ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ

В ходе реализации Конституции Российской Федерации выявляется достаточно широкий круг проблем, связанных с функционированием Российского федеративного государства. Стратегия их разрешения не могла уже ограничиваться обычным упорядочением федерального и регионального законодательства. Модернизация системы осуществления публичной власти, сопровождаемая коррекцией порядка разграничения компетенции между разными ее уровнями, требовала иных, более основательных подходов. Это не могло в очередной раз не породить новой волны общественно-политической дискуссии об эффективности существующей модели конституционного закрепления основ федеративного устройства. По-прежнему актуальным остается вопрос о том, каким должно быть конституционное регулирование федеративных отношений, отвечающее интересам дальнейшего развития, и существуют ли универсальные модели, способные удовлетворить данному требованию. Разумеется, нельзя дать исчерпывающего ответа на поставленные вопросы. Многогранность современного федерализма порождает обилие моделей конституционного закрепления его основ. Однако сопоставление российской и зарубежной конституционной практики, на наш взгляд, позволит составить развернутое представление о перспективах возможной модернизации Основного закона Российской Федерации.

Конституция играет одну из ведущих ролей в деле закрепления устоев федерации. Учреждение федеративного государства, регулирование основных аспектов федеративных отношений, разграничение компетенции – все это можно найти в конституциях практически всех федераций. В определенном смысле конституция федеративного государства мало чем отличается от конституции государства унитарного. Для нее характерны те же верховенство конституционных положений, их высшая юридическая сила и прямое действие. Однако федеративная конституция может быть охарактеризована целым рядом отличительных особенностей, берущих свое начало в сложном характере государственного устройства.

Конституция Российской Федерации в данном случае не является исключением. Она содержит множество норм, регулирующих основы федеративных и непосредственно связанных с ними отношений. Достаточно сказать, что в российском Основном законе содержится более сорока статей, так или иначе затрагивающих вопросы федеративного устройства, что составляет около трети всего массива конституционного текста. Рассмотрение ключевых моментов федеративной составляющей Конституции Российской Федерации в сравнительном аспекте¹, по нашему мнению, позволит более точно выявить направления возможной модернизации Основного закона нашей страны.
1. Закрепление субъектного состава федерации

В целях обеспечения стабильности федерации субъектный состав, как правило, напрямую закрепляется основным законом, как это сделано, например, в Российской Федерации, ФРГ, Мексике. Однако данная традиция соблюдается не всегда. Некоторые конституции (в частности, аргентинская и бразильская) не содержат норм, регулирующих субъектный состав федерации. В аргентинской Конституции упоминается только город Буэнос-Айрес, да и то – в связи с предоставлением ему особого правового статуса, однако, имеют место нормы, регулирующие статус конкретных разновидностей субъектов федерации. В ряде конституций субъектный состав указан не полностью, а в состоянии на момент принятия конституции, часто в целях формирования верхней палаты парламента. Таковы Конституция США и Конституционный акт Канады, воплотившие собой англо-саксонскую правовую традицию.

Очевидно, что данный опыт нельзя считать подходящим для отечественной правовой системы. Российская Конституция, содержащая исчерпывающий и достаточно жесткий (учитывая порядок его изменения) перечень субъектов Федерации², в данном вопросе тяготеет к континентальной традиции. В Конституции Российской Федерации субъектный состав закреплен статьей 65, где субъекты Федерации перечислены в алфавитном порядке по подгруппам, в основе выделения которых лежит разновидовость субъектов (отдельно республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа). Данная статья наглядно демонстрирует все недостатки субъектного состава Российской Федерации: и слишком большое количество субъектов, и «пестроту» их статуса, и неопределенность в правовом положении отдельных субъектов (в особенности, автономных образований). Рассмотрим основные из них.

Качественные характеристики субъектного состава. Часть 4 статьи 5 Конституции РФ говорит о том, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны. Однако в части 1 той же статьи сказано, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации. Получается, что провозглашая равноправие, сама Конституция предусматривает наличие шести разновидностей субъектов Федерации. Более того, в части 2 той же статьи предусматривается, что республика является государством и имеет собственную конституцию, а прочие субъекты - только уставы. Данное конституционное противоречие напрямую касается правового статуса субъектов Федерации и время от времени катализирует деструктивные тенденции в сфере федеративных отношений³. Кроме упомянутой статьи 5 Конституция РФ содержит еще целый ряд оснований для дифференциации статуса субъектов РФ, которые вкупе с внеконституционными основаниями составляют внушительный перечень. Гипотетически в России не исключена ситуация, при которой каждый субъект Федерации сможет иметь исключительный статус, в то время как зарубежная конституционная традиция, хотя и допускает различное наименование субъектов федерации (земли, штаты, кантоны, регионы, эмираты, республики и др.), как правило, не предусматривает дифференциации их статуса (а, следовательно, и наименований) в рамках одной федерации. Исключением здесь является только статус столичных мегаполисов, получающих особый статус в силу своей специфической урбанистической природы. Таким образом, Конституция России оказалась мировым лидером по количеству разновидностей субъектов Федерации.

Количественные характеристики субъектного состава. Наша страна оказалась лидером и по количеству субъектов Федерации. Существующее сегодня количество субъектов явно чрезмерно. Оперирование таким количеством субъектов малоэффективно как с экономической, так и с управленческой точек зрения, хотя есть и другая точка зрения на данную проблему. Некоторые из субъектов Федерации представляют собой «матрешечные» образования, по два или даже три в одном (края, области и входящие в их состав автономные округа), что создает значительные сложности, в том числе в обеспечении гарантий участия субъектов Федерации в законодательном процессе на федеральном уровне. Вряд ли подобный подход можно считать оптимальным, хотя вполне очевидно, что борьба с «атавизмами» федерализации России, отложившими неизгладимый отпечаток на ее субъектный состав, будет длиться не год и не два.

Зарубежный опыт в данной сфере также не содержит исчерпывающих рецептов. В вопросе о количестве субъектов федерации нет и не может быть единства. Следом за рекордсменом - Российской Федерацией - идут Соединенные Штаты Америки с пятьюдесятью штатами. Таким сложным, а, в случае с Россией, сложносоставным федерациям противостоят более простые бисубъектные федерации - Танзания. Но их, на наш взгляд, не слишком удачный опыт федерализации наглядно демонстрирует, что и простота субъектного состава федерации еще не означает ее оптимальности. Принимая во внимание неэффективность управления и большим, и малым количеством субъектов федерации, предпочтительным представляется усредненный подход к количественным характеристикам субъектного состава федеративного государства⁴.

2. Регулирование правового статуса субъектов федерации и вопросов осуществления суверенитета

Согласно части 1 статьи 4 Конституции Российской Федерации⁵ суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Наряду с этим, республики в составе Федерации признаются государствами (ч. 2 ст. 5 Конституции РФ), что также ставит вопрос о наличии у них неких суверенных прав. Правовому статусу субъектов РФ посвящены также нормы статей 5 и 66 Конституции. Анализ перечисленных положений свидетельствует о том, что конституционная модель суверенитета заключает в себе нерешенное противоречие в вопросе о субъектах осуществления верховной власти в России. С одной стороны, это, безусловно, сама Федерация, но с другой - соответствующее толкование может выявить и других субъектов, обладающих суверенитетом.

Проблема суверенитета на конституционном уровне характерна не только для России. По нашему мнению, она нигде до сих пор окончательно не решена ни на теоретическом, ни на практическом уровнях. Соответственно, до сих пор окончательно не прояснен правовой статус субъектов федерации. Конституции многих федеративных государств (к примеру, США и Канады) вообще обходят вниманием данный вопрос, однако, правовая система этих стран такова, что в ее рамках господствуют воззрения о суверенитете как о совокупности предметов ведения и полномочий, которую можно разделить между федерацией и ее субъектами. Конституции большинства федераций упоминают о статусе субъектов федерации достаточно туманно. Вопрос принадлежности суверенитета, как правило, «дипломатически» обходится законодателем, что вполне понятно – желание провозгласить «полный» суверенитет федерации наталкивается на жесткую позицию субъектов федерации и необходимость юридического закрепления гарантий их «суверенных» прав. Указание в ряде конституций на данную разновидность прав, а также на некую «автономность» и федерации, и ее субъектов не вносит ясности в проблему осуществления суверенитета. Единственное, в чем практически все федеративные конституции единодушны – это запрет сецессии субъектов федерации (исключение составляет Конституция Эфиопии 1994 г., допускающая сецессию этнических групп).

Мексиканские штаты, например, свободны и суверенны во всем, что относится к их внутренним делам (ст. 40 Конституции Мексики). Швейцарские же кантоны «суверенны, поскольку их суверенитет не органичен Федеральной конституцией» (ст. 3 Конституции Швейцарии). «Конфедерация гарантирует кантонам их территорию, их суверенитет в пределах, установленных статьей 3, их конституции, свободу и права народа, конституционные права граждан и полномочия, которые народ предоставил властям» (ст. 5 Конституции Швейцарии). Согласно Конституции ОАЭ «Союз осуществляет суверенитет по вопросам, указанным в Конституции, на всей территории и в территориальных водах», а «эмираты-члены осуществляют суверенитет на их собственной территории и в территориальных водах по вопросам, которые не входят в юрисдикцию Союза, как это указанно в Конституции» (ст. 2 и 3 Конституции ОАЭ). В ряде конституций встречается и такая конструкция: субъекты федерации провозглашаются государствами, штатами (от англ. state) либо республиками. Кроме России к этой категории можно отнести США, Бразилию. Согласно Конституции Бразилии «политическое административное устройство Федеративной Республики Бразилия включает в себя Союз, Штаты, Федеральный Округ и Муниципалитеты, и все они автономны» (ч. 0 ст. 18).

Так вполне определяется статус субъектов федерации, однако, неясным становится статус самого союзного государства. Можно вспомнить, сколько споров всегда вызывала недосказанность по данному вопросу на страницах российского Основного закона. В момент его появления в 1993 году большинство республик настаивало на сохранении формулировки прежней Конституции о том, что республика в составе Российской Федерации является государством, обладающим на своей территории всей полнотой государственной власти⁶.

Наиболее правильные ориентиры в вопросе о суверенитете, как нам представляется, можно найти в Конституции ФРГ. Основной упор в ней сделан не на провозглашении неких «суверенных» прав земель либо их государственной природы (хотя некоторые земли придерживаются именно такой точки зрения), а на гарантии участия земель в осуществлении верховной власти на федеральном уровне. Норма Основного закона ФРГ о том, что «земли обладают компетенцией во внутригосударственном правопорядке», делает конституционную конструкцию осуществления суверенитета в федеративном государстве более соответствующей реалиям современного федеративного строительства. Также нормы о сотрудничестве нашли свое закрепление в новой Конституции Швейцарии.
3. Установление иерархии федеральной и региональной правовых систем

Конституция Российской Федерации четко закрепляет, что федеральные Конституция и законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4). Конституция обладает высшей юридической силой, имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации⁷. Иерархия федерального и субъектового законодательства регулируется также статьей 76 Конституции, закрепляющей приоритет федерального законодательства в сфере исключительного ведения Федерации, а также в сфере совместного ведения.

Нормы о приоритете федеральной конституции и отчасти законодательства можно найти в конституции любого федеративного государства. Данный вопрос регулируется конституционными положениями едва ли не наиболее детально по сравнению с другими сферами федеративных отношений. Верховенство федеральной конституции и законодательства (как правило, в части ведения федерации) является общепринятым конституционным принципом.

В Аргентине, к примеру, «Конституция, законы Государства, принятые Конгрессом на основе Конституции, и договоры с иностранными государствами являются высшим законом Нации, и власти в каждой провинции обязаны выполнять их даже в том случае, если законы и конституции провинций… содержат какие-либо положения, противоречащие вышеназванным актам; исключение делается для провинции Буэнос-Айрес» (ст. 31 Конституции Аргентины).

Конституция Бразилии закрепляет, что «штаты организуются и управляются по конституциям и законам, которые они могут принимать в соответствии с принципами, установленными в данной Конституции» (ч. 0 ст. 25). При этом, однако, «правомочность Республики устанавливать общие правила ограничена» (ч. 104 ст. 24 Конституции Бразилии). Конституции мексиканских  штатов «ни в коем случае не могут противоречить положениям Федеральной Конституции» (ст. 41 Конституции Мексики). Согласно положениям Основного закона ФРГ «федеральное право имеет перевес над правом земель» (ст. 31).

В США соблюдение иерархии нормативных правовых актов обеспечивается жестким судебным механизмом: «Конституция и законы Соединенных Штатов, изданные в ее исполнение, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены властью Соединенных Штатов, являются высшими законами страны, и судьи в каждом штате обязываются к их исполнению, даже если в Конституции и законах какого-либо штата встречаются противоречащие положения» (ч. 2 ст. 6 Конституции США). Аналогично данный вопрос решается в Канаде: «Конституция Канады является высшим законом Канады; и любой закон, не соответствующий Конституции, в тех положениях, которые ей не соответствуют, не действует или не имеет силы» (ч. 1 ст. 52 Конституционного Акта 1982 г.).

Швейцарским основным законом предусмотрен более сложный механизм – так называемая гарантия кантональных конституций: «Кантоны обязаны испрашивать у Конфедерации гарантию для своих конституций. Такая гарантия дается при условии, что: а) эти конституции не содержат ничего противоречащего положениям Федеральной конституции; б) они обеспечивают осуществление политических прав согласно республиканским формам – представительным или демократическим; в) они были приняты народом и могут быть пересмотрены, если этого потребует абсолютное большинство граждан» (ст. 6 Конституции Швейцарии).
4. Установление гарантий целостности федерации

На страницах российского Основного закона практически не нашлось места институту федерального вмешательства. Конституция РФ содержит предельно общие гарантии целостности Федерации, такие, как, например, положение части 3 статьи 4 Конституции о том, что Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории, а также положение части 4 статьи 78, наделяющее Президента и Правительство функцией обеспечения осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации. Таким образом, много лет применяемое на практике (в частности, на Северном Кавказе) федеральное вмешательство до последнего времени оставалось практически нелегитимизированным «наведением конституционного порядка», что влекло за собой ряд коллизий не только правового характера.

Институт федерального вмешательства (федеральной интервенции) закреплен конституциями большинства федеративных государств. Однако пределы и процедуры этого вмешательства могут быть весьма различными. Достаточно «мягкая» конституционная процедура вмешательства в США и Мексике, слишком общая и расплывчатая формулировка в России, безусловно, отличаются от жестких норм конституций ФРГ, Аргентины и особенно Бразилии. В Мексике, например, в случае восстания или внутреннего беспорядка власти Федерации предоставляют штатам защиту «при условии, что об этом просят законодательные органы штата или его исполнительная власть, если законодательный орган не заседает» (ст. 122 Конституции Мексики). Соединенные Штаты Америки «гарантируют каждому штату охрану от внутренних насилий по просьбе Законодательного собрания или исполнительной власти (когда законодательное собрание не может быть созвано)» (раздел 4 ст. 4 Конституции).

Для сравнения приведем опыт ФРГ: «Если земля не выполняет возложенных на нее Основным законом или другим федеральным законом федеральных обязанностей, федеральное Правительство с согласия Бундесрата может принять необходимые меры, чтобы в порядке федерального принуждения побудить землю к выполнению своих обязанностей. Для проведения таких мер федерального принуждения федеральное Правительство или его уполномоченный имеют право давать указания всем землям и их учреждениям» (ст. 37 Основного закона ФРГ). В Аргентине «Федеральное Правительство осуществляет вмешательство в дела провинций для того, чтобы гарантировать республиканскую форму правления или отразить вторжение извне, а также по просьбе установленных властей провинций для их поддержания или восстановления, если они были свергнуты в результате мятежа или нападения другой провинции» (ст. 6 Конституции Аргентины).

Интересен швейцарский опыт федеральной интервенции. Здесь «в случае внутренних беспорядков … правительство угрожаемого кантона должно немедленно известить об этом Федеральный совет с тем, чтобы он принять необходимые меры в пределах своей компетенции… В неотложных случаях правительство… уполномочивается призвать на помощь другие кантоны, которые обязаны оказать эту помощь.

Если правительство кантона не в состоянии призвать на помощь, то компетентные федеральные власти могут вмешаться без просьбы о том; они обязаны это сделать, если безопасность Конфедерации находится под угрозой… Кантон, призвавший на помощь или вызвавший вмешательство, несет расходы, если ввиду особых обстоятельств Федеральное собрание не решит иначе» (ст. 16 Конституции Швейцарии). Думается, что последнее положение было бы весьма уместным и для российской конституционной модели вмешательства.

При рассмотрении различных конституционных моделей федеральной интервенции следует, однако, помнить о том, что в данном вопросе существенную роль играют не столько особенности конституционного или даже законодательного закрепления этого института, сколько практика и традиции его применения. Так, например, «мягкое» федеральное вмешательство несколько раз применялось в США, причем весьма последовательно, в то время как «жесткие» по форме институты носят преимущественно превентивный характер и для применения практически не предназначены. Наибольшая «плотность» случаев федерального вмешательства отмечается в странах, характеризующихся политической нестабильностью (Индия, Пакистан, Нигерия, страны Латинской Америки), однако, с повышением темпов их экономического развития количество эпизодов вмешательства стремительно идет на убыль⁸, хотя, безусловно, было бы преждевременно говорить о его абсолютной непригодности для решения современных внутриполитических проблем, особенно в России.
6. Разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами

Разграничение предметов ведения и полномочий закреплено Конституцией Российской Федерации в качестве одного из принципов федеративного устройства (ч. 3 ст. 5). Разграничение осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11). Разграничению компетенции посвящены также статьи 71-76 Конституции. Статья 72 предусматривает наличие сферы совместного ведения, а части 2 и 3 ст.78 Конституции наделяют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ правом передачи друг другу части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Какие бы споры относительно необходимости включения в Конституцию подобных норм, и, в особенности, статьи 72, придающей российскому федерализму кооперативный «оттенок», не велись, очевидно, что данные конституционные нормы в условиях правового государства могут только способствовать развитию федеративных отношений. Злоупотребления в указанной сфере стали результатом не столько низкого качества конституционных норм, сколько сомнительной практики их применения.

Зарубежный опыт разграничения компетенции не предлагает универсальных рецептов успеха. Ниже предлагается классификация, состоящая из шести наиболее распространенных способов разграничения компетенции и обобщающая уже существующие подходы. В качестве критериев типологизации взяты: субъекты принадлежности полномочий, наличие (отсутствие) сферы совместного ведения, а также способ нормативного закрепления полномочий:

• 
  моночленный способ - практика разграничения предметов ведения и полномочий путем установления исключительной компетенции федерации; имеет место в Югославии, Танзании, Эфиопии, Швейцарии и ОАЭ; наиболее лаконично сущность данного способа разграничения отражена в Конституции Объединенных Арабских Эмиратов: «Эмираты осуществляют все полномочия, не переданные Союзу Конституцией» (ст. 116); в Швейцарии до 1999 г. практиковалась несколько иная модель взаимоотношений центра и кантонов, однако, сегодня, согласно ст. 3 Конституции, все полномочия федерального правительства должны быть сформулированы в Конституции, а, поскольку кантоны имеют остаточные полномочия, их компетенция в Конституции не упоминается;
  
• 
  двухчленный способ, осуществляемый путем установления компетенции федерации и субъектов федерации; практикуется в Канаде; до недавнего времени существовал в Швейцарии⁹;
  
• 
  трехчленный способ, предусматривающий разграничение предметов ведения и полномочий путем установления компетенции федерации, субъектов федерации и совместной компетенции; применяется в конституционных моделях Бразилии, ФРГ, Индии и Малайзии;
  
• 
  совмещенный способ, при котором разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется путем установления компетенции федерации и совместной (конкурирующей) компетенции; кроме конституционной модели Российской Федерации данный способ присутствует в основных законах Нигерии и Пакистана;
  
• 
  двухчленно-негативный способ, при котором происходит закрепление компетенции федерации и субъектов федерации наряду с ограничением компетенции последних; используется в США - компетенция Федерации по Конституции закреплена в форме установления определенных правомочий федерального Конгресса в определенных сферах (раздел 8 ст. 1), остаточная же компетенция штатов ограничена рядом запретов на определенные действия (раздел 10 ст. 1 Конституции США);
  
• 
  преимущественно негативный способ, при котором разграничение предметов ведения и полномочий происходит путем преимущественного ограничения компетенции субъектов федерации; «запретительный» метод характерен для латиноамериканских федераций; в Аргентине «провинции сохраняют за собой все права, не переданные Конституцией Федеральному Правительству», вопросам разграничения компетенции посвящены несколько статей Конституции, однако, их содержание в основном сведено к перечислению того, чего провинции делать не могут: «Провинции не пользуются правами, переданными Государству» (статьи 26, 121, 124-126 Конституции Аргентины); в Мексике разграничение компетенции также происходит путем установления для штатов запретов на совершение определенных действий.
  

Любые из перечисленных моделей имеют и свои достоинства, и свои недостатки. Несмотря на детальную разработанность (а, возможно, и благодаря ей¹⁰), вопросы разграничения компетенции по-прежнему остаются концептуально несовершенными и юридически запутанными. Общим моментом является как дублирование полномочий, так и пробелы в конституционно-правовом регулировании их разграничения. Зачастую бывает невозможно определить, какой уровень власти действительно ответственен за выполнение тех или иных функций.
6. Регламентация порядка изменения статуса и границ субъектов федерации

Конституция Российской Федерации гласит, что «статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом» (ч. 5 ст. 66 Конституции). Границы между субъектами Российской Федерации также могут быть изменены с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67 Конституции).

Основная проблема российской конституционной модели регулирования порядка изменения статуса субъектов Федерации состоит в том, что Конституция в данном случае содержит отсылочную норму к федеральному конституционному закону об изменении статуса субъекта Российской Федерации, каковой в настоящее время отсутствует. В связи с этим до сих пор имеет место неясность в вопросе о том, что представляет собой статус субъекта Российской Федерации и какие характеристики субъектов Федерации являются элементами его статуса. Особую остроту данные проблемы приобретают в условиях возникшей тенденции к укрупнению субъектов Федерации и, соответственно, к сокращению их численности.

Территория – это обязательный атрибут любого государства. Но особенно часто территориальные проблемы возникают в государстве федеративном, сложная структура которого порождает многочисленные территориальные споры. Поэтому процессы изменения статуса и границ субъектов федерации в конституциях федеративных государств, как правило, предельно формализованы. Любые модификации статуса и границ членов союзного государства не отдаются на откуп отдельным субъектам правоотношений, будь то члены федерации или федеральный центр, а осуществляются при участии и федеральных властей, и властей субъектов федерации, а иногда и всего населения страны.

Так, в ФРГ «территория Федерации может быть переустроена федеральным законом с таким расчетом, чтобы земли согласно их величине и возможностям могли эффективно выполнять возложенные на них задачи… Мероприятия по новому разделению федеральной территории осуществляется посредством федерального закона, который нуждается в утверждении путем референдума. Мнение заинтересованных земель должно быть учтено» (ч. 1 и 2 ст. 29 Основного закона ФРГ).

В Аргентине «не может быть создана новая провинция на территории другой или других провинций, так же как и несколько провинций не могут образовать одну провинцию без согласия законодательных собраний провинций и Конгресса» (ст. 13 Конституции Аргентины).

Бразильские штаты также «могут сливаться друг с другом, разделяться, отделяться для объединения с другими или для создания новых Штатов или Федеральных территорий в случае одобрения населения посредством плебисцита и Конгресса посредством соответствующего закона» (ч. 3 ст. 18 Конституции Бразилии).

Мексиканские же штаты «могут урегулировать между собой путем дружественных соглашений свои соответствующие границы; однако эти соглашения вступают в силу лишь после их одобрения Федеральным Конгрессом» (ст. 116 Конституции Мексики).

Американская конституционная модель в вопросе о статусе и границах штатов носит более жесткий характер не столько для самих штатов, сколько для федерации в целом: «Конгресс может принимать в Союз новые штаты, но не может образовывать или учреждать новые штаты в пределах юрисдикции другого штата; равным образом не могут без согласия законодательных собраний заинтересованных штатов и Конгресса образовываться новые штаты путем слияния двух или более штатов или их частей» (ч. 1 раздела 3 ст. 4 Конституции США).

С укреплением Федерации в России проблема изменения статуса и границ субъектов РФ получит наконец-то должное конституционное и законодательное регулирование. Нормы, регулирующие данную сферу общественных отношений, должны содержать жесткую модель территориального передела, не позволяющую осуществлять его исходя из сиюминутных политических соображений. Вместе с тем необходимо отметить, что подобная модель необходима государству с устоявшейся территориальной структурой, к каковым Российская Федерация в настоящий момент не может быть отнесена. Решение вопроса о статусе и границах субъектов Федерации может только следовать, но не предварять решение проблемы осуществления суверенитета и выбора оптимального субъектного состава федеративного государства.
7. Закрепление основ организации государственной власти субъектов федерации

Единство государственной власти провозглашено Конституцией Российской Федерации в качестве одного из принципов федеративного устройства (ч. 3 ст. 5 Конституции). Система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами, установленными федеральным законом. В пределах ведения Российской Федерации и совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции РФ). Кроме того, пункт «н» части 1 статьи 72 Конституции РФ относит установление общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов РФ к совместному ведению Федерации и субъектов.

Общие принципы организации государственной власти в субъектах федерации в той или иной форме закреплены практически всеми федеративными конституциями. Однако пределы федерального регулирования данной сферы общественных отношений весьма разнятся: от «поверхностных» аргентинской и югославской моделей до относительно «детализированных» мексиканской и канадской. К первому типу можно отнести и Основной закон ФРГ, согласно которому «конституционный строй земель должен соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе настоящего Основного закона. В землях… народ должен иметь представительство, созданное общими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами» (ч. 1 ст. 28). В аргентинских провинциях «создаются собственные местные учреждения, которые и управляют. Провинции избирают своих Губернаторов, законодателей и других должностных лиц без вмешательства Федерального Правительства» (ст. 122 Конституции Аргентины). Конституция Соединенных Штатов Америки всего лишь гарантирует каждому штату республиканскую форму правления (ч. 4 ст. 4).

В противовес такому подходу мексиканская конституция устанавливает «внутренний порядок штатов… в форме республиканского, представительного, народного правления» (ст. 115 Конституции Мексики) и подробно регулирует порядок избрания губернаторов и формирования законодательных органов штатов. Самый значительный блок норм, посвященных органам власти субъектов федерации, содержится в конституционных актах Канады. Исполнительную власть канадской провинции возглавляет лейтенант-губернатор, порядок назначения и деятельности которого регулируется статьями 58-68 Конституционного акта 1867 г. Законодательная власть провинций регулируется статьями 69-88 данного акта.

Российская конституционная модель регулирования основ организации органов власти субъектов Федерации носит промежуточный характер: с одной стороны, конституционное закрепление общих принципов организации государственной власти в субъектах РФ носит предельно общий характер, но с другой - сами общие принципы, содержащиеся в нормах Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации», можно охарактеризовать как сверх-детализированнные. Более того, они имеют тенденцию к дальнейшей конкретизации, что порождает вопрос о том, что термин «общие принципы» в заглавии данного закона не соответствует не только его содержанию, но и конституционным рамкам федерального законодательного регулирования данной сферы общественных отношений.

На решение данной проблемы, как нам представляется, положительным образом повлиял бы выбор оптимальной модели разграничения компетенции между разными уровнями публичной власти и адекватное законодательное закрепление механизмов ответственности за ее полную и своевременную реализацию. При этом проблема разделения властей по вертикали не должна трактоваться исключительно как проблема разграничения компетенции. Дальнейшее совершенствование и последующее конституционное закрепление оптимальной модели размежевания компетенции, безусловно, является одним из главных шагов по реформированию взаимоотношений различных уровней исполнительной власти, но полностью не исчерпывает их. Концептуальное решение проблемы видится во включении в Конституцию РФ отсылочной нормы, предусматривающей необходимость принятия федерального конституционного закона, регулирующего общие принципы организации государственной власти в субъектах РФ, последующее принятие данного закона и дальнейшее развитие его норм в действующем законодательстве.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В заключении отметим, что анализ конституций федеративных государств по правовому положению субъектов федераций говорит об усложнении федеративной составляющей в конституционном моделировании государственного устройства.

На смену слишком общим и пробельным «историческим» моделям США, Аргентины и отчасти Канады приходят более детальные с юридической точки зрения и четко структурированные конституционные модели ФРГ, Австрии и Швейцарии. Появляются новые правовые институты, новое осмысление проблем федерализма и положения субъектов федераций в целом. Наряду с этим, как это ни парадоксально, различия в понимании сущностных характеристик федерализма в разных странах оказываются не столь уж значительными и с течением времени имеют тенденцию к все большему сближению.

Анализ же реалий федеративного строительства свидетельствует о том, что Россия находится только в начале пути модернизации. Подобное положение дел стало следствием не только подчас неконструктивной правоприменительной деятельности, но также и несовершенства конституционных установлений. Конституция Российской Федерации в отношении федеративного устройства, в частности правового положения субъектов федерации, оказалась актом половинчатым и противоречивым, воплотившим в себе все черты конституции переходного периода. Многие ее нормы декларативны и противоречивы, подчас не отражают реального состояния дел, что позволяет вольно истолковывать их как самому законодателю, так и субъектам правоприменения. Сама жизнь все настойчивее показывает необходимость постоянного совершенствования конституционной модели Федерации в России.

Модернизация федеративной составляющей российской Конституции, гармонизация ее составляющих с общемировыми тенденциями развития может включать в себя следующие шаги:

• 
  коррекция представлений о месте и роли федеральной Конституции в правовой системе федеративного государства;
  
• 
  реформа субъектного состава Российской Федерации, укрупнение субъектов Федерации и, соответственно, сокращение их количества исходя из принципиально новых критериев оптимальности;
  
• 
  исключение из текста Конституции РФ положений о государственном статусе республик в составе Российской Федерации и прочих анахронизмов;
  
• 
  конституционно-правовое закрепление институтов сотрудничества (кооперации) Федерации и субъектов Федерации в различных сферах государственной деятельности, в первую очередь, в сфере законотворчества на федеральном уровне, включая закрепление гарантий участия субъектов РФ в законодательном процессе;
  
• 
  включение в Конституцию РФ норм о т.н. федеральном вмешательстве, направленных на закрепление конкретных механизмов обеспечения конституционного правопорядка;
  
• 
  дополнение текста Основного закона перечнем т.н. собственных и делегированных полномочий субъектов РФ в рамках совместного ведения, а также развитие принципа субсидиарности в текущем законодательстве;
  
• 
  возвращение к вопросу о статусе и границах субъектов Российской Федерации после выбора оптимального субъектного состава Федерации;
  
• 
  включение в Конституцию РФ отсылочной нормы, предусматривающей необходимость принятия федерального конституционного закона, регулирующего общие принципы организации государственной власти в субъектах РФ;
  
• 
  конкретизации взаимных прав и обязанностей Российской Федерации и ее субъектов в сфере международной деятельности в рамках правового регулирования упомянутого федерального конституционного закона.
  

Процесс совершенствования федеративных аспектов российского Основного закона может иметь место только в рамках крупномасштабной конституционной реформы в случае, если политическое решение об этом будет принято федеральной властью. Однако сам федеральный центр придерживается на сей счет весьма сдержанной позиции. Сущность ее была сформулирована еще в XVII веке Генри Айртоном, одним из сподвижников Кромвеля, в процессе дискуссии с левеллерами: «Гораздо больше грехов последует от того, что вы измените конституцию, чем оттого, что вы ее сохраните»¹¹. Таким образом, можно сказать, что «эпоха перемен» на российском конституционно-правовом поле еще далека от своего завершения.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ