Тезисы лекции 2.Правовое регулирование государственной службы

Государственная служба – это специальный институт, призванный реализовать властные полномочия государства. Следует отметить, что в отечественной политологии и правоведческой литературе нет единого мнения о государственной службе и государственных служащих.

Как считает, например, В.Д.Граждан (Государственная служба как профессиональная деятельность.М.1997г. С.10.), носителями полномочий государственных органов являются высшие должностные лица, относящиеся по российской классификации к категории «А», а задача государственных служащих состоит в оказании им помощи в процессе исполнения своих полномочий.

По мнению Г.В.Атаманчука (РАГС, профессор, зав.кафедрой ) «государственная служба существует не только и не столько для «обеспечения полномочий государственных органов», а для того, чтобы таким образом и так исполнять полномочия государственных органов, чтобы полностью осуществлялись социальная сущность государства, его предназначение обслуживать потребности и интересы своих граждан».

С этой точкой зрения, предусматривающей, что государственный служащий – не просто исполнитель указаний сверху, а активный участник реализации функций государства, согласен В.Л.Романов (Время качественного скачка. Вестник Российской Академии наук.1999.Т.69. №4.С.356-357).По его мнению все институты государства следует рассматривать в качестве элементов государственной службы. Следовательно, президент страны, председатель правительства, министры, губернаторы и прочие лица, занимающие подобные должности, являются государственными служащими.

Такое понимание, утверждает Романов В.Л., «позволит решить многие проблемы, в частности, обеспечить действенность государственного права, призванного защищать интересы граждан и национального сообщества, осуществлять контроль над властными структурами».

Однако он упускает из виду тот факт, что государственные служащие являются исполнителями, проводниками в жизнь основополагающих политических решений, принимаемых высшим политическим руководством страны, которое несет юридическо-правовую, моральную, политическую ответственность за эти решения. В этом отношении президента страны, руководителей правительства, высших судебных органов, руководителей и депутатов парламента и т.д., никак нельзя назвать просто государственными служащими, хотя они и работают для государства, во имя государства и от имени государства.

В этом отношении более логичной представляется точка зрения Е.В.Охотского, по мнению которого «государственная служба есть разновидность труда в системе органов государственной власти, заключающаяся в практическом осуществлении государственных функций работниками государственного аппарата, нацеленного на создание благоприятных условий для реализации здоровых интересов, законных прав и свобод граждан, их безопасности и достойной жизни; решение социальных задач государства; производство государственных социальных услуг; снижение негативных последствий возникающих в обществе конфликтов».
Где происходит государственная служба?

Наиболее полное содержание этого понятия было дано в первом Законе РТ «О государственной службе» (1994г.). В статье 1 Закона было сказано, что «государственная служба осуществляется в аппаратах органов представительной, исполнительной и судебной властей, а также в иных государственных органов, выполняющих от имени государства его функции и отнесенных законодательными актами Республики Татарстан к государственной службе». И там же было четко указано, что «на государственной службе не состоят судьи, граждане, временно работавшие в государственных органах, организациях и учреждениях по трудовым договорам(контрактам) и гражданско-правовым договорам, а также вспомогательно-технический персонал».

В новом Законе РТ «О государственной гражданской службе Республики Татарстан», Федеральных Законах «Об основах государственной службы Российской Федерации» и «О системе государственной службы Российской Федерации» такого четкого разъяснения нет. Там об этом сказано примерно так (статья 1)– государственная должность – должность в федеральных органах государственной власти (органах государственной власти Республики Татарстан), органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации (Республики Татарстан).

Возвращаясь к первому закону РТ о госслужбе (1994г.), напомню, что сразу после вступления его в действие Департаментом по делам государственных служащих был подготовлен проект Реестра государственных должностей государственных служащих Республики Татарстан. Реестр был утвержден Указом Президента Республики Татарстан № 367 от 26 мая 1995г.

Данный Реестр указывает – в каких органах представительной, исполнительной и судебной властей осуществляется государственная служба.

К органам представительной власти в Реестре были отнесены:

-Государственный Совет РТ

-районные, городские (городов республиканского подчинения) и районные в городах Советы народных депутатов

К органам исполнительной власти были отнесены:

-Аппарат Президента Республики Татарстан

-Аппарат Кабинета Министров РТ

--аппараты Министерств РТ

--аппараты государственных комитетов РТ

-аппараты ведомств и других республиканских государственных органов

Из органов судебной власти, где осуществляется государственная служба РТ, в Реестре были упомянуты:

-аппарат Верховного суда РТ

-аппарат Высшего арбитражного суда РТ

-аппараты районных и городских судов

В отдельном разделе Реестра с учетом особого статуса Центральной избирательной комиссии РТ назван аппарат этой комиссии.

Конечно, сразу же вызывает недоумение некоторая неопределенность Реестра в отношении аппаратов ведомств и других республиканских государственных органов. В каких же из них конкретно осуществляется государственная служба?

Но все их в Реестр включить сразу было, конечно, невозможно. Надо было сначала разобраться – какие из них следует отнести к госорганам, на которые распространяются положения Закона о госслужбе, а которые – нельзя. В целях решения этого вопроса Департамент по делам государственных служащих разработал и утвердил Положение о порядке сертификации государственных органов и утверждения Реестров государственных должностей и государственных служащих Республики Татарстан (постановление Департамента №79 от 19 апреля 1999г.). В Положении был определен порядок принятия решения об отнесении той или иной организации к государственным органам, на которые распространяются положения Закона о госслужбе.

Основным документом, который рассматривался при принятии данного решения, было положение об организации, в котором должны быть отражены её функции и система финансирования. Функции этой организации должны были соответствовать положениям статьи 1 Закона – «выполняющих от имени государства его функции…».

Более четкое определение давала статья 33 Закона о финансировании государственного органа, на который могут быть распространены положения Закона. Четкое, но достаточно жесткое – «расходы на содержание государственной службы являются составной частью расходов соответствующего бюджета на управление».

Более четкий подход при решении вопроса об отнесении той или иной организации к государственным органам, на которые распространяются положения Закона о госслужбе, установился с принятием Указа Президента Республики Татарстан от 16 июля 2001г. № 611 «О мерах по совершенствованию деятельности органов государственного управления Республики Татарстан». Указом утвержден Перечень республиканских органов государственного управления.

В Перечень включены:

-Кабинет Министров Республики Татарстан

-все министерства (18)

-государственный комитет по статистике

И, главное, в Перечне указаны конкретные республиканские органы государственного управления:

-Комитет по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению

Государственная жилищная инспекция РТ

-Главное архивное управление при КМ РТ

-Управление записи актов гражданского состояния КМ РТ

-Республиканский центр профилактики наркотизации населения при КМ РТ

-Центр энергосберегающих технологий РТ при КМ РТ

-Государственная регистрационная палата при Минюсте РТ

-Республиканская энергетическая комиссия РТ

-Комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку при КМ РТ
В связи с принятием нового Закона Республики Татарстан «О государственной гражданской службе Республики Татарстан» были приняты 2 Указа Президента Республики Татарстан:

-от 9 апреля 2003г. №УП-254 «Об утверждении Сводного перечня государственных должностей категории «А» (государственных должностей Республики Татарстан)»;

-от 3 января 2004гг №УП-1 «Об утверждении Реестра государственных должностей государственной гражданской службы Республики Татарстан».

Позднее Указом Президента РТ от 14 сентября 2004г. №УП-603 «О внесении изменений в отдельные указы Президента Республики Татарстан» в Сводный перечень и Реестр были внесены соответствующие изменения. Анализ Реестра государственных должностей государственной гражданской службы Республики Татарстан позволяет довольно четко составить перечень государственных органов, в которых осуществляется государственная служба Республики Татарстан.

Что касается федеральной государственной службы, то Указом Президента РФ от 11 января 1995 года № 33 (после вступления в действие ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» был также утвержден Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих.

Анализ Реестра позволяет составить перечень государственных органов, где осуществляется федеральная государственная служба.

Федеральная госслужба законодательной власти осуществляется

-палат Федерального Собрания

– Совета Федерации и Государственной Думы.

Федеральная государственная служба исполнительной власти осуществляется на государственных должностях:

-в Администрации Президента РФ

-в аппарате Правительства РФ

-в федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ и Правительству РФ

Федеральная государственная служба судебной власти осуществляется в аппаратах федеральных судов:

-Конституционного

-Верховного

-Высшего арбитражного

-Генеральной прокуратуры

Работа на штатных должностях в других федеральных органах и учреждениях относится к федеральной государственной службе решением Президента РФ по представлению Совета по кадровой политике при Президенте РФ.

Виды государственной службы.

Надо сказать, что проблема эта довольно не проста, и до сих пор она полностью не решена.

Дело в том, что при разработке законодательства о государственной службе и принятии соответствующих Законов о госслужбе (в РТ –1994г., в РФ-1995г.) не было учтено многообразие видов государственной службы. Ведь если исходить из принципа разделения всех организаций на государственные и негосударственные, то к государственным следует отнести те организации, которые создаются (учреждаются и формируются) государством для реализации государственных задач и функций, - это государственные органы власти (законодательной, исполнительной, судебной), государственные органы, обеспечивающие безопасность государства, общественный порядок в нем, права и свободы человека, вооруженные формирования.

Сюда надо было бы отнести в соответствии с доводами науки и государственные предприятия и учреждения и их объединения – госпредприятия, школы, больницы и т.п. Администрация государственных предприятий и учреждений по мнению, выраженному в науке управления и науке административно права, является органом государственного управления и служба в них не может не быть государственной. А решать вопрос – относить службу в этих структурах к государственной или не относить, решает государство. Наше государство решило - не относить. Законодатели РФ и РТ при разработке Законов ограничили государственную службу только государственным органом, т.е. государственным аппаратом.

Возвращаясь к вышеназванному перечню государственных органов и организаций, следует отметить, что служба в них довольно значительно отличается друг от друга: военная, дипломатическая, правоохранительная и др. – это ,конечно, разные службы. И одним законом все существующие в них проблемы не решить. То есть встает вопрос о необходимости законодательства по специальным видам государственной службе.

В Федеральном законе 1995г. это нашло отражение в п.2 статьи 4, где было указано, что «Особенности государственной службы в отдельных государственных органах устанавливаются федеральными законами на основании настоящего федерального закона.

Более конкретное выражение нашла эта проблема в Федеральном законе «О системе государственной службы в Российской Федерации». В статье 2 Закона четко указано, что «федеральная государственная служба включает в себя следующие виды:

-федеральная государственная гражданская служба;

-военная служба»

-правоохранительная служба.

И далее – другие виды федеральной государственной службы устанавливаются путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.

Наш Закон тоже теперь имеет название – «О государственной гражданской службе Республики Татарстан»
Законодательство о государственной службе

Первоисточником законодательства о государственной службе является Конституция Российской Федерации. Естественно, что в ней не найти конкретного регламента госслужбы, но основные начала организации и функционирования её в ней заложены. Эти начала можно разбить на две группы.

В первую группу войдут нормы, относящиеся к государственной службе в целом, в полном объеме (как виду государственной службы).

Это – положения Конституции о федеральном государственном устройстве (ст.1), следовательно, государственной службе, содержащей в своей структуре федеративные начала. Ряд статей содержит нормы непосредственно о службе:

-статья 32 – о равном доступе граждан Российской Федерации к государственной службе:

-пункт «т» статьи 71 – о федеральной государственной службе, находящейся в исключительном ведении Российской Федерации;

-пункты «к» и «л» статьи 72 – положения об административно-правовом и трудовом законодательстве и кадрах правоохранительных органов. Эти вопросы находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Во вторую группу конституционных норм отнесем те статьи Конституции, в которых регулируются отдельные частные вопросы организации и деятельности государственной службы.

Во многих статьях Конституции говорится о полномочиях Президента и других государственных органов по назначению руководителей государственных структур – статья 33 (Назначение Председателя Правительства, его заместителей, полномочных представителей Президента и других – ст.ст. 83, 103, 111, 128 и др.).

Во многих статьях Конституции названы должностные лица в качестве носителей распорядительных полномочий – статьи 41, 46, 78 и др.

Из Конституции можно вывести положение об организационном единстве государственной службы, по крайней мере в сфере исполнительной власти: статья 77 определяет, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Вышеуказанные положения Конституции РФ по государственной службе имеются и в Конституции Республики Татарстан..

Так, в статье 39 указано, что «Каждому гражданину в соответствии с законом гарантируется равное право доступа к государственной службе».

В Конституции заложены исходные, отправные начала института государственной службы. Полное и всестороннее регулирование государственной службы – дело текущего законодательства, которое вбирает в себя большой комплекс нормативных актов как по общим вопросам государственной службы, так и частным.

Рассмотрим далее как развивалось текущее законодательство Российской Федерации и Республики Татарстан о государственной службе.

Первым в текущем законодательстве РФ о государственной службе стал Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», принятый 31 июля 1995 года.

Однако, видимо, ввиду важности вопроса организации эффективной деятельности государственного аппарата РФ в то время, еще до принятия Закона о госслужбе Указом Президента РФ от 22 декабря было утверждено Положение о федеральной государственной службе. Кроме того, также до принятия Закона был издан ряд других указов по проблемам госслужбы, с одной стороны, обеспечивающих её повседневное функционирование, а с другой – подготовивших законодательную базу для принятия Закона 1995г.

Принципиальное значение для организации госслужбы имели два Указа Президента - №№ 32 и 33 1995г., которым он утвердил сводный перечень наименований государственных должностей и Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих. Но еще до принятия Закона Указом Президента от 13 июня 1995 года в Реестр были внесены изменения и дополнения.

Итак, ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации был принят. Но само название Закона говорит о том, что Закон – не Основы в утвердившейся законодательной практике, а только часть этих Основ , и Закон будет продолжен, конкретизирован во многих других законах и иных нормативных актах, о чем прямо сказано во многих его статьях.

Первым таким документом стал Указ Президента РФ от 6 сентября 1995 года «О первоочередных мерах по улучшению работы с кадрами в системе государственной службы и реализации Федерального Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». Согласно утвержденному данным Указом плану было намечено принять в 1996 году три закона:

-о федеральной государственной службе;

-о денежном содержании государственных служащих;

-о размере и видах денежного содержания лиц, занимающих государственные должности категории «А».

Этим же планом предусматривалось принятие 11 Указов Президента РФ по различным вопросам государственной службы:

-о квалификационных требованиях по государственным должностям;

-в ведении реестра государственных служащих;

-о реестре государственных должностей;

-о порядке проведения аттестации государственных служащих;

-о ведении личных дел государственных служащих и по другим вопросам.

Особенности государственной службы в субъектах РФ

Как уже отмечалось выше, Конституция РФ относит к ведению Российской Федерации лишь федеральную государственную службу. В соответствии с этим положением Закон о госслужбе РФ от 31 июля 1995 года определял, что на госслужбу субъектов РФ распространяется их ведение.

Под государственной службой в субъектах РФ понимается профессиональная деятельность лиц, замещающих должности в аппаратах государственных органов субъектов РФ для обеспечения исполнения их полномочий. Как и федеральная, эта служба осуществляется в органах представительной, исполнительной и судебной власти, а также в других органах, наделенных субъектом Федерации соответствующими полномочиями.

Особенности этого вида государственной службы состоят в том, что она:

-проходит в основном в границах этих субъектов и решает подведомственные им задачи;

-осуществляется в аппаратах одной или двух палат законодательного органа в зависимости от его структуры (Башкирия, Карелия, Республика Саха (Якутия) – парламент был двухпалатный и госслужба протекала в аппаратах обеих палат);

-законодательство состояло из нормативных актов Российской Федерации и её субъектов.

Надо сказать, что на первых этапах формирования государственной службе субъектов РФ было много противоречий, нестыковок. Тем более, что некоторые субъекты приняли закон о госслужбе раньше федерального, к тому же федеральная законодательная база по госслужбе не была долгое время полностью сформирована.

И вот тогда появились два противоположных подхода к разработке законодательства субъектов РФ по государственной службе.

Сторонники первого подхода начинали свою аргументацию со ссылок на Конституцию РФ. Они считали, что поскольку вопрос регулирования госслужбы субъектов РФ не отнесен был ни к исключительному ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению (ст.72), то такое регулирование должно быть отнесено исключительно к ведению субъектов РФ. Отсюда, по их мнению, логически вытекает, что к ведению России относится только федеральная государственная служба, что и закреплено в Конституции РФ (ст.71 п.«т»). Кроме того, сторонники этого подхода подкрепляли свой вывод ссылкой на ст.2 Закона РФ о госслужбе 1995г., где государственная служба субъектов РФ отнесена к их ведению. Этот подход не только дискутировался, но и воплотился в целом ряде законов о госслужбе субъектов РФ – в Башкирии, Иркутской области, Республике Саха (Якутия) и др.

Но ведь законодательство о госслужбе является частью административного. Сторонники первого подхода, видимо, не учли этот факт. А административное законодательство, согласно ст.72 п.»к» Конституции РФ, относится к совместному ведению России и её субъектов. И оно включает не только федеральные законы и подзаконные акты, но и принимаемые в соответствии с ними нормативные акты субъектор РФ (ст.76 ч.2). Да и из ст.2 Закона РФ о госслужбе вытекает только то, что к ведению субъектов Федерации относится сама госслужба в них, т.е. её организация.

Но ни в той, ни в других статьях нет ни слова о правовой компетенции. Понятно, что организация госслужбы и законодательство о ней – вещи совершенно разные. И это особенно наглядно демонстрирует Конституция РФ: в ст.77 говорится, что организация органов власти субъектов РФ относится к их ведению, а в ст.72 п. «н» - что регулирование основ организации государственной власти в субъектах РФ относится к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов.

Таким образом, из Конституции РФ (ст.72 п. «к» и ст.76 ч.2) однозначно следует: госслужба в субъекте РФ регулируется как федеральными законами, так и законами субъекта Федерации, действующим в части, не противоречащим федеральным законам. Другими словами, она относится к совместному ведению РФ и её субъектов.

На этом положении и основан второй подход. Он был сразу же в законах о госслужбе Республики Бурятия, Республики Марий Эл, Свердловской, Воронежской областей и др.

После этого прошло уже много времени.. Законодательство субъектов РФ, в которых законодательство не соответствовало федеральному, приведено в соответствии с ним.

Что же могут регулировать субъекты Федерации в вопросах государственной службы?

Нужно сразу подчеркнуть, что в вопросах разграничения сфер правового регулирования федеральное законодательство выглядит достаточно полным и содержит практически исчерпывающий перечень предметов регулирования, относящегося исключительно к ведению субъектов Федерации. И что интересно, проблема субъектов вовсе не в том, чтобы взять на себя несвойственные им функции, а в том, чтобы в полной мере реализовать предоставленные им.

Перечислим направления госслужбы, которые могут регулировать субъекты:

-финансирование государственной службы;

-квалификационные требования к государственным должностям;

-порядок ведения реестров и личных дел государственных служащих;

-их поощрения;

-гарантии для них;

-материальное и социально-бытовое обеспечение государственных служащих;

-управление государственной службой и др.

Наиболее типичными отступлениями от разрешительного регулирования государственной службы при разработке Законов субъектов РФ по госслужбе являлись:

-закрепление собственных классификаций и наименований государственных должностей, что противоречит ст.1 и 6 Федерального закона от 31 июля 1995г.;

-включение в число государственных служащих лиц, не являющихся таковыми в соответствии с Федеральным законом;

-расширение перечня видов дисциплинарных взысканий, что противоречит ст.14 Федерального закона (п.3. Порядок применения и обжалования дисциплинарных взысканий устанавливается федеральным законом);

-расширение перечня правоограничений, что противоречит ст.11 Федерального закона;

-закрепление за собой полномочий по регулированию собственными законодательными актами вопросов, регламентация которых осуществляется только федеральными законами. Например, регулирование отдельных видов государственной службы субъекты нередко относили к своему ведению, что противоречит п.2 ст.4 Федерального закона (который звучит так:п.2.Особенности государственной службы в отдельных государственных органах устанавливаются федеральными законами на основании настоящего федерального закона.

-требование присяги на верность субъекту Федерации при поступлении на государственную службу, что противоречит ст.6 и 15 Конституции РФ ;

-закрепление необходимости гражданства субъекта Федерации как условия поступления на государственную службу, что противоречит ч.4 ст.32 Конституции РФ и др.

Как Вы знаете, в последнее время проводится постоянная работа по устранению этих противоречий.

Законодательство РТ о государственной службе

Закон Республики Татарстан «О государственной службе» был подписан Президентом РТ 8 февраля 1994г. 20 апреля 1994 года Верховный Совет РТ (это не оговорка, тогда ещё был Верховный Совет) принял постановление «О введении в действие Закона Республики Татарстан «О государственной службе» со сроком введения в действие с 1 июня 1994г.

Закон Республики Татарстан «О государственной службе Республики Татарстан» был подписан Президентом РТ 16 января 2003 года. В Законе имеется ст.38.Порядок вступления в силу настоящего Закона.
С 17 сентября 2003 года ( тогда был принят Закон РТ «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Татарстан «О государственной службе Республики Татарстан») Закон называется так: О государственной гражданской службе Республики Татарстан».