когда акт оспаривается по мотивам превышения нормотворческих полномочий данного субъекта, фактически разрешить спор о компетенции, который не является коллизионным спором.

Во-вторых, при осуществлении нормоконтроля суд оценивает противоречие между нормами права не только и не столько как столкновение (различие) или конкуренцию двух правовых норм, регулирующих одно общественное отношение, а как противоречие законного (большей юридической силы) и незаконного (меньшей юридической силы) актов. Наличие такого противоречия будет для суда означать, что нормативный правовой акт меньшей юридической силы регулирует данные общественные отношения неправомерно, нарушая положения нормативного правового акта, обладающего большей юридической силой, и поэтому не может считаться законным (легитимным). Задача суда в этом случае состоит в том, чтобы оценить законность нормативного правового акта (отдельной его части), обладающего меньшей юридической силой, и в случае установления незаконности акта прекратить его действие (признать недействующим) или отказаться от применения такого акта в данном юридическом деле. Такая деятельность суда имеет проверочный (контрольный) характер и вполне обоснованно может именоваться соответственно прямым или косвенным нормоконтролем.

Оценивая в ходе осуществления своей деятельности нормативные правовые акты, суды противопоставляют государственной власти власть личности, представленную правами человека и интересами общества. Этим обусловлена особая роль судебных органов в публично-властном механизме правового государства.

Судебный нормоконтроль осуществляется в соответствии с общими принципами правосудия (независимость, законность, непосредственность, гласность, состязательность и пр.) и подчинен цели защиты прав и свобод человека и гражданина. Вместе с тем рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов характеризуется особым порядком, что связано со спецификой предмета судебного разбирательства. Порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов установлен в гл. 24 ГПК РФ. Некоторые вопросы рассмотрения дел  этой категории разъяснены в вышеупомянутом постановлении Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. N 48.

Принятие закона  может стать результатом компромисса политических интересов различных фракций, при котором, вопрос соответствия принятого закона Конституции РФ может переместиться на второй план. Поэтому деятельность законодательного (представительного) органа, осуществляемая в соответствии со строгой процедурой регламента, не гарантирует соблюдения прав граждан.

И такой гарантией от незаконных нормативных актов должен стать судебный нормоконтроль, который уполномочен действовать исключительно в качестве «негативного законодателя», аннулировать нарушающие права человека нормы права. Суд не вправе в своем решении установить новое правило поведения, создать новую норму иначе, чем «вычеркнуть» незаконную[14].

Нормоконтроль отражает право судов общей компетенции осуществлять защиту гражданских прав граждан и иных лиц путем признания недействующим акта государственного ор­гана или иного органа, что соответствует ч. 3 ст. 5 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации"


II
. Классификация судебного нормоконтроля.

Как и любая классификация, классификация судебного нормоконтроля - явление многообразное, которое можно постичь по различным основаниям и  при этом не является абсолютной, а только лишь  условной, что позволяет, однако, понять сущность всей классифицированной правовой категории.

В зависимости от  процессуальной формы (процедуры)  выделяется конституционный контроль; контроль за соблюдением норм гражданского права (в широком смысле), административного и уголовного права (ст. 118 Конституции РФ), в осуществлении нормоконтроля и  рассмотрении дел по оспариванию действий органов государственной власти и должностных лиц судами общей юрисдикции в пределах своей подведомственности.

С точки зрения временного промежутка проведения контроля можно выделить предварительный и последующий судебный нормоконтроль.

В.В. Ярков считает, что суды общей юрисдикции осуществляют нормоконтроль в порядке гражданского судопроизводства  в соответствии  с гл.24 ГПК РФ и отмечает, что  от  правильного выбора соотношения предварительного и  последующего судебного контроля зависит не только нагрузка на  конкретный юрисдикционный орган, но и уровень правовой защищенности[15].

Ряд авторов расширяют перечень классифицирующих признаков судебного нормоконтроля. Так, Р.В. Зайцев в зависимости от содержания проверки выделяет материальный и формальный нормоконтроль[16].

Т.В. Паршина, кроме того, предлагает классифицировать судебный нормоконтроль в зависимости от субъекта, издавшего правовой акт; отраслевой принадлежности акта; основания проверки акта; правовых последствий признания акта незаконным[17].

Е.К. Замотаева дополняет научные классификации видов судебного нормоконтроля следующими: принадлежность судебных органов к системе органов власти РФ или субъектов РФ; принадлежность проверяемых норм к той или иной отрасли права (законодательства); характер компетенции суда, осуществляющего нормоконтроль; субъект нормотворчества; форма нормативного правого акта; территория действия акта, субъект, инициирующий проверку акта[18].

Судебный нормоконтроль в юридической литературе представлен традиционно следующей классификацией:

1) по субъекту контроля выделяется: конституционный контроль, осуществляемый Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов РФ, и контроль, осуществляемый судами общей юрисдикции и арбитражными судами;

2)  в зависимости от вступления или невступления в силу контролируемого нормативного правового акта — на последующий или предварительный;

3)  по форме контроля — на прямой либо абстрактный (ст.13 ГПК), и косвенный либо конкретный (ч.2 ст. 120 Конституции РФ, ч.2 ст. 11 ГПК)[19].

В понимании природы судебного нормоконтроля особое значение имеет его разграничение по форме. В форме судебного контроля отражаются характер и правовые последствия воздействия судебного решения на нормативный правовой акт.

Доктор юридических наук, профессор А.Т.Боннер отмечает, что на практике применяется чаще такая форма нормоконтроля как косвенный контроль, при котором "проверка соответствия определенного нормативного акта  закону или иному акту, обладающему большей юридической силой, осуществляется  в ходе рассмотрения спора о праве, возникшего между заинтересованными лицами"[20].  Косвенный нормоконтроль появился первым, что объясняется условиями зарождения полномочий правосудия по рассмотрению дел об оспаривании нормативных актов.

В отличие от прямого судебного контроля, где предметом судебного разбирательства является "проверка соответствия определенного акта нормативным актам, обладающей большей юридической силой"[21].

В качестве синонима косвенного и прямого контроля используются соответственно термины "опосредованный" и "непосредственный" контроль.

Прямой (абстрактный, непосредственный) нормоконтроль заключается в проверке законности правовых актов независимо от того, применяются ли эти акты в конкретном деле, нарушаются ли спорным нормативным актом конкретные права конкретного лица. Прямой судебный контроль в сфере публичного управления осуществляется судом при рассмотрении гражданского дела по правилам гражданско-процессуального законодательства в результате подачи жалобы лицом или по протесту прокурора о незаконности действий органов исполнительной власти, о несоответствии федеральному закону административного акта. Предметом судебного разбирательства является  исключительно проверка соответствия определенного акта нормативным актам, обладающим большей силой (Конституции РФ, международному договору, закону и т.д.). Результатом прямого нормоконтроля может стать утрата юридической силы конкретного правового акта.

Осуществляемый судом косвенный (конкретный, опосредованный) нормоконтроль направлен на рассмотрение спора о праве, возникшего между заинтересованными лицами о соответствии определенного нормативного акта закону или иному акту, обладающему большей юридической силой.  Одна из спорящих сторон, в обосновании своей правовой позиции,  ссылается на неправомерность применения  кем-либо из субъектов правового обращения нормативного акта, который противоречит Конституции РФ или другому нормативному акту большей юридической силы. Результатом косвенного нормоконтроля в случае установления несоответствия определенного нормативного акта закону, обладающему большей юридической силой, суд  вправе  "вынести  частное    определение   (постановление)  и  обратить  внимание   органа   или   должностного  лица, издавшего такой акт, на необходимость  привести    его в соответствие с законом либо отменить"[22]. Соответственно суд решает спор по существу, указав в мотивировочной части причины, по которым тот или иной акт применению к конкретному случаю не подлежит, а в резолютивной части судебного решения не указывается на признание судом соответствующего нормативного акта недействительным и об утрате им юридической силы.
III
. Разграничение подведомственности и подсудности дел

об оспаривании нормативных правовых актов.

При рассмотрении судами дел в сфере нормоконтроля важно точно определять подведомственность и подсудность дел.

В целях обеспечения правильного и единообразного применения законодательства Пленум ВС РФ 29.11.2007 г. в Постановление № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснил, что при решении вопроса о том, подведомственно ли суду рассмотрение такого заявления, необходимо учитывать вид оспариваемого нормативного правового акта и вид нормативного правового акта, о проверке соответствия которому ставится вопрос в заявлении (ч.2 п. 1 Постановления № 48)[23].

Каждый из судов осуществляет нормоконтроль в отношении нормативных актов в соответствии с правилами подведомственности. Дела об оспаривании нормативных правовых актов подведомственны судам общей юрисдикции независимо от того, физическое или юридическое лицо обращается в суд, а также какие правоотношения регулирует оспариваемый акт.

Оспариванию так же подлежат  нормативные правовые акты бывшего СССР. Так, решением ВС РФ  был признан  противоречащим  федеральному законодательству, не действующим и не подлежащим применению абз.1п.1 постановления Совета Министров СССР от 22.0.1988 г. № 1111 "О работе по совместительству" в части, разрешающей совместительство только на одном предприятии (в объединении), в учреждении и организации[24].

К подведомственности судов общей юрисдикции отнесены только те дела об оспаривании нормативных правовых актов, проверка которых не относится к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, что указано в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, и дела, не относящиеся к компетенции арбитражного суда.

В Постановление № 48 от 29.11.2007 г. Пленум ВС РФ указал, что судам неподведомственны дела:

• об оспаривании по основаниям противоречия федеральным законам нормативных правовых актов Президента РФ или Правительства РФ в случаях, когда проверка соответствия указанных нормативных правовых актов федеральному закону невозможна без установления их соответствия Конституции РФ;

• об оспаривании конституций и уставов субъектов РФ, поскольку проверка соответствия учредительного акта субъекта РФ федеральному закону сопряжена с установлением его соответствия нормам Конституции РФ. В двадцати одном субъекте РФ уже созданы конституционные (уставные) суды[25], которые уполномочены рассматривать такие дела. Если в субъекте РФ такой суд не создан, в целях реализации права на судебную защиту, рассмотрение названных выше дел осуществляется судами общей юрисдикции, за исключением, если они не переданы Конституционному Суду РФ (п.7 ч.1 ст.3 ФКЗ "О Конституционном Суде РФ").

• дела об оспаривании нормативных правовых актов, в случаях, когда федеральным законом их рассмотрение прямо отнесено к ведению арбитражных судов (например, абз. 1 п. 2 ст. 138 НК РФ, п. 4 ст. 5 ТК РФ, ст. 36 ФЗ "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров", ст. 7.1 ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ", ст. 23 Федерального закона "О защите конкуренции").

Правильное определение подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов имеет важное значение, поскольку это напрямую связано с реализацией конституционного принципа доступа каждого к правосудию.

Так, отказывая гражданину Карпову в принятии заявления об оспаривании ФЗ от 24.10.2007 г. "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ", судья ВС в своем определении сослался на ст. 125 Конституции РФ, указав, что дела о соответствии федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ разрешает Конституционный Суд. Конституция не наделяет суды общей юрисдикции полномочиями осуществлять нормоконтроль в отношении федеральных законов, и заявленные Карповым требования не подлежат рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, и потому не могут быть приняты к производству ВС РФ по первой инстанции.

По другому делу Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ в своем определении сослалась на п. "б" ст. 72 Конституции РФ, предусматривающий, что защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов. Поэтому суд первой инстанции обоснованно указал, что вопросы государственного регулирования, производства и оборота этилового спирта, алкогольной продукции и спиртосодержащей продукции находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов. По предметам совместного ведения могут издаваться и подзаконные нормативные акты субъекта РФ. Следовательно, к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ относятся ведение, декларирование розничной продажи алкогольной продукции и установление порядка представления деклараций о розничной продаже алкогольной продукции[26].

Районный суд г. Кемерово, рассматривая дело по заявлению прокурора Центрального района г. Кемерово о признании противоречащим закону п.1.2 постановления Кемеровского городского Совета народных депутатов № 207 от 26.11.2004г. "О ставках земельного налога на территории г.Кемерово", пришел к выводу о неподведомственности дела суду общей юрисдикции, поскольку дело подлежит рассмотрению в порядке арбитражного судопроизводства, в связи с чем прекратил производство по делу. При этом суд исходил из того, что обжалуемая часть нормативного правового акта устанавливает сроки уплаты налога юридическими лицами. Следовательно, прокурор обратился в суд за защитой прав юридических лиц (организаций).

Согласно ст.52 АПК РФ с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, прокурор вправе обратиться в арбитражный суд.

 В связи с тем, что прокурор обратился в суд с заявлением в защиту интересов организаций в сфере налогообложения, то есть затрагиваются экономические интересы организаций, дело подлежит рассмотрению в порядке арбитражного судопроизводства (определение суда от 5 июля 2005 года)[27].

Определением Президиума ВС РФ по делу N 91пв-03 от 4 февраля 2004 г. оставил без изменения Определение Вологодского областного суда от 16 сентября 2003 г., а частную жалобу М. — без удовлетворения. В заявление М. просила признать недействительным Постановления Региональной энергетической комиссии Вологодской области N 26 от 22 января 2003 г. в части увеличения цены — тарифа на электроэнергию, но производство по делу было прекращено Вологодским областным судом по мотивам неподведомственности дела судам общей юрисдикции. В Определении Президиума ВС РФ отмечено, что дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов (ч. 3 ст. 191 АПК РФ). В ст. 7.1 ФЗ N 41-ФЗ от 14.04.1995г. "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" указано, что споры, связанные с осуществлением государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, подлежат рассмотрению в арбитражном суде.

Нормоконтроль осуществляется в настоящее время практически всеми судами общей компетенции (ст.24, 26, 27 ГПК), действующими в РФ, за исключением мировых судей, как не отнесенные законом к их подсудности (статья 23 ГПК) и заключается в проверке соответствия оспариваемого нормативного акта вышестоящим по иерархии нормативным актам.

Частью 4 ст. 251 ГПК РФ установлена родовая подсудность дел об оспаривании нормативных правовых актов.

Верховный Суд РФ рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, иных федеральных органов государственной власти. Дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ и Министерства обороны РФ, а также нормативных правовых актов иных федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих и граждан, проходящих военные сборы, рассматриваются Военной коллегией Верховного Суда РФ.

Верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суд автономной области и суды автономных округов рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ (законодательных (представительных), высших исполнительных и иных органов государственной власти, образуемых в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ, если такая должность установлена конституцией или уставом субъекта РФ).

Все дела об оспаривании нормативных правовых актов, не отнесенные ст. 26 ГПК РФ к подсудности верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области и судов автономных округов, а также не отнесенные ст. 27 ГПК РФ и п. 1 ч. 3 ст. 9 ФКЗ «О военных судах Российской Федерации» к подсудности Верховного Суда РФ, рассматриваются районными судами.

Например, Кемеровским областным судом было возвращено заявление В., Р. и Н. о признании противоречащим закону и не действующим распоряжения Администрации Кемеровской области № 231-р от 12.04.1995г. «О расширении охранной зоны государственного заповедника «Кузнецкий Алатау» на основании п.2 ч.1 ст.135 ГПК РФ ввиду неподсудности дела областному суду, поскольку было установлено, что оспариваемые заявителями правовые акты не опубликованы в установленном законом порядке, поэтому не могут быть проверены судом на предмет соответствия их федеральному законодательству, но могут быть оспорены в районном суде в порядке главы 25 ГПК РФ.

Территориальная подсудность дел актов разрешается путем подачи заявления об оспаривании нормативных правовых в суд по месту нахождения органа государственной власти, МСУ, должностного лица, принявшего  соответствующий нормативный акт[28].
IV
. Производство по делам о признании недействующими

нормативных правовых актов

В соответствии со ст. 251 ГПК РФ в порядке судебного нормоконтроля субъектами обращения в суд могут быть:

1) граждане и организации считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы;

2) граждане или организации вправе обращаться в суд в защиту прав и свобод других лиц по их просьбе либо в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц в случаях, прямо предусмотренных законом (например, пунктом 2 статьи 45 Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей").

3) прокурор — в пределах своих полномочий. В соответствии с п.2 ст.1, п.3 ст. 22, ст.23 и ст.28 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор в качестве заявителя имеет право на обращение с заявлением о признании недействующими полностью или в части нормативных правовых актов (в том числе нарушающих права и свободы гражданина), издаваемых федеральными органами исполнительной власти (за исключением Правительства Российской Федерации), представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Если прокурор вступает в процесс по делу о признании нормативного правового акта или его части недействующими на основании ч.3 ст.45 и ч.2 ст.252 ГПК РФ, он участвует в судебном заседании и дает заключение после исследования всех доказательств по делу;

4) Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законо­дательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, орган мес­тного самоуправления и глава муниципального образования, считаю­щие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нор­мативным правовым актом нарушена их компетенция (другие права местного самоуправления ст. 133 Конституции РФ).

Согласно правовой позиции Президиума Верховного Суда РФ от 06.10.2004 года перечень лиц, имеющих право оспорить судебное решение по делу об оспаривании нормативного правового акта, может быть обжаловано в порядке надзора не только лицами, участвующими в деле, но и иными лицами, "правоотношения, с участием которых регулируются данным актом"[29].

В силу своих полномочий,  а именно п.2 ст.1, п.3 ст.22, ст.23 и ст.28 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации", наиболее активными субъектами, обращающихся в суд в порядке обжалования нормативных правовых актов, являются работники прокуратуры, так за 2008 год ими было выявлено 407 тыс. незаконных нормативных правовых актов органов власти всех уровней[30].

Основания заявления об оспаривании нормативного акта делятся на два вида: обстоятельства- юридические факты и правовые доводы. К первым относятся факты регистрации нормативного акта и опубликование его для всеобщего сведения либо их отсутствие. 

К правовым доводам относится  противоречие нормативного правового акта закону, имеющему большую юридическую силу, и превышение органом, принявшим нормативный правовой акт, своих полномочий[31].

Одним из часто встречающихся оснований для обращения за защитой своих прав является несоответствие нормативного правового акта (в части)  федеральному закону, иному закону, имеющему большую юридическую силу. 

Все нормативные акты субъектов РФ должны соответствовать общероссийским нормативным актам. Если нижестоящий нормативный акт противоречит вышестоящему, то он может быть признан незаконным на этом основании.

Пример, решением Псковского областного суда от 28 апреля 2008 года по заявлению Романовой Л. В. признан противоречащим ст. 153 ФЗ от 22.08.2004 года "О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" абз. 4 п. 1 ст. 4 Закона Псковской области от 05.04.2005 года N 427-оз "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности на территории Псковской области". Законодатель Псковской области, установив денежную компенсацию на приобретение и доставку твердого топлива в ограниченных пределах, фактически лишил Романову Л. В., являющуюся  педагогическим работником сельской местности, права на бесплатную жилую площадь с отоплением, тем самым ухудшил  положение ее семьи.

Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ, рассмотрев кассационные жалобы Псковского областного Собрания Депутатов, Администрации Псковской области, вынесла  определение  от 23 июля 2008 г. N 91-Г08-4  решение Псковского областного суда от 28 апреля 2008 года оставить без изменения, а  кассационные жалобы без удовлетворения[32]. Тем самым, признав выводы суда первой инстанции законными и обоснованными.

Основание второе - принятие акта с нарушением компетенции органа или должностного лица. Каждый орган и должностное лицо имеет свою компетенцию и имеет право принимать нормативные акты только в ее пределах. Выход за эти пределы является основанием для признания нормативного акта недействительным.

 Например, Красноярским краевым судом было удовлетворено заявление прокурора Красноярского края о признании противоречащим п. 1 ст. 6 и  ст. 8 ФЗ от 04.12.2007 года N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" и недействующим подп.1 п. 1.1 Положения о министерстве спорта, туризма и молодежной политики Красноярского края, утвержденного постановлением Правительства Красноярского края от 09.09.2008 г. N 81-п в части наделения министерства функциями по разработке государственной политики в областях физической культуры и спорта.

В федеральном законодательстве разработка и реализация государственной политики в области физической культуры и спорта, принятие и реализация программ развития физической культуры и спорта относится к полномочиям Российской Федерации, субъекты РФ не наделены данными полномочиями.

Правительство края, наделяя министерство спорта, туризма и молодежной политики Красноярского края полномочиями по разработке государственной политики в областях физической культуры, спорта, туризма и молодежной политики, вышло за пределы полномочий, предоставленных субъекту РФ федеральным и краевым законодательством.

Определением Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 11 марта 2009 г. N 53-Г09-5 решение Красноярского краевого суда от 25 декабря 2008 года оставлено без изменения, кассационная жалоба Правительства Красноярского края - без удовлетворения[33].

Необходимо помнить, что не каждый правовой нормативный акт можетбыть обжалован в судебном порядке. Так, акты, действие которых прекращено, либо акты, не вступившие в силу, а также формально не отмененные, но фактически не действующие в силу издания более позднего акта не являются основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей и, следовательно, не могут повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и  свобод граждан повлечь не могут. Соответственно такие акты не могут быть предметом непосредственного судебного обжалования в порядке главы 24 ГПК РФ, но могут быть оспорены в суде в порядке главы 25 ГПК РФ об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего.

Заявление должно соответствовать не только предусмотренным ст. 131 ГПК требованиям, но и указанным в ч. 5, 6 ст. 251 ГПК: содержать данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый акт, о его наименовании и дате принятия; указание, на то, какие конкретно права и свободы гражданина или организации нарушаются этим актом или его частью, в чем заключается нарушение или угроза нарушения прав и свобод заявителя, каким средством массовой информации и когда данный акт опубликован или обнародован в установленном порядке, а также какому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не соответствует оспариваемый акт или его часть. К заявлению должна быть приложена копия оспариваемого нормативного правового акта или его части с указанием источника и даты опубликования, а также документ об уплате государственной пошлины

Если в ходе принятия заявления судом выяснится, что оспариваемый акт не затрагивает прав, свобод или законных интересов заявителя, то суд откажет в принятие такого заявления. Пример, К. обратился в ВС РФ с заявлением о признании недействующим  абз.3 п.2 постановления Правительства РФ   от 08.07.1997 г. № 882 "Об утверждении Положения о паспорте гражданина РФ, образца бланка и описание паспорта гражданина РФ " (в ред. 23.01.2004 г.).  В соответствии с указанной нормой МВД РФ  было поручено осуществить поэтапную замену паспорта гражданина СССР на паспорт гражданина РФ.

Определением  судьи ВС РФ в принятии заявления К. со ссылкой на п.1ч. 1 ст.134 ГПК РФ  было отказано. Кассационная коллегия ВС РФ согласилась с решением судьи ВС РФ указав на следующее: "Оспариваемая гражданином норма адресована МВД РФ, не устанавливает сроки действия паспортов, не изменяет, не прекращает и не создает для заявителя каких-либо прав и обязанностей, его свобод и охраняемых законом интересов не затрагивает…"[34].

Что же касается приложения нормативного акта, то в жизни  возможны случаи, когда его может и не быть у заявителя. В такой ситуации можно воспользоваться правом ходатайства по истребованию нормативного акта от органа или должностного лица через суд  на основании ч.1 ст.35, ст. 57, п.2.ч.1 ст.149 и ст. 249 ГПК РФ.

При обращении прокурора с заявлением об оспаривании нормативного правового акта от него не требуется указания данных, конкретизирующих, чьи и какие законные права и свободы нарушаются оспариваемым актом, поскольку ст. 251 ГПК РФ не возлагает на него такую обязанность.

При рассмотрении заявления и дела по существу по данным делам имеются определенные особенности:

- установив, что в заявление о признании нормативного правового акта или его части недействующими имеет место также спор о праве (например, заявлены требования о возмещении вреда, причиненного в результате издания нормативного правового акта), судья оставляет заявление в части требования, содержащего спор о праве, без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления в этой части с соблюдением положений ст. 131, 132 ГПК РФ, при условии, что этим не нарушаются правила подсудности рассмотрения дела. В случае если рассмотрение и разрешение заявленных требований неподсудно данному суду, заявление возвращается заявителю (ч. 3 ст. 247 ГПК РФ);

- судья не вправе применять по просьбе заявителя меры обеспечения по основаниям, предусмотренным ст. 139 ГПК РФ, так как в соответствии с ч. 7 ст. 251 ГПК РФ подача в суд заявления об оспаривании нормативного правового акта не приостанавливает действие этого нормативного правового акта;

- в соответствии с ч. 1 ст. 249 ГПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, и его законности возлагается на орган или должностное лицо, принявшие оспариваемый акт;

- в предмет доказывания не входит и судом не проверяется, были  ли на самом деле нарушены  права и свободы заявителя незаконным, по его мнению, нормативным актом;

- главой 24 ГПК РФ не предусмотрен досудебный порядок рассмотрения заявления о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части и суд не вправе требовать от заявителя;

- отказ заявителя от оспаривания нормативный правовой акт или его части не влечет за собой прекращение производства по делу. Не является для суда обязательным и признание требования органом или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт (ч.3 ст.252 ГПК РФ). Учитывая, что производство по делу об оспаривании нормативный правовой акт носит публичный характер и результаты его рассмотрения обязательны как для лиц, участвующих в данном деле, так и для лиц, не участвующих в нем, утверждение мирового соглашения по делам данной категории недопустимо. Суд обязан принять по делу решение об отказе в заявленном требовании либо признать нормативный правовой акт недействительным;

- суды не оставляют без внимания факты уклонения представителей органа или должностного лица, издавших этот акт, от явки в судебное заседание. В случае неявки их в судебное заседание без уважительных причин или должностного лица, явка которых признана судом обязательной, суд решает вопрос о возможности наложения штрафа в пределах, установленных ч. 4 ст. 246 ГПК РФ.

Пленум ВС РФ представил на обозрение судей вопросы, подлежащие обязательной проверке при оспаривании нормативного правового акта. Проверке подлежит факт наличия в нормативном правовом акте норм права, при этом надо уделить внимание самому акту и его приложениям. Причем проверка должна проводиться независимо от наименования нормативного правового акта.

Суду нужно выяснить отсутствие нарушений в процессе принятия и издания нормативного правового акта. Если будут выявлены нарушения при издании оспариваемого нормативного правового акта хотя бы по одному из оснований, влекущих признание его недействующим, суд вправе удовлетворить заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе и содержания оспариваемого нормативного правового акта.

Также проверке подлежит компетенция лица или органа, принявшего нормативный правовой акт. Суд определяет, в чьем ведении находятся вопросы, урегулированные в оспариваемом акте: в ведении РФ, совместном ведении, в ведении субъекта РФ или же это вопрос местного значения. Если оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или при его принятии допущены нарушения полномочий издавшего его органа, то акт или его часть признаются недействующими.

В предмет доказывания по этим делам входят факты принятия, регистрации и опубликования нормативного правового акта. Независимо от указания лиц, участвующих в деле, суд должен проверять факты регистрации и опубликования для всеобщего сведения нормативного правового акта.

Подлежит проверке соблюдение процедуры принятия актов данного вида с учетом конституционной нормы ч. 3 ст. 15 об обязательном официальном опубликовании нормативного правового акта, затрагивающего права, свободы и обязанности человека и гражданина.

Официальным опубликованием считается публикация полного текста нормативного правового акта на русском языке в официальном средстве массовой информации (далее СМИ). При отсутствии в публичном образовании официального СМИ допускается опубликование акта в ином печатном издании либо иное обнародование, если это указано в учредительных документах публичного образования. В таком случае суд обязан проверить факт обеспечения населения и иных лиц возможностью ознакомиться с содержанием нормативного правового акта.

Если оспариваемый нормативный правовой акт был опубликован не полностью (например, без приложений) и оспаривается в той части, которая была официально опубликована, порядок опубликования не может признаваться нарушенным по мотиву неполного опубликования.

Следующая стадия судебного процесса — проверка на соответствие содержания акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Проверке подлежат определенность содержания и однозначность толкования нормативного правового акта. В случае выявления неопределенности оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части.

Если судом выявлены нарушения процесса принятия нормативный правовой акт, то он признается недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Оспариваемый акт (его часть) признается недействующим с момента вступления решения суда в законную силу, при этом имеются исключения. Так, нормативный правовой акт может быть признан недействующим с момента возникновения противоречия с нормативный правовой акт, имеющим большую юридическую силу. Также нормативный правовой акт может быть признан недействующим со дня вступления в силу нормативного акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить.

Если суд устанавливает, что оспариваемый нормативный правовой акт (его часть) противоречит нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, суд в соответствии с ч.2 ст.253 ГПК РФ признает этот нормативный правовой акт недействующим полностью (в части) со дня его принятия или иного указанного судом времени. Можно задаться вопросом, почему именно недействующим, а не недействительным. На этот вопрос был дан ответ в постановлении КС РФ от 11.04.2000 г. № 6-П[35]. По мнению КС РФ  признание закона недействительным по существу  означало бы его отмену самим судом общей юрисдикции с лишением такого закона юридической силы с момента издания, что противоречит принципу разделения властей. И напротив, признание закона недействующим  и не подлежащим применению  с момента вступления решения суда  в силу находится в компетенции  суда общей юрисдикции.

Исключение составляют нормативные правовые акты, которые в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации могут быть проверены в процедуре конституционного судопроизводства. Такой акт (его часть) признается судом недействующим с момента вступления решения в законную силу.

Нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны недействующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. В случае, если оспариваемый акт был принят ранее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, он или его часть могут быть признаны недействующими со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить. Оспариваемый акт, принятый позднее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть не соответствует, может быть признан судом недействующим полностью или в части со дня вступления в силу оспариваемого акта.

Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Обстоятельства, в связи с которыми суд пришел к выводу о необходимости признания акта или его части недействующими с того или иного времени, должны быть отражены в мотивировочной части решения.
1.     Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации
(постатейный)/ под ред. Г. А. Жилина. - 4-е изд., перераб. и доп. - М. :ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008

2.     Гражданский  процесс:  Учебник. 2-е  изд.,  перераб.  и  доп. /  Под  ред.  М.К. Треушникова.  М.:   ОАО «Издательский Дом “Городец”», 2007. — 784 с.

3.     Формальный судебный нормоконтроль как эффективный способ обеспечения соблюдения конституционного требования об официальном опубликовании для всеобщего сведения нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина Российская юстиция: Материалы VI Межрегиональной научно-практической конференции (23 ноября 2007 года) / Отв. ред. М. С. Саликов – Екатеринбург: Издательский дом «Уральская государственная юридическая академия», 2008. http://injust.usla.ru/izdania/sborniki/

4.     Бурков А.Л. Судебная защита прав граждан от незаконных нормативных актов. Екатеринбург. Изд-во Урал. 2005.

5.     Брежнев О.В. Проблема «совместной компетенции» в сфере судебного нормоконтроля в России и пути ее разрешения //Журнал российского права. 2006. N 6.

6.     Судебный нормоконтроль как способ разрешения констиуционно-правовых споров в Российской Федерации. Автореф. … канд юрид. Наук М., 2005

7.     Замотаева Е.К. Судебный нормоконтроль как способ преодоления экономических конфликтов // Право и экономика, 2003, № 9

8.     Судебный нормоконтроль в системе механизмов «стратегического правосудия»13.09.2008Опубликовано: Журнал "Административное и муниципальное право". 2008. № 9.http://www.nbpublish.com/ammag/single

9.     Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. – М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА – ИНФРА * М), 2001 – 304 с.

10. Жуйков В.М. Проблемы гражданского процессуального права. М., 2001.

---