1. Конституционно-правовая природа местного самоуправления. Назначение местного самоуправления, формы его осуществлен населением.

Местное самоуправление согласно Европейской Хартии о местном самоуправлении составляет одну из основ любого демократического строя. «Принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны, и, по возможности, в конституции страны»¹.

Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации», основываясь на положениях Европейской Хартии о местном самоуправлении, закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправления в Российской Федерации. В рамках данных принципов осуществляется регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях, правовое регулирование местного самоуправления в субъектах Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Конституция Российской Федерации, определяя российское государство как демократическое, закрепляет важнейшие устои его демократизма, находящие выражение прежде всего в народовластии, разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную, идеологическом и политическом многообразии, а также местном самоуправлении. Местное самоуправление как одна из основ конституционного строя представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления в нашей стране².

Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации, закрепляя местное самоуправление в качестве одного из элементов конституционного строя, гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством. В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, они не могут рассматриваться как структурное подразделение государственной системы управления.

В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление осуществляет следующие функции:

1) обеспечивает участие населения в самостоятельном решении местных вопросов;

2) обеспечивает социально-экономическое развитие соответствующей территории;

3) управляет муниципальной собственностью;

4) обеспечивает потребности населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;

5) осуществляет защиту интересов и прав местного самоуправления;

6) обеспечивает охрану общественного порядка, реализацию законов, поддержание правопорядка на территории муниципального образования.

Итак, местное самоуправление в Российской Федерации - это система организации и деятельности граждан, представляю­щая собой совокупность организационных форм и институтов пря­мого волеизъявления, а также выборных и других органов местно­го самоуправления, посредством которых обеспечивается самосто­ятельное решение населением вопросов местного значения.

Местное самоуправление осуществляется гражданами путем прямого волеизъявления, либо через выборные и другие органы местного самоуправления³.

Особую роль в реализации местного самоуправления играет не­посредственная демократия. Она включает различные формы не­посредственного волеизъявления населения или его групп, прожи­вающих в границах административно-территориальных единиц, в которых осуществляется местное самоуправление.

Эта роль определяется прежде всего тем, что через ряд форм непосредственной демократии, таких, как выборы, собрания насе­ления и т.д., обеспечиваются формирование и функционирова­ние всех важнейших звеньев системы органов местного самоуправ­ления. Таким образом, можно сказать, что в практике местного самоуправления формы непосредственной и представительной де­мократии переплетаются, дополняя друг друга.

Кроме того, роль непосредственной демократии в осуществле­нии местного самоуправления определяется тем, что некоторые ее формы, например местные референдумы, собрания (сходы) граждан, сами входят в систему местного самоуправления, составляя ее неотъемлемую часть.

К формам прямого волеизъявления граждан, а равно, к формам участия в местном самоуправлении, относятся:

1) местный референдум;

2) муниципальные выборы;

3) собрания (сходы) граждан;

4) народная правотворческая инициатива и обращение граждан в органы местного самоуправления;

5) территориальное общественное самоуправление.

Местный референдум - голосование граждан Российской Фе­дерации, постоянно или преимущественно проживающих в грани­цах одного или нескольких муниципальных образований, по важ­ным вопросам местного значения, которое проводится в соответст­вии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституция­ми, уставами, законами субъектов Федерации, а также уставами муниципальных образований. Согласно закону, местный ре­ферендум назначается органом местного самоуправления по собственной инициативе или по инициативе граждан Российской Феде­рации, имеющих право на участие в референдуме, в соответствии с уставом муниципального образования⁴.

Голосование осуществляется тайно, контроль над волеизъявле­нием граждан не допускается.

Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Если для его реализации требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт. Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

В настоящее время в Российской Федерации нет специального закона о местном референдуме. На федеральном уровне устанавливается право каждого гражданина Российской Федерации участвовать в референдуме (ст. 32 Конституции); признание референдума в качестве одной из форм осущест­вления местного самоуправления (ст. 130 Конституции), а также право главы местного самоуправления выносить на местный референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении ⁵.

Посредством муниципальных выборов образуются представительные органы, через которые населением в первую очередь осуществляется местное самоуправление, а также получают свои полномочия главы мест­ной администрации - еще одна важная форма осуществления на­селением местного самоуправления.

В настоящее время правовой основой выборов в органы местно­го самоуправления являются: Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г., а также принятые органами го­сударственной власти субъектов Федерации законы или Положе­ния о выборах в органы местного самоуправления, уставы муници­пальных образований.

В субъектах Российской Федерации, в которых соответствующие законы не приняты, при проведении муниципальных выборов применяется Федеральный закон «Об обеспечении консти­туционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г.

Согласно действующему законодательству, выборы депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления осуществляются гражданами Российской Федерации, постоянно проживающими на территории соответствующих муниципальных образований, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тай­ном голосовании.

Для подготовки и проведения выборов депутатов представи­тельных органов местного самоуправления и выборных должност­ных лиц местного самоуправления в зависимости от численности населения муниципального образования могут создаваться сле­дующие избирательные комиссии: а) избирательные комиссии муниципального образования; б) окружные избирательные комиссии; в) территориальные избирательные комиссии; г) участковые избирательные комиссии.

Создание избирательной комиссии муниципального образова­ния для проведения муниципальных выборов является обязательным.

Одной из самых массовых форм непосредственной демократии, наиболее доступной гражданам и выступающей средством их само­организации, общественного самоуправления, являются собрания (сходы). Собрания (сходы) позволяют сочетать коллективное об­суждение вопросов и принятие решений гражданами с личной ак­тивностью и инициативой - выступлениями, участием в голосо­вании и т.д. Тем самым собрания (сходы) играют важную роль в системе местного самоуправления, служат формой привлечения граждан к осуществлению самых разнообразных управленческих функций.

Согласно законодательству к компетенции общих собраний (сходов), конференций граждан от­носятся:

1) избрание органов территориального общественного само­управления населения и принятие положений (уставов) о них;

2) утверждение программ деятельности органов территориального общественного самоуправления населения по социально-экономи­ческому развитию соответствующей территории и отчетов об их исполнении;

3) решение других вопросов, относящихся к компетенции органов территориального общественного самоуправления населения, затрагивающих интересы населения соответствующих территорий⁶.

Население в соответствии с уставом муниципального образования может осуществлять правотворческую инициативу в вопросах местного значения. Проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения - официальному опубликованию.

Закон предусматривает право граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления⁷.

Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны дать ответ по существу обращений граждан в течение одного месяца.

Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации может быть установлена административная ответственность за нарушение сроков и порядка ответа на обращения граждан в органы и к должностным лицам местного самоуправления.

Народная правотворческая инициатива и обращения граждан в органы местного самоуправления как институты прямой демократии позволяют гражданам участвовать в определении задач и направлений деятельности органов местного самоуправления, в выработке проектов их решений, в контроле за деятельностью органов местного самоуправления. Они служат важнейшим источником информации, необходимой органам местного самоуправления для выработки задач и направлений своей деятельности, принятия решений, отвечающих интересам граждан.

Составной частью системы местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление. Под территориальным общественным самоуправлением пони­мается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселе­ний, не являющихся муниципальными образованиями, микро­районов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для само­стоятельного и под свою ответственность осуществления собствен­ных инициатив в вопросах местного значения непосредственно на­селением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления.

К таким органам относятся советы или комитеты микрорайо­нов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов, советы или комитеты улиц, кварталов, домов.

Органы территориального общественного самоуправления на­селения создаются по инициативе граждан на основе добровольно­го волеизъявления. Компетенция органов территориального обще­ственного самоуправления населения определяется положениями (уставами) об этих органах, подготовленными с учетом полномо­чий, переданных им органами местного самоуправления в соответ­ствии с уставом муниципального образования.

Эти органы могут осуществлять экономическую деятельность, иметь и самостоятельно использовать финансовые ресурсы, образуемые за счет доходов от экономической деятельности, добровольных взносов и пожертвований, других поступлений. Рассматриваемые органы могут быть юридическими лицами.

Решения органов территориального общественного самоуправления, принятые в пределах их компетенции, обязательны к исполнению гражданами, проживающими на данной территории, а также предприятиями, организациями, учреждениями, должностными лицами, которым они адресованы.

В систему местного самоуправления входят и общины коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации - формы самоорганизации лиц, относящихся к малочисленным народам и объединяемых по кровнородственному (семья, род) и (или) территориально-соседскому признакам, создаваемые в целях защиты их исконной среды обитания, сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры.


Пункт 2. Принципы местного самоуправления

Под общими принципами местного самоуправления понимаются принципы деятельности населения и его представителей (органов местного самоуправления) по решению вопросов местного значения, реализации иных полномочий, отнесенных к ведению местного самоуправления Конституцией РФ, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также актами, принятыми в соответствии с ними⁸.

К общим принципам местного самоуправления относятся:

1) самостоятельность решения населением вопросов местного значения.

2) организационная обособленность местного самоуправления в системе управления государством.

3) взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций

4) сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан;

5) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;

6) ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением и государством;

7) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;

8) соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении местного самоуправления;

9) законность в организации и осуществлении местного самоуправления;

10) гласность при осуществлении местного самоуправления;

11) сочетание коллегиальности и единоначалия в местном самоуправлении;

12) наличие государственных гарантий местного самоуправления;

13) возможность передачи на уровень местного самоуправления исполнения отдельных государственных полномочий.

Подробнее следует остановиться на первом принципе. Статьей 130 Конституции РФ определено, что местное самоуправление "обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения".

В статье 132 Конституции в числе вопросов местного значения указаны: управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление охраны общественного порядка. Решение указанных вопросов осуществляется различными органами местного самоуправления. Более того, все эти вопросы не могут осуществляться исключительно представительным органом местного самоуправления, т.к. традиционным требованием к демократической организации власти является обособленность органов, обладающих полномочиями по утверждению бюджета и по его исполнению.

По второму принципу можно пояснить следующее: организационные формы местного самоуправления выбираются населением каждого муниципального образования самостоятельно. Это следует из нормы ст. 131 (п. 1) Конституции РФ, установившей, что "структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно". Вместе с тем эта самостоятельность не абсолютна. Как отметил Конституционный Суд РФ в Постановлении от 24 января 1997 г. "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", организация муниципальной власти должна соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации и вытекающим из этих основ принципам демократии и децентрализации власти⁹.

В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 6 октября 2003 г.) установлен ряд требований к структуре органов местного самоуправления. Законом установлен перечень органов местного самоуправления, обязательных к формированию во всех муниципальных образованиях: представительный орган муниципального образования (исключение - муниципальные образования с численностью избирателей менее 100 человек, где полномочия представительного органа осуществляет сход жителей муниципального образования), глава муниципального образования и местная администрация. Также законом установлен запрет на совмещение должности главы местной администрации и председателя представительного органа муниципального образования (исключение - муниципальные образования с численностью населения менее 1000 человек)¹⁰.

По четвертому принципу следует пояснить: в законе перечислен ряд норм, излагающих закрытый перечень вариантов решения отдельных вопросов организации местного самоуправления. Во-первых, определено, что представительный орган муниципального района может состоять из депутатов, избираемых населением непосредственно путем муниципальных выборов, или формироваться из глав внутрирайонных муниципальных образований и лиц, делегированных представительными органами внутрирайонных муниципальных образований из своего состава. Во-вторых, установлено, что глава муниципального образования может избираться либо населением на муниципальных выборах, либо представительным органом из своего состава. В-третьих, установлено, что глава местной администрации может или назначаться по контракту, или являться главой муниципального образования¹¹.

Формами прямого волеизъявления являются муниципальные выборы, местный референдум, отзыв населением выборных лиц местного самоуправления, сход граждан (в случае, когда уставом муниципального образования предусмотрено осуществление сходом полномочий представительного органа местного самоуправления), выявление путем голосования мнения населения по вопросу изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Деятельность выборных и невыборных органов местного самоуправления является формой осуществления местного самоуправления через представителей. Наряду с осуществлением местного самоуправления Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает институт участия населения в осуществлении местного самоуправления. Это собрания и конференции жителей на части территории муниципального образования, территориальное общественное самоуправление, правотворческая инициатива граждан, участие жителей в публичных слушаниях, опросах граждан, обращения жителей в органы местного самоуправления.

Для раскрытия содержания пятого принципа можно указать: проблема соответствия материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям относится к наиболее острым. Необходимость указанного соответствия является одним из требований к организации местного самоуправления, установленных в Европейской хартии местного самоуправления.

По восьмому принципу можно пояснить: Конституция России (ст. 18) установила, что права и свободы человека и гражданина "определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием".

В отношении местного самоуправления эта норма является не столько дополнительным требованием, сколько выражением сути этой формы народовластия. Не случайно Европейская хартия местного самоуправления (абз. 7 преамбулы, п. 3 ст. 4) говорит о местном самоуправлении как о власти, максимально приближенной к гражданам. Решение вопросов местного значения, создание условий для обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения в целом - это и есть реализация одного из ключевых прав человека и гражданина в демократическом обществе - права на достойную жизнь. Уровень гарантированности этого права вполне можно рассматривать как показатель уровня развития демократии в государстве.

Для раскрытия сути принципа гласности следует пояснить: целью осуществления местного самоуправления является решение вопросов местного значения - непосредственного обеспечения жизнедеятельности жителей муниципального образования. Данная цель требует работы органов местного самоуправления в постоянном контакте с жителями, широкого информирования населения о деятельности муниципальных властей¹².

По принципу сочетания коллегиальности и единоначалия в местном самоуправлении можно пояснить следующее: конкретные организационные формы местного самоуправления определяются в уставе каждого муниципального образования. Вместе с тем федеральным законодательством установлены определенные гарантии сочетания коллегиальности и единоначалия в осуществлении местного самоуправления.

Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 6 октября 2003 г.) предусмотрены обязательность наличия коллегиального органа местного самоуправления - представительного органа муниципального образования и главы местной администрации - лица, возглавляющего деятельность местной администрации на принципах единоначалия. Должность главы местной администрации может быть как самостоятельной, так и совмещаться с должностью главы муниципального образования.

При этом в названном Федеральным законе введено принципиально важное новшество: установлена возможность существования единоличных органов местного самоуправления - должностных лиц, обладающих собственными персональными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава местной администрации относится к данной категории должностных лиц.

Разделение функций между этими органами местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. Однако в указанном Федеральном законе изложен ряд норм, предопределяющих, что представительный орган является в основном органом нормоустанавливающим, а глава местной администрации - исполнительным. В частности, прерогативой представительного органа является принятие таких общеобязательных правил, как устав муниципального образования и местный бюджет.

Такое разделение типично. Коллегиальный выборный орган состоит из лиц, имеющих различные взгляды, отражающих интересы различных групп населения не только по территориальному признаку - по избирательным округам, но и в силу своих личных качеств - социальных, возрастных, этнических и иных групп населения. Выработка решения в условиях многообразия взглядов дает возможность повысить адекватность окончательного решения интересам населения муниципального образования в целом. Вместе с тем коллегиальная работа требует значительного времени.

3. Органы местного самоуправления: способы формирования, деятельность, полномочия.

Местное самоуправление реализуется через выборные и невыборные органы, образуемые в соответствии с федеральными и региональными законами, а также с уставами муниципальных образований. Тем самым в местном самоуправлении сочетаются формы непосредственной и представительной демократии. Наличие выборных органов местного самоуправления является обязательным. Не допускается осуществление местного самоуправления государственной властью и государственными должностными лицами. Структура органов местного самоуправления определяется на­селением самостоятельно.

3.1 Представительный орган местного самоуправления.

Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Численный состав представительного органа определяется уставом муниципального образования.

Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований. В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся: принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, принятие планов и программ развития, установление местных налогов и сборов, установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, а также контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, если он предусмотрен уставом муниципального образования.

Представительный орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке.

3.2 Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица.

Уставом муниципального образования могут быть предусмот­рены должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность местного само­управления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуп­равления.

Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Согласно уставу муниципального образования, избранный на­селением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного само­управления, председательствовать на его заседаниях.

Наименование главы муниципального образования и иных вы­борных должностных лиц местного самоуправления и сроки их полномочий определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Согласно уставу муниципального образования, его глава наде­ляется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. Он непосредственно или через образуемые им органы осуществляет управление муниципальным хозяйством, распоря­жается имуществом и объектами муниципальной собственности, разрабатывает местный бюджет, обеспечивает его исполнение и выполняет другие исполнительно-распорядительные функции.

Глава муниципального образования и другие выборные долж­ностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования подотчетны населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления.

В уставе муниципального образования, помимо представитель­ных органов и упомянутых ранее должностных лиц местного само­управления, могут быть предусмотрены иные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления.

Наименование органов местного самоуправления и должност­ных лиц местного самоуправления, порядок их формирования, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы органи­зации и деятельности определяются уставами муниципальных об­разований в соответствии с законами субъектов Российской Феде­рации (с учетом национальных, исторических и иных местных условий).

Образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органом государст­венной власти и государственными должностными лицами не до­пускаются.

3.3 Полномочия местного самоуправления

Один из самых важных и сложных вопросов организации местного самоуправления – разделение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, с одной стороны, и органами местного самоуправления, с другой.

К полномочиям органов государственной власти в области местного самоуправления относятся принятие и изменение федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления, контроль за их соблюдением, обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству, а также обеспечение гарантий осуществления предусмотренных Конституцией РФ и законами обязанностей государства в области местного самоуправления. Только федеральная власть осуществляет регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность и отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами. Важной частью полномочий Федерации является регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления и установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, а также регулирование основ муниципальной службы.

К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления относятся принятие и изменение законов субъектов РФ о местном самоуправлении, контроль за их реализацией, порядок передачи и передача объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собственность, отношения между бюджетами данного субъекта РФ и местными бюджетами, а также обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления. Органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают права граждан на осуществление местного самоуправления, устанавливают порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, их границы и наименования. Они вправе регулировать законами особенности организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций, принимать законодательство о муниципальной службе.

В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. К числу вопросов местного значения относятся принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, местные финансы и бюджет, содержание жилищного фонда, организация учреждений образования и здравоохранения, охрана общественного порядка и др.¹³

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Муниципальные образования вправе принимать к своему рас­смотрению иные вопросы, отнесенные к местному ведению зако­нами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не ис­ключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муни­ципальных образований и органов государственной власти.

Если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образова­ния, то полномочия муниципальных образований, объекты муни­ципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований - уставом города.

Муниципальным образованиям должна обеспечиваться эконо­мическая и финансовая самостоятельность на основе разграниче­ния предметов ведения между ними. Подчиненность одного муни­ципального образования другому не допускается.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 132), органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государст­венными полномочиями.

Наделение органов местного самоуправления отдельными госу­дарственными полномочиями осуществляется только федераль­ными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансо­вых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок контроля за осуществлением ор­ганами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными закона­ми и законами субъектов Российской Федерации.

Часть полномочий местного самоуправления находится в ис­ключительном ведении представительных органов местного само­управления. В их число входят: принятие общеобязательных пра­вил по предметам ведения муниципального образования, преду­смотренных его уставом; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; принятие планов и программ развития муници­пального образования, утверждение отчетов об их исполнении; ус­тановление местных налогов и сборов; установление порядка уп­равления и распоряжения муниципальной собственностью; кон­троль за деятельностью органов местного самоуправления и долж­ностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.


4. Конституционные гарантии местного самоуправления

Осуществление местного самоуправления в Российской Федерации имеет конституционные гарантии. Они представляют собой правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления и являются важнейшим условием полного и эффективного выполнения им своих задач и функций.

Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление в статьях 3, 12, 130-133. Основываясь на конституционных положениях, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. в статье 2 констатирует: «Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации».

Статьёй 12 Конституции определено, что в Российской Федерации "признается и гарантируется местное самоуправление". Эта статья дает основания для вывода о том, что наличие государственных гарантий местного самоуправления относится к основам конституционного строя Российской Федерации.

Признавая и гарантируя местное самоуправление, Конституция Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Таким образом, закрепление местного самоуправления в качестве основы конституционного строя, одного из главных принципов организации и осуществления управления страной, предполагает выделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны, прежде всего, перед своим населением. Конституция Российской Федерации не дает исчерпывающего перечня вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления. Основываясь на положениях Конституции Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. определяет предметы ведения местного самоуправления, а также разграничивает полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской федерации в области местного самоуправления.

В соответствии со статьей 16 Конституции Российской Федерации положения статей 3 и 12 главы 1 Конституции Российской Федерации, гарантирующие местное самоуправление, не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном Конституцией. Никакие другие нормы Конституции не могут противоречить ее положениям о местном самоуправлении, закрепленным в главе 1 Конституции Российской Федерации.

Согласно Конституции (ст. 133) местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту. Защита прав местного самоуправления в судебном порядке осуществляется в ряде случаев, предусмотренных законодательством. Так, в суде рассматриваются дела об административных правонарушениях, ответственность за которые наступает при невыполнении решений органов местного самоуправления. На должностных лиц и граждан в судебном порядке может быть наложен штраф в размере от одного до пяти установленных законом размеров минимальной месячной оплаты труда в порядке административной ответственности за невыполнение решений представительного органа местного самоуправления и местной администрации, принятых в пределах их компетенции. Такого рода дела рассматриваются судьей единолично в семидневный срок. Постановление судьи может быть отменено или изменено председателем вышестоящего суда, а также самим судьей по протесту прокурора.

Граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления вправе обращаться в суд или арбитражный суд с требованиями о признании недействительными актов государственных органов, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, нарушающих права и законные интересы граждан, проживающих на территории, подведомственной этим органам местного самоуправления, или права самих органов местного самоуправления. До принятия судебными органами решения исполнение опротестованных актов может быть приостановлено органами местного самоуправления.

В судебном порядке решаются имущественные споры между органами местного самоуправления. Они рассматриваются арбитражными судами. Если по спорам между органами местного самоуправления создается согласительная комиссия, то ее решение тоже может быть обжаловано в суд.

Органы местного самоуправления вправе обжаловать в суд отказ органа государственной власти зарегистрировать положение (устав) о местном самоуправлении.

Судебная защита местного самоуправления осуществляется и тогда, когда граждане обращаются с исками в суды о восстановлении нарушенных прав на участие в местном самоуправлении в случае, если допускается какое-либо ограничение прав граждан по политическим убеждениям, расовой и национальной принадлежности, социальному происхождению, полу, социальному или имущественному положению, языку, отношению к религии и т.д.

Только в судебном порядке согласно Указу Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" могут быть отменены решения органов местного самоуправления ¹⁴.

Вместе с тем в соответствии с Федеральным законом от 4 августа 2000 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, принявший (издавший) нормативный правовой акт, который признан судом противоречащим Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, обязаны в установленный решением суда срок отменить такой нормативный правовой акт или отдельные его положения, а также опубликовать информацию о решении суда в течение десяти дней со дня вступления решения суда в силу¹⁵.

В соответствии с Конституцией (ст. 133) местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Местное самоуправление, несмотря на свою самостоятельность и независимость, обязано выполнять решения органов государственной власти. При этом органы местного самоуправления вынуждены нести дополнительные затраты, связанные либо с возложением на них дополнительных полномочий, либо в связи с неправомерными действиями органов государственной власти. Конституция закрепляет принцип восполнимости этих затрат. Компенсация дополнительных расходов, возникших в результате выполнения решений, принятых органами государственной власти, осуществляется за счет федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации. Органы местного самоуправления имеют право на получение полной компенсации за ущерб и в случаях, когда отчуждаются в государственную собственность объекты муниципальной собственности.

Установлено, что местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Правовой статус органов местного самоуправления, определенный Конституцией России и федеральными законами, не может быть ограничен органами государственной власти. Акты этих органов, нарушающие права органов местного самоуправления, подлежат отмене¹⁶.

Органы государственной власти не могут рассматривать и решать вопросы, отнесенные законодательством к ведению органов местного самоуправления, за исключением случаев, когда эти вопросы связаны с обеспечением государственной и общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья населения, защиты прав и свобод граждан.

Конституционные гарантии - ядро правовых гарантий местного самоуправления, установленных как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.

К числу других правовых гарантий местного самоуправления Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (ст. 44), а также рассмотрение обращений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (ст. 45).

5. Контроль за деятельностью местного самоуправления
Основной субъект прав местного самоуправления – местное население. Поэтому важно, обеспечить зависимость и подотчетность органов и должностных лиц местного самоуправления от населения. Этому служат различные виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, закрепляемые в законодательстве о местном самоуправлении. Организационный механизм осуществления норм муниципального права об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления определяет население муниципального образования в уставе муниципального образования.

В ст. 15 Конституции указывается на обязанность соблюдения органами местного самоуправления Конституции и законов, т. е., закреплен принцип соблюдения законности. Следует отметить, что в целом формы обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц не отличаются от форм, обеспечивающих законность деятельности органов государственной власти и государственных служащих. Это выполнение норм действующего законодательства, действие строго в рамках своих полномочий, доступность к информации о деятельности органов местного самоуправления, обязанность решать возникающие проблемы населения, неукоснительно соблюдать устав муниципального образования и т.д.¹⁷.

Уполномоченные органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Кроме того, органы и должностные лица местного самоуправления, наделенные в соответствии с уставом муниципального образования контрольными функциями, осуществляют контроль за соответствием деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования¹⁸.

Можно выделить несколько видов контроля за органами местного самоуправления:

1) контроль со стороны государства;

2) контроль со стороны граждан (населения) и их организаций;

3) контроль со стороны одних органов местного самоуправления за деятельностью других.

Примером последнего вида контроля может быть контроль представительного органа за деятельностью главы муниципального образования.

Государственный контроль осуществляется федеральными и региональными органами государственной власти и по объекту контроля может быть подразделен на два вида¹⁹:

1) контроль за соблюдением законов, который включает:

- контроль за соблюдением законов о местном самоуправлении и как следствие - установление порядка судебной защиты прав местного самоуправления;

- контроль за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления (а также прокурорский надзор в этой сфере) и, следовательно, регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов;

- контроль, осуществляемый иными самостоятельными государственными органами;

2) контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Каждый из перечисленных видов контроля имеет свою специфику, что обусловлено особенностями статуса и полномочий органов государственной власти, осуществляющих контрольную деятельность. Контроль со стороны органов исполнительной власти обычно называется административным.

Административный надзор за деятельностью органов местного самоуправления может осуществляться по совершенно различным вопросам деятельности органов местного самоуправления. Ниже представлены некоторые примеры, связанные с выявлением нарушений в деятельности органов местного самоуправления.


Обжалование действий и решений, нарушающих права и свободы граждан

В соответствии со ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

Законом урегулирован порядок обращения граждан в суд. В соответствии с названным Законом каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы²⁰. Действие статей Закона в отношении государственных служащих распространяется также на муниципальных служащих в случае приравнивания их федеральным законодательством к государственным служащим.

К действиям (решениям) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, государственных служащих, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе предоставление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых:

- нарушены права и свободы гражданина;

- созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;

- незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность;

- он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Граждане вправе обжаловать также бездействие указанных органов, предприятий, объединений, должностных лиц, государственных служащих, если оно повлекло за собой последствия, перечисленные в той же части статьи. Можно обжаловать как вышеназванные действия (решения), так и послужившую основанием для совершения действий (принятия решений) информацию либо то и другое одновременно.

С жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, гражданин вправе обратиться либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему. Вышестоящие в порядке подчиненности орган, объединение, должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд. Таким образом, в Законе предусмотрена возможность защищать свои права гражданам как в судебном порядке, так и в административном. Причем использование административного порядка не исключает возможности обращения в суд.

Прокурорский надзор

В соответствии с ч. 1 ст. 77 Федерального закона № 131-ФЗ органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные Федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

Органы прокуратуры Российской Федерации осуществляют общий надзор за законностью²¹. Общий надзор означает:

- надзор за исполнением законов органами местного самоуправления, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления.

Законом предусматривается, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения Закона органами и должностными лицами:

- опротестовывает противоречащие Закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;

- вносит представление об устранении нарушений Закона.

В этом случае должностные лица или органы местного самоуправления обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно.

В соответствии со ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. В случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если это лицо или его законный представитель не заявит об отказе от иска. При отказе истца от иска суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц.

Государственная регистрация уставов муниципальных образований

Федеральным законом № 131-ФЗ определено, что устав муниципального образования (акт, обладающий высшей юридической силой в системе нормативных правовых актов муниципального образования) вступает в силу после его государственной регистрации. Государственная регистрация в данном случае является элементом государственного контроля²².

Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Государственная регистрация устава муниципального образования необходима для включения муниципального образования в единый федеральный реестр муниципальных образований, для приобретения соответствующими органами местного самоуправления прав юридических лиц. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования могут быть:

1) противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации;

2) нарушение установленного федеральным законом порядка принятия устава.

Органы местного самоуправления представляют для информации в органы государственной власти субъекта Российской Федерации муниципальные правовые акты - уставы муниципальных образований, собственные акты и акты собраний (сходов) и конференций местных жителей, решения, принятые на местном референдуме, муниципальные договоры (соглашения), а также иные муниципальные акты и договоры (соглашения) в случае, если это предусмотрено законодательством, либо по запросу.

В соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»[24] государственную регистрацию уставов муниципальных образований осуществляют территориальные органы уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований, которые:

1) проверяют соответствие устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации;

2) проверяют соблюдение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования;

3) присваивают уставу муниципального образования государственный регистрационный номер;

4) выдают свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования;

5) включают сведения об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

В случае если в результате проверки сделан вывод о противоречии устава муниципального образования Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ, о нарушении установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования, регистрирующий орган принимает мотивированное решение об отказе в государственной регистрации. Решение об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования в пятидневный срок со дня его принятия направляется главе муниципального образования.

Принятие регистрирующим органом решения об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования не является препятствием для повторного представления устава для государственной регистрации после устранения нарушений, указанных в решении.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Местное самоуправление предполагает ответственность органов местного самоуправления за осуществление возлагаемых на них функций и полномочий, а также различные виды контроля их деятельности.

Формы государственного и общественного контроля деятельности местного самоуправления, закрепляемые законом и обеспечивающие защиту интересов государства, населения, граждан, предприятий, учреждений и организаций, являются в то же время необходимым условием реализации норм муниципального права, устанавливающих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.