Правовое регулирование порядка отмены актов управления органов исполнительной власти.
Москва 2010

Правовые акты управления только тогда выполняют свою служебную роль, когда они действуют, т.е. вызывают те юридические последствия, ради достижения которых издаются (принимаются) исполнительными органами (должностными лицами). Действующим в указанном смысле является акт, обладающий определенным правовым свойством, а именно - юридической силой, под которой понимается его способность выступать в роли административно-правовой формы реализации исполнительной власти. Данное условие в принципе считается соблюденным в любом случае издания правового акта, ибо на него распространяется презумпция действительности (правильности).

На режим действия правового акта управления оказывают влияние 2 фактора:

1) соблюдение установленных требований к правовому содержанию акта;

2) соблюдение порядка его издания и вступления в силу.

При соблюдении этих двух факторов правовой акт считается законным, а в случае их несоблюдения – акт может быть признан недействительным и соответственно утратит юридическую силу.

В правовой литературе выделяют два основных способа утраты правовыми актами управления юридической силы:

1) «позитивные» способы – при них правовой акт являлся законным, но тем не менее потерял юридическую силу ввиду следующих обстоятельств: истечение срока действия правового акта; издание нового акта, заменяющего старый.

2) «негативные» способы – при них акт является незаконным, и вследствие этого теряет юридическую силу: отмена правового акта; внесение в него изменений либо дополнений; принятие и опубликование акта в новой редакции.

Наиболее существенно признание акта недействительным по различным обстоятельствам негативного характера. Действующее законодательство РФ, а также соответствующие административно-правовые нормы предусматривают, что такого рода утрата правовыми актами управления юридической силы возможна лишь в одном случае, а именно - когда данный акт отменяется в установленном порядке.

Отмена правового акта управления в любом варианте означает, что он перестает порождать те юридические последствия, ради достижения которых был издан. Налицо - его юридическая ничтожность. В силу этого в научной литературе выделяют группу ничтожных актов, подлежащих безусловной отмене, ибо в них ничтожно само юридически властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти. Однако сама по себе ничтожность акта не обнаруживается. Она выявляется в результате контрольно-проверочных действий, т.е. далеко не всегда в момент издания правового акта. Чаще всего в качестве примера ничтожных актов приводят те из них, которые издаются с явным нарушением компетенции данного исполнительного органа (должностного лица). Но некомпетентность, проявленная при этом, чаще всего обнаруживается в дальнейшем, например, по протесту прокурора, по жалобе гражданина, по реакции вышестоящего исполнительного органа и т.п.
Поэтому отмена правовых актов является, как правило, результатом оспаривания их юридического содержания. На этой основе и выделяются достаточно отчетливо оспоримые акты. Их оспаривание означает процедуру поиска доказательств, свидетельствующих о том, что юридическое содержание актов дефектно. Признание оспоримых правовых актов управления недействительными, что влечет за собой их отмену, вовсе не является обязательным результатом оспаривания. Возможны варианты, когда оспаривание бездоказательно, а потому оно на юридическую судьбу данного акта не оказывает никакого воздействия. Но возможны и иные результаты. В любом случае признание либо непризнание оспоримого правового акта недействительным осуществляется в официальном порядке. Известны следующие наиболее типичные варианты оспаривания правовых актов управления:

I. Опротестование. Наиболее известно принесение протестов на акты исполнительных органов (должностных лиц) органами прокуратуры. Так, в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях постановление по делу может быть опротестовано прокурором. По результатам рассмотрения протеста он может быть удовлетворен, что приводит к отмене постановления о назначении административного наказания, либо оставлении без удовлетворения.

II. Обжалование.

1) Конституция РФ (ч. 2 ст. 46) закрепляет право граждан обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Обжалование акта возможно в Конституционный Суд РФ, в суд общей юрисдикции и арбитражный суд.

2) Существует и административный (внесудебный) порядок обжалования гражданами правовых актов управления, нарушающих их права и законные интересы.

Следует учитывать, что как опротестование, так и обжалование актов управления не влекут за собой признания их недействительными.
Жалоба и протест могут быть удовлетворены, что лишает соответствующий акт юридической силы. Но они могут быть оставлены и без удовлетворения.

Законодательство предусматривает ряд случаев обжалования и отмены правовых актов управления в рамках федеративных отношений. Так, решения Правительства РФ, нарушающие права органов исполнительной власти субъектов Федерации, могут быть обжалованы законодательными (представительными) органами государственной власти последних в Конституционный Суд РФ или в Высший Арбитражный Суд РФ (в соответствии с их компетенцией). Решения краевой, областной администрации могут быть обжалованы в судебном порядке гражданами, общественными объединениями, а также нижестоящими исполнительными органами.
Отмена актов Конституционным Судом Российской Федерации.

Конституция РФ подчеркивает роль Конституционного Суда в решении вопросов о юридической силе правовых актов. Нормативное регулирование порядка отмены актов органов государственной власти (исполнительной власти – в частности) содержится в Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации не только федеральных законов, но и нормативных актов Президента и Правительства РФ, а также актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ¹. Акты или отдельные их положения могут быть признаны неконституционными; они утрачивают свою юридическую силу (ч. 6 ст. 125 Конституции РФ).

Правом на обращение в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности указанных в ст. 125 ч. 2 Конституции РФ нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними обладают Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов (депутатов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ².

По итогам рассмотрения дела о проверке конституционности нормативного акта органа государственной власти Конституционный Суд принимает одно из следующих решений:

1) о признании нормативного акта либо отдельных его положений соответствующими Конституции Российской Федерации;

2) о признании нормативного акта либо отдельных его положений не соответствующими Конституции Российской Федерации.

Признание не соответствующими Конституции Российской Федерации нормативного акта Президента Российской Федерации, нормативного акта Правительства Российской Федерации или отдельных их положений является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на признанных неконституционными полностью или частично нормативном акте либо воспроизводящих их или содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными.

Признание не соответствующими Конституции Российской Федерации нормативного акта субъекта Российской Федерации или отдельных его положений – основание для отмены органами государственной власти других субъектов РФ положений принятых ими нормативных актов, содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными.

Положения нормативных актов, признанных не соответствующими Конституции РФ не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами, так как утрачивают юридическую силу.
Оспаривание нормативно-правового акта в суде общей юрисдикции.

Данный вид обжалования регулируется законом Российской Федерации № 4866-1 от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

Каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов или государственных служащих нарушены его права и свободы³.

Основания обращения в суд: коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых:

- нарушены права и свободы гражданина;

- созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;

- незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Для обращения в суд с жалобой устанавливаются следующие сроки:

- три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права;

- один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.

Жалоба гражданина на действия (решения) государственных органов рассматривается судом по правилам гражданского судопроизводства.

На государственные органы, действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений); гражданин не обязан доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), он обязан доказать лишь факт нарушения своих прав и свобод.

Во время рассмотрения жалобы судом действие правового акта не приостанавливается. Для этого гражданин должен обратиться в суд с ходатайством о приостановлении действия данного акта.

Существуют следующие условия принятия жалобы: в ней должно быть указано, какие именно права предполагаются нарушенными; какие действия предполагаются незаконными.

В принятии заявления может быть отказано, а производство, если оно уже начато, может быть прекращено, если:

- есть решение суда, принятое по тому же предмету и уже вступившее в законную силу;

- данное заявление подлежит рассмотрению в ином судебном порядке;

- в заявлении гражданина оспаривается право, которое не нарушено (если это очевидно, явно);

- данное заявление подано в защиту прав третьих лиц, которым законом соответствующее право не предоставлено.

По результатам рассмотрения жалобы суд выносит решение. Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы, определяет ответственность государственного органа за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод гражданина. Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нарушающим прав и свобод гражданина, он отказывает в удовлетворении жалобы. Решение суда обязательно для всех государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих и граждан и подлежит исполнению на всей территории Российской Федерации.
Порядок рассмотрения дел об оспаривании норматив
ных правовых актов в арбитражном суде.

В соответствии с Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации арбитражным судам подведомственны:

1. Дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

2. Дела об оспаривании нормативно-правовых актов, затрагивающих права, законные интересы заявителя в предпринимательской сфере.

3. Дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти, решений, действий и бездействий, затрагивающих права, законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Подробнее остановимся на порядке оспаривания нормативных правовых актов, затрагивающих права, законные интересы заявителя в предпринимательской сфере. Данному вопросу посвящена глава 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ

Дела такого рода рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства.

Правом на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим обладают:

 1. Граждане, организации и иные лица, если полагают, что нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

2. Прокурор, государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Важно отметить, что обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу (внесудебный порядок обжалования) не является обязательным условием для подачи заявления в арбитражный суд, если федеральным законом не установлено иное.

 К заявлению прилагается текст оспариваемого нормативного правового акта. Подача заявления в арбитражный суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта.

 Дело об оспаривании нормативного правового акта рассматривается коллегиальным составом судей в срок, не превышающий трех месяцев со дня поступления заявления в суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу.

Неявка заинтересованных лиц на судебное заседание (при извещении надлежащим образом о его времени и месте) по общему правилу не является препятствием для рассмотрения дела. Но арбитражный суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителей государственных органов или должностных лиц, принявших оспариваемый акт, и вызвать их в судебное заседание для дачи объяснений. Если они не явятся – появится основание для наложения на них штрафа.

Важным моментом является то, что арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме. Более того, отказ заинтересованного лица, обратившегося в арбитражный суд с заявлением об оспаривании, от своего требования, признание требования органом или лицом, которые приняли оспариваемый акт, не препятствуют рассмотрению судом дела по существу.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт, а не на заявителя.

Суд прекращает производство по делу, если имеется вступившее в законную силу решение суда по ранее рассмотренному делу, проверившего по тем же основаниям соответствие оспариваемого акта иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу

 По результатам рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта арбитражный суд принимает одно из решений:

1) о признании оспариваемого акта или отдельных его положений соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу;

2) о признании данного акта или отдельных его положений не соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующими полностью или в части.

Решение суда вступает в силу немедленно после его принятия.

Нормативный правовой акт (отдельные его положения), признанные недействующими, не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда. Кроме того, они должны быть приведены органом или лицом, принявшими оспариваемый акт, в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имеющими большую юридическую силу.
Административный (внесудебный) порядок рассмотрения жалоб на действия и решения органов исполнительной власти.

Порядок рассмотрения так называемой общей административной жалобы на действия или решения органов исполнительной власти регулируется Федеральным законом от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан» № 59-ФЗ.

Под гражданами понимаются, в том числе, и иностранные граждане, лица без гражданства и коллективы граждан.

Жалоба – просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод, охраняемых законом интересов или прав, свобод, охраняемых законом интересов других лиц. В отличие от судебного порядка обжалования, где гражданин должен оплатить государственную пошлину, административный порядок обжалования осуществляется на бесплатной основе.

С жалобой может обратиться гражданин, который считает, что его права нарушены, либо на него незаконно возложена обязанность.

Гражданин в своей жалобе в обязательном порядке указывает либо наименование государственного органа, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество, почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть жалобы, ставит личную подпись и дату. В случае необходимости в подтверждение своих доводов гражданин прилагает к письменному обращению документы и материалы либо их копии.

Жалоба подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган. Жалоба, содержащая вопросы, решение которых не входит в компетенцию данного государственного органа, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения. Если решение поставленных в жалобе вопросов относится к компетенции нескольких государственных органов, копия обращения в течение семи дней со дня регистрации направляется в соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления или соответствующим должностным лицам.

В рассмотрении жалобы может быть отказано и ответ по существу может не даваться в следующих случаях:

1. Если не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ. Если в указанном обращении содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, обращение подлежит направлению в государственный орган в соответствии с его компетенцией.

2. Обращение, в котором обжалуется судебное решение, возвращается гражданину, направившему обращение, с разъяснением порядка обжалования данного судебного решения.

3. Если в жалобе содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи.

4. Если текст письменного обращения не поддается прочтению. Об этом сообщается гражданину, направившему обращение, если его фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению.

5. Если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель государственного органа, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган или одному и тому же должностному лицу. О данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение.

6. Если ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, гражданину, направившему обращение, сообщается о невозможности дать ответ по существу поставленного в нем вопроса в связи с недопустимостью разглашения указанных сведений.

Жалоба рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации. В исключительных случаях срок рассмотрения жалобы может быть продлен не более чем на 30 дней.

Гражданин может также обратиться в государственный орган в устном порядке. При личном приеме гражданин предъявляет документ, удостоверяющий его личность. Содержание устного обращения заносится в карточку личного приема гражданина. В случае, если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается запись в карточке личного приема. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов. Если в обращении содержатся вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа или должностного лица, гражданину дается разъяснение, куда и в каком порядке ему следует обратиться.

Гражданин имеет право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения, по решению суда. В то же время, если гражданин указал в обращении заведомо ложные сведения, расходы, понесенные в связи с рассмотрением обращения государственным органом или должностным лицом, могут быть взысканы с данного гражданина также по решению суда.

Обстоятельства, которые могут оспариваться в жалобе:

1. Нарушение прав и свобод личных, а также других лиц.

2. Дополнительные обременения, возложенные на гражданина.

3. Требования об устранении препятствий для реализации прав и свобод.

В целом у гражданина есть право обжаловать любые решения.

Граждане не обязаны доказывать, что акт нарушает их права. Эта обязанность лежит на органе, который принял к рассмотрению данную жалобу.

Сроки обращения – любые. Это главное отличие административного порядка обжалования от судебного. Количество жалоб не ограниченно – еще одно отличие от судебного порядка обжалования.
Кроме отмены правовых актов, законодательство и административно-правовые нормы предусматривают возможность приостановления их действия или исполнения. Но это не входит в предмет рассмотрения нашей проблемы, поэтому не будем на нем останавливаться и завершим исследование.

Список использованной литературы.

1. 
   Конституция Российской Федерации. – М.: Эксмо, 2010. – 64 с.
   
2. 
   Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации".
   
3. 
   Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ.
   
4. 
   Федеральный закон от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан» № 59-ФЗ.
   
5. 
   Закон Российской Федерации № 4866-1 от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».
   
6. 
   http://lawtoday.ru/razdel/biblo/adm-prav/044.php. Закон сегодня. Информационный образовательный юридический портал.