Люди и организации, заинтересованные в обладании ключевыми ресурсами влияния, образуют замкнутые группы лиц, реально участвующих в определении политической стратегии. Данный обзор анализирует их сферы интересов, структуры и ресурсы влияния.

В настоящее время в Европе на каждого чиновника Европейской комиссии (за исключением лингвистов и секретарей) приходится один человек, работающий в сфере представительства интересов. В наиболее развитых странах число институтов представительства интересов, с которыми имеют дело органы общественного управления, достигло непропорциональных размеров.

«Представители интересов, или свои люди» обладают монопольным доступом к общественной политике, в то время как в основных политических вопросах такие группы оперируют на более многоуровневых полях с другими типами интересов.

Влияние представителя интересов на общественные дела зависит прежде всего от того, насколько необходимым ему удается стать, предлагая те ключевые ресурсы, в которых нуждается правительство.

Использование или участие в группах интересов представляет собой один из путей, благодаря которому организации управляют своей внешней политической средой. Группы интересов можно проранжировать от частных групп организованных фирм до общественных групп, открытых для любого желающего присоединиться к ним. Организациям легче организовываться, чем индивидуумам, поскольку у организаций больше ресурсов.

Другой фактор, определяющий силу влияния представителей интересов, — это способность оказывать давление на определенные круги. В настоящее время наблюдается увеличение числа признаков, свидетельствующих о стремлении общественных властей управлять взаимодействием с носителями внешних интересов.

Внешняя политическая среда бизнеса

Проблема исследования групп интересов занимает ключевое место в сфере наук об управлении, поскольку именно группы интересов предлагают фирмам те средства, которые помогают им эффективно функционировать во внешней политической среде. Однако в течение долгого времени она оставалось прерогативой преимущественно политической науки.

Политическая деятельность фирм осуществляется ими индивидуально, в форме коллективной деятельности: либо посредством участия в формальных или неформальных временных альянсах которые вообще могут не иметь никакой сколько-нибудь четкой структуры, как, например, клуб людей, собирающихся время от времени пообедать.

Как правило, именно наименьшие из малых фирм и предприятий сталкиваются с такими основными проблемами выживания, как отсутствие ресурсов для того, чтобы либо действовать коллективно, либо самим взаимодействовать со своим внешним политическим окружением. И наоборот, ни одна крупная фирма не была бы в состоянии поддерживать свое существование в прежнем виде, если бы она игнорировала те политические условия, которые могли бы оказать влияние на перспективу ее развития в будущем.

Табачная фирма в один прекрасный момент обнаружит, что ее основной товарный рынок подорван социальным законодательством; производитель бумаги столкнется с недопустимым ограничением размеров прибыли в результате принятия нового законодательства по проблемам окружающей среды; отрасль производства, находящаяся в состоянии спада, получит время для диверсификации при поддержке со стороны общественности; новые возможности для развития может получить даже целая совокупность промышленных отраслей за счет общественных инициатив. Вот почему любое крупное предприятие инвестирует ресурсы в управление своими общественными делами, когда создавая специально предназначенные для этой цели организационные подразделения, а когда и нанимая специальную фирму, занимающуюся вопросами общественных дел, или принимая участие в той или иной форме коллективной деятельности.

Самые крупные из предприятий, действующих в наиболее значимых производственных секторах, могут придерживаться позиции, что они в состоянии решать свои проблемы самостоятельно. Но даже и в этом случае вряд ли найдется хотя бы одна крупная фирма, не заинтересованная в участии в групповом объединении какого-либо рода, даже если из-за этого произойдет ограничение основного бизнеса.

Но и при этих условиях предприятия могут приходить к необходимости действовать коллективно в рамках секторальных объединений, чтобы угодить тем органам общественной власти, которые предпочитают вести переговоры с «одним голосом». Так, например, Европейская ассоциация потребителей электронной продукции фактически служит прикрытием интересов крупных европейских предприятий данного промышленного сектора (в частности, Philips и Tomsori) и удовлетворяет пожелания Европейской комиссии. В последнее время все чаще можно видеть, как органы общественной власти требуют от предприятий объединять свои интересы и предъявлять их как коллективный продукт, поскольку это упрощает предоставление консультаций.

Предприятия присоединяются к деятельности групп интересов с целью продвижения и защиты своих выгод, прежде всего в сфере общественной политики, т. е. в тех областях, где они могут как подвергнуться серьезной угрозе, так и получить необходимую им поддержку. Они участвуют в этом, чтобы удовлетворить требования органов общественной власти по упрощению определения и реализации общественной политики; они используют группы интересов как средство экономической разведки, средство сбора данных о политическом и экономическом окружении, а также иногда для получения доступа к товарам и услугам на льготных условиях.

Например, в марте 1994 г. французское предприятие по производству автомобилей Пежо/Ситроен пришло к выводу, что если фирма хочет и впредь оставаться прибыльной, то нельзя далее оставаться вне сотрудничества с Европейской ассоциацией производителей автомобилей (АСЕА). Аналогично действуют и некоторые американские фирмы, пользующиеся репутацией «вольных игроков»; на деле они признают необходимость коллективных действий, прежде всего в целях защиты и продвижения своих интересов в сфере общественной политики.

Отказ от принадлежности к влиятельной ассоциации может иметь опасные последствия для предприятия, подвергая его риску столкнуться с конкурентами, действующими коллективно и принимающими совместные решения, которые могут оказаться губительными для интересов фирмы, остающейся за пределами их коллективного соглашения. Комментируя эту ситуацию, исследователи А. Г. Джордан и А. М. Маклахлен замечают: «Вольный игрок не может рассчитывать, что он удержит ситуацию под контролем».

Спектр групп интересов зависит от типа предприятий и содержит множество форм, начиная с частных объединений организаций, закрытых для посторонних организаций (таких как промышленные отраслевые объединения), и заканчивая образованиями, к которым может присоединиться любой желающий. Предприятиям проще организоваться, чем отдельным индивидуумам, поскольку их ресурсы для защиты и продвижения своих интересов гораздо больше, чем у других типов носителей интересов. Вот почему, используя правильно и гармонично организованные модели коллективного действия, они получают больше выгод, нежели другие группы, объединенные вокруг общественных или трудовых интересов.

Ключевым моментом в понимании влияния, оказываемого группами интересов на определение и реализацию общественной политики, является наличие / отсутствие «переговорных козырей». Предприятия и производственные отрасли, обладающие наибольшим числом таких козырей, могут сделаться незаменимыми и тем самым значительно повлиять на определение и реализацию общественной политики. И, что важно отметить, эти ресурсы обеспечивают достижение наибольшего эффекта при хорошей организации.

Информация и экспертиза

Общественная политика формируется на основе информации. Например, в Европейской комиссии имеется только один человек, ответственный за многомиллионную страховую индустрию Европы (ECU). Такое положение дел приводит к сильной перегрузке бюрократического аппарата, попадающего в зависимость от знания, предоставляемого представителями частных групп интересов. Один чиновник прокомментировал эту ситуацию следующим образом:

«Начнем с того, что он (чиновник Европейской комиссии) — очень одинок, смотрит на лежащий перед ним чистый лист бумаги, недоумевая, чем же его нужно заполнить. На самой ранней стадии лоббизм предлагает великолепную возможность для ясного понимания того, какой должна быть его политика, а в конечном итоге — и того, как оформить это понимание на бумаге. Как правило, разработчик нуждается в идеях и информации, качество которой имеет важное на этой стадии работы значение. Ценным поставщиком качественной информации является лоббист».

Некоторые из отчетов Европейской комиссии на деле составлены отраслевыми объединениями и предприятиями. Предпринимательские группы интересов часто обладают монополией на информацию и экспертное знание, что дает им эксклюзивный и свободный от конкуренции доступ к общественной политике. Если она основана на технически несовершенной информации, то ее никак нельзя назвать качественной, а обладание живой и надежной информацией может гарантировать возможность влияния на определение общественной политики.

Сила денег и ценность престижа

Существуют компании, в распоряжении которых находится ресурсов больше, нежели в отдельных странах; к примеру, состояние компании Форда больше, нежели валовой внутренний продукт республики Ирландия. Можно сказать, что экономическая значимость таких компаний обязывает их быть влиятельными политическими силами. Те, кто определяют общественную политику, зависят от бизнеса. Такие ключевые факторы, как проблема занятости, торговый баланс, обеспечение благосостояния и, конечно, популярность общественных институтов (включая правящие партии), зависят от деловой активности.

Некоторые промышленные отрасли являются столь могущественными, что им даже не нужно демонстрировать свою мускулатуру для того, чтобы их значение учитывалось. На локальном уровне, например, процветание какого-нибудь небольшого городка может целиком зависеть от одного-единственного работодателя, а стало быть, его интересы автоматически будут учитываться местными политиками; точно так же существуют страны, в которых предприятия, создающие основную часть богатства, обладают не менее сильным уровнем влияния. Как замечает С. Линдблом, в государственной политике бизнес изначально занимает привилегированное положение.

Статусные ресурсы также могут быть весьма значимы для получения доступа к государственной политике. Общественная бюрократия поддерживает отрасли высоких технологий для обеспечения завтрашнего процветания. Использование инструментария общественной политики для содействия развитию подобных производственных отраслей является выражением предвидения и может отражать формируемый страной самоимидж как страны, значимость которой постоянно возрастает. Аналогично такие авторитетные «имена», как Rolls Royce или Mercedes, тесно идентифицируются с международным имиджем, что позволяет им требовать привилегированного места в общественной политике.

Реализация интересов

Объединения производителей (например фермерские ассоциации) являются весьма могущественными активно действующими субъектами в сфере общественной политики, поскольку обладают значительными земельными ресурсами. Национальные (и региональные) министерства поступали бы весьма неосмотрительно, если бы, пытаясь проводить политику землепользования, отказались от переговоров с фермерами, поскольку именно от них зависит, окажется политика жизнеспособной или потерпит неудачу.

История индустриального саморегулирования весьма пестра, но именно его институты могут предоставить правительствам фактически свободный от затрат, надежный и гибкий механизм устранения противоречий между производственными и общественными интересами, снимая в то же самое время с них (правительств) всякую ответственность.

Для промышленников институт саморегулирования обеспечивает поддержание контроля над делами, потребителям он предоставляет быстрые и бесплатные механизмы компенсации. К примеру, в туризме интересы правительства, производства и потребителя совмещаются в рамках схем взаимного страхования, гарантирующего возмещение убытков туристам, воспользовавшимся услугами турфирмы, объявившей о своем банкротстве. Кроме того, институту саморегуляции отдают предпочтение те партии, которые придерживаются идеологии отказа от «большого правительства» (слишком влиятельного); в странах, где к власти пришли правительства, идеологически близкие к их установке, эти партии становятся превалирующим механизмом реализации государственной политики. В свою очередь, это предоставляет возможность объединениям, организованным на основе частных интересов, оказывать влияние на государственную политику. Их популярность подчеркивается тем фактом, что в последнее время они все чаще используются транснациональными органами управления и высокоорганизованными группами интересов для регулирования производственных отношений.

Например, EFPI, European pharmaceutical industry federation (Европейская федерация производителей фармакологических препаратов), путем создания кодекса саморегуляции и обеспечения согласия участников федерации с его положениями смогла вполне успешно противодействовать рекомендации Европейской комиссии, которая предложила план регуляции рынка медицинских препаратов самими врачами. «Передача» общественных функций в руки групп частных интересов в некоторых случаях приводила к исчезновению границ между интересами общественного и частного секторов.

Как показала практика, бизнес-группы, способные действовать дисциплинированно и организованно, могут стать незаменимым звеном в работе органов общественного управления.

Существуют и другие формы решения проблемы «правительственной перегрузки» кроме схем саморегуляции. Так, например, концерн Philips в ходе крайне важного для европейского региона исследования разработал новые технологии радио- и телевещания и поддержал персонал Европейской комиссии, предоставив ему информационные технологии, известные как DG XIII. Подобные примеры иллюстрируют, в какой зависимости находятся органы общественного управления от представителей групп интересов, способных быть конкурентоспособными в сфере ключевых технологий на мировых рынках. Вот почему фирмы, обладающие подобным влиянием, имеют свое «зарезервированное место» при принятии политических решений в области их интересов.

Организация интересов и полномочия по принятию решений

Организация обеспечения интересов посредством создания конкурирующих группировок вряд ли может быть эффективным инструментом представительства интересов, поскольку органы общественного управления либо окажутся неспособными играть роль своего рода третейского судьи между конкурирующими фракциями, либо сделают выбор в пользу одного типа интересов в ущерб другим.

Любая бюрократия сочтет, что задача взаимодействия с конкурирующими группировками слишком сложна, и в действительности многие бюрократические структуры предпочитают тратить свои усилия на сотрудничество с теми системами представительства интересов, которые организованы в едином формате, без конкуренции.

Одним из ключевых факторов обеспечения эффективной деятельности является способность обеспечить своевременное принятие решений, что, в свою очередь, требует передачи ряда полномочий секретариату, правомочному выполнять свои обязанности без постоянного обращения к выбравшим его членам. Члены организации могут иметь право на утверждение уже произведенного действия, однако их участие на стадии предварительных консультаций может привести к разногласиям и конфликтам.

Бесспорно, наиболее авторитетным вкладом в наше понимание феномена коллективного действия стала знаменитая книга М. Олсона «The Logic of Collective Action» («Логика коллективного действиям). Он утверждал, что для фирмы наиболее рационально поведение отказа от всех затрат, связанных с организацией коллективного действия, в пользу выбора так называемой стратегии «свободной дороги», ведущей к тому же положительному результату, которого другие достигают в процессе коллективных действий.

В этом случае группа не нуждалась бы в обеспечении своих членов какими-либо дополнительными стимулами к участию в политической (коллективной) деятельности, как, например, предоставление товаров и услуг на льготных условиях.

Любая группа интересов может выносить компетентные суждения от имени своих членов, может участвовать в переговорах по вопросам заключения соглашений с правительственными органами, и поэтому наличие договора между группой и теми, кто эту группу выбрал, имеет неоценимое значение для формирования общественной политики. Наиболее удачной его формой является установление группой работоспособного механизма саморегуляции в отношениях между своими членами.

Представительство интересов в общественной политике

Группы интересов, обладающие достаточно богатым запасом «переговорных козырей», имеют большое влияние на общественные дела. Как правило, «козыри» должны быть подкреплены организационным обеспечением.

Правительства часто стремятся «заполучить» в свое распоряжение группы интересов, чтобы подчинить их своему контролю. Кроме того, существует и так называемая «серая зона», в которой располагаются группы «своих» организаций (получивших этот статус в силу обладания специальными знаниями в технических вопросах) и группы, занимающие периферийное по отношению к «своим» положение в силу определенной слабости,

Таким образом, уровень влияния группы интересов равен способности той или иной группы сделать содержание и результаты своей деятельности достоянием более широкой публики. Для тех групп интересов, чьи потребности и запросы соответствуют общественной политике, нет необходимости обращаться за поддержкой к общественному мнению, остальным же, ищущим поддержки у общества, приходится это делать, поскольку они не смогли сохранить свои деловые отношения с правительством. Как замечают А. Г. Джордан и Дж. Дж, Ричардсон; «(Публичные) кампании являются валютой неудачников».

Группы частных интересов взаимодействуют с общественной политикой посредством так называемых «политических сетей». На одном конце континуума находятся «политические сообщества», т. е. относительно устойчивые коалиции штатных чиновников, работающих в сфере общественной политики, вместе с представителями «инсайдеров», или «внутренних групп», носителей внутренних интересов.

Стабильность этих механизмов обеспечивает им превосходные условия для ведения переговоров по вопросам политической стратегии и разрешения конфликтов. На другом конце континуума располагаются так называемые «сегодня здесь, завтра там», или «тактические союзы» (issue networks), которые представляют собой неустойчивые объединения групп интересов, собирающихся вместе в силу сложившихся обстоятельств.

Образование «политических сообществ» особенно вероятно в тех случаях, когда вопросы, которые они призваны решать, находятся в «низкополитизированных областях», т. е. там, где решаются относительно недискуссионные, по преимуществу технические вопросы, которые могут не выходить за рамки проблем отдельно взятой отрасли бизнеса.

С другой стороны, в «высокополитизированных областях» в центре внимания находятся «большие проблемы», имеющие собственно политический характер, к решению которых не может привлекаться только одна отдельно взятая группа интересов лишь потому, что она имеет допуск в эту сферу общественной жизни. На «игровой площадке», где решаются такие вопросы, группы бизнес-интересов гораздо больше взаимодействуют с группами, представляющими общественные интересы.

Для последних участие в решении имеющих политический характер вопросов представляет собой сознательную стратегию поведения, направленную на подрыв монопольного влияния бизнес-групп интересов. В качестве примера можно привести случай с «биопатентованием» (bio-patenting). Тогда проект директивы Европейской комиссии, предназначенной защищать авторские права в сфере биотехнологий, инспирированный представителями одной из производственных отраслей, провалился при голосовании в Европейском Парламенте после бурной общественной кампании, проведенной под управлением групп, представляющих общественные интересы. Следовательно, влияние, которое имеют группы бизнес-интересов, осуществляется отнюдь не само по себе и не как результат простой демонстрации списка «переговорных козырей», как это можно было бы предположить. Аналогично некоторые типы общественных институтов, такие, например, как US Federal Reserve (Федеральный резервный банк), Bundesbank (Бундесбанк) или Bank of England (Банк Англии), в силу своего устройства обладают большим иммунитетом, чем другие, к влиянию со стороны групп, представляющих частные интересы.

Насколько можно об этом судить, управление представительством интересов со стороны органов общественного управления ставит перед собой три основные цели.

Первая — получение качественной информации, очищенной от «гула» многоголосья.

Вторая — из числа тех вопросов, к которым бизнес-группы имеют привилегированный доступ: суметь выделить проблемы, появляющиеся из-за несоответствия между интересами бизнеса и других групп общественных интересов.

И наконец, третья цель заключается в том, чтобы своевременно предотвращать опасность злоупотреблений и укреплять стандарты общественной жизни.

Правительства по-разному подходят к решению этих задач: одни разрабатывают механизмы на основе законодательных актов, другие в целях создания института саморегуляции благоприятствуют практике «лоббизма» (осуществляемой в некоторых общепринятых рамках). Обращаясь к будущему, можно отметить, что существуют проблемы, на которые будут вынуждены обратить свое внимание группы частных интересов, чтобы удержать возможности своего влияния на общественную политику.

Список литературы

Clawson, D.: Bureaucracy and the Labor Process, New York Monthly Review Press

Edwards, P.: Conflict at Work, Oxford Blackwell

Lazonick, W.: Competitive Advantage on the Shop Floor, Cambridge Cambridge University Press

Greenwood, J., Robert Gordon University

Wood, S. (ed ): The Transformation of Work? Skill, Flexibility and the Labour Process.

Для подготовки данной работы были использованы материалы с сайта http://www.elitarium.ru/