Основные принципы организации и деятельности государственного аппарата.
Понятие государственного аппарата. Государство реально действует, проявляет себя как система, совокупность специальных органов, коллективов людей, осуще­ствляющих управление делами общества от его имени и в преде­лах предоставленных полномочий. Такие коллективы действуют постоянно и, как правило, на профессиональной основе, что выделяет их из общества и ставит над обществом. Граждане мо­гут принимать то или иное участие в делах государства, но в ко­нечном итоге оно, его органы несут персональную ответствен­ность за эффективность своей работы.
Таким образом, под государственным аппаратом понимается совокупность органов и учреждений посредством которых реализуется управленческая и обеспечительно-распорядительная функция.
Первичной ячейкой государства выступают его органы и уч­реждения.
Государственный орган понимается как относительно само­стоятельная часть государства, создаваемая для осуществления определенного вида государственной деятельности и наделенная государственно-властными полномочиями (компетенцией). Госу­дарственный орган состоит из подразделений, осуществляющих полномочия органа, и вспомогательного аппарата.
Совокупность властных полномочий органа государства оп­ределяется с учетом возложенных на него задач и функций по управлению обществом. Так, орган законодательной власти на­деляется правом заниматься законотворческой деятельностью, принимать законы. Компетенцию органов исполнительной вла­сти составляют правомочия, вытекающие из их основной задачи - обеспечивать неукоснительное действие законов, создавать необходимые условия для их реализации в конкретных отноше­ниях.
Осуществление государственным органом полномочий мо­жет проходить в порядке, установленном Конституцией либо законами. Органу предоставляется право 1) принимать обще­обязательные решения в виде нормативно-правовых или инди­видуальных актов применения права, 2) проводить организаци­онную, контрольную или иную властную деятельность, 3) применять государственное принуждение к лицам и органи­зациям, не выполняющим общеобязательные решения данного органа либо иных органов государства. Реализация компетен­ции является обязанностью государственного органа.
Каждый орган государства может действовать только в рам­ках предоставленных ему полномочий. Выход за их пределы признается правонарушением, а принятые решения или дейст­вия за пределами предоставленных полномочий подлежат неза­медлительной отмене.
Государственный орган всегда структурно обособлен от дру­гих органов государства. Эта обособленность выражается в том, что он в конкретных правоотношениях выступает самостоя­тельным субъектом и в пределах компетенции принимает реше­ния, не нуждающиеся в каком-либо предварительном или по­следующем одобрении другими органами или должностными лицами. Исключения возможны лишь в случае осуществления одной функции государства несколькими его органами, когда для совершения определенных действий или принятия решений требуется согласие других органов. Например, законы, прини­маемые представительным органом государства, должны быть подписаны президентом.
Предусмотренное конституцией или законом согласие, одоб­рение действий или решений государственного органа другим органом не лишает его самостоятельности. Другой орган вправе одобрить или не одобрить соответствующий документ, но он не может вносить в него какое-либо изменения, дополнения. Ибо ответственность за решение несет принявший его орган, и толь­ко он может внести необходимые коррективы в свой документ.
Для осуществления своей компетенции государственный ор­ган "наделяется определенными материальными средствами. Имеет в пользовании здание, организационную технику, транс­портные средства, расчетный счет в банке и необходимые де­нежные ресурсы. В процессе реализации имущественных прав государственный орган выступает в качестве юридического ли­ца, т.е. может отвечать по своим обязательствам вверенным имуществом, а также от своего имени приобретать и осуществ­лять имущественные отношения, нести обязанности, быть ист­цом и ответчиком в суде.
Право государственного органа выступать самостоятельным субъектом властных, административных, а также гражданских правоотношений не принадлежит его аппарату, призванному оказывать консультативную, вспомогательную и техническую работу. Это могут быть различные отделы государственного органа, управление делами, канцелярия, экспедиция, бухгалте­рия и др.
Аппарат государственного органа, оказывающий содействие его деятельности, но не обладающий властными полномочиями, называется государственным учреждением.
К государственным учреждениям относятся также государст­венные организации, выполняющие те или иные функции госу­дарства, но не наделенные властными полномочиями. Это, на­пример, образовательные и научно-исследовательские учрежде­ния, библиотеки, почты, телеграфы, вокзалы, иные учреждения связи и транспорта.
Необходимость существования государственных учреждений обусловливается тем, что государство выступает не только как орудие политического господства, но и осуществляет опреде­ленную экономическую, социально-культурную деятельность. Государственные учреждения выступают важнейшей организа­ционной формой осуществления этой деятельности, непосредст­венно проводят государственные властные предписания в жизнь и порождают социально-полезные результаты в виде созданных материальных или духовных благ. Так, самые мудрые законы, постановления правительства по вопросам образования, куль­туры, здравоохранения останутся в сфере долженствования до тех пор, пока соответствующие государственные учреждения не примут надлежащих мер для их реализации.
Таким образом, основное отличие государственных учреж­дений от органов государства состоит в том, что результаты их деятельности выражаются не в принятии управленских решений,
а в непосредственном создании материальных или духовных благ.
Органы государства состоят из государственных служащих, которые своими действиями обеспечивают выполнение функций этих органов. Порядок участия государственного служащего в деятельности государственного органа, его права и обязанности устанавливаются законами, иными нормативно-правовыми ак­тами.
В зависимости от полномочий государственные служащие делятся на три вида: 1) лица, занимающие должности, связанные с непосредственным исполнением полномочий государственно­го органа. Это президент страны, глава правительства, депутаты представительных органов, министры и др.; 2) лица, занимаю­щие должности для непосредственного обеспечения полномо­чий вышеуказанных лиц: помощники, консультанты, советники;
3) лица, занимающие должности, учреждаемые государствен­ными органами для исполнения и обеспечения полномочий этих органов: референты, специалисты, руководители структурных подразделений аппарата и др.
Многообразие функций государства, форм и методов их реа­лизации обусловливает наличие достаточно развитой системы государственных органов. В их числе в современном демокра­тическом государстве выделяют 1) главу государства; 2) органы законодательной власти; 3) органы исполнительной власти;
4) суды; 5) органы государственного принуждения — органы внутренних дел, прокуратура, органы государственной безопас­ности, исправительные учреждения; 6) вооруженные силы. Со­вокупность названных органов охватывается понятием меха­низма государства.
Механизм государства — это совокупность государственных органов, осуществляющих государственную власть, и обеспечи­вающих реализацию функций государства.
Механизм государства, как и всякое сложное системное об­разование, состоит не только из государственных органов, но и их связей. Конкретные связи органов государства весьма разно­образны и изучаются такими учебными курсами, как государст­венное, административное, финансовое право. В теории госу­дарства и права изучается лишь основная структурная связь, которая соединяет все органы государства в единый целостный механизм, действующий целенаправленно и согласованно.
Государственные органы, выполняя разные функции, долж­ны быть едиными в понимании исходных задач государства и обеспечивать их решение. История государства знает три спосо­ба согласования элементов государственного механизма:
1) сосредоточение всей полноты власти в руках одного лица;
2) разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную; 3) организацию органов государства, основанную на принципах демократического централизма.
Исторически первый способ согласования деятельности го­сударственных органов сводился к сосредоточению власти в ру­ках главы государства , которым мог быть царь, шах, хан, ко­роль, император. Например, в восточных деспотиях глава госу­дарства обладал всей полнотой законодательной, исполнитель­ной и судебной власти, был бесконтрольным и независимым от кого-либо, осуществлял верховное командование армией, на­значал и смещал чиновников, творил высший суд, в том числе и по произволу, без связывания своей воли каким-либо правовым основанием. Однако неограниченная власть одного человека вела к многочисленным нарушениям элементарных прав его подданных, зависимости личности не от установленных зако­нов, а от настроений тирана.
В период буржуазных революций их идеологи в поисках спо­собов защиты общества от тирании или всевластия какого-либо одного органа государства сформулировали принцип разделе­ния властей на законодательную, исполнительную и судебную. Один из основоположников этого принципа Монтескье сфор­мулировал его следующим образом: “Политическая свобода субъекта представляет собой уравновешенность ума, возни­кающую из понимания, которое каждая личность имеет о своей безопасности. Для того, чтобы эту свободу иметь, требуется, чтобы правительство было организовано таким образом, дабы люди не боялись друг друга.
Когда законодательные и исполнительные силы объединены в одном и том же человеке или в одном и том же органе маги­стратуры, то свобода невозможна, так как могут возникнуть опасения, что тот же самый монарх или сенат сможет ввести ти­ранические законы, использовать их тираническим образом.
Опять же свободы быть не может, если судебная власть не разделена с законодательной или исполнительной. Если она объединена с законодательной властью, жизнь и свобода субъ­екта будут подвержены произвольному контролю, судья тогда превращается в законодателя. Если она объединена с исполни­тельной властью, судья может поступать со всей ожесточенностью угнетателя.”
Реализация буржуазными государствами принципа разделе­ния властей привела к созданию сложных конструкций системы сдержек и противовесов, не позволяющей ни одному органу со­средоточить в своих руках всю полноту власти. В качестве клас­сического примера удачного решения этого вопроса обычно приводят систему федеральных органов США. Наличие двух палат Конгресса в значительной степени осложняет процесс прохождения в нем законов. Верхняя палата — Сенат является серьезным тормозом на пути законов, принимаемых нижней па­латой, способной в ряде случаев на популистские решения. В свою очередь. Президент США обладает правом отлагательно­го вето и не пропускает законы, которые по его мнению не отве­чают задачам правого регулирования, нарушаю! нрава и свобо­ды граждан. Но палата представителей и только она может воз­будить процедуру привлечения к ответственности Президента США и других руководителей федеральных органов власти. Судебная власть является независимой от других ветвей власти. Как судьи Верховного суда, гак и судьи низших судов сохраня­ют свои должности пожизненно или до тех пор, пока их поведе­ние является безупречным.
Принцип разделения властей в настоящее время лежит в основе организации власти в Российской Федерации. Согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Фе­дерации осуществляется на основе разделения на законодатель­ную, исполнительную и судебную. При этом особо подчеркива­ется, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти являются самостоятельными. Использованная система сдержек и противовесов в деятельности федеральных органов РФ во многом повторяет аналогичную систему США.
Законодательный орган Федеральное Собрание осуществля­ет законотворческую деятельность и с помощью парламентских методов может влиять на деятельность Правительства РФ, в ча-итности, утверждает бюджет, имеет право заслушивать отчеты Правительства о своей деятельности и ставить вопрос о недове­рии Правительству. В то же время Правительство РФ осуществ­ляет исполнительную власть и исключает ее подмену законода­тельными или иными органами. Президент РФ как глава госу­дарства обладает правом отлагательного вето в отношении за­конов, принятых Государственной Думой и одобренных Сове­том Федерации, а также может распустить Государственную Думу по основаниям, предусмотренным Конституцией РФ. Государственной Думе в свою очередь предоставлено право вы' двигать против Президента РФ обвинение в государственной измене или ином тяжком преступлении.
Однако при самой действенной системе сдержек и противо­весов принцип разделения властей имеет два существенных по­рока, негативно сказывающихся на деятельности всей государственной машины: 1) деятельность государственных органов осуществляется без опоры на широкие слои населения; 2) пар­ламент неспособен влиять на процессы исполнения принимае­мых им законов. Последний недостаток со всей очевидностью проявился в Российской Федерации с первых же шагов работы Государственной Думы. Органы законодательной власти ока­зываются по преимуществу трибуной для говорящих, но не влияющих на реальные процессы депутатов.
На эту негативную сторону буржуазного парламентаризма обратил внимание еще К. Маркс. Он же и предложил иной принцип деятельности органов пролетарского государства — сделать представительный орган в одно и то же время и законо­дательствующим, и реально исполняющим законы. Поясняя не­обходимость последовательной реализации принципа, предло­женного К. Марксом, В.И. Ленин писал, что в условиях проле­тарского государства парламентарии должны сами работать, сами исполнять свои законы, сами проверять то, что получается в жизни, сами отвечать непосредственно перед своими избира­телями.
Создание в РСФСР, а затем и СССР Советов как представи­тельных органов, осуществляющих одновременно и законода­тельную, и исполнительную власть, противоречило принципу разделения властей. Советская государственность строилась на принципах демократического централизма 1) выборности Сове­тов народных депутатов снизу доверху; 2) подотчетности и под-контрольности исполнительных органов государственного управления Советам; 3) строгом подчинении нижестоящих ор­ганов вышестоящим, т.е. строжайшей дисциплине в деятельно­сти государственных органов и их иерархической подчиненно­сти по вертикали; 4) на составлении и выполнении планов раз­вития народного хозяйства и культурно-политического строи­тельства; 5) активном участии населения в деятельности как представительных, так и исполнительных органов государства.
Основанное на принципе демократического централизма со­ветское государство смогло вывести страну из разрухи, побе­дить фашистскую Германию и стать одним из бесспорных лиде­ров на международной арене. Однако, следует признать, что провозглашенный принцип так и не был полностью претворен в жизнь. Советы, собираемые на сессии, продолжительностью два-три дня, не были полновластными хозяевами страны и про­водимых государством мер. Реальной полнотой власти облада­ли органы государственного управления и партия. Население так и не научилось использовать свое конституционное право на всевластие. Хотя в настоящее время принцип демократического централизма не находит широкого применения в деятельности органов государства, однако его потенциальные возможности отнюдь не исчерпаны. И там, где рабочий класс, трудящиеся массы реально заявят о своих правах на управление государст­вом, это их право может быть реализовано только с применени­ем принципов демократического централизма. Принцип разде­ления властей таких возможностей не предусматривает и преду­смотреть не может.
Следует назвать еще один принцип, имеющий основопола­гающее значение в деятельности государственных органов, - это принцип законности, который выступает в качестве необ­ходимого требования к поведению и действиям должностных лиц. Наделив государственных служащих достаточно широкими полномочиями, государство предъявляет повышенные требова­ния к их профессиональному мастерству, а также моральному облику, характеру взаимоотношений с другими лицами как в рабочее время, так и в часы отдыха. Для иллюстрации этого положения достаточно вспомнить, что поводом для недавнего отстранения от должности министра юстиции РФ послужило нахождение лица, занимающего эту должность, в достаточно сомнительной компании в свободное от работы время.
Повышенные требования к должностным лицам, занимаю­щим высокие государственные посты, предъявляются потому, что их профессиональное мастерство и неукоснительное соблю­дение правовых и даже моральных норм оказывают существен­ное значение на состояние дел в государстве и обществе. Вся деятельность государственных служащих должна быть направ­лена на решение государственных проблем, охрану и защиту интересов государства, прав и свобод граждан. Государство не всегда способно своевременно и оперативно выявить и приоста­новить действия государственных служащих, совершаемые в своекорыстных целях и вопреки интересам государства. Поэто­му в превентивных целях оно освобождает от должности всех государственных служащих, чье поведение позволяет сомне­ваться в честности и порядочности их действий.
В ряде государств принимаются специальные нормативно-правовые акты, закрепляющие систему правил поведения госу­дарственных служащих. Так, исполнительным приказом Прези­дента США от 17 октября 1990 г. были введены “Общие прин­ципы этического поведения членов правительства и служащих”. Этим актом, в частности, предписывается следующее:
1) исключить какие бы то ни было личные или финансовые ин­тересы, препятствующие добросовестному выполнению своего служебного долга; 2) не принимать подарки от лиц, добиваю­щихся от кого-либо совершения каких-либо официальных дей­ствий либо имеющих какие-либо официальные дела;
3) действовать в рамках Конституции, правовых и этических норм и всячески избегать таких действий, которые могут быть истолкованы как их нарушение. .
Организация и деятельность государственного аппарата. Принципы, о которых пойдет речь, - это законодательно закрепленные отправные начала, идеи и требования, лежащие в основе формирования, организации и функционирования механизма (аппарата) государства. Они подразделяются на общие принципы, относящиеся к механизму государства в целом, ко всем составляющим его государственным органам, и частные принципы, действие которых распространяется лишь на некоторые звенья государственного механизма, отдельные органы или группы органов. В качестве примера частного принципа можно сослаться на предусмотренный Конституцией РФ и федеральными процессуальными законами принцип осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон, на закрепленный в федеральном Законе “О прокуратуре Российской Федерации” (новая редакция, п. 2, ст. 4) принцип организации и деятельности прокуратуры РФ, согласно которому органы прокуратуры осуществляют полномочия в строгом соответствии с действующими на территории России законами независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений. Обращает на себя внимание то, что частные принципы в конечном счете проистекают из общих и конкретизируют их применительно к особенностям отдельных частей государственного механизма.
Общие принципы, в свою очередь, принято разделять на две группы. К первой из них относятся принципы, выраженные в Конституции РФ, ко второй - принципы, сформулированные в Законе РФ “Об основах государственной службы Российской Федерации” и иных федеральных законах (“О Конституционном Суде Российской Федерации”, “О прокуратуре Российской Федерации” и др.).
Первая группа охватывает такие конституционно закрепленные принципы организации и деятельности механизма Российского государства, как народовластие, гуманизм, федерализм, разделение властей, законность.
Принцип народовластия проявляется в демократической организации государства, республиканской форме правления, при которых носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть по разным каналам, в том числе непосредственно (например, выборы президента и представительных; органов государственной власти) или через органы местного самоуправления. Однако особое место в перечне средств осуществления власти народа Российской Федерации занимает механизм государства в лице входящих в него органов.
Принцип гуманизма в формировании и деятельности механизма Российского государства зиждется на том, что оно - социальное государство, политика которого направлена на удовлетворение духовных и материальных потребностей личности, обеспечение благосостояния человека и общества.
Конституция РФ в ст. 2 впервые в ряду основ конституционного строя провозгласила: “Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства”. Это конституционное требование обращено ко всем без исключения органам государства, к каждому государственному служащему Данное положение знаменует принципиальный поворот во взаимоотношениях гражданина и государства. Конечно же, он не может произойти в одночасье, но важно, что новая Конституция гарантирует его в качестве магистрального пути развития России.
Принцип разделения властей, согласно которому государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, причем органы каждой из этих ветвей власти являются самостоятельными, представляет собой, как отмечалось, системообразующий фактор механизма современного Российского государства.
Принцип федерализма в формировании и деятельности государственного механизма определяется тем, что Российская Федерация состоит из равноправных субъектов: республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ. Во взаимоотношениях с федеральными органами власти субъекты Российской Федерации равноправны между собой. Согласно принципу федерализма, механизм государства формируется и функционирует в соответствии с Конституцией РФ, Федеративным договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации и другими договорами компетенцией государственных органов. Соответственно этому федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Федеративное государственное устройство России обеспечивает единство ее государственного механизма, разумное сочетание в нем централизации и децентрализации власти, равноправие и самоопределение народов в составе Российской Федерации.
Принцип законности в формировании и действии механизма Российского государства состоит в том, что, согласно ст. 15 (п. 2) Конституции РФ, органы государственной власти и должностные лица, равно как и органы местного самоуправления, граждане и их объединения, обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы.
Рассмотренные общие конституционные принципы организации и деятельности механизма Российского государства получают подкрепление, развитие и конкретизацию в принципах, закрепляемых в федеральных законах. Наиболее общее комплексное выражение эта группа принципов получила в федеральном Законе “Об основах государственной службы Российской Федерации”. Наряду с подтверждением конституционного принципа разделения законодательной, исполнительной и судебной власти, в этом нормативно- правовом акте сформулированы следующие принципы:
-верховенство Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативно-правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;
-приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие;
обязанность государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;
-единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;
-равный доступ граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;
-обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации;
-единство основных требований, предъявляемых к государственной службе;
-профессионализм и компетентность государственных служащих;
-гласность в осуществлении государственной службы;
-ответственность государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
-внепартийность государственной службы; отделение религиозных объединений от государства;
-стабильность кадров государственных служащих в государственных органах.
К числу этих принципов следовало бы отнести также: сочетание коллегиальности и единоначалия; экономичность государственной службы. Выполнение последнего принципа особенно актуально в нынешних условиях существования чрезмерно разросшегося управленческого аппарата.
Перечисленные выше принципы формирования и деятельности государственного механизма как системы государственных органов, рассматриваемые во взаимосвязи и взаимодействии, придают механизму государства необходимые для его успешного функционирования целенаправленность, единство и целостность.