ЗМІСТ

ВСТУП

Актуальність теми даної роботи визначається незавершеністю процесу формування цілісної системи управління вугільною промисловістю країни в умовах переходу до ринку, а також відсутністю політичних, економічних та організаційно - правових передумов для її створення, що викликає серйозні ускладнення процесів регіонального розвитку. У ряді регіонів управління вугільною промисловістю зводиться лише до розподілу коштів державної підтримки, реалізації вузьковідомчих та місницьких інтересів.

Питання підвищення ефективності управління вугільною промисловістю набувають особливої значущості в умовах переходу до ринкових відносин і перенесення багатьох функцій державного управління економікою на регіональний рівень, а також рівень первинної ланки. З огляду на це, регіональні структури влади покликані виконувати координуючі та регулюючі функції, не підміняючи їх обов'язками господарських органів. На цих рівнях, хоча і визначаються орієнтовні соціально - економічні пріоритети розвитку галузі, але вони лише опосередкованим способом можуть впливати на їх реалізацію через методи прямого і непрямого нормативно - правового регулювання.

Існуюча раніше структура управління вугільною промисловістю в значній мірі зруйнована. Виниклі гострі суперечності між існуючим механізмом управління вугільною промисловістю і новими вимогами до функціонування даної галузі народного господарства зумовлюють необхідність реформування механізму управління вугільною промисловістю.

Метою роботи є дослідження і аналіз механізму державного регулювання вугільної промисловості. Для досягнення мети поставлено та вирішено такі завдання:

1. Проаналізовано стан вугільних промисловості України;

2. Досліджено засади державного управління вугільної промисловості;

3. Визначено умови і напрями методів державного управління вугільної промисловості.

Об'єктом дослідження є державна політика у сфері вугільної галузі.

Предметом дослідження є методи і прикладні аспекти механізму державного управління вугільної галузі.

1. ХАРАКТЕРИСТИКА ВУГІЛЬНОЇ ПРОМИСЛОВОСТІ УКРАЇНИ

Вугільна галузь є найбільш проблемною в промисловості України. І в той же час вугілля - єдиний вид паливної сировини, запасів якого в надрах Україні достатньо для повного задоволення потреб усіх секторів економіки на цілі століття. Тому саме з видобуванням вугілля зв'язується енергетична безпека країни. Проте українські вугільні родовища характеризуються надзвичайно складними геологічними умовами експлуатації, а більшість вугледобувних підприємств - незначної виробничою потужністю і низьким технічним рівнем. Вся здобич кам'яно-го вугілля ведеться підземним способом, і лише невеликий обсяг бурого вугілля (в 2004р. - 523 тис. т) видобувається у трьох розрізах (для порівняння: у Росії відкритим способом добувається приблизно дві третини вугілля).

Якщо за обсягами видобутку вугілля України входить в десятку провідних вуглевидобувних країн світу, то за економічними показниками - значно відстає від більшості з них. Наприклад, продуктивність праці робітника з видобутку вугілля в Україну (в 2004р. - 27,4 т / міс.) Майже в 5 разів нижче, ніж у Росії (132,9 т / міс.). Переважна більшість українських шахт і вугільна промисловість в цілому збиткові та потребують в державних дотаціях (у Росії дотування вугільних підприємств уже повністю припинено). При цьому, після технічного переозброєння, що здійснюється за бюджетні кошти, шахти, за рідкісним винятком, не стають прибутковими, а іноді навіть не знижують збитки, оскільки за своїми параметрами не можуть ефективно використовувати сучасну високопродуктивну забійну техніку.

Слід зазначити, що стан вугільної промисловості України почав погіршуватися ще в 70-80-ті роки минулого століття, коли в Радянському Союзі було зроблено ставку на розвиток вуглевидобутку в східних районах, а капітальні вкладення у підтримку і розвиток Донецького басейну були помітно урізані. Негативно позначилися також недостатньо продумані організаційні перебудови в галузі, а потім - страйки шахтарів в кінці 80-х років. У результаті до 1990р. в порівнянні з 1976р. обсяг видобутку вугілля в Україні зменшився на 25% (з 218,2 - до 164,8 млн. т), продуктивність праці робітника з видобутку знизилася на 35% (з 44,6 - до 28,9 т / міс.) [4 c. 69-73].

В умовах подальшої спільної системної кризи економіки України, при різкому скороченні (а один час - навіть повного скасування) фінансової підтримки з боку держави, вугільна промисловість почала прискореними темпами деградувати: до 1996р. видобуток вугілля впав до 71,7 млн. т (в 2,3 рази проти 1990р.), продуктивність праці робітника - до 15,8 т / міс. (В 1,8 рази), або до рівня початку 30-х років. Почалося стрімке зростання кредиторської заборгованості, зниження заробітної плати, яка до того ж перестала своєчасно виплачуватися, відтік кадрів, уповільнення, а на багатьох шахтах - припинення відтворення очисної лінії вибоїв, стихійне закриття шахт з катастрофічними наслідками і т.п. Через відсутність грошових коштів масовий характер придбав нееквівалентний натуральний товарообмін (бартер) через посередницькі структури, ще більше погіршили важке фінансове становище вугільних підприємств [4].

В останні роки, завдяки, перш за все, збільшенню державної фінансової підтримки галузі, викорінення бартеру, а також інвестицій з боку комерційних структур, зацікавлених у збільшенні поставок вітчизняного вугілля на підконтрольні їм підприємства металургії та енергетики, видобуток вугілля стабілізувалася на рівні 80-83 млн. т на рік, зросла продуктивність праці, наблизившись до рівня 1990р.

Однак матеріальна база галузі перебуває у критичному стані: 95% шахт не реконструювалися понад 20 років, дві третини стаціонарного обладнання експлуатується понад нормативний термін, лише третина забійного обладнання відповідає сучасному рівню.

Через незбалансованість доходів і витрат на вугільних підприємствах практично не формуються амортизаційні кошти як джерело відтворення основних фондів, залишається низькою і продовжує несвоєчасно виплачуватися заробітна плата, що вже призвело до дефіциту шахтарських кадрів загрозливого масштабу. Накопичена в попередні роки заборгованість по заробітній платі напередодні президентських виборів в 2004р., Була значною мірою погашена, але зроблено це було за рахунок зменшення дотацій (з 0,91 до 0,65 млрд. грн.) Та бюджетного фінансування технічного переоснащення шахт (з 1,40 до 1,22 млрд. грн.), і таким чином не тільки не була усунена, а, навпаки, посилена першопричина заборгованості - збитковість підприємств. У результаті в 2005р. борги по заробітній платі знову стали стрімко наростати [12].

Створення в Україну в 2003р. державних вугледобувних підприємств на базі колишніх формальних холдингів і виробничих об'єднань можна визнати в цілому виправданим, хоча і не безперечним заходом. Централізація на цьому рівні постачальницько-збутової, інвестиційної, фінансово-комерційної діяльності сприяла підвищенню її ефективності, а концентрація обмежених фінансових ресурсів створювала передумови для почергового здійснення проектів, непосильних для окремих шахт. У той же час позбавлення шахт, особливо стабільно працюючих, прав юридичної особи, обмеживши їх економічну самостійність, обмежило і стимули до ефективної роботи.

Логічним виглядало створення в 2004р. Національної акціонерної компанії (НАК) «Вугілля України». Мислилося, що цей захід дозволить відокремити функції вироблення державної політики щодо вугільної галузі та її нормативно-правового забезпечення, які є прерогативою міністерства, від функцій регулювання господарської діяльності в галузі, які повинні були перейти до компанії. При цьому сама юридична форма НАК передбачала використання переважно корпоративних методів управління, виключаючи адміністрування, втручання в господарську оперативну діяльність підвідомчих підприємств, обмеження їх конкуренції.

Разом з тим, як показав досвід діяльності в 1993-1997 рр.. компанії «Росуголь» (за оцінками російських аналітиків), існує реальна небезпека перетворення подібного типу структури в непрозору монополію, що перешкоджає створенню конкурентного середовища в галузі. Ця небезпека зростає в умовах незавершеності реформування галузі (як це було свого часу в Росії) і тим більше - в умовах невизначеності щодо ідеології реформування і переважання в галузі унітарних державних підприємств (як зараз - в Україні). Тому створення НАК «Вугілля України» потрібно визнати, принаймні, передчасним, а її недавню ліквідацію - цілком закономірною. Не виключено, однак, що в майбутньому її відтворення може бути доцільним з урахуванням досвіду функціонування НАК «Нафтогаз Україна», «Енергетичної компанії України», із зарубіжної практики - компаній «Бритіш Коул», «Шарбонаж де Франс».

Що стосується створених в 2004р. в Україну великих регіональних вугільних компаній (коксової і двох енергетичних), то на користь існування цих громіздких монопольних структур взагалі не було висловлено переконливих аргументів, та їх ліквідація практично не зустріла заперечень (хоча можна припустити, що в таких структурах, які легше контролювати, ніж безліч підприємств, були зацікавлені «патрони» згадуваного квазіриночного сегмента галузі) [11].

Зараз важко дати однозначну оцінку ухваленим рішенням про реорганізацію Міністерства палива та енергетики України шляхом виділення з його складу Міністерства вугільної промисловості. Взагалі створення такого вузькогалузевих міністерства суперечить сучасним тенденціям розвитку системи державного управління, але може бути виправданим актуальністю і складністю вирішення накопичених у вугільній промисловості проблем. Добре, якщо нове міністерство стане, за висловом колишнього Президента України Віктора Ющенка, «інтелектуальним центром реформування галузі». Але є небезпека перетворення його на орган господарського управління, причому управління патерналістського типу з використанням переважно адміністративних методів, на шкоду вирішенню стратегічних завдань, створення системи господарювання ринкового типу з урахуванням галузевої специфіки (зауважимо, що існування такого органу в свій час не перешкодило наростання кризових явищ у вугільній промисловості).

При вдосконаленні організаційної структури управління державним сектором вугільної промисловості слід виходити з того, що при будь-якій структурі центральною ланкою в галузі, як підкреслюють такі авторитетні керівники, як Є.Л. Звягільський і Л.В. Байсаров, є шахта, від ефективності функціонування якої залежить ефективність діяльності та вугледобувного підприємства або об'єднання, до складу якого вона входить, і галузі в цілому.

Рентабельним шахтам потрібно надати статус юридичної особи як самостійним підприємствам, або як дочірнім підприємствам акціонерних товариств (корпоратизованих державних підприємств), які в цьому випадку стають холдингами. В окремих випадках слід розглянути доцільність створення шахтоуправлінь з правами юридичної особи на базі рентабельних шахт з приєднанням до них безперспективних, що підлягають закриттю, особливо якщо їх залишкові запаси можуть бути прирізаний до запасів основних шахт.

Помірно збиткові шахти повинні мати статус відокремленого структурного підрозділу підприємства і функціонувати на принципах господарського розрахунку з максимально можливою самостійністю і відповідальністю за кінцеві результати діяльності.

Глибоко збиткові шахти, що підлягають в перспективі закриття, повинні мати обмежену самостійність і за рішенням підприємства можуть переводитися в режим консервації до передачі на ліквідацію.

Оскільки розподіл шахт на рентабельні і збиткові, перспективні і безперспективні може бути не постійним, відповідно може змінюватися їх статус і місце в управлінській структурі: так, збиткова шахта, що стала після технічного переоснащення рентабельною, може придбати права юридичної особи і, навпаки, рентабельна шахта, стала збитковою, - позбутися їх. Це буде стимулювати шахти працювати ефективно.

Державна фінансова підтримка є неодмінною умовою нормального функціонування вітчизняної вугільної промисловості в її нинішньому стані, але ця ключова проблема не отримала належного відображення ні в уточненому нещодавно проекті енергетичної стратегії України до 2030 року, ні в затвердженій новим урядом країни Концепції розвитку галузі, де вказані лише передбачаються обсяги державних інвестицій. Між тим дана проблема набуває особливої актуальності у зв'язку з відновленням з 1 січня 2007р. норм банкрутства відносно вугільних підприємств і особливо - у зв'язку з майбутнім вступом України до Всесвітньої Торгової Організації (ВТО).

Українська вугільна промисловість може стати рентабельною, якщо залишити в експлуатації (з подальшою модернізацією, реконструкцією) обмежене число перспективних шахт - за різними оцінками, приблизно від 40 до 70 з 164 нині діючих, а решта - ліквідувати і вводити в експлуатацію виключно прибуткові шахти. Однак така радикальна реструктуризація, якщо вона буде визнана доцільною, реально може бути здійснена за належний соціальний захист вивільнюваних працівників і виконання необхідних екологічних заходів, з урахуванням фінансових можливостей держави, протягом декількох десятиліть. Тому, тверезо оцінюючи стан і перспективи вугільної промисловості України, слід орієнтуватися на те, що вона ще тривалий час буде потребувати державної фінансової підтримки, і право на її отримання слід поширити на всі вугледобувні підприємства, незалежно від форм власності, щоб не блокувати роздержавлення галузі [13].

До визначення стратегічних орієнтирів, вироблення довгострокової політики щодо вугільної промисловості необхідно підходити дуже уважно, з розглядом усіх можливих варіантів (сценаріїв) розвитку галузі, враховуючи її велику інерційність, дорожнечу як будівництва та реконструкції, так і ліквідації шахт, неможливість їх перепрофілювання, масштаби і значимість соціально-економічних наслідків здійснюваних заходів, не завжди передбачувані зміни кон'юнктури вугільного ринку, особливо в умовах його відкритості.

Оскільки шахти проходять різні стадії своїх «життєвих циклів» і їх стан багато в чому залежить не тільки від природних (гірничогеологічних) умов, але і від своєчасності інвестицій у підтримку виробничого потенціалу, а також значною мірою - від ефективності господарювання (рівня менеджменту), їх не можна розділити «раз і назавжди» на перспективні, які підлягають модернізації, реконструкції, і на неперспективні, що підлягають закриттю, за винятком відносно невеликого кола шахт, або що мають безперечні переваги для вкладення коштів у їх розвиток, або свідомо затухаючих внаслідок відпрацювання запасів або безумовно неконкурентоспроможних в силу особливо складних природних умов роботи. «Відкритість кордонів» між групами потенційно перспективних і неперспективних шахт має посилити конкуренцію між ними за право на існування, отримання дотацій і коштів на розвиток, стимулювати пошук внутрішніх резервів для підвищення свого статусу [2].

2. ДЕРЖАВНА ПОЛІТИКА В СФЕРІ ВУГІЛЬНОЇ ПРОМИСЛОВОСТІ УКРАЇНИ

Оскільки вугільна промисловість є важливою з позиції забезпечення енергетичної безпеки країни, роль держави у регулюванні цієї галузі є значною. Основним контролюючим органом вугільної промисловості є Міністерство палива та енергетики, додатково вугільна галузь регулюється окремими Указами Президента та Розпорядженнями Кабінету Міністрів.

Протягом 2005 року в системі регулювання енергетичної сфери відбувся ряд значних змін:

- 07.07.2005 р. Розпорядженням КМУ було схвалено нову концепцію розвитку вугільної промисловості, яка прийшла на зміну затвердженої раніше указами президента: Указом Президента №752 від 06.07.2004 р. «Про структурну перебудову вугільної промисловості»[10].

- 25.07.2005 р. було видано Наказ Президента України щодо створення на базі Міністерства палива та енергетики Міністерства вугільної промисловості України, яке має стати головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань забезпечення реалізації державної політики у вугільній промисловості. Видання Указу призвело до втрати чинності зазначених вище президентських указів [7].

Новостворене Міністерство вугільної промисловості України (Мінвуглепром України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується й координується Кабінетом Міністрів України. Основними завданнями Мінвуглепрому України є:

- участь у формуванні й забезпеченні реалізації державної політики у вугільній промисловості;

- здійснення структурної перебудови вугільної промисловості й підвищення ефективності керування нею;

- створення сприятливих умов для приватизації підприємств вугільної промисловості;

- формування балансів вугілля й вугільної продукції;

- розробка комплексних наукових програм, спрямованих на поліпшення стану навколишнього середовища у вугільних регіонах України, забезпечення раціонального використання надр, утилізації відходів вуглевидобутку й вуглезбагачення, впровадження на підприємствах вугільної промисловості безвідходних технологій;

- сприяння розвитку й удосконалювання ринку вугільної продукції.

Наявна система державної підтримки галузі, як правило, не йде їй на користь, оскільки ані виробники, ані споживачі продукції не зацікавлені в створенні ринкових відносин, через упевненість у готовності держави компенсувати виробничі витрати. Таким чином, вуглевидобувні підприємства втрачають стимул для підвищення ефективності своєї діяльності. З іншого боку, скасування державної підтримки вітчизняних підприємств вугільної галузі сьогодні може призвести до банкрутства більшості з них, що загрожує катастрофічними економічними, соціальними й екологічними наслідками.

Оскільки державна підтримка є і, ймовірно, ще досить довго буде важливою умовою нормального функціонування багатьох вітчизняних вуглевидобувних підприємств, для надання стимулюючого характеру порядок її надання за основними напрямками потрібно перебудовувати на таких принципах:

- дотування на покриття поточних збитків і просте відтворення потужностей - на основі застосування пофакторно нормативів, що враховують об'єктивні умови розробки родовищ, або на основі заздалегідь встановлених на ряд років розрахункових ставок;

- фінансування розвитку (технічного переоснащення, розширення) перспективних підприємств - на конкурсній і зворотній основі з подальшим зменшенням або скасуванням дотацій, відрахуваннями від приросту прибутку;

- фінансування реконструкції діючих і будівництва нових підприємств - на умовах обов'язкового забезпечення їх бездотаційним [8].

Особливої уваги потребує забезпечення інноваційного розвитку вугільної промисловості, без якого неможливо подолання її збитковості, послаблення фінансової залежності від держави, зниження навантаження на державний бюджет.

Крім прямої державної підтримки технічного переозброєння галузі, слід стимулювати залучення кредитів та недержавних інвестицій в модернізацію збиткових шахт шляхом надання гарантій повернення залучених коштів за рахунок збереження попередніх дотацій протягом певного часу після здійснення модернізації, а також (за прикладом Росії) шляхом повного або часткового відшкодування за бюджетні кошти відсотків, виплачуваних по банківських кредитах.

Створення та впровадження нових засобів і технологій вуглевидобутку стосовно специфічних умов вітчизняних вугільних родовищ, враховуючи нинішній фінансовий стан галузі, має здійснюватися переважно за рахунок державного бюджету відповідно до галузевих інноваційними програмами. У той же час необхідно вжити заходи щодо вдосконалення мережі галузевих науково-технічних установ, створення нових інноваційних структур, комерціалізації результатів наукових досліджень і розробок.

Поряд з перетвореннями матеріально-технічної бази вугільної промисловості необхідно продовжити систему її реформування з метою створення такого галузевого механізму господарювання, який би забезпечував ефективне використання бюджетних коштів, залучення недержавних інвестицій та стимулювання вишукування внутрішніх резервів. Саме створення дієвого господарського механізму повинні бути підпорядковані, зокрема, зміни організаційних структур управління галуззю, інакше вони втрачають сенс [16].

Потрібно визнати, що, незважаючи на наявність змістовних наукових досліджень різних аспектів розвитку вугільної промисловості в ринкових умовах, в Україні до цього часу не було вироблено цілісної загальновизнаною ідеології та чіткої програми реформування галузі. Програми, які розроблялися і затверджувалися урядом, не були керівництвом або хоча б орієнтиром в його практичній діяльності. Організаційно-економічні перетворення здійснювалися багато в чому стихійно, непослідовно і суперечливо. Наприклад: у 1996р. на базі державних виробничих об'єднань з видобутку вугілля створюються державні холдингові компанії з планами їх подальшої приватизації, а в 2003р. проводиться зворотна по суті їх реорганізація в державні підприємства, потім на їх базі в 2004р. створюються державні компанії монопольного характеру, які у 2005р., не встигнувши до кінця сформуватися, ліквідуються як зайві і неспроможні ланки в системі управління; у 1997р. скасовується державне регулювання цін на вугільну продукцію, але незабаром негласно відновлюється, а в 2004р. вводиться вже офіційно; у 1998р. створюється державна акціонерна компанія «Вугілля України» для впровадження біржової торгівлі, а в 2003р. вона стає оператором т.зв. оптового ринку енергетичного вугілля, що сильно нагадує колишній централізований углесбит. Багаторазово мінялися, причому не системно, виходячи із встановлених критеріїв, а суто вибірково, за ініціативою окремих осіб чи угруповань, списки підприємств галузі, що не підлягають приватизації або, навпаки, що виставляються на продаж.

Якщо в Росії, судячи з публікацій, в результаті боротьби різних думок та інтересів з приводу реформування вугільної промисловості утвердилася ідеологія дистанціювання держави від безпосереднього управління підприємствами і створення ринкового конкурентного середовища рентабельних, економічно самодостатніх приватних вугільних компаній, то в Україну, де вугільна промисловість потребує дотацій, а приватизація не стала масовою, хоча і проголошувався курс на ринкові перетворення, фактично до цього часу превалювала ідеологія посилення важелів прямого управління підприємствами з боку держави (при майже повній його самоусуненням від регулювання недержавного сектора). У той же час паралельно формувався квазіриночний сегмент галузі, підтримуваний і контрольований недержавними монополіями - споживачами вугільної продукції, причому - незалежно від форми власності залучених в цей сегмент вугледобувних підприємств [15].

На мою думку, основною ідеєю реформування вугільної промисловості в Україні має стати створення конкурентного ринкового середовища і в приватизованому, і в державному секторах галузі з використанням державних регуляторів (зокрема, коштів фінансової підтримки) для забезпечення щодо рівних умов конкуренції для різно рентабельних з об'єктивних причин вугледобувних підприємств. При цьому підприємства повинні сумлінно конкурувати не тільки на ринках виробленої продукції і споживаних ресурсів і послуг, але, певною мірою, і в сфері взаємин з державою (наприклад, в частині отримання державних інвестицій).

Одним з найважливіших чинників майбутнього розвитку вугільного ринку є особливості державної політики щодо нього. Нова Урядова концепція розвитку вугільної галузі України на першому етапі (2006-2010 рр.) передбачає комплексне розв'язання проблеми розвитку шахтного фонду шляхом його відтворення на сучасній технічній і технологічній основі та подальшого роздержавлення. До 2010 року обсяг видобутку вугілля передбачається збільшити до 90,9 млн. т на рік, а виробничих потужностей - до 105,8 млн. т на рік. Для цього заплановано ввести в експлуатацію виробничі потужності обсягом 17 млн. т за рахунок завершення будівництва других черг на трьох шахтах, а також реконструкції діючих вуглевидобувних підприємств. Це дасть змогу задовольнити потребу національної економіки в енергетичному вугіллі за рахунок власного видобутку. В результаті чого, обсяг експорту енергетичного вугілля поступово зменшиться до 5 млн. тонн.

На другому етапі (2011-2015 рр.) передбачається збільшити обсяг вуглевидобутку до 96,5 млн. т, а виробничих потужностей - до 112,2 млн. т на рік. Для цього необхідно буде ввести в експлуатацію виробничі потужності обсягом 8,8 млн. т за рахунок завершення будівництва трьох нових шахт, які були закладені до 2001 року, та продовження реконструкції діючих вуглевидобувних підприємств. З метою підтримання позитивної динаміки розвитку виробничих потужностей необхідно з 2011 року здійснити закладення чотирьох нових шахт.

На третьому етапі (2016-2030 рр.) з урахуванням позитивної динаміки попереднього десятиріччя як в економіці держави в цілому, так і у вугільній промисловості зокрема, обсяг видобутку вугілля має бути збільшений у 2030 році до 112 млн. т на рік.

Обсяг виробничих потужностей на кінець періоду, що розглядається, має зрости до 124,4 млн. т на рік при коефіцієнті їхнього використання 90%.

Отже, нині наша держава вживає різних заходів з метою покращення функціонування вугільної галузі України. Створена нормативно-правова база для забезпечення впровадження у життя державних програм щодо вугільної промисловості.

3. МЕХАНІЗМ ДЕРЖАВНОГО РЕГУЛЮВАННЯ ВУГІЛЬНОЇ ПРОМИСЛОВОСТІ УКРАЇНИ

Стратегія розвитку вугільної промисловості в сучасних умовах обґрунтовує поєднання вимог енергетичної безпеки та принципів ринкової економіки на раціональній основі. Стратегія передбачає поєднання активної політики у сфері державного регулювання та лібералізації економічних відносин. Недоліки управління пронизують усю структуру вугільної галузі України і становлять загальну проблему, яка потребує вирішення для успішного реформування та оздоровлення галузі. Найважливіші з них − це непрозора структура власності, ціноутворення і процесів збуту продукції та неефективний розподіл бюджетних коштів.

Механізм державного управління вугільною промисловістю зображен на рис. 3.1. З цього видно, що державне управління розвитком вугільної галузі країни здійснюється у взаємодії декількох міністерств, що забезпечує комплексність підходу до вирішення проблем. Вони є суб’єктами управління. Державне регулювання вугільною промисловістю здійснюється за допомогою інструментів. Основні інструменти регулювання в законадавчій системі:

• 
  законадавча база;
  
• 
  система прогнозів, програм, планів;
  
• 
  приватизація в державній власності.
  

Основні інструменти регулювання в кредитно-грошовій системі:

• 
  державні дотації;
  
• 
  державні інвестиції;
  
• 
  плановий виробничий контракт з підприємствами.
  

Основні інструменти регулювання в фінансово-податковій системі:

• 
  квоти і ліцензії;
  
• 
  інвестиції;
  
• 
  регулювання цін.
  

Об’єктами управління є державні підприємства, орендні підприємства, відокремлені підрозділи [3].



Рис.3.1 . Механізм державного управління вугільної галузі


Відсутність системного підходу до реалізації державної політики у вугільній галузі є однією з визначальних причин її незадовільного стану. Намагання вирішити питання, пов’язані із зменшенням обсягів вуглевидобутку, збитковістю державних вугільних підприємств, низьким технологічним рівнем виробництва, нестачею інвестиційних коштів, без розв’язання первинних проблем, до яких належать відсутність ефективного власника, невідповідність динаміки цін на вугільну продукцію та продукцію, що використовується у вугільному виробництві, а також відсутність необхідного обсягу інвестицій, до цього часу унеможливлювало реформування галузі. Але щоб виправити ситуацію держава вважає необхідною розробку національної програми реформування вугільної галузі. На рис. 3.2 наведено принципову схему процесу розробки та реалізації національної програми реформування вугільної галузі [5].

Рис. 3.2 Механізм державного управління розробкою національних програм щодо реформування вугільної галузі
З метою сприяння реалізації програми необхідно насамперед виділити у державному бюджеті окрему статтю «Фінансування державних програм» зі створенням у Мінвуглепромі Координаційної ради, до якої входили б представники учасників програми та заступники голови облдержадміністрації відповідного регіону.

Кошти держбюджету, які виділяються для капітальних вкладень на розвиток діючих вугледобувних підприємств, необхідно надавати на конкурсній основі з умовою їх часткового повернення. Критеріями відбору інвестиційних проектів для бюджетного фінансування мають стати строки їх виконання і строки повернення бюджетних коштів, визначені із запланованої ефективності їх використання. Бюджетні витрати варто часткового відшкодовувати після реалізації проектів в обов'язковому порядку незалежно від фактично досягнутих результатів:

рентабельними підприємствами − шляхом систематичних відрахувань (у спеціальний фонд) заздалегідь встановленої частки доходу від продажу вугільної продукції протягом заздалегідь встановленого певного строку;

збитковими − шляхом зниження поточних дотацій на заздалегідь передбачену величину або ліквідації дотацій.

Такий порядок державного фінансування може створити дієву конкуренцію за одержання бюджетних коштів, стимулюватиме їх ефективне використання, сприятиме розширенню інвестиційного потенціалу галузі. Необхідним є комплексний вплив системи державного управління як з боку утворення сприятливих економічних, правових та міжнародних умов для залучення недержавних фінансових і реальних інвестицій, так і як джерела державної підтримки за рахунок бюджетних та спеціальних програм.

В Україні принципи реалізації державної політики щодо реформування та розвитку вугільної промисловості визначені в таких документах, як Програма "Українське вугілля", затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 19 вересня 2001 р. Метою Концепції є забезпечення прискореного розвитку вугільної промисловості та досягнення показників роботи, передбачених Енергетичною стратегією України на період до 2030 року, шляхом ринкового реформування підприємств і системного усунення кризових чинників [9].

Узгоджений концептуальний підхід покладено в основу коригування програм і планів реалізації державної політики у вугільній галузі, а саме:

- Енергетичної стратегії України на період до 2030 року;

- Програми "Українське вугілля";

- Державної програми приватизації об’єктів державної власності;

- плану законотворчої та нормотворчої роботи Мінвуглепрому;

- програми енерго- та ресурсозбереження на підприємствах вугільної промисловості;

- плану розподілу та використання коштів державної підтримки вугледобувних підприємств.

Основні шляхи та способи розв’язання проблеми, які предбачає Концепція:

1. Удосконалення законодавчої бази. Передбачається розроблення законодавчих актів, спрямованих на створення умов для адаптації підприємств галузі до ринкового середовища та сприяння її розвитку. У першу чергу розробляються акти, спрямовані на підвищення престижності шахтарської праці, відновлення та зростання людського потенціалу галузі, розв’язання інших проблем, що сприятиме забезпеченню належного рівня техніки безпеки та охорони праці на вугільних шахтах, підвищенню рівня оплати праці шахтарів, соціальному захисту працівників галузі та членів їх сімей. Пріоритетом є створення законодавчої бази для прискорення процесів приватизації у вугільній галузі з урахуванням її особливостей. У відповідних законопроектах повинні бути враховані специфіка розвитку та структурного реформування вугільної промисловості, порядок приватизації підприємств галузі, механізм залучення недержавних інвестицій, визначення соціально орієнтованих зобов’язань стратегічних інвесторів, забезпечення надійного, безпечного для працівників та навколишнього середовища, функціонування приватизованих шахт тощо.

2. Удосконалення державного управління галуззю. Методи і форми державного управління вугільною промисловістю повинні змінюватися з урахуванням необхідності прискореного реформування відносин власності. Це потребує переходу до ринкових методів впливу держави на обсяги виробництва вугільної продукції, порядок її реалізації на внутрішньому ринку, експортно-імпортні операції та ціноутворення. Відповідні управлінські методи повинні враховувати такий механізм макроекономічної оптимізації, як додержання міжгалузевого балансу, що сприятиме розвиткові міжгалузевої кооперації підприємств базових галузей економіки. В паливно-енергетичному комплексі необхідно вдосконалити практику складення прогнозних балансів електроенергії та палива, а на рівні національної економіки — запровадити складення зведеного енергетичного балансу держави. У постприватизаційний період удосконалюються контрольно-наглядові функції держави, зокрема порядок здійснення контролю за виконанням інвесторами умов приватизації. Держава контролює додержання власниками вугледобувних підприємств суттєвих умов приватизації, погоджених обсягів участі у забезпеченні паливно-енергетичного балансу, раціонального відпрацювання запасів вугільних родовищ за прогресивними технологічними схемами, додержання екологічних норм та здійснення природоохоронних заходів. Держава здійснює нагляд за охороною праці шахтарів, створенням комфортних і безпечних умов праці, а також забезпеченням належних соціальних гарантій працівникам і членам їх сімей, у тому числі щодо надання житла.

3. Реформування відносин власності. Заходи, що здійснюються у сфері відносин власності, спрямовуються на системну приватизацію підприємств галузі з метою залучення ефективного власника, отримання недержавних інвестицій і ліквідацію таких явищ, як безгосподарність, збитковість, низька продуктивність праці, високий рівень аварійності та травматизму шахтарів. Реформування відносин власності проводиться з урахуванням програми розвитку вугільної промисловості. Приватизація підприємств галузі проводиться відповідно до положень Законів України "Про приватизацію державного майна", "Про Державну програму приватизації" та інших нормативно-правових актів. Основним методом приватизації вугільних підприємств і продажу пакетів акцій є відкритий аукціонний продаж.

4. Удосконалення виробництва вугільної продукції. У галузі виробництва вугільної продукції дії спрямовуються на підвищення продуктивності праці, навантаження на виробничі ланки вугледобувних підприємств із забезпеченням нешкідливих і гарантовано безпечних умов праці. Створюються умови для прогресивної зміни таких чинників виробництва, як людський потенціал, технологічна основа та стан гірничого господарства. Для відновлення людського потенціалу вугільної галузі запроваджується механізм забезпечення високопродуктивних і гарантовано безпечних умов праці шахтарів, підвищується ефективність відповідного державного нагляду, здійснюється дегазація вугільних пластів та комплексна механізація виробничих процесів, підвищується рівень оплати праці шахтарів до світового з поступовим переходом до погодинної оплати праці, підвищуються пенсії шахтарям, у тому числі за рахунок недержавних пенсійних фондів, забезпечується соціальний захист працівників галузі і членів їх сімей, установлюється відповідальність роботодавців та органів виконавчої влади за надання не в повному обсязі соціальних гарантій.

Реалізація Концепції дасть змогу:

- внести протягом трьох місяців після схвалення Концепції необхідні зміни до документів з питань реалізації державної політики у розвитку вугільної галузі;

- розробити проекти урядових рішень щодо вдосконалення державного управління галуззю та інших нормативно-правових актів, передбачених Концепцією;

- упровадити продаж коксівного вугілля на біржових торгах та забезпечити виконання відповідних програм енерго- і ресурсозбереження;

- здійснити підготовку приватизаційних угод і сформувати приватизаційні лоти;

- провести відкриті аукціони з продажу об’єктів державної власності вугільної галузі;

- здійснити заходи щодо забезпечення диверсифікації джерел поставки гірничошахтного обладнання;

- створити та забезпечити функціонування вдосконаленої системи контролю якості вугілля;

- забезпечити перехід до формування цін на енергетичне вугілля виходячи з його калорійності, технічних властивостей та з урахуванням цін на альтернативні види палива [17].

Більшість вугледобувних підприємств виконують містоутворюючі функції, і результати їх діяльності мають вирішальний вплив на соціально-економічний та екологічний стан багатьох міст і селищ в Україні. У діючих законодавчих актах регламентовано участь регіональних держадміністрацій та органів місцевого самоврядування в регулюванні господарської діяльності в межах відповідних територій, але їх компетенцію щодо підприємств вугільної галузі, особливо в частині рішення соціальних і екологічних проблем, варто було б обумовити особливо [6].

На мою думку, доцільно надати місцевим органам влади та самоврядування такі повноваження: участь у виробленні і обов'язкове узгодження рішень щодо ліквідації, реконструкції та будівництва шахт на території регіону; розпорядження коштами державного бюджету, які виділяються для вирішення соціальних і екологічних проблем у зв'язку з ліквідацією шахт; участь у прийнятті, узгодження та контроль виконання фінансових планів державних вугільних підприємств регіону, узгодження контрактів з їх керівниками; участь в управлінні державними корпоративними правами вугільних підприємств; узгодження і контроль виконання планів санації вугледобувних підприємств; участь у створенні інститутів спільного фінансування інноваційних та інвестиційних проектів у вугільної галузі з наданням гарантій (за рахунок місцевих бюджетів) захисту залучаються для цього недержавних коштів.

Інститутом економіки промисловості НАН України за результатами проведених досліджень підготовлено та подано до центральних органів державної влади ряд конкретних пропозицій та проектів нормативно-методичних документів з актуальних питань економіки вугільної промисловості, зокрема, щодо фінансування та комерціалізації галузевої науки з створенням централізованого фонду ліцензійних платежів, економічного стимулювання інноваційної діяльності, методів оцінки ефективності заходів науково-технічного прогресу (в тому числі, у сфері безпеки робіт та екології), системі державного фінансування технічного переоснащення шахт, концептуальним положенням інноваційного розвитку галузі та ін Частина виконаних розробок реалізована, інші, я сподіваюсь, будуть використані в процесі втілення в життя нової концепції розвитку вугільної промисловості України [14].

Щодо подальшого науково-методологічного забезпечення реформування вугільної промисловості, її ефективного функціонування в ринкових умовах можна назвати такі проблеми, які, як мені представляються, актуальні для України:

- освіта, числення та присвоєння (або відшкодування) диференціальної гірничої ренти (потрібно зауважити, що ця проблема переплітається з багатьма іншими економічними проблемами галузі - ціноутворення, дотування, оподаткування, приватизації, конкуренції і т.д.);

- формування і регулювання цін на вугільну продукцію у взаємозв'язку з ціноутворенням на інші паливно-енергетичні ресурси;

- тенденції до монополізації (у різних формах прояву) виробництва вугільної продукції і створення ринкового конкурентного середовища в галузі;

- інвестиційне забезпечення відтворення, розвитку та ліквідації вугледобувних підприємств, особливості амортизаційної політики у вугільній галузі;

- економіко-правові основи розробки вугільних родовищ на умовах концесії;

- співвідношення і особливості державного регулювання та ринкового саморегулювання виробництва у вугільній промисловості;

- адаптація вітчизняної вугільної промисловості до умов світового ринку вугільної продукції [1].

Я вважаю, що співробітництво вчених з інших країн безсумнівно сприяло б успішному вирішенню цих проблем.

ВИСНОВКИ

Таким чином, на сучасному етапі, в умовах подорожчання нафти та газу, вугільна промисловість набуває значення стратегічної галузі в Україні і її розвиток визначається пріоритетним напрямом державної політики.

Але через недосконалість нормативно-правової бази вона здійснюється непослідовно, а в деяких випадках навіть суперечливо.

Внаслідок неврівноваженої державної, регіональної та галузевої політики у минулі роки не було створено сприятливих умов для відродження вугільної промисловості. Українська вугільна промисловість, внаслідок складних гірничо-геологічних умов є збитковою галуззю, перебуває здебільшого у державній власності і перебуває в кризовому стані. Тому вихід з кризи та розвиток вугільної промисловості можливий лише при реалізації єдиної, цілеспрямованої, скоординованої політики, яка базується на поглибленому вивченні та використанні власних можливостей, а також досвіді країн, що вирішували аналогічні питання на різних етапах свого розвитку.

Для стабілізації роботи підприємств галузі та нарощування вуглевидобутку в Україні необхідне комплексне вирішення проблеми розвитку шахтного фонду на сучасній техніко-технологічній основі та відтворення шахтобудівельного комплексу з його подальшим роздержавленням. Для фінансового оздоровлення і забезпечення подальшого нормального функціонування вугільної промисловості України необхідно тимчасове збільшення її державної підтримки і прискорення реструктуризації (ліквідації або консервації безперспективних шахт, модернізації перспективних і будівництва нових рентабельних шахт) з метою подальшого скорочення і можливістю в майбутньому скасування державного субсидування.

Враховуючи масштабність та тривалі терміни майбутньої реструктуризації, інерційність вугільної галузі, невизначеність ринкової кон'юнктури, пропонується ітеративний порядок розробки та реалізації довгострокової програми розвитку галузі з щорічним коригуванням завдань залежно від фінансових можливостей держави і обставин, що змінюються.

Основною ідеєю реформування вугільної промисловості в Україні має стати забезпечення рівноправної ринкової конкуренції різно рентабельних вугледобувних підприємств, не залежно від форм власності, в тому числі, за право отримання державних субсидій.

З цих позицій має здійснюватися подальше роздержавлення галузі, аж до безкоштовної передачі в приватну власність або оренду (концесію) збиткових шахт потенційним інвесторам, введення біржової (аукціонної) торгівлі вугільною продукцією, перебудова системи державної підтримки вугледобувних підприємств на стимулюючих засадах, вдосконалення організаційної структури управління державним сектором галузі з регламентацією ступеня самостійності шахт в залежності від їх рентабельності. Є ряд актуальних проблем науково-методологічного забезпечення ефективного функціонування вугільної промисловості в ринкових умовах, успішному вирішенню яких сприяло б співпраця вчених з різних країн.

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ

1. Виробничий менеджмент: навч. посібник /для студ. вищ. навч. закл./ /Бєлєнцов В.М., Босюк Г.О., Єпішенкова Г.О. та ін./; за ред. С.Ф. Поважного. — Донецьк: ДонДУУ, 2005. — 493 с.

2. Гайдук, Т. Кучеренко, М. Михайличенко. Україна у регіональному вимірі: проблеми і перспективи. – Донецьк: Видавництво “Донбас”, 2006. – 228 с.

3. Епішенкова Г.О. Удосконалення механізму державного управління виробничою інфраструктурою вугільної галузі / Г.О. Єпішенкова // Актуальні проблеми державного управління: зб. наук. праць Харківського регіонального ін-ту Нац. академії держ. упр. при Президентові України. — Х., 2005. — №3(26). — С.355.

4. Кошеленко В.В. Оцінка місця вугільної галузі в енергетичній стратегії України та проблеми її розвитку// Формування ринкових відносин в Україні - 2007. - №2., С. 220.

5. Кузін В.О. Управління перетвореннями підприємств виробничої інфраструктури в умовах структуризації / Проблеми державного управління розвитком промислового потенціалу регіону: зб. наук. праць Донецького державного університету управління. — Донецьк, 2004. — Т. V, вип. 39, сер. "Державне управління". — С.320.

6. Лебединська О.Ю., Васильєва О.І., Єгоров О.М., Жабінець І.М., Ханін В.І. Монофункціональні шахтарські міста: регулювання розвитку.- Ужгород: Патент, 2005.- 264 с.

7. Наказ Президента України щодо створення Міністерства вугільної промисловості України від 25.07.2005 р.

8. Нижник Н., Мосов С. Про державне управління, об’єкт і предмет його теорії // Вісник УАДУ. – 2008. - №3. С. 180.

9. Постанова КМУ Програма «Українське вугілля» №2517 від 10.11.2006р.

10. Постанова Кабінету Міністрів від 06.07.2004 р. «Про структурну перебудову вугільної промисловості» №116

11. Розміщення продуктивних сил України: Підручник / За ред. Є.П. Качана. - К., Юридична книга, 2007. - 552 с.

12. Севостьянова А.А. Особенности функционирования энергетических хозяйств шахт / А.А. Епишенкова, С.И. / Проблеми державного управління розвитком промислового потенціалу регіону: зб. наук. праць Донецького державного університету управління. — Донецьк, 2005. — Т. VІ, вип. 52, сер. "Державне управління".— С.268.

13. Социально-экономическое развитие городов промышленного региона: Монография / Под ред. В.Н.Амитана.- Донецк: Юго-Восток, 2005.- 25 с.

14. Статистичний збірник «Регіони України» за ред. Осауленка част. 1., - К., - 2007.-245c.

15. Україна на шляху до Європи / упор. В.І. Шкляр, А.В. Юричко. – К.: Етнос, 2006. – 496.

16. Щудло О.В. Проблеми функціонування вугільної галузі України в ринкових умовах// Формування ринкових відносин в Україні - 2008. - №8., С.220.

17. http://www.mvp.gov.ua