Введение
Содержание и характер расходов бюджета государства определяются особенно­стями социально-экономического и государственного устройства страны, а также специ­фикой конкретного исторического этапа развития. В то же время любое государство неза­висимо от каких-либо факторов объективно осуществляет расходы на финансирование традиционных (обязательных) функций, а именно: 1) государственное управление; 2) обеспечение правопорядка и сохранение действующего государственного устройства; 3) содержание вооруженных сил (национальная оборона) для сохранения или расширения государственных границ, реализации государственной политики силовыми средствами.

В настоящее время размеры и структура обязательных расходов зависят от множе­ства факторов:

- характер внутреннего государственно-экономического устройства, его прочности;

- действующего правопорядка, способов его поддержки (силового или демократи­ческого);

- стабильности международного государственного устройства, постоянства и ха­рактера обеспечения неприкосновенности границ.

Переходящая из поколения в поколение стабильность внутригосударственного устройства и правопорядка (многие страны Западной Европы), система традиционных обычаев в социальных отношениях людей (низкий уровень преступности, особенно краж в частном секторе) позволяют не только не увеличивать, но даже сокращать расходы. И наоборот, в странах с резко обострившейся криминальной обстановкой (государства быв­шего СССР) расходы на обеспечение правопорядка имеют устойчивую тенденцию к росту. При отсутствии спорных пограничных вопросов, длительной стабильности границ государств нет необходимости в значительных финансовых расходах на содержание крупных вооруженных сил (например, Швейцария и некоторые другие государства, не обремененные политикой силового решения международных проблем). И лишь первая статья – финансирование управления – согласно известным законам Паркинсона имеет четко выраженную тенденцию к росту как в абсолютном, так и относительном выраже­нии.

В XVII – XIX вв. с момента формирования буржуазных или демократических госу­дарственных структур у населения появились новые, так называемые социальные, за­просы коллективного удовлетворения: финансовая поддержка нетрудоспособных, мало­имущих, финансирование образования, науки, культуры, здравоохранения, спорта и т.д. Создание и реализация государственного механизма предоставления данных услуг насе­лению, с одной стороны, невозможны без дополнительных финансовых ресурсов, что свя­зано с увеличением налогового бремени и, следовательно, государственных хлопот, а с другой – непосредственно ведут к разрастанию государственного аппарата, усилению его значимости и роли в развитии общества и в конечном счете – к сохранению и упрочению государственной системы за счет граждан и в их видимых интересах. Такая двойствен­ность характера государственных услуг в сфере социального обслуживания общества обу­словила принцип их остаточного финансирования, суть которого заключается в финанси­ровании социальной сферы в зависимости от наличия денежных ресурсов, оставшихся по­сле ассигнований в традиционные бюджетные назначения. Тем не менее закономерность общественного развития такова, что чем цивилизованнее государство, чем в большей сте­пени служит выразителем демократии, тем больше средств оно выделяет на необязатель­ные государственные функции, на социальную и экономическую деятельность.

Размер ассигнований на социальные услуги зависит от уровня развития государ­ства, богатства страны, а также от характера конкретной исторической ситуации. Общеиз­вестны всплеск финансовых расходов в периоды предвыборных кампаний представитель­ных органов власти, первых должностных лиц государств, а также успешного выступле­ния народных масс за социальные и материальные права, и наоборот, снижение социаль­ных расходов после выборов во время усиления престижа и силы органов власти.

На рубеже XIX – XX вв., а также в первой половине XX в., в условиях обострения противоречия между народными массами, собственниками капиталов и госаппаратом, об­наружилась нестабильность существующих устоев и государства, одной из основных при­чин которой была экономическая слабость государства, незначительная его роль в разви­тии экономии. Поэтому для обеспечения собственной незыблемости, постоянства, ста­бильности, эффективного решения серьезных внутренних и международных социально-политических и экономических задач государство из сугубо надстроечного органа должно стать базовым экономическим органом, т.е. крупнейшим собственником национального богатства, инвестором, непосредственным участником производства жизненных ценно­стей, распределения и потребления, что, в свою очередь, позволяет ему выполнять роль организатора, регулятора и контролера жизнедеятельности страны.

Вторая причина мощного развития государственного экономического сектора – это позитивная реакция на запрос экономически состоятельных структур общества. Послед­ние перекладывают на государство выполнение трудоемких, капиталоемких, малорента­бельных, а часто и убыточных, но обязательных общественных задач, проектов, меро­приятий, предполагая иметь большую отдачу от других сфер.

Практика наглядно убеждает, что ассигнования на экономические цели по своему внутреннему содержанию являются наиболее существенными, а поэтому любое государ­ство придает им особе значение.

Схематично расходы современного государства представлены на рис. 1.


Рис. 1. Расходы государственного бюджета
Рассмотрим подробнее состав и структуру расходов бюджета Российской Федера­ции.

К обязательным относятся расходы на:

- содержание законодательных органов государственной власти;

- содержание исполнительных органов государственной власти;

- деятельность финансовых и налоговых органов;

- функционирование органов местного управления;

- содержание судебной власти, правоохранительных органов и прокуратуры;

- национальную оборону;

- проведение выборов, референдумов;

- средства массовой информации;

- социальную защиту работников госаппарата и специальных подразделений (пен­сии, пособия и т.д.);

- политическую деятельность.

Это наиболее стабильная группа расходов, имеющих тенденцию к росту, и лишь затраты на оборону относительно уменьшились вследствие резкого сокращения воору­женных сил.

Социальные расходы – это расходы на образование, подготовку профессиональных кадров, культуру и искусство, науку, здравоохранение, физическую культуру и спорт, со­циальные программы.

Экономические расходы включают расходы на:

- содержание, поддержку и расширение государственного сектора экономики (суб­сидии, дотации убыточным предприятиям, государственные коммуникации и т.д.);

- государственные инвестиции на безвозмездной основе в систему государственной инфраструктуры (жилье, социальная сфера);

- внешнеэкономическую деятельность;

- обслуживание государственного долга;

- прочие расходы экономического характера.

В целом они имеют тенденцию к росту, однако особое внимание должно быть об­ращено на контроль за результативностью данных расходов и состоянием статьи по об­служиванию долга. Снижение отдачи, как и рост выплат по займам, представляются не­желательными тенденциями, способными в перспективе привести к серьезным социально-экономическим проблемам и негативным последствиям.

Кроме рассмотренных, существуют еще две группы расходов: резервы и прочие расходы и средства, передаваемые нижестоящим бюджетам. Они объединяют различные дотации, резервы, субвенции дотационным регионам для финансирования функций орга­нов власти субъектов Федерации и местных органов власти.

Согласно государственному устройству и бюджетной системе РФ расходы страны распределены на федеральные, субъективные и местные. Их формирование строится на базе минимальных государственных социальных стандартов и нормативов финансовых затрат на оказание государственных услуг, а также на единых методологических основах расчета минимальной бюджетной обеспеченности.

Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания бывают:

- капитальные (бюджет развития) – обеспечивают инновационную и инвестицион­ную деятельность действующих или вновь создаваемых организаций в соответствии с ут­вержденной инвестиционной программой;

- текущие – включают все остальные расходы, не вошедшие в бюджет развития; предназначены для функционирования органов власти, бюджетных учреждений, оказания государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование.

Бюджетные средства предоставляются в формах:

- ассигнований на содержание бюджетных учреждений;

- средств на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридиче­скими лицами по государственным или муниципальным контрактам;

- трансфертов населению, включающих в себя обязательные социальные выплаты (пенсии, пособия, компенсации и др.);

- ассигнований на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению;

- ассигнований на осуществление отдельных государственных полномочий, пере­даваемых на другие уровни власти;

- ассигнований на компенсацию дополнительных расходов, возникших в резуль­тате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов;

- бюджетных кредитов юридическим лицам;

- субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам;

- инвестиций в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридиче­ских лиц;

- бюджетных ссуд, дотаций, субвенций и субсидий бюджетам других уровней бюджетной системы РФ, государственным внебюджетным фондам;

- кредитов и займов внутри страны за счет государственных внешних заимствова­ний;

- кредитов иностранным государствам;

- средств на обслуживание долговых обязательств.

Бюджетные организации расходуют средства исключительно на: 1) оплату труда; 2) перечисление налогов; 3) трансферты населению; 4) командировочные и иные компен­сационные выплаты работникам; 5) оплату товаров, работ и услуг; 6) оплату товаров, ра­бот и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов. Расходование бюджетных средств бюджетными учреж­дениями на иные цели не допускается. Закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются на основе контрактов.

В расходной части бюджетов предусматриваются резервные фонды органов испол­нительной власти и местного самоуправления. Средства резервных фондов используются на непредвиденные расходы, в том числе на проведение аварийно-восстановительных ра­бот по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций.
1. Экономическое содержание расходов государственного бюджета
Государственные расходы – одна из сторон финансовой деятельности государства. Она неразрывно связана с процессом собирания денежных средств в государственный фонд. Независимо от источников поступления все расходы государства имеют единые принципы их использования. Они распределяются в соответствии с социально-экономи­ческими программами правительства, а размер государственных расходов определяется задачами и потребностями, выраженными в этих программах.

В условиях рынка государственные расходы находятся в определенном соотноше­нии с расходами коммерческих структур, общественных, религиозных и иных государст­венных организаций. Это соотношение определяется экономической политикой государ­ства, уровнем благосостояния населения, размерами государственного сектора в эконо­мике и другими факторами. За последние годы в России в связи с развитием негосударст­венных форм собственности государственные расходы по сравнению с их объемом в ус­ловиях СССР существенно сократились. Однако, несмотря на эти изменения, в России так же, как и в других странах, государственные расходы занимают главное место в системе общественных расходов.

Государственные расходы – это широкое понятие. Они охватывают как расходы бюджетов всех уровней, внебюджетных фондов, так и расходы государственных предпри­ятий, расходы по государственному страхованию и предоставлению кредитов. При этом центральное место в системе государственных расходов занимают расходы бюджета.

Расходы государственного бюджета представляют собой денежные средства, на­правляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного само­управления. Они выражают экономические отношения, на основе которых происходит процесс использования средств централизованного фонда денежных средств государства по различным направлениям.

Расходы бюджетов разнообразны и зависят от множества факторов: уровня соци­ально-экономического развития страны; административно-территориального устройства государства; внутренней и внешней политики; приоритетов государства и т.п. В таблице 1 приводится структура расходов государственного бюджета по отдельным направлениям в разных странах.
Таблица 1
Структура расходов государственного бюджета по отдельным статьям, %

Страна	Государственное управлении	Оборона	Образование	Здравоохранение	Социальное обеспечение	Культура	Сельское хозяйство
Россия	2,39	16,3	3,6	1,8	7,3	0,5	1,6
Беларусь	5,2	4,1	17,6	2,5	36,5	0,9	13,2
Бразилия	15,4	2,6	3,6	5,2	29,5	0,1	1,8
Англия	7,6	9,9	3,3	14,0	26,5	0,5	1,0
Венгрия	16,9	3,6	3,3	7,9	28,7	1,9	4,1
Германия	8,8	6,4	0,8	16,8	45,3	0,3	0,9
Италия	7,5	3,6	8,3	11,3	38,0	1,0	1,2
Китай	11,4	19,0	2,9	0,4	0,1	0,6	7,1
Люксембург	10,6	1,5	8,6	2,9	50,8	1,3	1,6
США	9,4	5,7	7,0	15,6	45,0	0,5	0,4
Швеция	4,7	5,5	5,0	10,3	48,2	0,7	0,7
Япония	3,6	4,1	6,0	1,6	36,8	0,2	1,1

Исходя из приведенных данных видно, насколько сильно могут варьироваться суммы, которые то или иное государство готово расходовать на различные сферы его жизнедеятельности.

Для выяснения роли и значения бюджетных расходов их классифицируют по определенным признакам. Существует несколько классификаций расходов бюджета.

В соответствии с бюджетной классификацией все расходы по их экономической роли в процессе воспроизводства делятся на текущие и капитальные расходы.

Текущие расходы связаны с предоставлением бюджетных средств юридическим и физическим лицам на их содержание и покрытие текущих потребностей. Эти расходы обеспечивают текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений. Они включают затраты на государственное потребление (содержание экономической и социальной инфраструктуры, государственных отраслей народного хозяйства, закупки товаров и услуг гражданского и военного назначения, текущие расходы государственных учреждений); оказание государственной поддержки (субсидии, субвенции, текущие трансферты) нижестоящим органам власти, государственным и частным предприятиям, транспортные платежи, выплату процентов по государственному долгу и другие расходы.

В составе текущих расходов выделяют целевые статьи, ряд из которых относится к числу защищенных статей. Защищенными называются такие статьи бюджета, которые не подлежат секвестированию, т.е. сокращению в случае превышения предельного размера дефицита бюджета. Эти статьи не могут быть сокращены ни при каких условиях, в том числе при недостатке доходных источников. К их числу относятся:

1) заработная плата с начислениями;

2) пенсии, стипендии, государственные пособия и другие выплаты населении;

3) расходы на питание в организациях систем правоохранительной деятельности, в лечебно-профилактических учреждениях, домах для инвалидов, детских домах, школах, детских садах, детских дошкольных учреждениях, дневных профессионально-технических училищах, институтах-интернатах для инвалидов, специальных школах и т.п.;

4) приобретение медикаментов и перевязочных материалов;

5) приобретение мягкого инвентаря (расходы на приобретение постельных принадлежностей, штор, ковровых дорожек, матрацев, подушек, одеял) и обмундирования (приобретение фирменной одежды, обуви, халатов, курток и т.п.);

6) компенсации за продовольственное обеспечение (расходы на выплату продовольственных пайков прикомандированным военнослужащим, работникам судов, органов прокуратуры, налоговой службы и т.п.);

7) оплата специального топлива и горюче-смазочных материалов (расходы на бензин, керосин, дизельное топливо, мазут и другое по системам национальной обороны, государственной безопасности, органов пограничной службы и правоохранительной деятельности, бюджетным организациям);

8) оплата коммунальных услуг.

Капитальные расходы представляют собой денежные затраты, связанные с вложением в основной капитал и в прирост запасов. Они обеспечивают инновационную и инвестиционную деятельность и включают капиталовложения за счет бюджета в различные отрасли народного хозяйства; инвестиционные субсидии; долгосрочные бюджетные кредиты государственным и частным предприятиям; расходы на проведение капитального ремонта и иные расходы, связанные с расширение производства.

Бюджетным кодексом РФ предусмотрено, что в составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован бюджет развития. Такой бюджет был действительно образован в составе федерального бюджета в 1997 г. Бюджет развития рассматривается государством как важный финансовый инструмент активизации инвестиционной деятельности в стране. С его помощью государство намерено стимулировать привлечение и дополнение к средствам федерального бюджета денежных ресурсов частных инвесторов и инвестиционных институтов.

В настоящее время удельный вес Бюджета развития в общем объеме инвестиционных ресурсов России небольшой, но он имеет устойчивую тенденцию к росту. Так, если в 1998 г. Бюджет развития составлял 16,38 млрд. руб., в 1999 г. – 20,78 млрд., то в 2000 г. – 26,9 млрд. руб. В 2002 г. государственные капитальные вложения, финансируемые из федерального бюджета, составили 50,2 млрд. руб.

Источниками формирования Бюджета развития являются:

1) связанные иностранные кредиты под гарантии Правительства РФ;

2) инвестиционные кредиты Мирового банка реконструкции и развития (МБРР) и Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР);

3) средства от приватизации;

4) средства из источников внутреннего заимствования.

Эти средства могут использоваться на:

- производственные капиталовложения;

- закупку оборудования в счет иностранных кредитов;

- финансовую поддержку экспорта;

- санацию предприятий;

- выплаты по государственным гарантиям, предоставленным зарубежным инвесторам.

Расходование средств осуществляется на конкурсной, возвратной, платной и целевой основах.

Конкурсное размещение ресурсов из Бюджета развития имеет большое значение, ибо в процессе конкурсного отбора государство может выбрать те предприятия, финансирование которых в будущем может дать максимальный внутри- и межотраслевой мультипликативный эффект.

С предприятиями, выигравшими в конкурсе, государство заключает кредитное соглашение, в соответствии с которым определяются:

- цели, на которые могут быть использованы выделенные средства;

- залоговые обязательства и способы обеспечения возврата заемных средств;

- сроки возврата основного долга и проценты за пользование средствами.

Наличие Бюджета развития позволяет более эффективно решать задачи привлечения иностранных кредитов под гарантии государства.

Средства Бюджета развития находятся под непосредственным контролем органов Федерального казначейства. За нецелевое использование указанных средств предприятия уплачивают штраф в размере, установленном законодательством. Средства из Бюджета развития могут предоставляться только тем предприятиям, которые не имеют задолженности по ранее выданным кредитам.

Важным признаком классификации расходов бюджета является предметно-функциональный. В соответствии с этим признаком все расходы бюджетов РФ включают расходы на:

1) государственное управление и местное самоуправление;

2) судебную власть;

3) международную деятельность;

4) национальную оборону;

5) правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства;

6) фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу;

7) промышленность, энергетику и строительство;

8) сельское хозяйство и рыболовство;

9) охрану окружающей и природной среды и природных ресурсов, гидрометеорологию, картографию и геодезию;

10) транспорт, дорожное хозяйство, связь, информатику;

11) развитие рыночной инфраструктуры;

12) предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий;

13) образование;

14) культуру, искусство и кинематографию;

15) средства массовой информации;

16) здравоохранение и физическую культуру;

17) социальную политику;

18) обслуживание государственного и муниципального долга;

19) пополнение государственных запасов и резервов;

20) финансовую помощь бюджетам других уровней;

21) утилизацию и ликвидацию вооружения, включая выполнение международных договоров;

22) мобильную подготовку экономики;

23) исследование и использование космического пространства;

24) военную реформу;

25) дорожное хозяйство;

26) прочие расходы;

27) целевые бюджетные фонды.

Из федерального бюджета осуществляется финансирование следующих расходов по выделенным статьям.

По разделу «Государственное управление и местное самоуправление» финансируются расходы на функционирование главы государства – Президента РФ; органов законодательной и исполнительной власти; органов местного самоуправления, а также расходы, связанные с деятельностью финансовых и налоговых органов, архивной службы. По этому разделу финансируются также расходы, связанные с приватизацией и управлением федеральным имуществом.

Раздел «Судебная власть» включает главным образом финансирование федеральной судебной системы – Конституционного Суда РФ; Верховного Суда РФ; Высшего Арбитражного Суда РФ, а также расходы на содержание военных судов. Другие ветви судебной системы финансируются в основном из бюджетов других уровней. Правда, часть расходов на содержание системы судов общей юрисдикции субъектов РФ, районов и городов предусмотрено осуществлять также за счет средств федерального бюджета.

Расходы на «Международную деятельность» - это расходы, связанные с международным сотрудничеством, участием России в миротворческой деятельности, развитием международных культурных, научных и информационных связей, реализацией межгосударственных договоров в рамках СНГ. По этой статье учитывается также экономическая и гуманитарная помощь, предоставляемая Россией другим государствам.

Раздел «Национальная оборона» включает расходы на содержание армии и флота; на закупку вооружения и военной техники, на капитальное строительство, научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы; на выплату пенсий и пособий военнослужащим; обеспечение мобилизационной и вневойсковой подготовки; содержание Российской оборонной спортивно-технической организации (РОСТО). В состав военных расходов входят также расходы Министерства по атомной энергии, на выполнение заказов Министерства обороны, а также по реализации международных договоров по ликвидации, сокращению, ограничению вооружения и др.

«Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства» - это раздел, в рамках которого финансируются деятельность органов внутренних дел, налоговой полиции, пограничной службы; органов государственной безопасности; таможенные органы; органы прокуратуры, юстиции; внутренние войска; уголовно-исполнительная система, государственная противопожарная служба, государственная фельдъегерская служба.

В расходах федерального бюджета отражаются также расходы на «Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу». В сумму расходов по этой статье включены расходы на проведение фундаментальных исследований; разработку перспективных технологий и приоритетных направлений научно-технического прогресса. Из бюджета финансируется поддержка академий наук: Российской академии наук; Российской академии сельскохозяйственных наук; Российской академии медицинских наук; Российской академии образования и др.

Раздел «Промышленность, энергетика и строительство» предусматривает поддержку со стороны государства отраслей экономики через финансирование отдельных программ. Например, федеральная целевая программа «Реформирование и развитие оборонно-промышленного комплекса (2002 – 2006 гг.)»; «Глобальная навигационная система (2002 – 2011 гг.); «Модернизация транспортной системы России (до 2010 г.)» и др. Из федерального бюджета выделяются также средства на поддержку и развитие топливно-энергетического комплекса; воспроизводство минерально-сырьевой базы; строительство особо значимых для хозяйства объектов, конверсию оборонной промышленности. Производится также компенсация процентов по кредитам для предприятий легкой, текстильной и лесной промышленности.

Раздел «Сельское хозяйство и рыболовство» включает расходы государства на сельскохозяйственное производство; поддержка мероприятий и программ по развитию животноводства, растениеводства; финансирование мероприятий по приобретению отечественной техники для сельскохозяйственных товаропроизводителей на условиях лизинга; затраты капитального характера. Из федерального бюджета выделяются средства на формирование и использование федерального фонда семян; возмещение разницы в процентных ставках по кредитам, привлеченным предприятиями и организациями агропромышленного комплекса в банках; на проведение мероприятий по воспроизводству, охране и использованию объектов животного мира. Выделяются также расходы на повышение плодородия почв и мелиорацию, проведение земельной реформы, ведение земельного кадастра, строительство групповых водопроводов, на закладку многолетних насаждений и уход за ними. Отдельно финансируется развитие рыболовства.

По разделу «Охрана окружающей природной среды» финансируются мероприятия по воспроизводству водных, лесных ресурсов; охрана окружающей среды, животного и растительного мира; гидрометеорология; картография и геодезия. По этому разделу выделяются средства на содержание заповедников и национальных парков, тушение лесных пожаров.

Финансирование «Транспорта, дорожного хозяйства, связи и информатики»из федерального бюджета предусматривает дотации на развитие автомобильного, железнодорожного, водного, воздушного и прочих видов транспорта; содержание ледокольного транспорта; субсидирование процентной ставки по кредитам, привлекаемым покупателями морских, речных и воздушных судов. По этой статье финансируются также расходы на развитие предприятий связи и информационное обеспечение. После ликвидации Дорожного фонда как целевого бюджетного фонда его средства сначала были всецело сосредоточены по этой статье, а с 2002 г. выделены в самостоятельный раздел «Дорожное хозяйство».

Расходы по разделу «Развитие рыночной инфраструктуры» включают главным образом расходы на поддержку малого бизнеса и предпринимательства.

Раздел «Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий» предусматривает финансовые резервы для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; содержание личного состава войск (сил), занятых ликвидацией последствий стихийных бедствий (включая обязательное государственное страхование жизни и здоровья военнослужащих; единовременные пособия в случае гибели или повреждения здоровья военнослужащих и др.), материально-техническое обеспечение деятельности сил спасения (закупки вооружений, авиационной техники, подводных и надводных кораблей, оружия и т.п.).

Раздел «Образование» включает финансирование всех ступеней образования: дошкольное образование; общее образование; начальное профессиональное образование; среднее профессиональное образование; высшее профессиональное образование; переподготовка и повышение квалификации. В полном объеме из федерального бюджета финансируется лишь высшее образование. Все остальные ступени образования финансируются частично из средств федерального бюджета, частично из средств бюджетов других уровней.

Распределение ассигнований по разделу «Культура, искусство и кинематография» предполагает выделение и финансирование особо значимых для государства культурных объектов, таких как, например, Российская государственная библиотека, Государственный Эрмитаж, Государственный Русский музей, Государственный музей изобразительных искусств им. А.С. Пушкина, Политехнический музей, Новгородский государственный объединенный музей-заповедник, Государственный академический Большой театр России, Государственный академический Мариинский театр, Государственный фонд кинофильмов РФ, Государственный Кремлевский Дворец и др.

По разделу «Средства массовой информации» финансируются отдельные каналы радио и телевидения. Например, Государственная телевизионная компания «Телеканал «Культура», «Телеканал «Россия»; Государственная радиовещательная компания «Радио России»; Общероссийская государственная радиовещательная компания «Маяк» и др. Финансируются также региональные государственные телерадиокомпании, периодическая печать и издательства, в том числе осуществляется государственная поддержка периодических изданий, учрежденных органами исполнительной и законодательной власти, государственная поддержка районных (городских) газет.

Расходы на «Здравоохранение и физическую культуру» предусматривают расходы государства на финансирование федеральных целевых программ, таких, как, например, федеральные программы «Анти-ВИЧ/СПИД», «Сахарный диабет», «Неотложные меры борьбы с туберкулезом в России». Осуществляется также капитальный ремонт учреждений здравоохранения; содержание санаториев для детей и подростков; санаторно-эпидемиологический надзор. Предусмотрены целевые расходы на оказание дорогостоящих видов медицинской помощи гражданам РФ. Отдельно выделяются средства на развитие физической культуры и спорта, главным образом на финансирование сборных России, участвующих в международных соревнованиях.

По разделу «Социальная политика» финансируются учреждения социального обеспечения (дома-интернаты для престарелых и инвалидов; Центры реабилитации слепых и т.п.); службы занятости. Осуществляется также социальная помощь: выплаты компенсаций Пенсионному фонду РФ расходов на выплату и доставку социальных пенсий, пенсий военнослужащим и их семьям, подлежащих финансированию за счет средств федерального бюджета, финансирование мероприятий по организации оздоровительной кампании детей и подростков; расходы на защиту прав жертв политических репрессий; программы ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций (авария на Чернобыльской АЭС, ядерные испытания в Семипалатинске и др.). По этой статье финансируется также молодежная и миграционная политика; выплачиваются пенсии военнослужащим; пенсии и пособия в правоохранительных органах; финансируются разного рода целевые программы. Например, федеральные целевые программы «Дети России (2001-2002 гг.)», «Социальная поддержка инвалидов на 2000 – 2005 гг.», «Дети – инвалиды (2001 – 2002 гг.)» и др.

С 1 января 2002 г., когда Государственный фонд занятости РФ перестал существовать как самостоятельный внебюджетный фонд, все его расходы, оказанные с выплатой пособий по безработице, организацией трудоустройства, переобучением и т.п., стали учитываться по этому разделу.

Раздел «Обслуживание государственного и муниципального долга» включает выплаты процентов по государственному внутреннему и внешнему долгу, а также выплаты сумм платежей внутреннего и внешнего долга, срок которых наступил.

Раздел «Финансовая помощь бюджетам других уровней» включает средства Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, Фонда компенсаций, Фонда развития региональных финансов, Фонда регионального развития, из которых бюджетам других уровней предоставляются дотации, субсидии, субвенции, осуществляется финансирование региональных мероприятий, а также федеральных программ развития регионов. Например, Федеральные целевые программы: «Юг России (на 2002 – 2006 гг.)»; «Социально-экономическое развитие Республики Татарстан до 2006 г.»; «Социально-экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области (1994 – 2005 гг.)».

Расходы по разделу «Исследование и использование космического пространства» выделяются на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы в области космической деятельности; на поддержание и эксплуатацию наземной космической инфраструктуры; на закупки серийной космической техники; на программу «Использование глобальной спутниковой системы ГЛОНАСС» и др.

Средства федерального бюджета по разделу «Военная реформа» направляются на обеспечение жильем военнослужащих реформируемых органов управления, воинских частей, учреждений и организаций Министерства обороны РФ, Министерства внутренних дел РФ, Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Федеральной пограничной службы РФ. Они направляются на предоставление субсидий в размере 100 % расчетной стоимости покупки жилого помещения.

Раздел «Дорожное хозяйство» включает расходы федерального бюджета на содержание и поддержку дорожного хозяйства, а также субсидий и субвенций бюджетам субъектов РФ на финансирование дорожного хозяйства.

«Прочие расходы» включают: формирование и финансирование резервных фондов (резервный фонд Президента РФ; резервный фонд Правительства РФ; резервный фонд Правительства РФ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий); проведение выборов и референдумов (включая содержание членов Центральной избирательной комиссии); предоставление бюджетных кредитов (бюджетных ссуд), а также прочие расходы, не отнесенные к другим разделам. Например, финансирование мероприятий по розыску граждан, пропавших без вести и погибших на Северном Кавказе в 1994 – 2000 гг.; финансирование расходов по приобретению бланков паспортов, техники и материалов, необходимых для оформления и выдачи паспортов, и др.

Соотношение расходов по отдельным статьям функциональной классификации может быть самым различным, в зависимости от того, каковы приоритеты государства, какие задачи в данный момент государство рассматривает в качестве первоочередных. Поэтому предметная классификация расходов бюджета – это как лакмусовая бумажка истинных намерений и предпочтений правительства на очередной финансовый год. (табл. 2).
Таблица 2

Структура расходов федерального бюджета в 1998 – 2002 гг., %

№ п/п	Расходы	1998 г.	1999 г.	2000 г.	2001 г.	2002 г.
	Государственное управление и местное самоуправление	2,4	2,4	3,0	3,4	2,9
	Судебная власть	0,9	0,9	1,0	1,0	1,0
	Международная деятельность	2,9	6,3	6,6	1,9	2,2
	Национальная оборона	16,4	16,4	16,5	18,0	14,6
	Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства	8,3	9,0	9,3	11,0	8,9
	Фундаментальные исследования и содействие НТП	2,2	2,0	1,9	1,9	1,6
	Промышленность, энергетика и строительство	5,5	2,4	2,3	3,7	3,0
	Сельское хозяйство и рыболовство	2,4	1,5	1,3	1,8	1,4
	Охрана окружающей среды и природных ресурсов	0,58	0,1	0,4	0,4	0,5
	Транспорт, дорожное хозяйство, связь, информатика	0,3	0,01	0,2	2,3	0,4
	Развитие рыночной инфраструктуры	0,02	-	-	0,001	0,001
	Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий	1,8	1,2	1,1	0,52	0,4
	Образование	3,4	3,5	3,8	4,1	4,1
	Культура, искусство, кинематография	0,7	0,4	0,5	0,6	0,5
	Средства массовой информации	0,4	0,3	0,7	0,5	0,5
	Здравоохранение и физкультура	1,9	1,7	1,9	1,8	1,6
	Социальная политика	7,0	7,3	7,4	9,0	22,0
	Обслуживание госдолга	24,8	29,0	25,7	20,1	14,6
	Пополнение госзапасов и резервов	1,3	1,48	0,02	0,03	0,03
	Финансовая помощь бюджетам других уровней	10,4	7,6	8,07	15,6	13,6
	Утилизация и ликвидация вооружений, включая выполнение международных договоров	0,4	0,3	0,2	0,5	0,5
	Мобилизационная подготовка экономики	0,2	0,01	0,01	0,049	0,02
	Исследование и использование космического пространства	0,7	0,4	0,4	0,4	0,5
	Военная реформа	-	-	-	0,4	0,9
	Прочие расходы	-1,3	-1,8	0,6	-0,3	3,549
	Целевые бюджетные фонды	6,4	7,6	7,1	1,2	0,7

Итого расходов

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Из таблицы 2 видно, что наибольшая часть расходов федерального бюджета приходится сегодня на обслуживание государственного долга. Хотя расходы на обслуживание государственного долга снизились с 20,1 % расходов федерального бюджета в 2001 г. до 14,6 % в 2002 г. и сравнялось с расходами на оборону, но по-прежнему их доля в расходах федерального бюджета остается весьма значительной, особенно если сравнить уровень этих расходов с расходами на образование, здравоохранение, науку.

Расходы на оборону – это вторая по величине статья расходов федерального бюджета. До 2001 г. по этому разделу наблюдался устойчивый рост – с 16,4 % расходов федерального бюджета в 1998 г. до 18 % в 2001 г. В 2002 г. расходы на национальную оборону составили 14,6 % расходов федерального бюджета. Конечно, это намного меньше, чем наше государство тратило на военные нужды в условиях СССР. В ту пору расходы на вооружение составляли от 25 до 30 % ВВП. Однако если сравнивать эту статью с другими – поддержкой отдельных отраслей хозяйства, включая социальные отрасли, то она существенно превосходит их.

Далее идут расходы на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства, доля которых за последние годы неуклонно растет. Если в 1998 г. они составляли 8,3 % расходов федерального бюджета, то в 2001 г. – 11 % расходов федерального бюджета.

Расходы на государственное управление и местное самоуправление на протяжении последних лет остаются стабильными и составляют в среднем 3 % расходов федерального бюджета. Однако необходимо иметь в виду, что фактические расходы на управление значительно превышают бюджетные выплаты за счет привлечения различных внебюджетных фондов, включая фонды политических партий. В целом расходы на управление отличаются постоянным возрастанием, с одной стороны, и отсутствием критериев оценки их результативности – с другой. Поэтому, хотя их доля в процентном отношении мало изменилась, однако в абсолютном выражении расходы на управление существенно увеличились за последние годы.

Стабильными, но относительно невысокими являются расходы государства по поддержанию отдельных отраслей народного хозяйства – промышленности, строительства, сельского хозяйства, транспорта и других – от 0,5 до 3 % расходов федерального бюджета. Расходы на образование также невелики. В 2002 г. они составили 4,1 % расходов федерального бюджета. Расходы на здравоохранение существенно ниже. В 2002 г. они составляли 1,6 %. Причем следует отметить, что доля этих расходов постоянно снижается.

Невелика также доля расходов на фундаментальные исследования – всего 1,6 % расходов федерального бюджета. Это очень маленькая цифра, причем она постоянно падает. Так, если в 1991 г. расходы государства на фундаментальные исследования составляли 1,03 % ВВП, что представляло собой 3,87 % расходов федерального бюджета, то в 1993 г. уже 0,69 % ВВП. В 2001 г. доля расходов на науку в ВВП составляла всего 0,2 %, что во много раз ниже критического уровня, оцениваемого в 3 % ВВП. Считается, что при уровне расходов государства на науку в размере менее 3 % ВВП происходит разрушение научно-технического потенциала. Такие расходы на науку фактически не позволяют осуществлять глубокие фундаментальные исследования, которые бы смогли в самое ближайшее время вывести страну на передовые рубежи научно-технического прогресса.

Правда следует отметить, что в 2002 г. существенно возросли расходы по статье «Социальная политика». Если в 2001 г. расходы по этой статье составляли всего 9 % расходов федерального бюджета, то в 2002 г. – 22 %. Это, безусловно, шаг вперед по направлению усиления социальной направленности бюджетной политики. Однако если учитывать, что именно в области социальной политики финансируется по этой статье, то приходится делать вывод о том, что увеличение расходов по статье «Социальная политика» означает улучшение социального положения лишь отдельных социальных групп населения, а не в целом граждан страны. Кроме того, необходимо иметь в виду, что начиная с 2001 г. по этой статье учитываются расходы Государственного фонда занятости РФ, который ранее существовал как самостоятельный внебюджетный фонд.

Определение приоритетных направлений расходования бюджетных средств – это очень важная и ответственная деятельность государства. К сожалению, в России до сих пор сохраняется целый ряд негативных моментов в области расходования бюджетных средств. Это низкая эффективность использования бюджетных средств; широко распространенная практика нецелевого расходования средств бюджета; недостаточное количество средств, выделяемых на решение социальных вопросов; низкая доля государственных инвестиций в народное хозяйство, что уменьшает возможности быстрой стабилизации финансового положения в стране.

Основными задачами в области совершенствования процесса расходования бюджетных средств в России являются:

1) обеспечение приоритетного финансирования социальных расходов;

2) расширение государственного финансирования инвестиций в приоритетных областях экономики;

3) сокращение расходов по отдельным целевым статьям расходов и целевым программам;

4) уменьшение дотаций на покрытие убытков отдельных отраслей;

5) концентрация расходов бюджета на наиболее эффективных затратах;

6) сокращение расходов на содержание государственного аппарата и обслуживание государственного долга;

7) повышение эффективности использования бюджетных средств на национальную оборону на основе постепенного проведения военной реформы;

8) усиление контроля за использованием бюджетных средств.
2. Расходы региональных и местных бюджетов
Расходы региональных и местных бюджетов отличаются от расходов федерального бюджета главным образом по предметно-функциональному признаку.

В соответствии со ст. 86 Бюджетного кодекса РФ исключительно из бюджетов субъектов РФ финансируются следующие функциональные виды расходов:

1) содержание органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ;

2) обслуживание и погашение государственного долга субъектов РФ;

3) проведение выборов и референдумов субъектов РФ;

4) реализация региональных целевых программ;

5) формирование государственной собственности субъектов РФ;

6) осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ;

7) содержание и развитие предприятий, учреждений, организаций, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов РФ;

8) обеспечение деятельности средств массовой информации субъектов РФ;

9) оказание финансовой помощи местным бюджетам;

10) прочие расходы.

Значительная часть расходов бюджетов субъектов РФ идет на финансирование социальных расходов – образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство. Причем в большинстве субъектов РФ на первом месте находятся расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, затем идут расходы на образование. Часть расходов используется на поддержку отдельных отраслей региона (промышленность, сельское хозяйство, транспорт и др.).

Существенную долю составляет финансовая помощь отдельным городам и районам. В расходной части могут быть также предусмотрены расходы целевых бюджетных фондов, создание резервных фондов. В целом о структуре расходов субъектов РФ можно судить на основании данных таблицы 3.

Таблица 3

Структура расходов Московской области в 2000 г.

Разделы и виды расходов	В % к общей сумме расходов
Государственное управление и местное самоуправление	4,2
Судебная система	0,2
Правоохранительная деятельность	4,4
Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу	0,3
Промышленность, энергетика и строительство	3,4
Сельское хозяйство и рыболовство	4,8
Транспорт, дорожное хозяйство, связь, информатика	8,0
Жилищно-коммунальное хозяйство	7,5
Охрана окружающей среды	0,1
Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и бедствий	1,1
Образование	5,4
Культура, искусство и кинематография	1,0
Социальная политика	2,4
Средства массовой информации	0,4
Здравоохранение и физическая культура	5,5
Обслуживание внутреннего долга	2,6
Финансовая помощь бюджетам других уровней (субвенции районам и городам)	6,2
Прочие расходы	7,8
Финансовая помощь бюджетам других уровней (дотации)	13,7
Расходы целевых бюджетных фондов	21,
Итого расходов	100,0

Из таблицы 3 видно, что часть расходов осуществляется совместно из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Расходы местных бюджетов также включают ряд статей, по которым предусматривается совместное финансирование расходов из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Это такие расходы, как государственная поддержка отраслей промышленности (за исключением атомной энергетики), сельского хозяйства, дорожного хозяйства; обеспечение правоохранительной деятельности и пожарной безопасности; научно-исследовательские, опытно-конструкторские и проектно-изыскательские работы; охрана окружающей среды; обеспечение социальной защиты населения; обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий; поддержка средств массовой информации; развитие рыночной инфраструктуры и другие расходы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.

Исключительно из местных бюджетов финансируются следующие расходы:

1) содержание органов местного самоуправления;

2) формирование муниципальной собственности и управления ею;

3) организация, содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

4) содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;

5) организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;

6) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

7) благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;

8) организация утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных);

9) содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;

10) организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

11) обеспечение противопожарной безопасности;

12) охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований;

13) реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;

14) обслуживание и погашение муниципального долга;

15) целевое дотирование населения;

16) содержание муниципальных архивов;

17) проведение муниципальных выборов и местных референдумов;

18) прочие расходы.

В большинстве муниципальных образований социальные расходы, включающие расходы на финансирование непроизводственной сферы, составляют более половины расходов бюджета. Весьма существенны расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение. В совокупности только эти три статьи составляют до 70 % расходов местных бюджетов (таблица 4).

Таблица 4

Расходы Мытищинского района Московской области за 2000 год

Разделы и виды расходов	В % к общей сумме расходов
Государственное управление и местное самоуправление	7,8
Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности	1,5
Промышленность, энергетика и строительство	1,6
Сельское хозяйство и рыболовство	1,5
Транспорт, дорожное хозяйство, связь	0,8
Жилищно-коммунальное хозяйство	33,0
Предупреждение и ликвидация чрезвычайных последствий и стихийных бедствий	0,1
Образование	20,7
Культура, искусство и кинематография	2,5
Средства массовой информации	0,9
Здравоохранение, физкультура, спорт	18,5
Социальная политика	4,7
Прочие расходы	6,4
Итого расходов	100,0

Для большинства муниципальных образований России характерным является несоответствие полномочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам. Экономическая и финансовая база большинства муниципальных образований недостаточна для осуществления функций местного самоуправления.

Чтобы привести в соответствие расходные и доходные полномочия местных органов власти, предлагается:

1) максимально сократить совместные расходы бюджетов, поскольку наличие таковых не позволяет четко разграничить ответственность между органами власти разного уровня за финансирование отдельных видов расходов;

2) увеличить количество собственных доходов местных бюджетов. Сегодня, как известно, 80 % доходов местных бюджетов – это дотации и субвенции, передаваемые из федерального бюджета и бюджета субъектов РФ. Все это создает финансовую зависимость местных бюджетов от бюджетов вышестоящего уровня. Чтобы устранить эту зависимость, необходимо закрепить за местными бюджетами на постоянной основе налоги и доходы, достаточные для выполнения расходных полномочий;

3) осуществить оптимальное распределение доходов между бюджетами всех уровней преимущественно путем использования принципа разделенных ставок налогов и законодательного закрепления на постоянной основе нормативов распределения налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы;

4) определить объем финансовых затрат для исчисления расходных полномочий местных органов власти на основе введения государственных минимальных социальных стандартов.
3. Основные принципы и методы бюджетного финансирования
Осуществление расходов бюджета достигается при помощи бюджетного финансирования, которое представляет собой систему предоставления денежных средств предприятиям, организациям, учреждениям из централизованного денежного фонда государства на финансирование расходов, предусмотренных бюджетом. Бюджетное финансирование базируется на определенных принципах, характеризуется специальными методами и формами предоставления бюджетных средств.

Важную роль в организации рациональной системы бюджетного финансирования играют принципы бюджетного финансирования. К ним относятся:

1) Получение максимального эффекта при минимуме затрат. Бюджетные средства могут и должны предоставляться при условии, что эффект от их использования будет максимальный. Этот эффект может выражаться двояким образом. Во-первых, в решении максимального количества задач социально-экономического развития страны при заданном объеме денежных средств. Во-вторых, в увеличении притока в бюджет денежных средств за счет роста доходов получателей бюджетных ассигнований.

2) Целевой характер использования бюджетных ассигнований. Он обеспечивается за счет выделения бюджетных средств конкретным получателям. Юридические лица получают средства из бюджета только на заранее обусловленные цели, что строго контролируется. Соблюдение этого принципа препятствует неэффективному использованию бюджетных ассигнований.

3) Предоставление бюджетных средств только в меру использования ранее выделенных ассигнований. Это позволяет финансовым органам, с одной стороны, осуществлять действенный и эффективный контроль за деятельностью предприятий, организаций, учреждений. С другой стороны, более рационально распоряжаться ограниченными бюджетными средствами.

4) Безвозвратность бюджетных ассигнований. Предоставление бюджетных средств осуществляется без условий их обязательного возврата в госбюджет.

5) Бесплатность бюджетных ассигнований означает, что за выделенные бюджетные средства получатели бюджетных ассигнований не обязаны платить государству какие-либо средства в виде процентов, части доходов и т.п.

В практике бюджетного финансирования используются следующие методы финансирования:

1) сметное финансирование;

2) программное финансирование;

3) финансирование на покрытие части издержек, возмещение которых не обеспечивается за счет цены продукции (услуги);

4) финансирование капиталовложений.

Наибольшее распространение в практике бюджетного финансирования имеет сметное финансирование. Этот метод получил широкое распространение при финансировании государством сферы образования, культуры, искусства, здравоохранения, физической культуры, спорта и социального обеспечения. При сметном финансировании объем расходов определяется на основе взаимосвязанных смет, которые разрабатываются применительно к каждому бюджетному учреждению. Сметы, в свою очередь, разрабатываются на основе утвержденных норм расходов на одну счетную единицу, которая определяется применительно к каждому бюджетному учреждению в зависимости от основного вида его деятельности. Например, это может быть количество учеников, число больничных коек, проведенных операций и т.п.

Смета, составленная на основе бюджетных норм расходов, является финансовым планом учреждений социально-культурной сферы. Смета не имеет доходной части, а является подтверждением необходимости финансирования тех расходов, которые в ней определены. На основе смет финансовые органы определяют общий объем расходов.

Программное финансирование как метод бюджетного финансирования широко используется при финансировании научных учреждений. В соответствии с этим методом общий объем выделяемых средств определяется не на основе составленной сметы, а в зависимости от значимости той или иной научной темы. Общий объем денежных средств по каждой теме выделяется непосредственно научным учреждениям – Российской академии наук, отраслевым академиям, учебным заведениям и др., которые, в свою очередь, исходя из объемов общей суммы составляют конкретные сметы расходов.

Метод финансирования на покрытие части издержек, возмещение которых не обеспечивается за счет цены продукции (услуги), широко используется в отношении зрелищных учреждений, услуги которых являются платными. Это театры, кинотеатры, художественные галереи и т.п. Поскольку эти учреждения имеют особую социальную значимость, цены на их услуги не могут быть установлены на уровне, позволяющем возмещать все затраты. Поэтому государство дотирует их деятельность из бюджета, но не в полном объеме, а в объеме тех средств, которых недостаточно для покрытия затрат. Объем этих дотаций определяется исходя из реальной разницы доходов и затрат, возникающих на конец текущего финансового года.

Финансирование капиталовложений – это предоставление денежных средств на создание новых, расширение, реконструкцию, техническое перевооружение действующих основных фондов производственного назначения. Как метод бюджетного финансирования широко используется в различных отраслях народного хозяйства. При финансировании капиталовложений средства выделяются на ограниченный круг объектов, вошедший в специальный перечень строек, утвержденных Правительством РФ. Именно правительство определяет приоритетные направления, для которых необходима государственная поддержка за счет средств федерального бюджета. Эти средства могут предоставляться на безвозвратной и возвратной основах.

Для открытия финансирования на безвозвратной основе государственные заказчики предоставляют Министерству финансов РФ выписки из утвержденного перечня строек и объектов с указанием объемов капиталовложений и государственные контракты (договоры подряда) на сооружение объектов для федеральных нужд. Открытие финансирования государственным заказчикам производится Минфином РФ путем перечисления средств после утверждения объемов централизованных капиталовложений и перечня строек для федеральных нужд. В свою очередь, государственные заказчики перечисляют средства федерального бюджета непосредственно заказчикам (застройщикам) в пределах выделенных сумм.

Начиная с 1997 г. Правительство РФ выделяет средства из федерального бюджета на безвозмездной основе для строительства, реконструкции и технического перевооружения негосударственным предприятиям только при условии оформления этой части средств в качестве доли государственной собственности.
4. Формы предоставления бюджетных средств
Предоставление бюджетных средств осуществляется в следующих формах:

1) ассигнований на содержание бюджетных учреждений;

2) средств на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным или муниципальным контрактам;

3) трансфертов населению;

4) бюджетных кредитов юридическим лицам;

5) субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам;

6) инвестиций в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц;

7) бюджетных ссуд, дотаций, субсидий, субвенций бюджетам других уровней бюджетной системы РФ, государственным внебюджетным фондам;

8) кредитов иностранным государствам;

9) средств на обслуживание и погашение долговых обязательств, в том числе государственных или муниципальных гарантий.

Ассигнования на содержание бюджетных учреждений предоставляются исключительно на:

- оплату труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы, соответствующих категорий работников;

- перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;

- трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления;

- командировочные и иные компенсационные выплаты работникам;

- оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам;

- оплату товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов.

Средства на оплату товаров, работ, услуг, выполняемых юридическими и физическими лицами по государственным или муниципальным контрактам, выделяются в качестве самостоятельной формы предоставления бюджетных средств, поскольку предполагают особый порядок выделения бюджетных средств. Этот особый порядок возникает в том случае, когда закупки товаров, работ и услуг осуществляются на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда. В этом случае все закупки могут осуществляться только на основе государственных или муниципальных контрактов.

Государственный или муниципальный контракт – это договор, заключенный органом государственной власти или органом местного самоуправления, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от имени РФ, субъекта РФ или муниципального образования с физическими и юридическими лицами в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, предусмотренных в расходах соответствующего бюджета.

Государственный и муниципальный контракты размещаются на конкурсной основе и включают обязательное условие о выплате неустойки при нарушении условий контракта.

Наличие государственного контракта:

- позволяет облегчить контроль за целевым и эффективным использованием бюджетных средств;

- стимулирует органы управления и бюджетных организаций рационально использовать бюджетные средства и осуществлять закупки по ценам, не превышающим средний уровень;

- повышает ответственность организаций, реализующих товары бюджетным организациям, что способствует более эффективному использованию бюджетных средств.

Совокупность заключенных государственных и муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета составляют государственный или муниципальный заказ.

Трансферты населению – это бюджетные средства для финансирования обязательных выплат населению: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат, установленных законодательством РФ, законодательством субъектов РФ, правовыми актами органов местного самоуправления. Трансферты также включают:

- ассигнования на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством РФ, законодательством субъектов РФ, правовыми актами представительных органов местного самоуправления;

- ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;

- ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов.

Бюджетный кредит юридическим лицам – это форма финансирования бюджетных расходов, предусматривающая предоставление средств на возвратной и возмездной основах. Бюджетный кредит может предоставляться как государственным и муниципальным унитарным предприятиям, так и юридическим лицам, которые не являются государственными или муниципальными унитарными предприятиями, бюджетными учреждениями.

Если бюджетные кредиты предоставляются государственным и муниципальным унитарным предприятиям, то их получатели обязаны вернуть его в установленный срок и уплатить проценты за пользование кредитом. Они обязаны также предоставить информацию и отчет об использовании бюджетного кредита в органы, исполняющие бюджет, и контрольные органы. Бюджетные кредиты для государственных и муниципальных унитарных предприятий могут быть как процентными, так и беспроцентными. Они предоставляются на условиях и в пределах лимитов, предусмотренных соответствующими бюджетами.

Бюджетный кредит может быть предоставлен юридическому лицу, не являющемуся государственным или муниципальным унитарным предприятием или бюджетным учреждением, но на более жестких условиях. К числу таких условий относятся следующие:

1) бюджетный кредит предоставляется только на условиях возмездности;

2) бюджетный кредит может быть предоставлен только при условии предоставления заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита;

3) способами исполнения обязательств по возврату бюджетного кредита могут быть только банковские гарантии, поручительства, залог имущества, в том числе в виде акций, иных ценных бумаг, паев, в размере не менее 100 % предоставляемого кредита и начисленных за пользование ими процентов. Обеспечение исполнения обязательств должно иметь высокую степень ликвидности;

4) обязательным условием предоставления бюджетного кредита является проведение предварительной проверки финансового состояния получателя бюджетного кредита;

5) бюджетный кредит может быть предоставлен только тем юридическим лицам, которые не имеют просроченной задолженности по ранее предоставленным бюджетным средствам на возвратной основе.

Необходимо иметь в виду, что налоговые кредиты могут предоставляться юридическим лицам только в форме бюджетных кредитов. При этом Законом о бюджете на очередной финансовый год устанавливается лимит предоставления налоговых кредитов, рассрочек и отсрочек. Например, в 2002 г. такой лимит по уплате федеральных налогов был установлен в размере 2,0 млрд. руб.

За нецелевое использование бюджетных кредитов устанавливаются обычно более жесткие меры взыскания, чем по другим формам предоставления бюджетных средств. Так, Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2002 год» предусмотрено, что использование не по целевому назначению бюджетных кредитов, выданных российским юридическим лицам, влечет наложение штрафа в размере двойной ставки рефинансирования (учетной ставки) Центрального банка РФ, действующей на период использования указанных средств не по целевому назначению. При этом периодом нецелевого использования средств бюджетного кредита признается срок с даты отвлечения средств на цели, не предусмотренные по условиям предоставления бюджетного кредита, до момента из возврата в федеральный бюджет или направления использования по целевому назначению.

Субвенции и субсидии физическим и юридическим лицам являются также одной из форм предоставления бюджетных средств, которая предусматривает в том числе возможность предоставления субсидий и субвенций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, бюджетными учреждениями, а также гражданам – предпринимателям. Такие субсидии и субвенции могут быть предоставлены из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, из местных бюджетов в случаях, предусмотренных федеральными и региональными целевыми программами, решениями соответствующих органов власти. При выявлении фактов нецелевого использования субсидий и субвенций, а также в случаях их неиспользования в установленные сроки, они подлежат возврату в бюджет.

Инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц могут осуществляться как в отношении государственных предприятий, так и в отношении юридических лиц, не являющихся государственными или муниципальными унитарными предприятиями.

Когда речь идет о государственных предприятиях, то расходы на финансирование бюджетных инвестиций могут быть осуществлены, если они включены в федеральную или региональную целевую программу либо в соответствии с решением федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления. При этом федеральные инвестиционные объекты, предусматривающие расходы в сумме более 200000 минимальных размеров оплаты труда, подлежат рассмотрению в порядке, утвержденном для финансирования федеральных целевых программ.

Предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, может быть осуществлено только при условии возникновения права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных капиталов и имущества. Созданные с привлечением бюджетных средств объекты производственного и непроизводственного назначения в эквивалентной части уставных (складочных) капиталов и имущества передаются в управление соответствующим органам управления государственным или муниципальным имуществом.

Такие инвестиции включаются в проект бюджета только при наличии технико-экономического обоснования инвестиционного проекта, проектно-сметной документации, плана передачи земли и сооружений, а также при наличии проекта договора между Правительством РФ, органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления и указанным юридическим лицом.

Бюджетные ссуды, дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней, государственным внебюджетным фондом используются для выравнивания уровней бюджетной обеспеченности и широко используются в системе межбюджетных отношений.

Кредиты иностранным государствам – это денежные средства, которые предоставляются Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям в виде займов, по которым у иностранных государств, их юридических лиц и международных организаций возникают долговые обязательства перед Российской Федерацией как кредитором. Государственные кредиты формируют государственные внешние активы РФ.

Средства на обслуживание и погашение долговых обязательств – могут быть представлены как в виде денежных средств, так и в виде государственных ценных бумаг, выпускаемых от имени Российской Федерации.
5. Дефицит бюджета и оценка его уровня
В процессе принятия и исполнения бюджета большое значение приобретает сбалансированность доходов и расходов. Если доходы превышают расходы, то возникает профицит. Но чаще всего расходы превышают доходы. В таком случае возникает дефицит.

Дефицит бюджета обусловлен разными причинами. В одних случаях государство может сознательно идти на увеличение дефицита бюджета. В частности, в целях стимулирования экономической активности и совокупного спроса в период спада производства правительство может принять специальные решения, направленные на увеличение уровня занятости (например, финансирование программ по созданию новых рабочих мест) или существенно снизить налоги. В итоге увеличиваются расходы бюджета или снижаются его доходы, возникает дефицит. Но этот дефицит сознательно создан государством. Такой дефицит называется структурным дефицитом.

В отличие от структурного циклический дефицит в меньшей степени зависит от сознательной бюджетно-налоговой политики государства. Он обусловлен общим спадом производства, который происходит на стажи кризиса и является результатом циклического развития экономики. В условиях спада производства снижаются налоги, доходы государства, а значит, возникает дефицит.

Выделяют также активный и пассивный дефициты. Активный дефицит возникает в результате превышения расходов над доходами, а пассивный – в результате снижения налоговых ставок и прочих поступлений, что является следствием замедления темпов экономического роста, недоплат и т.п.

Различают краткосрочную и долгосрочную несбалансированность бюджета. Несбалансированность имеет краткосрочный характер, если превышение расходов над доходами ограничивается рамками одного финансового года и является отражением изменений макроэкономической ситуации по сравнению с той, в которой составлялся бюджет. Это происходит главным образом из-за отсутствия необходимого опыта макроэкономического прогнозирования, недостаточного учета возможного изменения целого ряда обстоятельств. Например, сокращение объемов поступлений в бюджет может произойти в результате падения экспортных цен, сокращения объемов производства ниже предусмотренного уровня, сдвигов в структуре спроса на изготавливаемую продукцию и снижение ее конкурентоспособности. Увеличение дефицита государственного бюджета может быть также вызвано неожиданно резким ростом государственных расходов в связи с ростом уровня инфляции сверх предусмотренной величины, расширением трансфертных платежей в сочетании с введением налоговых льгот, что является весьма популярной мерой перед очередными выборами.

Долгосрочная несбалансированность бюджета связана с увеличением разрыва между государственными расходами и доходами на протяжении ряда лет и обусловлена причинами, которые носят более устойчивый характер. Так, в большинстве развитых стран на протяжении последних 15 лет наблюдается устойчивая тенденция к росту дефицита национальных бюджетов. Это обусловлено следующими факторами:

1) увеличение числа социальных выплат, а значит, социальной нагрузки на бюджет;

2) неблагоприятная демографическая ситуация, связанная со старением населения, в результате чего увеличиваются расходы на выплату пенсий, ассигнования на здравоохранение и т.п.;

3) либерализация налогового законодательства и как следствие этого снижение величины налоговых ставок (без соответствующей корректировки государственных расходов);

4) возрастание объема внешней задолженности.

В целом состояние государственного бюджета определяется тремя основными факторами:

1) долгосрочной тенденцией в динамике налоговых поступлений и государственных расходов;

2) стадией экономического цикла, в которой находится экономика в рассматриваемый период;

3) текущей политикой государства в области бюджетных расходов и доходов.

Очень часто, особенно в нашей стране и в других странах с переходной экономикой, происходит искусственное либо завышение, либо занижение истинной величины бюджетного дефицита.

Так, искусственное занижение дефицита бюджета может осуществляться с помощью следующих инструментов:

1) «налоговой амнистии», которая позволяет налогоплательщикам, ранее уклонявшимся от уплаты налогов, внести за один раз всю сумму, равную определенной части общего налогового сбора;

2) мероприятий по сбору просроченных налоговых платежей;

3) введением временных или добавленных налогов;

4) отсрочками выплат заработной платы работникам государственного сектора;

5) отсрочкой обязательной индексации заработной платы в соответствии с динамикой уровня инфляции;

6) распродажей государственных активов;

7) наличием скрытого дефицита, обусловленного квазибюджетными расходами. К числу последних относят централизованные кредиты, предоставляемые на льготных условия Центральным банком. Кроме того банк может финансировать отдельные операции, связанные с госдолгом, покрывать убытки от мероприятий по стабилизации обменного курса валюты, рефинансировать сельское хозяйство и т.п. В результате этого растут убытки ЦБ и усиливается инфляция, а дефицит не растет.

Искусственное завышение размеров дефицита государственного бюджета может происходить в результате следующих обстоятельств. Во-первых, при оценке величине государственных расходов не всегда учитывается амортизация в государственном секторе экономики. Во-вторых, важной статьей государственных расходов является обслуживание государственного долга. Однако очень часто величина процентных выплат по долгу завышается за счет инфляционных выплат. При высоких темпах инфляции, когда различия в динамике номинальных и реальных процентных ставок весьма значительны, это завышение государственных расходов может быть весьма существенным. Возможны даже ситуации, когда номинальный (официальный) дефицит и государственный долг растут, а реальный дефицит и долг снижаются, что существенно затрудняет оценку проводимой правительством политики. Поэтому при измерении бюджетного дефицита обязательно необходима поправка на инфляцию. С учетом этой поправки определяют реальный бюджетный дефицит, который представляет собой разницу между номинальным дефицитом и величиной процента по государственному долгу, умноженной на темп инфляции. Общий дефицит бюджета за вычетом инфляционной части процентных платежей представляет собой операционный дефицит.

Считается, что само по себе наличие дефицита бюджета еще не является сигналом экономического неблагополучия. Очень часто дефицит рассматривается как важный инструмент экономической политики государства, прежде всего макроэкономического регулирования. Умелое обращение с этим инструментом позволяет государству решить достаточно широкий круг экономических и социальных проблем. Однако необходимо иметь в виду, что длительная несбалансированность бюджета может оказывать негативное воздействие на размеры совокупного спроса и доходы, уровень цен, состояние платежного баланса. Поэтому стратегической целью для любого государства, безусловно, является сбалансированный бюджет.

Существуют разные представления о том, как и на протяжении какого времени следует добиваться сбалансированности бюджета. Так, согласно теории ежегодно балансируемого бюджета, которая была широко распространена в качестве теоретической основы государственной политики большинства развитых стран до 30-х гг. XX в., следует добиваться равенства доходов и расходов государства ежегодно. Это, по мнению сторонников данной теории, позволяет национальным правительствам проводить более ответственную политику. Государство живет по средствам, не накапливает долги, не провоцирует инфляцию. Если происходит снижение доходов, то государство должно либо увеличивать налоги, либо снижать расходы. В условиях, когда увеличиваются денежные доходы, государство должно действовать прямо противоположно, т.е. снижать налоги либо увеличивать расходы. В настоящее время этой теории на практике придерживаются ограниченное число стран, главным образом страны с развивающейся и переходной экономикой.

В большинстве развитых стран широкое распространение в практике государственного регулирования экономики получила теория циклического балансирования бюджета. Основы этой теории были заложены Дж. Кейнсом в 30-е гг. Именно кейнсианская теория отвергла необходимость ежегодно сбалансированного бюджета. Она фактически легализовала бюджетные дефициты для стимулирования экономики. Суть теории циклического балансирования бюджета состоит в том, что во время экономического спада для стимулирования экономического роста государство обязано сократить налоги и увеличить расходы. Государство должно компенсировать резкое падение спроса и воспрепятствовать уменьшению государственных расходов. При этом неизбежно возникает дефицит бюджета. В течение фазы экономического подъема государство рассчитывается по долгам за счет повышенных ставок налогообложения или за счет увеличения налоговых поступлений вновь заработавших предприятий. Таким образом, к концу экономического цикла бюджет становится сбалансированным. Балансирование осуществляется на протяжении цикла: избыток бюджетных средств в фазе подъема компенсирует бюджетный дефицит в фазе кризиса.

При этом большая роль отводится «встроенным стабилизатором» (прогрессивная система налогообложения, трансфертные платежи государства – социальные выплаты, пособия по безработице и др.). С их помощью размер совокупного спроса способен автоматически снижаться или расширяться в зависимости от фазы цикла в противоположном движению конъюнктуры направлении. Например, при спаде деловой активности в результате снижения совокупного дохода происходит автоматическое сокращение налоговых поступлений и увеличение определенных видов трансфертных платежей, что приводит к образованию циклического дефицита и частично компенсирует сокращение совокупного спроса. В условиях подъема экономики происходит обратное – увеличиваются налоговые платежи, сокращаются трансфертные платежи.

В рамках многих современных теорий, в частности теории компенсирующего бюджета, считается невозможным, да и не нужным добиваться его сбалансированности. Если учитывать, что в современных условиях действуют устойчивые факторы, увеличивающие дефицит бюджета, то необходимо более полно использовать государственный кредит как законный источник доходов бюджета. Именно государственный кредит, по мнению представителей этой теории, способен не только компенсировать разрыв доходов и расходов, но и притянуть на себя излишнюю часть сбережений и инвестировать ее в экономику.

В большинстве стран с развитой рыночной экономикой правительство стремится балансировать бюджет в более долгосрочной перспективе – на циклической или функциональной основе. В условиях переходной экономики, когда ситуация в целом менее предсказуема, правительство вынуждено ежегодно балансировать бюджет. Поэтому не случайно в Бюджетном кодексе РФ отмечается, что федеральный, региональный или местный бюджет не могут быть приняты с профицитом или дефицитом, должна осуществляться ежегодная балансировка бюджета. Это, конечно, менее эффективный способ, поскольку он ведет к снижению степени встроенной стабильности экономики, вызывает частые колебания налоговых ставок, снижает инвестиционную активность, а также эффективность распределения доходов. Однако в некоторой степени он оправдан, поскольку в условиях переходной экономики ситуация является менее предсказуемой.

В России в соответствии с Бюджетным кодексом РФ Государственная Дума может принять только сбалансированный бюджет. Поэтому наряду с доходными статьями федеральный бюджет должен включать дефицит в качестве балансирующей статьей. В то же время в расходной части бюджета выделяется специальная статья «Расходы по обслуживанию и погашению государственного долга». Этим российская бюджетная практика отличается, например, от американской. В США бюджет может приниматься с дефицитом, т.е. он изначально не является сбалансированным. При этом источники погашения долга, так же как и доходы по выданным кредитам, поступающие в счет погашения долга, вынесены за рамки бюджета.

В России в случае, если обнаруживается профицит, необходимо:

- сократить привлечение доходов от продажи государственной или муниципальной собственности (для федерального бюджета – сократить привлечение доходов от реализации государственных запасов и резервов);

- предусмотреть направление бюджетных средств на дополнительное погашение долговых обязательств;

- увеличить расходы бюджета, в том числе за счет передачи части доходов бюджетам других уровней;

- сократить налоговые доходы.

Существует такое понятие, как первичный профицит, который означает превышение доходов над расходами без учета расходов на обслуживание государственного долга.

В случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефицитом необходимо определить источники финансирования дефицита бюджета.

Источники финансирования дефицита различаются по уровням бюджетной системы. Так, источниками финансирования дефицита федерального бюджета являются:

1) внутренние источники:

- кредиты, полученные РФ от кредитных организаций в валюте РФ;

- государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;

- бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

- поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности;

- поступления от приватизации организаций, находящихся в государственной собственности;

- поступления от продажи государством принадлежащих ему акций организаций;

- поступления от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней;

2) внешние источники:

- государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;

- кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставляемые в иностранной валюте.

Источниками финансирования дефицита бюджета субъекта РФ и местного бюджета могут быть только внутренние источники. До 2001 г. для покрытия дефицита бюджетов субъекты РФ и муниципалитеты имели право привлекать внешние займы. Но это негативно отразилось на общей величине государственного долга. Так, после 1997 г., когда регионы впервые получили право самостоятельного размещения внешних займов (до этого внешние заимствования могли осуществляться ими только в случае принятия специального указа Президента), только за один 1998 г. четырьмя крупнейшими регионами - Москвой, Санкт-Петербургом, Свердловской и Нижегородской областями – было размещено еврооблигаций на 1,2 млрд. дол. В последующие годы намечалось размещение новых внешних займов более чем 10 регионами на сумму свыше 3,5 млрд. дол. Таким образом, за относительно небольшой срок суммы задолженности регионов настолько возросли, а реальные возможности их погасить были столь малы, что было принято решение о запрещении субъектам РФ и муниципалитетам самостоятельно заниматься внешними заимствованиями.

Для финансирования дефицита бюджета субъекты РФ и муниципальные образования могут привлекать только внутренние источники в следующих формах:

- государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта РФ или муниципального образования;

- бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

- кредиты, полученные от кредитных организаций;

- поступления от продажи имущества, находящегося в собственности субъектов РФ и муниципальной собственности;

- поступления при приватизации организаций, находящихся в собственности субъектов РФ и муниципальной собственности.

Бюджетным кодексом РФ установлены предельные размеры дефицита бюджетов разных уровней. Так, размер дефицита федерального бюджета на очередной финансовый год не должен превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ.

Размер дефицита бюджета субъекта РФ не может превышать 15 % объема доходов его бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета. Если в Законе о бюджете утвержден размер поступлений от продажи имущества, предельный размер дефицита бюджета субъекта РФ может превышать эту сумму, но не более чем на величину поступлений от продажи имущества.

Размер дефицита местного бюджета не может превышать 10 % объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального и регионального бюджетов. Причем поступления из источников финансирования дефицита местного бюджета могут направляться на финансирование исключительно инвестиционных расходов и не могут быть использованы для финансирования расходов на обслуживание и погашение муниципального долга.
6. Способы финансирования дефицита бюджета
В большинстве стран, в том числе и в России, используются следующие основные способы финансирования бюджетного дефицита:

1) кредитно-денежная эмиссия (монетизация);

2) долговое финансирование (внутреннее и внешнее);

3) увеличение налоговых поступлений в госбюджет, а также доходов от приватизации, продажи госимущества.

Последний, третий способ вряд ли можно отнести к способам, используемым исключительно для финансирования дефицита бюджета. Он широко применяется и просто в целях пополнения доходов бюджета. Поэтому к собственно источникам финансирования дефицита бюджета в большей степени относятся первый и второй способы.

Монетизация как способ сокращения дефицита бюджета представляет собой увеличение количества денег в обращении (в том числе за счет банковского финансирования). Хотя этот способ используется государством очень редко, в исключительных случаях, поскольку он является чисто инфляционным, однако его не стоит исключать из арсенала методов финансирования дефицита бюджета.

При монетизации увеличивается количество денег в обращении, темпы роста денежной массы существенно превосходят темпы роста реального ВВП, что приводит к повышению среднего уровня цен. При этом все экономические агенты платят своеобразный инфляционный налог и часть их доходов перераспределяется в пользу государства через возросшие цены. У государства образуется дополнительный доход – сеньораж, т.е. новый доход от печатания денег.

Монетизация дефицита госбюджета может не сопровождаться непосредственно эмиссией наличных денег, а осуществляться в других формах. Например, в виде расширения кредитов Центрального банка государственным предприятиям по льготным ставкам или в форме отсроченных платежей. В последнем случае Правительство покупает товары и услуги не оплачивая их в срок. Если отсроченные платежи накапливаются в отношении предприятий государственного сектора, то они нередко финансируются. Центральным банком или же накапливаются, увеличивая общий дефицит государственного бюджета. Поэтому хотя отсроченные платежи, в отличие от монетизации, официально считаются неифляционным способом финансирования бюджетного дефицита, на практике это разделение оказывается весьма условным.

Монетизация оказывается достаточно рискованным способом финансирования дефицита бюджета, поскольку может оказывать отрицательное воздействие на состояние платежного баланса. Это связано с тем, что в результате монетизации происходит рост предложения денег и на руках у населения накапливается избыток наличных денег. Он неизбежно порождает увеличение спроса на отечественные и импортные товары, а также различные финансовые активы, включая зарубежные. Это в свою очередь, приводит к росту цен и создает давление на платежный баланс. Если платежный баланс становится отрицательным, то это не уменьшает дефицит федерального бюджета, а наоборот, ведет к его увеличению. Более того, это отрицательно влияет на курс национальной валюты – происходит ее частичная девальвация. Механизм восстановления равновесия платежного баланса в этих случаях основан на «связывании» избыточного денежного предложения при помощи продажи на валютном рынке части официальных резервов Центрального банка, что позволяет стабилизировать денежный рынок в целом.

Монетизация дефицита государственного бюджета вызывает тем меньшее повышение уровня инфляции в стране, чем более открытой является экономика и чем больше валютных резервов Центральный банк может истратить на поддержку относительно фиксированного обменного курса национальной валюты и восстановление платежного баланса. При этом рост инфляции в результате монетизации бюджетного дефицита оказывается более значительным в режиме валютного курса, хотя расходы официальных валютных резервов при этом уменьшаются. В наибольшей степени инфляция возрастает в условиях абсолютно свободных колебаний валютного курса, за счет которого восстанавливается равновесие денежного рынка. В последнем случае уровень официальных валютных резервов Центрального банка остается практически неизменным.

Негативные инфляционные последствия монетизации бюджетного дефицита могут быть смягчены мерами жесткой кредитно-денежной политики. Если Центральный банк сокращает кредитные возможности коммерческих банков (обычно осуществляется посредством увеличения нормы резервов или учетной ставки процента) одновременно с расширением кредитов государственному сектору на финансирование бюджетного дефицита, то внутренние рыночные ставки возрастают, сдерживая экономическую активность. В результате этого частные инвестиции и чистый экспорт сокращаются и инфляция уже не оказывает такого негативного воздействия на состояние платежного баланса.

Денежная эмиссия может быть неинфляционной только при значительных темпах экономического роста, поскольку растущая экономическая активность сопровождается увеличением спроса на деньги, который и поглощает часть дополнительной денежной массы. Но при этом большое значение приобретает воздействие таких факторов, как инфляционные ожидания, размер денежной базы и предпочтения экономических агентов.

В целом монетизация может быть использована как способ решения проблемы дефицита госбюджета. Однако необходимо иметь в виду, что это небезопасный для экономики способ. Национальными правительствами он обычно используется в исключительных случаях, когда, например:

1) имеется значительный внешний долг, что исключает льготное финансирование дефицита бюджета из внешних источников;

2) возможности внутреннего долгового финансирования практически исчерпаны;

3) валютные резервы Центрального банка истощены, а силу чего регулирование платежного баланса остается первостепенной задачей;

4) экономика способна выдержать высокую инфляцию, а граждане уже привыкли к постоянному росту цен.

Если же правительство все-таки избирает эмиссионный способ бюджетного финансирования, то Центральному банку необходимо в первую очередь ввести ограничения (лимиты) кредитования государственных предприятий и организаций. В противном случае может возникнуть риск полного вытеснения частного сектора с кредитного рынка и произойти падение инвестиционной активности. Необходимо также постоянно держать под контролем уровень инфляции, следить за состоянием платежного баланса.

Менее болезненным и более управляемым способом решения проблемы дефицита государственного бюджета является долговое финансирование. В результате долгового финансирования дефицит бюджета покрывается за счет займов, осуществляемых государством как внутри страны, так и за ее пределами. На основании этого формируется внешний и внутренний долг государств.

В разных направлениях экономической мысли по-разному относятся к долговому финансированию. Так, представители неоклассического направления, начиная с А. Смита, негативно относятся к долговому финансированию. Они считают, что А. Смит был прав, когда говорил, что дефицитное финансирование – это «улица с односторонним движением, вступив на которую однажды, нельзя повернуть обратно». В результате долгового финансирования уменьшается богатство нации, усугубляется налоговое бремя, что препятствует накоплению капитала.

Современные монетаристы (М. Фридмен, Ф. Кейтен и др.) считают, что если государство финансирует свои потребности за счет займов на рынке капитала, то это ведет к увеличению процентной ставки, а значит, к вытеснению частных инвестиций и резкому сокращению инвестиций. Кроме того, через государственный долг происходит перекладывание экономического бремени на будущие поколения, когда за счет налоговых поступлений в будущем граждане будут вынуждены расплачиваться по долгам государства.

Представители кейнсианского направления, напротив, считают, что в государственных заимствованиях нет ничего страшного. Благодаря им осуществляется распределение налогового бремени во времени, что не так уж плохо, поскольку результатами таких заимствований могут пользоваться несколько поколений, поэтому они и должны нести бремя по их размещению. Государственный долг выступает как источник мобилизации дополнительных ресурсов и увеличения финансовых возможностей, поэтому государственные займы могут являться важным фактором ускорения темпов социально-экономического развития.

Объективная необходимость использования долгового финансирования для удовлетворения потребностей общества обусловлена сегодня многими факторами, прежде всего увеличением расходов государства. Проведение активной социальной политики, обеспечение обороноспособности, международная деятельность и т.п. требуют от государства постоянного увеличения бюджетных расходов. Между тем доходы государственного бюджета всегда ограничены возможностями налогообложения. В этом смысле государственный кредит помогает ослабить противоречие между все увеличивающимися потребностями общества ограниченными средствами государства.

Применение государственных займов для финансирования дополнительных государственных расходов определяется также значительно меньшими их негативными последствиями для экономики по сравнению, например, с дополнительной эмиссией. С другой стороны, практика долгового финансирования является политически более благоприятной для правительства, чем повышение налогов. В странах, где дефициты бюджета запрещены и финансирование через эмиссионный банк также недопустимо, доходная часть государственного бюджета может финансироваться только через налоги. Но увеличение налогов всегда негативно воспринимается гражданами, мнение которых для правительства является небезразличным, особенно во время выборов. Поэтом посредством кредитного финансирования правительство может значительно увеличить свои расходы, не усиливая столь непопулярное налоговое бремя. Это, кстати, и объясняет тот факт, почему в последнее время кредитное финансирование стало одним из популярных инструментов экономической политики в большинстве развитых стран, задолженности которых в последние два-три десятилетия значительно возросли.

Долговое финансирование может стимулировать экономический рост. Увеличивая свои расходы за счет займов, государство тем самым предъявляет спрос на инвестиционные потребительские товары. При этом начинает действовать положительный эффект мультипликатора, оказывая стимулирующее влияние на другие отрасли хозяйства и занятость.

Вместе с тем надо иметь в виду, что совокупный объем государственной задолженности не может быть слишком высоким. В противном случае государственный долг становится трудно управляемым. Увеличение государственных расходов осложняет проблему контроля будущих дефицитов, а постоянно растущие процентные выплаты по государственному долгу существенно ограничивают возможность применения правительством бюджета в качестве стабилизационного рычага воздействия на экономику. При этом внешняя задолженность может стать серьезным фактором не только экономического, но и политического значения. Непомерно высокие выплаты из государственного бюджета по долгам отвлекают средства финансирования социальных, экономических, оборонных и прочих программ правительства.
Заключение
В процессе составления, утверждения и исполнения бюдже­тов их доходы и рас­ходы могут быть сбалансированы, может быть превышение расходов над доходами – де­фицит бюджета, либо превышение доходов над расходами – профицит бюджета.

Федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюд­жеты составляются и утверждаются без профицита.

Под первичным профицитом понимается превышение доходов над расходами без учета расходов на обслуживание государствен­ного долга.

Для финансирования дефицита бюджета предусматриваются альтернативные ис­точники его покрытия. Они подразделяются на эмиссионные и неэмиссионные, а также на внутренние и вне­шние. На эмиссионной основе дефицит бюджета финансируется в форме кредитования, осуществляемого Центральным банком Российской Федера­ции. Неэмиссионные источники – это прежде всего заемные средства, привлекаемые с денежного, кредитного или финансового рынков.

Государственные заимствования России представляют собой займы, полученные от физических и юридических лиц, иностран­ных государств, международных финансовых организаций, по ко­торым возникают долговые обязательства страны как заемщика или гаранта погашения займов других заемщиков.

Государственные внешние заимствования России представля­ют собой займы, пре­доставленные физическими и юридически­ми лицами, иностранными государствами, меж­дународными финансовыми организациями, в иностранной валюте, по кото­рым возни­кают долговые обязательства страны как заемщика или гаранта погашения займов дру­гими заемщиками, выражен­ные в иностранной валюте.

Возникновение долговых обязательств приводит к двум по­следствиям: во-первых, к необходимости их погашения, во-вторых, к появлению расходов, связанных с их об­служиванием. Раз­мер расходов на обслуживание долговых обязательств – это глав­ный ог­раничитель суммарного объема заимствований.

При принятии бюджета на очередной финансовый год с де­фицитом законом об этом бюджете утверждаются источники его финансирования.

Текущие расходы бюджета субъекта РФ, местного бюджета не могут превышать соответственно объемы доходов бюджета субъекта РФ, местного бюджета. Размер дефи­цита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных ин­вести­ций и расходов на обслуживание государственного долга России. Размер дефицита бюд­жета субъекта РФ не может превышать 15% объема доходов бюджета субъекта РФ без учета фи­нансовой помощи из федерального бюджета. Поступления из ис­точников финан­сирования дефицита бюджета субъекта РФ на­правляются только на финансирование ин­вестиционных расхо­дов и не могут быть использованы для финансирования расхо­дов на обслуживание и погашение долга субъекта РФ.

Размер дефицита местного бюджета не может превышать 10% объема доходов ме­стного бюджета без учета финансовой помо­щи из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ. Поступле­ния из источников финансирования дефицита местного бюджета направляются только на финансирование инвестиционных рас­ходов и не могут быть ис­пользованы для финансирования расхо­дов на обслуживание и погашение муниципального долга.

Источники финансирования дефицита бюджета утверждают­ся органами законода­тельной власти в законе о бюджете на оче­редной финансовый год по основным видам привлеченных средств. Кредиты Банка России, а также приобретение Банком России дол­говых обязательств страны, субъектов РФ, муници­пальных образований при их первич­ном размещении не служит источниками финансирования дефицита бюджета.

Рассмотрим источники финансирования дефицитов бюджетов различных уровней.

Источниками финансирования дефицита федерального бюджета являются:

- внутренние: кредиты, полученные Россией от кредитных ор­ганизаций в национальной валюте: государственные займы, осуществляемые путем вы­пуска ценных бумаг от имени Российс­кой Федерации; бюджетные ссуды, полученные от бюджетов дру­гих уровней российской бюджетной системы;

- внешние: государственные займы, осуществляемые в иност­ранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени России; кредиты правительств иностранных госу­дарств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленные в иностранной валюте.

Источниками финансирования дефицита бюджета субъекта РФ являются внутрен­ние источники в следующих формах:

- государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бу­маг от имени субъекта РФ;

- бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уров­ней российской бюд­жетной системы;

- кредиты, полученные от кредитных организаций.

Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть внутренние источники в следующих формах:

- муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска му­ниципальных ценных бумаг от имени муниципального образо­вания;

- бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы России;

- кредиты, полученные от кредитных организаций.

До последнего времени бюджетная классификация, применя­емая в Российской Фе­дерации, принципиально отличалась от норм международных стандартов. Поэтому для приведения фе­дерального бюджета в сопоставимый вид с показателями бюдже­тов других стран требовалась дополнительная корректировка данных. Кроме того, нарушалась логика в исследовании бюджет­ных потоков.

Впервые федеральный бюджет с учетом перехода на расчет дефицита по международной методологии был составлен на 1998 г. Это положило начало изменению порядка балансирования доходов и расходов, источников внутреннего и внешнего финансирования, отражения дефицита бюджета и учета расходов на погашение и обслуживание государственного долга. Если рассматри­вать этот вопрос с позиций бюджетных потоков, то те из них, которые связаны с привлечением средств и их погашением, пол­ностью выводятся из потоков, непосредственно связанных с до­ходами и расходами текущего финансового года.

С позиций бюджетной классификации, а именно классифика­ции источников внут­реннего финансирования дефицита бюдже­та РФ, в их составе отражается лишь сальдо привлечения средств и погашения основной суммы долга без выплаты процентов.

В соответствии с федеральным бюджетом на 2000 г. в расхо­дах отражаются только процентные платежи по внутренним и внешним заимствованиям:

- обслуживание внутреннего долга - 63,4 млрд. руб.;

- обслуживание внешнего долга - 156,8 млрд. руб.;

- всего - 220,1 млрд. руб. или 25,7% к расходам бюджета.

Дефицит федерального бюджета на 2000 г. составляет по фе­деральному закону 57,9 млрд. руб., включая источники внутреннего — 7,1 млрд. руб. и внешнего финансирования - 50,8 млрд. руб.

Источники внутреннего и внешнего финансирования в 2000 г. предусматривали значительно меньше, чем сумма, направляемая на обслуживание внешнего долга. Разница в 162,2 млрд. руб. оз­начала первичный профицит федерального бюджета.

В соответствии с международной методологией в 2000 г. во внутренних источни­ках финансирования дефицита бюджет уч­тены доходы от приватизации (18 млрд. руб.) и сальдо по госу­дарственным запасам драгоценных металлов и драгоценных кам­ней (2 млрд. руб.), которые ранее включались в доходы бюджета. За счет этих источников предполага­лось покрыть отрицательную разницу между привлечением и погашением основной суммы за­долженности по государственным ценным бумагам (привлечение— 49,9 млрд. руб., погашение — 53,8 млрд. руб.) и прочим источни­кам внутреннего финансирования (погашение — 9,0 млрд. руб.).

Для финансирования бюджетного дефицита в 2000 г. предпо­лагалось привлечь фи­нансовых ресурсов за счет внешних заим­ствований в сумме 5,9 млрд. долл. США. В то же время в составе источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета учтены расходы по погашению основного внешнего долга в размере 5,3 млрд. долл. США. Отсюда следует, что с уче­том погашения основной суммы внешнего долга сумма внешне­го финансирования дефицита бюджета составляла около 600 млн. долл. США.

Отрицательная бюджетная эффективность, сложившаяся к августу 1998 г., привела к необходимости реструктуризации внут­ренних государственных долговых обязательств через процедуру новации. Следует обратить внимание на то, что в 1996-1998 гг. значи­тельно перевыполнялся план внутренних заимствований, что увеличивало нагрузку на бюджет в части обслуживания на­копленной задолженности, затрудняло поддержание его ликвидности и сокращало сумму, учитываемую в источниках финанси­рования бюджет­ного дефицита.

Ввиду резкого сокращения внешних заимствований и отсут­ствия достаточных ис­точников для погашения внешних государ­ственных долговых обязательств бывшего СССР в 1999 г. воз­никла необходимость их реструктуризации.

Дальнейшая стратегия в области, бюджетного дефицита на­стоятельно требует формирования принципиально новой концеп­ции привлечения финансовых ресурсов, ос­нованной на реальном учете возможностей бюджета по погашению и обслуживанию дол­говых обязательств, валютного риска, использования различ­ных инструментов привлече­ния денежных средств.