Реферат Функции и методы государственного регулирования экономики
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-28Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
СОДЕРЖАНИЕ
1. Функции и методы государственного регулирования экономики
| 2. Планирование бюджетных расходов в РФ | |
| 2.1. Нормативный метод планирования | |
| 3. Реформирование Бюджетной системы РФ | |
| 3.1. Основные направления реформирования | |
| 3.2. Переход от нормативного метода планирования бюджетных расходов к программно - целевому | |
| 4. Пути совершенствования программно – целевых методов планирования | |
| 4.1. Повышение качества целевых программ | |
| 4.2. Требования, предъявляемые к целевым программам | |
| Заключение | |
| Список литературы. | |
1. Функции и методы государственного регулирования экономики
Роль государства в экономике конкретизируется в его функциях. Все функции государства в переходной экономике связаны со становлением и развитием рыночных отношений. В зависимости от характера этой связи можно выделить две группы регулирующих функций государства. Во-первых, это функции по созданию условий эффективного существования рынка. Во-вторых, это функции по дополнению и корректировке действия собственно рыночных регуляторов. К первой группе относятся функции обеспечения правовой базы функционирования рыночного хозяйства, а также функция стимулирования и защиты конкуренции, как главной движущей силы в рыночной среде. Ко второй группе относятся функции перераспределения доходов, корректировки распределения ресурсов, обеспечения экономической стабильности и стимулирования экономического роста.
Если в сформировавшемся рыночном хозяйстве обеспечение правовой базы функционирования экономики реализуется в основном путем контроля за применением действующего хозяйственного законодательства и внесения в него частичных корректировок, то на переходном этапе необходимо заново создавать всю правовую базу хозяйствования. Новое хозяйственное законодательство должно четко определять права собственности и гарантии соблюдения контрактов, регламентировать деятельность развивающихся институтов рыночного хозяйства: коммерческих банков, бирж, инвестиционных фондов и одерживать правовые основы антимонопольного регулирования. Необходимы новые, адекватные условиям рынка, налоговое законодательство, система законов по защите прав потребителя и социальному обеспечению. Кроме того, требуется правовое обеспечение такого специфического процесса переходного этапа, как приватизация государственной собственности.
Правовая основа хозяйствования должна быть стабильной. Постоянные и существенные изменения в хозяйственном законодательстве оказывают дестабилизирующее воздействие на экономику, формируя у хозяйственных субъектов чувство неуверенности в завтрашнем дне. Прежде чем вносить те или иные коррективы в правовые нормы хозяйствования, необходимо каждый раз соизмерять предполагаемый положительный эффект вносимых изменений с ущербом от нарушения правовой стабильности.
Переход от плановой экономики к рыночной объективно сопровождается резким увеличением дифференциации доходов населения. Причем в начале перехода этот процесс происходит на фоне экономического спада и высоких темпов инфляции, которые обостряют проблему неравенства, вызывая значительное снижение уровня жизни основной массы населения. В этих условиях, чтобы сгладить остроту социально-экономических противоречий и не допустить обнищания отдельных социальных слоев, государство вынуждено более интенсивно участвовать в перераспределении доходов.
Основными каналами перераспределения доходов населения является прогрессивное налогообложение личных доходов и система трансфертных платежей. Причем главная роль в уменьшении неравенства принадлежит трансфертным платежам. Дело в том, что возможности увеличения налоговой прогрессии весьма ограничены. Значительное повышение прогрессивности налогообложения подрывает стимул к повышению высоких доходов, а тем самым стимулы к высокопроизводительному труду и инвестициям, поощряет утечку капиталов за рубеж, что отрицательно сказывается на развитии национальной экономики.
Возможности использования трансфертных платежей как канала перераспределения доходов также не беспредельны. Значительное увеличение размеров и продолжительности выплаты пособий по безработице или пособий малоимущим слоям населения ослабляет стимулы к труду, что отрицательно влияет не только на экономику, но и на социальную атмосферу в обществе.
Известно, что рыночные механизмы не обеспечивают рационального с общественной точки зрения распределения ресурсов в тех случаях, когда речь идет о производстве, сопровождающемся внешними эффектами, или о создании общественных благ. В этих условиях государство берет на себя функцию корректировки распределения ресурсов. Такая корректировка и в переходной, и в рыночной экономике осуществляется традиционными методами. К их числу относятся установление административных ограничений и стандартов, препятствующих загрязнению окружающей среды, система специальных налогов и дотаций, финансирование производства общественных благ или непосредственное управление их производством, когда оно сосредоточено на государственных предприятиях. Спецификой переходной экономики является наличие особых проблем, усложняющих реализацию рассматриваемой функции государственного регулирования.
Свои регулирующие функции государство выполняет посредством административных (прямых) и экономических (косвенных) методов. Для командной экономики характерно преобладание административных методов регулирования. Система государственного регулирования рыночной экономики, напротив, базируется на использовании экономических методов.
Административные, или прямые, методы регулирования ограничивают свободу выбора хозяйствующего субъекта. Например, директивные плановые задания по объему и ассортименту производимой продукции или централизованно установленные цены на товары и услуги - типичные методы административного регулирования в плановой экономике - лишают предприятие альтернативного использования ресурсов. В отличие от этого, экономические и косвенные методы государственного регулирования не ограничивают свободы предпринимательского выбора. Например, снижение налогов на бизнес или, скажем, понижение учетной ставки процента являются типичными методами экономического регулирования, направленного на рост производства и усиление инвестиционной активности предприятий. Последние увеличивают капиталовложения и объем производства не потому, что у них нет иного выхода. Они полностью свободны в выборе производственной программы и инвестиционной политики. Просто снижение налогов и учетной ставки процента делают рост производства и инвестиций более выгодными, чем прежде.
Разграничение между административными и экономическими методами регулирования до некоторой степени условно. Для того чтобы задействовать любой косвенный регулятор, необходимо предварительное административное решение соответствующих государственных органов, например решение об изменении налоговых ставок, о предоставлении налоговых льгот при продаже Центральным банком государственных облигаций, в этом смысле любые экономические регуляторы несут на себе печать администрирования. В то же время любой административный регулятор, прямо принуждая хозяйствующие субъекты выполнять те или иные действия, одновременно оказывает вторичное косвенное воздействие на целый ряд сопряженных экономических процессов.
Административные методы регулирования диаметрально противоположны природе рынка, они блокируют действие соответствующих рыночных регуляторов. Если предприятию, например, директивно определены объем производимой продукции и размеры поставок сырья, оно не может отреагировать на изменение рыночной конъюнктуры путем увеличения или сокращения выпуска продукции. Чем выше сфера действия административных методов регулирования, тем уже сфера распространения и ниже эффективность реальных рыночных отношений.1
Экономические методы регулирования, напротив, адекватны природе рынка. Они непосредственно воздействуют на конъюнктуру рынка и через нее, косвенно, на производителей и потребителей товаров и услуг.
Переход от командной экономики к рыночной сопровождается кардинальными изменениями в системе методов государственного регулирования, разрушением прежней системы административных методов и созданием новой системы экономических регуляторов.
Разрушение системы административно-командных методов управления, блокирующих рыночные механизмы, - необходимое условие формирования и саморазвития рынка. Демонтаж системы административных регуляторов знаменует собой начало реальных преобразований на пути к рыночной экономике. Это не означает, однако, полного отказа от использования административных методов в переходной экономике.
Для того чтобы уменьшить масштабы кризисного сокращения производства, не допустить катастрофического падения жизненного уровня населения, государство на первых этапах реформ может, например, сохранять административный контроль над производством и реализацией небольшой группы товаров, составляющих основу производственного и личного потребления нации. По мере углубления рыночных преобразований, стабилизации экономической ситуации и овладения экономическими методами регулирования государство полностью сокращает сферу использования административных рычагов, не отказываясь в то же время полностью от их применения.
Даже на завершающих стадиях перехода к рынку и в условиях сложившейся рыночной экономики административные методы регулирования имеют немаловажное значение. Они используются, в частности, как средство антимонопольной политики. Государственные органы директивно определяют цены, объем и ассортимент продукции или предоставляемых услуг для так называемых естественных монополий, устанавливают систему административных ограничений, препятствующих усилению монополизации рынка. Административное регулирование активно используется с целью защиты прав потребителей и охраны окружающей среды.
Важнейшей задачей государства на переходном этапе является создание целостной системы экономических методов регулирования. С этой целью все страны, осуществляющие переход к рыночной экономике, проводят радикальные реформы кредитной и налоговой системы.
Создается традиционная для стран с рыночной экономикой двухуровневая банковская система, в рамках которой Центральный банк посредством экономических нормативов осуществляет регулирование деятельностью широкой сети коммерческих банков. Манипулируя учетной ставкой процента, изменяя формы обязательных резервов и другие нормативы, установленные для коммерческих банков, осуществляя операции с ценными бумагами. Центральный банк получает возможность проводить активную кредитно-денежную политику.
2.ПЛАНИРОВАНИЕ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ В РФ
2.1. Нормативный метод планирования расходов
Проблема оптимизации бюджетных расходов, повышения эффективности использования средств бюджетов разного уровня, на сегодняшний день остается одной из самых главных. Расходы, а особенно социальные, играют важную роль в сбалансированности бюджетов. Очень важным является определить точный объём принятых государством социальных обязательств.
В настоящее время существующий порядок планирования социальных расходов региональных бюджетов, как правило, исходит из фактически сложившегося их уровня в регионе, корректируемого на индекс инфляции. В последние годы отраслевые министерства рассчитывают средний норматив текущих бюджетных расходов на предоставление ряда социальных услуг, а Министерство Финансов России рекомендует использовать его при формировании бюджетов регионов. Это так называемый нормативный метод.
Имеющиеся многочисленные законодательные акты устанавливают порядок формирования расходной части региональных и местных бюджетов на основе минимальных государственных социальных стандартов (МГСС). Это указание имеется в Бюджетном кодексе РФ, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» (п. 4 ст. 37). Поэтапный переход к нормативной оценке бюджетных потребностей органов власти различных уровней предусматривался и Концепцией реформирования межбюджетных отношений на 1999-2001 гг.
В существующей редакции Бюджетного кодекса РФ (ст. 65) определяется, что «формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации базируется на единых методологических основах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности, финансовых затрат на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством Российской Федерации.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления с учетом имеющихся финансовых возможностей вправе увеличивать нормативы финансовых затрат на оказание государственных, муниципальных услуг».
При этом законодатель устанавливает, что первая часть статьи 65 (в новой редакции) вводится в действие со дня введения в действие Федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах1.
Кроме этого, Бюджетный кодекс РФ (ст. 135) определяет приоритетность финансирования расходов бюджетов всех уровней, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стандартов, при безусловном исполнении долговых обязательств. То есть, пока не обеспечено финансирование минимальных государственных социальных стандартов на уровне минимальной бюджетной обеспеченности, в проект бюджета не могут быть включены иные расходы, не связанные с достижением минимальных государственных социальных стандартов.
Нормативы расходов устанавливаются законом или подзаконными актами и являются основой для составления смет бюджетных учреждений. Нормативы могут быть представлены в виде:
денежного выражения натуральных показателей, удовлетворяющих социальные потребности. Например, норматив на питание одного больного в медицинском учреждении в день;
норм индивидуальных выплат. Например, система потарифной оплаты труда работников бюджетной сферы;
норм расходов и потребления соответствующих услуг в виде физических показателей. Например, лимиты потребления воды, электроэнергии и т.п.
На основании натуральных показателей и финансовых нормативов составляются сметы расходов бюджетных учреждений. Сметы могут быть индивидуальными – для отдельных учреждений, общие – для групп однородных учреждений. Сводные сметы составляются по распорядителям бюджетов. Сметы по централизованным мероприятиям составляются по однородным расходам для группы учреждений. Например, смета расходов на приобретение средств охранной сигнализации для медицинских учреждений района.
В смете необходимо отражать:
реквизиты организации;
свод расходов (фонд заработной платы, ЕСН, материальные затраты, оплату услуг, расходы на приобретение оборудования);
свод доходов – объем финансирования из бюджета и средства получаемые бюджетной организацией за счет оказания платных услуг;
производственные показатели учреждения – численность, площади;
расчеты, обосновывающие заявленные расходы.
Не смотря на то, что закона о МГСС до сих пор не принято, по отдельным отраслям они существуют. Например, федеральный стандарт уровня затрат на содержание жилья и коммунальные услуги в жилищном фонде на 1 кв. м. Этот показатель в зависимости от регионов колеблется в пределах от 18 до 30 рублей за м2 общей площади жилья.
На уровне субъектов РФ органы государственной власти могут устанавливать, в соответствии с федеральными нормативами, региональные нормы и нормативы, которые используются как для расчетов расходов региональных бюджетов, так и для определения контрольных показателей бюджетов муниципальных образований в целях определения объемов финансовой помощи муниципальным бюджетам.
3. РЕФОРМИРОВАНИЕ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РФ
3.1. Основные направления реформирования
Основные направления реформирования бюджетной системы РФ определены в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, одобренной постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 года № 249.
Целью предусмотренного настоящей Концепцией реформирования бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.
Суть этой реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.
В рамках концепции «управления ресурсами» бюджет в основном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации Российской Федерации. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.
В рамках концепции «управления результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики.
Основой новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования». Ее суть состоит в распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах, прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.
Помимо создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.
Таким образом, реформирование бюджетного процесса предлагается осуществить по следующим направлениям:
а) реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета;
б) выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;
в) совершенствование среднесрочного финансового планирования;
г) совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;
д) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.
В рамках первого направления предусматривается приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функций федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам.
Второе и третье направления должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.
Четвертое (основное) направление предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного (нормативного) планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов (бюджетно-целевое планирование).
Пятое направление предполагает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты.
Таким образом, главным направлением реформирования бюджетного процесса РФ, является переход от нормативного (сметного) к программно-целевому методу планирования бюджетных расходов.
3.2. Переход от нормативного метода планирования бюджетных расходов к программно-целевому
Суть программно-целевого метода бюджетного планирования состоит в системном планировании выделения бюджетных средств на реализацию утвержденных законом или нормативным актом целевых программ.
Под целевой программой понимается комплексный документ, целью которого является решение приоритетной для государства на определённый период времени задачи. Например, Программа развития Дальнего Востока, Программа борьбы с незаконным оборотом наркотиков и т.д.
Срок реализации программы зависит от многих факторов. Программы, в среднем, принимаются на срок от 2-х до 10 лет.
Следует отметить, что принципы программно-целевого планирования применяются и в настоящее время, но этот метод используется в бюджетном процессе как вспомогательный, а не основной. Так, в приложениях 36, 37 и 38 к Федеральному закону от 23.12.2004 № 173-ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год» определяется перечень федеральных целевых программ, финансирование которых предусмотрено осуществлять за счет средств федерального бюджета. В таблице 2.1. приведены некоторые целевые программы, определённые в приложении 36 (приложения 37 и 38 являются секретными и не публикуются).
Всего по приложению 36 насчитывается около 40 целевых федеральных программ. Но эти программы занимают лишь малую долю (8,6%) в общей структуре бюджетных расходов.
Программно-целевой метод планирования расходов способствует соблюдению единого подхода к рациональному использованию средств как для решения наиболее острых проблем государства, региона, муниципального образования, так и является инструментом выравнивания экономического развития отдельных территорий.
Целевые программы подразделяются на:
программы развития отраслей;
программы развития регионов;
программы решения социальных задач.
Программы могут включать самостоятельные подпрограммы, направленные на решение более локальных задач. Например, Федеральная целевая программа «Дети России» на 2003 – 2006 годы включает в себя подпрограмму «Дети-инвалиды».
Целевые программы как документ содержат набор разделов, включая цели и задачи, ожидаемые от реализации результаты, заказчика программы, исполнителей, мероприятия и меры по годам реализации и объемы финансирования в целом и по годам.
Таблица 2.1.
Перечень федеральных целевых программ согласно приложению 36 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2005 год» [2]
| № п/п | Наименование программы | Сумма (тыс. руб.) | Доля в общих бюджетных расходах (%) | ||
| ИТОГО БЮДЖЕТНЫЕ РАСХОДЫ | 3 047 929 300,0 | 100 | |||
| ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ЦЕЛЕВЫЕ ПРОГРАММЫ | 261 030 607,0 | 8,6 | |||
| 1. | Федеральная целевая программа «Модернизация транспортной системы России (2002 – 2010 годы)» | 93 822 937,5 | 3,1 | ||
| 2. | Федеральная целевая программа «Культура России (2001 – 2005 годы)» | 6 210 500,0 | 0,2 | ||
| 3. | Федеральная целевая программа «Антитеррор (2005 – 2007 годы)» | 717 700,0 | 0,02 | ||
| 4. | Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002 – 2010 годы | 18 436 073,6 | 0,6 | ||
| 5. | Федеральная целевая программа «Мировой океан» | 292 880,0 | 0,01 | ||
| 6. | Федеральная целевая программа «Социальная поддержка инвалидов на 2000 – 2005 годы» | 397 800,0 | 0,01 | ||
| 7. | Президентская программа развития социально-экономической и культурной базы возрождения российских немцев на 1997 – 2006 годы | 151 600,0 | 0,006 | ||
| 8. | Федеральная целевая программа «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года» | 103 000,0 | 0,004 | ||
| 9. | Федеральная целевая программа «Государственная граница Российской Федерации (2003 – 2010 годы)» | 1 452 720,0 | 0,047 | ||
| 10. | Федеральная целевая программа «Социальное развитие села до 2010 года» | 2 261 980,0 | 0,07 | ||
| 11. | Федеральная целевая программа «Переход к комплектованию военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, ряда соединений и воинских частей» на 2004 – 2007 годы | 19 708 819,6 | 0,6 | ||
| 12. | Федеральная целевая программа «Дети России» на 2003 – 2006 годы | 2 086 100,0 | 0,068 | ||
| 13. | Федеральная целевая программа «Молодежь России (2001 – 2005 годы)» | 815 962,0 | 0,027 | ||
| 14. | Федеральная программа развития образования | 4 066 900,0 | 0,13 | ||
| 15. | Федеральная целевая программа «Русский язык» на 2002 – 2005 годы | 42 557,2 | 0,001 | ||
| 16. | Президентская программа «Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации» | 11 160 000,0 | 0,37 | ||
| 17. | Федеральная космическая программа России на 2001 – 2005 годы | 18 268 630,0 | 0,59 | ||
| 18. | Другие федеральные целевые программы | 81 034 447,10 | 2,66 | ||
| | | | |||
Конкретные объемы финансирования на каждый год по каждой программе устанавливаются соответствующим законом о бюджете.
Следует отметить, что суммы, определенные в программе далеко не всегда совпадают с теми, что закладываются в законе о бюджете на определенный год.
В основе финансирования программ лежит сметный подход, который определяет в рамках функциональной классификации расходы на конкретную программу. Рассмотрим распределение средств на примере
4. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВЫХ МЕТОДОВ ПЛАНИРОВАНИЯ
4.1. Повышение качества целевых программ
Как уже отмечалось выше, основное направление реформирования бюджетного процесса – переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.
В отличие от преобладающего в настоящее время сметного планирования, программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.
Расширение сферы применения и повышение качества программно-целевых методов бюджетного планирования предполагается осуществить путем:
предоставления ежегодно субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности;
совершенствования методологии разработки и реализации федеральных (региональных, муниципальных) целевых программ;
использования в бюджетном процессе ведомственных целевых программ;
распределения части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ;
расширения полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета. [3]
Впервые представленные при формировании проекта федерального бюджета на 2004 год доклады главных распорядителей средств федерального бюджета о результатах и планах (основных направлениях) деятельности позволили систематизировать цели и задачи федеральных органов исполнительной власти и получить практический опыт привязки отчетных и планируемых расходов к конечным измеримым результатам. Исходя из этого, предлагается определить решением Правительства Российской Федерации порядок разработки и использования в бюджетном процессе указанных докладов, а также требования к их содержанию.
Данные доклады, представляемые субъектами бюджетного планирования в Правительство Российской Федерации, а также в Министерство финансов Российской Федерации и Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, должны содержать:
основные цели и задачи субъекта бюджетного планирования, их увязку с приоритетами государственной политики;
расходные обязательства в соответствующей сфере деятельности и оценку объема доходов федерального бюджета, которыми управляют соответствующие субъекты бюджетного планирования;
достигнутые в отчетном периоде и планируемые на среднесрочную перспективу (на период до 3 лет) измеримые результаты, а также ориентированные на их достижение бюджетные программы;
распределение бюджетных расходов по целям, задачам и программам в отчетном и планируемом периоде;
оценку результативности бюджетных расходов, обоснование мер по ее повышению. [3]
Представление аналогичных докладов следует ввести в практику на региональном и местном уровнях.
В настоящее время программно-целевое бюджетное планирование на федеральном уровне осуществляется в форме федеральных целевых программ, а также Федеральной адресной инвестиционной программы. Однако, несмотря на реализуемые в последнее время меры по более эффективному использованию преимуществ федеральных целевых программ, сложившиеся процедура и методология их разработки и реализации не полностью соответствуют требованиям программно-целевого метода планирования.
Цели и ожидаемые результаты многих федеральных целевых программ сформулированы без четких критериев и индикаторов оценки их достижения, значительная часть федеральных целевых программ ориентирована на функции, не относящиеся к компетенции федеральных органов государственной власти, отсутствуют четкие процедуры финансового обеспечения (в том числе увязка между бюджетными и внебюджетными источниками) и соблюдение жестких бюджетных ограничений (соответствие предполагаемых ассигнований на реализацию действующих программ реально имеющимся ресурсам), административная ответственность за реализацию той или иной программы в большинстве случаев размыта между несколькими федеральными органами исполнительной власти.
В результате средства, выделяемые на большинство федеральных целевых программ, с одной стороны, фактически являются разновидностью дополнительного сметного финансирования выполняемых федеральными органами исполнительной власти текущих функций, а с другой – объем этих средств практически постоянно подвергается изменениям, тем самым оправдывается нечеткость формулировок целей и результатов программ и недостаток ответственности за их достижение.
Для устранения этих недостатков необходимо внесение изменений в нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, регламентирующие порядок разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ, а также совершенствования соответствующих процедур, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти.
Количество федеральных целевых программ должно быть существенно сокращено. При этом данный процесс не должен идти по пути включения ликвидируемых программ в качестве подпрограмм в оставшиеся программы.
Большинство действующих федеральных целевых программ и их подпрограмм могут быть преобразованы в ведомственные программы. Оставшиеся федеральные целевые программы должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных инвестиционных, научно-технических и (или) структурных проектов, направленных на решение проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов государственной власти. Объем ассигнований, необходимых для реализации действующих программ, должен быть достаточен для достижения планируемых результатов (выделение заранее определенной их части может быть обусловлено привлечением внебюджетных ресурсов), а сокращение или прекращение выделения ассигнований должно происходить по формализованной процедуре в соответствии с четкими и прозрачными критериями оценки федеральных целевых программ.
В то же время федеральные целевые программы не должны рассматриваться в качестве единственно возможной формы программно-целевого бюджетного планирования. Данный метод в полной мере применим к целому ряду расходов, планируемых в настоящее время по сметному принципу. Расширение сферы его применения возможно и целесообразно не столько за счет увеличения количества федеральных целевых программ и (или) объемов их финансирования, сколько за счет преобразования в соответствии с установленными Правительством Российской Федерации принципами и требованиями сметных расходов, формируемых федеральными органами исполнительной власти, в ведомственные целевые программы, имеющие четкие цели, измеримые результаты, систему оценки, индикаторы их достижения и т.д.
Исходя из этого, федеральные и ведомственные целевые программы должны рассматриваться в качестве двух типов единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по содержанию и статусу бюджетных целевых программ.
4.2. Требования, предъявляемые к целевым программам
Общими требованиями, предъявляемыми к бюджетным целевым программам, являются:
четкая формулировка цели программы, соответствующей приоритетам государственной политики, полномочиям и сферам ответственности федеральных органов исполнительной власти;
описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программы, включая как непосредственные результаты (предоставление услуг определенного качества и объема), так и конечные результаты (эффект от предоставленных услуг для их получателей);
наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы (индикаторов экономической и социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после завершения программы или ее этапа) оценки программы;
обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы, оценки внешних условий и рисков для реализации программы;
определение системы управления реализацией программы, разграничения полномочий и ответственности различных единиц управления.
Следует отметить, что федеральные и ведомственные целевые программы, исходя из решаемых задач, должны различаться. Различие состоит в следующем:
уровень утверждения (федеральная целевая программа утверждается Правительством Российской Федерации, ведомственная целевая программа – соответствующим субъектом бюджетного планирования);
межотраслевой (федеральная целевая программа) или внутриотраслевой (ведомственная целевая программа) характер;
содержание программной деятельности и мероприятий (федеральная целевая программа должна включать крупные по объему и требующие длительных сроков реализации инвестиционные, научно-технические и (или) структурные проекты, ведомственная целевая программа – объединять расходы на предоставление услуг, реализацию менее крупных проектов);
принцип планирования расходов (для федеральных целевых программ – в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы, утвержденным Правительством Российской Федерации, для ведомственных целевых программ – в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы по решению соответствующего субъекта бюджетного планирования в пределах выделенных ему бюджетных средств). [3]
С точки зрения организации бюджетного процесса именно ведомственные целевые программы, как основная форма реализации программно-целевого планирования, имеют целый ряд существенных преимуществ, к числу которых относятся:
четкая привязка к функциональной и ведомственной классификации и, как следствие, упрощение процедуры планирования и отчетности;
сосредоточение ответственности за достижение результатов и полномочий по реализации программы у одного администратора;
возможность ее преобразования в случае соответствия определенным критериям в федеральную целевую программу (подпрограмму). [3]
Исходя из этого, в перспективе предлагается объединить нормативные правовые акты, регламентирующие разработку и реализацию федеральных и ведомственных целевых программ. В рамках данного подхода будет обеспечено четкое разделение и оптимальное сочетание ведомственных целевых программ как инструмента бюджетного планирования (учета) и федеральных целевых программ как инструмента экономической политики.
При распределении на конкурсной основе средств бюджета принимаемых обязательств между бюджетными целевыми программами следует применять следующие принципы:
распределение основной части средств бюджета принимаемых обязательств только между новыми или действующими бюджетными целевыми программами в зависимости от формализованной оценки их обоснованности и результативности, а также соответствия приоритетам государственной политики;
учет при распределении ассигнований бюджета принимаемых обязательств средней оценки бюджетных целевых программ, реализуемых соответствующим субъектом бюджетного планирования;
учет обоснованности и прозрачности оценки финансовых затрат на реализацию возложенных на соответствующие органы власти функций, в том числе связанных с управлением бюджетными целевыми программами. [3]
При этом рассматривается возможность сокращения финансирования или досрочного прекращения реализации бюджетных целевых программ в случае несоответствия заранее установленным промежуточным критериям и индикаторам результативности с соблюдением процедур расторжения договоров (соглашений).
Наряду с формированием финансовых стимулов для распространения программно-целевых методов планирования необходимо создать и поддерживать заинтересованность субъектов бюджетного планирования в инициировании ведомственных целевых программ путем расширения их полномочий при управлении программными расходами по сравнению с управлением сметными расходами (с учетом мер по упорядочению бюджетной классификации).
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
На сегодняшний день при планировании бюджетных расходов в РФ применяется так называемый нормативный метод планирования бюджетных расходов. Суть данного метода состоит в том, что при планировании расходов исходят из средних нормативов текущих бюджетных расходов на предоставление ряда социальных услуг. Нормативы расходов устанавливаются законом или подзаконными актами и являются основой для составления смет бюджетных учреждений. На основании натуральных показателей и финансовых нормативов составляются сметы расходов бюджетных учреждений.
Но данный метод, как показывает практика, плохо приживается в условиях нашего государства, а причина этому – многообразие и большая подвижность цен, значительные и постоянно меняющиеся межрегиональные различия в условиях и издержках удовлетворения важнейших социальных потребностей населения.
Таким образом, одним из основных направлений реформирования бюджетной системы РФ выбран переход от нормативного (сметного) метода планирования бюджетных расходов к программно-целевому методу. Суть программно-целевого метода бюджетного планирования состоит в системном планировании выделения бюджетных средств на реализацию утвержденных законом или нормативным актом целевых программ. Под целевой программой понимается комплексный документ, целью которого является решение приоритетной для государства на определённый период времени задачи. Например, Программа развития Дальнего Востока, Программа борьбы с незаконным оборотом наркотиков и т.д.
Следует отметить, что принципы программно-целевого планирования применяются и в настоящее время, но этот метод используется в бюджетном процессе как вспомогательный, а не основной.
Программно-целевой метод планирования расходов способствует соблюдению единого подхода к рациональному использованию средств как для решения наиболее острых проблем государства, региона, муниципального образования, так и является инструментом выравнивания экономического развития отдельных территорий.
Целевые программы подразделяются на:
программы развития отраслей;
программы развития регионов;
программы решения социальных задач.
Программы могут включать самостоятельные подпрограммы, направленные на решение более локальных задач. Кроме этого, целевые программы как документ содержат набор разделов, включая цели и задачи, ожидаемые от реализации результаты, заказчика программы, исполнителей, мероприятия и меры по годам реализации и объемы финансирования в целом и по годам.
Как показывает анализ существующих сегодня целевых федеральных программ, они имеют множество недостатков. Так, цели и ожидаемые результаты многих федеральных целевых программ сформулированы без четких критериев и индикаторов оценки их достижения, а значительная часть федеральных целевых программ ориентирована на функции, не относящиеся к компетенции федеральных органов государственной власти. Кроме этого, отсутствуют четкие процедуры финансового обеспечения (в том числе увязка между бюджетными и внебюджетными источниками) и соблюдение жестких бюджетных ограничений (соответствие предполагаемых ассигнований на реализацию действующих программ реально имеющимся ресурсам), а административная ответственность за реализацию той или иной программы в большинстве случаев размыта между несколькими федеральными органами исполнительной власти.
Для устранения этих недостатков необходимо внесение изменений в нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, регламентирующие порядок разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ, а также совершенствования соответствующих процедур, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
Нормативные акты
Бюджетный кодекс РФ // Справочная правовая система «Консультант Плюс».
«О бюджете на 2005 год». Федеральный закон от 23 декабря 2004 года № 173-ФЗ // Справочная правовая система «Консультант Плюс».
Концепция реформирования бюджетного процесса в российской Федерации в 2004-2006 годах. Одобрена постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 // Справочная правовая система «Консультант Плюс».
Литература
Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для вузов. – М.: Финансы, ЮНИТИ, 1999.
Годин А.М., Максимова Н.С., Подпорина И.В. Бюджетная система Российской Федерации. Учебник. – М.: Дашков и Ко, 2003.
Игутин А.Г. некоторые проблемы межбюджетных отношений // Финансы. – 2003. - № 5.
Колесов А.С. Бюджетная система: сущность и вопросы её развития // Финансы – 2003 - № 7.
Лавров А.М. Новые подходы к управлению общественными финансами // Финансы. – 2003. № 9.
Осипова А.А., Соломко И.М. Бюджетный процесс в РФ: региональный аспект: Научное издание. - Хабаровск: РИЦ ХГАЭП. 2002.
Парыгина В.А., Тедеев А.А., Мельников С.И. Бюджетная система Российской Федерации. – М.: Феникс, 2003.
Поляк Г.Б. Бюджетная система России. – М.: Юнити, 2004.
Пшенникова Е.Н. Бюджет и бюджетный процесс в Российской Федерации: Учебное пособие. – СПб.: Унирайт, 2002.
Романовский М.В. и др. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. – М.: Юрайт, 1999.
Соломко И.М., Тишутина О.И. Расходы бюджета на социальную сферу: Учебное пособие. - Хабаровск: РИЦ ХГАЭП, 2002.
Таксир К.И., Хромова Т.В. Комментарий к Бюжетному кодексу Российской Федерации. – М.: Юрайт-Издат, 2002.
Фетисов В.Д. Бюджетная система Российской Федерации. – М.: Юнити, 2003.
Финансово-кредитный энциклопедический словарь. / Под редакцией Грязновой А.Г. – М.: Финансы и статистика, 2004.
1
1
