РЕФЕРАТ

Диверсификация менеджмента: типология и выбор альтернатив эффективного управления

СОДЕРЖАНИЕ

1. Значение и функции типологии менеджмента.

2. Типы менеджмента. Выбор альтернатив эффективного управления.



1. Типология управления помогает в решении многих проблем практического использования знаний, потому что она показывает, что разнообразие условий, в которых осуществляется управление, требует не просто построения одного какого-либо варианта менеджмента, а выбора варианта по определенным правилам типологического анализа и -- далее корректировки этого варианта по дополнительным критериям конкретных обстоятельств. В представленной типологии менеджмента нет абсолютно плохих или абсолютно хороших типов управления. Каждый из них отражает реальность, в той или иной мере используется в практике. Каждый из них в чем-то хорош, в чем-то плох. Но этим и ценна типология менеджмента. Она позволяет ОСМЫСЛЕННО строить управление, ориентируясь на выбор необходимого в конкретных условиях типа управления и в дальнейшем совершенствовать его по деталям, особенностям и пр.

Именно в типологии управления находят свое проявление приоритеты и ориентиры, цели и принципы управления, различные его организационные формы. Типология -- это упорядоченное и систематизированное представление о менеджменте. Типы управления, которые представлены в данной типологической матрице, -- это далеко не полный перечень типов управления. Но это наиболее важные для современных условий управления. К тому же эта типология помогает глубже представить основные черты того управления, который мы назвали менеджментом. Ведь каждый из типов управления -- это КОМПЛЕКС ХАРАКТЕРИСТИК, присущих управлению. А особенность менеджмента заключается именно в своеобразном комплексе характеристик.

1. Чем большее разнообразие типов управления видит менеджер, тем больший у него выбор систем и механизмов управления, тем больше вероятность найти вариант эффективного управления.

2. Диверсификация менеджмента - это объективная тенденция его развития. Она повышает устойчивость и эффективность управления, способствуя лучшему использованию ресурсов, повышая адаптивность системы управления, ее гибкость.

3. Диверсификация управления проявляется в потребностях типологического выбора вариантов управления и в комбинации этих вариантов по потребностям диверсифицированных объектов управления.

4. Современному менеджеру необходимо развитие вариативного мышления, которое невозможно без понимания разнообразия типов управления, их признаков и причин.

5. Надо овладеть навыками типологического анализа управления, надо строить матрицы параметров, делать рейтинговые оценка, выбирать варианты. Типологический анализ - это методология системного подходе к управлению.

2. Существует два варианта типологического анализа менеджмента. Первый отражает дуалистический подход к выделению типов управления. Это типы, выделенные по двум характеристикам, представляющим собой две противоположности, и не исключающие одна другую, а требующие сочетания их в конкретных условиях управления. К таким типам относятся интра- и инфраменеджмент, стратегический и тактический менеджмент, формальное и неформальное управление, методология в организация управления, стабильное и неустойчивое управление, централизованное и децентрализованное управление, традиционное и инновационное управление, профессиональное и непрофессиональное управление и т. д. Но такой дуалистический подход к типологии управления, хоть и имеет определенное значение в понимании характеристик управления, все-таки является ограниченным представлением об управлении.

Практической потребностью построения типологии управления является многофакторная и многокритериальная дифференциация разновидностей управления. Именно она позволит лучше ориентироваться в этом разнообразии, а следовательно, и более обоснованно выбирать необходимы типы.

В типологии менеджмента очень важно, чтобы критерии типологического анализа не были бессистемными, случайными, неупорядоченными. От этого зависят и практическая значимость этой типологии, и ее научная ценность. Критерии типологического анализа должны максимально покрывать поле характеристик управления и современных практических проблем его осуществления.

Одним из важнейших критериев типологии менеджмента являются приоритеты в средствах управления. Известно, что можно опираться на разные средства управления и, в зависимости от того, каким средствам мы отдаем приоритет, управление может быть командно-административным, экономическим, социально-экономическим и технократическим. Дадим краткое определение каждому из этих типов.

В командно-административном управлении главным фактором управленческой деятельности, главной опорой менеджера является административное указание, или команда, выполнение которой жестко контролируется и система ответственности соответствует потребностям такого контроля. Это управление, которое хорошо известно нам по недавнему прошлому. Тогда даже руководители предприятий назывались командирами производства. Очень емкое название, в котором все особенности нашего прошлого управ-ления. Приоритет команде, командному распоряжению, приоритет производству, а не человеку в производстве, не реальной экономике. Экономические и другие средства воздействия были на втором плане. И они были неразвиты, потому что в них не было потребности. Возьмем систему оплаты труда: она была не гибкой, не стимулировала производительность и качество.

Экономическое управление характеризуется приоритетом экономических средств воздействия над другими средствами, в том числе и административными. Конечно, необходимы рыночные механизмы, чтобы в полной мере оказались действенными и эффективными экономические средства и методы управления. Ранее мы много говорили об этих методах, о необходимости их использования, но робкие шаги экономических реформ не позволяли развитию действительно экономического управления. Кроме того, такому управлению необходима и специальная подготовка менеджеров, знающих экономику и понимающих экономические процессы. Это тоже в прошлом было для нас проблемой. Экономическая подготовка руководителей была недостаточной, неглубокой, оторванной от реальностей экономической жизни, идеологизированной, и это, конечно, тоже влияло на возможности возникновения экономического управления, возможности понимания его сути и необходимости.

Но экономическое управление при всех своих положительных качествах, как и любой тип управления, вообще, нельзя считать идеальным. В реальной практике оно очень часто оказывается не ориентированным на учет социальных и психологических моментов. Человеческий фактор в современном производстве имеет очень большое значение, и роль его повышается в связи с развитием человека в духовном отношении (конечно, это только общая тенденция), развитием человека в отношении разнообразия его интересов под влиянием научно-технического прогресса и общих тенденций социально-культурного развития. Опыт многих стран, а наиболее ярко, быть может, Японии показывает, что управление должно опираться на человеческий фактор в комплексном понимании его проявления, учитывать полный набор динамичных интересов человека. В этом случае управление необходимо строить не только на экономических интересах, использовать не только экономические средства воздействия, но учитывать комплекс интересов человека в целом. Такое управление можно называть соци-ально-экономическим управлением. Оно не отрицает использования экономических средств воздействия, но предполагает их сочетание с другими средствами. Это управление, в центре которого человек, его интересы, ценности.

Ускоряющиеся тенденции развития современной техники и технологии рождают такие представления, в которых главным и решающим фактором развития производства, а следовательно, и управления является техника и технология производства. Преувеличение роли техники и ее противопоставление человеку в решении ключевых проблем современности рождает технократическое управление. Это управление, в котором господствует технократическое мышление, в котором и человек воспринимается не более чем элемент большой технической системы. Вспомним крылатое выражение: система управления должна функциониоровать, как часы. При таком управлении все внимание менеджера поглощено технико-технологическими проблемами, как в производстве, так и в управлении. Другие проблемы просто не замечаются или их роль явно принижается. Такое технократическое управление сродни административному управлению. Ведь и в том и в другом или пропадает человек, или принижается его роль. Возможно предположить, что административное управление может вырастать из технократических подходов к проблемам развития, повышения производительности труда и эффективности производства.

По критерию «роль рынка в осуществлении управления» можно выделить следующие типы управления: планово-директивное, маркетинг, целевое управление и проблемно ориентированное управление.

ПЛАНОВО-ДИРЕКТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ представляет собой управление, в котором план играет решающую роль и как бы поглощает собой все управление. Главное внимание и главные усилия отдаются разработке плана, далее план возводится в ранг закона, документа, который беспрекословно следует выполнять, и все дальнейшее управление -- это поиск возможного и невозможного для выполнения плановых заданий. Формула управления -- «план любой ценой». В современной динамике развития такое управление оказывается малоэффективным, потому что предусмотреть в планах все зигзаги и крутые повороты развития невозможно даже с использованием самого современного математического аппарата. Но нельзя связывать планово-директивное управление только с системой государственного управления. Преувеличение роли плана, при всех его положительных свойствах, абсолютное подчинение управления плану, сведение всего управления к планированию возможно в той или иной мере и во внутрифирменном управлении. Это тип управления.

При этом, конечно же, не следует забывать большого организующего начала, заложенного в планировании, не следует вообще отрицательно относиться к планированию, которое характеризует одну из основных и важнейших функций управления. Речь идет лишь только о роли планирования в конкретном практическом управлении, об организационном статусе плана в процессах управления. Директивность плана, предельная жесткость его показателей -- всегда ли это оправданно, возможен ли другой статус плана и другое отношение к плану в процессах управления? Вот в чем вопрос.

Другим типом управления является МАРКЕТИНГ. Это управление, ориентированное на рынок, опирающееся на рыночные механизмы экономической жизни. Иногда бытует такое представление, что маркетинг -- это всего лишь продвижение товара на рынке, коммерческая деятельность, управление рынком. Такое представление о маркетинге является неполным и поверхностным.

МАРКЕТИНГ -- это тип управления, который обнаруживает свои особенности в самых различных характеристиках управления: в структуре системы управления, механизме и процессах управления, в методологии и организации управления. При этом типе в системе управления обязательно имеется отдел маркетинга и он занимает ведущее место, играет решающую роль в функционировании системы управления, в решении всех проблем. К другим подразделениям также предъявляются требования функциональной оценки рыночных процессов.

Но маркетинг в классическом его понимании не всегда согласуется с принципом дальновидности, перспективности решений. В практике управления нередко он ограничивается только анализом существующей обстановки, использованием конъюнктуры, поиском благоприятных моментов конкуренции. В современных условиях острее проявляет себя потребность учета будущего, целеустремленности в развития фирмы и в управлении фирмой, стратегичности позиций при самом полном учете всех процессов рыночной экономики.

Вот почему по этому же критерию можно назвать следующий тип управления -- ЦЕЛЕВОЕ УПРАВЛЕНИЕ. Оно не отрицает маркетинга и не заменяет его. Это тип, который удачно дополняет маркетинговое управление практической идеей целевого управления, определением и предвидением рыночных тенденций, учетом возможного и вероятного будущего в принятии решений, осуществлением, там где это возможно, целенаправленного влияния на рыночные процессы в соответствии с принятой стратегией. Здесь используются политика ценообразования, реклама, деятельность «паблик рилейшенс» и многие другие средства. целевое управление -- это управление по целям с максимальным учетом всех рыночных тенденций экономики.

Но в условиях рыночных процессов не всегда удается сформулировать действенную и реальную цель, ориентировать на нее управление. Поэтому возникает другой тип -- ПРОБЛЕМНО ОРИЕНТИРОВАННОЕ УПРАВЛЕНИЕ. Оно характеризуется ориентацией на решение проблем, возникающих в процесс функционирования фирмы. При этом типе управления проблема является главным исходным фактором в разработке и принятии управленческих решений. Это управление, в котором рынок играет лишь ту роль, которая определяется возникновением проблем. Это достаточно гибкое управление оперативного решения проблем. Но его недостатком является не-которая стихийность, которая возникает при оценке проблем. Здесь не всегда существует необходимая ясность критериев отбора проблем по их важности относительно будущего, устойчивости и стабильности развития.

Можно выделить также различные типы по степени организационной жесткости управления, формализации и статичности. Ведь в управлении организационно-стабилизирующие его механизмы могут быть сформированы по-разному. Можно сформулировать множество жестких организационных положений, которые не будут давать никакой свободы действий, творчества, оригинальных решений и пр. Но можно организационно-стабилизирующую часть сделать достаточно мягкой, но при этом не теряющей своего назначения обеспечивать организационную интеграцию деятельности. По этому критерию можно выделить управление регламентное, нормативное, социально регулируемое, распорядительное. Эти виды выделяются по организационным приоритетам относительно по-стоянно действующих организационных положений и распорядительной деятельности их сочетания и соответствия.

РЕГЛАМЕНТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ -- это управление, в организации которого лежит идея обеспечить согласованность при помощи тщательно выверенных и хорошо разработанных регламентов. РЕГЛАМЕНТ -- это организационное положение, пределы жестко предписывающее виды действий, условия и ограничения их осуществления. Это, как правило, управление неповоротливое, негибкое, не поспевающее за потребностями жизни, но управление, позволяющее лучшим образом построить системы контроля, ответственности и дисциплины.

НОРМАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ -- это более мягкое в организационном отношении управление. Оно строится преимущественно на нормативах, которые представляют собой организационные положения, неоднозначно предписывающие действия и требования к ним, посредством установления диапазона деятельности, средней величины ее организационной оценки или посредством дифференциации действий по факторам действительности или условиям управления.

Конечно, нормативное управление не строится только на нормативах. Оно включает и регламенты, без которых невозможна реальная организация управления. Но в нормативном управлении регламенты составляют минимальную часть во всей совокупности организационных положений. Ведущую роль играют нормативы.

Следующий тип управления - СОЦИАЛЬНО РЕГУЛИРУЕМОЕ УПРАВЛЕНИЕ. Это управление отличается тем, что главной опорой в организации управления являются не формально организационные положения, а социально-психологические связи в коллективе, отражающие взаимопонимание и взаимоподдержку, взаимоуважение и доброжелательность, понимание миссии фирмы, патриотическое отношение к ней. Это достигается специальной программой работы с персоналом, стилем управления, учетом человеческого фактора в управлении и мотивированием определенных вариантов поведения человека в системе совместного труда. Это самоорганизация, не требующая усиленных регламентов и нормативов. Достаточно их минимального объема и действия нормативов социально-психологического типа, таких как коллективные привычки, традиции, нормы взаимоотношений, а не нормативов формально-организационного типа.

Но управление может быть организовано и по принципу минимального объема организационно-стабилизирующей части и опираться главным образом на распорядительную организацию. Достоинства такой организации заключаются в том, что это максимально гибкое управление, оперативно реагирующее на все возникающие проблемы, не сортирующее эти проблемы по установленному функциональному распределению обязанностей, статусу звеньев. Вся работа аппарата управления ориентирована на текущие распоряжения, решение возникающих проблем на основе оперативного распределения заданий. А существующее распределение функций в этих условиях имеет весьма приблизительный и условный характер.

Такое управление приемлемо при хорошей социально-психологической атмосфере и небольших масштабах фирмы. Есть опыт организации управления на основе индиви-дуальных блокнотов, в которых служащий фиксирует обязанности и оперативные распоряжения. Первые имеют установочный характер, вторые играют ведущую роль. Управление строится главным образом на оперативных распоряжениях менеджера, которые записываются в индивидуальный блокнот, и это является основным организационным документом, по которому осуществляются и контроль деятельности, и ее регулирование. В современных условиях компьютеризации управления возможности такого типа управления расширились.

Но распорядительное управление оказывается неэффективным с точки зрения равномерности загрузки, ритмичности работы, дисциплины. Оно невозможно в условиях стратегического управления.

Различные типы управления можно выделить и по критерию распределения полномочий. Именно полномочия делают систему иерархической. Разная концентрация полномочий на ступенях иерархии определяет большое разнообразие типов менеджмента. В обобщенном представлении это разнообразие можно свести к следующим четырем типам:

ВЫСОКОЦЕНТРАЛИЗОВАННОЕ УПРАВЛЕНИЕ;

ДЕЦЕНТРАЛИЗОВАННОЕ УПРАВЛЕНИЕ;

гибкое управление, построенное на процессах делегирования полномочий;

ситуационное управление, в котором полномочия на принятие решений распределены в зависимости от возможных ситуаций.

ВЫСОКОЦЕНТРАЛИЗОВАННОЕ УПРАВЛЕНИЕ характеризуется нарастающей концентрацией полномочий к верхним уровням иерархии системы управления. В той же степени снижаются к нижним уровням иерархии управления возможности инициативы и творчества, оперативного реагирования на изменения ситуации. Такая система становится неповоротливой, инерционной, ориентированной только на глобальные проблемы, она не способна обеспечивать долгосрочный и устойчивый эффект. При этом в некоторых случаях, например в условиях затянувшегося конфликта, распада организации, острой кризисной ситуации, высокоцентрализованное управление может иметь положительный, хотя и временный эффект, может оказаться фактором стабилизации.

ДЕЦЕНТРАЛИЗОВАННОЕ УПРАВЛЕНИЕ -- это управление, имеющее предельно низкую степень централизации, такое распределение полномочий в системе управления, при котором решающим уровнем является нижестоящий уровень иерархии. Иначе можно сказать: основные полномочия жизнедеятельности системы и ее развития переданы на нижние уровни системы управления. При этом, конечно, сохраняется иерархическое строение системы управления, но на верхних ее уровнях сосредоточены только полномочия на принятие отдельных решений координационного или стратегического типа, рекомендательных или ситуационных, при возникновении кризисных ситуаций.

Отдельным типом управления может быть и тип ГИБКОГО РАСПРЕДЕЛЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ, предполагающий не жесткое, а альтернативное распределение полно-мочий по уровням системы управления, делегирование полномочий, включение в систему управления вариантов передачи полномочий с одного уровня на другой в определенных обстоятельствах работы. Это тип флуктурирующей степени централизации управления по конкретным обстоятельствам инновационных процессов, стратегии или обстановки на рынке или в конкурентной борьбе. Такой тип управления иногда проявляется в стиле деятельности менеджера, он может определяться доверием к тому или иному должностному лицу, в другом варианте -- желанием или нежеланием брать на себя ответственность. В Японии существует такое выражение -- «система советов с начальством». Такая система, иногда поощряемая менеджером, представляет собой скрытые процессы неформального, а иногда и формального, но гибкого делегирования полномочий, явную или неявную их передачу, перераспределение. Делегирование полномочий может быть вызвано и низкой квалификацией тех или иных работников.

Такое управление, которое мы назвали гибким, имеет свои положительные и отрицательные стороны. Если делегирование полномочий определяется потребностью обстановки, реальным положением, на рынке, обстоятельствами конкуренции или другими объективными причинами, то это система эффективного управления. Но если делегирование полномочий определяется факторами безответственности, некомпе-тентности, недоверия и т. д., то это отрицательное явление.

По критерию «личностный фактор в управлении и роль менеджера» можно выделить следующие типы управления: автократическое, коллегиальное, корпоративное, ЛИБЕРАЛЬНОЕ.

АВТОКРАТИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ характеризуется концентрацией власти или полномочий в руках одного человека, это не просто высокоцентрализованное управление, а соединение полномочий в одном лице. Автократическое управление -- это не только категория политического управления. В самом обычном управлении фирмой можно наблюдать тенденции к автократизации управления. Они могут быть вызваны разными причинами: иногда амбициозностью менеджера, полагающего, что только он может знать и понимать, как надо управлять и что надо делать. Иногда это может быть вызвано недоверием к своим помощникам или персоналу, недооценкой их квалификации, могут быть причиной и кризисные ситуации, нередко провоцирующие тенденции автократизации управления.

Этот тип управления не может иметь устойчивого и значительного эффекта, это чаще всего управление, построенное на страхе взыскания, недоброжелательного отношения начальства, это управление, рождающее подхалимство, нездоровую социально-психологическую атмосферу.

Другой тип управления, отражающий роль личности менеджера, -- это тип КОЛЛЕГИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ. Такое управление предполагает коллегиальное принятие ключевых управленческих решений, предоставление решающих полномочий только коллегии, которая состоит чаще всего из профессионалов и ответственных работников различных уровней системы управления. При этом разработка решений может осуществляться либо функциональными отделами, либо специально сформированными для этого комиссиями. Коллегиальное управление не противоречит принципу личной ответственности, как это может показаться на первый взгляд. Этот тип в наибольшей степени соответствует пониманию профессионализма управления, который способствует повышению качества управленческих решений.

Управление может быть и КОРПОРАТИВНЫМ. Существует такое представление, что корпоративное управление -- это управление, объектом которого является корпорация. Это не совсем точное и полное представление. Корпоративное управление может быть и в обычных условиях предприятия, не являющегося акционерным обществом. Корпоративность -- это качество интеграции, общности, единства, объе-диненности. Корпоративность возникает тогда, когда формируются коллективы единомышленников, когда существует общая целеустремленность, общие интересы, объединяющая идея. Корпоративность -- это не только социально-психологическая характеристика, но и способ организации управления. Можно строить управление на корпоративной основе. Это значит, необходимо учитывать комплекс принципов, в соответствии с которыми принимаются управленческие решения, объединяющие персонал, принципы, предусматривающие широкое участие персонала в разработке и, главное, в принятии управленческих решений. Такое управление рождает корпоративный дух и корпоративную культуру. В современных условиях управления это оказывается очень эффективным и созвучным пониманию человеческого фактора в управлении.

И еще один тип управления можно назвать в данной типологической схеме -- ЛИБЕРАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ. Это управление, при котором руководитель как бы вообще растворяется в коллективе, он реализует свои полномочия в минимальном объеме, его влияние незначительно. Все проблемы решаются как бы сами собой. Но это лишь видимость, так решаться проблемы не могут. Они решаются на основе лидерства, авторитета неформального лидера. Это управление минимального вмешательства менеджера в процессы разрешения противоречий. Либеральное управление -- это чаще всего управление слабо структурированное по функциям и полномочиям, это управление, построенное на взаимодействии индивидуальных интересов. Иногда оно представляется демократическим управлением. Но здесь существует только внешнее сходство, демократическое управление не может быть неорганизованным, не может осуществляться по принципу «само собою сделается». Поэтому либеральный тип управления нередко грешит рецидивами анархизма, неуправляемости. Оно приемлемо лишь в том случае, когда формирование коллектива ориентировано на самостоятельное решение проблем, когда существует хорошее и продуктивное взаимодействие, глубокое понимание проблем управления и тенденции развития управляемого объекта, высокий уровень коллективного сознания.

По приоритетам в организации управления можно выделить следующие типы управления: функционально-производственное управление, управление результатам, СТРАТЕГИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЕ УПРАВЛЕНИЕ.

ФУНКЦИОНАЛЬНО-ПРОИЗВОДСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ характеризуется тем, что в основе его построения лежит организация производства, функции производства играют решающую роль. Этим определяется и структура системы управления, и мотивация (механизм управления), и процессы управления. Вся проблематика и все внимание сосредоточены на внутрипроизводственных процессах. Внешнее управление существует в меру необходимого для решения внутренних, преимущественно производственных, проблем.

Когда не возникает острых проблем со сбытом продукции, реализацией ее на рынке ( а когда это бывает?), тогда такое управление может быть оправданным и приемлемым. Но когда существует конкуренция, когда она обостряется, возникает, например, проблема качества при реализации продукции на рынке, тогда возникает потребность в ином типе управления.

Этот тип -- «УПРАВЛЕНИЕ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ». Он существует тогда, когда результат производства рассматривается как материализация деятельности в изготовленном продукте. Все приоритеты управления концентрируются вокруг изготавливаемого продукта. Иногда такое управление имеет название «УПРАВЛЕНИЕ ПО ПРОДУКТУ». Если результатом выступают позиции товара на рынке, то это будет уже тип рассмотренного нами управления -- маркетинг. В практике управления результат может быть понимаем по-разному. Иногда результатом управления считается качество, имидж фирмы, прибыль, понятие результата отождествляется с целью, что не совсем оправдано. Цель -- это маяк в деятельности, перспектива, ориентир развития.

Но если управление ориентировано на цель, имеет приоритет стратегии, то такое управление является СТРАТЕГИЧЕСКИМ УПРАВЛЕНИЕМ. Его особенность заключается в том, что все процессы его осуществления согласуются с разработанной и принятой стретегией развития фирмы, стратегией ее поведения на рынке, ее общественного имиджа и миссии, достижения ею в будущем определенного положения, позиций.

И такой подход находит отражение во всех параметрах управления, во всех его проявлениях и особенностях.

Но стратегия управления может по-разному реализовываться. Если обеспечению стратегического управления служит программа, ориентированная на достижение определенных стратегических целей и все приоритеты управления укладываются в эту программу, то такое управление имеет название ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО УПРАВЛЕНИЯ. Его особенность в том, что оно в концептуальном и организационном отношении строится по программе действий.

В управлении в различной степени может быть развита система мотивации деятельности. Мотивация, будучи важнейшей характеристикой современного управления, так же как и другие признаки, определяет различные типы управления. Здесь можно выделить: административный менеджмент, мотивационный менеджмент С ОГРАНИЧЕННОЙ ОБЛАСТЬЮ МОТИВАЦИИ, МОТИВАЦИОННЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ СИСТЕМНОЙ МОТИВАЦИИ и, наконец, антимотивационный менеджмент (отрицательная мотивация),

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ характеризуется минимальным объемом мотивационной деятельности менеджера и его аппарата или мотивацией преимуще-ственно административно-организационного характера. Например, выбор такого варианта распределения функции, который соответствует специальности, опыту и ожиданиям специалиста, созданию благоприятных организационных условий для выполнения работы.

Конечно, это имеет большое значение в организации управления, и соответствующим образом мотивирует труд, но у человека множество разнообразных ожиданий, стремлений, интересов, и поэтому такое административное мотивирование не всегда бывает достаточно эффективным.

Мотивирование может осуществляться на основе ограниченного набора учитываемых и используемых в управлении мотивов производительной деятельности человека. В реальности очень часто так и бывает. Трудно учитывать полный набор мотивов деятельности. Их надо изучить и исследовать, понять особенности и связи. На это требуются и дополнительные ресурсы, и способности. Да и в конкретных обстоятельствах не всегда оказывается необходимым и оправданным максимизация мотивирования. Отсюда возникает другой тип управления -- УПРАВЛЕНИЕ С ОГРАНИЧЕННЫМ МОТИВИРОВАНИЕМ. Его особенность в том, что мотивация осуществляется по ограниченному составу мотивов, который устанавливается опытным путем и ограничивается конкретными ситуациями.

Но стремление к обеспечению максимального эффекта мотивирования производительной деятельности или качества требует изучения полного комплекса мотивов деятельности человека и построения на этой основе мотивационного менеджмента комплексного типа. Он опирается уже на систему мотивов, взаимосвязанных и связанных с другими факторами деятельности человека, такими, как установки, привычки, ценности и т. д. Это уже будет иной ТИП МОТИВАЦИОННОГО МЕНЕДЖМЕНТА.

Управление может быть и АНТИМОТИВАЦИОННОГО ТИПА, или управление отрицательной мотивации. В практике нередко можно наблюдать существование такого управления. Оно возникает иногда случайно, иногда в связи с небрежным и несерьезным отношеним к проблемам мотивирования деятельности, непониманием важности мотивирования, его использования как сильного фактора достижения успеха в управлении. Очень часто «эффект» антимотивационного менеджмента объясняется спорадическими и непоследовательными попытками мотивирования. Это также можно наблюдать в практике. Часто такое управление объясняется недостаточным опытом менеджера или отсутствием профессиональной подготовки.

Еще один критерий типологического анализа управления -- степень кризисности, в которой осуществляется управление. Можно этот критерий сформулировать и как отношение управления к цикличности развития и функционирования объекта управления.

Может быть УПРАВЛЕНИЕ, ПОВЫШАЮЩЕЕ ВЕРОЯТНОСТЬ КРИЗИСА, или управление, предполагающее кризис. Это бывает в тех случаях, когда менеджер не видит возникновения опасности кризиса и не реагирует на признаки его углубления или повышения его вероятности. Но причиной такого положения может быть и, напротив, рискованное управление, когда принимаются управленческие решения рискованного типа, но при этом не предпринимается никаких мер по страховке возможных осложнений. Чаще всего это непрофессиональное, недальновидное управление, не способное прогнозировать тенденции развития фирмы.

Другом типом управления является УПРАВЛЕНИЕ В ЗОНЕ ОПАСНОСТИ КРИЗИСА, в зоне повышенного риска, но управление, учитывающее возможность кризиса и создающее условия страховки, его безболезненности, исключения разрушающего кризиса, снижения его возможной остроты, управление, построенное на предвидении и оценке последствий кризиса, управление, способное смягчить кризис, если невозможно его избежать.

Следующим типом управления является АНТИКРИЗИСНОЕ УПРАВЛЕНИЕ. Его основные черты заключаются в том, что такое управление построено на исключении кризиса в процессах развития фирмы. Это высокопрофессиональное управление, процент ошибочных решений в котором сводится к минимуму, оно способно прогнозировать и оценивать признаки кризисных явлений и вовремя устранять те негативные тенденции, которые характеризуют наступление кризиса. Но антикризисное управление -- это не только управление, обходящее кризис. Ведь кризис в той или иной форме может быть объективным явлением. Социально-экономическая система (фирма, предприятие и пр.) имеет циклический характер развития, который проявляется в том, что возможны кризисные ее состояния. Поэтому антикризисное управление -- это и управление в условиях кризиса, но успешное управление и в этих условиях, т.е. управление, позволяющее пройти кризисную стадию развития с меньшими потерями и быстрее выйти из этой стадии. Сегодня этот тип управления становится весьма актуальным.

И еще один тип управления по этому критерию -- это УПРАВЛЕНИЕ СТАБИЛИЗАЦИЕЙ, УПРАВЛЕНИЕ ВЫХОДОМ ИЗ КРИЗИСА. Это тоже специфический тип управления, требующий особых приемов и подходов. Изучение тенденций развития многих фирм показывает, что здесь необходимы оригинальные подходы и неординарные решения.

Существует еще один очень важный критерий, по которому необходимо сделать типологический анализ управления, -- это критерий особенности объекта управления. В современной практике развития экономики наблюдается большое разнообразие объектов управления от малых предприятий в малом бизнесе до крупных комплексов, охватывающих целые отрасли, или монопольных объединений. Конечно, в различных объектах управление будет различным, и практика это подтверждает. По этому критерию можно выделить следующие типы управления: управление крупным комплексом (отраслью), управление диверсифицированной фирмой, управление проектом, управление фирмой или предприятием.

Нередко такому управлению присуща многоступенчатая иерархия, бюрократические процедуры принятия решений, особенно в неразвитой рыночной экономике. В таком управлении сложно решаются проблемы мотивации, отрицательно проявляет себя субординация деятельности.

Управление диверсифицированной фирмой, как правило, бывает матричным управлением. Оно характеризуется гибкостью, которая определяется условиями диверсификации, потребностью варьировать ресурсами, искать различные варианты их эффективного использования. Диверсифицированные фирмы могут быть крупными и сравни-тельно небольшими, но общей чертой управления ими является диверсификация функций управления, матричная структура.

В современных условиях развития экономики часто в качестве объекта управления выступает проект. ПРОЕКТ -- это комплекс действий, необходимых для получения какого-либо результата или для достижения цели, действий, осуществляемых в определенной взаимосвязи и последовательности. Управление проектами имеет свою специфику: это управление, в котором приоритеты отдаются последовательному решению проблем, из которых состоит программа, к этому привязаны и функции, и все характеристики организации управления. Это управление по совокупности промежуточных результатов. В этих условиях лучшей формой построения системы управления также является матричная. Она предусматривает дифференциацию полномочий не по областям деятельности или масштабам управления, а по проблемной специфике управленческих решений. Управление проектами -- это особый тип согласования управленческих решений, заложенный в программе.

Наконец, управление фирмой или предприятием -- это также тип управления. Чаще всего это традиционное линейно-функциональное управление.

Управление может отличаться и степенью научности, или совокупностью подходов, которые характеризуют, в какой мере научные методологии присутствуют в управлении, какую они играют роль, как к ним относится менеджер. Ведь если говорить о профессиональном управлении, то может ли оно осуществляться без знаний, без научных методологий анализа, без исследования ситуаций и проблем?

По этому критерию можно выделить следующие типы управления: управление политизированное, или идеологизированное; управление научно-концептуальное; управление эмпирическое или рациональное; управление прагматическое.

ПОЛИТИЗИРОВАННОЕ УПРАВЛЕНИЕ наблюдается во многих случаях развития современного производства. Сегодня для некоторых фирм нередко политика становится фактором успешного экономического развития. Участие в политической жизни позволяет лоббировать интересы, помогает получать новые рынки сбыта, государственные заказы, государственную финансовую поддержку, ценную информацию об экономическом состоянии той или иной страны или конкурирующей фирмы. Это не может не влиять на управление, не политизировать его. В управлении фирмой часто в этом случае ставятся задачи политического характера, задачи лоббирования, участия в политических процессах и на этой основе получения определенных преимуществ.

Но управление может быть и НАУЧНО-КОНЦЕПТУАЛЬНЫМ. Основные черты этого управления -- построение и принятие научно обоснованной, разработанной на основе исследований концепции, как развития фирмы, так и стратегии управления. Практика показывает, что это наиболее успешное управление, но, конечно, оно требует дополнительных затрат на исследования, и не только рынка, как в маркетинге, но и многих других процессов макроэкономики, общественного развития в целом, социально-психологических факторов мотивации и пр.

ЭМПИРИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ (следующий тип) построено на успешном и эффективном использовании опыта. Здесь главным критерием оценок и выбора решений, построения системы и технологии управления является проверенность опытом, опора на богатый и подтвержденный успехом опыт. Эмпирическое управление не противоречит научно-концептуальному, лучший вариант -- когда дополняет его. Но если главной опорой управления является только опыт, то в современных условиях такое управления может оказаться неэффективным. Опыт бывает разный, и он может быстро устаревать. Меняются условия развития, обстоятельства. Возможны случаи, когда опыт мешает инновациям, делает управление излишне консервативным.

ПРАГМАТИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ -- это управление, ориентированное на решение непосредственных проблем, находящихся на поверхности событий, это управление непосредственного эффекта. Оно часто лишено предвидения и не стремится к нему. Это управление момента и решения только тех проблем, которые достаточно заметны, понятны и разрешимы. Прагматическое управление в некоторых случаях может быть оправданным и эффективным. Бывают случаи, когда менеджеру не хватает именно прагматики, когда он думает о большом, не замечая и пропуская мелочи и наиболее очевидные проблемы. Такой менеджер много теряет в успехе управления. Но если господствует прагматическое управления, если оно является преобладающим в деятельности менеджера, то возможно наступление кризиса, появление проблем в более осложненном виде, несвоевременное решение проблем. Это главные недостатки прагматического управления.

НОВАЯ
"Диверсификация менеджмента, типология и выбор альтернатив эффективного управления"

Представленная работа посвящена теме "Диверсификация менеджмента, типология и выбор альтернатив эффективного управления".
Проблема данного исследования носит актуальный характер в современных условиях. Об этом свидетельствует частое изучение поднятых вопросов.
Тема "Диверсификация менеджмента, типология и выбор альтернатив эффективного управления" изучается на стыке сразу нескольких взаимосвязанных дисциплин. Для современного состояния науки характерен переход к глобальному рассмотрению проблем тематики "Диверсификация менеджмента, типология и выбор альтернатив эффективного управления".
Вопросам исследования посвящено множество работ. В основном материал, изложенный в учебной литературе, носит общий характер, а в многочисленных монографиях по данной тематике рассмотрены более узкие вопросы проблемы "Диверсификация менеджмента, типология и выбор альтернатив эффективного управления". Однако, требуется учет современных условий при исследовании проблематики обозначенной темы. 
Высокая значимость и недостаточная практическая разработанность проблемы "Диверсификация менеджмента, типология и выбор альтернатив эффективного управления" определяют несомненную новизну данного исследования.
Дальнейшее внимание к вопросу о проблеме "Диверсификация менеджмента, типология и выбор альтернатив эффективного управления" необходимо в целях более глубокого и обоснованного разрешения частных актуальных проблем тематики данного исследования.
Актуальность настоящей работы обусловлена, с одной стороны, большим интересом к теме "Диверсификация менеджмента, типология и выбор альтернатив эффективного управления" в современной науке, с другой стороны, ее недостаточной разработанностью. Рассмотрение вопросов связанных с данной тематикой носит как теоретическую, так и практическую значимость. 
Результаты могут быть использованы для разработки методики анализа "Диверсификация менеджмента, типология и выбор альтернатив эффективного управления".
Теоретическое значение изучения проблемы "Диверсификация менеджмента, типология и выбор альтернатив эффективного управления" заключается в том, что избранная для рассмотрения проблематика находится на стыке сразу нескольких научных дисциплин.
Объектом данного исследования является анализ условий "Диверсификация менеджмента, типология и выбор альтернатив эффективного управления".
При этом предметом исследования является рассмотрение отдельных вопросов, сформулированных в качестве задач данного исследования.
Целью исследования является изучение темы "Диверсификация менеджмента, типология и выбор альтернатив эффективного управления" с точки зрения новейших отечественных и зарубежных исследований по сходной проблематике.
В рамках достижения поставленной цели автором были поставлены и решения следующие задачи:
1. Изучить теоретические аспекты и выявить природу "Диверсификация менеджмента, типология и выбор альтернатив эффективного управления";
2. Сказать об актуальности проблемы "Диверсификация менеджмента, типология и выбор альтернатив эффективного управления" в современных условиях;
3. Изложить возможности решения тематики "Диверсификация менеджмента, типология и выбор альтернатив эффективного управления";
4. Обозначить тенденции развития тематики "Диверсификация менеджмента, типология и выбор альтернатив эффективного управления"; 
Работа имеет традиционную структуру и включает в себя введение, основную часть, состоящую из 3 глав, заключение и библиографический список.
Во введении обоснована актуальность выбора темы, поставлены цель и задачи исследования, охарактеризованы методы исследования и источники информации.
Глава первая раскрывает общие вопросы, раскрываются исторические аспекты проблемы "Диверсификация менеджмента, типология и выбор альтернатив эффективного управления". Определяются основные понятия, обуславливается актуальность звучание вопросов "Диверсификация менеджмента, типология и выбор альтернатив эффективного управления".
В главе второй более подробно рассмотрены содержание и современные проблемы "Диверсификация менеджмента, типология и выбор альтернатив эффективного управления".
Глава третья имеет практический характер и на основе отдельных данных делается анализ современного состояния, а также делается анализ перспектив и тенденций развития "Диверсификация менеджмента, типология и выбор альтернатив эффективного управления".
По результатам исследования был вскрыт ряд проблем, имеющих отношение к рассматриваемой теме, и сделаны выводы о необходимости дальнейшего изучения/улучшения состояния вопроса.
Таким образом, актуальность данной проблемы определила выбор темы работы "Диверсификация менеджмента, типология и выбор альтернатив эффективного управления", круг вопросов и логическую схему ее построения. 
Теоретической и методологической основой проведения исследования явились законодательные акты, нормативные документы по теме работы. 
Источниками информации для написания работы по теме "Диверсификация менеджмента, типология и выбор альтернатив эффективного управления" послужили базовая учебная литература, фундаментальные теоретические труды крупнейших мыслителей в рассматриваемой области, результаты практических исследований видных отечественных и зарубежных авторов, статьи и обзоры в специализированных и периодических изданиях, посвященных тематике "Диверсификация менеджмента, типология и выбор альтернатив эффективного управления", справочная литература, прочие актуальные источники информации.

222222222222222222222222222222

Совершенствование организации управления и оказания публичных услуг

И ОКАЗАНИЯ ПУБЛИЧНЫХ УСЛУГ
Ю.А. ТИХОМИРОВ, М.Д. ЧЕСНОКОВА
Тихомиров Юрий Александрович - первый заместитель директора ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор.
Чеснокова Мария Дмитриевна - старший научный сотрудник ИЗиСП.
Программа исследования
Совершенствование работы отраслей социальной сферы и оптимизация использования государственных ресурсов в интересах граждан - потребителей публичных услуг предполагает кардинальное улучшение работы органов исполнительной власти.
Достичь этой цели можно только на основе четкого понимания процессов, идущих в обществе, государстве, праве. Любые действия в сфере совершенствования деятельности органов исполнительной власти требуют прежде всего серьезного научного обоснования. Успех административной реформы и реформы социальной сферы зависит от того, насколько тщательно подготовлены и научно обоснованы принимаемые государственные решения.
Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации было проведено комплексное исследование деятельности органов исполнительной власти по совершенствованию организации управления и оказания публичных услуг. Исследование проводилось в г. Тюмени 6 - 11 декабря 2004 г. В дальнейшем были осуществлены дополнительный анализ и обобщение полученных результатов.
Под руководством первого заместителя директора института Ю.А. Тихомирова исследовательская группа в составе научных сотрудников Н.А. Игнатюк, В.Н. Зенкова, Н.М. Бевеликовой, Л.К. Терещенко, М.А. Прищепы и М.Д. Чесноковой разработала программу исследования, в которой были определены основные цели, этапы и методы изучения проблемы. В ходе исследования предполагалось проанализировать законодательство Российской Федерации и Тюменской области, регулирующее оказание публичных услуг. Помимо этого программой исследования предусматривалось рассмотрение вопросов обеспечения прав граждан и юридических лиц на получение публичных услуг. Следующая важная задача, поставленная в программе, - изучение процедур оказания публичных услуг, а также компетенции и ответственности органов и госслужащих в данной сфере.
С целью реализации поставленных задач исследовательской группой была проведена работа по изучению деятельности департаментов областной администрации, их нормативных документов. Были проанализированы процедуры взаимодействия департаментов с учреждениями, организациями, общественными объединениями. Помимо изучения деятельности департаментов был изучен опыт оказания публичных услуг предприятиями, организациями, учреждениями.
В рамках данного исследования был проведен экспертный анкетный опрос 6 - 11 декабря 2004 г. в г. Тюмени. Исследовательской группой была разработана анкета, предусматривающая изучение мнений работников органов исполнительной власти по наиболее проблемным аспектам применения законодательства в сфере оказания услуг. Целью экспертного опроса было выяснение оценок эффективности деятельности органов и организаций по предоставлению публичных услуг на территории Тюменской области, а также отношения к мерам, необходимым для повышения эффективности этой деятельности. Кроме того, изучались формы участия населения в деятельности органов исполнительной власти, местного самоуправления и организаций, оказывающих публичные услуги. В качестве экспертов привлекались работники департаментов областной Администрации и аппарата Тюменской областной Думы.
По результатам проведенного исследования был подготовлен аналитический доклад Губернатору Тюменской области, содержащий рекомендации по совершенствованию организации управления и предложения о порядке оказания публичных услуг.
Об опыте работы ряда областных департаментов
Изучение документов и методов работы Департамента экономики свидетельствует о том, что данный Департамент фактически является программно-аналитическим центром управления социально-экономическим развитием области. На основании анализа Положения о Департаменте экономики, утвержденного 29 октября 2004 г., можно сделать вывод, что из 30 основных его функций пять прямо или косвенно связаны с оказанием публичных услуг. Это - разработка предложений по развитию государственного сектора, руководство, координация и мониторинг выполнения областных и иных целевых программ, организация и проведение конкурсов на размещение заказов на поставку продукции (товаров, работ, услуг) для государственных нужд, учет и проверка выполнения бюджетных обязательств по оплате товаров (работ, услуг).
Изучение приказов директора Департамента, непосредственно регламентирующих деятельность в подведомственной сфере, за 2004 г. (179 актов по состоянию на 7 декабря) позволяет увидеть другую картину. Подавляющее большинство приказов (около 150) посвящены проведению конкурсов на оказание социальных услуг, услуг по прокату оборудования, поставки товаров медицинского назначения, выполнение проектно-изыскательских и дорожных работ и т.п.
На смежном направлении действует Департамент промышленности, инвестиций и государственной поддержки предпринимательства, являющийся структурным подразделением Администрации Тюменской области. Данный Департамент включен в Единый государственный реестр юридических лиц как бюджетное учреждение. Отделы и сектора, входящие в состав Департамента промышленности, не являются юридическими лицами. Анализ функций, самостоятельно выполняемых Департаментом промышленности, показывает, что некоторые из них являются избыточными и могут быть сокращены. Департамент промышленности активно взаимодействует с иными органами исполнительной власти Тюменской области, реализуя совместно с ними ряд функций.
Департамент образования и науки является структурным подразделением Администрации, наделенным правами юридического лица (Положение от 23 марта 2001 г. N 99). Департамент образования совершенствует работу по оказанию образовательных услуг. В частности, им была разработана методика формирования расчетных нормативов расходов областного бюджета на 2005 год в сфере образования. Общеобразовательные публичные услуги оказываются населению в основном государственными и муниципальными образовательными учреждениями. Вместе с тем в сфере дошкольного и дополнительного образования существует практика преобразования государственных образовательных учреждений в некоммерческие автономные организации, а также привлечения для оказания публичных услуг на конкурсной основе негосударственных организаций. Следует также отметить, что традиционные формы получения профессионального образования, в рамках регионально-целевой подготовки, на основе заказа, формируемого департаментами Администрации области, не всегда оказываются действенными.
Департамент здравоохранения является структурным подразделением Администрации Тюменской области, обладает правами юридического лица и имеет самостоятельный баланс. В соответствии с Положением о Департаменте, утвержденным Постановлением Губернатора Тюменской области от 12 апреля 2001 г. N 125, из 26 основных функций семь связаны с оказанием публичных услуг. Анализ приказов директора Департамента здравоохранения показал, что значительная их часть (56 из 146) посвящена проведению конкурсов на оказание социальных услуг, поставки товаров медицинского назначения, выполнение проектно-изыскательских работ и т.д. То же соотношение основных функций и функций по оказанию услуг сохраняется и на уровне муниципальной власти. Так, в соответствии с Положением об Управлении по здравоохранению и медицинскому страхованию города Тюмени, из 29 его основных функций восемь прямо или косвенно связаны с оказанием публичных услуг.
Интересной для обобщения представляется практика заключения договоров учреждений с органами управления здравоохранением, территориальным фондом обязательного медицинского страхования, договоров с предприятиями, а также с другими юридическими лицами. Для части предприятий Департамент здравоохранения осуществляет функции учредителя. Департамент здравоохранения при оказании услуг взаимодействует с медицинскими и фармацевтическими ассоциациями и иными общественными организациями. К сожалению, отношения с ними носят эпизодический характер.
Вопросы связи, включая организацию оказания услуг связи, входят в компетенцию Департамента информационной политики Администрации Тюменской области, в составе которого образовано Управление связи и телекоммуникаций. Следует обратить внимание на то, что Губернатором области в 2004 году образован Департамент стратегического развития, в состав которого входит Управление информатизации. При этом функции Департамента информационной политики частично пересекаются с функциями Департамента стратегического развития.
Департамент жилищно-коммунального хозяйства Тюменской области является структурным подразделением Администрации Тюменской области, проводящим государственную политику, осуществляющим координацию и функциональное регулирование в области жилищной политики, жилищно-коммунального комплекса, его развития и формирования во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. Департамент ЖКХ является получателем и главным распорядителем областных бюджетных средств. При оказании разнообразных услуг Департамент практически не взаимодействует с федеральными органами исполнительной власти. В то же время с органами исполнительной власти Тюменской области, органами местного самоуправления, объединениями собственников жилья, с гражданами Департамент ЖКХ взаимодействует достаточно часто.
Деятельность Департамента финансов связана с составлением проекта областного бюджета и консолидированного бюджета области, обеспечением их исполнения и составлением отчета, разработкой проектов нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, с определением размеров дотаций, субвенций, субсидий и др. финансовой помощи из фонда финансовой поддержки в бюджеты муниципальных образований. Департамент финансов оказывает такие виды государственных услуг, как решение вопроса о предоставлении налоговых льгот отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков сборов, финансирование в форме заказа, осуществляет финансовую экспертизу проектов договоров (соглашений), заключаемых Администрацией области с федеральными органами власти, органами власти субъектов РФ, предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от организационно-правовой формы. Департамент готовит ответы на письма, обращения, ходатайства, заявления департаментов, комитетов, муниципальных образований, учреждений, организаций, то есть предоставляет информационные и методические услуги.
Изучение управленческого опыта позволило разработать ряд рекомендаций.
Рекомендации по совершенствованию организации управления
В условиях проведения административной реформы на уровне субъектов Российской Федерации в Тюменской области предстоит решить комплекс задач. Во-первых, нужна концепция реформирования органов исполнительной власти, которая послужит основой для принятия нового закона Тюменской области об органах исполнительной власти и изменения тематических законов. Во-вторых, требуется нормативно-методическая согласованность решений и действий на уровне области с федеральными актами.
Для решения этих задач и в целях совершенствования организации управления был подготовлен ряд документов: структура Типового положения Департамента Администрации Тюменской области; структура Примерного регламента органа исполнительной власти Тюменской области; Рекомендации "Диагностика деятельности органов исполнительной власти"; методика реализации закона; предложения к системе мониторинга достижения результатов деятельности администраторов бюджетных средств области; предложения по подготовке должностных регламентов и служебных контрактов.
Прежде всего для реформирования органов исполнительной власти необходима подробная, отвечающая новым задачам регламентация деятельности департаментов Администрации Тюменской области. С этой целью исследовательской группой была разработана структура типового положения Департамента Администрации Тюменской области, в которой определены основные цели, функции, права и обязанности Департамента.
Основными целями деятельности Департамента являются участие в разработке и реализации государственной политики субъекта Российской Федерации применительно к соответствующей отрасли (сфере), анализ состояния и тенденций развития этой отрасли, формирование правовых и экономических условий, способствующих эффективной деятельности предприятий, учреждений, организаций, обеспечение реализации федеральных законов и законодательства субъекта Российской Федерации, включая контроль.
В Положении есть специальный раздел, регламентирующий взаимодействие Департамента с органами государственной власти и органами местного самоуправления. Отдельным же разделом установлен порядок разработки, принятия и реализации нормативных правовых актов. Обращает на себя внимание раздел, подробно устанавливающий юридическую ответственность Департамента. В нем содержатся основания наступления юридической ответственности: за невыполнение или ненадлежащее выполнение возложенных на него функций и обязанностей, в том числе программных и плановых показателей; за несвоевременное и неправильное осуществление предоставленных прав; за ошибки в принятых решениях и совершенных действиях; за нарушение законодательства. При этом предусматривается не только дисциплинарная и административная, но и уголовная ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение возложенных на него обязанностей.
Подробно решаются в Положении вопросы организации работы Департамента.
Была подготовлена структура Примерного регламента органа исполнительной власти Тюменской области. Регламент вводит процедуру деятельности органа по реализации его компетенции. Ее целесообразно использовать при разработке и утверждении регламентов областных органов исполнительной власти с учетом специфики их статуса.
Примерный регламент состоит из 12 глав, и его основными элементами являются следующие: общие положения, руководитель органа исполнительной власти, структура органа исполнительной власти, работники (служащие) органа исполнительной власти, совещательные органы, планирование работы органа исполнительной власти, подготовка и принятие правовых актов, заседания и совещания, организация взаимоотношений с гражданами и юридическими лицами, организация контроля, учета и отчетности, финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности органа исполнительной власти.
Для совершенствования организации управления важной задачей является своевременное принятие и четкое следование должностным регламентам и служебным контрактам. В соответствии со ст. 23 - 41 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в органах исполнительной власти заключаются и осуществляются служебные контракты со служащими. Существенные условия служебного контракта установлены в п. 3 ст. 24. Права и обязанности государственного служащего определяются в должностном регламенте, в котором конкретизируются задачи и функции структурного подразделения органа исполнительной власти. Должностной регламент включает: определение должности (и структурного подразделения), основные задачи служащего, права служащего, обязанности служащего, взаимоотношения по должности, основания и формы поощрения, основания и виды ответственности.
Следует точно определить виды решений, принимаемых служащим, - "самостоятельно", "по согласованию", "совместно", "в предварительном порядке", "во исполнение". Должностные регламенты разрабатываются кадровой службой органа исполнительной власти по единой схеме, согласовываются с руководителями структурных подразделений и утверждаются руководителем органа исполнительной власти.
Наряду с четкой правовой регламентацией деятельности органов исполнительной власти важнейшей задачей является оценка этой деятельности. Решение этой задачи предполагает использование различных методов и способов. Одним из наиболее перспективных направлений является диагностика деятельности органов исполнительной власти. При проведении исследования были подготовлены рекомендации по диагностике деятельности органов исполнительной власти.
В ходе управленческой, социально-экономической и иной деятельности не всегда удается тщательно обосновать принимаемые решения и совершаемые действия. Реальный статус государственного органа "смещается" в сторону от его нормативной модели. Законы и другие правовые акты реализуются плохо, государственные и иные органы слабо осуществляют свою компетенцию. В условиях административной реформы важно обеспечить прочную причинно-следственную связь деятельности органов исполнительной власти с изменениями в правосознании и поведении граждан, с результатами деятельности организаций, учреждений и предприятий, с уровнем развития экономической и социальной сфер.
Для решения этой задачи необходим механизм формирования планов и показателей работы органов исполнительной власти и критериев оценки их реализации. Важнейшим инструментом для этого является правовая диагностика. Это - способ анализа действия права и органов публичной власти, позволяющий с помощью системы показателей фиксировать и оценивать их реальное воздействие на общественные отношения в определенный период времени. Диагностике присущи комплексный характер и использование разных средств - юридических, экономических, социальных и др. Ее можно применять для анализа правовой ситуации в рамках отдельного государственного органа, взаимодействия смежных органов между собой и с коммерческими организациями, в пределах отрасли и сферы экономики, в регионе, наконец, в масштабе страны. Тем самым можно вовремя предвидеть, оценивать и менять правовые ситуации - консервативные, отклоняющиеся, конфликтные, критические, переходные - и поддерживать нормальные.
В целях диагностики деятельность органов исполнительной власти необходимо отслеживать по следующим направлениям: компетенция органов, деятельность госслужащих, действие правовых актов, общественное поведение, объекты воздействия органов публичной власти.
Для анализа и оценки осуществления компетенции государственного органа рекомендуется использовать ряд средств. Прежде всего это обоснованное установление компетенции в статутных законах, положениях и тематических законах и в иных актах, сравнение ее отдельных элементов (предметов ведения, статуса субъектов, полномочий, взаимоотношений, ответственности). Не менее важным является изучение объема бюджетного финансирования и реальных расходов, целевого использования средств в рамках целевых программ. Сопоставление мероприятий, предусмотренных в планах (программах) работы государственных органов, с реально осуществленными мерами (принятие актов, проведение инструктажа, проверок и т.п.) также позволяет оценить компетенцию государственного органа. Следует использовать и определение объема деятельности, осуществляемой в соответствии с административными процедурами (регламентами) и вне их; анализ содержания и видов правовых актов, принятых для реализации функций; рассмотрение документов, оформленных в рамках функций, включая сопоставление потоков "входящих" и "исходящих" (по субъектам - адресатам и содержанию); рассмотрение оснований и содержания материально-финансовых, организационных, технических действий; выявление удельного веса устных решений; определение меры участия общественных и саморегулируемых организаций в осуществлении компетенции органа.
Необходимо предотвращать и устранять типичные нарушения компетенции, такие как: присвоение властных полномочий, злоупотребление должностными полномочиями или их превышение, вмешательство в компетенцию других органов и нарушение процедур, принятие ошибочных решений и невыполнение отдельных полномочий, непринятие решений и бездействие, необеспеченность компетенции материально-финансовыми, информационными и кадровыми ресурсами, воспрепятствование деятельности и давление, ошибочные взгляды относительно объема и характера компетенции, фактическое решение вопросов с помощью неформальных методов и структур.
Анализ деятельности госслужащих целесообразно проводить по четко определенным показателям. К их числу относится оценка знания должностных обязанностей и прав; сопоставление фактических действий служащего с должностным регламентом, планом и поручениями; выявление случаев конфликта интересов служащего; изменение профессионального уровня.
Действие правовых актов следует оценивать при помощи различных показателей. Прежде всего нужно изучать практику применения норм закона органами исполнительной власти, экономическими субъектами (принятие ими локальных и договорных актов), судебными органами, гражданами. Важным показателем являются позитивные результаты. К их числу относятся использование норм закона как условия оптимального решения задачи, правильный выбор закона и норм, относящихся к рассматриваемому вопросу, правильное понимание содержания норм, статуса субъектов права и вариантов их правомерных действий, предвидение и предотвращение правовых рисков, полнота и последовательность применения норм закона и смежных законов, актов. Большое значение имеет выявление юридических ошибок. Ошибки могут быть познавательными, содержательными и технико-юридическими.
Важным направлением правовой диагностики является оценка динамики общественного поведения, то есть поведения граждан, социальных групп и слоев под влиянием деятельности органов публичной власти и организаций. В пределах проведенного исследования показатели ее оценки были уточнены и дополнены.
Одним из наиболее интересных направлений диагностики является изучение динамики объектов воздействия органов публичной власти. Целесообразно выделить два вида объектов.
Первый - организации, учреждения, предприятия. Изучение реальных изменений в организациях вследствие деятельности публичной власти возможно при помощи различных способов. Прежде всего необходим анализ устава и правоспособности организации. Также целесообразно определить тип отношений между действиями органов публичной власти (регулирующие, партнерские, контрольные, информационно-уведомительные, отчетные) и организаций. Не менее полезным является анализ видов и содержания обращений - от органов публичной власти к организациям и наоборот. Кроме того, важно установить каналы участия организаций в деятельности органов публичной власти (постоянные, временные, инициативные и др.). Показательным критерием также является степень влияния статуса организаций, в том числе саморегулируемых организаций, на их отношения с органами публичной власти. Перспективным способом является оценка причин и видов нарушений прав и законных интересов участников отношений, способы их защиты.
Второй объект воздействия - это отрасли, подотрасли, сферы экономики, образования, культуры, науки и др. - в национальном и региональном масштабах, объем и виды производства продукции, показатели торгового оборота, оказания социальных услуг, данные об изменениях окружающей среды. Их обоснованное определение - в повестке дня. Именно с ними предстоит сопоставить показатели деятельности государственных органов, организаций, учреждений и предприятий. Тем самым можно установить меру отклонений фактической деятельности субъектов права от их нормативной модели.
Не менее важным для совершенствования организации управления, чем диагностика деятельности органов исполнительной власти, является разработка методики реализации закона.
Для повышения эффективности действия законов органы государственной власти субъекта Российской Федерации после принятия закона должны осуществить комплекс согласованных мероприятий. Системный подход к реализации закона предполагает определенный набор действий и мер, которые необходимо принять в обязательном порядке. Их можно сгруппировать следующим образом: меры, направленные на организацию изучения закона, действия по организации применения закона, действия по оценке эффективности реализации закона и нормативно-правовых актов, принятых на основании и во исполнение закона.
Меры по организации изучения закона призваны обеспечить правовую информированность исполнителей, их право на квалифицированное знание его положений и разработку установки действовать в соответствии с нормами закона или вопреки им. Необходимо подготовить специальные мероприятия по изучению закона различными группами исполнителей и правоприменителей: депутатами, государственными служащими, сотрудниками учреждений, организаций и предприятий, членами общественных объединений, гражданами.
Особое внимание должно быть уделено информированию на уровне района и города не только о положениях закона, но и о принимаемых во исполнение закона нормативных актах и иных реализующих закон решениях, а также проектах этих решений.
В ходе изучения закона необходимо, прежде всего, учитывать взаимосвязь и взаимодействие норм принятого закона с уже действующими в этой сфере законодательными и иными нормативными правовыми актами.
Способы изучения содержания законов могут быть различны. При наличии юридической подготовки и навыков работы с нормативными актами эффективным является индивидуальное изучение закона. Не менее продуктивными являются такие методы, как проведение лекций, семинаров, имитационных и деловых игр, а также организация занятий на постоянно действующих курсах по правовому обучению.
Уровень овладения правовыми знаниями должен быть важнейшей составляющей профессиональной квалификации должностных лиц, руководителей и служащих. Соответствующие требования должны в обязательном порядке отражаться в должностных регламентах и оцениваться в ходе конкурсов и аттестаций работников.
В ходе исследования были подготовлены также предложения по системе мониторинга достижения результатов деятельности администраторов бюджетных средств в области. В Тюменской области разработана система мониторинга достижения результатов деятельности администраторов бюджетных средств. В нее включены основные принципы формирования бюджета области с определением эффективности использования бюджетных средств, а также некоторые количественные и качественные показатели оценки деятельности администраторов бюджетных средств.
К числу положительных показателей оценки деятельности администраторов бюджетных средств в названной системе можно отнести:
обеспечение доступности бюджетных услуг; внедрение ресурсосберегающих технологий; повышение эффективности использования материально-технической базы и отдачи от капитальных вложений; изменение способов оказания услуг за счет привлечения негосударственных поставщиков услуг; повышение качества и снижение стоимости при сохранении способов оказания услуг через нормативное финансирование и стандартизацию услуг; создание системы разработки целей через определение задач, результатов деятельности администрации; внедрение инструментов оценки эффективности принимаемых решений через создание методики оценки эффективности работы администрации и бюджетополучателей; создание системы мотивации для достижения результатов посредством стимулирования служащих и бюджетополучателей в целях достижения заданного результата и эффекта и др.
Вместе с тем в системе мониторинга достижения результатов деятельности администраторов бюджетных средств области не предусматриваются такие важные показатели оценки деятельности, как учет запросов и нужд общественности (населения), клиентов, потребителей и пользователей услуг; адекватность принимаемых решений интересам населения области; согласование действий органов власти с общественными организациями и иными объединениями граждан; работа по разъяснению населению того, что администраторы бюджетных средств обязаны работать на "конечный" результат.
К числу показателей оценки деятельности администраторов бюджетных средств также не отнесены и обеспечение качества оказываемых услуг; удовлетворенность и мнение граждан, получивших услуги; четкость планируемых результатов. В системе мониторинга достижения результатов деятельности администраторов бюджетных средств области не указывается, для каких целей будут использоваться показатели оценки - для совершенствования процесса принятия решений, системы отчетности или самих процессов деятельности органов власти.
Предложения о порядке оказания публичных услуг
В ходе работы, связанной с порядком оказания публичных услуг, были подготовлены предложения, уточняющие понимание природы публичных услуг, компетенцию исполнительных органов государственной власти субъекта Федерации и правовые режимы оказания услуг, совершенствующие использование административных процедур, способствующие повышению роли организаций и учреждений, активизации общественных институтов. Данные предложения были дополнены результатами анкетного опроса экспертов.
Как уже было сказано выше, деятельность органов исполнительной власти и местного самоуправления Тюменской области по оказанию публичных услуг в соответствии с программой исследования изучалась различными методами. Метод анкетного опроса, в отличие от изучения документов и практики подготовки и принятия нормативных актов, позволяет проанализировать субъективную сторону данного вида деятельности. Именно от позиции государственных служащих, их готовности к нововведениям, четкости понимания происходящих изменений и своих задач в связи с новыми полномочиями зависит успех административной реформы в целом и повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в частности.
Ситуация, складывающаяся в Тюменской области, по оказанию услуг юридическим лицам и гражданам, по оценкам работников органов исполнительной власти, далека от идеальной. Обеспеченность услугами в сфере культуры считают относительно удовлетворительной 75,6 процента респондентов, а в сфере физкультуры и спорта - 66,6 процента. Довольно благополучно складывается ситуация в сфере образования - 63,6 процента респондентов полагают, что услуги, оказываемые гражданам в сфере образования, скорее достаточны и полностью достаточны. Но при этом в сфере образования и физкультуры более четверти ответивших обеспеченностью услугами не удовлетворены.
Более всего недовольных обеспеченностью услугами в жилищно-коммунальной сфере - 74,6 процента. Обеспеченность услугами в сфере здравоохранения и социального обеспечения тоже явно недостаточна - более половины работников органов исполнительной власти придерживаются данного мнения относительно сферы здравоохранения (50,6 процента), немногим менее половины - сферы социального обеспечения (45,1 процента).
Достаточно высока доля опрошенных, испытывающих затруднения при оценке качества публичных услуг, предоставляемых юридическим лицам, - около трети респондентов. Оценивая в общем позицию государственных служащих по вопросу качества публичных услуг, оказываемых юридическим лицам, следует сказать, что большая часть из них - 35,5 процента считает качество услуг удовлетворительным, 15,3 процента - хорошим, 18,1 процента - низким.
Низко оценивается качество публичных услуг при предоставлении земельных участков, участков недр - 34,2 процента и при получении правоустанавливающих документов - 26,0 процента. Наиболее качественными услугами, по мнению опрошенных, являются размещение государственных заказов, а также предоставление кредитов, ссуд, квот, льгот за счет бюджетов всех уровней - 28,6 процента и 25,0 процента соответственно.
Среди направлений совершенствования деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления по оказанию публичных услуг наибольшее значение, по мнению государственных служащих, имеет достаточное финансирование и развитие материальной базы и инфраструктуры - 25,0 процента и 23,6 процента соответственно. Показательно, что в такой же степени (23,1 процента) государственные служащие заинтересованы во введении четких процедур взаимодействия органов и организаций. По их мнению, это так же важно, как финансирование и материальное обеспечение публичных услуг. К изменению организационно-правовых форм учреждений, оказывающих публичные услуги, работники органов исполнительной власти относятся с определенной настороженностью. Так, только 10,9 процента опрошенных полагают, что эта мера позволит повысить эффективность деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления по оказанию публичных услуг. Также осторожно они оценивают полезность таких мер, как передача полномочий и изменение структуры органов исполнительной власти, - 10,8 процента и 5,2 процента.
Абсолютное большинство опрошенных работников органов исполнительной власти Тюменской области, накопивших значительный опыт деятельности по оказанию публичных услуг, полагают, что прав, предоставленных им, явно недостаточно для обеспечения эффективной деятельности по оказанию услуг в новых условиях. Этого мнения придерживаются 60,6 процента респондентов. С учетом того, что в ходе административной реформы должны быть уточнены функции государства и органов государственной власти, определены пределы и формы государственных гарантий конституционных прав граждан, предстоит большая работа по более подробной регламентации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, реализующих эти функции. Одним из направлений этой работы должно быть расширение прав, предоставленных органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, наделение их дополнительной компетенцией, источниками финансирования и дополнительной ответственностью.
Совершенствование деятельности органов исполнительной власти по оказанию услуг предполагает четкое понимание термина "публичная услуга". В процессе проведения в России административной реформы появились новые понятия "публичных услуг", "государственных услуг", "социальных услуг". В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 (с изменениями, внесенными Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. N 649) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.
Органы исполнительной власти предоставляют следующие виды публичных услуг. Услуги для граждан включают в себя выдачу личных документов, в том числе водительского удостоверения, осуществление регистрационных действий (в том числе регистрацию автомобилей), предоставление права пользования публичными библиотеками, образовательные услуги и пр. Услуги для предпринимателей и юридических лиц - осуществление регистрационных действий (например, регистрация новой компании), выдача лицензии, разрешения, консультирование по налогообложению и пр. Однако можно условно выделить и третью группу: это органы государственной власти и местного самоуправления, которыми оказываются услуги в основном информационного характера. Публичные услуги государственные органы могут: исполнять самостоятельно; делегировать их исполнение органам местного самоуправления; организовывать их исполнение коммерческими и некоммерческими организациями.
Объем публичных (государственных) услуг, фактически оказываемых органами исполнительной власти Тюменской области гражданам различных категорий (пенсионерам, детям, предпринимателям и т.д.), в общем объеме оказываемых услуг невелик. Основная часть публичных (государственных) услуг оказывается не органами исполнительной власти и органами местного самоуправления Тюменской области, а подведомственными им учреждениями, предприятиями, организациями, имеющими статус государственных или муниципальных.
Необходимо отметить, что в различных сферах деятельности органов исполнительной власти Тюменской области ситуация с оказанием публичных услуг различна. Например, в социальном секторе удельный вес публичных услуг, оказываемых подведомственными государственными и муниципальными учреждениями, предприятиями, организациями, намного выше, чем в сфере промышленности, инвестиций, торговли и т.д. Обусловлено это тем, что по законодательству можно определить пока два вида получателей публичных (государственных) услуг: из числа социальных категорий граждан (учащиеся, студенты, пенсионеры, безработные и т.п.) и субъекты предпринимательской деятельности.
Отсутствует ясное представление об объеме полномочий, возложенных на органы исполнительной власти субъектов РФ федеральным законодательством. Так, в Тюменской области был бы желателен Реестр полномочий органов государственной власти субъектов РФ, исходя из которого можно определять перечень публичных (государственных) услуг органов исполнительной власти, как это, например, делается в Новосибирской области и Ямало-Ненецком автономном округе. В настоящее время о полноте закрепления прав и обязанностей органов исполнительной власти Тюменской области можно судить только исходя из тех функций, которые закреплены положениями об этих органах власти.
Анализ положений об органах исполнительной власти Тюменской области показал, что в закрепленных за названными органами власти функциях по оказанию ими публичных (государственных) услуг дублирования не встречается. Большая часть прав по оказанию публичных (государственных) услуг передана специально созданным учреждениям: лицензионной палате, медицинским, образовательным и иным учреждениям.
Анализ функций органов исполнительной власти Тюменской области дал возможность выявить государственные функции, которые могли бы быть переданы негосударственным организациям. Это поможет концентрации усилий руководства Тюменской области на более успешном выполнении иных функций, возложенных на органы исполнительной власти, сократит расходы областного бюджета. И в конечном счете обеспечит лучшую реализацию переданных функций, благодаря тому, что исполняющие их негосударственные организации заинтересованы в поддержании соответствующего статуса.
Не могут подлежать передаче те функции, которые направлены на обеспечение безопасности и обороноспособности государства. Вместе с тем некоторые функции, которые обращены к субъектам предпринимательской деятельности, могут быть переданы создаваемым в установленном порядке негосударственным организациям, которые будут осуществлять переданные функции в отношении определенного круга участников.
Так, для реализации права на информацию, которая аккумулируется в государственных органах, возможно на конкурсной основе определить организацию, которая взяла бы на себя указанную функцию (информационный брокер). В сфере инноваций для продвижения новейших разработок в промышленность и другие отрасли экономики определенные государственные функции может взять на себя технологический брокер. Ассоциации, например, лесозаготовителей и деревообработчиков могли бы принять государственные полномочия по разработке мер по привлечению инвесторов и дополнительных финансовых ресурсов, а орган исполнительной власти оказывал бы им лишь информационную и иную государственную поддержку и т.д.
В числе функций департаментов, курирующих социальную сферу, преобладают функции, связанные с оказанием публичных услуг. Это - формирование перечня услуг, определение нормативов их финансирования, контроль качества и порядка их предоставления, подготовка кадров, занятых оказанием услуг, разработка и реализация программ социального развития и др. При этом органы исполнительной власти (департаменты Администрации) наряду с подведомственными организациями и учреждениями напрямую включены в процесс оказания публичных услуг населению и организациям. Это связано прежде всего с преобладанием в социальной сфере государственных либо муниципальных учреждений.
Оказание публичных услуг возможно как на платной, так и бесплатной основе. Можно отметить, что на законодательном уровне пока не установлен полный реестр публичных услуг, оказываемых безвозмездно. Граница между платными и бесплатными услугами подвижна. В высших учебных заведениях, например, уже около 60 процентов студентов учатся на платной основе. Соотношение между платными и бесплатными услугами часто определяется не их общественной значимостью, а недостаточностью финансирования и другими экономическими причинами. Вместе с тем на законодательном уровне необходимо разработать критерии выделения среди публичных услуг тех, которые должны оказываться на бюджетной, бесплатной для клиентов основе. Подходы в законодательном решении этого вопроса имеются. В частности, в образовательном законодательстве установлено, что в общеобразовательной школе платные услуги могут оказываться только вне рамок государственных образовательных стандартов и соответствующих образовательных программ, что ряд категорий обучающихся (дети-инвалиды, дети с отклонениями в развитии, одаренные дети) имеют определенные преимущества в пользовании образовательными услугами. В действующем Законе Тюменской области "Об основах функционирования образовательной системы в Тюменской области" вопросы предоставления платных публичных услуг урегулированы также не полностью. Так, в Законе установлено, что определение стоимости платных услуг осуществляется образовательными учреждениями, но отсутствуют процедуры оказания услуг и взаимоотношений с общественностью.
Задача более эффективного использования бюджетных средств обусловливает необходимость расширения правовых форм оказания публичных услуг. В этом направлении требуют решения такие вопросы, как использование для оказания публичных услуг, наряду с госучреждениями, организаций других организационно-правовых форм, определение их на конкурсной основе, финансирование на основе госзаказа, введение нормативного финансирования публичных услуг дифференцированно в зависимости от вида услуги и особенностей клиентов, создание правовых условий для активного участия в оказании публичных услуг представителей бизнеса, общественности.
Особое внимание должно быть уделено правовым возможностям оказания дополнительных услуг, установления для образовательных учреждений дополнительных к федеральным требований, таких как оснащение учебного процесса, стимулирование труда учителей и т.д. Целесообразно, чтобы Департамент образования и науки подготовил необходимые правовые акты.
В условиях реформирования социальной сферы и прежде всего здравоохранения и образования предстоит определить объем и характер их правового регулирования в субъектах Российской Федерации. Применительно к здравоохранению следует исходить, естественно, из положений федеральных законов и новых подзаконных актов, с помощью которых усиливается "вертикальное" специализированное регулирование. Правительство РФ утвердило 26 ноября 2004 г. "Программу государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2005 год", в которой установлены виды медицинской помощи, предоставляемой бесплатно, виды помощи в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования, виды помощи за счет средств бюджетов всех уровней, нормативы объемов медицинской помощи и нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи. Министерством здравоохранения и социального развития РФ утверждены 22 ноября 2004 г. "Порядок оказания первичной медико-санитарной помощи гражданам, имеющим право на получение набора социальных услуг" и ряд специальных учетных форм и инструкций, 1 ноября 2004 г. утвержден "Порядок оказания скорой медицинской помощи".
Готовятся Федеральные законы "Об автономных учреждениях" и "О государственной некоммерческой автономной организации", рассчитанные на расширение экономической самостоятельности медицинских учреждений.
В этих условиях целесообразно:
а) принять в новой редакции Закон Тюменской области "Об организации медицинской помощи населению Тюменской области";
б) внести изменения в Постановления Администрации Тюменской области о порядке оказания видов медицинской помощи различным категориям граждан, о сети и статусе медицинских учреждений;
в) пересмотреть, опубликовать и разместить во все медицинские учреждения правила и памятки оказания медицинских услуг населению;
г) внести изменения в положения об органах здравоохранения с учетом новых норм об их функциях и взаимоотношениях с медицинскими учреждениями;
д) несмотря на имеющуюся тенденцию увеличения количества обращений и запросов от Минздравсоцразвития России в Департамент здравоохранения по подготовке предложений по совершенствованию законодательства, оценка органом субъекта РФ отдельных проектов и приказов Министерства по вопросам оказания услуг населению должна полнее использоваться и в самом Министерстве.
Ситуацию в Тюменской области в сфере ЖКХ надо оценивать в свете государственной реформы данной сферы. Принятие федеральных законов создает условия для демонополизации рынка коммунальных услуг и создания конкурентной среды, организации системы контроля со стороны потребителей за ценообразованием, введения стандартов качества услуг. В этих условиях требуется дополнительная законодательная регламентация новых проблем. В Жилищном кодексе разрешен ряд вопросов предоставления коммунальных услуг надлежащего качества (ст. 65), предусмотрены случаи ответственности наймодателя, но в нем отсутствует ряд норм, необходимых для предоставления услуг. Так, например, в нем нет специальной нормы, которая устанавливала бы возможность предоставления коммунальных услуг не только государственными или муниципальными службами ЖКХ, но и предприятиями частной собственности.
Предстоит также принять решения об определении видов услуг, оказываемых различными жилищными организациями, их обязанностей и процедур деятельности, о гласности в этой сфере, об усилении контроля потребителей за качеством услуг, о новом статусе жилищных организаций. Потребуется внести изменения в областной Закон "О регулировании жилищных отношений в Тюменской области". Нужны областные программы действий по реализации Федерального закона "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации".
В Тюменской области предстоит принять конкретные решения по линии областной Думы, Администрации области и отраслевых органов, связанных с организацией предоставления услуг в жилищно-коммунальной сфере. В этом плане заслуживает поддержки линия Администрации области и областной Думы на создание центров обслуживания граждан. Деятельность ОАО "Тюменский расчетно-информационный центр" с абонентскими пунктами позволяет оперативно оказывать жилищно-коммунальные услуги путем электронной обработки расчетных и платежных документов. Готовится к открытию Центр по работе с населением. Все это потребует четкой регламентации всех этапов оказания услуг гражданам, проведения конкурсов на подрядные работы в сфере ЖКХ.
На основании сказанного можно прийти к выводу, что в законодательном регулировании публичных услуг на уровне Федерации и ее субъектов наблюдаются как дублирование норм, так и правовые пробелы. Нужны четкие критерии принятия законов в данной сфере.
К сожалению, в Тюменской области в законах и иных правовых актах весьма слабо применяются процедуры, позволяющие ввести стабильные рамки деятельности органов, организаций и граждан. Для преодоления этих трудностей нужно шире вводить административные процедуры. Административные процедуры - это нормативно установленный порядок осуществления управомоченными субъектами права последовательно совершаемых действий в целях реализации их компетенции и решения социально-экономических и иных задач. Введение процедур придает деятельности органов публичной власти строго легальный, открытый и заранее предсказуемый характер и дает возможность ограничивать и устранять произвольные действия.
Процедура позволяет, во-первых, установить стабильный правовой порядок деятельности. Для его обеспечения необходимы правовые нормы двоякого рода - либо процедурные правила в тематических законах (об образовании, медицинском обслуживании и т.п.), либо специальные положения о порядке решения тех или иных вопросов (порядок отвода земельных участков и т.п.). Во-вторых, что не менее важно, процедура дает возможность четко определить круг органов, должностных лиц и служащих, обязанных в рамках своей компетенции совершать соответствующие действия. Кроме того, процедура устанавливает категории граждан и юридических лиц, которые вправе действовать в рамках процедур для получения публичных услуг и требовать их оказания в соответствии со стандартами и правилами. В-третьих, процедурой предусматриваются виды действий (организационно-технические и иные меры, подготовка документов, принятие решений и т.п.), совершаемых органами, должностными лицами и служащими. В-четвертых, процедура позволяет определить последовательность совершения действий, включая периодичность и сроки их совершения, а также обеспечить гласность всех действий.
Введение административных процедур в областных законах и иных правовых актах будет означать их обязательность для применения. Это потребует усилий по освоению элементов процедур как работниками органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, так и гражданами и представителями юридических лиц.
Оказание публичных услуг является непосредственной задачей экономических субъектов - государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений, акционерных обществ и др. Их самостоятельность в данной сфере гарантирована законом и уставами. Вместе с тем уместно обратить внимание на ряд положений их уставов.
В уставе ООО "Тюменский завод обуви" (ст. 3.17), уставе ОАО "Тюменский химико-фармацевтический завод" (ст. 4.10) содержатся положения о недопущении вмешательства в административную и хозяйственную деятельность обществ со стороны государственных организаций. Но кроме подобных запретов были бы оправданны положения о сотрудничестве с публичными органами в решении общих задач социально-экономического развития территории. Полезным было бы и добровольное представление бизнес-планов на заключения, что позволило бы полнее учитывать социальные индикаторы. Такая нормативная ориентация весьма полезна.
Департамент здравоохранения Администрации Тюменской области утверждает уставы 62 подведомственных организаций, имеющих статус учреждений и государственных унитарных предприятий. В ведении Управления по здравоохранению и медицинскому страхованию г. Тюмени имеется 28 подведомственных учреждений.
Система управления здравоохранением ориентирована на признание рынком только оборота медицинских услуг, оказываемых негосударственными, немуниципальными организациями и учреждениями здравоохранения вне отношений с ассоциированным плательщиком. Это отражается на эффективности деятельности учреждений здравоохранения в условиях рынка, потому что значительно осложняет их интеграцию в единое экономическое пространство.
На основе проведенного исследования можно сделать три общих вывода. Первый - нужны дополнительные усилия по обеспечению курса на децентрализацию управления и повышение самостоятельности предприятий, учреждений и организаций как в решении экономических и иных вопросов, так и в сфере оказания услуг гражданам. Это потребует изменения их отношений с государственными и муниципальными органами и с потребителями услуг. Второй - необходимо внести изменения в уставы социальных служб, предприятий, учреждений и организаций как в соответствии с федеральными нормами, так и на основе областных законов и иных актов. Третий - четко определить виды услуг, которые могут предоставлять организации и учреждения, порядок их оказания. Контроль органов публичной власти должен сохраняться.
Эффективность деятельности государственных и муниципальных органов по оказанию ими публичных услуг в значительной степени зависит от степени активности граждан. Большим резервом здесь может служить эффективное участие общественных объединений в управлении и оказании публичных услуг. Пока же деятельность, например, отраслевых ассоциаций является бессистемной и не служит каналом экономического самоуправления.
Более того, обращает на себя внимание, что статус департаментов не предусматривает стабильных процедур их взаимодействия с общественными институтами. Неустойчивы и, судя по всему, носят эпизодический характер отношения с саморегулируемыми организациями, профсоюзами, объединениями работодателей, отраслевыми ассоциациями, научно-техническими обществами. Упорядочение их системы и взаимоотношений позволит передать общественным структурам целый ряд функций от областных и иных органов. Доказательством служит большая и полезная работа в области, которую выполняет Тюменское региональное отделение Общероссийской общественной организации малого и среднего бизнеса "Опора". Оно получает и обобщает информацию от предпринимателей и оформляет ее в формате предложений органам власти, проводит мониторинг изменений, организует комплексное правовое обслуживание предприятий, защищает их права, осуществляет представительские функции в судах.
Большими резервами обладают отраслевые ассоциации, охватывающие однородные по профилю деятельности предприятия. В их уставах закреплены задачи по внутренней координации членов партнерства, представлению их интересов в отношениях с государственными органами и учреждениями, содействию в разработке стандартов, программ и проектов правовых актов. Целесообразно активизировать связи отраслевых ассоциаций с экономическими органами на всех уровнях путем систематического участия в рассмотрении общих вопросов, обсуждения проектов законов и иных актов, внесения инициативных предложений по развитию производства и торговли, участия в территориальных целевых программах.
Проведенный анализ позволяет сделать несколько общих выводов о целесообразности упорядочения и повышения эффективности деятельности общественных объединений. Во-первых, следует более четко определить задачи и сферы их деятельности и установить функциональное взаимодействие с соответствующими государственными и муниципальными органами. Для этого потребуется уточнение их уставов и положений. Во-вторых, необходимо обеспечить строгое и равномерное представительство общественных объединений в органах публичной власти с учетом профиля их деятельности. В-третьих, следует включить в систему работы всех органов публичной власти полное информирование о своей деятельности, обязательное согласование с общественными институтами проектов решений, вовлечение их в аналитическую и контрольную деятельность. В-четвертых, целесообразно регулярно проводить в области гражданский форум с участием всех общественных институтов, создать общественную палату для согласования их деятельности. В-пятых, следует изучить возможность уменьшения объема некоторых функций государственных органов и передачи части из них общественным институтам. В-шестых, нужно регулярно анализировать отношение граждан к набору и качеству оказываемых публичных услуг.
Выводы
Изучение деятельности органов исполнительной власти Тюменской области по совершенствованию организации управления и оказания публичных услуг свидетельствует о том, что необходима более подробная правовая регламентация деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также последовательная работа по совершенствованию тематических законов. При этом в тематических законах должны решаться как вопросы регламентации деятельности органов исполнительной власти, так и весь комплекс проблем, связанных с обеспечением оказания публичных услуг.
С целью совершенствования деятельности по организации управления и оказания услуг необходимо:
- разработать и принять законы субъектов Российской Федерации об органах исполнительной власти;
- более подробно регламентировать деятельность органов исполнительной власти (в том числе по оказанию публичных услуг) в тематических законах субъектов Российской Федерации;
- разработать ряд нормативных актов, регламентирующих деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, такие как типовые положения о департаментах, регламенты органов исполнительной власти;
- активно использовать для повышения эффективности работы органов исполнительной власти служебные контракты и должностные регламенты;
- вести постоянную диагностику деятельности органов исполнительной власти и осуществлять постоянный мониторинг за осуществлением как отдельных функций, так и направлений деятельности;
- отслеживать при помощи специально разработанных методик ход реализации действующих и вновь принимаемых законов;
- более активно разрабатывать и использовать административные процедуры;
- целенаправленно обеспечивать участие общественных объединений и саморегулируемых организаций в оказании публичных услуг.
Журнал российского права, 2005, N 3