Законодавче забезпечення боротьби з відмиванням коштів в україні: історія, сучасний стан, напрями вдосконалення

За даними МВФ, щорічно у світі відмивається від 500 до 1,5 трл. доларів Це становить 5% світового валового продукту. В умовах становлення національної економіки та розвитку інтеграції з міжнародними фінансовими системами в Україні, як ніколи гостро постає питання про протидію легалізації (відмиванню) коштів, одержаних злочинним шляхом.
Легалізація (відмивання) грошових коштів, одержаних злочинним шляхом, належить до тяжких злочинів боротьба з яким ведеться в усьому світі з кінця 1980-х років. Фундаментальна мета цієї роботи полягає в тому, щоб виключити злочинне використання фінансової системи. Протистояння відмиванню коштів та фінансуванню тероризму набуло надзвичайного значення після вчинених у 2001 році терористичних актів. Потенційна загроза полягає в тому, що прагнучи до нових надприбутків, при невідпрацьованих механізмах приватизації та роздержавлення злочинні структури можуть стати власниками основного обсягу матеріальних цінностей. При цьому у міру розвитку внутрішніх організаційних структур вони все щільніше вбудовуються у злочинні міжнародні організації та просуваються на транснаціональний рівень.
Як зазначає Група з розробки фінансових заходів боротьби з відмиванням грошей (FATF), відмивання грошей є ахіллесовою п'ятою кримінальної діяльності. Під час розслідування діяльності організованих злочинних угруповань, шляхом аналізу фінансових операцій, часто виявляються документи, які дозволяють виявити приховані незаконні доходи, ідентифікувати злочинців та притягти їх до кримінальної відповідальності. У випадках, коли злочинні доходи отримують в результаті вчинення грабежів та розбоїв, вимагання, привласнення, розтрати або шахрайства, розслідування відмивання грошей є єдиним способом знайти вкрадені кошти та повернути їх потерпілим. Проте, найбільш важливим завданням протидії відмиванню грошей, отриманих злочинним шляхом, є позбавлення злочинця його доходу, тобто завдання йому удару по найуразливішому місцю. Без доходу, яким можна безперешкодно користуватися, злочинну діяльність немає сенсу продовжувати.
В Україні з перших років незалежності питання боротьби з кримінальним обігом грошей не залишалися поза увагою, було вжито низку законодавчих кроків у напрямку боротьби з відмиванням незаконних доходів.
З набуттям Україною членства в Раді Європи (у 1995 році) було розпочато процес приєднання до основних європейських конвенцій з питань кримінального судочинства. Найважливішими документами цієї сфери є Конвенція про відмивання, пошук, арешт та конфіскацію доходів, одержаних злочинним шляхом, та Європейська конвенція про взаємну допомогу у кримінальних справах.
Верховна Рада України ратифікувала Європейську конвенцію про відмивання, пошук, арешт та конфіскацію доходів, одержаних злочинним шляхом, 17 грудня 1997 р.
Постановою Кабінету Міністрів і Національного банку України від 28 серпня 2001 р. органам виконавчої влади, банківським та іншим фінансовим установам було доручено керуватися у своїй діяльності Сорока рекомендаціями FATF.
У 2002 р. Україною ратифіковано Європейську конвенцію про боротьбу з тероризмом.
Не менш важливим етапом розвитку національного законодавства з протидії відмиванню грошей стала ратифікація 4 лютого 2004 р. Конвенції Організації Об'єднаних Націй проти транснаціональної організованої злочинності.
Проте, з окремих питань законодавство України ще залишалося таким, що не повністю відповідало міжнародним стандартам.
У вересні 2001 р. на пленарному засіданні FATF було визнано, що вжиті Україною заходи з боротьби у сфері відмивання кримінальних доходів є недостатніми.
За оцінками фахівців FATF, на той час Україна частково чи повністю відповідала основним критеріям, за якими визначаються країни, що не співпрацюють у сфері боротьби з відмиванням коштів ("чорний список", NCCT). Йшлося про необхідність суттєвого поліпшення системи протидії відмиванню коштів. В переліку недоліків було названо неефективність державної системи доведення інформації про операції, що підлягають фінансовому моніторингу, до уповноваженого органу - фінансової розвідки. Інші претензії стосувалися недостатньої ідентифікації клієнта та неналежного її фінансування боротьби з відмиванням коштів, здобутих злочинним шляхом. Особливо наголошувалося на відсутності спеціального закону, спрямованого на боротьбу з відмиванням коштів.
У грудні 2001 року розпочалось становлення ПФР України як окремої структури. Президент України своїм Указом від 10 грудня 2001 р. № 1199 "Про заходи щодо запобігання легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом" доручив Кабінету Міністрів України утворити у складі Міністерства фінансів України Державний департамент фінансового моніторингу зі статусом урядового органу державного управління, затвердити Положення та вирішити питання, пов'язані із забезпеченням його діяльності.
На виконання цього Указу постановою Кабінету Міністрів України від 10 січня 2002 р. № 35 утворено Державний департамент фінансового моніторингу, що діє у складі Міністерства фінансів України. Постановою Кабінету Міністрів України від 18 лютого 2002 р. № 194 затверджено Положення про Державний департамент фінансового моніторингу.
Починаючи з 2002 року, спільними рішеннями Кабінету Міністрів України та Національного банку затверджуються щорічні Програми протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом. Ці Програми передбачають вжиття скоординованих заходів нормативно-правового, організаційного, методичного характеру з метою забезпечення імплементації Сорока рекомендацій FATF в національне законодавство, створення умов для співробітництва правоохоронних органів з фінансовими установами, а також міжнародного співробітництва. Своєчасне виконання передбачених Програмами заходів постійно контролюється урядом держави.
Наприкінці 2002 р. було прийнято Закон України "Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом" (далі - базовий закон). Він у цілому відповідав міжнародним стандартам у сфері боротьби з кримінальними доходами, в тому числі Віденській та Страсбурзькій конвенціям, Директивам ЄС про запобігання використанню фінансової системи з метою відмивання коштів та Базельським принципам щодо діяльності банків. Після аналізу базового закону експертами FATF, його положення були суттєво допрацьовані та змінені з урахуванням зауважень. Станом на 2004 р. до нього вже внесено 16 суттєвих поправок.
Прийняття базового закону стало правовим інструментом, що дозволив значно вдосконалити інше законодавство в сфері надання фінансових послуг. З метою створення цілісної, внутрішньо узгодженої нормативно-правової бази були внесені необхідні зміни до законів, що регулюють діяльність на ринку фінансових послуг.
Внесені поправки забезпечили відповідність українського законодавства Сорока рекомендаціям FATF та дозволили усунути недоліки, визначені Критеріями 1,5-8, 10, 11, 13-16, 25, наявність яких свого часу обумовила включення України до "чорного списку" неспівпрацюючих країн.
Законом від 6 лютого 2003 р. було внесено зміни до Законів України "Про банки і банківську діяльність" та "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг". Зокрема, були встановлені вимоги щодо правил та програм внутрішнього фінансового моніторингу банків та інших фінансових установ, заборони анонімних (номерних) рахунків. Банкам були надані повноваження отримувати для ідентифікації клієнтів дані як від самих клієнтів, так і віддержавних органів. Було встановлено п'ятирічний термін зберігання документів про здійснення операцій, що підлягають фінансовому моніторингу, та результати ідентифікації їх учасників.
Було доповнено Кодекс України про адміністративні правопорушення статтею 1669, яка встановила адміністративну відповідальність за порушення законодавства щодо запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом.
У подальшому також було внесено зміни до Кримінального кодексу України. Так, статтю 209 було викладено в новій редакції (розширено ознаки злочину "Легалізація (відмивання) грошових коштів та іншого майна, здобутих злочинним шляхом").
Кримінальний кодекс також було доповнено статтею 209 "Умисне порушення вимог законодавства про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом", згідно з якою повторне умисне неподання або подання завідомо недостовірної інформації про операції, що підлягають фінансовому моніторингу, а також розголошення відомостей про них визнається кримінальним злочином.
Згідно зі змінами до статті 112 Криміпально-процесуального кодексу України у справах про умисне порушення вимог законодавства про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, досудове слідство може провадиться слідчими всіх правоохоронних органів.
Для забезпечення роботи базового закону було прийнято низку нормативних актів. Враховуючи, що згідно зі статтею 11 базового закону однією з підстав віднесення фінансової операції до такої, що підлягає обов'язковому фінансовому моніторингу, є участь особи, зареєстрованої або розташованої в країні (на території), яка не бере участі в міжнародному співробітництві у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, та фінансуванню тероризму, постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2003 р. № 645 затверджено порядок визначення відповідних країн (територій), а розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17 липня 2003 р. № 419-р затверджено перелік таких країн (територій).
Постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2003 р. № 644 затверджено порядок реєстрації фінансових операцій суб'єктами первинного фінансового моніторингу та порядок надання інформації Держфінмоніторингу.
Постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2003 р. № 646 затверджено порядок взяття на облік Держфінмоніторингом фінансових операцій, що підлягають обов'язковому фінансовому моніторингу.
Держфінмоніторингом видано наказ від 24 квітня 2003 р. № 40 "Про затвердження Вимог до організації фінансового моніторингу суб'єктами первинного фінансового моніторингу у сфері запобігання та протидії запровадженню в легальний обіг доходів, одержаних злочинним шляхом, та фінансуванню тероризму", яким встановлено вимоги до внутрішніх процедур суб'єктів фінансового моніторингу.
Наказом Держфінмоніторингу від 12 травня 2003 р. № 46 затверджено "Вимоги до кваліфікації працівника суб'єкта первинного фінансового моніторингу, відповідального за проведення фінансового моніторингу у сфері запобігання та протидії запровадженню в легальний обіг доходів, одержаних злочинним шляхом, та фінансуванню тероризму".
Також у травні 2003 р. затверджено наказ Держфінмоніторингу № 48 "Про затвердження деяких форм обліку та подання інформації, пов'язаної із здійсненням фінансового моніторингу, та Інструкції щодо їх заповнення".
Таким чином, було проведено необхідну підготовку до початку дії базового закону. Закон України "Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом" набрав чинності з 12 червня 2003 р.
Згідно з базовим законом суб'єкти первинного фінансового моніторингу зобов'язуються здійснювати ідентифікацію осіб, що пропонують виконати відповідну трансакцію, забезпечувати виявлення та реєстрацію операцій, що підлягають моніторингу, та оперативно подавати інформацію про такі операції спеціально уповноваженому державному органу з питань фінансового моніторингу. Суб'єкт первинного фінансового моніторингу має право відмовитися від забезпечення здійснення фінансової операції у разі встановлення, що ця фінансова операція містить ознаки такої, що згідно з цим Законом підлягає фінансовому моніторингу, та зобов'язаний ідентифікувати і повідомити Держфінмоніторииг про осіб, котрі планують здійснити операцію, що підлягають фінансовому моніторингу, та про її характер.
Суб'єкти первинного фінансового моніторингу зобов'язані приділяти особливу увагу фінансовим операціям, які здійснюються з використанням новітніх технологій або неформальних систем переказу грошей та інших цінностей.
При цьому фінансові установи, їх посадові особи та інші працівники згідно з базовим законом не несуть дисциплінарної, адміністративної, цивільно-правової та кримінальної відповідальності за надання Уповноваженому органу відповідної інформації, навіть якщо остання завдає шкоди юридичним або фізичним особам, що провокують здійснення сумнівних фінансових операцій.
Прийнятий після цього Указ Президента України від 22 липня 2003 р. № 740 "Про заходи щодо розвитку системи протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, і фінансуванню тероризму" визначив подальші напрями розвитку системи боротьби з відмиванням коштів.
На виконання Указу постановою Кабінету Міністрів України від 2 жовтня 2003 р. № 1565 утворено Міжвідомчу робочу групу з дослідження методів та тенденцій у відмиванні доходів, одержаних злочинним шляхом, затверджено положення про неї, визначено керівника групи - голову Держфінмоніторингу.
18 травня 2004 р. Верховною Радою України прийнято Закон України "Про внесення зміни до статті 4 Закону України "Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом" (№ 1726-IV) щодо підвищення статусу Держфінмоніторингу до рівня центрального органу виконавчої влади із спеціальним статусом.
Також урядом України прийнято постанову від 25 серпня 2004 р. № 1081 "Деякі питання Державного департаменту фінансового моніторингу" щодо створення територіальних структурних підрозділів Держфінмоніторингу та збільшення чисельності його штату до 338 осіб. Існування підрозділів Держфінмоніторингу в регіонах дозволить істотно підвищити рівень та ефективність взаємодії Держфіпмоніторингу з державними органами на місцях.
Для подальшого розвитку системи боротьби з легалізацією (відмиванням) доходів, одержаних злочинним шляхом, і фінансуванням тероризму, та запровадження якісної підготовки спеціалістів з питань фінансового моніторингу, постійного підвищення їх кваліфікації та професійного рівня урядом прийнято розпорядження, яким передбачено створення навчально-методичного центру з підготовки спеціалістів з питань фінансового моніторингу під патронажем Держфінмоніторингу.
Як визначено в Імплементаційному плані боротьби з відмиванням брудних доходів в Україні, схваленому на пленарному засіданні FATF у жовтні 2003 p., з метою зміцнення системи боротьби з відмиванням брудних коштів та фінансуванням тероризму та впровадження Сорока рекомендацій та Дев'яти спеціальних рекомендацій по боротьбі з фінансуванням тероризму FATF Держфінмоніторингом розроблено та подано на розгляд Верховної Ради України законопроект "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань запобігання легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, та фінансуванню тероризму".
Зазначеним законопроектом передбачається:
уточнення поняття "фінансова операція";
запровадження вимоги додаткових заходів обачливості щодо політичних діячів;
запровадження поняття "банк-оболонка";
розширення кола фінансових посередників - представників не фінансових професій (торговців нерухомістю, юристів, нотаріусів, адвокатів, аудиторів, бухгалтерів, торговців дорогоцінними металами та камінням та деяких інших) (рекомендація 20 документа "Сорок Рекомендацій FATF");
розширення переліку органів регулювання та нагляду з питань фінансового моніторингу для вказаних фінансових посередників та представників не фінансових професій, а саме: Міністерство фінансів України (гральні заклади, юридичні особи, які проводять будь-які лотереї, торговці дорогоцінними металами і дорогоцінним камінням, аудитори, бухгалтери) (рекомендація 23 документа "Сорок Рекомендацій FATF"); Державний комітет України по земельних ресурсах (торговці нерухомістю (ріелтери) (рекомендація 23); Міністерство юстиції України (нотаріуси, адвокати, фінансові посередники, що падають послуги із створення та проведення реєстрації підприємств, управління підприємствами та майном) (рекомендація 23); Міністерство транспорту та зв'язку України (оператори поштового зв'язку) (рекомендація 23);
замороження терористичних активів шляхом надання можливості фінансовим посередникам призупиняти на два робочі дні фінансову операцію, якщо її учасником або вигодоодержувачем є особа, яка включена до переліку осіб, пов'язаних із здійсненням терористичної діяльності, повідомлення про це Держфінмоніторингу в той же день;
надання повноважень Держфінмоніторингу приймати рішення про зупинення здійснення операції, пов'язаної з фінансуванням терористичної діяльності, на строк до п'яти робочих днів;
встановлення додаткових гарантій соціального захисту робітникам Держфінмоніторингу з метою забезпечення незалежності діяльності Держфінмоніторингу.
Також законопроектом передбачається внесення змін і доповнень до інших законодавчих актів, зокрема до таких:
Кодекс України про адміністративні правопорушення - в частині доповнення положеннями щодо надання новим органам регулювання та нагляду повноважень зі складання адміністративних протоколів (рекомендація 23);
Кримінальний кодекс України - в частині доповнення положеннями щодо встановлення кримінальної відповідальності осіб, причетних до фінансування тероризму та зниження порогу предикатних злочинів з трьох до двох років;
Закон України "Про боротьбу з тероризмом" - у частині визначення та уточнення понять "тероризм" та "фінансування тероризму", віднесення Держфінмоніторингу до органів, що безпосередньо здійснюють боротьбу з тероризмом.
Держфінмоніторингом розроблено Концепцію розвитку національної системи протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, та фінансуванню тероризму на 2005-2010 pp., в якій визначені стратегічні напрями її вдосконалення.
Органами нагляду та регулювання розроблено та затверджено також низку нормативно-правових актів, якими встановлені вимоги щодо дотримання фінансовими посередниками законодавства у сфері запобігання та протидії легалізації доходів, одержаних злочинним шляхом.
Національним банком України постановою від 14 травня 2003 р. № 189 затверджено Положення про здійснення банками фінансового моніторингу, а постановою від 4 червня 2003 р. № 233 затверджені Склад реквізитів та структури файлів інформаційного обміну між спеціально уповноваженим органом виконавчої влади з питань фінансового моніторингу та банками (філіями).
Рішенням Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 13 серпня 2003 р. № 359 затверджено Положення про здійснення фінансового моніторингу інститутами спільного інвестування, фондовими біржами та іншими професійними учасниками ринку цінних паперів.
Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг України розпорядженням від 5 серпня 2003 р. № 25 затвердила Положення про здійснення фінансового моніторингу фінансовими установами.
Згідно із затвердженою урядом програмою триває робота над створенням та функціонуванням Єдиної державної інформаційної системи у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, і фінансуванню тероризму (ЄДІС), створеної відповідно до Постанови KM України від 10 грудня 2003 р. № 1896.
У боротьбі з відмиванням коштів принципове значення для України має чітке розмежування відмивання коштів злочинного походження та легалізації доходів, прихованих від оподаткування. Слід зазначити, що без чіткого визначення протиправних дій, на які розповсюджуються заходи по боротьбі з відмиванням коштів незаконного походження, будь-які заходи щодо легалізації доходів, прихованих від надмірного оподаткування, будуть неефективними. Поки що наш базовий закон фактично ототожнює два поняття - "легалізацію" і "відмивання", що є не зовсім коректним. Якщо "відмивання" коштів - це завідомо кримінальне карне діяння, то "легалізація" тіньових доходів в багатьох державах відбувається за сприяння та заохочення влади, оскільки таким чином нарощуються інвестиційні ресурси країни. На сьогодні у Верховній Ради України зареєстровано законопроект, який стосується легалізації тіньових доходів і повернення на терени України тих, що знаходяться за кордоном. Його прийняття має забезпечити системний підхід до попередження, запобігання, виявлення та розслідування діяльності з легалізації результатів тіньових операцій, головним чином - у фінансовій сфері.

Література

1.                Боротьба з відмиванням коштів: правовий, організаційний та практичний Б83 аспекти / С.Г. Гуржій, О.Л. Копиленко, Я.В. Янушевич та ін. - К.: Парлам. вид-во, 2005. - 216 с.
2.                Посібник „Боротьба з відмиванням коштів: правовий, організаційний та практичний аспект” / С.Г. Гуржій, О.Л. Копиленко, Я.В. Янушевич та ін. - К.: Парлам. вид-во, 2005. - 216 с.
3.                Постанова Правління НБУ від 14.05.2003 №189 "Про затвердження Положення про здійснення банками фінансового моніторингу" // Веб-сторінка Верховної Ради України. - www.zakon. rada.gov.ua/cgi-bin/laws.
4.                Закон України “Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом” від 28.11.2002 № 249-IV.
5.                Сорок рекомендацій FATF у редакції 2003 р.
6.                Науково-практичний коментар Кримінального кодексу України від 05.04.2001 року / За ред. М.І. Мельника, М.І. Хавронюка. - К.: Каннон, А.С.К., 2002. - 1104 с.
7.                Відмивання грошей: кримінально-правова кваліфікація, запобігання
8.                злочинності, законодавство та міжнародний досвід: Навчальний посібник /Азаров М.Я., Ярошенко Ф.О., Мельник П.В. Жвалюк В.Р. - Ірпінь, Національна академія ДПС України, 2004.