Реферат Административное право 14
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-28Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
Гипероглавление:
Введение
1. Управление как объект административно-правового регулирования
2. Административное право как отрасль права и науки
3. Механизм административно-правового регулирования
4. Административно-правовой статус гражданина
5. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства
6. Органы исполнительной власти
7. Органы местного самоуправления
8. Общественные и другие негосударственные объединения
9. Предприятия и некоммерческие организации
10. Государственные и муниципальные служащие
11. Формы государственного управления. Административно-правовые акты
12. Административно-правовые режимы
13. Методы государственного управления
14. Административное принуждение
15. Административное правонарушение
16. Административная ответственность
17. Административное наказание
18. Административный процесс
19. Производство по делам об административных правонарушениях
20. Законность в сфере государственного управления
21. Административно-правовые основы управления экономической сферой
22. Административно-правовые основы управления социально-культурной сферой
23. Административно-правовые основы управления административно-политической сферой
Перечень вопросов к экзамену по дисциплине «Административное право»
Литература
Федеральное агентство по образованию
Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования
«Нижегородский государственный архитектурно-строительный университет»
-------------------------------------------------------------------------------------------------
Институт открытого дистанционного образования
Н.В. Макарейко
Административное право
Утверждено редакционно-издательским
советом университета в качестве
учебного пособия
Нижний Новгород - 2005
ББК 67,99(2)1
М 15
Макарейко Н.В. Административное право: Учебное пособие. – Н.Новгород: Нижегород. гос. архит.-строит. ун-т, 2005. – 74 с.
ISBN 5-87941-387-Х
Учебное пособие предназначено для оказания методологической помощи студентам заочной формы обучения (с использованием дистанционных технологий) при изучении курса «Административное право», представляет собой краткий конспект лекций, соединенный с методическими рекомендациями по изучению отдельных учебных тем. В учебном пособии указаны нормативные правовые акты и учебная литература, на которые следует обратить пристальное внимание в процессе освоения учебного курса.
ББК 67,99(2)1
ISBN 5-87941-387-Х
© Макарейко Н.В., 2005,
© ННГАСУ, 2005
Учебно-методический комплекс по курсу «Административное право» разработан с учетом требований государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по специальности 03.05.01 – юриспруденция.
Целью изучения данной дисциплины в вузе является приобретение студентами – юристами необходимых знаний, навыков, умений в области административного права – одной из ведущих отраслей российского публичного права и деятельности органов исполнительной власти, т.е. речь идет о своеобразной дихотомии права и предмета его регулирования, системообразующих отраслей отечественного права и законодательства. Занимая во многом ведущие позиции в публичном праве, названная отрасль в настоящее время переживает период относительного интереса к ее развитию. Государственно-управленческие отношения вслед за конституционными определяют доминирующий характер системы права в большинстве стран мира. Нельзя не отметить, что подобная ситуация в последние годы становится свойственной и для России. Только благодаря истинному утверждению общечеловеческих и национальных ценностей, заложенных в Конституции РФ, можно приблизиться к построению гражданского общества и правового государства. Разумеется, при изучении курса студентам следует принимать во внимание и реальную социально-политическую и экономическую обстановку, складывающуюся на различных территориях (Российской Федерации в целом, ее субъектах, муниципальных образованиях и их частях) как объектах административно-правового регулирования. Неменьшее значение придается в ходе учебного процесса и положениям, содержащимся в теории государства и права, конституционном праве, муниципальном праве, теории государственного управления, теории социального менеджмента, социальной психологии и других социальных науках.
Темы курса административного права в значительной степени ориентированы на углубленное восприятие актуальных и зачастую непреходящих вопросов юридической материи. Структура комплекса продумана таким образом, чтобы оказать по возможности наибольшее содействие студентам–юристам в понимании природы российской публичной администрации. Специфика настоящего комплекса заключается и в том, что он ориентирован на студентов, которым предстоит изучать курс административного права в дистанционном.
Студентам необходимо иметь в виду крайне высокую степень динамизма нормативных правовых актов в области деятельности органов исполнительной власти, что предполагает постоянное обращение к информационно-поисковым системам, например, «Консультант», «Гарант» и т.п.
Важное место в подготовке квалифицированных юристов отводится проведению семинарских и практических занятий, способствующих формированию творческого мышления студентов, выработке навыков и умений, связанных с составлением и анализа юридических документов, поиском правовой информации и методикой научного исследования.
В процессе подготовки к занятиям следует использовать как учебную, учебно-методическую, так и научную литературу. Особенно пристальное внимание следует уделить изучению нормативных правовых актов. Это позволит сформировать качественные навыки работы с нормативным материалом, что является важным элементом овладения профессиональной юридической культурой.
В каждой теме изложен материал, который является опорным при подготовке по отдельной административно-правовой проблеме.
По итогам изучения дисциплины студенты сдают экзамен. Для успешной подготовки к экзамену следует подготовку строить с учетом предлагаемого перечня вопросов.
Управление представляет собой процесс целенаправленного воздействия на систему (механическую, технологическую, биологическую, социальную), в результате которого достигается ее упорядоченность, развитие в соответствии с поставленными целями. К числу признаков управления традиционно относят: обязательно качество целостной организованной системы; наличие обязатель-ных элементов: субъекта управления и объекта управления; определенная направленность, достижение поставленной цели (управленческого результата); служит интересам взаимодействия основных элементов; обеспечивается системой определенных средств. Различают механическое, технологическое, биологическое, социальное управление.
Под социальным управлением понимается процесс воздействия на общество, социальные группы, отдельных индивидов с целью упорядочения их деятельности, повышения уровня организованности социальной системы.
Для понимания социального управления важное значение представляют черты данного явления: 1) существует там, где имеет место совместная деятель-ность людей и их общностей; 2) обеспечивает упорядоченное воздействие на участников совместной деятельности; 3) направлено на достижение опреде-ленной управленческой цели; 4) характеризуется наличием субъекта и объекта управления; 5) субъект управления наделяется определенным властным ресурсом; 6) объект управления является подвластным субъектом, сознательно-волевое поведение которого должно изменяться в соответствии с указаниями субъекта; 7) реализуется в рамках определенного механизма.
Виды социального управления: государственное управление, местное (муниципальное) самоуправление, общественное самоуправление.
К элементам социального управления относят: субъект управления, объект управления, управленческие связи (прямые связи и обратные связи).
Существенное значение для студента имеет понимание функций социаль-ного управления, под которыми понимаются обусловленные социальным наз-начением наиболее типичные, однородные, стабильные направления управ-ленческого воздействия, отвечающие его целевому предназначению и задачам.
В зависимости от содержания и характера воздействия можно выделить следующие функции управления: общие (присущи всем системам управления); специальные (присущи отдельным системам управления, например ФСБ РФ: контрразведывательная деятельность; борьба с преступностью; разведыватель-ная деятельность); обеспечивающие (создают условия для реализации общих и специальных функций, например, материально-технического обеспечения; кадровая; финансово-плановая и др.).
В зависимости от направления воздействия выделяют внутренние и внешние функции.
В зависимости от времени действия существуют функции управления постоянные и временные.
Наибольшее значение имеют общие функции управления: информационного обеспечения (сбор, получение, обработка, анализ и хранение информации, необходимой для осуществления управленческой деятельности); прогнозирования (предвидение перспектив развития событий или процессов в будущем); моделирования (создание образца (модели) определенных управленческих отношений для предвидения решения управленческих задач в будущем); планирования (определение направлений, темпов, количественных и качественных показателей развития процессов в системе управления); организации (формирование системы управления, установление ее принципов, субъектного состава, приведение в состояние готовности); координации (согласование совместной деятельности различных субъектов управленческих отношений для достижения поставленных целей и задач управления); распорядительства (оперативное регулирование управленческих отношений, дача указания исполнителям); регулирования (установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления); контроля (установление соответствия или отклонения фактического состояния системы управления от заданных параметров); учета (фиксация информации, выраженной в количественных показателях, о результатах состояния системы управления).
Государственное управление (широкое понимание) – деятельность всех органов государства по реализации возложенных полномочий.
Государственное управление (в специальном смысле) представляет собой подзаконную, юридически властную деятельность органов исполнительной власти РФ и ее субъектов по осуществлению возложенных полномочий.
Студенту следует акцентировать внимание на признаки государственного управления: то вид государственной управленческой деятельности; деятельность носит юридически властный, исполнительно-распорядительный характер; деятельность осуществляется постоянно, непрерывно и планово; деятельность на основании и во исполнение законов (подзаконодательная деятельность); характеризуется наличием вертикальных (иерархических) и горизонтальных связей; осуществляется в различных формах (правовых и не-правовых); обеспечивается посредством системы гарантий; нарушение управленческой деятельности влечет за собой наступление негативных последствий (правоограничений).
Целью государственного управления выступают предполагаемые результаты, к которым стремится субъект при осуществлении управленческой деятельности. Различают следующие цели управления:
1) социально-экономические – упорядочение общественной жизни и удовлетворение публичного интереса; достижение экономического благосостояния, построение и поддержание определенной системы экономических отношений;
2) политические – участие в управлении всех политических сил в стране, выработка позитивных предложений и процессов в обществе и государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека;
3) обеспечительные – обеспечение прав и свобод граждан, законности в обществе, общественного порядка и общественной безопасности, необходимого уровня благосостояния;
4) организационно-правовые – формирование правовой системы, способствующей реализации всех основных функций государства и решения всех его задач при помощи демократических институтов и механизмов правового государства, а также организационно-функциональных образований.
Проникновению в сущность государственного управления всемерно способствуют принципы государственного управления (основополагающие идеи, руководящие начала, лежащие в основе управленческой деятельности и раскрывающие ее сущность).
Принципы делятся на общие (социально-правовые) и организационные.
Общие (социально-правовые) принципы: демократизм (народ выступает единственным источником власти. Он осуществляет власть как непосредственно, так и через органы исполнительной власти. Контроль за деятельностью органов исполнительной власти осуществляется органами законодательной и судебной власти, прокуратуры, а также населением (общественный контроль); законность (деятельность органов исполнительной власти должна строиться на основе точного и неукоснительного соблюдения и исполнения Конституции и законов, соответствия прилагаемых нормативных правовых актов актам высшей юридической силы); объективность (при осуществлении управленческой деятельности необходимо адекватно воспринимать происходящие процессы, устанавливать существующие закономерности и учитывать их при принятии управленческих решений и их реализации); научность (применение научных методов сбора, анализа и хранения информации, учета научных наработок в ходе принятия и реализации управленческих решений); конкретность (осуществление управления должно строиться с учетом конкретных жизненных обстоятельств, т.е. в соответствии с реальным состоянием объекта управления и ресурсом субъекта управления); разделение властей (выражается в подразделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную с закреплением за ними в установленном порядке конкретных функций); федерализм (деятельность органов исполнительной власти строится на основе нормативного закрепления разграничения компетенции и предметов ведения между РФ и субъектами РФ); эффективность (достижение целей управленческой деятельности должно осуществляться при минимальных затратах сил, средств и времени).
Организационные принципы государственного управления: отраслевой (осуществление управленческой деятельности, организация системы управ-ления строится с учетом общности объекта управления, который образует определенную отрасль (управление промышленностью, транспортом, связью, агропромышленным комплексом, образованием, здравоохранением и т.п.); территориальный (формирование системы управления основывается на терри-ториальной основе (административно-территориальном делении); линейный (тип организации служб и подразделений, осуществляющих исполнительно-распределительную деятельность, при котором руководитель в пределах своей компетенции обладает по отношению к подчиненным всеми правами распорядительства); функциональный (органы и аппараты исполнительной власти осуществляют общие подведомственные функции управления (финан-сы, статистика, занятость и т.д.); двойного подчинения (сочетание начал централизованного руководства с учетом территориальных условий и состояния объекта управления); сочетание единоначалия и коллегиальности (наиболее важные вопросы, касающиеся основополагающих аспектов управленческой деятельности, принимаются коллегиально, а оперативные, текущие, не требующие коллегиального рассмотрения, решаются единолично).
Государственная власть – исходящая от государства возможность и способность оказывать определенное воздействие на поведение людей с помощью определенных средств.
Разделяют следующие ветви (виды) государственной власти: законодательная; исполнительная и судебная.
Исполнительная власть – ветвь государственной власти, деятельность по управлению делами государства и общества, осуществляемая системой государственных органов, наделяемых исполнительно-распорядительными полномочиями, подконтрольных органам законодательной и судебной власти.
К признакам исполнительной власти относят: является самостоятельной ветвью единой государственной власти; выступает подзаконной по отношению к представительной (законодательной) власти; осуществляется органами исполнительной власти, которые являются органами государственного управления; обладает предметно-функциональной самостоятельностью; обладает единством, т.е. осуществляется на всей территории РФ; организуется и осуществляется на началах федерализма при разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ; ее деятельность носит исполнительно-распорядительный характер; носит универсальный характер, т.е. осуществляется постоянно и непрерывно; имеет в своем распоряжении определенные средства (ресурсы), принудительность.
К целям исполнительной власти относят: 1) обеспечение безопасности личности, общества, государства; 2) создание условий, способствующих благополучию личности, общества, государства; 3) создание условий для реализации субъектами социальных отношений их прав, свобод, законных интересов; 4) защита человека от противоправных посягательств.
Студентам следует уделить внимание и подчеркнуть функции исполни-тельной власти: 1) исполнительную (исполнение Конституции, федеральных законов и законов субъектов РФ); 2) правозащитную (функция соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина); 3) социально-экономическую (создание условий для развития хозяйственного строительства, социально-культурного и административно-политического управления); 4) обеспечения законности и соблюдения конституционного порядка в стране; 5) регулирую-щую (осуществление руководства, контроля, координации, планирования, учета, прогнозирования и т.д.); 6) нормотворческую (осуществление в установленном порядке деятельности по принятию нормативно-правовых актов); 7) охранительную (применение к юридическим и физическим лицам мер государственного (административного) принуждения в случае, если указанными лицами нарушаются нормы законодательства).
Существуют два уровня исполнительной власти: федеральная исполнительная власть и исполнительная власть субъектов РФ.
Административное право – отрасль российского права, система юридических норм, регулирующая общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации задач и функций органов государственной власти, местного самоуправления при осуществлении исполнительно-распорядительной деятельности, а также отношения внутриорганизационного характера на предприятиях, в учреждениях, организациях.
Для характеристики отрасли права имеют значение характеристика предмета и метода правового регулирования.
Предметом административного права выступают общественные отношения в сфере государственного управления, а также управленческие отношения, возникающие в иных сферах жизнедеятельности общества, которые составляют предмет административного права.
Метод административного права – это совокупность предписывающих, запрещающих и дозволительных средств воздействия на управленческие отношения.
К чертам административно-правового метода относят:
1) определенное соотношение средств предписания, запрета и дозволения;
2) наиболее присущие правовые средства распорядительного типа;
3) одностороннее волеизъявление одного из участников регулируемого отношения;
4) использование диспозитивных средств;
5) отличительный динамизм, что обусловлено природой управленческих отношений.
Система административного права – это внутреннее строение административного права как отрасли права, совокупность взаимосвязанных, взаимообусловленных правовых институтов и норм.
Систему административного права образуют следующие институты: прин-ципов государственного управления; административно-правового статуса граж-дан (физических лиц); административно-правового статуса органов исполни-тельной власти; государственной и муниципальной службы; административно-правового статуса негосударственных (общественных) объединений; админи-стративно-правового статуса предприятий, учреждений и иных субъектов управления; административно-правовых режимов; форм государственного управления; методов государственного управления; административной ответственности; административного процесса; обеспечения законности в государственном управлении; административно-правовых основ межотрасле-вого управления (координации); административно-правовых основ управления в сфере экономики; административно-правовых основ управления в админи-стративно-правовой сфере; административно-правовых основ управления в социально-культурной сфере.
Источники (формы) административного права – это внешнее выражение и закрепление содержания норм административного права.
Основополагающий источник административного права – нормативный правовой акт, что обусловлено принадлежностью российской правовой системы к романо-германской правовой системе.
Виды нормативных правовых актов (источников административного права): Конституция; федеральные конституционные законы; федеральные законы; законы СССР, не противоречащие российскому законодательству; законы РСФСР, не противоречащие российскому законодательству; указы Президента РФ; постановления Правительства РФ; постановления Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ; нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти; конституции и уставы субъектов РФ; законы и другие нормативные правовые акты представительных (законодательных) органов субъектов РФ; нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ; нормативные правовые акты исполнительной власти органов местного самоуправления; локальные нормативные правовые акты (отдельных предприятий, учреждений, организаций).
При изучении административного права важное значение имеет вопрос взаимодействия административного права с другими отраслями российского права:
Науки разделяют на общественные (гуманитарные): философия, история, социология, культурология, политология, экономическая теория, юриспру-денция и др.; естественные: астрономия, физика, химия, биология, математика и др.; технические: механика, гидравлика, технология металлов и др.
Юридические науки, в свою очередь, делятся на:
историко-теоретические: история права и государства, история политических и правовых учений, теория права и государства; отраслевые: конституционное право,; административное право, уголовное право, гражданское право, трудовое право, семейное право, земельное право и др.; прикладные: криминалистика, криминология, судебная бухгалтерия, судебная медицина, юридическая психология и др.; международные: международное публичное право, международное частное право; изучающие зарубежное государство и право: римское право, конституционное право зарубежных стран, история государства и права зарубежных стран.
Наука «административное право» (административно-правовая доктрина) – составная часть российской правовой науки, система научных взглядов и представлений, знаний и теоретических положений об отрасли административного права и предмете его регулирования.
Предметом науки «административное право» являются наиболее общие закономерности развития и функционирования государственного управления, состояние и перспективы развития административно-правового законодательства.
Элементы предмета науки «административное право»:
Метод науки «административное право» – совокупность средств, приемов и способов, посредством которых изучаются административно-правовое законодательство и предмет его регулирования.
Методы науки «административное право» делятся на общенаучные (используемые во всех науках) и частнонаучные (используемые в конкретной науке).
Наука «административное право» выполняет следующие функции: познавательная (состоит в познании и констатации административно-правовых явлений; интерпретационная (состоит в разъяснении сущности администра-тивно-правовых явлений); методологическая (состоит в поиске и вооружении конкретным инструментарием, при помощи которого исследуется администра-тивно-правовая действительность); организационно-управленческая (заклю-чается в выработке механизма преобразования административно-правовых институтов и норм, укреплении законности); идеологическая (состоит в разработке обобщенных взглядов на административное право, государственное управление, исполнительную власть и, в конечном итоге, на повышение правового сознания граждан и общества); прогностическая (состоит в предвидении того, в каком направлении и на сколько изменятся управленческие отношения).
Механизм административно-правового регулирования, под которым понимается совокупность административно-правовых средств, которые, воздействуя на управленческие отношения, организуют их в соответствии с задачами общества и государства помогают понять логику административно-правового регулирования управленческих отношений.
К элементам механизма административно-правового регулирования относятся: 1) принципы административного права; 2) административно-правовые нормы; 3) акты официального толкования административно-правовых норм; 4) акты применения административно-правовых норм; 5) администра-тивно-правовые отношения.
Принципы административного права представляют собой основопола-гающие идеи, руководящие начала, лежащие в основе административного права и выражающие его сущность. Значение принципов административного права выражается в следующем: они определяют юридическую природу администра-тивного права; закрепляются в административно-правовых нормах; являются ориентиром для законодателя при создании новых норм административного права; выступают средством ликвидации пробелов в административном праве; обусловлены уровнем развития общества и государства.
К принципам административного права относятся следующие:
Принцип демократии (народовластия). Он находит свое проявление в сфере правотворчества и правореализации. В правотворческой деятельности он проявляется в широкой возможности участия населения, общественных объединений в непосредственном (референдум) и опосредованном (через избираемые органы государственной власти и местного самоуправления) формировании норм административного права. В правореализационной деятельности он проявляется в степени подконтрольности и подчиненности, а также открытости правоприменительных органов для общественного контроля.
Принцип законности. Субъекты управленческих отношений должны точно и неукоснительно соблюдать и исполнять нормы Конституции, законов и основанных на них подзаконных нормативных правовых актов, а также соответствия нормативно-правовых актов Конституции, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам РФ.
Принцип взаимной ответственности государства и личности. Заключается в том, что за нарушение норм административного права личность должна претерпевать правоограничения в связи с применением мер юридической ответственности и других мер государственного принуждения; если подобные нарушения допускает государство, то его органы (должностные лица) также привлекаются к юридической ответственности.
Принцип федерализма. Проявляется в нормативном закреплении предметов ведения и компетенции федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, в установлении предмета совместного ведения.
Принцип гуманизма. Заключается в юридическом признании приоритета общественных ценностей. Права и свободы человека, степень их закрепления и обеспечения являются критерием оценки качества управленческих отношений.
Принцип справедливости. Требование соответствия между поведением субъекта управленческих отношений и последствиями, которые затем наступают.
Принцип равенства граждан перед законом и правоприменителем. Все граждане в сфере управления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств равны перед законом и субъектами правоприменительной деятельности. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.
Можно назвать два способа закрепления принципов административного права в законодательстве: текстуальный, который закреплен в конкретной статье нормативного правового акта и смысловой – вычленяется из анализа содержания нормативного правового акта.
Нормы административного права – это общеобязательное, структурно-организованное, государственно-властное веление, содержащееся в нормативно-правовом акте, регулирующее общественные отношения в сфере государственного управления, а также отношения управленческого характера, возникающие в иных сферах жизнедеятельности общества.
Особенности административно-правовых норм: 1) являются разновид-ностью юридических норм; 2) объектом регулирования выступают особого рода общественные отношения – управленческие; 3) административно-правовые нормы – средство реализации публичных интересов в сфере государственного управления; 4) устанавливаются органами государственной власти, местного самоуправления, администрацией предприятий, учреждений, организаций; 5) содержатся в нормативных правовых актах различной юридической силы (законах и подзаконных нормативных правовых актах); 6) имеют представительно-обязывающий характер; 7) обеспечиваются мерами государственного принуждения; 8) преследуют цель обеспечения должного управленческого порядка; 9) административно-правовые нормы во многих случаях регулируют общественные отношения, составляющие предмет иных отраслей права (финансового, земельного, экологического, трудового и др.).
Структура административно-правовой нормы включает гипотезу, диспозицию, санкцию.
Гипотеза – часть административно-правовой нормы, указывающая на условия, при наступлении которых норма начинает действовать;
Диспозиция – часть административно-правовой нормы, содержащая правила должного поведения субъектов управления;
Санкция – часть административно-правовой нормы, указывающая на последствия, наступающие в результате нарушения диспозиции.
Выделяют следующие виды административно-правовых норм: по предмету правового регулирования (материальные, процессуальные); по функциям права (регулятивные, охранительные); по методу правового регулирования (императивные, диспозитивные, рекомендательные, поощри-тельные); по содержанию предписания (управомачивающие, обязывающие, запрещающие); по действию в пространстве (федеральные, региональные, муниципальные, локальные); по действию во времени (срочные, бессрочные, чрезвычайные); по кругу лиц (общего действия, специальные); по юридической силе (нормы законов, подзаконных нормативных правовых актов); по характеру юридической защиты (охраняемые в судебном порядке; охраняемые во внесудебном (административном) порядке).
Студентам необходимо обратить внимание на проблему реализации норм административного права, под которой понимается практическое претворение предписаний административно-правовой нормы в правомерное поведение участников управленческих отношений. Традиционно выделяют следующие формы реализации норм административного права: исполнение, соблюдение, использование, применение. Под исполнением понимается такая форма реализации предписывающих административно-правовых норм, состоящая в реализации возложенных на субъектов управленческих отношений юридических обязанностей. Соблюдение представляет собой форму реализации запрещающих административно-правовых норм, когда субъекты управленческих отношений должны воздержаться от определенных вариантов поведения под угрозой наказания. Использование следует понимать как форму реализации управомачивающих административно-правовых норм, когда субъекты управленческих отношений своим активным поведением реализуют имеющиеся у них субъективные права. Наибольшее значение имеет применение норм административного права, которое рассматривается как особая форма реализации административно-правовых норм, состоящая в разрешении управомачивающим субъектом конкретного управленческого дела с вынесением индивидуальных юридических актов.
Толкование административно-правовых норм – деятельность органов государственной власти, должностных лиц, общественных объединений и отдельных граждан по установлению содержания административно-правовой нормы, по раскрытию выраженной в ней государственной воли.
Выделяют следующие элементы толкования административно-правовых норм: 1) уяснение сущности толкуемой административно-правовой нормы; 2) разъяснение сущности толкуемой нормы.
К особенностям актов официального толкования административно-правовых норм: 1) не устанавливают новых административно-правовых норм, не отменяют и не изменяют их содержания; 2) принимаются уполномоченными субъектами; 3) раскрывают содержание толкуемой нормы; 4) определяют порядок реализации толкуемой нормы; 5) обладают юридической силой и подлежат применению только в течение срока действия толкуемой нормы; 6) обладают государственно-властным характером; 7) адресуются субъектам правоприменения.
Акты применения административно-правовых норм представляют собой индивидуальное, государственно-властное веление, принятое уполномочен-ными субъектами в установленном порядке, содержащее разрешение конкретного управленческого дела на основе административно-правовых норм.
К признакам актов применения административно-правовых норм относят-ся те, которые: носят государственно-властный (обязательный) характер; принимаются компетентными субъектами государственного управления; индивидуализируют требования административно-правовых норм примени-тельно к конкретной управленческой ситуации; применяются на основе и во исполнение законов, т.е. носят подзаконный характер; имеют, чаще всего, документальную форму; выступают юридическими фактами, т.е. влекут возникновение, изменение и прекращение правоотношений; принимаются в соответствии с установленной процедурой (порядком).
Административно-правовые отношения выступают как элементом механизма административно-правового регулирования, так и его результатом. Под административно-правовыми отношениями понимаются урегулированные административно-правовыми нормами управленческие отношения, участники которого наделены субъективными правами и юридическими обязанностями, установленными административно-правовыми нормами. В литературе называют следующие особенности административно-правовых отношений: 1) это властные отношения, т.е. они обусловлены неравенством участников; 2) это результаты опосредования управленческих отношений административно-правовыми нормами; 3) для них характерен обязательный субъект, наделенный полномочиями государственно-властного характера; 4) возникают в связи с практической деятельностью органов исполнительной власти; 5) могут возникать по инициативе любой из сторон, и согласие второй стороны необязательно; 6) споры о праве разрешаются чаще всего во внесудебном (административном) порядке; 7) при нарушении требований административно-правовой нормы сторона отношений несет ответственность перед государством.
Среди элементов административно-правовых отношений можно назвать: субъекты административно-правовых отношений, объекты административно-правовых отношений, содержание административно-правовых отношений.
Субъект административно-правовых отношений – участник администра-тивно-правовых отношений, обладающий административной правосубъект-ностью, наделенный субъективными правами и юридическими обязанностями.
Можно выделить следующие виды субъектов: физические лица (граждане), государственные органы и их структурные подразделения, государственные служащие, общественные (некоммерческие) объединения, предприятия, учреждения, организации и др.
Объекты административно-правовых отношений – то, по поводу чего возникло, изменилось или было прекращено административно-правовое отношение. Виды объектов: предметы материального мира (земля, леса, деньги и т.п.), продукты духовного творчества (произведения искусства, литературы, кино и др.), личные неимущественные блага (жизнь, здоровье, честь, достоинство и т.п.), поведение участников правоотношений (выражается в действиях и бездействии), результаты поведения участников правоотношений (те последствия, к которым привело то или иное действие или бездействие).
Содержание административно-правовых отношений – совокупность прав и обязанностей участников административно-правовых отношений.
Для возникновения, изменения или прекращения административно-правового отношения важное значение имеют юридические факты (конкретное жизненное обстоятельство, с которым административно-правовая норма связывает возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений).
Студентам следует обратить внимание на классификацию администра-тивно-правовых отношений, которые можно дифференцировать: по содержа-нию (материальные, процессуальные); по функциям права (регулятивные, охранительные); по характеру связей между участниками правоотношений (вертикальные, горизонтальные); по характеру юридических фактов (порож-денные правомерными действиями, порожденные неправомерными действиями и порожденные событиями отношения); в зависимости от конкретных целей возникновения управленческих отношений (внутренние, внешние).
Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства (ст. 2 Конституции).
Административно-правовой статус гражданина – это юридическое закрепление положения гражданина в обществе, комплекс субъективных прав, юридических обязанностей, гарантий и ответственности граждан, закрепленных административно-правовыми нормами.
Элементы административно-правового статуса граждан: 1) принципы административно-правового статуса граждан; 2) гражданство; 3) админи-стративная правосубъектность (право-, дееспособность) граждан; 4) права и обязанности граждан в сфере государственного управления; 5) администра-тивная ответственность граждан; 6) юридические гарантии административно-правового статуса граждан.
Основные нормативные правовые акты, закрепляющие административно-правовой статус граждан: Конституция, принята на Всенародном референдуме 12 декабря 1993 г.; Декларация прав и свобод человека и гражданина, принята 22 ноября 1991 г.; ФКЗ от 10 октября 1995 г. № 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»; ФКЗ от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»;
ФЗ от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»; ФЗ от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»; Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»; ФЗ от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы местного самоуправления»; ФЗ от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах»; ФЗ от 19 февраля 1993 г. № 4580-1 «О вынужденных переселенцах»; ФЗ от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»; ФЗ от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»; ФЗ от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе собственности и религиозных объединениях»; Уголовный кодекс, Гражданский кодекс, Кодекс об административных правонарушениях, Трудовой кодекс и другие нормативные правовые акты, закрепляющие права и свободы граждан.
Виды административно-правовых статусов граждан:
1) общий административно-правовой статус граждан – общее статусное положение гражданина в сфере государственного управления, которое закрепляется основополагающими нормативными правовыми актами;
2) родовой (специальный) административно-правовой статус отражает особенности правового положения отдельных категорий граждан в сфере государственного управления (вынужденные переселенцы, беженцы, врачи, военнослужащие и т.д.);
3) индивидуальный административно-правовой статус конкретизирует (фиксирует) правовое положение индивидуального физического лица в сфере государственного управления с учетом пола, возраста, образования, профессии, семейного положения и других особенностей.
Гражданство представляет устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека (преамбула Закона РФ от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»).
Действующее законодательство называет такие виды гражданства: гражданство РФ (устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей); иное гражданство (гражданство (подданство) иностранного государства); двойное гражданство (наличие у гражданина РФ гражданства (подданства) иностранного государства); лицо без гражданства – лицо, не являющееся гражданином РФ и не имеющее доказательства наличия гражданства иностранного государства.
К принципам гражданства относят: равенство – независимо от основания приобретения, единство гражданства, открытый и свободный характер гражданства, добровольность решения вопроса о гражданстве.
Гражданство приобретается: по рождению, в результате приема в гражданство, в результате восстановления в гражданстве РФ, по иным основаниям, предусмотренным ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» или международным договорам РФ.
Гражданство может быть прекращено вследствие выхода из гражданства или по иным основаниям, предусмотренным ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» или международным договорам РФ.
Административная правосубъектность граждан представляет способность гражданина (физического лица) быть субъектом административного права. Ее элементами выступают административная правоспособность граждан и административная дееспособность граждан. Административная правоспособ-ность граждан представляет способность гражданина иметь в силу норм административного права субъективные права и нести юридические обязан-ности, возникающие с момента рождения и прекращаемые смертью. Обстоя-тельства, определяющие объем административной правоспособности граждан, это: возраст, состояние здоровья, уровень образования, квалификация, семей-ное положение и др. Административную дееспособность гражданина следует рассматривать как способность гражданина в силу норм административного права своими действиями приобретать права и создавать (реагировать) для себя юридические обязанности в сфере государственного управления.
Административная деликтоспособность гражданина – способность гражданина в силу норм права нести ответственность за совершение административных правонарушений.
Права граждан в сфере государственного управления – это мера возмож-ного поведения граждан в сфере деятельности органов исполнительной власти.
Виды прав граждан в сфере государственного управления: 1) на участие в управлении государством как непосредственно, так и через своих представителей; 2) на поступление на государственную службу; 3) на обращение в органы государственной власти, органы местного самоуправления и к их должностным лицам как индивидуально, так и коллективно; 4) на свободу передвижения; 5) на неприкосновенность личности; 6) на неприкосновенность жилища; 7) на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов; 8) на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований; 9) на изменение фамилии и имени; 10) на свободу передвижения; 11) на тайну переписки, телефонных переговоров и телеграфных сообщений; 12) на обжалование действий и решений органов, учреждений, организаций и их должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан; 13) на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации любым законным способом, за исключением сведений, составляющих государственную тайну; 14) на образование; 15) на охрану здоровья; 16) вносить в государственные органы, органы местного самоуправления предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в их работе; 17) на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействиями) органов государственной власти или их должностными лицами; 18) на реализацию юридических свобод.
Обязанности граждан в сфере государственного управления – это предусмотренная административно-правовыми нормами мера необходимого, должного поведения граждан в сфере государственного управления.
В сфере государственного управления граждане обязаны: соблюдать законность и дисциплину в сфере государственного управления, соблюдать специальные запреты (заниматься определенными видами деятельности, например оказывать медицинские услуги без соответствующего образования), получать разрешение (лицензию) от органа государственного управления, местного самоуправления на совершение ряда действий (например, на осуществление грузопассажирских перевозок).
Административная ответственность граждан – это обязанность граждан в силу норм права претерпеть негативные правоограничения личного, материального или организационного характера за совершение административного правонарушения.
Для привлечения к административной ответственности гражданин должен обладать административной деликтоспособностью.
Административная деликтоспособность гражданина – способность гражданина в силу норм права нести ответственность за совершение административного правонарушения.
Условия административной деликтоспособности гражданина: 1) дости-жение установленного законом возраста (16 лет); 2) вменяемость – нормальное состояние психической сферы человека, выражающееся в способности отдавать отчет в своих действиях и руководить ими.
Гарантии административно-правового статуса граждан – комплекс органи-зационных, экономических, политических, идеологических и юридических мер, обеспечивающих реализацию прав, обязанностей и ответственности граждан в сфере государственного управления. Существуют экономические, политические, идеологические (культурно-нравственные) и специальные юридические гарантии административно-правового статуса граждан.
Экономические гарантии – состояние развития экономической сферы общества, возможность экономического (материально-финансового) обеспече-ния реализации прав и обязанностей граждан, характеризуются.
Политические гарантии – состояние развития политической сферы общества, состояние государственной власти, развитие институтов демократии, характеризуются.
Идеологические (культурно-нравственные) гарантии определяются состоянием духовно-нравственной сферы общества, уровнем политической и правовой культуры, характеризуются.
Специальные юридические гарантии – закрепленные в законодательстве средства, а также система государственных органов, обеспечивающих реализацию прав, обязанностей и ответственность граждан в сфере государственного управления.
Виды специальных юридических гарантий: 1) нормативно-правовое закрепление прав, свобод и обязанностей граждан в сфере государственного управления; 2) ответственность органов государственного управления, местного самоуправления и их должностных лиц за нарушение прав и свобод граждан; 3) наличие юридических процедур; 4) право граждан на обжалование незаконных действий (решений) органов управления и их должностных лиц; 5) право на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями государственных органов, органов местного самоуправления и их должностными лицами; 6) контрольно-надзорная деятельность органов и должностных лиц государственных органов и местного самоуправления; 7) прокурорский надзор; 8) обращения граждан.
Иностранный гражданин – лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства.
Лицо без гражданства – лицо, не являющееся гражданином РФ и не имеющее доказательств наличия гражданства иностранного государства.
Для пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ существуют национальный режим и режим наибольшего благоприятствования.
Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международными договорами Российской Федерации (ч. 3 ст. 62 Конституции).
Классификация иностранных граждан: по сроку пребывания на территории РФ (постоянно проживающие на территории РФ, иностранные граждане, имеющие разрешение и вид на жительство, выданное органами внутренних дел); временно пребывающие на территории РФ (иностранные граждане, находящиеся на территории РФ на иных законных основаниях); следующие через территорию РФ транзитом; по степени подчиненности юрисдикции РФ (граждане, обладающие дипломатическим иммунитетом; граждане, не обладающие дипломатическим иммунитетом; военнослужащие иностранных воинских частей, экипажей военных кораблей, самолетов ВВС; члены официальных государственных, межпарламентских, межправительственных делегаций, миссий; граждане, служащие в международных организациях; граждане, работающие по контрактам с российскими учреждениями, пред-приятиями, организациями; свидетели и иные лица, статус которых определен международными договорами РФ); по целям нахождения на территории РФ (работники дипломатических и консульских учреждений, международных организаций, корреспонденты и журналисты, аккредитованные в РФ, преподаватели в учебных заведениях, лица, относящиеся к иностранной рабочей силе, трудящиеся эмигранты, лица, находящиеся на лечении и отдыхе, и т.д.).
Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства: 1) не могут быть приняты на государственную службу, занимать должности в органах государственной власти и местного самоуправления, связанные с наличием гражданства РФ; 2) не допускаются к деятельности, связанной с государственной тайной; 3) не могут участвовать в отправлении правосудия; 4) не обладают как активными, так и пассивными избирательными правами; 5) не имеют права участвовать в референдуме; 6) не распространяется воинская обязанность; 7) не могут быть членами политических общественных объединений; 8) за ряд правонарушений к ответственности могут привлекаться только иностранные граждане и лица без гражданства (нарушение режима пребывания); 9) только к иностранным гражданам и лицам без гражданства применяются некоторые административные взыскания (административное выдворение); 10) могут въезжать на территорию РФ при наличии специальных разрешений (исключение составляют граждане СНГ, с которыми заключено соглашение о безвизовом порядке въезда и выезда); 11) проживают и осуществляют свою деятельность на основании специальных разрешений; 12) устанавливаются ограничения в передвижении и в выборе места пребывания и жительства (пограничная зона, специальные охраняемые территории); 13) по территории, открытой для иностранцев, они могут свободно перемещаться при условии уведомления об этом органов внутренних дел; 14) могут приобретать гражданское оружие по лицензии, выданной органами внутренних дел, но только на основании ходатайств представительств государств, гражданами которых они являются, и при условии вывоза ими оружия с территории РФ – в течение пяти дней со дня приобретения; 15) при наличии обстоятельств, установленных законодательством, выезд из РФ может быть не разрешен.
Беженец – это лицо, которое не является гражданином РФ и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.
Вынужденный переселенец – гражданин РФ, покинувший место житель-ства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принад-лежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка.
Ведущим субъектом административного права выступает орган исполнительной власти, под которым понимается государственное учреждение, обладающее относительной самостоятельностью, структурной организацией, наделенное государственно-властными полномочиями исполнительно-распорядительного характера и действующее в пределах определенной территории. К признакам органа исполнительной власти относятся следующие: является государственным учреждением; вместе с органами законодательной и судебной власти входит в систему органов государственной власти (государственный аппарат); наделен полномочиями государственно-властного характера; решает задачи, определенные государством; обладает соответствующей компетенцией; деятельность носит исполнительно-распорядительный подзаконный характер; организованный коллектив людей (государственных служащих); осуществляет управленческую деятельность на основе предметной специализации; осуществляет деятельность в различных формах (правотворческая, правоприменительная, договорная); располагает широким арсеналом средств, способов осуществления деятельности; обладает внутренней организацией, структурой; наделен административной право-субъектностью; действует в пределах определенной территории; подконтролен и подотчетен по определенным вопросам органам представительной власти, а также вышестоящим органам исполнительной власти.
По признаку федеративного устройства органы исполнительной власти делятся на: федеральные органы исполнительной власти (Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агенства и др.); органы исполнительной власти субъектов РФ (правительства, администрации и их обособленные структурные подразделения в субъектах РФ). По территориальному масштабу деятельности существуют: федеральные органы исполнительной власти, которые осуществляют деятельность в масштабе РФ; территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, которые создаются федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий в масштабе федерального округа, субъекта РФ, муниципального образования; органы исполнительной власти субъектов РФ, которые осуществляют свою деятельность в масштабе субъекта РФ. В зависимости от объема и характера компетенции: органы общей компетенции осуществляют управление всеми или большинством отраслей и сфер управления; органы межотраслевой (надведомственной) компетенции реализуют конкретные управленческие полномочия для всех или большинства отраслей и сфер управления; органы отраслевой компетенции осуществляют управление конкретной отраслью управления; органы смежной компетенции, имеющие наряду с отраслевой компетенцией, полномочия межотраслевого характера; органы внутриотраслевой компетенции в рамках отрасли руководят определенными участками деятельности. По организационно-правовым формам выделяют органы исполнительной власти правительства, министерства, комитеты, комиссии, службы, надзоры, агентства, администрации, мэрии, инспекции, главные управления, управления, департаменты, центры, отделы и т.д. По порядку и способу образования есть создаваемые органы исполнительной власти – образуются в исполнительно-распорядительном порядке на основе правоприменительного акта (подавляющее большинство органов исполнительной власти) и избираемые – образуются на основе прямого или опосредованного волеизъявления. По порядку разрешения вопросов – единоначальные, в которых подведомственные им вопросы разрешаются единолично руководителем органа (министерство, управление, отдел) и коллегиальные, в которых большинство подведомственных вопросов, наиболее важных, обсуждаются и принимаются коллегиально (Правительство РФ).
Президент РФ как глава государства РФ является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 1–2 ст. 80 Конституции).
Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ: Министерство внутренних дел РФ (Федеральная миграционная служба), Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство иностранных дел РФ, Министерство обороны РФ (Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству, Федеральная служба по оборонному заказу, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю РФ, Федеральное агентство специального строительства), Министерство юстиции РФ (Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная регистрационная служба, Федеральная служба судебных приставов), Государственная фельдъегерская служба РФ (федеральная служба), Служба внешней разведки (федеральная служба), Федеральная служба безопасности РФ (федеральная служба), Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (федеральная служба), Федеральная служба охраны РФ (федеральная служба), Главное управление специальных программ Президента РФ (федеральное агентство), Управление делами Президента РФ (федеральное агентство)).
Правительство РФ – высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации, коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти в РФ. В состав Правительства РФ входят Председатель Правительства РФ, заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры.
Акты Правительства РФ делятся на правовые: акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ; не имеющие правового характера: обращения, заявления, иные акты.
В систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Министерство – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр). Федеральная служба – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере может иметь статус коллегиального органа. Российское агентство – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа.
Территориальные федеральные органы исполнительной власти входят в систему органов исполнительной власти РФ и осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность в пределах определенного территориального образования (федерального округа, субъекта РФ).
В РФ признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции).
Местное самоуправление в РФ – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях установленных федеральными законами, – законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения с учетом исторических и иных местных традиций.
Основы местного самоуправления – совокупность юридических норм, содержащихся в нормативно-правовых актах и закрепляющих основопо-лагающие (базисные) правовые, территориальные, финансово-экономические основы деятельности населения по решению вопросов местного значения.
Правовую основу местного самоуправления общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты РФ (указы и распоряжения Президента РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные нормативные правовые акты.
Муниципальный правовой акт – решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования, непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее обязательные правила или имеющее индивидуальный характер.
Система муниципальных правовых актов: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Виды территорий муниципальных образований: городское поселение; сельское поселение; муниципальный район; городской округ; внутригородские территории городов федерального значения.
Городское поселение – город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Сельское поселение – один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Муниципальный район – несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселкового характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органами местного самоуправления, федеральными законами и законами субъектами РФ. Городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами РФ. Внутригородская территория города федерального значения – часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Экономическую основу местного самоуправления составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.
Виды муниципальной собственности: имущество, указанное ч.ч. 2 – 4 ст. 50 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», предназначенное для решения установленных законом вопросов местного значения; имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ; имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления.
Орган местного самоуправления – избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Структура органа местного самоуправления: представительный орган местного самоуправления; глава муниципального образования; местная администрация (исполнительно-распорядительный орган местного самоуправ-ления); контрольный орган муниципального образования.
Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.
Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования и в соответствие со ст. 36 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» собственными правомочиями по решению вопросов местного значения.
Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муни-ципального образования) наделяется уставом муниципального образования, полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
При отправлении местного самоуправления возможны следующие формы прямого волеизъявления граждан: 1) местный референдум; 2) муниципальные выборы; 3) голосование по отзыву депутата, члена представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразование муниципального образования; 4) сход граждан; 5) правотворческая инициатива граждан; 6) территориальное общественное самоуправление; 7) публичные слушания; 8) собрания граждан; 9) конференция граждан (собрание делегатов); 10) опрос граждан; 11) обращение граждан в органы местного самоуправления.
Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется. Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем (ст. 30 Конституции). Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе объединения.
Основные черты общественных объединений: 1) являются видом некоммерческой организации, так как не преследуют цели извлечения прибыли; 2) образуются как физическими, так и юридическими лицами; 3) формируются на добровольной основе, принуждения к вступлению преследуются по закону; 4) не наделены государственно-властными полномочиями, но могут их получить от государственных органов и органов местного самоуправления; 5) действуют от своего имени.
Общественная организация – основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан. Членами общественной организации в соответствии с ее уставом могут быть физические лица и юридические лица – общественные объединения, если иное не установлено ФЗ от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» и законами об отдельных видах общественных объединений. Высший руководящий орган общественной организации – съезд (конференция) или общее собрание. Постоянно действующий руководящий орган общественной организации – выборный коллегиальный орган, подотчетный съезду (конфе-ренции) или общему собранию. В случае государственной регистрации общественной организации ее постоянно действующий руководящий орган осуществляет права юридического лица от имени общественной организации и исполняет ее обязанности в соответствии с уставом.
Общественное движение – состоящее из участников и не имеющее членства массовое общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные общественно полезные цели, поддерживаемые участ-никами общественного движения. Высший руководящий орган общественного движения – съезд (конференция) или общее собрание. Постоянно действующим руководящим органом общественного движения является выборный коллегиальный орган, подотчетный съезду (конференции) или общему собранию. В случае государственной регистрации общественного движения его постоянно действующий руководящий орган осуществляет права юридического лица от имени общественного движения и исполняет его обязанности в соответствии с уставом.
Общественный фонд – один из видов некоммерческих фондов, представляющий собой не имеющее членства общественное объединение, цель которого заключается в формировании имущества на основе добровольных взносов, иных, не запрещенных законом поступлений, и в использовании данного имущества на общественно полезные цели. Учредители и управляющие имуществом общественного фонда не вправе использовать указанное имущество в собственных интересах. Руководящий орган общественного фонда формируется его учредителями и (или) участниками либо решением учредителей общественного фонда, принятым в виде рекомендаций или персональных назначений, либо путем избрания участниками на съезде (конференции) или общем собрании. В случае государственной регистрации общественного фонда данный субъект осуществляет свою деятельность в порядке, предусмотренном ГК. Создание, деятельность, реорганизация и (или) ликвидация иных видов фондов (частных, корпоративных, государственных, общественно-государственных и др.) могут регулироваться соответствующим законом о фондах.
Общественное учреждение – не имеющее членства общественное объединение, ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих уставным целям указанного объединения. Управление общественным учреждением и его имуществом осуществляется лицами, назначенными учредителем (учредите-лями). В соответствии с учредительными документами в общественном учреждении может создаваться коллегиальный орган, избираемый участниками, не являющимися учредителями данного учреждения и потребителями его услуг. Указанный орган может определять содержание деятельности общественного учреждения, иметь право совещательного голоса при учредителе (учредителях), но не вправе распоряжаться имуществом общественного учреждения, если иное не установлено учредителем (учредителями). В случае государственной регистрации общественного учреждения данное учреждение осуществляет свою деятельность в порядке, установленном ГК.
Орган общественной самодеятельности – не имеющее членства общественное объединение, целью которого является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания.
Политическое общественное объединение – общественное объединение, в уставе которого в числе основных целей должны быть закреплены участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участие в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления посредством выдвижения кандидатов и организации их предвыборной агитации, участие в организации и деятельности указанных органов.
Права общественных объединений: 1) свободно распространять информа-цию о своей деятельности; 2) участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренных ФЗ «Об общественных объединениях» и другими законами; 3) проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикети-рования; 4) учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность; 5) представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях; 6) осуществлять в полном объеме полномочия, предусмот-ренные законами об общественных объединениях; 7) выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти; 8) участвовать в избирательных кампаниях в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ о выборах; 9) выдвигать кандидатов (списки кандидатов) при проведении выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления (в случае государственной регистрации общественного объединения как политического общественного объединения).
Обязанности общественного объединения: 1) соблюдать законодательство РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, касающиеся сферы его деятельности, а также нормы, предусмотренные его уставом и иными учредительными документами; 2) ежегодно публиковать отчет об использовании своего имущества или обеспечивать доступность ознакомления с указанным отчетом; 3) ежегодно информировать орган, регистрирующий общественные объединения, о продолжении своей деятельности с указанием действительного места нахождения постоянно действующего руководящего органа, его названия и данных о руководителях общественного объединения в объеме сведений, включаемых в единый государственной реестр юридических лиц; 4) представлять по запросу органа, регистрирующего общественные объединения, решения руководящих органов и должностных лиц общественного объединения, а также годовые и квартальные отчеты о своей деятельности в объеме сведений, представляемых в налоговые органы; 5) допускать представителей органа, регистрирующего общественные объединения, на проводимые общественным объединением мероприятия; 6) оказывать содействие представителям органа, регистрирующего общественные объединения, в ознакомлении с деятельностью общественного объединения в связи с достижением уставных целей и соблюдением законодательства РФ.
Профессиональный союз (профсоюз) – добровольное общественное объединение граждан, связанных общими производственными, профессиональ-ными интересами по роду их деятельности, создаваемое в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов.
Основные черты профсоюзов: 1) являются разновидностью общественных объединений; 2) создаются гражданами на добровольных началах; 3) создаются на основе осуществления совместной производственной, профессиональной деятельности; 4) действуют на основе соответствующего законодательства; 5) создаются по отраслевому, территориальному или иному признаку; 6) создаются в целях представительства и защиты социально-трудовых прав и интересов своих членов.
Основные права профсоюзов: 1) право на представительство и защиту социально-трудовых прав и интересов; 2) право на содействие занятости; 3) право на ведение коллективных переговоров, заключение соглашений, коллективных договоров и контроль за их выполнением; 4) право на участие в урегулировании коллективных трудовых споров; 5) право на информацию; 6) право на участие в подготовке и повышении квалификации профсоюзных кадров; 7) право на осуществление профсоюзного контроля за соблюдением законодательства о труде; 8) право профсоюзов в области охраны труда и окружающей природной среды; 9) право на участие в осуществлении приватизации государственного и муниципального имущества; 10) право на социальную защиту работников; 11) право на защиту интересов работников в органах по рассмотрению трудовых споров.
Гарантии прав профсоюзов: 1) гарантии имущественных прав профсоюзов; 2) гарантии работникам, входящим в состав профсоюзных органов и не освобожденным от основной работы; 3) гарантии освобожденным профсоюзным работникам, избранным (делегированным) в профсоюзные органы; 4) гарантии права на труд работникам, являвшимся членами профсоюзных органов; 5) обязанности, возлагаемые на работодателя по созданию условий для осуществления деятельности профсоюзов.
Российская Федерация – светское государство. Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом (ст. 14 Конституции). Религиозным объединением в РФ признается добровольное объединение граждан РФ, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории РФ, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и обладающее соответствующими этой цели признаками.
Религиозное объединение отвечает таким признакам как вероисповедание; совершение богослужений, других религиозных обрядов и церемоний; обучение религии и религиозное воспитание своих последователей.
По форме религиозные объединения могут быть религиозной группой или религиозной организацией. Религиозная группа – добровольное объединение граждан, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры, осуществляющее деятельность без государственной регистрации и приобретения правоспособности юридического лица. Религиозная организация – добровольное объединение граждан РФ, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории РФ, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и в установленном законом порядке зарегистрированное в качестве юридического лица.
Политическая партия – это общественное объединение, созданное в целях участия граждан РФ в политической жизни общества посредством формирования и выражения их в политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.
Требования, предъявляемые к политическим партиям: 1) политическая партия должна иметь региональные отделения более чем в половине субъектов РФ, при этом в субъекте РФ может быть только одно региональное отделение данной политической партии; 2) в политической партии должно состоять не менее десяти тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов РФ политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее ста членов политической партии. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее пятидесяти членов политической партии; 3) руководящие и иные органы политической партии, ее региональные отделения и иные структурные подразделения должны находиться на территории РФ.
Основные цели политических партий: 1) формирование общественного мнения; 2) политическое образование и воспитание граждан; 3) выражение мнения граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти; 4) выдвижение кандидатов на выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления, участие в выборах в указанные органы и в их работе.
Права политической партии: 1) свободно распространять информацию о своей деятельности, пропагандировать свои взгляды, цели и задачи; 2) участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, установленных ФЗ «О политических партиях» и иными законами; 3) участвовать в выборах и референдумах в соответствии с законодательством РФ; 4) создавать региональные, местные и первичные отделения, в том числе с правом юридического лица, принимать решение об их реорганизации и ликвидации; 5) организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и иные публичные мероприятия; 6) учреждать издательства, информационные агентства, полиграфические предприятия, средства массовой информации и образовательные учреждения дополнительного образования взрослых; 7) пользоваться на равных условиях государственными и муници-пальными средствами массовой информации; 8) создавать объединения и союзы с другими политическими партиями и иными общественными объединениями без образования юридического лица; 9) защищать свои права и представлять законные интересы своих членов; 10) устанавливать и поддер-живать международные связи с политическими партиями и иными обществен-ными объединениями иностранных государств, вступать в международные союзы и ассоциации; 11) осуществлять предпринимательскую деятельность в соответствии с законодательством РФ и уставом политической партии; 12) осуществлять иную деятельность, установленную законодательством РФ.
Обязанности политической партии: 1) соблюдать в своей деятельности Конституцию, федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ, а также устав политической партии; 2) ежегодно представлять в регистрирующие органы информацию о численности членов политической партии в каждом из региональных отделений, о продолжении своей деятельности с указанием места нахождения постоянно действующего руководящего органа, а также копии представляемых в налоговые органы РФ сводного финансового отчета политической партии и финансовых (бухгалтерских) отчетов ее региональных отделений и иных структурных подразделений с правами юридического лица; 3) допускать представителей регистрирующих органов на открытые мероприятия (в том числе на съезды, конференции или общие собрания), проводимые политической партией, ее региональными отделениями и иными структурными подразделениями; 4) извещать заблаговременно избирательную комиссию соответствующего уровня о проведении мероприятий, связанных с выдвижением своих кандидатов (списка кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, и допускать представителей избирательной комиссии соответствующего уровня на указанные мероприятия.
В условиях развития рыночных отношений важное значение имеет характеристика предприятий как субъектов административного права. Предприятие – самостоятельный хозяйствующий субъект, созданный для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных потребностей и получения прибыли.
Предприятию присущи такие признаки как организационное единство, имущественная обособленность. Предприятие также выполняет работы (оказывает услуги), несет самостоятельную имущественную ответственность, выступает в гражданском обороте от собственного имени. Цель деятельности предприятия – получение прибыли.
В зависимости от формы собственности предприятия подразделяются на: государственные (федеральные и субъектов РФ), муниципальные (районных, городских, поселковых, сельских и иных образований), частные, общественные, смешанных форм собственности.
В зависимости от организационно-правовой формы можно выделить: полные товарищества, товарищества на вере, общества с ограниченной ответственностью, открытые акционерные общества, закрытые акционерные общества, унитарные (государственные и муниципальные).
В зависимости от отраслевой специализации существуют предприятия: промышленные (заводы, фабрики, рудники, комбинаты и др.), агропромышленные (колхозы, фермерские хозяйства и др.), строительные (тресты, колонны, стройуправления и др.), транспортные (предприятия железнодорожного, водного, воздушного, автомобильного, трубопроводного и др. видов транспорта), связи (почтамты, телеграфы, узлы связи и др.), торговые (оптовые базы, магазины и др.), жилищно-коммунальные (жилищно-коммунальные управления и др.).
Документы, предоставляемые для государственной регистрации предприятия: 1) заявление о регистрации; 2) устав, утвержденный учредителем (учредителями); 3) решение о создании предприятия или договор учредителей; 4) документы, подтверждающие оплату не менее 50 % уставного капитала предприятия; 5) свидетельство об уплате государственной пошлины.
Правоспособность предприятия реализуется через его органы, среди которых называют следующие:
Общее собрание членов (акционеров, участников и т.п.) – высший орган предприятия, решает все основополагающие вопросы деятельности предприятия: выбирает директоров, ревизоров, утверждает баланс, проект распределения прибыли, вносит изменения в устав и т.п. Правление (директора, совет директоров) – исполнительный орган, выступает в обороте от имени предприятия, реально осуществляет руководство предприятием. Ревизионная комиссия – контрольный орган, проверяет бухгалтерскую документацию, книги предприятия, бюджет, финансовый отчет предприятия. Наблюдательный совет – сочетает в себе некоторые функции общего собрания, правления, контрольно-надзорного органа.
Деятельность предприятия может быть прекращена по решению учредителей или органа управления или по решению суда.
Если деятельность предприятия прекращается по решению учредителей или органа управления, то это происходит по решению общего собрания членов, по решению учредителей, в связи с истечением срока, на который оно создано, в связи с уменьшением числа членов ниже предусмотренного законом или превышением максимума, установленного законом для предприятий данного вида, по достижению цели, определенной в уставе, по окончании срока, на который создано, в связи с несостоятельностью, по иным основаниям.
По решению суда деятельность прекращается в связи с признанием недействительной регистрации предприятия вследствие допущенных при его создании неустранимых нарушений законодательства; осуществлением деятельности без соответствующего разрешения (лицензии); осуществлением деятельности, запрещенной законом; неоднократными или грубыми нарушениями законодательства; признанием несостоятельным (банкротом); в иных случаях, указанных в законе.
Предприятие может быть ликвидировано или реорганизовано.
Порядок ликвидации предприятия: заявление в регистрационный орган; создание ликвидационной комиссии, установление порядка и срока ликвида-ции; публикация объявления в печати для предъявления претензий кредиторов (срок для претензий – не менее двух месяцев); составление промежуточного ликвидационного баланса; удовлетворение претензий кредиторов; составление ликвидационного баланса; утверждение ликвидационного баланса; внесение записи в Единый государственный реестр юридических лиц.
Предприятие может быть реорганизовано путем слияния, присоединения, разделения, преобразования, выделения.
Унитарное предприятие – коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество.
К признакам унитарного предприятия относятся: вид коммерческой организации; не наделено правом собственности на закрепленное имущество; имущество принадлежит предприятию на праве хозяйственного ведения либо на праве оперативного управления; отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом; не несет ответственности по обязательствам собственника имущества; имущество предприятия находится в государствен-ной и муниципальной собственности; имущество унитарного предприятия не может быть распределено по вкладам, долям, паям; имеет фирменное наиме-нование; руководитель унитарного предприятия назначается собственником либо уполномоченным собственником органом и им подотчетен.
Различают следующие виды некоммерческих организаций: 1) потребитель-ские кооперативы; 2) общественные и религиозные организации (объединения); 3) фонды; 4) учреждения; 5) объединения юридических лиц (ассоциации, союзы, концерны и др.).
Потребительский кооператив – добровольное объединение граждан на основе членства для совместной производственной или иной хозяйственной деятельности (производство, переработка, сбыт промышленной, сельскохозяй-ственной и иной продукции, выполнение работ, торговля, бытовое обслу-живание, оказание других услуг), основанной на их личном трудовом и ином участии и объединении его членами (участниками) имущественных паевых взносов. Потребительский кооператив – это вид некоммерческой организа-ции; добровольное объединение граждан и юридических лиц на основе членст-ва; цель объединения – удовлетворение материальных и иных потребностей; осуществляют производственную и иную хозяйственную деятельность; объеди-нение путем соединения имущественных паевых взносов; члены кооператива несут субсидиарную ответственность по его обязательствам; особое наимено-вание. Фонд – это не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе доброволь-ных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели.
Учреждение – это организация, созданная собственником для осуществ-ления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерчес-кого характера и финансируемая им полностью или частично. Признаки учреждения: вид некоммерческой организации; обладает правом юридического лица; деятельность финансируется собственником (полностью или частично); обладает правом оперативного управления на закрепленное за ним имущество; создается собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера; отвечает по обязательствам денежными средствами, находящимися в его распоряжении; собственник имущества учреждения несет субсидиарную ответственность по его обязательствам при недостаточности имущества учреждения.
Виды учреждений в зависимости от осуществляемой деятельности: 1) учреждения образования (детские сады, школы, училища, лицеи, колледжи, институты, академии, университеты и др.); 2) учреждения науки (лаборатории, испытательные станции, научные центры, научно-исследовательские институты и др.); 3) учреждения здравоохранения (поликлиники, больницы, амбулатории, медицинские центры и др.); 4) учреждения культуры (музеи, архивы, театры, концертные залы, выставки и др.); 5) иные учреждения.
Объединение юридических лиц (ассоциация или союз) – некоммерческая организация, созданная на основе договора между коммерческими организациями в целях координации их предпринимательской деятельности, а также представления и защиты общих имущественных интересов.
Государственная служба РФ – профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий РФ; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов РФ; органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органе субъектов РФ.
Виды государственной службы: государственная гражданская, военная, правоохранительная.
Государственная гражданская служба РФ (далее также – гражданская служба) – вид государственной службы, представляющей собой профес-сиональную служебную деятельность граждан РФ на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).
Государственные должности РФ и государственные должности субъектов РФ – должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.
Категории должностей: 1) руководители – должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий; 2) помощники (советники) – должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей; 3) специалисты – должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий; 4) обеспечивающие специалисты – должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.
Государственный служащий – гражданин РФ, занимающий государствен-ную должность, наделенный соответствующими правами и обязанностями, осуществляющий функции государственного органа на возмездных началах.
В зависимости от групп должностей различают: 1) высшие должности гражданской службы; 2) главные должности гражданской службы; 3) ведущие должности гражданской службы; 4) старшие должности гражданской службы; 5) младшие должности гражданской службы.
Гражданский служащий имеет право: на обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей; ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста; отдых, обеспечиваемый установлением предельной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков; оплату труда и другие выплаты в соответствии с ФЗ от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», иными нормативными правовыми актами РФ и условиями служебного контракта; получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа; доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, необходимым для исполнения должностных обязанностей; доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации; ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов; защиту сведений о гражданском служащем; должностной рост на конкурсной основе; профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и другими федеральными законами; членство в профессиональном союзе; рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами; проведение по его заявлению служебной проверки; защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд при их нарушении; медицинское страхование в соответствии с ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих; государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества; государственное пенсионное обеспечение в соответствии с ФЗ от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в РФ».
Гражданский служащий обязан: соблюдать Конституцию, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ и обеспечивать их исполнение; исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом; исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством РФ; соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций; соблюдать установленный в государственном органе служебный порядок; поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей; сохранять государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, в том числе сведения, касающиеся частной жизни, здоровья граждан, затрагивающие их честь и достоинство; беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей; представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах, о принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера (далее – сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера); сообщать о выходе из гражданства РФ или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства РФ или в день приобретения гражданства другого государства; соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и другими федеральными законами; сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.
Гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий обязан представить в письменной форме обоснование незаконности данного поручения с указанием положений законодательства РФ, которые могут быть нарушены при исполнении указанного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения.
В связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается: участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом; замещать должность гражданской службы в случае (избрания или назначения на государственную должность; избрания на выборную должность в органах местного самоуправления; избрания на оплачиваемую выборную должность в органах профессиональных союзов или органах первичной профсоюзной организации); осуществлять предпринимательскую деятельность; приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход; быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, если иное не предусмотрено ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», иными федеральными законами; получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиям признаются соответственно федеральной собственностью или собственностью субъекта РФ и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных ГК; выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы РФ за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами РФ или на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и государственными органами других государств, международными и иностранными организациями; использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам; разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера или к служебной информации, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей; допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором он замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности; получать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) от иностранных государств, международных организаций, а также от политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями; использовать должностные полномочия для предвыборной агитации в свою пользу или в пользу других лиц; использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, иных организаций, а также публично выражать отношение к ним в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности; создавать или способствовать созданию в государственных органах структур политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, за исключением профессиональных союзов, ветеранских, иных органов общественной самодеятельности; прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебных споров.
Гражданин после увольнения с гражданской службы не вправе: замещать в течение двух лет должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях, отдельные функции государственного управления в которых непосредственно входили в его должностные обязанности; разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.
Прохождение государственной службы – это система взаимосвязанных, взаимообусловленных юридических фактов, вызывающих возникновение, изменение и прекращение государственных служебных отношений.
Элементы прохождения государственной службы: 1) поступление на государственную гражданскую службу; 2) аттестация государственных служащих и перемещение по службе; 3) поощрение и льготы государственных служащих; 4) юридическая ответственность государственных служащих; 5) прекращение государственной службы.
Гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае: 1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу; 2) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должностям государственной службы (гражданской службы) в соответствии с приговором суда, вступившим в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном законом порядке судимости; 3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, связано с использованием таких сведений; 4) наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению, подтвержденного заключением медицинского учреждения. Порядок прохождения диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения медицинского учреждения устанавливаются Правительством РФ; 5) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому; 6) выхода из гражданства РФ или приобретения гражданства другого государства; 7) наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором РФ; 8) представления заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу; 9) непредставления установленных ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
Аттестация гражданского служащего проводится в целях определения его соответствия замещаемой должности гражданской службы.
При проведении аттестации непосредственный руководитель гражданского служащего представляет мотивированный отзыв об исполнении гражданским служащим своих должностных обязанностей за аттестационный период. К мотивированному отзыву прилагаются сведения о выполненных гражданским служащим за аттестационный период поручениях и подготовленных им проектах документов, содержащихся в отчетах за год о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, а при необходимости – пояснительная записка гражданского служащего на отзыв непосредственного руководителя.
Не подлежат аттестации: 1) гражданские служащие, замещающие должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)», в случае, если с указанными гражданскими служащими заключен срочный служебный контракт; 2) гражданский служащий, находящийся в отпуске по беременности и родам или в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет, проходит аттестацию не ранее чем через один год после выхода из отпуска.
По результатам аттестации гражданского служащего аттестационной комиссией принимается одно из следующих решений: соответствует ли гражданский служащий замещаемой должности гражданской службы; 2) соответствует замещаемой должности гражданской службы и рекомендуется ли он к включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста; 3) соответствует ли гражданский служащий замещаемой должности гражданской службы при условии успешного прохождения профессиональной переподготовки или повышения квалификации; 4) гражданский служащий не соответствует замещаемой должности гражданской службы.
В течение месяца после проведения аттестации по ее результатам издается акт государственного органа о том, что гражданский служащий: 1) подлежит включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста; 2) направляется на профессиональную переподготовку или повышение квалификации; 3) понижается в должности гражданской службы.
Поощрения государственного служащего – меры материального, мораль-ного и статутного характера, применяемые по отношению к государственному служащему при позитивной оценке его труда для стимулирования дальнейшей успешной служебной деятельности. Виды поощрений: 1) объявление благодар-ности с выплатой единовременного поощрения; 2) награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка; 3) иные виды поощрения и награждения государственного органа; 4) выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет; 5) поощрение Правитель-ства РФ; 6) поощрение Президента РФ; 7) присвоение почетных званий РФ; 8) награждение знаками отличия РФ; 9) награждение орденами и медалями РФ.
Юридическая ответственность государственного служащего означает его обязанность претерпеть определенные лишения личного, имущественного или организационного характера за совершенное правонарушение.
Ответственность может быть дисциплинарной, административной, уголовной или материальной. Дисциплинарная ответственность – вид юридической ответственности, наступающей за нарушение служебной дисциплины, обязанность государственных служащих претерпеть негативные последствия, за совершение дисциплинарного проступка.
Дисциплинарные взыскания, налагаемые на государственных служащих по ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 14): замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии, освобождение от замещаемой должности гражданской службы, увольнение с гражданской службы.
Административная ответственность государственных служащих наступает за совершение административных проступков. Некоторые категории государственных служащих обладают иммунитетом и не подлежат административной ответственности (судьи, депутаты и др.). Для определенных категорий государственных служащих существует особый порядок привлечения к административной ответственности (служащие, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов).
Уголовная ответственность государственных служащих наступает при совершении ими должностных преступлений (преступления против интересов государственной службы).
Материальная ответственность – обязанность государственного служащего, причинившего ущерб, возместить его в размере и порядке, установленных законодательством.
Прекращение государственной службы – это совокупность юридических фактов, вызывающих прекращение служебных отношений между государственным служащим и государственным органом.
Общие основания прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы: соглашение сторон служебного контракта; истечение срока действия срочного служебного контракта; расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего; расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя; перевод гражданского служащего по его просьбе или с его согласия в другой государственный орган или на государственную службу иного вида; отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы либо от профессиональной переподготовки или от повышения квалификации в связи с сокращением должностей гражданской службы, а также при непредставлении ему в этих случаях иной должности гражданской; отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы в связи с изменением существенных условий служебного контракта; отказ гражданского служащего от перевода на иную должность гражданской службы по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением либо отсутствие такой должности в том же государственном органе; отказ гражданского служащего от перевода в другую местность вместе с государственным органом; обстоятельства, не зависящие от воли сторон служебного контракта; нарушение установленных ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» или другими федеральными законами обязательных правил заключения служебного контракта, если это нарушение исключает возможность замещения должности гражданской службы; выход гражданского служащего из гражданства РФ; несоблюдение ограничений и нарушение обязательств, установленных ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» и другими федеральными законами; нарушение запретов, связанных с граж-данской службой; отказ гражданского служащего от замещения прежней долж-ности гражданской службы при неудовлетворительном результате испытания.
Муниципальная должность – должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
Среди муниципальных должностей можно выделить выборные муници-пальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депу-таты, члены выборного органа местного самоуправления), замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления (выборные должности местного самоуправления); иные муни-ципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора.
Муниципальная служба – профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.
Муниципальному служащему гарантируются: 1) условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей; 2) денежное содержание и иные выплаты; 3) ежегодный оплачиваемый отпуск; 4) медицинское обслуживание его и членов его семьи, в том числе после выхода его на пенсию; 5) пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей; 6) обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей; 7) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им муниципальной службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей; 8) защита его и членов его семьи в порядке, установленном законами, от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей.
Форма государственного управления – внешнее выражение деятельности органов государственного управления и их должностных лиц, осуществляемое в рамках их компетенции по разрешению стоящих задач и вызывающее определенные последствия.
Общие черты форм государственного управления: 1) являются способом внешнего выражения деятельности органов государственного управления и их должностных лиц; 2) зависят от содержания деятельности органов государ-ственного управления и их должностных лиц; 3) оказывают влияние на содержание деятельности органов государственного управления и их должност-ных лиц; 4) обусловлены реализацией задач и функций субъектов государствен-ного управления в рамках их компетенций; 5) требуют юридической регламен-тации в большинстве случаев; 6) выбор форм управленческой деятельности обусловлен спецификой стоящей цели, предопределяет наиболее эффективный вариант деятельности; 7) влекут за собой определенные последствия.
В зависимости от порождаемых последствий формы управленческой деятельности бывают правовые (влекут определенные юридические последствия) и неправовые (влекут наступление последствий неюридического характера). По содержанию выделяют правотворческие, правоприменительные, договорные и иные юридически значимые формы управленческой деятельности. По целенаправленности формы делятся на внешние (формы реализации полномочий органов исполнительной власти (органов государ-ственного управления)) и внутренние (формы внутриорганизационной (внутриаппаратной) работы по организации самого субъекта управления, по поддержанию его в работоспособном состоянии). По способу выражения выделяют словесные (излагаемые при помощи знаковых единиц языка как в письменном, так и устном виде) и конклюдентные (излагаемые при помощи неязыковых знаков, телодвижений, дорожных знаков, дорожной разметки) формы управленческой деятельности.
Правотворчество – деятельность органов и должностных лиц государственного управления, осуществляемая в установленных формах, в пределах компетенции по выработке правовых норм.
Административный договор – это основанное на нормах административ-ного права соглашение, принимаемое на основе согласования воль сторон между двумя или более субъектами управленческих отношений, одним из которых является орган государственного управления либо его законный представитель.
Признаки административного договора: является разновидностью правово-го договора; основывается на нормах административного права; его правовая база содержится в Конституции и действующем законодательстве; заключается между двумя и большим числом субъектов; одним из его участников выступает орган государственного управления либо его законный представитель; является результатом взаимного согласования мнений его участников; рассчитан на определенный срок действия; заключается в соответствии с установленной процедурой; не допускается в одностороннем порядке отказ от исполнения договорных обязательств одним из его участников; несоблюдение условий договора влечет наступление негативных юридических последствий; целью договора является реализация публично-правовых интересов его участников; обеспечивается при помощи системы правовых средств.
К неправовым формам государственного управления относятся: органи-зационные действия и материально-технические операции. Организационные действия – совокупность действий, выполняемых субъектами государ-ственного управления по организационному обеспечению собственной деятельности (проведение совещаний, семинаров, «круглых столов», распро-странение передового опыта, разработка прогнозов, программ, организация взаимодействия, координация действий, инструктирование, проведение прове-рок, контроль за деятельностью, исполнение, инспектирование объектов и др.). Материально-технические операции – разновидность внешнего проявления управленческой деятельности, не влекущей юридических последствий, направленная на обеспечение реализации правовых форм и организационных действий в сфере управления (регистрация (учет) документов, статистический учет, оформление документов, разработка документов, обработка информации, стенографирование, ведение делопроизводства, составление справок и отчетов и др.).
Правовой акт управления – вид юридического акта, основанное на законе одностороннее юридически-властное волеизъявление органов государ-ственного управления и их должностных лиц, принятое в установленном процессуальном порядке и направленное на установление либо возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений.
Основные черты правового акта управления: 1) является разновидностью юридического акта; 2) представляет собой юридический вариант управлен-ческого решения; 3) носит подзаконный характер, основывается на Конститу-ции и законах РФ, законах субъектов РФ; 4) исходит от компетентного субъекта государственного управления; 5) является результатом односторон-него юридического волеизъявления; 6) определяет правила поведения в сфере государственного управления или индивидуально определяет поведение адресата; 7) применяется в определенном процессуальном порядке; 8) издается, как правило, в форме документа; 9) имеет определенную структуру; 10) обеспечивается системой правовых средств; 11) несоблюдение, неисполнение правового акта влечет наступление негативных юридических последствий.
По юридическим свойствам выделяют нормативные акты управления (содержат административно-правовые нормы, создающие юридическую основу управленческой деятельности), индивидуальные (содержат разрешение индивидуально-конкретного управленческого дела), нормативно-индивидуаль-ные (содержат как нормы административного права, так и разрешение конкретного управленческого дела).
По форме выражения правовые акты управления могут быть словесными (письменные и устные; нормативные и нормативно-индивидуальные только в письменной форме) и конклюдентными; по сроку действия – бессрочными, срочными и временными; по территории действия – действующие на всей территории РФ, действующие на территории нескольких субъектов РФ (межтерриториальные), действующие на территории субъектов РФ, действую-щие на территории муниципального образования, действующие на территории предприятия, учреждения (локальные).
По органу, издавшему акт, выделяют акты Президента РФ, акты Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, акты органов исполнительной власти субъектов РФ, акты органов местного самоуправления, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность, акты руководителей предприятий, учреждений; по характеру компетенции – общей компетенции, межотраслевой компетенции, отраслевой компетенции и специальной компетенции.
По наименованиям правовые акты бывают указами, постановлениями, распоряжениями, приказами, указаниями, инструкциями, решениями, правилами, положениями и др.; по функциональной роли – плановыми, методическими, кадровыми, финансовыми и др.
В зависимости от порядка принятия есть коллегиальные (принимаются коллегиальными органами простым или квалифицированным большинством) и единоличные (принимаются руководителями органа государственного управления) правовые акты.
По степени сложности различают простые (рутинные), сложные и уникальные акты управления.
Правовые акты управления имеют следующее юридическое значение:
1) выступают средством объективизации управленческой деятельности субъектов государственного управления;
2) устанавливают, изменяют или отменяют нормы права;
3) устанавливают правовой статус субъектов административного права;
4) выступают в качестве юридических фактов;
5) служат основанием для издания других актов управления;
6) служат основанием для возбуждения гражданского судопроизводства и уголовного дела;
7) являются доказательством в суде и в других органах юрисдикции;
8) могут быть условием действенности других актов.
Правовые акты управления должны отвечать требованиям целесообразности и законности. Законность правового акта управления – требование к правовым актам управления соответствовать Конституции и действующему законодательству.
Чтобы отвечать данному требованию, акт: 1) должен быть принят компетентным субъектом государственного управления; 2) соответствовать закону по существу; 3) соответствовать цели закона; 4) приниматься в установленном процессуальном порядке; 5) не противоречить правовым актам большей юридической силы; 6) иметь соответствующую форму (акт-документ); 7) в отдельных случаях, в зависимости от назначения и содержания акта, устанавливаются дополнительные требования.
Ничтожный правовой акт – правовой акт, который вследствие допущенных нарушений предъявляемых к нему требований не может породить и не порождает юридических последствий, не подлежит исполнению. Оспоримый правовой акт – правовой акт, который подлежит исполнению, но может быть обжалован заинтересованными сторонами или опротестован прокурором.
Правовые акты признаются ничтожными, если на то есть прямое указание закона; грубо нарушена (превышена) компетенция субъекта, издавшего акт; отсутствуют законные основания (заявление, указание, поручение и т.д.) для принятия акта; нарушен срок давности; акт предписывает совершение противоправного действия и т.п.
Правовой режим – особый порядок правового регулирования, выражающийся в сочетании юридических средств и направленный на создание необходимых условий для удовлетворения интересов субъектов права в определенных условиях.
Административно-правовой режим (в узком смысле) – совокупность правил поведения, деятельности граждан и юридических лиц, закрепленных в нормативно-правовых актах, порядок реализации ими прав и законных интересов в определенных ситуациях в сфере публичного управления, направленный на обеспечение общественного порядка и общественной безопасности, специально создаваемыми для этой цели органами, подразделениями и службами органов государственного управления.
Признаки административно-правовых режимов являются: устанавливаются в сфере публичного управления, сфере деятельности органов исполнительной власти; регламентируются, в основном, нормами административного права; закрепляют, детализируют правила поведения граждан, государственных органов, общественных объединений, предприятий и учреждений; вводятся дополнительные ограничения, возлагаются дополнительные обязанности; широко применяются административные методы воздействия; вводится дополнительный контроль за соблюдением правил поведения гражданами и юридическими лицами, а также государственной администрацией; нарушение правил режима влечет за собой применение дополнительных мер государственного принуждения.
Студенту следует знать – для реализации каких целей назначаются административно-правовые режимы: для обеспечения бесперебойного функционирования объектов, представляющих повышенную общественную опасность или имеющих важное государственное значение; определения порядка реализации прав и обязанностей на территориях, где проводятся специальные противопожарные, санитарные, природоохранные и иные мероприятия; установления особых правил пользования объектами, представляющими повышенную опасность или содержащими сведения, отнесенные к государственной тайне; обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц в условиях чрезвычайного режима; создания условий для эффективной, правомерной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
Правовой основой административно-правовых режимов служат Конституция, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ.
В государственном управлении существует большое число самых разнообразных административно-правовых режимов, что требует проведения их классификации: по степени принадлежности режимов к обеспечению национальной безопасности существуют: режимы обеспечения безопасности государства (государственной тайны, Государственной границы, пограничного режима, режима въезда в РФ и др.); режимы обеспечения безопасности государства и общественного порядка (пребывание иностранных граждан на территории РФ); режимы обеспечения (охраны) общественного порядка (порядок оборота огнестрельного оружия, взрывчатых и ядовитых веществ, радиоактивных изотопов, наркотических веществ – разрешительные режимы; паспортно-визовый режим); административно-правовые режимы, направленные на достижение целей в иных отраслях управления (таможенный режим, санитарный режим и др.); комплексные административно-правовые режимы (в условиях массовых беспорядков, эпидемии, эпизоотии, стихийных бедствий, техногенных процессов, военной угрозы и др.); в зависимости от субъекта установления разделяют федеральные режимы (устанавливаемые, регулируемые федеральными органами государственной власти), региональные режимы (устанавливаемые, регулируемые органами государственной власти субъектов РФ) и местные (муниципальные) режимы (устанавливаемые, регулируемые органами местного самоуправления); по времени действия есть постоянные (действуют непрерывно) и временные режимы (действуют при наступлении определенных юридических фактов); в зависимости от объекта – носителя режима принято выделять территориальные режимы (карантина, эпидемии, чрезвычайного положения, военного положения, исключительной экономической зоны и др.), объектные режимы (режим лесовосстановительных полос, режим придорожных полос федеральных автомобильных дорог, режим изоляторов временного содержания и др.), режимы обращения с предметами, представляющими повышенную общественную опасность или имеющими важное государственное значение (режим оборота оружия, взрывчатых, ядовитых, наркотических веществ, государственной тайны, паспортно-визовый режим), функциональные режимы (противопожарный режим, таможенный режим, режим контртеррористической операции и др.).
Методы государственного управления — способы, приемы воздействия субъекта управления на объект управления в рамках управленческих отношений, которые используются для достижения целей и задач управления, реализации функций управления. Методы государственного управления обладают следующими чертами: реализуются в процессе управленческой деятельности; органически связаны с целевым назначением определенного вида управленческой деятельности; выражают управленческое воздействие субъекта государственного управления на объект управления; выступают средством реализации субъектом управления своих полномочий в рамках компетенции; адресованы конкретному объекту управления; связаны с характеристикой (состоянием) объекта управленческого воздействия; являются оптимальным способом достижения поставленных управленческих целей в сложившихся условиях; нуждаются в правовом опосредовании.
Важное значение имеет метод убеждения, который представляет собой процесс целенаправленного воздействия субъекта управления на управляемый объект, в результате которого идеи, ценности, установки субъекта становятся внутренними идеями, личными установками объекта управления. К средствам убеждения относятся: агитация, пропаганда, разъяснительная работа, критика, осуждение антисоциального поведения.
Широкое применение получили средства поощрения, к числу которых относятся: благодарности, денежные премии, ценные подарки, почетные звания, знаки отличия, государственные награды и др.
Большим организационным потенциалом обладает административное принуждение, которое рассматривается как метод государственного управления, основанный на нормах административного права, совокупность средств психического, физического и иного воздействия, применяемых уполномоченными субъектами в установленном процессуальном порядке в целях обеспечения общественного порядка и общественной безопасности. К особенностям административного принуждения относится следующее: основывается на нормах административного права; применяется как физическими, так и юридическими лицами; применяется в сфере общественных отношений, урегулированных как нормами административного права, так и нормами других отраслей права; закрепляется как в законных, так и в подзаконных нормативных правовых актах; применяется широким кругом уполномоченных субъектов; система мер административного принуждения отличается разносторонним характером (широкого спектра действия); применяется чаще всего в административном (внесудебном) порядке; порядок применения регламентируется административно-процессуальными нормами, создающими упрощенную процедуру; применяется как к лицам, совершившим правонарушения, так и к лицам, не совершившим правонарушения (меры административного предупреждения); законность применения обеспечивается системой гарантий; применяется в целях обеспечения правового порядка и общественной безопасности.
Наибольшее практическое и теоретическое значение имеет классификация мер административного принуждения в зависимости от цели применения и способа обеспечения общественного порядка в связи с чем выделяются меры предупреждения, пресечения, защиты (правовосстановительные), административно-процессуального обеспечения и ответственности.
Меры административного предупреждения, направленные на предупреждение правонарушений и предотвращение обстоятельств, угрожающих безопасности личности, общества, государства. Их основанием выступают презумпции (предположения) о намеренности лица совершить правонарушение или о возможности наступления неблагоприятных последствий для личности, общества, государства в результате чрезвычайных происшествий природного и техногенного характера. Административное предупреждение может быть в качестве контрольной проверки, проверки документов, досмотра вещей, багажа, ручной клади, досмотра транспортных средств, личного досмотра, административного задержания, вхождения в дома граждан, введения карантина, закрытия участков государственной границы, участков дорог, улиц и т.п., принудительного выселения из домов, грозящих обвалом, реквизиции имущества, технического осмотра транспортных средств, принудительного медицинского освидетельствования, административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, надзора за соблюдением правил противопожарной безопасности, других мер.
Меры административного пресечения направлены на прекращение противоправного деяния и предотвращения наступления вредных последствий. Фактическим основанием их применения являются противоправные деяния. Мерами административного пресечения выступают требование прекратить противоправное деяние; принудительное лечение лиц, страдающих заболеваниями, опасными для окружающих; временное отстранение от работы инфицированных больных; запрещение эксплуатации неисправного транспорта; приостановление действия лицензий и квот; аннулирование лицензий (разрешений); закрытие предприятий и учреждений, их структурных подразделений в случае нарушения правил пожарной безопасности; запрещение транспортировки взрывоопасных, ядовитых веществ в случае нарушения установленных правил; применение физической силы; применение специальных средств; применение огнестрельного оружия; другие меры.
Меры административно-процессуального обеспечения направлены на достижение целей административного процесса.
Наиболее распространенные меры административно-процессуального обеспечения: доставление нарушителя, административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей и товаров, изъятие вещей и документов, отстранение от управления транспортным средством, освидетельствование на состояние опьянения, задержание транспортного средства, привод лица, привлекаемого к ответственности, другие меры.
Административные правовосстановительные меры представляют собой вид мер административного принуждения, применяемых в целях восстанов-ления нарушенного правового состояния путем понуждения субъекта к исполнению ранее возложенной, но не исполненной юридической обязанности.
К таким мерам относятся: возмещение ущерба, причиненного административным правонарушением, снос самовольно возведенных строений, выселение граждан из самовольно занятых жилых помещений, взыскание недоимки, взыскание пени, восстановление на службу ранее уволенного государственного служащего, изъятие имущества, денежных средств, незаконно полученных субъектами, другие меры.
Административными правонарушениями признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического лица или юридического лица, за которое КоАП или законами субъектов РФ об административных правонару-шениях установлена административная ответственность. Существуют следую-щие признаки административного правонарушения: общественная опасность, противоправность, виновность, наказуемость. Состав административного правонарушения – совокупность объективных и субъективных признаков, описанных в правовой норме, необходимых и достаточных для признания совершенного деяния в качестве конкретного административного правонару-шения. Элементы состава административного правонарушения: 1) объект адми-нистративного правонарушения; 2) объективная сторона административного правонарушения; 3) субъект административного правонарушения; 4) субъективная сторона административного правонарушения.
Объектом административного правонарушения являются общественные отношения в сфере государственного управления, регулируемые нормами права и охраняемые мерами административной ответственности. Виды объектов административного правонарушения: 1) общий объект (совокупность всех общественных отношений, возникающих в сфере государственного управления, регулируемых нормами административного права и охраняемых нормами административной ответственности); 2) родовой объект (определенный круг односторонних общественных отношений (благ, ценностей), охраняемых единым комплексом административно-правовых мер, составляющих неотъемлемую и самостоятельную часть общего объекта); 3) видовой объект (определенная группа общественных отношений, которые охраняются административно-правовыми нормами, общих для ряда проступков одного рода); 4) непосредственный объект (конкретные общественные отношения, охраняемые административно-правовыми нормами, которым причиняется ущерб данным правонарушением).
Объективная сторона административного правонарушения – внешнее выражение административного правонарушения, характеризующееся деянием, наступившими последствиями и причинно-следственной связью между ними. Обязательными элементами объективной стороны объекта административного правонарушения выступают: противоправное деяние (в форме действия или бездействия), общественно вредные последствия, причинно-следственная связь между деянием и наступившими последствиями. Факультативные элементы: время (временной промежуток, в течение которого было совершено деяние и наступили общественно вредные последствия), место (определенная территория, где было совершено противоправное деяние и наступили его последствия), способ (приемы, методы, используемые при совершении правонарушения), обстановка (совокупность обстоятельств, окружающих событие правонарушения), признак другого вида (неисполнение распоряжения, приказа уполномоченного лица правонарушителем).
Субъектом административного правонарушения признается лицо, совер-шившее общественно опасное деяние и способное нести административную ответственность (обладающее административной деликтоспособностью).
По действующему законодательству субъектами административных правонарушений признаются индивидуальные и коллективные субъекты (физические и юридические лица).
Субъективная сторона административного правонарушения – это психическая сфера деятельности лица, совершившего административное правонарушение в связи с совершением им общественно опасного деяния. Элементы субъективной стороны административного правонарушения могут быть обязательными (вина) или факультативные (мотив, цель).
Виды административных правонарушений: в зависимости от сферы совершения (совершенные в экономической сфере, совершенные в административно-политической сфере, совершенные в социально-культурной сфере); в зависимости от родового объекта посягательства (посягающие на государственный порядок, на общественный порядок, на общественную безопасность, на права граждан и здоровье населения, на собственность, на установленный порядок управления, на другие объекты); в зависимости от характера деяния (совершенные в форме действия и совершенные в форме бездействия); в зависимости от субъекта правонарушения (совершаемые индивидуальным субъектом, юридическими лицами, как индивидуальным субъектом, так и юридическими лицами); в зависимости от формы вины: совершенные умышленно и по неосторожности.
Административная ответственность представляет собой вид юридической ответственности, выражающейся в применении уполномоченными органами и должностными лицами административного взыскания к лицу, совершившему правонарушение. Особенностями административной ответственности высту-пают: является разновидностью как мер юридической ответственности, так и мер административного принуждения; регулируется нормами административ-ного права, которые в совокупности образуют институт административного права; нормативные основания административной ответственности закрепляются исключительно в законах; фактическим основанием административной ответственности является административное правонаруше-ние; субъектами административной ответственности могут быть как физические, так и юридические лица (коллективные субъекты); реализуется посредством применения мер административных наказаний; к реализации административной ответственности привлекается широкий круг уполномочен-ных субъектов (суд, органы исполнительной власти и их должностные лица); привлечение к административной ответственности не влечет судимости и увольнения с работы (службы); к административной ответственности чаще привлекают во внесудебном (административном) порядке.
Целями административной ответственности являются: защита правопо-рядка; воспитание граждан в духе уважения к закону; восстановление социаль-ной справедливости; предупреждение совершения новых правонарушений.
Обстоятельства, исключающие административную ответственность: недостижение возраста административной ответственности (для физических лиц), крайняя необходимость, невменяемость (для физических лиц).
Обстоятельства освобождения от административной ответственности: малозначительность административного правонарушения, издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания, отмена закона, устанавливающего административную ответственность, истечение сроков давности привлечения к административной ответственности, смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.
Административное наказание – установленная государством мера ответственности за совершение административного правонарушения, которая применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Признаки административного наказания: является мерой административной ответственности; фактическим основанием выступает административное правонарушение; применяется спе-циально уполномоченными субъектами; реализуется в установленном процес-суальном порядке; применяется посредством соответствующих мер; вызывает наступление определенных правоограничений; применяется для достижения определенных целей. Цели административного наказания: 1) специальное пре-дупреждение (предупреждение совершения административных правона-рушений самим правонарушителем); 2) общее предупреждение (предупреж-дение совершения административных правонарушений другими лицами).
Различают следующие виды административных наказаний: 1) предупреждение; 2) административный штраф; 3) возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; 4) конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; 5) лишение специального права, предоставленного физическому лицу; 6) административный арест; 7) административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; 8) дисквалификация; 9) административное приостановление деятельности.
Административное наказание назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение. Обстоятельства, учитываемые при назначении администра-тивного наказания физическому лицу: характер совершенного административ-ного правонарушения; личность виновного; имущественное положение виновного; обстоятельства, смягчающие административную ответственность; обстоятельства, отягчающие административную ответственность. Обстоятель-ства, учитываемые при назначении административного наказания юриди-ческому лицу: характер совершенного административного правонарушения; имущественное и финансовое положение юридического лица; обстоятельства, смягчающие административную ответственность; обстоятельства, отягчающие административную ответственность.
Обстоятельства, смягчающие административную ответственность: раская-ние лица, совершившего административное правонарушение; предотвращение лицом, совершившим административное правонарушение, вредных послед-ствий административного правонарушения, добровольное возмещение причи-ненного ущерба или устранение причиненного вреда; совершение администра-тивного правонарушения в состоянии сильного душевного волнения (аффекта) либо при стечении тяжелых личных или семейных обстоятельств; совершение административного правонарушения несовершеннолетним; совершение административного правонарушения беременной женщиной или женщиной, имеющей малолетнего ребенка.
Обстоятельства, отягчающие административную ответственность: продол-жение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц прекратить его; повторное совершение однородного административ-ного правонарушения, если за совершение первого административного правонарушения лицо уже подвергалось административному наказанию, по которому не истек срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию; вовлечение несовершеннолетнего в совер-шение административного правонарушения; совершение административного правонарушения группой лиц; административного правонарушения в условиях стихийного бедствия или при других чрезвычайных обстоятельствах; совершение административного правонарушения в состоянии опьянения.
Давность привлечения к административной ответственности: не позднее двух месяцев со дня совершения (обнаружения длящегося) административного правонарушения; не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения за нарушение законодательства РФ о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне РФ, таможенного, антимонопольного, валютного законодательства РФ, законодательства РФ об охране окружающей природной среды, об использовании атомной энергии, о налогах и сборах, о защите прав потребителя, о рекламе; не позднее одного года со дня совершения (обнаружения длящегося) административного правонарушения, влекущего применение административного наказания в виде дисквалификации.
Административный процесс рассматривается как совокупность админи-стративно-процессуальных норм и основанная на них деятельность органов и должностных лиц государственного управления по реализации возложенных на них задач и функций. Признаками административного процесса являются: вид юридического процесса, соотносятся как часть и целое; представляет собой разновидность властной деятельности субъектов государственного управления; обеспечивает условия для реализации материальных норм административного права; целью является достижение определенных юридических результатов и разрешения управленческих дел; результаты (как промежуточные, так и окончательные) закрепляются в официальных актах (документах); регламентируется административно-процессуальными нормами, которые в совокупности образуют самостоятельный институт административного права; обладает определенным строением (структурой).
Структура административного процесса включает: административно-нормотворческий процесс; административно-правонаделительный процесс; административно-юрисдикционный процесс. Административно-нормотворчес-кий процесс представляет собой совокупность административно-процессуаль-ных норм и (основанная на них) деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц по созданию подзаконных нормативных правовых актов в целях создания правовой базы для реализации законов. Общие черты административно-нормотворческого процесса: является составным элементом (частью) административного процесса; ему свойственен неюрисдикционный (позитивный) характер; осуществляется в целях создания правовой базы для реализации законов; реализуется ограниченным кругом уполномоченных субъектов; результатом является подзаконный нормативный правовой акт.
Административно-правонаделительный процесс рассматривается как совокупность административно-процессуальных норм и основанная на них деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц по разрешению позитивных управленческих дел. Виды производств администра-тивно-правонаделительного процесса: производство по предложениям и заявлениям граждан, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере управления, лицензионно-разрешительное производство, учетно-регистрационное производ-ство, производство по делам о поощрениях, производство по организационным делам в сфере управления, производство по формированию кадров, административно-договорное производство, производство по приватизации-национализации собственности, другие производства.
Административно-юрисдикционный процесс рассматривается как совокуп-ность административно-процессуальных норм и основанная на них юрисдик-ционная деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц по разрешению конфликтов в сфере государственного управления и применению мер административного принуждения. Видами административно-юрисдикционных производств являются: производство по жалобам, производ-ство по применению мер административного предупреждения, производство по применению мер административного пресечения, административно-процессуальное производство (по применению мер административно-процессуального обеспечения), дисциплинарное производство, производство по делам об административных правонарушениях.
Производство по делам об административных правонарушениях — совокупность административно-процессуальных норм и основанная на них деятельность уполномоченных органов и должностных лиц по применению мер административного наказания.
Задачи производства по делам об административных правонарушениях: 1) всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение каждого дела; 2) разрешение дела об административном правонарушении в соответствии с законом; 3) обеспечение исполнения вынесенного по делу об администра-тивном правонарушении постановления; 4) выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений.
Производство по делам об административных правонарушениях не может быть начато, а начатое подлежит прекращению при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств: отсутствие события административного правонарушения; отсутствие состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения противоправных действий (бездействия) возраста, предусмотренного КоАП РФ для привлечения к административной ответственности, или невменяемость физического лица, совершившего противоправные действия (бездействия); действие лица в состоянии крайней необходимости; издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания; отмена закона, устанавливающего административную ответственность; истечение сроков давности привлечения к административной ответственности; наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействий) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении администра-тивного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела; смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.
Производство по делам об административных правонарушениях включает следующие стадии: возбуждение дела об административном правонарушении и административное расследование; рассмотрение дела об административном правонарушении; пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях; исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях.
Для достижения целей производства по делам об административных правонарушениях применяются следующие меры административно-процессуального обеспечения: доставление, административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, досмотр транспортного средства, осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов, изъятие вещей и документов, отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида, медицинское освидетельствование на состояние опьянения, задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации, арест товаров, транспортных средств и иных вещей, привод, временный запрет деятельности.
Поводами возбуждения дела об административном правонарушении являются: непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномо-ченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения; поступившие из правоохранительных органов, а также из других органов, органов местного самоуправления, от общественных объеди-нений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения; сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (за исключением административных правонарушений, предусмотренных ч. 2 ст. 5.27, ст. 14.12, 14.13, 14.21, 14.22 КоАП); сообщения и заявления собственника унитарного предприятия, органов управления юридического лица, арбитражного управляющего по ст. 14.12, 14.13, 14.21 –14.23, а при рассмотрении дела о банкротстве – собрания (комитета) кредиторов.
Дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента: 1) составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмот-ренных ст. 27.1 КоАП; 2) составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении; 3) вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного ст. 28.7 КоАП; 4) оформления предупреждения или с момента наложения (взимания) административного штрафа на месте совершения административного правонарушения, если в соответствии с ч. 1 ст. 28.6 КоАП протокол об административном правонарушении не составляется.
Доказательства по делу об административном правонарушении – любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.
Судья, орган, должностное лицо при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении выясняют: 1) относится ли к их компетенции рассмотрение данного дела; 2) имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения данного дела судьей, членом коллегиального органа, должностным лицом; 3) правильно ли составлены протокол об административном правонарушении и другие протоколы, предусмотренные КоАП, а также правильно ли оформлены другие материалы дела; 4) имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу; 5) достаточно ли имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу; 6) имеются ли ходатайства и отводы.
Дело об административном правонарушении должно быть рассмотрено в следующие сроки: в пятнадцатидневный срок со дня получения протокола об административном правонарушении и других материалов дела (общий срок); общий срок может быть продлен не более чем на один месяц в случае поступления ходатайств от участников производства по делу об административном правонарушении либо в случае необходимости в дополнительном выяснении обстоятельств дела; в день получения протокола об административном правонарушении и других материалов дела, если правонарушение влечет административный арест; не позднее 48 часов с момента задержания лица, подвергнутого административному задержанию.
Существует следующий порядок обжалования постановления по делу об административном правонарушении: вынесенное судьей – в вышестоящий суд; вынесенное коллегиальным органом – в районный суд по месту нахождения коллегиального органа; вынесенное должностным лицом – в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела; вынесенное иным органом, созданным в соответствии с законом субъекта РФ – в районный суд по месту рассмотрения дела.
К субъектам, полномочным обжаловать постановление по делу об административном правонарушении относятся: лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении; потерпевший; законные представители физического лица; законные представители юридического лица; защитник и представитель.
Видами решений по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении являются: об оставлении постановления без изменения, а жалобы – без удовлетворения; об изменении постановления, если при этом не усиливается административное наказание или иным образом не ухудшается положение лица, в отношении которого вынесено постановление; об отмене постановления и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных ст. 2.9; 24.5 КоАП РФ, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление; об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение судье, в орган, должностному лицу, правомочным рассматривать дело, в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных КоАП РФ, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, а также в связи с необходимостью применения меры закона об административном правонарушении, влекущей назначение более строгого административного наказания, если потерпевшим по делу подана жалоба на мягкость примененного административного наказания; об отмене постановления и о направлении дела на рассмотрение по подведомственности, если при рассмотрении жалобы установлено, что постановление было вынесено неправомочным судьей, органом, должностным лицом.
Постановление по делу об административном правонарушении вступает в законную силу: 1) после истечения срока, установленного для обжалования постановления по делу об административном правонарушении, если указанное постановление не было обжаловано или опротестовано; 2) после истечения срока, установленного для обжалования решения по жалобе, протесту, если указанное решение не было обжаловано или опротестовано, за исключением случаев, если решением отменяется вынесенное постановление; 3) немедленно после вынесения не подлежащего обжалованию решения по жалобе, протесту, за исключением случаев, если решением отменяется вынесенное постановление.
Постановления по делу об административном правонарушении, исполнение которых судьей, органом, должностным лицом, вынесшими их, могут быть отсрочены на срок до одного месяца: в виде административного ареста, лишения специального права, административного штрафа (за исключением взыскания административного штрафа на месте совершения административного правонарушения).
Обстоятельства, влекущие прекращение исполнения постановления о назначении административного наказания: издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания; отмена или признание утратившими силу закона или его положения, устанавливающих административную ответственность за содеянное; смерть лица, привлеченного к административной ответственности, или объявления его в установленном законом порядке умершим; истечение сроков давности исполнения постановления о назначении административного наказания, установленных ст. 31.9 КоАП; отмена постановления.
Законность в государственном управлении – режим должного функциони-рования системы государственного управления, состоящий в точном, строгом и неукоснительном соблюдении и исполнении всеми субъектами управленческих отношений действующих на территории государства нормативных правовых актов.
Общие черты законности: 1) является принципом организации и деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, общественных объединений и граждан; 2) выступает обязательным требованием к деятельности субъектов государственного управления; 3) является методом осуществления властных полномочий субъектов управленческой деятельности; 4) основывается на действующем российском законодательстве.
Для обеспечения законности важными являются ее гарантии, под которыми понимаются совокупность объективных условий и субъективных факторов, а также специальных юридических средств, посредством которых обеспечивается режим законности в сфере государственного управления. Гарантии законности делятся: на общие условия обеспечения законности и специальные средства обеспечения законности.
Обеспечение законности в сфере государственного управления – это деятельность специально уполномоченных субъектов, а также граждан и объединений: по недопущению в деятельности органов исполнительной власти нарушений требований, закрепленных в действующих нормативных правовых актах; своевременному и полному предупреждению правонарушений, причин и условий, их порождающих; привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности. Способы обеспечения законности – совокупность юри-дических, организационных приемов и форм деятельности органов государ-ственной власти, местного самоуправления, их должностных лиц, граждан, общественных объединений по поддержанию и укреплению законности в сфере государственного управления. Существуют также способы: государственный контроль, государственный надзор, судебный контроль, общественный контроль.
Государственный контроль – деятельность специально уполномоченных государственных органов, их должностных лиц и иных уполномоченных субъектов по наблюдению за функционированием подконтрольного объекта с целью установления его отклонений от заданных параметров.
Сущность государственного контроля: 1) деятельность специально уполномоченных органов и должностных лиц в пределах установленной компетенции; 2) наблюдение за функционированием подконтрольного объекта, находящегося в состоянии подчиненности по отношению к субъекту контроль-ной деятельности; 3) получение полной, достоверной информации о состоянии законности в подконтрольном объекте; 4) соотнесение деятельности подконтрольного объекта как с точки зрения законности, так и целесооб-разности; 5) принятие мер по предупреждению правонарушений и недопуще-нию вредных последствий; 6) выявление причин и условий, способствующих совершению правонарушений, их нейтрализация и устранение.
В зависимости от субъекта деятельности существует контроль Президента РФ, контроль органов представительной (законодательной) власти и контроль органов исполнительной власти.
Контрольные полномочия Президента РФ: 1) он назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ; 2) назначает на должность и освобождает от должности по предложению Председателя Правительства РФ его заместителей и федеральных министров; 3) имеет право приостанавливать постановления и распоряжения Правительства РФ; 4) имеет право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и международным договорам РФ; 5) назначает на должность и освобождает от должности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах; 6) назначает на должность и освобождает от должности высшее командование Вооруженными Силами РФ и др.
Опосредованный президентский контроль осуществляют: Администрация Президента РФ, Главное контрольное управление Президента РФ, Главное государственно-правовое управление Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах.
В зависимости от объема и содержания органы исполнительной власти осуществляют: общий, межотраслевой (надведомственный) и отраслевой (внутриведомственный) контроль. Общий контроль органов исполнительной власти включает контроль за исполнением и соблюдением Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ; консолидацию, объединение подведомственных (подконтроль-ных) органов по направлениям деятельности; заслушивание докладов и отчетов полномочных представителей подконтрольных органов о результатах и состоянии их деятельности.
Общий контроль осуществляют: Правительство РФ, правительства республик в составе РФ, администрации (правительства) иных субъектов РФ.
Межотраслевой контроль органов исполнительной власти осуществляется в целях обеспечения единообразного решения комплексных задач, относящихся к ряду отраслей управления; органами исполнительной власти надведомственной компетенции; между субъектами и объектами контрольной деятельности отсутствует организационная подчиненность.
Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие межотраслевой контроль: Министерство внутренних дел РФ, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство природных ресурсов, Министерство образования и науки РФ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Министерство транспорта РФ, Министерство финансов РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ, Минис-терство юстиции РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба государственной статистики и др.
Отраслевой контроль органов исполнительной власти осуществляется как органами отраслевой, так и органами исполнительной власти межотраслевой компетенции, по определенным вопросам внутриведомственного характера, между субъектами и объектами этого контроля существует организационная подчиненность.
Государственный надзор следует рассматривать как функцию специальных государственных органов и их должностных лиц по систематическому наблю-дению за точным и неуклонным соблюдением законов, иных нормативных правовых актов, осуществляемую по подведомственным данным органам вопросам в отношении неподчиненных им юридических и физических лиц. Видами государственного надзора являются: административный и прокурорский.
Административный надзор – вид деятельности специально уполномочен-ных органов исполнительной власти и их должностных лиц по систематическому наблюдению за точным и единообразным соблюдением, исполнением и применением юридическими и физическими лицами правовых норм в сфере государственного управления.
Полномочия органов, осуществляющих административный надзор: получение информации; применение мер административного предупреждения; применение мер административного пресечения; привлечение к административной ответственности; регистрация и учет; выдача разрешений (лицензий); нормотворчество.
Прокурорский надзор в сфере государственного управления – деятельность органов (должностных лиц) прокуратуры РФ по надзору за исполнением федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами Конституции РФ и законов, а также соответствием законам издаваемых ими правовых актов.
Формами реагирования прокурора на нарушения законности являются: 1) протест прокурора; 2) представление прокурора; 3) постановление прокурора; 4) предостережение о недопустимости нарушения закона.
Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, который издал этот акт, либо обращается в суд в установленном порядке, где протест подлежит рассмотрению в десятидневный срок с момента поступления, о чем сообщается прокурору, его принесшему. Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Прокурор, исходя из нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении. В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся деяниях прокурор или его заместитель объявляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.
Судебный контроль за законностью в сфере государственного управления – это деятельность органов судебной власти, состоящая в правовой оценке действий и решений органов исполнительной власти, местного самоуправления, их должностных лиц, по защите прав, свобод и законных интересов граждан и иных субъектов, по привлечению виновных лиц к ответственности. Субъектами судебного контроля являются федеральные суды (Конституционный Суд РФ; Верховный Суд РФ, Верховные Суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономных округов, автономной области, районные суды общей юрисдикции; Высший Арбитражный Суд РФ, Федеральные арбитражные суды округов, Арбитражный Суд субъектов РФ) и суды субъектов РФ (конституционные (уставные) суды, мировые судьи).
Судебный контроль в сфере государственного управления осуществляется: при рассмотрении жалоб на действия и решения органов и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан; рассмотрении дел об административных правонарушениях (качество проведенного расследования, законность вынесенных постановлений и др.); рассмотрении жалоб и протестов на постановления по делам об административных правонарушениях; проверке законности нормативных правовых актов; рассмотрении дел, возникающих из гражданско-правовых отношений; рассмотрении уголовных дел; рассмотрении жалоб юридических лиц.
Общественный контроль за законностью в сфере государственного управления представляет собой одну из форм отправления демократии, состоящую в реализации прав граждан и общественных объединений участвовать в управлении делами государства, наблюдении за деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий и учреждений, их должностных лиц по соблюдению ими законности, прав и свобод граждан и их объединений. Особенности общественного контроля следующие: 1) осуществляется гражданами и их объединениями (обществен-ными объединениями, политическими партиями и др.); 2) объектом контроля является деятельность государственных органов, органов местного самоуправ-ления, предприятий и учреждений, их должностных лиц; 3) широко применя-ются меры общественного воздействия; 4) имеет профилактическую и право-восстановительную направленность; 5) осуществляется во взаимодействии с другими способами обеспечения законности. Субъектами общественного контроля являются: граждане (физические лица), общественные объединения, политические партии, профессиональные союзы, трудовые коллективы и др.
Одна из важнейших задач органов исполнительной власти – организация управления в сфере экономики. Ее объектами являются: финансы и налоги, промышленность и энергетика, транспорт, пути сообщения, окружающая природная среда и природные ресурсы, агропромышленный комплекс, информационные технологии и связь, торговля и т. д.
Задачи государственного управления в рассматриваемой сфере осуществляют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти в субъектах РФ на основе правового разграничения предметов ведения и полномочий между ними.
Проведение единой государственной политики в РФ в данной сфере осуществляется Правительством РФ. Правовой основой его полномочий являются Конституция РФ, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г, № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», Налоговый, Бюджетный, Лесной, Водный, Таможенный кодексы РФ и другие федеральные законы, регулирующие отношения в сфере экономики.
В соответствии с законодательством РФ Правительство РФ организует разработку концепций развития приоритетных отраслей экономики, утверждает федеральные целевые программы, обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, управляет федеральной собственностью, осуществляет государственную структурную и инвестиционную политику, решает вопросы развития приоритетных отраслей экономики.
Правительство РФ обязано обеспечивать проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, разрабатывать и представлять Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивать его исполнение, разрабатывать налоговую политику, обеспечивать совершенствование бюджетной системы.
Оно разрабатывает и реализует государственную политику в сфере экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества, руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях России с иностранными государствами.
В области приватизации федерального имущества и в сфере легализации субъектов предпринимательской деятельности Правительство РФ определяет порядок лицензирования отдельных видов деятельности, сертификации и стандартизации отдельных видов продукции, государственной регистрации юридических лиц, прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
В области окружающей природной среды и экологической безопасности Правительство РФ принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения и организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы РФ и т. д.
Правительство РФ координирует также работу органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, например, по совместному проведению природоохранных мероприятий и реализации экологических программ федерального и международного значения.
Реализуя полномочия в сфере экономической деятельности, Правительство РФ опирается на отнесенные к его ведению федеральные органы исполнительной власти, действующие в данной сфере. К ним относятся: Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство финансов РФ, Министерство промышленности и энергетики РФ, Министерство сельского хозяйства РФ, Министерство природных ресурсов РФ, Министерство транспорта РФ, Министерство информационных технологий и связи РФ, Федеральная служба по тарифам, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральное космическое агентство, Федеральное агентство по атомной энергии и многие другие органы.
Управление экономической сферой осуществляется также субъектами РФ и органами местного самоуправления по вопросам, относящимся к их компетенции. Например, управление жилищно-коммунальной сферой находится преимущественно в их компетенции.
Многие вопросы в указанной сфере осуществляются федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ (по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ), например использование водных биологических ресурсов, сохранение и воспроизводство плодородия земель, рациональное использование природных ресурсов, в том числе сельскохозяйственных угодий, и т. д. Взаимоотношения указанных органов строятся не в форме жесткой централизации и по принципу «власть – подчинение», а на основе координации, договорных отношений между ними, выполнения совместных программ и т. д.
Организация управления экономикой регламентируется в большой степени правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ и иными нормативными правовыми актами, реже – федеральными законами.
В законодательных актах определяются организация отрасли, сферы и основные звенья системы управления отраслью или сферой, разграничение компетенций и характер взаимоотношений между ними. К ним, например, можно отнести федеральные законы: от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи»1 от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях», от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объек-тов»2, от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»3 и др.
Положения законодательных актов детализируются в подзаконных актах соответствующих органов и должностных лиц. Основными актами в данной сфере управления являются положения об органах исполнительной власти и их структурных подразделениях, а также акты об утверждении их структуры и штатных расписаниях.
В субъектах РФ полномочия органов государственной власти должностных лиц в решении подобных вопросов определяются на основании федеральных законов и актов, принимаемых самими субъектами РФ в пределах их компетенции.
Сферой деятельности органов государственного управления в области социально-культурного строительства являются охрана здоровья населения, его медицинское обслуживание, содействие занятости населения, осуществление социальной защиты, а также административно-правовое регулирование отношений в области образования, науки, культуры, физической культуры, спорта и туризма.
В настоящее время в данной сфере действуют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ, на которые возложена реализация данных вопросов. Важные полномочия в сфере социально-культурного строительства осуществляются также органами местного самоуправления.
Правовой основой деятельности уполномоченных в этой сфере органов являются Конституция РФ, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, а также акты, принимаемые органами исполнительной власти и муниципальными, образованными в соответствии с их компетенцией.
Источниками правового регулирования в указанной области являются законы РФ: от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации»4; от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании»; Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1; федеральные законы: от 10 декабря 1995 г. № 195 «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»; от 22 августа 1996 г. № 125 «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»5; от 26 августа 1996 г. № 127 «О науке и государственной научно-технической политике»6; от 22 июня 1996 г. № 126-ФЗ «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации»7; от 30 марта 1999 г. № 52 «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и др.
Правовой статус органов, осуществляющих государственное управление в социально-культурной сфере, определяется в положениях об этих органах и других актах, принимаемых Президентом РФ и Правительством РФ.
Общее руководство в рассматриваемой сфере осуществляют Президент РФ как глава государства и Правительство РФ, на которое возложено проведение в стране единой государственной политики в области культуры, образования, науки, здравоохранения, социального развития.
В РФ управление осуществляют соответствующие федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, в субъектах РФ – министерства, департаменты, главные управления, отделы здравоохранения и др. К числу федеральных органов исполнительной власти, осуществляющим управление в социально-культурной сфере, относятся: Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ, Министерство образования и науки РФ, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, Федеральная служба по труду и занятости, Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию, Федеральное медико-биологическое агентство, Федеральное архивное агентство, Федеральное агентство по культуре и кинематографии, Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям, Федеральное агентство по науке и инновациям, Федеральное агентство по образованию, Федеральное агентство по туризму.
Государственное управление в сфере административно-политического строительства имеет существенные особенности, в отличие его от других сфер управления. Это, прежде всего то, что, вопросы, составляющие административно-правовую сферу, находятся в основном в ведении РФ. Конституция РФ относит к ее ведению внешнюю политику и международные отношения, оборону и безопасность, определение статуса и защиту государственной границы. В совместном ведении остаются вопросы, касающиеся обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности, режима пограничных зон (ст. 72 Конституции РФ).
Кроме того, деятельностью органов государственного управления в административно-политической сфере в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством руководит Президент РФ. Так, согласно ст. 32 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» глава государства руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ. Более подробно данный вопрос определен Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти». В соответствии с этим актом Президент РФ осуществляет также руководство деятельностью Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков, Министерством юстиции РФ, Управлением делами Президента РФ, другими органами.
Правительство РФ в указанной сфере деятельности осуществляет мероприятия по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, охране прав и свобод граждан, общественного порядка и борьбы с преступностью (ст. 114 Конституции РФ). Правительство РФ осуществляет конкретные действия по воплощению в жизнь военной доктрины и обеспечивает выполнение государственных целевых программ и планов развития вооружений, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям и др.
Правовой основой организации и функционирования органов государственного управления в рассматриваемой сфере являются федеральные законы, указы Президента РФ и иные нормативные, правовые акты. К таковым относятся: законы РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности», от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции»; ФЗ: от 31 мая 1996 г. № 233 «Об обороне», от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ «О внешней разведке», от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране», от 26 февраля 1997 г. № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации», от 28 марта 1998 г. № 53 «О воинской обязанности и военной службе»; Военная доктрина Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 г. № 7068, Концепция национальной безопасности РФ, утвержденная Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 13009, положения об органах исполнительной власти, утвержденные указами Президента РФ, и многие другие акты.
Субъекты РФ и органы местного самоуправления наделены комплексом вопросов в области управления обороной, внутренних дел.
Так, в субъектах РФ образуются военные комиссариаты, которые входят в систему органов управления обороной. Военные комиссары, возглавляющие их, осуществляют учет военнообязанных, организуют проведение призывов на военную службу, военные сборы, оказывают помощь уволенным офицерам, прапорщикам, мичманам, членам их семей в трудоустройстве, получении жилья и т. д. Органы местного самоуправления призваны решать вопросы социально-правовой защиты военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, членов их семей. Они также занимаются вопросами организации воинского учета, организацией призыва граждан на военную службу, военные сборы, по мобилизации и др.
В области внутренних дел субъекты РФ осуществляют задачи и функции, аналогичные задачам и функциям МВД России. Они обеспечивают охрану общественного порядка, личности, прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций от противоправных действий на подведомственной территории, осуществляют контроль и надзор за соблюдением правил паспортной системы, организуют и обеспечивают безопасность дорожного движения, пожарную безопасность, осуществляют оперативно-розыскные мероприятия и т. д.
Значительные полномочия в указанной сфере предоставлены органам местного самоуправления. Они осуществляют охрану общественного порядка на своей территории с использованием сил милиции общественной безопасности. Местная милиция входит в систему МВД России и действует на местном уровне как самостоятельное подразделение соответствующего органа внутренних дел. В своей деятельности она подчиняется как вышестоящим органам внутренних дел, так и органам местного самоуправления, подконтрольна и подотчетна им.
Органы местного самоуправления вправе влиять на деятельность органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы. Реализуя свои полномочия в этой области, они входят с предложениями или дают согласие на создание и ликвидацию учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, о назначении на должность и освобождении от нее начальников этих органов, оказывают содействие в комплектовании квалифицированными кадрами персонала этих учреждений, создают условия для этих учреждений и привлечения осужденных к труду и т.д.
Содержание
Введение 3
1. Управление как объект административно-правового регулирования 4
2. Административное право как отрасль права и науки 8
3. Механизм административно-правового регулирования 12
4. Административно-правовой статус гражданина 16
5. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства 20
6. Органы исполнительной власти 22
7. Органы местного самоуправления 25
8. Общественные и другие негосударственные объединения 28
9. Предприятия и некоммерческие организации 33
10. Государственные и муниципальные служащие 36
11. Формы государственного управления. Административно-правовые акты 45
12. Административно-правовые режимы 48
13. Методы государственного управления 50
14. Административное принуждение 50
15. Административное правонарушение 52
16. Административная ответственность 54
17. Административное наказание 54
18. Административный процесс 56
19. Производство по делам об административных правонарушениях 57
20. Законность в сфере государственного управления 61
21. Административно-правовые основы управления экономической сферой 65
22. Административно-правовые основы управления социально-культурной сферой 67
23. Административно-правовые основы управления административно-политической сферой 69
Перечень вопросов к экзамену по дисциплине «Административное право» 71
Литература 75
1 СЗ РФ. 2003. № 28. Ст. 2895.
2 Там же. 1997. № 30. Ст. 3588.
3 Там же. 2002. № 53 (часть 1). Ст. 5140.
4 ВВС. 1991. № 18. Ст. 568.
5 СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135
6 Там же. 1996. № 35. Ст. 4137.
7 Там же. 1996. № 35. Ст. 4136.
8 СЗ РФ. 2000. № 17. Ст. 1852.
9 Там же. 1997. № 52. Ст. 5909.
Введение
1. Управление как объект административно-правового регулирования
2. Административное право как отрасль права и науки
3. Механизм административно-правового регулирования
4. Административно-правовой статус гражданина
5. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства
6. Органы исполнительной власти
7. Органы местного самоуправления
8. Общественные и другие негосударственные объединения
9. Предприятия и некоммерческие организации
10. Государственные и муниципальные служащие
11. Формы государственного управления. Административно-правовые акты
12. Административно-правовые режимы
13. Методы государственного управления
14. Административное принуждение
15. Административное правонарушение
16. Административная ответственность
17. Административное наказание
18. Административный процесс
19. Производство по делам об административных правонарушениях
20. Законность в сфере государственного управления
21. Административно-правовые основы управления экономической сферой
22. Административно-правовые основы управления социально-культурной сферой
23. Административно-правовые основы управления административно-политической сферой
Перечень вопросов к экзамену по дисциплине «Административное право»
Литература
Федеральное агентство по образованию
Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования
«Нижегородский государственный архитектурно-строительный университет»
-------------------------------------------------------------------------------------------------
Институт открытого дистанционного образования
Н.В. Макарейко
Административное право
Утверждено редакционно-издательским
советом университета в качестве
учебного пособия
Нижний Новгород - 2005
ББК 67,99(2)1
М 15
Макарейко Н.В. Административное право: Учебное пособие. – Н.Новгород: Нижегород. гос. архит.-строит. ун-т, 2005. – 74 с.
ISBN 5-87941-387-Х
Учебное пособие предназначено для оказания методологической помощи студентам заочной формы обучения (с использованием дистанционных технологий) при изучении курса «Административное право», представляет собой краткий конспект лекций, соединенный с методическими рекомендациями по изучению отдельных учебных тем. В учебном пособии указаны нормативные правовые акты и учебная литература, на которые следует обратить пристальное внимание в процессе освоения учебного курса.
ББК 67,99(2)1
ISBN 5-87941-387-Х
© Макарейко Н.В., 2005,
© ННГАСУ, 2005
Введение
Учебно-методический комплекс по курсу «Административное право» разработан с учетом требований государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по специальности 03.05.01 – юриспруденция.
Целью изучения данной дисциплины в вузе является приобретение студентами – юристами необходимых знаний, навыков, умений в области административного права – одной из ведущих отраслей российского публичного права и деятельности органов исполнительной власти, т.е. речь идет о своеобразной дихотомии права и предмета его регулирования, системообразующих отраслей отечественного права и законодательства. Занимая во многом ведущие позиции в публичном праве, названная отрасль в настоящее время переживает период относительного интереса к ее развитию. Государственно-управленческие отношения вслед за конституционными определяют доминирующий характер системы права в большинстве стран мира. Нельзя не отметить, что подобная ситуация в последние годы становится свойственной и для России. Только благодаря истинному утверждению общечеловеческих и национальных ценностей, заложенных в Конституции РФ, можно приблизиться к построению гражданского общества и правового государства. Разумеется, при изучении курса студентам следует принимать во внимание и реальную социально-политическую и экономическую обстановку, складывающуюся на различных территориях (Российской Федерации в целом, ее субъектах, муниципальных образованиях и их частях) как объектах административно-правового регулирования. Неменьшее значение придается в ходе учебного процесса и положениям, содержащимся в теории государства и права, конституционном праве, муниципальном праве, теории государственного управления, теории социального менеджмента, социальной психологии и других социальных науках.
Темы курса административного права в значительной степени ориентированы на углубленное восприятие актуальных и зачастую непреходящих вопросов юридической материи. Структура комплекса продумана таким образом, чтобы оказать по возможности наибольшее содействие студентам–юристам в понимании природы российской публичной администрации. Специфика настоящего комплекса заключается и в том, что он ориентирован на студентов, которым предстоит изучать курс административного права в дистанционном.
Студентам необходимо иметь в виду крайне высокую степень динамизма нормативных правовых актов в области деятельности органов исполнительной власти, что предполагает постоянное обращение к информационно-поисковым системам, например, «Консультант», «Гарант» и т.п.
Важное место в подготовке квалифицированных юристов отводится проведению семинарских и практических занятий, способствующих формированию творческого мышления студентов, выработке навыков и умений, связанных с составлением и анализа юридических документов, поиском правовой информации и методикой научного исследования.
В процессе подготовки к занятиям следует использовать как учебную, учебно-методическую, так и научную литературу. Особенно пристальное внимание следует уделить изучению нормативных правовых актов. Это позволит сформировать качественные навыки работы с нормативным материалом, что является важным элементом овладения профессиональной юридической культурой.
В каждой теме изложен материал, который является опорным при подготовке по отдельной административно-правовой проблеме.
По итогам изучения дисциплины студенты сдают экзамен. Для успешной подготовки к экзамену следует подготовку строить с учетом предлагаемого перечня вопросов.
1. Управление как объект административно-правового регулирования
Управление представляет собой процесс целенаправленного воздействия на систему (механическую, технологическую, биологическую, социальную), в результате которого достигается ее упорядоченность, развитие в соответствии с поставленными целями. К числу признаков управления традиционно относят: обязательно качество целостной организованной системы; наличие обязатель-ных элементов: субъекта управления и объекта управления; определенная направленность, достижение поставленной цели (управленческого результата); служит интересам взаимодействия основных элементов; обеспечивается системой определенных средств. Различают механическое, технологическое, биологическое, социальное управление.
Под социальным управлением понимается процесс воздействия на общество, социальные группы, отдельных индивидов с целью упорядочения их деятельности, повышения уровня организованности социальной системы.
Для понимания социального управления важное значение представляют черты данного явления: 1) существует там, где имеет место совместная деятель-ность людей и их общностей; 2) обеспечивает упорядоченное воздействие на участников совместной деятельности; 3) направлено на достижение опреде-ленной управленческой цели; 4) характеризуется наличием субъекта и объекта управления; 5) субъект управления наделяется определенным властным ресурсом; 6) объект управления является подвластным субъектом, сознательно-волевое поведение которого должно изменяться в соответствии с указаниями субъекта; 7) реализуется в рамках определенного механизма.
Виды социального управления: государственное управление, местное (муниципальное) самоуправление, общественное самоуправление.
К элементам социального управления относят: субъект управления, объект управления, управленческие связи (прямые связи и обратные связи).
Существенное значение для студента имеет понимание функций социаль-ного управления, под которыми понимаются обусловленные социальным наз-начением наиболее типичные, однородные, стабильные направления управ-ленческого воздействия, отвечающие его целевому предназначению и задачам.
В зависимости от содержания и характера воздействия можно выделить следующие функции управления: общие (присущи всем системам управления); специальные (присущи отдельным системам управления, например ФСБ РФ: контрразведывательная деятельность; борьба с преступностью; разведыватель-ная деятельность); обеспечивающие (создают условия для реализации общих и специальных функций, например, материально-технического обеспечения; кадровая; финансово-плановая и др.).
В зависимости от направления воздействия выделяют внутренние и внешние функции.
В зависимости от времени действия существуют функции управления постоянные и временные.
Наибольшее значение имеют общие функции управления: информационного обеспечения (сбор, получение, обработка, анализ и хранение информации, необходимой для осуществления управленческой деятельности); прогнозирования (предвидение перспектив развития событий или процессов в будущем); моделирования (создание образца (модели) определенных управленческих отношений для предвидения решения управленческих задач в будущем); планирования (определение направлений, темпов, количественных и качественных показателей развития процессов в системе управления); организации (формирование системы управления, установление ее принципов, субъектного состава, приведение в состояние готовности); координации (согласование совместной деятельности различных субъектов управленческих отношений для достижения поставленных целей и задач управления); распорядительства (оперативное регулирование управленческих отношений, дача указания исполнителям); регулирования (установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления); контроля (установление соответствия или отклонения фактического состояния системы управления от заданных параметров); учета (фиксация информации, выраженной в количественных показателях, о результатах состояния системы управления).
Государственное управление (широкое понимание) – деятельность всех органов государства по реализации возложенных полномочий.
Государственное управление (в специальном смысле) представляет собой подзаконную, юридически властную деятельность органов исполнительной власти РФ и ее субъектов по осуществлению возложенных полномочий.
Студенту следует акцентировать внимание на признаки государственного управления: то вид государственной управленческой деятельности; деятельность носит юридически властный, исполнительно-распорядительный характер; деятельность осуществляется постоянно, непрерывно и планово; деятельность на основании и во исполнение законов (подзаконодательная деятельность); характеризуется наличием вертикальных (иерархических) и горизонтальных связей; осуществляется в различных формах (правовых и не-правовых); обеспечивается посредством системы гарантий; нарушение управленческой деятельности влечет за собой наступление негативных последствий (правоограничений).
Целью государственного управления выступают предполагаемые результаты, к которым стремится субъект при осуществлении управленческой деятельности. Различают следующие цели управления:
1) социально-экономические – упорядочение общественной жизни и удовлетворение публичного интереса; достижение экономического благосостояния, построение и поддержание определенной системы экономических отношений;
2) политические – участие в управлении всех политических сил в стране, выработка позитивных предложений и процессов в обществе и государстве, способствующих совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека;
3) обеспечительные – обеспечение прав и свобод граждан, законности в обществе, общественного порядка и общественной безопасности, необходимого уровня благосостояния;
4) организационно-правовые – формирование правовой системы, способствующей реализации всех основных функций государства и решения всех его задач при помощи демократических институтов и механизмов правового государства, а также организационно-функциональных образований.
Проникновению в сущность государственного управления всемерно способствуют принципы государственного управления (основополагающие идеи, руководящие начала, лежащие в основе управленческой деятельности и раскрывающие ее сущность).
Принципы делятся на общие (социально-правовые) и организационные.
Общие (социально-правовые) принципы: демократизм (народ выступает единственным источником власти. Он осуществляет власть как непосредственно, так и через органы исполнительной власти. Контроль за деятельностью органов исполнительной власти осуществляется органами законодательной и судебной власти, прокуратуры, а также населением (общественный контроль); законность (деятельность органов исполнительной власти должна строиться на основе точного и неукоснительного соблюдения и исполнения Конституции и законов, соответствия прилагаемых нормативных правовых актов актам высшей юридической силы); объективность (при осуществлении управленческой деятельности необходимо адекватно воспринимать происходящие процессы, устанавливать существующие закономерности и учитывать их при принятии управленческих решений и их реализации); научность (применение научных методов сбора, анализа и хранения информации, учета научных наработок в ходе принятия и реализации управленческих решений); конкретность (осуществление управления должно строиться с учетом конкретных жизненных обстоятельств, т.е. в соответствии с реальным состоянием объекта управления и ресурсом субъекта управления); разделение властей (выражается в подразделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную с закреплением за ними в установленном порядке конкретных функций); федерализм (деятельность органов исполнительной власти строится на основе нормативного закрепления разграничения компетенции и предметов ведения между РФ и субъектами РФ); эффективность (достижение целей управленческой деятельности должно осуществляться при минимальных затратах сил, средств и времени).
Организационные принципы государственного управления: отраслевой (осуществление управленческой деятельности, организация системы управ-ления строится с учетом общности объекта управления, который образует определенную отрасль (управление промышленностью, транспортом, связью, агропромышленным комплексом, образованием, здравоохранением и т.п.); территориальный (формирование системы управления основывается на терри-ториальной основе (административно-территориальном делении); линейный (тип организации служб и подразделений, осуществляющих исполнительно-распределительную деятельность, при котором руководитель в пределах своей компетенции обладает по отношению к подчиненным всеми правами распорядительства); функциональный (органы и аппараты исполнительной власти осуществляют общие подведомственные функции управления (финан-сы, статистика, занятость и т.д.); двойного подчинения (сочетание начал централизованного руководства с учетом территориальных условий и состояния объекта управления); сочетание единоначалия и коллегиальности (наиболее важные вопросы, касающиеся основополагающих аспектов управленческой деятельности, принимаются коллегиально, а оперативные, текущие, не требующие коллегиального рассмотрения, решаются единолично).
Государственная власть – исходящая от государства возможность и способность оказывать определенное воздействие на поведение людей с помощью определенных средств.
Разделяют следующие ветви (виды) государственной власти: законодательная; исполнительная и судебная.
Исполнительная власть – ветвь государственной власти, деятельность по управлению делами государства и общества, осуществляемая системой государственных органов, наделяемых исполнительно-распорядительными полномочиями, подконтрольных органам законодательной и судебной власти.
К признакам исполнительной власти относят: является самостоятельной ветвью единой государственной власти; выступает подзаконной по отношению к представительной (законодательной) власти; осуществляется органами исполнительной власти, которые являются органами государственного управления; обладает предметно-функциональной самостоятельностью; обладает единством, т.е. осуществляется на всей территории РФ; организуется и осуществляется на началах федерализма при разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ; ее деятельность носит исполнительно-распорядительный характер; носит универсальный характер, т.е. осуществляется постоянно и непрерывно; имеет в своем распоряжении определенные средства (ресурсы), принудительность.
К целям исполнительной власти относят: 1) обеспечение безопасности личности, общества, государства; 2) создание условий, способствующих благополучию личности, общества, государства; 3) создание условий для реализации субъектами социальных отношений их прав, свобод, законных интересов; 4) защита человека от противоправных посягательств.
Студентам следует уделить внимание и подчеркнуть функции исполни-тельной власти: 1) исполнительную (исполнение Конституции, федеральных законов и законов субъектов РФ); 2) правозащитную (функция соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина); 3) социально-экономическую (создание условий для развития хозяйственного строительства, социально-культурного и административно-политического управления); 4) обеспечения законности и соблюдения конституционного порядка в стране; 5) регулирую-щую (осуществление руководства, контроля, координации, планирования, учета, прогнозирования и т.д.); 6) нормотворческую (осуществление в установленном порядке деятельности по принятию нормативно-правовых актов); 7) охранительную (применение к юридическим и физическим лицам мер государственного (административного) принуждения в случае, если указанными лицами нарушаются нормы законодательства).
Существуют два уровня исполнительной власти: федеральная исполнительная власть и исполнительная власть субъектов РФ.
2. Административное право как отрасль права и науки
Административное право – отрасль российского права, система юридических норм, регулирующая общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации задач и функций органов государственной власти, местного самоуправления при осуществлении исполнительно-распорядительной деятельности, а также отношения внутриорганизационного характера на предприятиях, в учреждениях, организациях.
Для характеристики отрасли права имеют значение характеристика предмета и метода правового регулирования.
Предметом административного права выступают общественные отношения в сфере государственного управления, а также управленческие отношения, возникающие в иных сферах жизнедеятельности общества, которые составляют предмет административного права.
Метод административного права – это совокупность предписывающих, запрещающих и дозволительных средств воздействия на управленческие отношения.
К чертам административно-правового метода относят:
1) определенное соотношение средств предписания, запрета и дозволения;
2) наиболее присущие правовые средства распорядительного типа;
3) одностороннее волеизъявление одного из участников регулируемого отношения;
4) использование диспозитивных средств;
5) отличительный динамизм, что обусловлено природой управленческих отношений.
Система административного права – это внутреннее строение административного права как отрасли права, совокупность взаимосвязанных, взаимообусловленных правовых институтов и норм.
Систему административного права образуют следующие институты: прин-ципов государственного управления; административно-правового статуса граж-дан (физических лиц); административно-правового статуса органов исполни-тельной власти; государственной и муниципальной службы; административно-правового статуса негосударственных (общественных) объединений; админи-стративно-правового статуса предприятий, учреждений и иных субъектов управления; административно-правовых режимов; форм государственного управления; методов государственного управления; административной ответственности; административного процесса; обеспечения законности в государственном управлении; административно-правовых основ межотрасле-вого управления (координации); административно-правовых основ управления в сфере экономики; административно-правовых основ управления в админи-стративно-правовой сфере; административно-правовых основ управления в социально-культурной сфере.
Источники (формы) административного права – это внешнее выражение и закрепление содержания норм административного права.
Основополагающий источник административного права – нормативный правовой акт, что обусловлено принадлежностью российской правовой системы к романо-германской правовой системе.
Виды нормативных правовых актов (источников административного права): Конституция; федеральные конституционные законы; федеральные законы; законы СССР, не противоречащие российскому законодательству; законы РСФСР, не противоречащие российскому законодательству; указы Президента РФ; постановления Правительства РФ; постановления Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ; нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти; конституции и уставы субъектов РФ; законы и другие нормативные правовые акты представительных (законодательных) органов субъектов РФ; нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ; нормативные правовые акты исполнительной власти органов местного самоуправления; локальные нормативные правовые акты (отдельных предприятий, учреждений, организаций).
При изучении административного права важное значение имеет вопрос взаимодействия административного права с другими отраслями российского права:
Конституционным правом. Конституционное право закрепляет основы государственного устройства, права и свободы человека и гражданина, основы федерального устройства, систему органов государственной власти. Административное право детализирует (конкретизирует) нормы конститу-ционного права, определяет механизм реализации прав и свобод граждан в сфере государственного управления, компетенцию органов исполнительной власти; формы и методы государственно-управленческой деятельности.
Гражданским правом. Нормы гражданского права регулируют частноправовые отношения, возникающие в сфере государственного управления, по владению, пользованию и распоряжению имуществом, а также отношения, связанные с реализацией личных неимущественных благ. Нормы административного права определяют порядок передачи имущества, лицензирования, контрольной и других видов деятельности, связанной с данными отношениями.
Уголовным правом. Нормы административного права взаимодействуют с нормами уголовного права при обеспечении общественного порядка и общественной безопасности посредством применения мер административной и уголовной ответственности. На основе анализа совершения деяния, его соотношения с нормами административного и уголовного права определяется степень общественной опасности деяния.
Финансовым правом. Административное право закрепляет систему органов управления в финансово-кредитной сфере, формы и методы их деятельности. Финансовое право регулирует управленческие отношения, связанные с формированием бюджета, его исполнением, функционированием налоговой системы.
Земельным и экологическим правом. Значительная часть отношений, отнесенных к предмету земельного и экологического права, особенно в части применения мер государственного принуждения, регулируется нормами административного права.
Трудовым правом. Особенно тесно взаимодействует при регулировании вопросов государственной службы, которая является комплексным правовым институтом.
Уголовно-процессуальным и гражданско-процессуальным правом. В рамках административного процесса часто имеет место субсидиарное применение норм уголовно-процессуального и гражданско-правового права.
Науки разделяют на общественные (гуманитарные): философия, история, социология, культурология, политология, экономическая теория, юриспру-денция и др.; естественные: астрономия, физика, химия, биология, математика и др.; технические: механика, гидравлика, технология металлов и др.
Юридические науки, в свою очередь, делятся на:
историко-теоретические: история права и государства, история политических и правовых учений, теория права и государства; отраслевые: конституционное право,; административное право, уголовное право, гражданское право, трудовое право, семейное право, земельное право и др.; прикладные: криминалистика, криминология, судебная бухгалтерия, судебная медицина, юридическая психология и др.; международные: международное публичное право, международное частное право; изучающие зарубежное государство и право: римское право, конституционное право зарубежных стран, история государства и права зарубежных стран.
Наука «административное право» (административно-правовая доктрина) – составная часть российской правовой науки, система научных взглядов и представлений, знаний и теоретических положений об отрасли административного права и предмете его регулирования.
Предметом науки «административное право» являются наиболее общие закономерности развития и функционирования государственного управления, состояние и перспективы развития административно-правового законодательства.
Элементы предмета науки «административное право»:
административное право как отрасль права (административно-правовое законодательство);
закономерности возникновения, развития и функционирования государственного управления;
система административно-правовых категорий и понятий (категориальный аппарат);
история развития административного права;
правоприменительная практика субъектов административного права;
зарубежное административное право (сравнительное правоведение);
прогнозы и рекомендации по совершенствованию и развитию административного права.
Метод науки «административное право» – совокупность средств, приемов и способов, посредством которых изучаются административно-правовое законодательство и предмет его регулирования.
Методы науки «административное право» делятся на общенаучные (используемые во всех науках) и частнонаучные (используемые в конкретной науке).
Наука «административное право» выполняет следующие функции: познавательная (состоит в познании и констатации административно-правовых явлений; интерпретационная (состоит в разъяснении сущности администра-тивно-правовых явлений); методологическая (состоит в поиске и вооружении конкретным инструментарием, при помощи которого исследуется администра-тивно-правовая действительность); организационно-управленческая (заклю-чается в выработке механизма преобразования административно-правовых институтов и норм, укреплении законности); идеологическая (состоит в разработке обобщенных взглядов на административное право, государственное управление, исполнительную власть и, в конечном итоге, на повышение правового сознания граждан и общества); прогностическая (состоит в предвидении того, в каком направлении и на сколько изменятся управленческие отношения).
3. Механизм административно-правового регулирования
Механизм административно-правового регулирования, под которым понимается совокупность административно-правовых средств, которые, воздействуя на управленческие отношения, организуют их в соответствии с задачами общества и государства помогают понять логику административно-правового регулирования управленческих отношений.
К элементам механизма административно-правового регулирования относятся: 1) принципы административного права; 2) административно-правовые нормы; 3) акты официального толкования административно-правовых норм; 4) акты применения административно-правовых норм; 5) администра-тивно-правовые отношения.
Принципы административного права представляют собой основопола-гающие идеи, руководящие начала, лежащие в основе административного права и выражающие его сущность. Значение принципов административного права выражается в следующем: они определяют юридическую природу администра-тивного права; закрепляются в административно-правовых нормах; являются ориентиром для законодателя при создании новых норм административного права; выступают средством ликвидации пробелов в административном праве; обусловлены уровнем развития общества и государства.
К принципам административного права относятся следующие:
Принцип демократии (народовластия). Он находит свое проявление в сфере правотворчества и правореализации. В правотворческой деятельности он проявляется в широкой возможности участия населения, общественных объединений в непосредственном (референдум) и опосредованном (через избираемые органы государственной власти и местного самоуправления) формировании норм административного права. В правореализационной деятельности он проявляется в степени подконтрольности и подчиненности, а также открытости правоприменительных органов для общественного контроля.
Принцип законности. Субъекты управленческих отношений должны точно и неукоснительно соблюдать и исполнять нормы Конституции, законов и основанных на них подзаконных нормативных правовых актов, а также соответствия нормативно-правовых актов Конституции, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам РФ.
Принцип взаимной ответственности государства и личности. Заключается в том, что за нарушение норм административного права личность должна претерпевать правоограничения в связи с применением мер юридической ответственности и других мер государственного принуждения; если подобные нарушения допускает государство, то его органы (должностные лица) также привлекаются к юридической ответственности.
Принцип федерализма. Проявляется в нормативном закреплении предметов ведения и компетенции федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, в установлении предмета совместного ведения.
Принцип гуманизма. Заключается в юридическом признании приоритета общественных ценностей. Права и свободы человека, степень их закрепления и обеспечения являются критерием оценки качества управленческих отношений.
Принцип справедливости. Требование соответствия между поведением субъекта управленческих отношений и последствиями, которые затем наступают.
Принцип равенства граждан перед законом и правоприменителем. Все граждане в сфере управления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств равны перед законом и субъектами правоприменительной деятельности. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.
Можно назвать два способа закрепления принципов административного права в законодательстве: текстуальный, который закреплен в конкретной статье нормативного правового акта и смысловой – вычленяется из анализа содержания нормативного правового акта.
Нормы административного права – это общеобязательное, структурно-организованное, государственно-властное веление, содержащееся в нормативно-правовом акте, регулирующее общественные отношения в сфере государственного управления, а также отношения управленческого характера, возникающие в иных сферах жизнедеятельности общества.
Особенности административно-правовых норм: 1) являются разновид-ностью юридических норм; 2) объектом регулирования выступают особого рода общественные отношения – управленческие; 3) административно-правовые нормы – средство реализации публичных интересов в сфере государственного управления; 4) устанавливаются органами государственной власти, местного самоуправления, администрацией предприятий, учреждений, организаций; 5) содержатся в нормативных правовых актах различной юридической силы (законах и подзаконных нормативных правовых актах); 6) имеют представительно-обязывающий характер; 7) обеспечиваются мерами государственного принуждения; 8) преследуют цель обеспечения должного управленческого порядка; 9) административно-правовые нормы во многих случаях регулируют общественные отношения, составляющие предмет иных отраслей права (финансового, земельного, экологического, трудового и др.).
Структура административно-правовой нормы включает гипотезу, диспозицию, санкцию.
Гипотеза – часть административно-правовой нормы, указывающая на условия, при наступлении которых норма начинает действовать;
Диспозиция – часть административно-правовой нормы, содержащая правила должного поведения субъектов управления;
Санкция – часть административно-правовой нормы, указывающая на последствия, наступающие в результате нарушения диспозиции.
Выделяют следующие виды административно-правовых норм: по предмету правового регулирования (материальные, процессуальные); по функциям права (регулятивные, охранительные); по методу правового регулирования (императивные, диспозитивные, рекомендательные, поощри-тельные); по содержанию предписания (управомачивающие, обязывающие, запрещающие); по действию в пространстве (федеральные, региональные, муниципальные, локальные); по действию во времени (срочные, бессрочные, чрезвычайные); по кругу лиц (общего действия, специальные); по юридической силе (нормы законов, подзаконных нормативных правовых актов); по характеру юридической защиты (охраняемые в судебном порядке; охраняемые во внесудебном (административном) порядке).
Студентам необходимо обратить внимание на проблему реализации норм административного права, под которой понимается практическое претворение предписаний административно-правовой нормы в правомерное поведение участников управленческих отношений. Традиционно выделяют следующие формы реализации норм административного права: исполнение, соблюдение, использование, применение. Под исполнением понимается такая форма реализации предписывающих административно-правовых норм, состоящая в реализации возложенных на субъектов управленческих отношений юридических обязанностей. Соблюдение представляет собой форму реализации запрещающих административно-правовых норм, когда субъекты управленческих отношений должны воздержаться от определенных вариантов поведения под угрозой наказания. Использование следует понимать как форму реализации управомачивающих административно-правовых норм, когда субъекты управленческих отношений своим активным поведением реализуют имеющиеся у них субъективные права. Наибольшее значение имеет применение норм административного права, которое рассматривается как особая форма реализации административно-правовых норм, состоящая в разрешении управомачивающим субъектом конкретного управленческого дела с вынесением индивидуальных юридических актов.
Толкование административно-правовых норм – деятельность органов государственной власти, должностных лиц, общественных объединений и отдельных граждан по установлению содержания административно-правовой нормы, по раскрытию выраженной в ней государственной воли.
Выделяют следующие элементы толкования административно-правовых норм: 1) уяснение сущности толкуемой административно-правовой нормы; 2) разъяснение сущности толкуемой нормы.
К особенностям актов официального толкования административно-правовых норм: 1) не устанавливают новых административно-правовых норм, не отменяют и не изменяют их содержания; 2) принимаются уполномоченными субъектами; 3) раскрывают содержание толкуемой нормы; 4) определяют порядок реализации толкуемой нормы; 5) обладают юридической силой и подлежат применению только в течение срока действия толкуемой нормы; 6) обладают государственно-властным характером; 7) адресуются субъектам правоприменения.
Акты применения административно-правовых норм представляют собой индивидуальное, государственно-властное веление, принятое уполномочен-ными субъектами в установленном порядке, содержащее разрешение конкретного управленческого дела на основе административно-правовых норм.
К признакам актов применения административно-правовых норм относят-ся те, которые: носят государственно-властный (обязательный) характер; принимаются компетентными субъектами государственного управления; индивидуализируют требования административно-правовых норм примени-тельно к конкретной управленческой ситуации; применяются на основе и во исполнение законов, т.е. носят подзаконный характер; имеют, чаще всего, документальную форму; выступают юридическими фактами, т.е. влекут возникновение, изменение и прекращение правоотношений; принимаются в соответствии с установленной процедурой (порядком).
Административно-правовые отношения выступают как элементом механизма административно-правового регулирования, так и его результатом. Под административно-правовыми отношениями понимаются урегулированные административно-правовыми нормами управленческие отношения, участники которого наделены субъективными правами и юридическими обязанностями, установленными административно-правовыми нормами. В литературе называют следующие особенности административно-правовых отношений: 1) это властные отношения, т.е. они обусловлены неравенством участников; 2) это результаты опосредования управленческих отношений административно-правовыми нормами; 3) для них характерен обязательный субъект, наделенный полномочиями государственно-властного характера; 4) возникают в связи с практической деятельностью органов исполнительной власти; 5) могут возникать по инициативе любой из сторон, и согласие второй стороны необязательно; 6) споры о праве разрешаются чаще всего во внесудебном (административном) порядке; 7) при нарушении требований административно-правовой нормы сторона отношений несет ответственность перед государством.
Среди элементов административно-правовых отношений можно назвать: субъекты административно-правовых отношений, объекты административно-правовых отношений, содержание административно-правовых отношений.
Субъект административно-правовых отношений – участник администра-тивно-правовых отношений, обладающий административной правосубъект-ностью, наделенный субъективными правами и юридическими обязанностями.
Можно выделить следующие виды субъектов: физические лица (граждане), государственные органы и их структурные подразделения, государственные служащие, общественные (некоммерческие) объединения, предприятия, учреждения, организации и др.
Объекты административно-правовых отношений – то, по поводу чего возникло, изменилось или было прекращено административно-правовое отношение. Виды объектов: предметы материального мира (земля, леса, деньги и т.п.), продукты духовного творчества (произведения искусства, литературы, кино и др.), личные неимущественные блага (жизнь, здоровье, честь, достоинство и т.п.), поведение участников правоотношений (выражается в действиях и бездействии), результаты поведения участников правоотношений (те последствия, к которым привело то или иное действие или бездействие).
Содержание административно-правовых отношений – совокупность прав и обязанностей участников административно-правовых отношений.
Для возникновения, изменения или прекращения административно-правового отношения важное значение имеют юридические факты (конкретное жизненное обстоятельство, с которым административно-правовая норма связывает возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений).
Студентам следует обратить внимание на классификацию администра-тивно-правовых отношений, которые можно дифференцировать: по содержа-нию (материальные, процессуальные); по функциям права (регулятивные, охранительные); по характеру связей между участниками правоотношений (вертикальные, горизонтальные); по характеру юридических фактов (порож-денные правомерными действиями, порожденные неправомерными действиями и порожденные событиями отношения); в зависимости от конкретных целей возникновения управленческих отношений (внутренние, внешние).
4. Административно-правовой статус гражданина
Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства (ст. 2 Конституции).
Административно-правовой статус гражданина – это юридическое закрепление положения гражданина в обществе, комплекс субъективных прав, юридических обязанностей, гарантий и ответственности граждан, закрепленных административно-правовыми нормами.
Элементы административно-правового статуса граждан: 1) принципы административно-правового статуса граждан; 2) гражданство; 3) админи-стративная правосубъектность (право-, дееспособность) граждан; 4) права и обязанности граждан в сфере государственного управления; 5) администра-тивная ответственность граждан; 6) юридические гарантии административно-правового статуса граждан.
Основные нормативные правовые акты, закрепляющие административно-правовой статус граждан: Конституция, принята на Всенародном референдуме 12 декабря 1993 г.; Декларация прав и свобод человека и гражданина, принята 22 ноября 1991 г.; ФКЗ от 10 октября 1995 г. № 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»; ФКЗ от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»;
ФЗ от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»; ФЗ от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»; Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»; ФЗ от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы местного самоуправления»; ФЗ от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах»; ФЗ от 19 февраля 1993 г. № 4580-1 «О вынужденных переселенцах»; ФЗ от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»; ФЗ от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»; ФЗ от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе собственности и религиозных объединениях»; Уголовный кодекс, Гражданский кодекс, Кодекс об административных правонарушениях, Трудовой кодекс и другие нормативные правовые акты, закрепляющие права и свободы граждан.
Виды административно-правовых статусов граждан:
1) общий административно-правовой статус граждан – общее статусное положение гражданина в сфере государственного управления, которое закрепляется основополагающими нормативными правовыми актами;
2) родовой (специальный) административно-правовой статус отражает особенности правового положения отдельных категорий граждан в сфере государственного управления (вынужденные переселенцы, беженцы, врачи, военнослужащие и т.д.);
3) индивидуальный административно-правовой статус конкретизирует (фиксирует) правовое положение индивидуального физического лица в сфере государственного управления с учетом пола, возраста, образования, профессии, семейного положения и других особенностей.
Гражданство представляет устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека (преамбула Закона РФ от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»).
Действующее законодательство называет такие виды гражданства: гражданство РФ (устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей); иное гражданство (гражданство (подданство) иностранного государства); двойное гражданство (наличие у гражданина РФ гражданства (подданства) иностранного государства); лицо без гражданства – лицо, не являющееся гражданином РФ и не имеющее доказательства наличия гражданства иностранного государства.
К принципам гражданства относят: равенство – независимо от основания приобретения, единство гражданства, открытый и свободный характер гражданства, добровольность решения вопроса о гражданстве.
Гражданство приобретается: по рождению, в результате приема в гражданство, в результате восстановления в гражданстве РФ, по иным основаниям, предусмотренным ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» или международным договорам РФ.
Гражданство может быть прекращено вследствие выхода из гражданства или по иным основаниям, предусмотренным ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» или международным договорам РФ.
Административная правосубъектность граждан представляет способность гражданина (физического лица) быть субъектом административного права. Ее элементами выступают административная правоспособность граждан и административная дееспособность граждан. Административная правоспособ-ность граждан представляет способность гражданина иметь в силу норм административного права субъективные права и нести юридические обязан-ности, возникающие с момента рождения и прекращаемые смертью. Обстоя-тельства, определяющие объем административной правоспособности граждан, это: возраст, состояние здоровья, уровень образования, квалификация, семей-ное положение и др. Административную дееспособность гражданина следует рассматривать как способность гражданина в силу норм административного права своими действиями приобретать права и создавать (реагировать) для себя юридические обязанности в сфере государственного управления.
Административная деликтоспособность гражданина – способность гражданина в силу норм права нести ответственность за совершение административных правонарушений.
Права граждан в сфере государственного управления – это мера возмож-ного поведения граждан в сфере деятельности органов исполнительной власти.
Виды прав граждан в сфере государственного управления: 1) на участие в управлении государством как непосредственно, так и через своих представителей; 2) на поступление на государственную службу; 3) на обращение в органы государственной власти, органы местного самоуправления и к их должностным лицам как индивидуально, так и коллективно; 4) на свободу передвижения; 5) на неприкосновенность личности; 6) на неприкосновенность жилища; 7) на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов; 8) на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований; 9) на изменение фамилии и имени; 10) на свободу передвижения; 11) на тайну переписки, телефонных переговоров и телеграфных сообщений; 12) на обжалование действий и решений органов, учреждений, организаций и их должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан; 13) на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации любым законным способом, за исключением сведений, составляющих государственную тайну; 14) на образование; 15) на охрану здоровья; 16) вносить в государственные органы, органы местного самоуправления предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в их работе; 17) на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействиями) органов государственной власти или их должностными лицами; 18) на реализацию юридических свобод.
Обязанности граждан в сфере государственного управления – это предусмотренная административно-правовыми нормами мера необходимого, должного поведения граждан в сфере государственного управления.
В сфере государственного управления граждане обязаны: соблюдать законность и дисциплину в сфере государственного управления, соблюдать специальные запреты (заниматься определенными видами деятельности, например оказывать медицинские услуги без соответствующего образования), получать разрешение (лицензию) от органа государственного управления, местного самоуправления на совершение ряда действий (например, на осуществление грузопассажирских перевозок).
Административная ответственность граждан – это обязанность граждан в силу норм права претерпеть негативные правоограничения личного, материального или организационного характера за совершение административного правонарушения.
Для привлечения к административной ответственности гражданин должен обладать административной деликтоспособностью.
Административная деликтоспособность гражданина – способность гражданина в силу норм права нести ответственность за совершение административного правонарушения.
Условия административной деликтоспособности гражданина: 1) дости-жение установленного законом возраста (16 лет); 2) вменяемость – нормальное состояние психической сферы человека, выражающееся в способности отдавать отчет в своих действиях и руководить ими.
Гарантии административно-правового статуса граждан – комплекс органи-зационных, экономических, политических, идеологических и юридических мер, обеспечивающих реализацию прав, обязанностей и ответственности граждан в сфере государственного управления. Существуют экономические, политические, идеологические (культурно-нравственные) и специальные юридические гарантии административно-правового статуса граждан.
Экономические гарантии – состояние развития экономической сферы общества, возможность экономического (материально-финансового) обеспече-ния реализации прав и обязанностей граждан, характеризуются.
Политические гарантии – состояние развития политической сферы общества, состояние государственной власти, развитие институтов демократии, характеризуются.
Идеологические (культурно-нравственные) гарантии определяются состоянием духовно-нравственной сферы общества, уровнем политической и правовой культуры, характеризуются.
Специальные юридические гарантии – закрепленные в законодательстве средства, а также система государственных органов, обеспечивающих реализацию прав, обязанностей и ответственность граждан в сфере государственного управления.
Виды специальных юридических гарантий: 1) нормативно-правовое закрепление прав, свобод и обязанностей граждан в сфере государственного управления; 2) ответственность органов государственного управления, местного самоуправления и их должностных лиц за нарушение прав и свобод граждан; 3) наличие юридических процедур; 4) право граждан на обжалование незаконных действий (решений) органов управления и их должностных лиц; 5) право на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями государственных органов, органов местного самоуправления и их должностными лицами; 6) контрольно-надзорная деятельность органов и должностных лиц государственных органов и местного самоуправления; 7) прокурорский надзор; 8) обращения граждан.
5. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства
Иностранный гражданин – лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства.
Лицо без гражданства – лицо, не являющееся гражданином РФ и не имеющее доказательств наличия гражданства иностранного государства.
Для пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ существуют национальный режим и режим наибольшего благоприятствования.
Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международными договорами Российской Федерации (ч. 3 ст. 62 Конституции).
Классификация иностранных граждан: по сроку пребывания на территории РФ (постоянно проживающие на территории РФ, иностранные граждане, имеющие разрешение и вид на жительство, выданное органами внутренних дел); временно пребывающие на территории РФ (иностранные граждане, находящиеся на территории РФ на иных законных основаниях); следующие через территорию РФ транзитом; по степени подчиненности юрисдикции РФ (граждане, обладающие дипломатическим иммунитетом; граждане, не обладающие дипломатическим иммунитетом; военнослужащие иностранных воинских частей, экипажей военных кораблей, самолетов ВВС; члены официальных государственных, межпарламентских, межправительственных делегаций, миссий; граждане, служащие в международных организациях; граждане, работающие по контрактам с российскими учреждениями, пред-приятиями, организациями; свидетели и иные лица, статус которых определен международными договорами РФ); по целям нахождения на территории РФ (работники дипломатических и консульских учреждений, международных организаций, корреспонденты и журналисты, аккредитованные в РФ, преподаватели в учебных заведениях, лица, относящиеся к иностранной рабочей силе, трудящиеся эмигранты, лица, находящиеся на лечении и отдыхе, и т.д.).
Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства: 1) не могут быть приняты на государственную службу, занимать должности в органах государственной власти и местного самоуправления, связанные с наличием гражданства РФ; 2) не допускаются к деятельности, связанной с государственной тайной; 3) не могут участвовать в отправлении правосудия; 4) не обладают как активными, так и пассивными избирательными правами; 5) не имеют права участвовать в референдуме; 6) не распространяется воинская обязанность; 7) не могут быть членами политических общественных объединений; 8) за ряд правонарушений к ответственности могут привлекаться только иностранные граждане и лица без гражданства (нарушение режима пребывания); 9) только к иностранным гражданам и лицам без гражданства применяются некоторые административные взыскания (административное выдворение); 10) могут въезжать на территорию РФ при наличии специальных разрешений (исключение составляют граждане СНГ, с которыми заключено соглашение о безвизовом порядке въезда и выезда); 11) проживают и осуществляют свою деятельность на основании специальных разрешений; 12) устанавливаются ограничения в передвижении и в выборе места пребывания и жительства (пограничная зона, специальные охраняемые территории); 13) по территории, открытой для иностранцев, они могут свободно перемещаться при условии уведомления об этом органов внутренних дел; 14) могут приобретать гражданское оружие по лицензии, выданной органами внутренних дел, но только на основании ходатайств представительств государств, гражданами которых они являются, и при условии вывоза ими оружия с территории РФ – в течение пяти дней со дня приобретения; 15) при наличии обстоятельств, установленных законодательством, выезд из РФ может быть не разрешен.
Беженец – это лицо, которое не является гражданином РФ и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.
Вынужденный переселенец – гражданин РФ, покинувший место житель-ства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принад-лежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка.
6. Органы исполнительной власти
Ведущим субъектом административного права выступает орган исполнительной власти, под которым понимается государственное учреждение, обладающее относительной самостоятельностью, структурной организацией, наделенное государственно-властными полномочиями исполнительно-распорядительного характера и действующее в пределах определенной территории. К признакам органа исполнительной власти относятся следующие: является государственным учреждением; вместе с органами законодательной и судебной власти входит в систему органов государственной власти (государственный аппарат); наделен полномочиями государственно-властного характера; решает задачи, определенные государством; обладает соответствующей компетенцией; деятельность носит исполнительно-распорядительный подзаконный характер; организованный коллектив людей (государственных служащих); осуществляет управленческую деятельность на основе предметной специализации; осуществляет деятельность в различных формах (правотворческая, правоприменительная, договорная); располагает широким арсеналом средств, способов осуществления деятельности; обладает внутренней организацией, структурой; наделен административной право-субъектностью; действует в пределах определенной территории; подконтролен и подотчетен по определенным вопросам органам представительной власти, а также вышестоящим органам исполнительной власти.
По признаку федеративного устройства органы исполнительной власти делятся на: федеральные органы исполнительной власти (Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агенства и др.); органы исполнительной власти субъектов РФ (правительства, администрации и их обособленные структурные подразделения в субъектах РФ). По территориальному масштабу деятельности существуют: федеральные органы исполнительной власти, которые осуществляют деятельность в масштабе РФ; территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, которые создаются федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий в масштабе федерального округа, субъекта РФ, муниципального образования; органы исполнительной власти субъектов РФ, которые осуществляют свою деятельность в масштабе субъекта РФ. В зависимости от объема и характера компетенции: органы общей компетенции осуществляют управление всеми или большинством отраслей и сфер управления; органы межотраслевой (надведомственной) компетенции реализуют конкретные управленческие полномочия для всех или большинства отраслей и сфер управления; органы отраслевой компетенции осуществляют управление конкретной отраслью управления; органы смежной компетенции, имеющие наряду с отраслевой компетенцией, полномочия межотраслевого характера; органы внутриотраслевой компетенции в рамках отрасли руководят определенными участками деятельности. По организационно-правовым формам выделяют органы исполнительной власти правительства, министерства, комитеты, комиссии, службы, надзоры, агентства, администрации, мэрии, инспекции, главные управления, управления, департаменты, центры, отделы и т.д. По порядку и способу образования есть создаваемые органы исполнительной власти – образуются в исполнительно-распорядительном порядке на основе правоприменительного акта (подавляющее большинство органов исполнительной власти) и избираемые – образуются на основе прямого или опосредованного волеизъявления. По порядку разрешения вопросов – единоначальные, в которых подведомственные им вопросы разрешаются единолично руководителем органа (министерство, управление, отдел) и коллегиальные, в которых большинство подведомственных вопросов, наиболее важных, обсуждаются и принимаются коллегиально (Правительство РФ).
Президент РФ как глава государства РФ является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 1–2 ст. 80 Конституции).
Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ: Министерство внутренних дел РФ (Федеральная миграционная служба), Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство иностранных дел РФ, Министерство обороны РФ (Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству, Федеральная служба по оборонному заказу, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю РФ, Федеральное агентство специального строительства), Министерство юстиции РФ (Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная регистрационная служба, Федеральная служба судебных приставов), Государственная фельдъегерская служба РФ (федеральная служба), Служба внешней разведки (федеральная служба), Федеральная служба безопасности РФ (федеральная служба), Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (федеральная служба), Федеральная служба охраны РФ (федеральная служба), Главное управление специальных программ Президента РФ (федеральное агентство), Управление делами Президента РФ (федеральное агентство)).
Правительство РФ – высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации, коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти в РФ. В состав Правительства РФ входят Председатель Правительства РФ, заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры.
Акты Правительства РФ делятся на правовые: акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ; не имеющие правового характера: обращения, заявления, иные акты.
В систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Министерство – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр). Федеральная служба – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере может иметь статус коллегиального органа. Российское агентство – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа.
Территориальные федеральные органы исполнительной власти входят в систему органов исполнительной власти РФ и осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность в пределах определенного территориального образования (федерального округа, субъекта РФ).
7. Органы местного самоуправления
В РФ признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции).
Местное самоуправление в РФ – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях установленных федеральными законами, – законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения с учетом исторических и иных местных традиций.
Основы местного самоуправления – совокупность юридических норм, содержащихся в нормативно-правовых актах и закрепляющих основопо-лагающие (базисные) правовые, территориальные, финансово-экономические основы деятельности населения по решению вопросов местного значения.
Правовую основу местного самоуправления общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты РФ (указы и распоряжения Президента РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные нормативные правовые акты.
Муниципальный правовой акт – решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования, непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее обязательные правила или имеющее индивидуальный характер.
Система муниципальных правовых актов: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Виды территорий муниципальных образований: городское поселение; сельское поселение; муниципальный район; городской округ; внутригородские территории городов федерального значения.
Городское поселение – город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Сельское поселение – один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Муниципальный район – несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселкового характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органами местного самоуправления, федеральными законами и законами субъектами РФ. Городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами РФ. Внутригородская территория города федерального значения – часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Экономическую основу местного самоуправления составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.
Виды муниципальной собственности: имущество, указанное ч.ч. 2 – 4 ст. 50 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», предназначенное для решения установленных законом вопросов местного значения; имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ; имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления.
Орган местного самоуправления – избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Структура органа местного самоуправления: представительный орган местного самоуправления; глава муниципального образования; местная администрация (исполнительно-распорядительный орган местного самоуправ-ления); контрольный орган муниципального образования.
Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.
Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования и в соответствие со ст. 36 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» собственными правомочиями по решению вопросов местного значения.
Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муни-ципального образования) наделяется уставом муниципального образования, полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
При отправлении местного самоуправления возможны следующие формы прямого волеизъявления граждан: 1) местный референдум; 2) муниципальные выборы; 3) голосование по отзыву депутата, члена представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразование муниципального образования; 4) сход граждан; 5) правотворческая инициатива граждан; 6) территориальное общественное самоуправление; 7) публичные слушания; 8) собрания граждан; 9) конференция граждан (собрание делегатов); 10) опрос граждан; 11) обращение граждан в органы местного самоуправления.
8. Общественные и другие негосударственные объединения
Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется. Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем (ст. 30 Конституции). Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе объединения.
Основные черты общественных объединений: 1) являются видом некоммерческой организации, так как не преследуют цели извлечения прибыли; 2) образуются как физическими, так и юридическими лицами; 3) формируются на добровольной основе, принуждения к вступлению преследуются по закону; 4) не наделены государственно-властными полномочиями, но могут их получить от государственных органов и органов местного самоуправления; 5) действуют от своего имени.
Общественная организация – основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан. Членами общественной организации в соответствии с ее уставом могут быть физические лица и юридические лица – общественные объединения, если иное не установлено ФЗ от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» и законами об отдельных видах общественных объединений. Высший руководящий орган общественной организации – съезд (конференция) или общее собрание. Постоянно действующий руководящий орган общественной организации – выборный коллегиальный орган, подотчетный съезду (конфе-ренции) или общему собранию. В случае государственной регистрации общественной организации ее постоянно действующий руководящий орган осуществляет права юридического лица от имени общественной организации и исполняет ее обязанности в соответствии с уставом.
Общественное движение – состоящее из участников и не имеющее членства массовое общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные общественно полезные цели, поддерживаемые участ-никами общественного движения. Высший руководящий орган общественного движения – съезд (конференция) или общее собрание. Постоянно действующим руководящим органом общественного движения является выборный коллегиальный орган, подотчетный съезду (конференции) или общему собранию. В случае государственной регистрации общественного движения его постоянно действующий руководящий орган осуществляет права юридического лица от имени общественного движения и исполняет его обязанности в соответствии с уставом.
Общественный фонд – один из видов некоммерческих фондов, представляющий собой не имеющее членства общественное объединение, цель которого заключается в формировании имущества на основе добровольных взносов, иных, не запрещенных законом поступлений, и в использовании данного имущества на общественно полезные цели. Учредители и управляющие имуществом общественного фонда не вправе использовать указанное имущество в собственных интересах. Руководящий орган общественного фонда формируется его учредителями и (или) участниками либо решением учредителей общественного фонда, принятым в виде рекомендаций или персональных назначений, либо путем избрания участниками на съезде (конференции) или общем собрании. В случае государственной регистрации общественного фонда данный субъект осуществляет свою деятельность в порядке, предусмотренном ГК. Создание, деятельность, реорганизация и (или) ликвидация иных видов фондов (частных, корпоративных, государственных, общественно-государственных и др.) могут регулироваться соответствующим законом о фондах.
Общественное учреждение – не имеющее членства общественное объединение, ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих уставным целям указанного объединения. Управление общественным учреждением и его имуществом осуществляется лицами, назначенными учредителем (учредите-лями). В соответствии с учредительными документами в общественном учреждении может создаваться коллегиальный орган, избираемый участниками, не являющимися учредителями данного учреждения и потребителями его услуг. Указанный орган может определять содержание деятельности общественного учреждения, иметь право совещательного голоса при учредителе (учредителях), но не вправе распоряжаться имуществом общественного учреждения, если иное не установлено учредителем (учредителями). В случае государственной регистрации общественного учреждения данное учреждение осуществляет свою деятельность в порядке, установленном ГК.
Орган общественной самодеятельности – не имеющее членства общественное объединение, целью которого является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания.
Политическое общественное объединение – общественное объединение, в уставе которого в числе основных целей должны быть закреплены участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участие в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления посредством выдвижения кандидатов и организации их предвыборной агитации, участие в организации и деятельности указанных органов.
Права общественных объединений: 1) свободно распространять информа-цию о своей деятельности; 2) участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренных ФЗ «Об общественных объединениях» и другими законами; 3) проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикети-рования; 4) учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность; 5) представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях; 6) осуществлять в полном объеме полномочия, предусмот-ренные законами об общественных объединениях; 7) выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти; 8) участвовать в избирательных кампаниях в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ о выборах; 9) выдвигать кандидатов (списки кандидатов) при проведении выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления (в случае государственной регистрации общественного объединения как политического общественного объединения).
Обязанности общественного объединения: 1) соблюдать законодательство РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, касающиеся сферы его деятельности, а также нормы, предусмотренные его уставом и иными учредительными документами; 2) ежегодно публиковать отчет об использовании своего имущества или обеспечивать доступность ознакомления с указанным отчетом; 3) ежегодно информировать орган, регистрирующий общественные объединения, о продолжении своей деятельности с указанием действительного места нахождения постоянно действующего руководящего органа, его названия и данных о руководителях общественного объединения в объеме сведений, включаемых в единый государственной реестр юридических лиц; 4) представлять по запросу органа, регистрирующего общественные объединения, решения руководящих органов и должностных лиц общественного объединения, а также годовые и квартальные отчеты о своей деятельности в объеме сведений, представляемых в налоговые органы; 5) допускать представителей органа, регистрирующего общественные объединения, на проводимые общественным объединением мероприятия; 6) оказывать содействие представителям органа, регистрирующего общественные объединения, в ознакомлении с деятельностью общественного объединения в связи с достижением уставных целей и соблюдением законодательства РФ.
Профессиональный союз (профсоюз) – добровольное общественное объединение граждан, связанных общими производственными, профессиональ-ными интересами по роду их деятельности, создаваемое в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов.
Основные черты профсоюзов: 1) являются разновидностью общественных объединений; 2) создаются гражданами на добровольных началах; 3) создаются на основе осуществления совместной производственной, профессиональной деятельности; 4) действуют на основе соответствующего законодательства; 5) создаются по отраслевому, территориальному или иному признаку; 6) создаются в целях представительства и защиты социально-трудовых прав и интересов своих членов.
Основные права профсоюзов: 1) право на представительство и защиту социально-трудовых прав и интересов; 2) право на содействие занятости; 3) право на ведение коллективных переговоров, заключение соглашений, коллективных договоров и контроль за их выполнением; 4) право на участие в урегулировании коллективных трудовых споров; 5) право на информацию; 6) право на участие в подготовке и повышении квалификации профсоюзных кадров; 7) право на осуществление профсоюзного контроля за соблюдением законодательства о труде; 8) право профсоюзов в области охраны труда и окружающей природной среды; 9) право на участие в осуществлении приватизации государственного и муниципального имущества; 10) право на социальную защиту работников; 11) право на защиту интересов работников в органах по рассмотрению трудовых споров.
Гарантии прав профсоюзов: 1) гарантии имущественных прав профсоюзов; 2) гарантии работникам, входящим в состав профсоюзных органов и не освобожденным от основной работы; 3) гарантии освобожденным профсоюзным работникам, избранным (делегированным) в профсоюзные органы; 4) гарантии права на труд работникам, являвшимся членами профсоюзных органов; 5) обязанности, возлагаемые на работодателя по созданию условий для осуществления деятельности профсоюзов.
Российская Федерация – светское государство. Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом (ст. 14 Конституции). Религиозным объединением в РФ признается добровольное объединение граждан РФ, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории РФ, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и обладающее соответствующими этой цели признаками.
Религиозное объединение отвечает таким признакам как вероисповедание; совершение богослужений, других религиозных обрядов и церемоний; обучение религии и религиозное воспитание своих последователей.
По форме религиозные объединения могут быть религиозной группой или религиозной организацией. Религиозная группа – добровольное объединение граждан, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры, осуществляющее деятельность без государственной регистрации и приобретения правоспособности юридического лица. Религиозная организация – добровольное объединение граждан РФ, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории РФ, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и в установленном законом порядке зарегистрированное в качестве юридического лица.
Политическая партия – это общественное объединение, созданное в целях участия граждан РФ в политической жизни общества посредством формирования и выражения их в политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.
Требования, предъявляемые к политическим партиям: 1) политическая партия должна иметь региональные отделения более чем в половине субъектов РФ, при этом в субъекте РФ может быть только одно региональное отделение данной политической партии; 2) в политической партии должно состоять не менее десяти тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов РФ политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее ста членов политической партии. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее пятидесяти членов политической партии; 3) руководящие и иные органы политической партии, ее региональные отделения и иные структурные подразделения должны находиться на территории РФ.
Основные цели политических партий: 1) формирование общественного мнения; 2) политическое образование и воспитание граждан; 3) выражение мнения граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти; 4) выдвижение кандидатов на выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления, участие в выборах в указанные органы и в их работе.
Права политической партии: 1) свободно распространять информацию о своей деятельности, пропагандировать свои взгляды, цели и задачи; 2) участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, установленных ФЗ «О политических партиях» и иными законами; 3) участвовать в выборах и референдумах в соответствии с законодательством РФ; 4) создавать региональные, местные и первичные отделения, в том числе с правом юридического лица, принимать решение об их реорганизации и ликвидации; 5) организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и иные публичные мероприятия; 6) учреждать издательства, информационные агентства, полиграфические предприятия, средства массовой информации и образовательные учреждения дополнительного образования взрослых; 7) пользоваться на равных условиях государственными и муници-пальными средствами массовой информации; 8) создавать объединения и союзы с другими политическими партиями и иными общественными объединениями без образования юридического лица; 9) защищать свои права и представлять законные интересы своих членов; 10) устанавливать и поддер-живать международные связи с политическими партиями и иными обществен-ными объединениями иностранных государств, вступать в международные союзы и ассоциации; 11) осуществлять предпринимательскую деятельность в соответствии с законодательством РФ и уставом политической партии; 12) осуществлять иную деятельность, установленную законодательством РФ.
Обязанности политической партии: 1) соблюдать в своей деятельности Конституцию, федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ, а также устав политической партии; 2) ежегодно представлять в регистрирующие органы информацию о численности членов политической партии в каждом из региональных отделений, о продолжении своей деятельности с указанием места нахождения постоянно действующего руководящего органа, а также копии представляемых в налоговые органы РФ сводного финансового отчета политической партии и финансовых (бухгалтерских) отчетов ее региональных отделений и иных структурных подразделений с правами юридического лица; 3) допускать представителей регистрирующих органов на открытые мероприятия (в том числе на съезды, конференции или общие собрания), проводимые политической партией, ее региональными отделениями и иными структурными подразделениями; 4) извещать заблаговременно избирательную комиссию соответствующего уровня о проведении мероприятий, связанных с выдвижением своих кандидатов (списка кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, и допускать представителей избирательной комиссии соответствующего уровня на указанные мероприятия.
9. Предприятия и некоммерческие организации
В условиях развития рыночных отношений важное значение имеет характеристика предприятий как субъектов административного права. Предприятие – самостоятельный хозяйствующий субъект, созданный для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных потребностей и получения прибыли.
Предприятию присущи такие признаки как организационное единство, имущественная обособленность. Предприятие также выполняет работы (оказывает услуги), несет самостоятельную имущественную ответственность, выступает в гражданском обороте от собственного имени. Цель деятельности предприятия – получение прибыли.
В зависимости от формы собственности предприятия подразделяются на: государственные (федеральные и субъектов РФ), муниципальные (районных, городских, поселковых, сельских и иных образований), частные, общественные, смешанных форм собственности.
В зависимости от организационно-правовой формы можно выделить: полные товарищества, товарищества на вере, общества с ограниченной ответственностью, открытые акционерные общества, закрытые акционерные общества, унитарные (государственные и муниципальные).
В зависимости от отраслевой специализации существуют предприятия: промышленные (заводы, фабрики, рудники, комбинаты и др.), агропромышленные (колхозы, фермерские хозяйства и др.), строительные (тресты, колонны, стройуправления и др.), транспортные (предприятия железнодорожного, водного, воздушного, автомобильного, трубопроводного и др. видов транспорта), связи (почтамты, телеграфы, узлы связи и др.), торговые (оптовые базы, магазины и др.), жилищно-коммунальные (жилищно-коммунальные управления и др.).
Документы, предоставляемые для государственной регистрации предприятия: 1) заявление о регистрации; 2) устав, утвержденный учредителем (учредителями); 3) решение о создании предприятия или договор учредителей; 4) документы, подтверждающие оплату не менее 50 % уставного капитала предприятия; 5) свидетельство об уплате государственной пошлины.
Правоспособность предприятия реализуется через его органы, среди которых называют следующие:
Общее собрание членов (акционеров, участников и т.п.) – высший орган предприятия, решает все основополагающие вопросы деятельности предприятия: выбирает директоров, ревизоров, утверждает баланс, проект распределения прибыли, вносит изменения в устав и т.п. Правление (директора, совет директоров) – исполнительный орган, выступает в обороте от имени предприятия, реально осуществляет руководство предприятием. Ревизионная комиссия – контрольный орган, проверяет бухгалтерскую документацию, книги предприятия, бюджет, финансовый отчет предприятия. Наблюдательный совет – сочетает в себе некоторые функции общего собрания, правления, контрольно-надзорного органа.
Деятельность предприятия может быть прекращена по решению учредителей или органа управления или по решению суда.
Если деятельность предприятия прекращается по решению учредителей или органа управления, то это происходит по решению общего собрания членов, по решению учредителей, в связи с истечением срока, на который оно создано, в связи с уменьшением числа членов ниже предусмотренного законом или превышением максимума, установленного законом для предприятий данного вида, по достижению цели, определенной в уставе, по окончании срока, на который создано, в связи с несостоятельностью, по иным основаниям.
По решению суда деятельность прекращается в связи с признанием недействительной регистрации предприятия вследствие допущенных при его создании неустранимых нарушений законодательства; осуществлением деятельности без соответствующего разрешения (лицензии); осуществлением деятельности, запрещенной законом; неоднократными или грубыми нарушениями законодательства; признанием несостоятельным (банкротом); в иных случаях, указанных в законе.
Предприятие может быть ликвидировано или реорганизовано.
Порядок ликвидации предприятия: заявление в регистрационный орган; создание ликвидационной комиссии, установление порядка и срока ликвида-ции; публикация объявления в печати для предъявления претензий кредиторов (срок для претензий – не менее двух месяцев); составление промежуточного ликвидационного баланса; удовлетворение претензий кредиторов; составление ликвидационного баланса; утверждение ликвидационного баланса; внесение записи в Единый государственный реестр юридических лиц.
Предприятие может быть реорганизовано путем слияния, присоединения, разделения, преобразования, выделения.
Унитарное предприятие – коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество.
К признакам унитарного предприятия относятся: вид коммерческой организации; не наделено правом собственности на закрепленное имущество; имущество принадлежит предприятию на праве хозяйственного ведения либо на праве оперативного управления; отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом; не несет ответственности по обязательствам собственника имущества; имущество предприятия находится в государствен-ной и муниципальной собственности; имущество унитарного предприятия не может быть распределено по вкладам, долям, паям; имеет фирменное наиме-нование; руководитель унитарного предприятия назначается собственником либо уполномоченным собственником органом и им подотчетен.
Различают следующие виды некоммерческих организаций: 1) потребитель-ские кооперативы; 2) общественные и религиозные организации (объединения); 3) фонды; 4) учреждения; 5) объединения юридических лиц (ассоциации, союзы, концерны и др.).
Потребительский кооператив – добровольное объединение граждан на основе членства для совместной производственной или иной хозяйственной деятельности (производство, переработка, сбыт промышленной, сельскохозяй-ственной и иной продукции, выполнение работ, торговля, бытовое обслу-живание, оказание других услуг), основанной на их личном трудовом и ином участии и объединении его членами (участниками) имущественных паевых взносов. Потребительский кооператив – это вид некоммерческой организа-ции; добровольное объединение граждан и юридических лиц на основе членст-ва; цель объединения – удовлетворение материальных и иных потребностей; осуществляют производственную и иную хозяйственную деятельность; объеди-нение путем соединения имущественных паевых взносов; члены кооператива несут субсидиарную ответственность по его обязательствам; особое наимено-вание. Фонд – это не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе доброволь-ных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели.
Учреждение – это организация, созданная собственником для осуществ-ления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерчес-кого характера и финансируемая им полностью или частично. Признаки учреждения: вид некоммерческой организации; обладает правом юридического лица; деятельность финансируется собственником (полностью или частично); обладает правом оперативного управления на закрепленное за ним имущество; создается собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера; отвечает по обязательствам денежными средствами, находящимися в его распоряжении; собственник имущества учреждения несет субсидиарную ответственность по его обязательствам при недостаточности имущества учреждения.
Виды учреждений в зависимости от осуществляемой деятельности: 1) учреждения образования (детские сады, школы, училища, лицеи, колледжи, институты, академии, университеты и др.); 2) учреждения науки (лаборатории, испытательные станции, научные центры, научно-исследовательские институты и др.); 3) учреждения здравоохранения (поликлиники, больницы, амбулатории, медицинские центры и др.); 4) учреждения культуры (музеи, архивы, театры, концертные залы, выставки и др.); 5) иные учреждения.
Объединение юридических лиц (ассоциация или союз) – некоммерческая организация, созданная на основе договора между коммерческими организациями в целях координации их предпринимательской деятельности, а также представления и защиты общих имущественных интересов.
10. Государственные и муниципальные служащие
Государственная служба РФ – профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий РФ; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов РФ; органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органе субъектов РФ.
Виды государственной службы: государственная гражданская, военная, правоохранительная.
Государственная гражданская служба РФ (далее также – гражданская служба) – вид государственной службы, представляющей собой профес-сиональную служебную деятельность граждан РФ на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).
Государственные должности РФ и государственные должности субъектов РФ – должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.
Категории должностей: 1) руководители – должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий; 2) помощники (советники) – должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей; 3) специалисты – должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий; 4) обеспечивающие специалисты – должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.
Государственный служащий – гражданин РФ, занимающий государствен-ную должность, наделенный соответствующими правами и обязанностями, осуществляющий функции государственного органа на возмездных началах.
В зависимости от групп должностей различают: 1) высшие должности гражданской службы; 2) главные должности гражданской службы; 3) ведущие должности гражданской службы; 4) старшие должности гражданской службы; 5) младшие должности гражданской службы.
Гражданский служащий имеет право: на обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей; ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста; отдых, обеспечиваемый установлением предельной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков; оплату труда и другие выплаты в соответствии с ФЗ от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», иными нормативными правовыми актами РФ и условиями служебного контракта; получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа; доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, необходимым для исполнения должностных обязанностей; доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации; ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов; защиту сведений о гражданском служащем; должностной рост на конкурсной основе; профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и другими федеральными законами; членство в профессиональном союзе; рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами; проведение по его заявлению служебной проверки; защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд при их нарушении; медицинское страхование в соответствии с ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих; государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества; государственное пенсионное обеспечение в соответствии с ФЗ от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в РФ».
Гражданский служащий обязан: соблюдать Конституцию, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ и обеспечивать их исполнение; исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом; исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством РФ; соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций; соблюдать установленный в государственном органе служебный порядок; поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей; сохранять государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, в том числе сведения, касающиеся частной жизни, здоровья граждан, затрагивающие их честь и достоинство; беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей; представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах, о принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера (далее – сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера); сообщать о выходе из гражданства РФ или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства РФ или в день приобретения гражданства другого государства; соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и другими федеральными законами; сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.
Гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий обязан представить в письменной форме обоснование незаконности данного поручения с указанием положений законодательства РФ, которые могут быть нарушены при исполнении указанного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения.
В связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается: участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом; замещать должность гражданской службы в случае (избрания или назначения на государственную должность; избрания на выборную должность в органах местного самоуправления; избрания на оплачиваемую выборную должность в органах профессиональных союзов или органах первичной профсоюзной организации); осуществлять предпринимательскую деятельность; приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход; быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, если иное не предусмотрено ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», иными федеральными законами; получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиям признаются соответственно федеральной собственностью или собственностью субъекта РФ и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных ГК; выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы РФ за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами РФ или на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и государственными органами других государств, международными и иностранными организациями; использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам; разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера или к служебной информации, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей; допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором он замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности; получать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) от иностранных государств, международных организаций, а также от политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями; использовать должностные полномочия для предвыборной агитации в свою пользу или в пользу других лиц; использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, иных организаций, а также публично выражать отношение к ним в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности; создавать или способствовать созданию в государственных органах структур политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, за исключением профессиональных союзов, ветеранских, иных органов общественной самодеятельности; прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебных споров.
Гражданин после увольнения с гражданской службы не вправе: замещать в течение двух лет должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях, отдельные функции государственного управления в которых непосредственно входили в его должностные обязанности; разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.
Прохождение государственной службы – это система взаимосвязанных, взаимообусловленных юридических фактов, вызывающих возникновение, изменение и прекращение государственных служебных отношений.
Элементы прохождения государственной службы: 1) поступление на государственную гражданскую службу; 2) аттестация государственных служащих и перемещение по службе; 3) поощрение и льготы государственных служащих; 4) юридическая ответственность государственных служащих; 5) прекращение государственной службы.
Гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае: 1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу; 2) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должностям государственной службы (гражданской службы) в соответствии с приговором суда, вступившим в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном законом порядке судимости; 3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, связано с использованием таких сведений; 4) наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению, подтвержденного заключением медицинского учреждения. Порядок прохождения диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения медицинского учреждения устанавливаются Правительством РФ; 5) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому; 6) выхода из гражданства РФ или приобретения гражданства другого государства; 7) наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором РФ; 8) представления заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу; 9) непредставления установленных ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
Аттестация гражданского служащего проводится в целях определения его соответствия замещаемой должности гражданской службы.
При проведении аттестации непосредственный руководитель гражданского служащего представляет мотивированный отзыв об исполнении гражданским служащим своих должностных обязанностей за аттестационный период. К мотивированному отзыву прилагаются сведения о выполненных гражданским служащим за аттестационный период поручениях и подготовленных им проектах документов, содержащихся в отчетах за год о профессиональной служебной деятельности гражданского служащего, а при необходимости – пояснительная записка гражданского служащего на отзыв непосредственного руководителя.
Не подлежат аттестации: 1) гражданские служащие, замещающие должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)», в случае, если с указанными гражданскими служащими заключен срочный служебный контракт; 2) гражданский служащий, находящийся в отпуске по беременности и родам или в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет, проходит аттестацию не ранее чем через один год после выхода из отпуска.
По результатам аттестации гражданского служащего аттестационной комиссией принимается одно из следующих решений: соответствует ли гражданский служащий замещаемой должности гражданской службы; 2) соответствует замещаемой должности гражданской службы и рекомендуется ли он к включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста; 3) соответствует ли гражданский служащий замещаемой должности гражданской службы при условии успешного прохождения профессиональной переподготовки или повышения квалификации; 4) гражданский служащий не соответствует замещаемой должности гражданской службы.
В течение месяца после проведения аттестации по ее результатам издается акт государственного органа о том, что гражданский служащий: 1) подлежит включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста; 2) направляется на профессиональную переподготовку или повышение квалификации; 3) понижается в должности гражданской службы.
Поощрения государственного служащего – меры материального, мораль-ного и статутного характера, применяемые по отношению к государственному служащему при позитивной оценке его труда для стимулирования дальнейшей успешной служебной деятельности. Виды поощрений: 1) объявление благодар-ности с выплатой единовременного поощрения; 2) награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка; 3) иные виды поощрения и награждения государственного органа; 4) выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет; 5) поощрение Правитель-ства РФ; 6) поощрение Президента РФ; 7) присвоение почетных званий РФ; 8) награждение знаками отличия РФ; 9) награждение орденами и медалями РФ.
Юридическая ответственность государственного служащего означает его обязанность претерпеть определенные лишения личного, имущественного или организационного характера за совершенное правонарушение.
Ответственность может быть дисциплинарной, административной, уголовной или материальной. Дисциплинарная ответственность – вид юридической ответственности, наступающей за нарушение служебной дисциплины, обязанность государственных служащих претерпеть негативные последствия, за совершение дисциплинарного проступка.
Дисциплинарные взыскания, налагаемые на государственных служащих по ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 14): замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии, освобождение от замещаемой должности гражданской службы, увольнение с гражданской службы.
Административная ответственность государственных служащих наступает за совершение административных проступков. Некоторые категории государственных служащих обладают иммунитетом и не подлежат административной ответственности (судьи, депутаты и др.). Для определенных категорий государственных служащих существует особый порядок привлечения к административной ответственности (служащие, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов).
Уголовная ответственность государственных служащих наступает при совершении ими должностных преступлений (преступления против интересов государственной службы).
Материальная ответственность – обязанность государственного служащего, причинившего ущерб, возместить его в размере и порядке, установленных законодательством.
Прекращение государственной службы – это совокупность юридических фактов, вызывающих прекращение служебных отношений между государственным служащим и государственным органом.
Общие основания прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы: соглашение сторон служебного контракта; истечение срока действия срочного служебного контракта; расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего; расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя; перевод гражданского служащего по его просьбе или с его согласия в другой государственный орган или на государственную службу иного вида; отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы либо от профессиональной переподготовки или от повышения квалификации в связи с сокращением должностей гражданской службы, а также при непредставлении ему в этих случаях иной должности гражданской; отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы в связи с изменением существенных условий служебного контракта; отказ гражданского служащего от перевода на иную должность гражданской службы по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением либо отсутствие такой должности в том же государственном органе; отказ гражданского служащего от перевода в другую местность вместе с государственным органом; обстоятельства, не зависящие от воли сторон служебного контракта; нарушение установленных ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» или другими федеральными законами обязательных правил заключения служебного контракта, если это нарушение исключает возможность замещения должности гражданской службы; выход гражданского служащего из гражданства РФ; несоблюдение ограничений и нарушение обязательств, установленных ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» и другими федеральными законами; нарушение запретов, связанных с граж-данской службой; отказ гражданского служащего от замещения прежней долж-ности гражданской службы при неудовлетворительном результате испытания.
Муниципальная должность – должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
Среди муниципальных должностей можно выделить выборные муници-пальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депу-таты, члены выборного органа местного самоуправления), замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления (выборные должности местного самоуправления); иные муни-ципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора.
Муниципальная служба – профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.
Муниципальному служащему гарантируются: 1) условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей; 2) денежное содержание и иные выплаты; 3) ежегодный оплачиваемый отпуск; 4) медицинское обслуживание его и членов его семьи, в том числе после выхода его на пенсию; 5) пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей; 6) обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей; 7) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им муниципальной службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей; 8) защита его и членов его семьи в порядке, установленном законами, от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей.
11. Формы государственного управления. Административно-правовые акты
Форма государственного управления – внешнее выражение деятельности органов государственного управления и их должностных лиц, осуществляемое в рамках их компетенции по разрешению стоящих задач и вызывающее определенные последствия.
Общие черты форм государственного управления: 1) являются способом внешнего выражения деятельности органов государственного управления и их должностных лиц; 2) зависят от содержания деятельности органов государ-ственного управления и их должностных лиц; 3) оказывают влияние на содержание деятельности органов государственного управления и их должност-ных лиц; 4) обусловлены реализацией задач и функций субъектов государствен-ного управления в рамках их компетенций; 5) требуют юридической регламен-тации в большинстве случаев; 6) выбор форм управленческой деятельности обусловлен спецификой стоящей цели, предопределяет наиболее эффективный вариант деятельности; 7) влекут за собой определенные последствия.
В зависимости от порождаемых последствий формы управленческой деятельности бывают правовые (влекут определенные юридические последствия) и неправовые (влекут наступление последствий неюридического характера). По содержанию выделяют правотворческие, правоприменительные, договорные и иные юридически значимые формы управленческой деятельности. По целенаправленности формы делятся на внешние (формы реализации полномочий органов исполнительной власти (органов государ-ственного управления)) и внутренние (формы внутриорганизационной (внутриаппаратной) работы по организации самого субъекта управления, по поддержанию его в работоспособном состоянии). По способу выражения выделяют словесные (излагаемые при помощи знаковых единиц языка как в письменном, так и устном виде) и конклюдентные (излагаемые при помощи неязыковых знаков, телодвижений, дорожных знаков, дорожной разметки) формы управленческой деятельности.
Правотворчество – деятельность органов и должностных лиц государственного управления, осуществляемая в установленных формах, в пределах компетенции по выработке правовых норм.
Административный договор – это основанное на нормах административ-ного права соглашение, принимаемое на основе согласования воль сторон между двумя или более субъектами управленческих отношений, одним из которых является орган государственного управления либо его законный представитель.
Признаки административного договора: является разновидностью правово-го договора; основывается на нормах административного права; его правовая база содержится в Конституции и действующем законодательстве; заключается между двумя и большим числом субъектов; одним из его участников выступает орган государственного управления либо его законный представитель; является результатом взаимного согласования мнений его участников; рассчитан на определенный срок действия; заключается в соответствии с установленной процедурой; не допускается в одностороннем порядке отказ от исполнения договорных обязательств одним из его участников; несоблюдение условий договора влечет наступление негативных юридических последствий; целью договора является реализация публично-правовых интересов его участников; обеспечивается при помощи системы правовых средств.
К неправовым формам государственного управления относятся: органи-зационные действия и материально-технические операции. Организационные действия – совокупность действий, выполняемых субъектами государ-ственного управления по организационному обеспечению собственной деятельности (проведение совещаний, семинаров, «круглых столов», распро-странение передового опыта, разработка прогнозов, программ, организация взаимодействия, координация действий, инструктирование, проведение прове-рок, контроль за деятельностью, исполнение, инспектирование объектов и др.). Материально-технические операции – разновидность внешнего проявления управленческой деятельности, не влекущей юридических последствий, направленная на обеспечение реализации правовых форм и организационных действий в сфере управления (регистрация (учет) документов, статистический учет, оформление документов, разработка документов, обработка информации, стенографирование, ведение делопроизводства, составление справок и отчетов и др.).
Правовой акт управления – вид юридического акта, основанное на законе одностороннее юридически-властное волеизъявление органов государ-ственного управления и их должностных лиц, принятое в установленном процессуальном порядке и направленное на установление либо возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений.
Основные черты правового акта управления: 1) является разновидностью юридического акта; 2) представляет собой юридический вариант управлен-ческого решения; 3) носит подзаконный характер, основывается на Конститу-ции и законах РФ, законах субъектов РФ; 4) исходит от компетентного субъекта государственного управления; 5) является результатом односторон-него юридического волеизъявления; 6) определяет правила поведения в сфере государственного управления или индивидуально определяет поведение адресата; 7) применяется в определенном процессуальном порядке; 8) издается, как правило, в форме документа; 9) имеет определенную структуру; 10) обеспечивается системой правовых средств; 11) несоблюдение, неисполнение правового акта влечет наступление негативных юридических последствий.
По юридическим свойствам выделяют нормативные акты управления (содержат административно-правовые нормы, создающие юридическую основу управленческой деятельности), индивидуальные (содержат разрешение индивидуально-конкретного управленческого дела), нормативно-индивидуаль-ные (содержат как нормы административного права, так и разрешение конкретного управленческого дела).
По форме выражения правовые акты управления могут быть словесными (письменные и устные; нормативные и нормативно-индивидуальные только в письменной форме) и конклюдентными; по сроку действия – бессрочными, срочными и временными; по территории действия – действующие на всей территории РФ, действующие на территории нескольких субъектов РФ (межтерриториальные), действующие на территории субъектов РФ, действую-щие на территории муниципального образования, действующие на территории предприятия, учреждения (локальные).
По органу, издавшему акт, выделяют акты Президента РФ, акты Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, акты органов исполнительной власти субъектов РФ, акты органов местного самоуправления, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность, акты руководителей предприятий, учреждений; по характеру компетенции – общей компетенции, межотраслевой компетенции, отраслевой компетенции и специальной компетенции.
По наименованиям правовые акты бывают указами, постановлениями, распоряжениями, приказами, указаниями, инструкциями, решениями, правилами, положениями и др.; по функциональной роли – плановыми, методическими, кадровыми, финансовыми и др.
В зависимости от порядка принятия есть коллегиальные (принимаются коллегиальными органами простым или квалифицированным большинством) и единоличные (принимаются руководителями органа государственного управления) правовые акты.
По степени сложности различают простые (рутинные), сложные и уникальные акты управления.
Правовые акты управления имеют следующее юридическое значение:
1) выступают средством объективизации управленческой деятельности субъектов государственного управления;
2) устанавливают, изменяют или отменяют нормы права;
3) устанавливают правовой статус субъектов административного права;
4) выступают в качестве юридических фактов;
5) служат основанием для издания других актов управления;
6) служат основанием для возбуждения гражданского судопроизводства и уголовного дела;
7) являются доказательством в суде и в других органах юрисдикции;
8) могут быть условием действенности других актов.
Правовые акты управления должны отвечать требованиям целесообразности и законности. Законность правового акта управления – требование к правовым актам управления соответствовать Конституции и действующему законодательству.
Чтобы отвечать данному требованию, акт: 1) должен быть принят компетентным субъектом государственного управления; 2) соответствовать закону по существу; 3) соответствовать цели закона; 4) приниматься в установленном процессуальном порядке; 5) не противоречить правовым актам большей юридической силы; 6) иметь соответствующую форму (акт-документ); 7) в отдельных случаях, в зависимости от назначения и содержания акта, устанавливаются дополнительные требования.
Ничтожный правовой акт – правовой акт, который вследствие допущенных нарушений предъявляемых к нему требований не может породить и не порождает юридических последствий, не подлежит исполнению. Оспоримый правовой акт – правовой акт, который подлежит исполнению, но может быть обжалован заинтересованными сторонами или опротестован прокурором.
Правовые акты признаются ничтожными, если на то есть прямое указание закона; грубо нарушена (превышена) компетенция субъекта, издавшего акт; отсутствуют законные основания (заявление, указание, поручение и т.д.) для принятия акта; нарушен срок давности; акт предписывает совершение противоправного действия и т.п.
12. Административно-правовые режимы
Правовой режим – особый порядок правового регулирования, выражающийся в сочетании юридических средств и направленный на создание необходимых условий для удовлетворения интересов субъектов права в определенных условиях.
Административно-правовой режим (в узком смысле) – совокупность правил поведения, деятельности граждан и юридических лиц, закрепленных в нормативно-правовых актах, порядок реализации ими прав и законных интересов в определенных ситуациях в сфере публичного управления, направленный на обеспечение общественного порядка и общественной безопасности, специально создаваемыми для этой цели органами, подразделениями и службами органов государственного управления.
Признаки административно-правовых режимов являются: устанавливаются в сфере публичного управления, сфере деятельности органов исполнительной власти; регламентируются, в основном, нормами административного права; закрепляют, детализируют правила поведения граждан, государственных органов, общественных объединений, предприятий и учреждений; вводятся дополнительные ограничения, возлагаются дополнительные обязанности; широко применяются административные методы воздействия; вводится дополнительный контроль за соблюдением правил поведения гражданами и юридическими лицами, а также государственной администрацией; нарушение правил режима влечет за собой применение дополнительных мер государственного принуждения.
Студенту следует знать – для реализации каких целей назначаются административно-правовые режимы: для обеспечения бесперебойного функционирования объектов, представляющих повышенную общественную опасность или имеющих важное государственное значение; определения порядка реализации прав и обязанностей на территориях, где проводятся специальные противопожарные, санитарные, природоохранные и иные мероприятия; установления особых правил пользования объектами, представляющими повышенную опасность или содержащими сведения, отнесенные к государственной тайне; обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц в условиях чрезвычайного режима; создания условий для эффективной, правомерной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
Правовой основой административно-правовых режимов служат Конституция, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ.
В государственном управлении существует большое число самых разнообразных административно-правовых режимов, что требует проведения их классификации: по степени принадлежности режимов к обеспечению национальной безопасности существуют: режимы обеспечения безопасности государства (государственной тайны, Государственной границы, пограничного режима, режима въезда в РФ и др.); режимы обеспечения безопасности государства и общественного порядка (пребывание иностранных граждан на территории РФ); режимы обеспечения (охраны) общественного порядка (порядок оборота огнестрельного оружия, взрывчатых и ядовитых веществ, радиоактивных изотопов, наркотических веществ – разрешительные режимы; паспортно-визовый режим); административно-правовые режимы, направленные на достижение целей в иных отраслях управления (таможенный режим, санитарный режим и др.); комплексные административно-правовые режимы (в условиях массовых беспорядков, эпидемии, эпизоотии, стихийных бедствий, техногенных процессов, военной угрозы и др.); в зависимости от субъекта установления разделяют федеральные режимы (устанавливаемые, регулируемые федеральными органами государственной власти), региональные режимы (устанавливаемые, регулируемые органами государственной власти субъектов РФ) и местные (муниципальные) режимы (устанавливаемые, регулируемые органами местного самоуправления); по времени действия есть постоянные (действуют непрерывно) и временные режимы (действуют при наступлении определенных юридических фактов); в зависимости от объекта – носителя режима принято выделять территориальные режимы (карантина, эпидемии, чрезвычайного положения, военного положения, исключительной экономической зоны и др.), объектные режимы (режим лесовосстановительных полос, режим придорожных полос федеральных автомобильных дорог, режим изоляторов временного содержания и др.), режимы обращения с предметами, представляющими повышенную общественную опасность или имеющими важное государственное значение (режим оборота оружия, взрывчатых, ядовитых, наркотических веществ, государственной тайны, паспортно-визовый режим), функциональные режимы (противопожарный режим, таможенный режим, режим контртеррористической операции и др.).
13. Методы государственного управления
Методы государственного управления — способы, приемы воздействия субъекта управления на объект управления в рамках управленческих отношений, которые используются для достижения целей и задач управления, реализации функций управления. Методы государственного управления обладают следующими чертами: реализуются в процессе управленческой деятельности; органически связаны с целевым назначением определенного вида управленческой деятельности; выражают управленческое воздействие субъекта государственного управления на объект управления; выступают средством реализации субъектом управления своих полномочий в рамках компетенции; адресованы конкретному объекту управления; связаны с характеристикой (состоянием) объекта управленческого воздействия; являются оптимальным способом достижения поставленных управленческих целей в сложившихся условиях; нуждаются в правовом опосредовании.
Важное значение имеет метод убеждения, который представляет собой процесс целенаправленного воздействия субъекта управления на управляемый объект, в результате которого идеи, ценности, установки субъекта становятся внутренними идеями, личными установками объекта управления. К средствам убеждения относятся: агитация, пропаганда, разъяснительная работа, критика, осуждение антисоциального поведения.
Широкое применение получили средства поощрения, к числу которых относятся: благодарности, денежные премии, ценные подарки, почетные звания, знаки отличия, государственные награды и др.
14. Административное принуждение
Большим организационным потенциалом обладает административное принуждение, которое рассматривается как метод государственного управления, основанный на нормах административного права, совокупность средств психического, физического и иного воздействия, применяемых уполномоченными субъектами в установленном процессуальном порядке в целях обеспечения общественного порядка и общественной безопасности. К особенностям административного принуждения относится следующее: основывается на нормах административного права; применяется как физическими, так и юридическими лицами; применяется в сфере общественных отношений, урегулированных как нормами административного права, так и нормами других отраслей права; закрепляется как в законных, так и в подзаконных нормативных правовых актах; применяется широким кругом уполномоченных субъектов; система мер административного принуждения отличается разносторонним характером (широкого спектра действия); применяется чаще всего в административном (внесудебном) порядке; порядок применения регламентируется административно-процессуальными нормами, создающими упрощенную процедуру; применяется как к лицам, совершившим правонарушения, так и к лицам, не совершившим правонарушения (меры административного предупреждения); законность применения обеспечивается системой гарантий; применяется в целях обеспечения правового порядка и общественной безопасности.
Наибольшее практическое и теоретическое значение имеет классификация мер административного принуждения в зависимости от цели применения и способа обеспечения общественного порядка в связи с чем выделяются меры предупреждения, пресечения, защиты (правовосстановительные), административно-процессуального обеспечения и ответственности.
Меры административного предупреждения, направленные на предупреждение правонарушений и предотвращение обстоятельств, угрожающих безопасности личности, общества, государства. Их основанием выступают презумпции (предположения) о намеренности лица совершить правонарушение или о возможности наступления неблагоприятных последствий для личности, общества, государства в результате чрезвычайных происшествий природного и техногенного характера. Административное предупреждение может быть в качестве контрольной проверки, проверки документов, досмотра вещей, багажа, ручной клади, досмотра транспортных средств, личного досмотра, административного задержания, вхождения в дома граждан, введения карантина, закрытия участков государственной границы, участков дорог, улиц и т.п., принудительного выселения из домов, грозящих обвалом, реквизиции имущества, технического осмотра транспортных средств, принудительного медицинского освидетельствования, административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, надзора за соблюдением правил противопожарной безопасности, других мер.
Меры административного пресечения направлены на прекращение противоправного деяния и предотвращения наступления вредных последствий. Фактическим основанием их применения являются противоправные деяния. Мерами административного пресечения выступают требование прекратить противоправное деяние; принудительное лечение лиц, страдающих заболеваниями, опасными для окружающих; временное отстранение от работы инфицированных больных; запрещение эксплуатации неисправного транспорта; приостановление действия лицензий и квот; аннулирование лицензий (разрешений); закрытие предприятий и учреждений, их структурных подразделений в случае нарушения правил пожарной безопасности; запрещение транспортировки взрывоопасных, ядовитых веществ в случае нарушения установленных правил; применение физической силы; применение специальных средств; применение огнестрельного оружия; другие меры.
Меры административно-процессуального обеспечения направлены на достижение целей административного процесса.
Наиболее распространенные меры административно-процессуального обеспечения: доставление нарушителя, административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей и товаров, изъятие вещей и документов, отстранение от управления транспортным средством, освидетельствование на состояние опьянения, задержание транспортного средства, привод лица, привлекаемого к ответственности, другие меры.
Административные правовосстановительные меры представляют собой вид мер административного принуждения, применяемых в целях восстанов-ления нарушенного правового состояния путем понуждения субъекта к исполнению ранее возложенной, но не исполненной юридической обязанности.
К таким мерам относятся: возмещение ущерба, причиненного административным правонарушением, снос самовольно возведенных строений, выселение граждан из самовольно занятых жилых помещений, взыскание недоимки, взыскание пени, восстановление на службу ранее уволенного государственного служащего, изъятие имущества, денежных средств, незаконно полученных субъектами, другие меры.
15. Административное правонарушение
Административными правонарушениями признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического лица или юридического лица, за которое КоАП или законами субъектов РФ об административных правонару-шениях установлена административная ответственность. Существуют следую-щие признаки административного правонарушения: общественная опасность, противоправность, виновность, наказуемость. Состав административного правонарушения – совокупность объективных и субъективных признаков, описанных в правовой норме, необходимых и достаточных для признания совершенного деяния в качестве конкретного административного правонару-шения. Элементы состава административного правонарушения: 1) объект адми-нистративного правонарушения; 2) объективная сторона административного правонарушения; 3) субъект административного правонарушения; 4) субъективная сторона административного правонарушения.
Объектом административного правонарушения являются общественные отношения в сфере государственного управления, регулируемые нормами права и охраняемые мерами административной ответственности. Виды объектов административного правонарушения: 1) общий объект (совокупность всех общественных отношений, возникающих в сфере государственного управления, регулируемых нормами административного права и охраняемых нормами административной ответственности); 2) родовой объект (определенный круг односторонних общественных отношений (благ, ценностей), охраняемых единым комплексом административно-правовых мер, составляющих неотъемлемую и самостоятельную часть общего объекта); 3) видовой объект (определенная группа общественных отношений, которые охраняются административно-правовыми нормами, общих для ряда проступков одного рода); 4) непосредственный объект (конкретные общественные отношения, охраняемые административно-правовыми нормами, которым причиняется ущерб данным правонарушением).
Объективная сторона административного правонарушения – внешнее выражение административного правонарушения, характеризующееся деянием, наступившими последствиями и причинно-следственной связью между ними. Обязательными элементами объективной стороны объекта административного правонарушения выступают: противоправное деяние (в форме действия или бездействия), общественно вредные последствия, причинно-следственная связь между деянием и наступившими последствиями. Факультативные элементы: время (временной промежуток, в течение которого было совершено деяние и наступили общественно вредные последствия), место (определенная территория, где было совершено противоправное деяние и наступили его последствия), способ (приемы, методы, используемые при совершении правонарушения), обстановка (совокупность обстоятельств, окружающих событие правонарушения), признак другого вида (неисполнение распоряжения, приказа уполномоченного лица правонарушителем).
Субъектом административного правонарушения признается лицо, совер-шившее общественно опасное деяние и способное нести административную ответственность (обладающее административной деликтоспособностью).
По действующему законодательству субъектами административных правонарушений признаются индивидуальные и коллективные субъекты (физические и юридические лица).
Субъективная сторона административного правонарушения – это психическая сфера деятельности лица, совершившего административное правонарушение в связи с совершением им общественно опасного деяния. Элементы субъективной стороны административного правонарушения могут быть обязательными (вина) или факультативные (мотив, цель).
Виды административных правонарушений: в зависимости от сферы совершения (совершенные в экономической сфере, совершенные в административно-политической сфере, совершенные в социально-культурной сфере); в зависимости от родового объекта посягательства (посягающие на государственный порядок, на общественный порядок, на общественную безопасность, на права граждан и здоровье населения, на собственность, на установленный порядок управления, на другие объекты); в зависимости от характера деяния (совершенные в форме действия и совершенные в форме бездействия); в зависимости от субъекта правонарушения (совершаемые индивидуальным субъектом, юридическими лицами, как индивидуальным субъектом, так и юридическими лицами); в зависимости от формы вины: совершенные умышленно и по неосторожности.
16. Административная ответственность
Административная ответственность представляет собой вид юридической ответственности, выражающейся в применении уполномоченными органами и должностными лицами административного взыскания к лицу, совершившему правонарушение. Особенностями административной ответственности высту-пают: является разновидностью как мер юридической ответственности, так и мер административного принуждения; регулируется нормами административ-ного права, которые в совокупности образуют институт административного права; нормативные основания административной ответственности закрепляются исключительно в законах; фактическим основанием административной ответственности является административное правонаруше-ние; субъектами административной ответственности могут быть как физические, так и юридические лица (коллективные субъекты); реализуется посредством применения мер административных наказаний; к реализации административной ответственности привлекается широкий круг уполномочен-ных субъектов (суд, органы исполнительной власти и их должностные лица); привлечение к административной ответственности не влечет судимости и увольнения с работы (службы); к административной ответственности чаще привлекают во внесудебном (административном) порядке.
Целями административной ответственности являются: защита правопо-рядка; воспитание граждан в духе уважения к закону; восстановление социаль-ной справедливости; предупреждение совершения новых правонарушений.
Обстоятельства, исключающие административную ответственность: недостижение возраста административной ответственности (для физических лиц), крайняя необходимость, невменяемость (для физических лиц).
Обстоятельства освобождения от административной ответственности: малозначительность административного правонарушения, издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания, отмена закона, устанавливающего административную ответственность, истечение сроков давности привлечения к административной ответственности, смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.
17. Административное наказание
Административное наказание – установленная государством мера ответственности за совершение административного правонарушения, которая применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Признаки административного наказания: является мерой административной ответственности; фактическим основанием выступает административное правонарушение; применяется спе-циально уполномоченными субъектами; реализуется в установленном процес-суальном порядке; применяется посредством соответствующих мер; вызывает наступление определенных правоограничений; применяется для достижения определенных целей. Цели административного наказания: 1) специальное пре-дупреждение (предупреждение совершения административных правона-рушений самим правонарушителем); 2) общее предупреждение (предупреж-дение совершения административных правонарушений другими лицами).
Различают следующие виды административных наказаний: 1) предупреждение; 2) административный штраф; 3) возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; 4) конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; 5) лишение специального права, предоставленного физическому лицу; 6) административный арест; 7) административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; 8) дисквалификация; 9) административное приостановление деятельности.
Административное наказание назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение. Обстоятельства, учитываемые при назначении администра-тивного наказания физическому лицу: характер совершенного административ-ного правонарушения; личность виновного; имущественное положение виновного; обстоятельства, смягчающие административную ответственность; обстоятельства, отягчающие административную ответственность. Обстоятель-ства, учитываемые при назначении административного наказания юриди-ческому лицу: характер совершенного административного правонарушения; имущественное и финансовое положение юридического лица; обстоятельства, смягчающие административную ответственность; обстоятельства, отягчающие административную ответственность.
Обстоятельства, смягчающие административную ответственность: раская-ние лица, совершившего административное правонарушение; предотвращение лицом, совершившим административное правонарушение, вредных послед-ствий административного правонарушения, добровольное возмещение причи-ненного ущерба или устранение причиненного вреда; совершение администра-тивного правонарушения в состоянии сильного душевного волнения (аффекта) либо при стечении тяжелых личных или семейных обстоятельств; совершение административного правонарушения несовершеннолетним; совершение административного правонарушения беременной женщиной или женщиной, имеющей малолетнего ребенка.
Обстоятельства, отягчающие административную ответственность: продол-жение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц прекратить его; повторное совершение однородного административ-ного правонарушения, если за совершение первого административного правонарушения лицо уже подвергалось административному наказанию, по которому не истек срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию; вовлечение несовершеннолетнего в совер-шение административного правонарушения; совершение административного правонарушения группой лиц; административного правонарушения в условиях стихийного бедствия или при других чрезвычайных обстоятельствах; совершение административного правонарушения в состоянии опьянения.
Давность привлечения к административной ответственности: не позднее двух месяцев со дня совершения (обнаружения длящегося) административного правонарушения; не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения за нарушение законодательства РФ о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне РФ, таможенного, антимонопольного, валютного законодательства РФ, законодательства РФ об охране окружающей природной среды, об использовании атомной энергии, о налогах и сборах, о защите прав потребителя, о рекламе; не позднее одного года со дня совершения (обнаружения длящегося) административного правонарушения, влекущего применение административного наказания в виде дисквалификации.
18. Административный процесс
Административный процесс рассматривается как совокупность админи-стративно-процессуальных норм и основанная на них деятельность органов и должностных лиц государственного управления по реализации возложенных на них задач и функций. Признаками административного процесса являются: вид юридического процесса, соотносятся как часть и целое; представляет собой разновидность властной деятельности субъектов государственного управления; обеспечивает условия для реализации материальных норм административного права; целью является достижение определенных юридических результатов и разрешения управленческих дел; результаты (как промежуточные, так и окончательные) закрепляются в официальных актах (документах); регламентируется административно-процессуальными нормами, которые в совокупности образуют самостоятельный институт административного права; обладает определенным строением (структурой).
Структура административного процесса включает: административно-нормотворческий процесс; административно-правонаделительный процесс; административно-юрисдикционный процесс. Административно-нормотворчес-кий процесс представляет собой совокупность административно-процессуаль-ных норм и (основанная на них) деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц по созданию подзаконных нормативных правовых актов в целях создания правовой базы для реализации законов. Общие черты административно-нормотворческого процесса: является составным элементом (частью) административного процесса; ему свойственен неюрисдикционный (позитивный) характер; осуществляется в целях создания правовой базы для реализации законов; реализуется ограниченным кругом уполномоченных субъектов; результатом является подзаконный нормативный правовой акт.
Административно-правонаделительный процесс рассматривается как совокупность административно-процессуальных норм и основанная на них деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц по разрешению позитивных управленческих дел. Виды производств администра-тивно-правонаделительного процесса: производство по предложениям и заявлениям граждан, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере управления, лицензионно-разрешительное производство, учетно-регистрационное производ-ство, производство по делам о поощрениях, производство по организационным делам в сфере управления, производство по формированию кадров, административно-договорное производство, производство по приватизации-национализации собственности, другие производства.
Административно-юрисдикционный процесс рассматривается как совокуп-ность административно-процессуальных норм и основанная на них юрисдик-ционная деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц по разрешению конфликтов в сфере государственного управления и применению мер административного принуждения. Видами административно-юрисдикционных производств являются: производство по жалобам, производ-ство по применению мер административного предупреждения, производство по применению мер административного пресечения, административно-процессуальное производство (по применению мер административно-процессуального обеспечения), дисциплинарное производство, производство по делам об административных правонарушениях.
19. Производство по делам об административных правонарушениях
Производство по делам об административных правонарушениях — совокупность административно-процессуальных норм и основанная на них деятельность уполномоченных органов и должностных лиц по применению мер административного наказания.
Задачи производства по делам об административных правонарушениях: 1) всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение каждого дела; 2) разрешение дела об административном правонарушении в соответствии с законом; 3) обеспечение исполнения вынесенного по делу об администра-тивном правонарушении постановления; 4) выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений.
Производство по делам об административных правонарушениях не может быть начато, а начатое подлежит прекращению при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств: отсутствие события административного правонарушения; отсутствие состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения противоправных действий (бездействия) возраста, предусмотренного КоАП РФ для привлечения к административной ответственности, или невменяемость физического лица, совершившего противоправные действия (бездействия); действие лица в состоянии крайней необходимости; издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания; отмена закона, устанавливающего административную ответственность; истечение сроков давности привлечения к административной ответственности; наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействий) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении администра-тивного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела; смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.
Производство по делам об административных правонарушениях включает следующие стадии: возбуждение дела об административном правонарушении и административное расследование; рассмотрение дела об административном правонарушении; пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях; исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях.
Для достижения целей производства по делам об административных правонарушениях применяются следующие меры административно-процессуального обеспечения: доставление, административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, досмотр транспортного средства, осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов, изъятие вещей и документов, отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида, медицинское освидетельствование на состояние опьянения, задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации, арест товаров, транспортных средств и иных вещей, привод, временный запрет деятельности.
Поводами возбуждения дела об административном правонарушении являются: непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномо-ченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения; поступившие из правоохранительных органов, а также из других органов, органов местного самоуправления, от общественных объеди-нений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения; сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (за исключением административных правонарушений, предусмотренных ч. 2 ст. 5.27, ст. 14.12, 14.13, 14.21, 14.22 КоАП); сообщения и заявления собственника унитарного предприятия, органов управления юридического лица, арбитражного управляющего по ст. 14.12, 14.13, 14.21 –14.23, а при рассмотрении дела о банкротстве – собрания (комитета) кредиторов.
Дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента: 1) составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмот-ренных ст. 27.1 КоАП; 2) составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении; 3) вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного ст. 28.7 КоАП; 4) оформления предупреждения или с момента наложения (взимания) административного штрафа на месте совершения административного правонарушения, если в соответствии с ч. 1 ст. 28.6 КоАП протокол об административном правонарушении не составляется.
Доказательства по делу об административном правонарушении – любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.
Судья, орган, должностное лицо при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении выясняют: 1) относится ли к их компетенции рассмотрение данного дела; 2) имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения данного дела судьей, членом коллегиального органа, должностным лицом; 3) правильно ли составлены протокол об административном правонарушении и другие протоколы, предусмотренные КоАП, а также правильно ли оформлены другие материалы дела; 4) имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу; 5) достаточно ли имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу; 6) имеются ли ходатайства и отводы.
Дело об административном правонарушении должно быть рассмотрено в следующие сроки: в пятнадцатидневный срок со дня получения протокола об административном правонарушении и других материалов дела (общий срок); общий срок может быть продлен не более чем на один месяц в случае поступления ходатайств от участников производства по делу об административном правонарушении либо в случае необходимости в дополнительном выяснении обстоятельств дела; в день получения протокола об административном правонарушении и других материалов дела, если правонарушение влечет административный арест; не позднее 48 часов с момента задержания лица, подвергнутого административному задержанию.
Существует следующий порядок обжалования постановления по делу об административном правонарушении: вынесенное судьей – в вышестоящий суд; вынесенное коллегиальным органом – в районный суд по месту нахождения коллегиального органа; вынесенное должностным лицом – в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела; вынесенное иным органом, созданным в соответствии с законом субъекта РФ – в районный суд по месту рассмотрения дела.
К субъектам, полномочным обжаловать постановление по делу об административном правонарушении относятся: лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении; потерпевший; законные представители физического лица; законные представители юридического лица; защитник и представитель.
Видами решений по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении являются: об оставлении постановления без изменения, а жалобы – без удовлетворения; об изменении постановления, если при этом не усиливается административное наказание или иным образом не ухудшается положение лица, в отношении которого вынесено постановление; об отмене постановления и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных ст. 2.9; 24.5 КоАП РФ, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление; об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение судье, в орган, должностному лицу, правомочным рассматривать дело, в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных КоАП РФ, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, а также в связи с необходимостью применения меры закона об административном правонарушении, влекущей назначение более строгого административного наказания, если потерпевшим по делу подана жалоба на мягкость примененного административного наказания; об отмене постановления и о направлении дела на рассмотрение по подведомственности, если при рассмотрении жалобы установлено, что постановление было вынесено неправомочным судьей, органом, должностным лицом.
Постановление по делу об административном правонарушении вступает в законную силу: 1) после истечения срока, установленного для обжалования постановления по делу об административном правонарушении, если указанное постановление не было обжаловано или опротестовано; 2) после истечения срока, установленного для обжалования решения по жалобе, протесту, если указанное решение не было обжаловано или опротестовано, за исключением случаев, если решением отменяется вынесенное постановление; 3) немедленно после вынесения не подлежащего обжалованию решения по жалобе, протесту, за исключением случаев, если решением отменяется вынесенное постановление.
Постановления по делу об административном правонарушении, исполнение которых судьей, органом, должностным лицом, вынесшими их, могут быть отсрочены на срок до одного месяца: в виде административного ареста, лишения специального права, административного штрафа (за исключением взыскания административного штрафа на месте совершения административного правонарушения).
Обстоятельства, влекущие прекращение исполнения постановления о назначении административного наказания: издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания; отмена или признание утратившими силу закона или его положения, устанавливающих административную ответственность за содеянное; смерть лица, привлеченного к административной ответственности, или объявления его в установленном законом порядке умершим; истечение сроков давности исполнения постановления о назначении административного наказания, установленных ст. 31.9 КоАП; отмена постановления.
20. Законность в сфере государственного управления
Законность в государственном управлении – режим должного функциони-рования системы государственного управления, состоящий в точном, строгом и неукоснительном соблюдении и исполнении всеми субъектами управленческих отношений действующих на территории государства нормативных правовых актов.
Общие черты законности: 1) является принципом организации и деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, общественных объединений и граждан; 2) выступает обязательным требованием к деятельности субъектов государственного управления; 3) является методом осуществления властных полномочий субъектов управленческой деятельности; 4) основывается на действующем российском законодательстве.
Для обеспечения законности важными являются ее гарантии, под которыми понимаются совокупность объективных условий и субъективных факторов, а также специальных юридических средств, посредством которых обеспечивается режим законности в сфере государственного управления. Гарантии законности делятся: на общие условия обеспечения законности и специальные средства обеспечения законности.
Обеспечение законности в сфере государственного управления – это деятельность специально уполномоченных субъектов, а также граждан и объединений: по недопущению в деятельности органов исполнительной власти нарушений требований, закрепленных в действующих нормативных правовых актах; своевременному и полному предупреждению правонарушений, причин и условий, их порождающих; привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности. Способы обеспечения законности – совокупность юри-дических, организационных приемов и форм деятельности органов государ-ственной власти, местного самоуправления, их должностных лиц, граждан, общественных объединений по поддержанию и укреплению законности в сфере государственного управления. Существуют также способы: государственный контроль, государственный надзор, судебный контроль, общественный контроль.
Государственный контроль – деятельность специально уполномоченных государственных органов, их должностных лиц и иных уполномоченных субъектов по наблюдению за функционированием подконтрольного объекта с целью установления его отклонений от заданных параметров.
Сущность государственного контроля: 1) деятельность специально уполномоченных органов и должностных лиц в пределах установленной компетенции; 2) наблюдение за функционированием подконтрольного объекта, находящегося в состоянии подчиненности по отношению к субъекту контроль-ной деятельности; 3) получение полной, достоверной информации о состоянии законности в подконтрольном объекте; 4) соотнесение деятельности подконтрольного объекта как с точки зрения законности, так и целесооб-разности; 5) принятие мер по предупреждению правонарушений и недопуще-нию вредных последствий; 6) выявление причин и условий, способствующих совершению правонарушений, их нейтрализация и устранение.
В зависимости от субъекта деятельности существует контроль Президента РФ, контроль органов представительной (законодательной) власти и контроль органов исполнительной власти.
Контрольные полномочия Президента РФ: 1) он назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ; 2) назначает на должность и освобождает от должности по предложению Председателя Правительства РФ его заместителей и федеральных министров; 3) имеет право приостанавливать постановления и распоряжения Правительства РФ; 4) имеет право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и международным договорам РФ; 5) назначает на должность и освобождает от должности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах; 6) назначает на должность и освобождает от должности высшее командование Вооруженными Силами РФ и др.
Опосредованный президентский контроль осуществляют: Администрация Президента РФ, Главное контрольное управление Президента РФ, Главное государственно-правовое управление Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах.
В зависимости от объема и содержания органы исполнительной власти осуществляют: общий, межотраслевой (надведомственный) и отраслевой (внутриведомственный) контроль. Общий контроль органов исполнительной власти включает контроль за исполнением и соблюдением Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ; консолидацию, объединение подведомственных (подконтроль-ных) органов по направлениям деятельности; заслушивание докладов и отчетов полномочных представителей подконтрольных органов о результатах и состоянии их деятельности.
Общий контроль осуществляют: Правительство РФ, правительства республик в составе РФ, администрации (правительства) иных субъектов РФ.
Межотраслевой контроль органов исполнительной власти осуществляется в целях обеспечения единообразного решения комплексных задач, относящихся к ряду отраслей управления; органами исполнительной власти надведомственной компетенции; между субъектами и объектами контрольной деятельности отсутствует организационная подчиненность.
Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие межотраслевой контроль: Министерство внутренних дел РФ, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство природных ресурсов, Министерство образования и науки РФ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Министерство транспорта РФ, Министерство финансов РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ, Минис-терство юстиции РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба государственной статистики и др.
Отраслевой контроль органов исполнительной власти осуществляется как органами отраслевой, так и органами исполнительной власти межотраслевой компетенции, по определенным вопросам внутриведомственного характера, между субъектами и объектами этого контроля существует организационная подчиненность.
Государственный надзор следует рассматривать как функцию специальных государственных органов и их должностных лиц по систематическому наблю-дению за точным и неуклонным соблюдением законов, иных нормативных правовых актов, осуществляемую по подведомственным данным органам вопросам в отношении неподчиненных им юридических и физических лиц. Видами государственного надзора являются: административный и прокурорский.
Административный надзор – вид деятельности специально уполномочен-ных органов исполнительной власти и их должностных лиц по систематическому наблюдению за точным и единообразным соблюдением, исполнением и применением юридическими и физическими лицами правовых норм в сфере государственного управления.
Полномочия органов, осуществляющих административный надзор: получение информации; применение мер административного предупреждения; применение мер административного пресечения; привлечение к административной ответственности; регистрация и учет; выдача разрешений (лицензий); нормотворчество.
Прокурорский надзор в сфере государственного управления – деятельность органов (должностных лиц) прокуратуры РФ по надзору за исполнением федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами Конституции РФ и законов, а также соответствием законам издаваемых ими правовых актов.
Формами реагирования прокурора на нарушения законности являются: 1) протест прокурора; 2) представление прокурора; 3) постановление прокурора; 4) предостережение о недопустимости нарушения закона.
Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, который издал этот акт, либо обращается в суд в установленном порядке, где протест подлежит рассмотрению в десятидневный срок с момента поступления, о чем сообщается прокурору, его принесшему. Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Прокурор, исходя из нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении. В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся деяниях прокурор или его заместитель объявляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.
Судебный контроль за законностью в сфере государственного управления – это деятельность органов судебной власти, состоящая в правовой оценке действий и решений органов исполнительной власти, местного самоуправления, их должностных лиц, по защите прав, свобод и законных интересов граждан и иных субъектов, по привлечению виновных лиц к ответственности. Субъектами судебного контроля являются федеральные суды (Конституционный Суд РФ; Верховный Суд РФ, Верховные Суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономных округов, автономной области, районные суды общей юрисдикции; Высший Арбитражный Суд РФ, Федеральные арбитражные суды округов, Арбитражный Суд субъектов РФ) и суды субъектов РФ (конституционные (уставные) суды, мировые судьи).
Судебный контроль в сфере государственного управления осуществляется: при рассмотрении жалоб на действия и решения органов и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан; рассмотрении дел об административных правонарушениях (качество проведенного расследования, законность вынесенных постановлений и др.); рассмотрении жалоб и протестов на постановления по делам об административных правонарушениях; проверке законности нормативных правовых актов; рассмотрении дел, возникающих из гражданско-правовых отношений; рассмотрении уголовных дел; рассмотрении жалоб юридических лиц.
Общественный контроль за законностью в сфере государственного управления представляет собой одну из форм отправления демократии, состоящую в реализации прав граждан и общественных объединений участвовать в управлении делами государства, наблюдении за деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий и учреждений, их должностных лиц по соблюдению ими законности, прав и свобод граждан и их объединений. Особенности общественного контроля следующие: 1) осуществляется гражданами и их объединениями (обществен-ными объединениями, политическими партиями и др.); 2) объектом контроля является деятельность государственных органов, органов местного самоуправ-ления, предприятий и учреждений, их должностных лиц; 3) широко применя-ются меры общественного воздействия; 4) имеет профилактическую и право-восстановительную направленность; 5) осуществляется во взаимодействии с другими способами обеспечения законности. Субъектами общественного контроля являются: граждане (физические лица), общественные объединения, политические партии, профессиональные союзы, трудовые коллективы и др.
21. Административно-правовые основы управления экономической сферой
Одна из важнейших задач органов исполнительной власти – организация управления в сфере экономики. Ее объектами являются: финансы и налоги, промышленность и энергетика, транспорт, пути сообщения, окружающая природная среда и природные ресурсы, агропромышленный комплекс, информационные технологии и связь, торговля и т. д.
Задачи государственного управления в рассматриваемой сфере осуществляют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти в субъектах РФ на основе правового разграничения предметов ведения и полномочий между ними.
Проведение единой государственной политики в РФ в данной сфере осуществляется Правительством РФ. Правовой основой его полномочий являются Конституция РФ, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г, № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», Налоговый, Бюджетный, Лесной, Водный, Таможенный кодексы РФ и другие федеральные законы, регулирующие отношения в сфере экономики.
В соответствии с законодательством РФ Правительство РФ организует разработку концепций развития приоритетных отраслей экономики, утверждает федеральные целевые программы, обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, управляет федеральной собственностью, осуществляет государственную структурную и инвестиционную политику, решает вопросы развития приоритетных отраслей экономики.
Правительство РФ обязано обеспечивать проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, разрабатывать и представлять Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивать его исполнение, разрабатывать налоговую политику, обеспечивать совершенствование бюджетной системы.
Оно разрабатывает и реализует государственную политику в сфере экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества, руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях России с иностранными государствами.
В области приватизации федерального имущества и в сфере легализации субъектов предпринимательской деятельности Правительство РФ определяет порядок лицензирования отдельных видов деятельности, сертификации и стандартизации отдельных видов продукции, государственной регистрации юридических лиц, прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
В области окружающей природной среды и экологической безопасности Правительство РФ принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения и организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы РФ и т. д.
Правительство РФ координирует также работу органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, например, по совместному проведению природоохранных мероприятий и реализации экологических программ федерального и международного значения.
Реализуя полномочия в сфере экономической деятельности, Правительство РФ опирается на отнесенные к его ведению федеральные органы исполнительной власти, действующие в данной сфере. К ним относятся: Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство финансов РФ, Министерство промышленности и энергетики РФ, Министерство сельского хозяйства РФ, Министерство природных ресурсов РФ, Министерство транспорта РФ, Министерство информационных технологий и связи РФ, Федеральная служба по тарифам, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральное космическое агентство, Федеральное агентство по атомной энергии и многие другие органы.
Управление экономической сферой осуществляется также субъектами РФ и органами местного самоуправления по вопросам, относящимся к их компетенции. Например, управление жилищно-коммунальной сферой находится преимущественно в их компетенции.
Многие вопросы в указанной сфере осуществляются федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ (по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ), например использование водных биологических ресурсов, сохранение и воспроизводство плодородия земель, рациональное использование природных ресурсов, в том числе сельскохозяйственных угодий, и т. д. Взаимоотношения указанных органов строятся не в форме жесткой централизации и по принципу «власть – подчинение», а на основе координации, договорных отношений между ними, выполнения совместных программ и т. д.
Организация управления экономикой регламентируется в большой степени правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ и иными нормативными правовыми актами, реже – федеральными законами.
В законодательных актах определяются организация отрасли, сферы и основные звенья системы управления отраслью или сферой, разграничение компетенций и характер взаимоотношений между ними. К ним, например, можно отнести федеральные законы: от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи»1 от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях», от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объек-тов»2, от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»3 и др.
Положения законодательных актов детализируются в подзаконных актах соответствующих органов и должностных лиц. Основными актами в данной сфере управления являются положения об органах исполнительной власти и их структурных подразделениях, а также акты об утверждении их структуры и штатных расписаниях.
В субъектах РФ полномочия органов государственной власти должностных лиц в решении подобных вопросов определяются на основании федеральных законов и актов, принимаемых самими субъектами РФ в пределах их компетенции.
22. Административно-правовые основы управления социально-культурной сферой
Сферой деятельности органов государственного управления в области социально-культурного строительства являются охрана здоровья населения, его медицинское обслуживание, содействие занятости населения, осуществление социальной защиты, а также административно-правовое регулирование отношений в области образования, науки, культуры, физической культуры, спорта и туризма.
В настоящее время в данной сфере действуют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ, на которые возложена реализация данных вопросов. Важные полномочия в сфере социально-культурного строительства осуществляются также органами местного самоуправления.
Правовой основой деятельности уполномоченных в этой сфере органов являются Конституция РФ, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, а также акты, принимаемые органами исполнительной власти и муниципальными, образованными в соответствии с их компетенцией.
Источниками правового регулирования в указанной области являются законы РФ: от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации»4; от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании»; Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1; федеральные законы: от 10 декабря 1995 г. № 195 «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»; от 22 августа 1996 г. № 125 «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»5; от 26 августа 1996 г. № 127 «О науке и государственной научно-технической политике»6; от 22 июня 1996 г. № 126-ФЗ «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации»7; от 30 марта 1999 г. № 52 «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и др.
Правовой статус органов, осуществляющих государственное управление в социально-культурной сфере, определяется в положениях об этих органах и других актах, принимаемых Президентом РФ и Правительством РФ.
Общее руководство в рассматриваемой сфере осуществляют Президент РФ как глава государства и Правительство РФ, на которое возложено проведение в стране единой государственной политики в области культуры, образования, науки, здравоохранения, социального развития.
В РФ управление осуществляют соответствующие федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, в субъектах РФ – министерства, департаменты, главные управления, отделы здравоохранения и др. К числу федеральных органов исполнительной власти, осуществляющим управление в социально-культурной сфере, относятся: Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ, Министерство образования и науки РФ, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, Федеральная служба по труду и занятости, Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию, Федеральное медико-биологическое агентство, Федеральное архивное агентство, Федеральное агентство по культуре и кинематографии, Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям, Федеральное агентство по науке и инновациям, Федеральное агентство по образованию, Федеральное агентство по туризму.
23. Административно-правовые основы управления административно-политической сферой
Государственное управление в сфере административно-политического строительства имеет существенные особенности, в отличие его от других сфер управления. Это, прежде всего то, что, вопросы, составляющие административно-правовую сферу, находятся в основном в ведении РФ. Конституция РФ относит к ее ведению внешнюю политику и международные отношения, оборону и безопасность, определение статуса и защиту государственной границы. В совместном ведении остаются вопросы, касающиеся обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности, режима пограничных зон (ст. 72 Конституции РФ).
Кроме того, деятельностью органов государственного управления в административно-политической сфере в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством руководит Президент РФ. Так, согласно ст. 32 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» глава государства руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ. Более подробно данный вопрос определен Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти». В соответствии с этим актом Президент РФ осуществляет также руководство деятельностью Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков, Министерством юстиции РФ, Управлением делами Президента РФ, другими органами.
Правительство РФ в указанной сфере деятельности осуществляет мероприятия по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, охране прав и свобод граждан, общественного порядка и борьбы с преступностью (ст. 114 Конституции РФ). Правительство РФ осуществляет конкретные действия по воплощению в жизнь военной доктрины и обеспечивает выполнение государственных целевых программ и планов развития вооружений, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям и др.
Правовой основой организации и функционирования органов государственного управления в рассматриваемой сфере являются федеральные законы, указы Президента РФ и иные нормативные, правовые акты. К таковым относятся: законы РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности», от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции»; ФЗ: от 31 мая 1996 г. № 233 «Об обороне», от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ «О внешней разведке», от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране», от 26 февраля 1997 г. № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации», от 28 марта 1998 г. № 53 «О воинской обязанности и военной службе»; Военная доктрина Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 г. № 7068, Концепция национальной безопасности РФ, утвержденная Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 13009, положения об органах исполнительной власти, утвержденные указами Президента РФ, и многие другие акты.
Субъекты РФ и органы местного самоуправления наделены комплексом вопросов в области управления обороной, внутренних дел.
Так, в субъектах РФ образуются военные комиссариаты, которые входят в систему органов управления обороной. Военные комиссары, возглавляющие их, осуществляют учет военнообязанных, организуют проведение призывов на военную службу, военные сборы, оказывают помощь уволенным офицерам, прапорщикам, мичманам, членам их семей в трудоустройстве, получении жилья и т. д. Органы местного самоуправления призваны решать вопросы социально-правовой защиты военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, членов их семей. Они также занимаются вопросами организации воинского учета, организацией призыва граждан на военную службу, военные сборы, по мобилизации и др.
В области внутренних дел субъекты РФ осуществляют задачи и функции, аналогичные задачам и функциям МВД России. Они обеспечивают охрану общественного порядка, личности, прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций от противоправных действий на подведомственной территории, осуществляют контроль и надзор за соблюдением правил паспортной системы, организуют и обеспечивают безопасность дорожного движения, пожарную безопасность, осуществляют оперативно-розыскные мероприятия и т. д.
Значительные полномочия в указанной сфере предоставлены органам местного самоуправления. Они осуществляют охрану общественного порядка на своей территории с использованием сил милиции общественной безопасности. Местная милиция входит в систему МВД России и действует на местном уровне как самостоятельное подразделение соответствующего органа внутренних дел. В своей деятельности она подчиняется как вышестоящим органам внутренних дел, так и органам местного самоуправления, подконтрольна и подотчетна им.
Органы местного самоуправления вправе влиять на деятельность органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы. Реализуя свои полномочия в этой области, они входят с предложениями или дают согласие на создание и ликвидацию учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, о назначении на должность и освобождении от нее начальников этих органов, оказывают содействие в комплектовании квалифицированными кадрами персонала этих учреждений, создают условия для этих учреждений и привлечения осужденных к труду и т.д.
Перечень вопросов к экзамену по дисциплине «Административное право»
Государственное управление: понятие, признаки, принципы.
Исполнительная власть: понятие и признаки.
Понятие и виды функций исполнительной власти.
Административное право как отрасль российского права: понятие, соотношение с другими отраслями права.
Предмет и метод административного права как отрасли российского права.
Система административного права. Краткая характеристика административно-правовых институтов.
Источники административного права.
Механизм административно-правового регулирования: понятия и общая характеристика элементов.
Нормы административного права: понятия, виды, структура.
Административно-правовые отношения: понятие, признаки, виды.
Административно-правовой статус граждан: понятие, структура, характеристика элементов.
Общественные объединения: понятие и виды.
Административно-правовой статус общественных объединений, их создание и деятельность.
Религиозные объединения как субъекты административного права.
Предприятия и учреждения как субъекты административного права.
Органы исполнительной власти как субъекты административного права.
Система органов исполнительной власти.
Органы местного самоуправления.
Государственная служба: понятие, признаки, виды, принципы.
Административно-правовой статус государственных служащих.
Прохождение государственной службы: понятие и краткая характеристика элементов.
Понятие и виды форм государственного управления.
Понятие, признаки и юридическое значение правовых актов управления.
Виды правовых актов.
Требования, предъявляемые к правовым актам управления.
Понятие административно-правового договора. Виды административных договоров.
Метод государственного управления: понятие, признаки, виды.
Понятие, правовая природа, особенности и виды административного принуждения.
Понятие административного правонарушения и его признаки.
Юридический состав административного правонарушения и его виды.
Административная ответственность: понятие, особенности, цели, функции.
Обстоятельства, исключающие административную ответственность и освобождающие от административной ответственности.
Административная ответственность юридических лиц: правовая основа, содержание, значение, особенности применения.
Дисциплинарная ответственность: понятие, цели и функции.
Административные наказания: понятия, цели и виды.
Общие правила назначения административных наказаний.
Обстоятельства, отягчающие ответственность за административное правонарушение.
Обстоятельства, смягчающие ответственность за административное правонарушение.
Административный процесс: понятие, признаки, принципы.
Соотношение понятий «управленческая процедура», «юридический процесс», «административный процесс» и «административно-юрисдикционный процесс».
Административно-процессуальные нормы и отношения.
Структура административного процесса. Виды административно-процессуальных производств.
Административная юстиция в Российской Федерации.
Общая характеристика производства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан.
Понятие и юридическая природа дисциплинарного производства.
Производство по делам об административных правонарушениях: понятие, принципы и задачи.
Предмет доказывания. Доказательства. Оценка доказательств.
Участники производства по делам об административных правонарушениях, их административно-процессуальный статус.
Сроки в производстве по делам об административных правонарушениях.
Возбуждение дела об административном правонарушении.
Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях.
Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях.
Требования, предъявляемые к протоколу по делу об административном правонарушении.
Обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении.
Подготовка к рассмотрению дела об административном правонарушении.
Рассмотрение дел об административных правонарушениях: порядок и обстоятельства, подлежащие выяснению.
Постановление по делу об административном правонарушении: предъявляемые требования и виды.
Порядок подачи жалобы на постановление по делу об административном правонарушении.
Пересмотр решения, вынесенного по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении.
Принесение протеста на не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и последующие решения.
Пересмотр вступивших в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов.
Общие положения исполнения постановлений о наложении административных наказаний.
Исполнение постановления о назначении административного наказания в виде предупреждения и о наложении административного штрафа.
Исполнение постановления о возмездном изъятии или о конфискации.
Органы, исполняющие постановления о лишении специального права. Порядок исполнения.
Исполнение постановления об административном аресте и постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации.
Доставление: цели, субъекты, сроки.
Административное задержание: цели, субъекты, сроки, процессуальное оформление.
Личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице.
Изъятие вещей и документов.
Отстранение от управления транспортным средством, освидетельствование на состояние опьянения, задержание транспортного средства.
Оценка стоимости изъятых вещей и других ценностей.
Досмотр транспортного средства.
Арест товаров, транспортных средств и иных вещей.
Привод.
Осмотр, принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов.
Административно-правовые режимы: понятие и виды.
Режим чрезвычайного положения.
Лицензионно-разрешительный режим.
Режим Государственной границы. Пограничный режим. Режим в местах пропуска через Государственную границу.
Административно-правовое регулирование экономических отношений.
Государственное управление финансами и кредитами.
Государственное управление отраслями промышленности.
Административно-правовые основы управления агропромышленным комплексом.
Административно-правовые основы управления транспортом и связью.
Налоговое дело: понятие, содержание, организация и значение.
Таможенное дело: понятие, содержание, организация и значение.
Организация управления образованием, наукой, здравоохранением.
Административно-правовые основы управления в области социальной защиты и занятости населения.
Административно-правовые основы управления обороной.
Административно-правовые основы управления в области безопасности.
Административно-правовые основы управления в области юстиции.
Административно-правовые основы управления иностранными делами.
Административно-правовые основы управления внутренними делами.
Законность в сфере управления: понятие, принципы, аспекты выражения.
Обеспечение законности в сфере управления.
Литература
Конституция Российской Федерации. – М., 2001.
Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации. – М., 2002.
Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. – М.: Юристъ, 2002.
Административное право: Учебник / Под общ. ред. Г.В. Атаманчука – М.: Изд-во РАГС, 2003.
Административное право. Общая часть: Учебник / Под ред. докт. юрид. наук, проф. В.А. Юсупова; канд. юрид. наук, доц. А.В. Симухина. – М.: ИМЦ ГУК МВД России, 2003.
Административно-процессуальное право: Курс лекций / Под ред. проф. И.Ш Килясханова. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004.
Бахрах, Д.Н. Административное право. Учебник / Д.Н. Бахрах. – М.: «Зерцало», 2001.
Бахрах, Д.Н. Административное право: Учебник для вузов / Д.Н. Бах-рах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. – М.: Норма, 2004. – 768 с.
Дмитриев, Ю.А. Административное право: Учебник / Ю.А. Дмитриев, А.А. Евтеев, С.М. Петров. – М.: Изд-во Эксмо, 2005. – 1008 с.
Дорогин, В.Г. Российское административное право: Практикум / В.Г. Дорогин, С.В. Пузырев, Н.Н. Водополов. – М.: ИМЦ ГУК МВД России, 2002.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Вводный комментарий. – СПб.: Питер, 2002.
Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под общ. ред. проф. Э.Н. Ренова. – М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА – ИНФРА • М), 2002.
Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. Ю.М. Козлова. – М.: Юристъ, 2002.
Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. В.В. Черникова и Ю.П. Соловья. – М.: Юрайт-Издат, 2002. – 768 с.
Макарейко, Н.В. Административное принуждение в России: Учебное пособие / Н.В. Макарейко, М.В. Никифоров, И.А. Скляров / Под редакцией к. ю. н., заслуженного юриста РФ, профессора И.А. Склярова. – Нижний Новгород: Изд-во ННГУ, 2002.
Практикум по административному праву / Под ред. проф. Д.Н. Бахраха. – М.: Издательство БЕК, 1995.
Россинский, Б.В. Административная ответственность: Курс лекций. – М.: Норма, 2004. – 448 с.
Содержание
Введение 3
1. Управление как объект административно-правового регулирования 4
2. Административное право как отрасль права и науки 8
3. Механизм административно-правового регулирования 12
4. Административно-правовой статус гражданина 16
5. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства 20
6. Органы исполнительной власти 22
7. Органы местного самоуправления 25
8. Общественные и другие негосударственные объединения 28
9. Предприятия и некоммерческие организации 33
10. Государственные и муниципальные служащие 36
11. Формы государственного управления. Административно-правовые акты 45
12. Административно-правовые режимы 48
13. Методы государственного управления 50
14. Административное принуждение 50
15. Административное правонарушение 52
16. Административная ответственность 54
17. Административное наказание 54
18. Административный процесс 56
19. Производство по делам об административных правонарушениях 57
20. Законность в сфере государственного управления 61
21. Административно-правовые основы управления экономической сферой 65
22. Административно-правовые основы управления социально-культурной сферой 67
23. Административно-правовые основы управления административно-политической сферой 69
Перечень вопросов к экзамену по дисциплине «Административное право» 71
Литература 75
1 СЗ РФ. 2003. № 28. Ст. 2895.
2 Там же. 1997. № 30. Ст. 3588.
3 Там же. 2002. № 53 (часть 1). Ст. 5140.
4 ВВС. 1991. № 18. Ст. 568.
5 СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135
6 Там же. 1996. № 35. Ст. 4137.
7 Там же. 1996. № 35. Ст. 4136.
8 СЗ РФ. 2000. № 17. Ст. 1852.
9 Там же. 1997. № 52. Ст. 5909.
