1. Понятие государственного долга, его виды и основания возникновения

Государственный долг как экономическая категория представляет собой определенную систему отношений, возникающую между органами государственного управления, с одной стороны, частными лицами, негосударственными институтами, иностранными государствами - с другой, по поводу формирования и погашения задолженности органов государственного управления, возникающих в результате формирования дополнительных средств государства.

С точки зрения материально-вещественного содержания, государственный долг выступает как сумма долговых обязательств государства по выпущенным и непогашенным государственным займам, полученным кредитам и процентам по ним, выданным государством гарантиям перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права.

В соответствии со ст. 98 Бюджетного кодекса РФ долговые обязательства РФ могут существовать в форме:

- кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени РФ с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями, в пользу указанных кредиторов;

- государственных ценных бумаг, выпускаемых от имени РФ;

- договоров и соглашений о получении Российской Федерацией бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

- договоров о предоставлении государственных гарантий РФ, договоров поручительства РФ по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;

- переоформленных долговых обязательств третьих лиц в государственный долг РФ на основе принятых федеральных законов;

- соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств РФ прошлых лет.

Таким образом, законодательство РФ определяет государственные долговые обязательства как совокупность государственных заимствований (привлекаемые государственные займы и кредиты) и государственных гарантий, предоставляемых по займам других лиц. Однако в настоящее время все большее распространение получает точка зрения, в соответствии с которой при определении государственного долга следует учитывать всю сумму непогашенных долговых обязательств государства, включая задолженность государственных предприятий, государственных внебюджетных фондов, внутреннюю задолженность перед нерезидентами, внешние долги регионов и муниципалитетов, просроченные кредиты, выданные под гарантии правительства.

В совокупности все эти обязательства называются капитальным государственным долгом. Расходы по выплате доходов кредиторов по всем долговым обязательствам и по погашению обязательств, срок по которым наступил, образуют текущий государственный долг.

Согласно действующему законодательству, следует выделять государственный и общегосударственный долг. Последнее понятие более широкое и включает задолженность не только Правительства РФ, но и органов управления республиками, входящими в состав Российской Федерации, местных органов власти. В данной работе рассматривается первое понятие, то есть просто государственный долг.

Хроническая дефицитность государственного и местных бюджетов и высокий государственный долг характерны на современном этапе для большинства промышленно развитых стран. Государство, широко используя свои возможности для привлечения дополнительных финансовых ресурсов в целях своевременного финансирования бюджетных расходов, постепенно накапливает задолженность как внутреннюю, так и иностранным кредиторам. Это ведет к росту государственного долга – внутреннего и внешнего.

Согласно Бюджетному кодексу РФ, внешний долг – это обязательства, возникающие в иностранной валюте. Под государственным внутренним долгом понимаются долговые обязательства федерального правительства, возникающие в валюте Российской Федерации. Долговые обязательства федерального правительства обеспечиваются всеми активами, находящимися в его распоряжении.

Структура внутреннего долга РФ включает следующие основные элементы:

1. Рыночные долговые обязательства (эмитированные государством и свободно обращающиеся на внутреннем рынке государственные ценные бумаги – порядка 82%.

2. Нерыночные долговые обязательства (обязательства, которые не могут свободно продаваться и покупаться) – около 18%. К ним относятся некоторые виды займов, размещенные среди населения; задолженность РФ по кредитам, полученным от ЦБ РФ на покрытие дефицита бюджета; задолженность предприятий отдельных отраслей, переоформленная в государственный внутренний долг (задолженность агропромышленному комплексу).

 Первое основание возникновения государственного долга – это государственные и муниципальные заимствования, с помощью которых обеспечивается формирование государственного долга, а также покрытие дефицита бюджета. Вторым основанием формирования государственного долга Российской Федерации, субъектов РФ и муниципалитетов являются кредитные соглашения и договоры, которые могут заключаться от имени Российской Федерации, с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями, в пользу указанных кредиторов. Третьим основанием выступает предоставление государственных гарантий и поручительств. В этом случае государство выступает не как заемщик, а как гарант погашения обязательств за других заемщиков. Четвертым основанием являются факты, когда государство или муниципалитеты принимают на себя обязательства третьих лиц. Пятым основанием возникновения долговых обязательств государственного и муниципального долга в Бюджетном кодексе названы соглашения и договоры (в том числе международные), заключенные от имени Российской Федерации или субъекта РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств Российской Федерации или субъекта РФ прошлых лет. 

Право осуществления государственных заимствований от имени РФ принадлежит Правительству РФ либо уполномоченному на то Правительством РФ федеральному органу исполнительной власти. Что касается внутренних заимствований и выдачи государственных гарантий другим заемщикам от имени субъекта РФ и муниципальных образований, то оно принадлежит уполномоченному органу исполнительной власти субъекта РФ или органу местного самоуправления в соответствии с его уставом.

При принятии бюджета на очередной финансовый год определяется предельный объем государственного долга и предельные объемы государственных заимствований РФ с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств. При этом предельный объем государственных внешних заимствований РФ не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга, а предельный объем государственного долга субъекта РФ и муниципального долга не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней.

Существует и такое понятие, как предельный объем расходов на обслуживание государственного долга. Для субъекта РФ или муниципального образования он не должен превышать 15% объема расходов бюджета соответствующего уровня.

Правительство РФ имеет право осуществлять внутренние (внешние) заимствования с превышением установленного предельного объема государственного внешнего (внутреннего) долга только в том случае, если это снижает расходы на обслуживание государственного долга.

Заемные средства могут быть использованы в том числе и на покрытие дефицита бюджета. Однако в соответствии с Бюджетным кодексом РФ предельный объем заемных средств, направляемых субъектом РФ на финансирование дефицита своего бюджета, не может превышать 30% объема доходов бюджета субъекта РФ. Для муниципального образования эта цифра, соответственно, составляет 15%.

Любое государство в выборе форм долговых обязательств стремится к тому, чтобы основным кредитором было население своей страны и чтобы как можно меньше зависеть от иностранных кредиторов, поскольку это ослабляет не только экономическую самостоятельность страны, но и его суверенитет.

Впервые весной 2010 года за 12 лет Россия одолжила за границей 5,5 млрд.$ (около 160 млрд. руб.). 

Однако после этого было принято решение ограничиться этим займом и сосредоточиться на внутренних заимствованиях. Предполагалось, что лимит таких заимствований на текущий год составит почти 870 млрд. руб. Но в начале сентября правительство увеличило этот объем до 1,24 трлн. руб. Впрочем, несмотря на масштабность планов по внутренним заимствованиям, первую половину года рынок ОФЗ фактически стоял на месте: Минфин не торопился наращивать государственный долг. Все изменилось летом, когда сектор госбумаг вновь начал расти, привлекая к себе внимание инвесторов. 

По данным Минфина, за первое полугодие было проведено всего 4 аукциона по размещению ОФЗ на первичном рынке и 11 аукционов по доразмещению госбумаг на вторичном рынке. Еще один аукцион был признан несостоявшимся. Всего на первичном рынке Минфин разместил за первое полугодие бумаг на 72,4 млрд. руб. Со второго полугодия ситуация начала кардинально меняться. С 7 июля Минфин размещал облигации каждую неделю. Всего с того времени состоялось 24 аукциона, на которых было размещено ОФЗ почти на 300 млрд. руб. 
2. Основные направления долговой политики Российской Федерации на 2011-2013 годы

23 сентября 2010 года Правительство РФ утвердило Основные направления долговой политики Российской Федерации на 2011-2013 годы. Согласно документу, совокупный объем государственного долга РФ на 1 января 2011 г. составит 5,0 трлн. руб., в том числе внутренний долг - 3,5 трлн. руб., внешний долг - 1,5 трлн. руб. (48,8 млрд. долл.). Объем внешних обязательств РФ до 2014 г возрастет в 1,5 раза, оставаясь в пределах 2,3 трлн. руб., а внутренних – возрастет в 2,5 раза, достигнув 8,7 трлн. руб. Таким образом, госдолг в ближайшие три года будет увеличиваться с 13,6 % ВВП в 2011 г. до 17,9 % ВВП в 2013 г.

В представленных материалах Минфина основными факторами, определяющими характер и направления долговой политики на 2011-2013 гг., в частности, определены:

- дефицит федерального бюджета, который запланирован в 2011 г на уровне 3,6 % ВВП, в 2012 г - 3,1 % и в 2013 г - 2,9 %;

- низкий уровень государственного долга, который в 2011 г составит 13,6 % к ВВП, в 2012 г - 15,7 % и в 2013 г - 17,4 %, что заметно ниже, чем средний показатель для стран "большой восьмерки" и стран с аналогичным уровнем кредитного рейтинга;

- ситуация на мировом рынке капиталов, складывающаяся в текущем году в пользу долговых инструментов стран развивающихся рынков, показывающих лучшую динамику среди прочих классов активов и привлекающих инвесторов экономическим подъемом в этих странах и укреплением национальных валют.

По мнению Минфина, важная дилемма при определении долговой стратегии Российской Федерации заключается в том, расходовать ли в целях финансирования дефицита бюджета средства Резервного фонда и Фонда национального благосостояния или использовать государственные займы.

В пользу первого варианта финансирования бюджетного дефицита Минфин приводит тот аргумент, что размер Фонда национального благосостояния и Резервного фонда не является определяющим фактором для инвесторов и рейтинговых агентств, которые при оценке долговой устойчивости государства ориентируются, в первую очередь, на объемы золотовалютных резервов. Вместе с тем Минфин аргументирует целесообразность сохранения бюджетных фондов тем, что они обеспечивают гарантированное финансирование дефицита федерального бюджета в случае возникновения кризисной ситуации на рынке долговых инструментов, а также снижают необходимость в выпуске облигации Банка России.

В проекте федерального закона "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012-2013 годов" предусматривается использование средств фондов для покрытия дефицита бюджета в ограниченном объеме - 284,4 млрд. руб., при этом на 70-80% дефицит бюджета будет финансироваться за счет государственных заимствований.

Политика в области государственного долга РФ на 2011-2013 гг. должна быть направлена на решение следующих задач: обеспечение безусловного исполнения бюджетных обязательств; развитие эффективного рынка государственных ценных бумаг; минимизацию стоимости государственных заимствований; создание условий для осуществления корпоративных заимствований.

При этом долговая политика РФ не должна наносить ущерб способности других российских заемщиков привлекать финансирование на внешнем и внутреннем рынках. Минфин предлагает создавать благоприятные условия для российских заемщиков, формируя репрезентативную шкалу доходности российского суверенного долга по всем срокам заимствований, способствуя, таким образом, созданию условий для адекватного ценообразования по долговым инструментам заемщиков из частного и государственного секторов. Одновременно предлагается обеспечить решение задачи по совершенствованию системы мониторинга внешних заимствований корпоративного сектора, созданию механизма оперативного влияния на заемную политику российских компаний и банков с крупной долей государственного участия.

В качестве важнейших вопросов долговой стратегии РФ Минфин выделяет выбор между рыночным и нерыночным привлечением средств; выбор между заимствованиями на внутреннем или внешнем рынках; определение структуры займов по срокам.

Осуществление внешних займов, по оценке Минфина, имеет следующие преимущества:

- национальная экономика получает дополнительные финансовые ресурсы, в том числе долгосрочные, без необходимости перераспределения имеющихся ресурсов внутри страны;

- государство получает возможность привлечения средств в условиях ограниченных возможностей внутреннего рынка;

- внешние заимствования формируют ориентиры по доходности для корпоративных эмитентов, размещающих свои долговые бумаги, и способствуют снижению стоимости заимствований для российских компаний;

- ограниченность источников долгосрочных пассивов в экономике, так сравнительно крупные размещения на внутреннем рынке пока возможны только на более короткие сроки /3-5, максимум, 10 лет/, а выпуск более долгосрочных инструментов будет сопряжен с высокой премией за риск и ограничен в объемах.

В качестве аргументов в пользу внутренних займов Минфин выделяет:

- привлечение внутренних заимствований не сопряжено с валютным риском для федерального бюджета;

- такие займы стимулируют развитие внутреннего финансового рынка.

Учитывая текущую ситуацию в экономике, в ближайшие годы предлагается основную часть заимствований произвести на внутреннем рынке при сохранении определенного присутствия на внешних рынках.

В целом решение вопроса о балансе между внутренними и внешними заимствованиями будет зависеть от конъюнктуры внутреннего и мирового финансового рынка, успешности решения задачи развития внутреннего рынка государственного долга, сохранения благоприятной макроэкономической ситуации в России, прежде всего с точки зрения сохранения сравнительно низкого уровня инфляции.

На ближайшие годы, по мнению Минфина, сохранит актуальность задача поддержания сбалансированной по срокам структуры госбумаг, обеспечив инвесторам более широкий выбор облигаций по срокам: осуществить размещение государственных облигации сроком до одного года и выпустить долгосрочные государственные облигации - на срок 10 лет и более при благоприятной рыночной конъюнктуре.

В целях реализации стратегии расширения заимствований на внутреннем рынке Минфин предлагает реализацию комплекса мер, направленных на достижение следующих результатов:

- обеспечение регулярного, диверсифицированного по срокам предложения участникам рынка государственных облигаций с учетом соответствующего спроса и в объемах, обеспечивающих потребности федерального бюджета;

- привлечение различных инвесторов по их типам, географии деятельности, предпочтениям по срокам заимствований, инструментам и площадкам торговли;

- повышение прозрачности государственной заемной, в том числе ценовой политики, обеспечение постоянного активного взаимодействия с инвестиционным сообществом, стимулирование роста уровня доверия инвесторов к российскому долговому рынку;

- совершенствование инфраструктуры рынка.

Учитывая приоритетный характер развития национального рынка государственных ценных бумаг, в предстоящий период политика в области государственных внешних заимствований будет ориентирована на решение следующих задач:

- сохранение присутствия России как суверенного заемщика на международных рынках капитала; согласно проекту федерального закона "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов", осуществление государственных заимствований на международных рынках капитала запланировано в объеме 7 млрд. долл. ежегодно;

- поддержание репрезентативной кривой доходности по государственным долговым обязательствам в иностранной валюте, необходимой для формирования адекватных ориентиров для российских заемщиков.

Для реализации обозначенных задач Минфин предлагает осуществить размещение 30-летних государственных облигаций, наряду с 5-ти и 10-летними ценными бумагами, а также выпустить наряду с долларовыми долговыми инструментами гособлигации, номинированные в евро. При этом размещение долговых инструментов на международных рынках капитала в иных валютах и на срок менее 5 лет представляется нецелесообразным.

Важным элементом системы управления государственным долгом, по мнению Минфина, призвано стать Российское финансовое агентство /РФА/. Планируется, что РФА будет осуществлять от имени РФ внутренние и внешние государственные заимствования, размещая государственные ценные бумаги, а также проводить операции с данными ценными бумагами на вторичном рынке с целью оптимизации государственного долгового портфеля. Кроме того, РФА будет инвестировать временно свободные средства федерального бюджета и средства российских суверенных фондов.

Требует отдельного рассмотрения вопрос внесения изменений в бюджетное законодательство в части резервирования средств в федеральном бюджете на исполнение гарантий. В настоящее время резервирование осуществляется в полном объеме. Возможен переход к резервированию сумм в зависимости от уровня риска.

Планируемый объем заимствований на ближайшие годы потребует обеспечить регулярное присутствие России как на внешнем, так и на внутреннем рынке капитала. Этому будет способствовать прозрачная и последовательная аукционная политика, постоянное и эффективное информационное взаимодействие с инвестиционным сообществом, планомерное развитие базы инвесторов, заинтересованных в размещении средств в государственные ценные бумаги Российской Федерации.
Список используемой литературы
1. Бюджетный Кодекс РФ.

2. Журнал «Финансы» № 10, 2010г.

3. Государственный и муниципальный долг: учеб.-метод. пособие под ред. Л.И.Ушвицкого. – М.: Финансы и статистика, 2007.

4. Деньги и кредит, А.Ю.Симановский, статья “Государственный долг: бремя цивилизации”, 2007.

5. Колчин С.А. «Государственный долг России»// Власть, №9, 2006.

6.Хайхадаева О.Д. «Государственный долг Российской Федерации: теоретические и исторические аспекты» – С.-Пб.: Норма, 2008.

7. Ярмоков П.В. «Государственный долг России» // Мировая экономика и международные отношения, 2005.