Становление и развитие административного права в дореволюционной России.

[Реферат]

История отечественного государства и права
Содержание
Введение                                                                                                  3

1. Историческое развитие задач и форм управления

в России в IX - XVI веках                                                              4

2. Становление административного законодательства

в XV - первой половине XVIII веках                                             12

3. Формирование российского административного права

в XVIII - XX веках                                                                          17

Заключение                                                                                              27

Список литературы                                                                                 28
Введение
Развитие административного права России прошло длительный исторический путь развития. Начало управления следует усматривать в прогосударственных образованиях восточных славян, основное сосредоточение которых покоилось в племенном управлении в лице вождя племени, совета старейшин, служителях культа, вечевых собраниях.

С возникновения в IX веке Киевской Руси как раннефеодального государства управление было осложнено различиями тех обычаев, и традиций, которыми жили и управлялись племена, вошедшие в состав государства. Основную роль здесь сыграла Русская Правда, как источник норм обычного права Древнерусского государства.

В IX - XIV веках - основой государственного управления являются обычаи и традиции управления, закрепленные в Русской Правде, Новгородской и Псковской Судных грамотах и других правовых памятников.

В XV - первой половине XVII веков происходит формирование основ административного права и развитие направления (сферы) административного управления в Русском централизованном государстве.

Во второй половине XVII - XVIII веков идет процесс становления полицейского  права, опосредованный формированием абсолютной монархии в стране. Совокупность норм приобретает очертания правовых институтов, накапливается законодательная масса, требующая кодификации.

В XIX - начале XX веков - в 1835 году в Своде Законов Российской империи самостоятельная отрасль полицейского права получает свое законодательное закрепление. Стремление власти обрести конституционный строй способствуют упорядочению отраслевого управления, развитию законодательства по административному праву.

Целью данного реферата является исследование становления и развития административного права в Росси в дореволюционный период.
1. Историческое развитие задач и форм управления
в России в IX - X
V
I веках
Историческое развитие задач и форм управления России берет начало с момента зарождения и последующего развития Древнерусского государства Киевской Руси IX - XII веков.

Киевская Русь изначально развивалась как раннефеодальное государство. В качестве такового, этому государству были свойственны определенные характерные черты развития задач и форм управления.

Первоначально в Древнерусском государстве существовала десятичная численная система управления. Эта система выросла из более древней (племенной) организации периода военной демократии. Сущность этой системы заключалась в том, что начальник (князь) и начальники воинских подразделений - десятские, сотские, тысяцкие, стали руководителями более или менее крупных звеньев государства. Фигура князя из выборного племенного вождя превратилась в главу государства. Став главой государства, великий князь передает свою власть по наследству, по прямой нисходящей линии, т.е. от отца к сыну. К числу функций князя исследователи склонны относить три важнейшие функции:

- законодательную, засвидетельствованную «Русской Правдой»;

- военную, суть которой выражалась в защите границ государства и управление дружиной;

- судебно-административную, выразившуюся в отправлении князем суда, установлении наказания (взимание штрафа), установлении «погостов и дани».[1]

Становление княжеской администрации проходило на фоне первых административных и правовых реформ. Так, в X веке княгиней Ольгой была проведена «налоговая» реформа: были установлены пункты («погосты») и сроки для сбора дани, регламентированы ее размеры («уроки»). Летописец указал, что княгиня Ольга «устави по Месте погосты и дани и по Лузе оброки и дани...».[2]

В начале XI века князем Владимиром устанавливается «десятина» - налог в пользу церкви, в XII веке князем Владимиром Мономахом вводится устав о закупничестве, регламентирующий кабально долговые и заемные отношения.

Древнерусское государство было все же относительно единым, так как подчинялось воле одного князя (монарха). Однако форма государственного единства была основана на отношениях сюзеренитета-вассалитета, когда вся структура государства покоится на лестнице зарождающейся и развивающейся феодальной иерархии.

Вассал зависит от своего сеньора, тот от более крупного сеньора или верховного великого Князя. Вассалы по обычаю и традиции обязаны были помогать своему сеньору, прежде всего, участвовать дружинниками в его войске, платить дань, советовать князю, как лучше управлять и творить правосудие. В свою очередь сеньор обязан был обеспечить вассала землей и защитить его от посягательства кого бы то ни было. В пределах своих владений вассалы обладали иммунитетом, в том числе и вопросах управления и правосудия с получением соответствующих доходов от этой деятельности.

Князья, судя по летописям и исследованиям ученых, не могли обойтись по обычаю и традиции не выслушав мнения приближенных. Так сложился в Древней Руси совет при князе, который не был юридически оформлен, но имевший серьезное влияние на монарха (князя) и дела управления. В этот совет входили приближенные великого князя, верхушка его дружины - княжи мужи.

Появление Совета восходит к древнейшему обычаю князей совещаться со своими старшими дружинниками. Аналогичных "советников" князя можно легко обнаружить в истории развития франкского, германского, французского и англосаксонского государств. Причем, князь и старшие дружинники находились между собой в договорных отношениях, но князь всячески стремился привязать к себе дружинников, заинтересовать их выгодами службы. Например, в одном из первых письменных источников, посвященных учению об управлении на Руси, которое оставил Мономах «Поученья детям» выделяются князь «думающий с дружиною» и указывается, что князь, пренебрегающий мнением дружины, порицается как нарушитель древнего обычая. Чем лучше и умнее «думцы» князя, тем больше ему от этого польза».[3]

И, наконец, третьим, но не последним по значению органом власти и управления Киевской Руси, были вечевые народные собрания. Подобные органы власти и управления имелись в истории сербов, поляков, древних германцев. Еще в трудах Цезаря и Тацита вечевые собрания у славян обозначались «совещаниями». Начиная с VI века о славянских вечевых собраниях говорил византийский писатель Прокопий. Состав, порядок работы, функции и компетенция вечевых собраний (исключая устойчивые формы и устройство войск в Новгороде и Пскове в XIII - XV веках) не были регламентированы. Порядок обсуждения и решения дел на вече был весьма обширным и затрагивал множество вопросов управления. Этот орган народовластия обладал также законодательной, судебной, исполнительно-распорядительной властью. Предметы ведомства веча не ограничивались одной какой-либо функцией управления.

Таким образом, в древнейший период существования Древнерусского государства численная (десятичная) система управления характеризовалась переплетением трех важнейших элементов верховной власти и управления. К числу таковых следует отнести князя и княжескую деятельность, дружину и Совет княжеский (позднее Боярская Дума) и вечевые народные собрания. Управление, покоящееся на согласии «одиночестве», в тесном взаимодействии всех этих элементов, являлось древнейшей традицией, и должно было «по старине» «по закону отцов» неукоснительно соблюдаться.

Десятичная система управления практически не отделяла центральное управление от управления местного. Главным требованием киевских князей к присоединенным территориям и местной знати, было требование уплаты дани, помощи людьми и припасами в военных походах. С XI века, наряду с внешним сближением территорий вокруг центра-Киева, а также с принятием и распространением христианства, происходит постепенная замена местных племенных князей сыновьями великого киевского князя. Киевский князь стремится к укреплению своей власти, упорядочению в делах управления. Ярким примером таких начинаний можно считать усиление влияния киевских князей после добровольного подчинения в 882 году кривичей и местной знати, организованных в Смоленское удельное княжество, в состав государства Киевская Русь. Существует новая трактовка протогородов, которые именуют «пунктами-погостами», являвшимися опорными центрами великокняжеской власти в борьбе со старой племенной знатью.[4]

Однако после смерти Ярослава Мудрого в 1054 году русская земля была, согласно его завещанию, разделена между пятью его сыновьями, что положило начало так называемому "удельному периоду" государства и удельной системе управления. С этого времени число поделенных земель все более возрастает.

В центральном управлении складывается дворцово-вотчинная система. Эта система берет свое начало еще с древнейшего времени, смысл которой в соединении управления великокняжеским дворцом с государственным управлением. Управление осуществлялось из княжеского дворца его аппаратом без разделения функций на государственные и частные.

В великокняжеском хозяйстве имелись разного рода слуги, ведавшие удовлетворением тех или иных жизненных потребностей: дворецкий, ловчий, печатник, стольник, чашник, конюший и т.д. Со временем князья поручают им какие-либо сферы управления, так или иначе связанные с их первоначальной деятельностью, предоставляют им для этого необходимые средства и правовую защиту.

Так, Русская Правда защищает княжеских мужей и слуг, осуществляющих службу в пользу князя и государства. Закон устанавливает лишь некоторые аспекты правового статуса аппарата князя. Она устанавливает двойственную виру (штраф за убийство) в 80 гривен за убийство княжеских слуг, тиунов, конюхов, огнищан. Но о самих боярах и дружинниках кодекс молчит.[5]

Тысяцкий сохраняет свои функции военачальника, княжеского воеводы, являясь предводителем городского ополчения «тысящи». Сотский стал городским судебно-административным лицом. Практически весь аппарат дворцового управления князя становится государственным, а каждое должностное лицо - государственным деятелем, администратором.

Система местного управления была проста. В княжеских землях (Новгородские земли - родовые владения Рюриковичей) управление осуществлялось посадником и тысяцким, а на местах управление осуществляли наместники, волостели, тиуны и старосты. В свободных селах действовала общинная администрация. Посадники, тысяцкие, наместники, волостели, тиуны и старосты за свою службу получали от населения «корм». Так сложилась система кормления, существовавшая от процента сбора подати и налогов с местной знати и населения, за осуществление правосудия, охрану границ и правопорядка на местах.

Политическая раздробленность не внесла принципиальных изменений в государственный строй и управление русских княжеств. Развитие управления в княжествах зависело от формы управления, закрепившихся в каждом из них. Северо-восточные княжества сохранили традиции Древнерусского государственного развития. В Новгороде и Пскове получил развитие феодальный республиканский строй, тогда как в южных землях значительное влияние оказывала система управления татаро-монгольской Орды. Часть западных княжеств в условиях раздробленности испытала влияние Великого княжества Литовского, которое образовалось в XIII веке и включало в себя в XIV веке некоторые русские земли. В 1385 году в замке Крево была подписана уния (союз) между Литвой и Польшей, в 1569 году в Люблине сформировалось единое государство - Речь Посполитая. До принятия Моблинской унии Черниговские и Смоленские земли вышли из состава Литовского княжества, и отошли к Москве, но значительная часть русских земель оставалась в Речи Посполитой до конца XVIII веке (Полоцк, Витебск, Турово-Пинск, Берестейск и другие земли). Большинство Русских земель развивало государственное управление под началом монархической власти с подчинением князьям-монархам аппарата управления.

Основное противоречие в форме правления наблюдалось между набирающим политический вес Московским княжеством и республиканским строем Новгорода и Пскова.

Роль, место и значение князя и княжеской власти в Новгородской республике сводилось к осуществлению только лишь вооруженной защиты и обороны республики. Князь в республике являлся простым должностным лицом - администратором, который заключал «ряд» (договор) с вечевым собранием по вопросу о его правах и обязанностях. Всего известно ученым, дошедшим до нас, около 30 таких договоров. Князю были запрещены какие-либо самоуправные действия в вопросах управления, и он клялся (целовал крест) в соблюдении договора и старинных городских вольностей Новгорода.

Таким образом, в Новгороде преобладала вечевая организация управления, в которой князь стоял в одном ряду с тысяцким, посадником и всеми членами Городского Совета (Оскода), избираемыми и подотчетными вечевому собранию. По договорам предусматривалось, что князь участвует в управлении республикой, но подробно сфера деятельности его не была регламентирована. Скорее всего, вопросы управления решались в Новгороде и Пскове коллегиально (с посадником, боярским советом, тысяцким), т.е. членами высшего исполнительно-распорядительного органа республики Городского Совета. В основе этого органа лежала более древняя традиция коллегиального управления, каковым являлся совет при князе.

В XII веке с формированием республиканского строя особое место занял глава новгородской церкви (владыка) - архиепископ. Он сосредоточивал в своих руках высшие управленческие функции в области финансов, торговли, суда, был главой городского совета боярства, благословлял работу вечевого собрания и своим благословением придавал всем принимаемым решениям высшую юридическую силу.

Административное устройство республик было отражением древнейшего общественного устройства, покоящегося на общинном самоуправлении. Вся территория Новгорода делилась на пять концов: два - на Торговой части, три - на Софийской (Псков делился на 6 концов и 12 пригородов, а земли около границ делились на специальные округа). Новгородские концы делились на сотни, по две в каждом. Сотни делились на улицы - самые мелкие территории. К пяти концам прилагали пять пятин по всей территории государства. Город и коны на берегах делились естественно-географическим рубежом - рекой Волхвой.

Административное устройство города определяло структуру вечевых органов: действовали кончанские вечевые собрания, сотенные собрания, уличанские собрания, выдвигавшие своих представителей в городское вечевое собрание. Во главе их стояли выборные старосты. В результате грабительской войны и стремления московских князей к главенству в процесс объединения русских земель, в 1462 году Псков, а в 1478 году Новгород были насильственно подчинены Москве и московскому князю. Сосуществование монархии, стремящейся к абсолютизму и выраженной в политике московских князей, было невозможно с республиканской формой правления.

Московское княжество и московские князья развивали государственное управление на совершенно противоположных началах, нежели развитие управления у новгородцев и псковичей.

Практически во всех русских монархических княжествах, в том числе и в Московском княжестве в первую очередь, не остается «свободных земель», основанных на общинном самоуправлении. Политическая власть крайне реакционна и деспотична (сказалась «привычка» управления под пятой татаро-монгольского ига), заинтересована в обложении всех классов налогами, углублении и закреплении крепостной зависимости населения, превращения всего населения в холопов великого князя московского. Сами феодалы постепенно «привязываются» через механизм жалованных грамот государством к военной службе, начинает формироваться прототип служилого дворянства. Громадные территории Московского централизованного государства требуют проведения государственных реформ и установления новой системы управления.

В отечественной историографии ученые по-разному оценивают процесс объединения русских княжеств под началом Москвы и формирования русского централизованного государства. Одни ученые полагают о противоположном пути развития государства, сравнивая этот процесс с европейской историей. Они считают, что в России прошел процесс «форсированной» централизации, вызванной идеологией московских князей, внешней опасностью и необходимостью совместной борьбы против татаро-ордынского ига.[6]

В предыдущие периоды развития государственного управления с IX по XIV веков аппарат управления строился в основном на территориальных началах. Ряд государственных реформ, начатых в правление Ивана III и Василия III по пути преобразования государственного аппарата (создание централизованной приказной системы, унификация правления городами, ограничение деятельности кормленщиков) не были завершены, осуществлялись медленно и болезненно, непоследовательно и продолжили свое завершение лишь в царствование Ивана IV Грозного.
2. Становление административного законодательства в XV - первой половине XVIII веках
Основы правового регулирования административно-правовой деятельности, нашедшие отражение в мерах по перестройке аппарата управления и переходе от построения его на территориальных началах к функциональному, были направлены в XV - первой половине XVIII веков на обеспечение внутренней и внешней безопасности, подавление проявлений неповиновения местной знати и классовой борьбы угнетенного населения, развитие производственных сфер централизованного московского государства.

Административное законодательство складывалось по двум основным направлениям: во-первых, акты и практическая юрисдикционная деятельность способствовали закреплению и становлению системы управления государством, устанавливали их состав, внутреннюю структуру, порядок деятельности и делопроизводство. Во-вторых, законодательство и правительственные мероприятия Боярской Думы определяли основные направления государственно-управленческой деятельности.[7]

В создании специального функционально-отраслевого управления (приказов) в различных сферах деятельности государства большую роль сыграло привлечение дворецких и дьяческого аппарата к решению государственных дел, к управлению. Точно такой же подход мы можем наблюдать при переходе в X - XI веков к дворцово-вотчинной территориальной управленческой деятельности. Большинство великокняжеских дворецких и дьяков в Московском государстве, в отличие от Киевской Руси, происходили из среды боярства, имевшего давние и прочные служилые связи с Москвой, и использовались московскими князьями с феодальной знатью за главенство в процессе объединения земель.

В связи с новыми задачами, вставшими перед великодержавной московской канцелярией (казной), в особую должность выделились казначеи, ведавшие финансовыми и внешнеполитическими делами. Дьяки государевой казны вели делопроизводство военно-оперативного характера, исполняли решения великодержавной власти, специализировались на выполнении определенных поручений: дипломатических, финансовых, военных, ямских.

Эта специализация и подготовила создание органов управления с функциональным распределением дел, сменившим территориальную, к середине XVI века. Частью механизма Русского централизованного государства явились приказы, которые непосредственно от имени царя осуществляли задачи государства на основе функционального принципа управления посредством определенного вида государственной деятельности (сферы). Общее число приказов (считая временные) к середине XVII века достигло 60 ведомств.[8]

Появление приказной системы управления вызвано было острейшей необходимостью увеличения функций государственного управления, что выразилось в создании специальных государственных учреждений. Появление приказов связано с процессом постепенного выделения и обособления функций дворцового управления (большой дворец и казна) в ведомственные столы во главе с дьяками. Возглавлял работу приказа боярин со штатом дьяков и подьячих. Первоначально появились самые важнейшие приказы, показавшие основные сферы управления, среди которых следует назвать Посольский (дипломатия), Разбойный (борьба с преступностью), Ямской (ямская служба), Казенный (финансы) и Поместный приказ, ведающий вопросами наделения (лишения) землями в государстве. Окончательно приказная система складывается к середине XVI века. С ростом государственных территорий Московии возникли территориальные приказы, такие как «Казинский», «Сибирский» приказы. По своим видам они делились на функциональные, территориальные, дворцовые и общегосударственных дел. С 1640 года было запрещено принимать в штат приказов лиц других сословий, кроме дворян и детей приказных служилых. Тем самым, формировался особый управленческий слой служилой бюрократии.

Приказные чиновники работали по 10 - 12 часов в будние дни и в субботние дни - до обеда, а в воскресенье - после обеда. В качестве внутренней, структурной единицы приказа выступал ведомственный стол. Вопросы компетенции столов определялись постепенно, в процессе специализации деятельности должностных лиц в решении дел по определенному предметному (отраслевому) или территориальному принципу. Столы выступали также в качестве организующего звена делопроизводства. Так, Разрядный приказ, к примеру, вел 11 столов: Московский, Владимирский, Новгородский и т.д. Важнейшим столом был Московский большой стол, который сосредоточил списки личного состава приказов, воевод, вел учет служилых людей, сведения о снабжении войск, а также дела ряда административных приказных дел.

В делопроизводстве приказов употреблялось две формы документов (столбцы-свитки и книги). Формой документов, исходящих из приказов, были царские грамоты. От имени царя издавали указы, которые содержали уже описательную и резолютивную части и чаще всего были формой решения по какой-либо деловой бумаге-«отписке» (докладной должностного лица), «памяти» (документа передачи информации между приказами) или челобитной (прошения). Использовались «наказы» - инструкции должностным лицам при вступлении в должность; «доклады» - записки с изложением существа и предлагаемого решения по делу. Формой систематизации грамот было издание уставных грамот, сводивших в единый акт нормы различных правовых документов по одному предмету - вопросам управления, обеспечения безопасности, «спокойствия и тишины» и т.д.

Формирование сфер внешне и внутриполитической деятельности государства, осуществление их по функциональному признаку нашли отражение в законодательстве и юрисдикционной деятельности приказного аппарата управления. Так, вопросами внешнеполитического характера ведал Посольский приказ, учрежденный в 1549 году, Приказ Казанского дворца и выделившийся из него в 1657 году. Сибирский, Приказ Малой России, Смоленский и другие. Вопросами обороны ведали два военных приказа: Стрелецкий и Пушкаревский.

Во внутриполитической сфере Московские в XV - первой половине XVII веков четко просматриваются основные его внутренние функции. В условиях централизации и бюрократизации государственного аппарата, упорядочения его деятельности все большее число вопросов включается в сферу административно-управленческого регулирования. Возникает необходимость мероприятий по организации самой государственной службы, складывается система административных органов с общегосударственной компетенцией по вопросам службы и финансирования деятельности аппарата. Это Разрядный, Поместный, Ямской и Приказ Большого прихода.

Разрядный приказ ведал учением и назначением на службу служилых людей «по отечеству», т.е. дворянства, определял их количество и место службы (военной и гражданской). Возникнув, как особая канцелярия при Боярской Думе, Разряд постепенно становился первым в России ведомством по управлению государственной службой.

Ямской приказ (образован в 1550 году) ведал транспортом для государственных надобностей (ямская гоньба, обслуга военных, дипломатических чинов, послов, служащих госуправления). Ямской приказ выполнял и полицейско-надзорные функции за перемещением в стране, так как с 1504 году безподорожный проезд по стране был запрещен. Указом от 6 и 31 июня 1650 года был определен порядок ямской службы.

Приказ большого прихода (образован в 1554 - 1555 годах) обеспечивал финансовую сторону деятельности госаппарата. В его компетенцию входил сбор общегосударственных налогов (на городское и ямщинное - пороховое), пошлин и т.п. Вопросами сбора налогов ведали такие «четверти» - приказы по сбору налогов на определенной территории. Всего в рассматриваемый период было 5 четвертей: Владимирская, Галицкая, Костромская, Новгородская и Устюжная. Деньги, собираемые ими, выдавались служилым людям 1 раз в 4 года (отсюда и название). В организации административно-управленческой деятельности государство все более регламентирует, и определяет ограничения полномочий должностных лиц. Основы полицейско-сыскного аппарата начинают создаваться в середине XVI века в ходе губной реформы и создания в 1555 году. Разбойного приказа. Постепенно аппарат обеспечения внутренней безопасности и «благочиния» (охраны общественного порядка) начинает приобретать большее значение. В апреле 1649 года будет создан первый в России сводный полицейский закон – «Наказ о гражданском благочинии», предписавший организовать в Москве регулярную полицейскую службу дьяку И. Викуле и подьячему В. Поноду. Им определилось: «…ездить в своем объезде и по всем улицам и переулкам, в день и ночь, в беспрестани...».[9]

В поле зрения государственного управления такие сферы, как контроль за печатью (Печатный приказ 1553 году), вопросы просвещения и здравоохранения, медико-санитарный и много другое.

Итак, в XV - первой половине XVII веков формируются основы административного законодательства, образовавшие основные направления административной деятельности Русского централизованного государства. Правовые акты определяли структуру, компетенцию и внутренний порядок деятельности органов управления, их делопроизводств. В этот период формируются и нормы права, регламентирующие отношения между государством и подданными в административно- управленческой сфере и политической жизни общества, закладываются основы последующего развития административного права России.
3. Формирование российского административного права в XV
III

- XX век
ах
Правовое регулирование административно-управленческой деятельности русского государства во второй половине XVII - XVIII веков отражало его внутриполитическую деятельность, направленную к становлению и развитию абсолютной монархии. Первоначально административное право в абсолютистском государстве формировалось как полицейское право.

Надо отметить, что правовая отрасль в конкретном обусловленном виде не существовала, в том числе и административное право. Особенностью правовой системы стало «проникновение» административного права в сферу регулирования общей системы управления России. Усматривалось наличие управленческих по своему характеру отношений в сферах, относящихся в соответствии с предметом административного права к его регулирующему воздействию. И, естественно, возникали определенные административно-правовые отношения. Таким образом, начинала действовать определенная система управления, что в определенной мере способствовало завершению процесса централизации и бюрократизации государственного аппарата. Распределение ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления и компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточение управления финансами в едином учреждении - все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.

С перемещением центрального аппарата в Санкт-Петербург (1713), Сенат и коллегии создавались уже там. В Санкт-Петербурге создается Главный магистрат (1720), который является основным координатором всех магистратов и городской полиции.

В общую систему петровских преобразований стали вносится изменения. В 1702 году введен институт воеводческих товарищей, выборных от местного дворянства. Данный порядок стал обязательным и повсеместным, что способствовало усилению контроля. Появляется институт местного управления, отменен институт губных старост (1702), их функции переданы воеводам, управляющим делами совместно с выборными дворянскими советами. Осуществляется новое территориальное деление государства. Назначались губернаторы или генерал-губернаторы, объединявшие в своих руках всю административную, судебную и военную власть.

Образование губерний строилось в следующем порядке: Московская, Петербургская, Киевская, Смоленская, Архангельская, Казанская, Азовская, Сибирская (1708); Рижская (1713); Новгородская (1714); Астраханская (1717). В губерниях в качестве общей системы управления (административной, финансовой и судебной) выступала канцелярия. При губернаторе были учреждены ландраты (советники) из местных дворян (1713). Провинцию возглавлял обер-комендант (1715), который стоял во главе административной единицы -  «доли» - ландрат.

Провинции делились на округа - дискрикты, администрация провинций подчинялась непосредственно коллегиям. На местах располагали собственным разветвленным аппаратом из камериров, комендантов, казначеев. Определенная роль отводилась местным конторам, таким как камерских дел (раскладка и сбор податей) и рентерен - казначейства (прием и расходование денежных сумм по указам воеводы и камериров). С образованием Ратушей (1700) происходило перераспределение функциональных обязанностей субъектов управления. Например, посадское население было изъято из ведомства воевод и приказов и передано в ведение Бурмистрской палаты. В городах создавались бурмист рские (земские) избы.

В целом была осуществлена реорганизация органов городского самоуправления. Создавались новые органы - магистраты, подчиненные губернаторам.

Таким образом, исторический подход к анализу и оценке важнейших категорий государственного управления позволяет проследить сам процесс становления административного законодательства.

Источниками изучения административного законодательства являются акты комплексного общего характера (Соборное Уложение (1649); Новоуказные статьи (1669); Воинский Устав (1716), так и специальные, административно-правовые акты (Генеральный Регламент (1720); Табель о рангах (1722); Учреждения о губерниях (1708 - 1775) и другие), а также регламентации различных направлений деятельности полиции (Наказ о городском благочинии (1649); Пункты, данные в С-Пб. генерал-полицмейстеру (1718); Регламент Главного Магистрата (1721); Устав благочиния (1782) и другие).

Изучение законодательных актов второй половины XVII - XVIII веков дает основания для выделения основных направлений (функций) административного права во внутриполитической деятельности самодержавия - это обеспечение «безопасности» и обеспечение «благочиния». По этим двум направлениям и проходило институциональное оформление административно-политического законодательства.

Правовые акты, обеспечивающие «безопасность», включали нормы, регламентирующие систему и организацию политического и общеугловного сыска, систему контроля за передвижением подданных в стране, цензуру печати, создание и деятельность общественных корпоративно-сословных объединений, вопросы организации полицейских объединений, вопросы организации полицейской службы и т.п. Административно-правовые нормы регламентировали и вопросы обеспечения «благосостояния» - надзор за врачебным и строительным делом, охрану природных ресурсов, попечение о престарелых, вопросы обучения и другое. Второе направление деятельности государства в законодательстве отразилось значительно меньше.[10]

Развитие шло по направлению к формированию органов политического сыска (с 1718 года Тайная канцелярия), происходило становление общих полицейских учреждений. Функции полиции выполнялись государственными органами в центре и на местах. В условиях, когда регулярная полиция отсутствовала, обеспечение благочиния возлагалось на отдельные приказы - Разбойный, Земский и другие. На местах полицейские функции выполняли воеводы.

Создание регулярной полиции в России началось с учреждения в Петербурге должности генерал-полицмейстера, на которую был назначен генерал-адъютант Дивиер (Указ от 28 мая 1718 года). Об учреждении регулярной полиции в стране было объявлено 16 января 1721 года Уставом Магистрата, который предусматривал «дробную полицию учредить…». Завершение создания регулярной полиции в России и законодательном закреплении ее функций положили «Учреждения для управления губерний Всероссийской Империи» от 7 ноября 1775 года и «Устав благочиния или полицейский» от 8 апреля 1782 года, которыми образовывалась довольно стройная система городской и сельской полиции.

Итак, во второй половине XVII - XVIII веках административное право постепенно выделилось в самостоятельную сферу правового регулирования правовой системы России, сложились основные его институты. Развитие административно-полицейского законодательства явилось составным звеном в становлении бюрократического аппарата и способствовало обеспечению феодально-абсолютистского курса российского самодержавия.

Преобразование системы государственных органов изменило характер государственной службы и бюрократии. С упразднением Разрядного приказа в 1712 году последний раз были составлены списки думных чинов, стольников, стряпчих и других чинов. В ходе создания новых управленческих органов появились новые титулы администраторов: канцлер, действительный тайный и тайный советники, советники, асессоры и др. Все должности (штатские и военные) были приравнены к офицерским рангам. Служба становилась профессиональной, а чиновничество привилегированным сословием.

Местное управление в начале XVIII века осуществлялось на основе старой модели: воеводское управление и система областных приказов. В 1702 году вводится институт воеводских товарищей, выборных лиц от местного дворянства. В 1705 году этот порядок становится обязательным и повсеместным, что усиливало контроль за старой администрацией. Преобразование местных органов затронуло и города, где создавались Бурмистрские палаты, которым подчинялись все выборные органы местного управления (губы). В состав Бурмистрских губ входили: бурмистры (выборные от купцов, слобод и сотни), во главе губ стояли президенты. В 1702 году отменяется институт губных старост, и их функции передаются воеводам. В 1708 году вводится новое территориально-административное деление государства: учреждаются 8 губерний, по которым были расписаны все уезды и города. В 1713 - 1714 годах число губерний возрастает до 11, а к началу XX века только европейская часть России насчитывала уже 50 губерний.[11]

В ходе реформы (1715) в России сложилась трехзвенная система местного управления и администрации: уезд - провинция - губерния. Провинцию возглавлял оберкомендант, которому подчинялись коменданты уездов. Контроль за нижестоящими административными звеньями осуществляли ландтагские комиссии, избранные из местного дворянства.

В 1718 - 1720 годах прошла реорганизация органов городского самоуправления, созданных в 1699 году. Вместо земских изб и земских бурмистров, были созданы новые органы - магистраты, подчиненные губернаторам. Общее руководство осуществлял Главный магистрат. В 1727 году магистраты были преобразованы в ратуши. Крупным шагом вперед были реформы Александра I, в ходе которых дальнейшая централизация государственного управления потребовала пересмотра системы отраслевых органов государственного управления.

В 1802 году был принят манифест «Об учреждении министерств», положивший начало новой форме отраслевых управленческих органов. В отличие от петровских коллегий министерства обладали большей оперативностью в делах управления, усилилась персональная ответственность руководителей и исполнителей, расширилось значение и влияние канцелярий и делопроизводства. В 1802 году было образовано 8 министерств, число которых к началу XX века (в 1906 года создан Совет Министров) увеличилось до 12.

Новыми, по существу, были министерство внутренних дел (МВД) и министерство просвещения. На МВД, кроме задач по организации и поддержанию общественного порядка, возлагались задачи по управлению государственной промышленностью и строительством. Министерство просвещения занималось также организацией подготовки кадров для госаппарата, ему подчинялись Академии наук, университеты, все учебные заведения, библиотеки, типографии и музеи, цензура на издававшуюся литературу.

В 1801 - 1826 годы формируется «Собственная его императорского величества канцелярия», задачей которой сначала было осуществление технической связи между императором и правительством, но значение этого органа возросло в войну 1812 - 1815 годов, особенно после восстания 14 декабря 1825 года. Канцелярия превратилась в орган прямой связи и управления.

Каждое отделение было замкнутым учреждением, возглавлявшимся начальником, лично ответственным перед императором. В ее состав вошли: Первое отделение (создано 31.01.1826) - готовило отчеты министров, составляло высочайшие указы, осуществляло инспекторскую службу учета личного состава чиновников, их назначение и управление, ведало наградами и пенсиями; Второе отделение (создано тогда же) - главой которого был М.М. Сперанский, проводило кодификационные работы, подготовило XV томов Свода законов Российской империи. Полное Собрание Законов российской империи. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных; Третье отделение (создано 3.07.1826) -занималось вопросами внутренней безопасности (политическая полиция), внутри которого было 5 отдельных экспедиций (сыск и следствие по государственным преступлениям; уголовные и должностные преступления; контрразведка; крестьянская; цензура); Четвертое отделение - (создано 26.10.1828) ведало благотворительными женскими учреждениями и учебными заведениями; Пятое отделение - (29.04.1836) и Шестое отделение (30.08.1842) занимались разработкой реформ о государственных крестьянах и «водвореньем в Закавказье прочного устройства».

Особое внимание уделили второму отделению, так как в его недрах шла кропотливая работа по кодификации законодательства, изменившего административное право России.

Кодификационная работа первой половины XIX века приводит к утверждению в 1832 году и вводу в действие с 1 января 1835 года Свода Законов Российской империи. Согласно схеме, начертанной М. М. Сперанским, Свод Законов распадался на восемь главных отделов (отраслей):

- Законы основные (государственные), учреждения установление центральных, местных, общественных органов и законы о порядке гражданской службы (т. I - III);

- Уставы о повинностях (т. IV);

- Уставы казенного управления (т. V - VIII);

- Законы о состояниях (т. IX);

- Законы гражданские (т. X);

- Уставы государственного благоустройства (т. XI - XII);

- Уставы благочиния (т. XIII - XIV);

- Законы уголовные (т. XV).[12]

Свод Законов, таким образом, составил XV томов, заключавших в себе свыше 40 тысяч статей. Позднее М.М. Сперанским были написаны и изданы «Предисловие» к Своду и «Обозрение исторических сведений о своде законов», привлекшие к себе внимание европейских юристов. Впервые в истории административного законодательства России была закреплена самостоятельная отрасль правовой системы в томах XIII - XIV Свода Законов.

В результате реформ первой половины XIX века, связанных с именем М.М. Сперанского, была создана система высших и центральных государственных органов, просуществовавшая с незначительными изменениями до 1905 года.

Эпоха контрреформ второй половины XIX века значительно затормозила развитие административного права.

Введение 14 августа 1881 года «Положения о мерах к сохранению государственной безопасности и общественного спокойствия» способствовало передаче исключительных административно-полицейских прав карательным и административным учреждениям центрального и местного управления. Кроме того, в 1882 году приняты новые «Временные правила о печати», вводившие жесточайшую цензуру, административный надзор за газетами и журналами. В 1884 году был принят новый Университетский Устав, который резко ограничивал автономию университетов, что повлекло за собой объединение в преподавании государственного права в качестве одного из разделов, полицейского (административное) права.

В 1889 году издано «Положение о земских начальниках», по которому в 40 губерниях создавалось более двух тысяч земских участков (по 4 - 5 на уезд). Во главе участка ставился земский начальник, наделенный административно-полицейскими функциями, подрывавшие реформу местного самоуправления и институт мировых судей. Этим актом разрушалась разделенность судебной и административной властей.

Вынужденное под угрозой революционной ситуации провести в 1860 - 1880-е годы ряд буржуазных по своему характеру реформ, правительство наносит удар почти по всем вновь возникшим институтам и принципам.

Революция 1905 - 1907 годов привела к превращению неограниченной самодержавной власти в конституционную монархию. Система источников права в этот период пополняется новыми элементами-постановлениями Совета министров и мнениями Государственного Совета. Эти реформы хотя и носили подзаконный характер, однако, имели обязательную силу для всех исполнительных органов. Появляется большое число актов, именуемых «временные правила». Возникая как чрезвычайные, направленные на вполне конкретную ситуацию, акты принимали характер законов.

Наряду с постановлениями Совет Министров издавал также положения, носившие статусный, правоустанавливающий характер и часто определявшие структуру и функции новообразуемых органов власти и управления.

В большом количестве издавались указы, как правило, направленные на проведение вполне конкретных правовых акций и преобразований. Кодификационная работа проводилась в ряде учреждений: особое отделение госканцелярии, департаменты Сената, Госсовет и Государственная Дума, Совет Министров и отдельные министерства и управления.

По пространству действия, законы делились на: общие, действовавшие на всей территории империи; местные, действовавшие на ее части; особенные - особая категория дел; специальные, действовавшие в отношении особых категорий лиц. Одной из основных задач законодателя становится правовое регулирование экономики, уточняется понятие юридического лица. Юридические лица подразделялись на публичные (казна, ведомства, учреждения, органы местного самоуправления) и частные (общества, товарищества и учреждения).

В годы первой мировой войны стали широко применяться чрезвычайные меры. В частности, в торгово-промышленной сфере военно-промышленные комитеты использовали административные методы регулирования, особые совещания.

Новым явлением стала административная юстиция - прототип арбитража, появление которой было обусловлено развитием административно-хозяйственных отношений и связей.

Были уточнены предмет и понятие административного права, административной деятельности государства. Причем, административная деятельность рассматривалась лишь одним из видов или формой государственной деятельности, заметно отличающаяся от законодательной и судебной деятельности как по своему содержанию, так и теми формами, в которых она проявлялась. Содержание административной деятельности государство рассматривало гораздо шире и сложнее содержания законодательной и судебной деятельности. К формам административной деятельности относили: частноправовые действия, принудительные и публично-правовые.[13]

Таким образом, исторически возникает административное право, т.е. совокупность юридических норм (правил), определяющих взаимоотношения между органами государственного управления и гражданами. Отношения между правящей властью и гражданами могут быть только публичными, так как только публичные отношения становятся подзаконными.
Заключение
В результате проведенного исследования можно сделать следующие выводы.

С IX по XIV века развитие российского государственного управления строится в основном на территориальных началах. Идет процесс объединения русских княжеств под началом Москвы и формирования русского централизованного государства. Ряд государственных реформ, начатых в правление Ивана III и Василия III по пути преобразования государственного аппарата не были завершены, осуществлялись медленно и болезненно, непоследовательно и продолжили свое завершение лишь в царствование Ивана IV Грозного.

В XV - первой половине XVII веков формируются основы административного законодательства, образовавшие основные направления административной деятельности Русского централизованного государства. Правовые акты определяли структуру, компетенцию и внутренний порядок деятельности органов управления, их делопроизводств. В этот период формируются и нормы права, регламентирующие отношения между государством и подданными в административно- управленческой сфере и политической жизни общества, закладываются основы последующего развития административного права России.

В течении XVIII  начала XX веков формируется административная юстиция - прототип арбитража, появление которой было обусловлено развитием административно-хозяйственных отношений и связей. Были уточнены предмет и понятие административного права, административной деятельности государства.

Таким образом, исторически возникает административное право, т.е. совокупность юридических норм (правил), определяющих взаимоотношения между органами государственного управления и гражданами.
Список литературы
1. Бунякин Н.Е. Концепция становления и развития административного права в России. Монография. - Тамбов: Изд-во ТГТУ, 2002. - 148 с.

2. Гнездово: история и современность: Материалы межвузовской научно-практической конференции / Под ред. А.А. Кондрашенкова. - Смоленск: СмоленГПИ, 1998. - 159 с.

3. Исаев И.А. История государства и права России. - М.: Юристъ, 2004. - 797 с.

4. История отечественного государства и права. В 2-х частях. / Под ред. О.И. Чистякова. - М.: Юристъ, 2005. - 974 с.

5. Народная энциклопедия научных и прикладных знаний. Т. XI - М.: Типография товарищества И.Д. Сытина,1912. - 404 с.

6. Платонов С.Ф. Полный курс лекций по русской истории. Репринт. - М: АСТ, 2008. - 576 с.

7. Развитие русского права в XV - первой половине XVII вв. / Отв. ред. В.С. Нерсесянц. - М.: Наука, 1986. - 345 с.

8. Развитие русского права во второй половине ХУЛ - XVIII вв. / Отв. ред. Е.А. Скрипилев. - М.: Наука, 1992. - 368 с.

9. Рогов В.А. История государства и права России. IX - начало XX вв. - М.: Манускрипт, 2000. - 300 с.

10. Сергеевич В.И. Русские юридические древности. В 2-х т. Т. 1. - СПб. Типография М.М. Стасюлевича. 1902. - 556 с.

11. Филиппов А.Н. Учебник истории русского права. - Юрьев: Типография К. Маттисена, 1912. - 794 с.

12. Хрестоматия по истории государства и права СССР. Дооктябрьский период / Под ред. Ю.П. Титова, О.И. Чистякова. - М.: Юридическая литература, 1990. - 480 с.

13. Энциклопедический словарь. Брокгауз и Ефрон. - М.: Большая Российская энциклопедия, 1991-1992.

---