в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской федерации.
Завершая анализ конституционного статуса палат Федерального Собрания Российской Федерации, необходимо отметить, что процесс отработки механизма их деятельности находится в постоянном раз­витии. Обновляются, уточняются, упраздняются отдельные правила и процедуры их работы, о чем свидетельствуют, в частности, много­численные изменения и дополнения, вносимые в регламенты палат. Корректируется деятельность отдельных подразделений, создаются новые парламентские структуры, устанавливаются дополнительные полномочия.
 
Глава 2. Порядок формирования палат Фе­дерального Собрания.
Установленный Конституцией Российской Федерации четырехлетний срок полномочий Государственной Думы соответствует мировой практике, согласно которой общенациональные парламенты избираются, как правило, на 4-5-летний срок. Такой период работы позволяет парламенту реализо­вать долгосрочные законодательные проекты, а обществу и самим депута­там - увидеть практические результаты своей деятельности. Вместе с тем данный срок обеспечивает регулярную обновляемость парламента, перио­дический «отчет» депутатов перед избирателями, без чего демократически организованная представительная власть также невозможна. Немаловажно и то обстоятельство, что четырехлетний срок полномочий Государственной Думы соответствует сроку полномочий Президента Рос­сийской Федерации, который избирается также на четыре года. Конституция, однако, не исключает, что парламент не сумеет отработать отведенного ему четырехлетнего срока по причине роспуска. В соответст­вии с ч. 4 ст. 111, в случае когда Государственная Дума трижды отклоняет представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Предсе­дателя Правительства Российской Федерации, Президент Российской Фе­дерации назначает Председателя Правительства, распускает Государствен­ную Думу и назначает новые выборы. Согласно ст. 117 Конституции Рос­сийской Федерации Государственная Дума может быть распущена также в случае, когда она отказывает в доверии Правительству Российской Федера­ции.
Следует заметить, что федеральное законодательство недостаточно четко регулирует срок полномочий Государственной Думы. Так, согласно ч. 4 ст. 99 Конституции Российской Федерации полномочия Государствен­ной Думы прекращаются с момента начала работы Государственной Думы нового созыва. Данное положение находится в определенном противоречии со ст. 109, 111 и 117 Конституции, которые не предусматривают функцио­нирования Государственной Думы, распущенной Президентом Российской Федерации. Таким образом, согласно одной статье Конституции Государст­венная Дума сохраняет свои полномочия, согласно другим - лишена воз­можности их осуществлять. Возникает очевидный разрыв в осуществлении полномочий федеральным органом законодательной (представительной) власти, что при определенных условиях может обернуться негативными по­следствиями для стабильности и преемственности государственной власти.
Переходные положения Конституции Российской Федерации (п. 7) сде­лали изъятие из ч. 1 ст. 96 Конституции Российской Федерации, установив сокращенный срок полномочий для Государственной Думы первого созы­ва - два года. Это мотивировалось переходным характером Государствен­ной Думы первого созыва, необходимостью интенсивного накопления опы­та работы парламента в новых условиях, а также стремлением синхронизи­ровать выборы нового состава Государственной Думы (декабрь 1995 г.) с выборами Президента Российской Федерации (июнь - июль 1996 г.).
 В соответствии с ч. 2 ст. 96 порядок формирования Совета Федерации и Государственной Думы устанавливается федеральными законами. Подго­товка и принятие данных законов могут служить примером труднейшего политического компромисса.
Порядок формирования Совета Федерации установлен в настоящее вре­мя Федеральным законом от 5 августа 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». В соот­ветствии с данным законом в Совет Федерации входят по два представите­ля от каждого субъекта Российской Федерации: один избирается законода­тельным (представительного) органом власти, другой назначается высшим должностным лицом (главой исполнительного органа власти) субъекта Российской Федерации. Принятию указанного федерального закона пред­шествовала дискуссия о порядке и механизме формирования Совета Феде­рации. За короткую историю российского парламентаризма процедура форми­рования Совета Федерации претерпела несколько кардинальных изменений. Первый его состав был сформирован на основании Указа Президента Рос­сийской Федерации № 1626 от 11 октября 1993 г. «О выборах в Совет Фе­дерации Федерального Собрания» путем выборов двух депутатов от каждо­го субъекта Российской Федерации по мажоритарной системе по двухман­датным избирательным округам, образуемым в рамках административных границ соответствующих субъектов Российской Федерации.
По истечении двухгодичного срока первого созыва Совета Федерации, установленного Переходными положениями Конституции Российской Фе­дерации (п.7), вновь встал вопрос о принципе его формирования. Вокруг этой проблемы развернулась острая политическая борьба. В результате буквально в последние дни истекающих полномочий Государственной Ду­мы был принят Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. «О порядке форми­рования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федера­ции», в котором предусматривалось, что членами Совета Федерации явля­ются по должности руководитель законодательного (представительного) и исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Фе­дерации.
 
1.     Проблемы формирования верхней палаты Федерального Собрания.
Убежден, что и без того урезанные возможности Федерального Собрания быть не только по форме, но и по существу органом законодательной и представительной власти еще более сократятся, если Совет Федерации будет формироваться не путем выборов, а, скажем так, комплектоваться по должностному признаку. Такой подход имеет немало сторонников, которые апеллируют к ст. 95-97 Конституции РФ. При этом каждый вкладывает в эти статьи удобное для себя содержание.
В самом деле, во-первых, если состав Государственной Думы однозначно только избирается населением, то для Совета Федерации необходимо ввести особые механизмы формирования, в том числе и через выборы, ибо такого положения в Конституции нет. Далее, Конституция указывает, что в верхнюю палату входят по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и от исполнительного органов государственной власти.
Опять-таки надо определить форму этого вхождения. Еще два года назад можно было считать в принципе неприемлемым принятие процедуры простого делегирования для определения состава органов законодательной, представительной власти, которая, по моему убеждению, теряет право называться таковой, если вошедшие в нее лица не прошли отбор всеобщими, прямыми выборами при тайном голосовании.
Эта моя характеристика не относится к конкретному, персональному составу палаты. Среди руководителей субъектов Федерации много авторитетных людей, политиков федерального уровня. Они пройдут и через выборы. И не о персоналиях речь, а о сути политических органов власти Федерации, насколько они будут способны служить народу, защищать права и свободы человека.
Прежде всего, хочу еще раз напомнить, что ПРОЦЕДУРА ДЕЛЕГИРОВАНИЯ НЕ ОТВЕЧАЕТ ДУХУ КОНСТИТУЦИИ, ПОСКОЛЬКУ УЩЕМЛЯЕТ ПРОВОЗГЛАШЕННОЕ В НЕЙ ПРАВО ГРАЖДАН ИЗБИРАТЬ И БЫТЬ ИЗБРАННЫМИ (ст. 32). Противоречит конституции, провозглашенному в ней принципу разделения властей (ст. 10) и делегирование в состав Совета Федерации пятидесяти процентов представителей органов исполнительной власти, не прошедших через всеобщие выборы, не говоря уже о тех представителях законодательного органа власти, которых избрали пять тысяч избирателей в одном маленьком ауле. А ведь многие члены Совета Федерации избраны от миллионов избирателей. Есть разница в реализации и учете воли народа?
Моя позиция такова: коль скоро Россия выбрала модель разделения властей, предусматривающую полноправную ветвь парламентаризма, она не должна допускать, чтобы ее оседлала исполнительная власть. Это не нужно, если руководствоваться интересами дела, даже для самой исполнительной власти. Один вопрос - избрание депутатов, главы законодательной власти, губернатора или президента в субъектах Федерации. И совершенно другой - избрание членов Федерального Собрания - органа, по самой своей природе призванного непосредственно представлять интересы всего народа, всей Федерации. Мировой опыт убеждает, что эта цель лучше всего достигается путем прямых выборов населением своих представителей.
Совет Федерации не должен составлять исключения. Фигурирующий в Конституции термин "формировать" не может означать ничего иного, кроме, может быть, права законодательной и исполнительной власти предложить свои кандидатуры на выборы. Зачастую власть в субъектах Федерации уже сегодня разрушает демократические механизмы диалога народа с федеральной властью. Идти этим путем и дальше - значит ограничить волю народа прихотью местных чиновников, порой представляющих клановые интересы. Ведь уже сегодня возникли местные "удельные князья" со своей челядью и всеми другими атрибутами единоличной, ничем не ограниченной власти.
Чтобы местные руководители не оборвали полностью нити, позволяющие гражданам влиять на федеральные органы представительной власти, публично демонстрировать свою оценку их деятельности, они должны проходить в состав верхней палаты посредством выборов. Нет ничего плохого, если какой-либо должностное лицо окажется "дважды избранником"; и как глава субъекта Федерации, его органов государственной власти, и как член Совета Федерации. А может быть, при выборах указать, что если какой-либо президент республики, губернатор края или области, председатель законодательного органа власти теряет этот свой пост, он остается, тем не менее, в составе верхней палаты Федерального Собрания. Его способности, знания, опыт продолжат служить государству, народу.
Лично мне представляется весьма сомнительной идея введения института заместителей членов Совета Федерации. Независимо от того, будут члены верхней палаты делегироваться или избираться, речь идет фактически об узаконении процедуры передачи ими своих полномочий, своего права голосования другому лицу, которое заведомо не обладает в глазах избирателей или тех, кто делегирует, такой же легитимностью и авторитетом, какими обладает член Совета Федерации. В чем-то это схоже с деянием древнеримского императора Калигулы, возведшего в сенаторы своего любимого коня. И мы придем к подобным парадоксам, если не преодолеем последствия навязываемого чиновнического варианта.
Практика лет реализации данного федерального закона выявила как по­ложительные стороны, так и недостатки «должностного» принципа форми­рования Совета Федерации. С одной стороны, в состав Совета Федерации вошли политики и государственные деятели, глубоко знающие жизнь ре­гионов Российской Федерации и несущие непосредственную ответствен­ность за решение экономических и социальных проблем. Получив высокий федеральный статус, руководители регионов приобрели возможность непо­средственно влиять на деятельность Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств. Поддерживая или отклоняя законы, принимаемые Государственной Думой, члены Совета Федерации во многих случаях исходили из реальных проблем, на которые может натолкнуться реализация того или иного федерального закона. С другой стороны, «долж­ностной» принцип формирования Совета Федерации в целом не способст­вовал законодательному профессионализму: членам Совета Федерации, отрывающимся на 2-3 дня от основной работы в регионах, порой просто некогда вникнуть в сложную «законодательную материю», а высокий феде­ральный статус нередко использовался ими для давления на федеральные органы власти с целью защиты не всегда законных «местных интересов».
В рамках программы по углублению конституционной реформы Прези­дент Российской Федерации В. В. Путин внес новый Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации», который была принят Госу­дарственной Думой 19 июля 2000 г., одобрен Советом Федерации 26 июля 2000 г. и подписан Президентом Российской Федерации 5 августа 2000 г. Согласно данному Федеральному закону член Совета Федерации - предста­витель законодательного (представительного) органа государственной вла­сти избирается законодательным (представительным) органом государст­венной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа (в двухпалатных органах - на срок полномочий палаты). Член Сове­та Федерации — представитель исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, однако указ о назначении может быть отменен соответствующим законодательным (представительным) органом государственной власти двумя третями голосов.
Данный принцип формирования Совета Федерации оценивается в науч­ной литературе и на страницах печати крайне неоднозначно. С одной сто­роны, отмечается, что сделан важный шаг к формированию постоянно дей­ствующей, профессиональной «верхней» палаты российского парламента, что чрезвычайно важно с точки зрения становления и дальнейшего разви­тия российского парламентаризма. С другой - справедливо говорится, что предложенный принцип формирования Совета Федерации неизбежно по­влечет снижение политического веса и влияния Совета Федерации на обще­ственную и государственную жизнь (особенно если учесть, что параллельно создан совещательный орган глав регионов при Президенте Российской Федерации - Государственный Совет).
Видимо, действующий принцип формирования Совета Федерации носит временный, промежуточный характер. Учитывая опыт других стран, имею­щих федеративное государственное устройство, можно с известной долей уверенности предположить, что Российская Федерация рано или поздно вернется к наиболее предпочтительному с точки зрения общих закономер­ностей и тенденций парламентаризма выборному принципу формирования Совета Федерации.
Достаточно острая ситуация сложилась в связи с принятием Федераль­ного закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В проекте закона, представленном Пре­зидентом Российской Федерации, предлагалось существенно модифициро­вать систему выборов: сократить с 50 процентов до одной трети количество депутатов, избираемых по партийным спискам, упразднить в списках их центральную часть, установить разные барьеры для прохождения в Госу­дарственную Думу избирательных объединений и избирательных блоков и т. д. Такой законопроект вызвал в парламенте острое неприятие: зачем понадобилось ломать систему выборов, доказавшую в целом свою дееспо­собность? В результате нескольких туров напряженных политических консультаций удалось прийти к компромиссу: была сохранена паритетная (50 на 50) система выборов, центральная часть партийных списков была ограничена количеством в 12 человек, сохранен единый для избирательных объединений и блоков 5-процентный барьер, который действовал на выбо­рах в Государственную Думу первого созыва. Со своей стороны, депутатам пришлось согласиться с тем, что все кандидаты, выдвигаемые в избира­тельных округах, должны находиться в равных условиях- собирать для своей регистрации в качестве кандидата в депутаты не менее одного про­цента голосов избирателей (на выборах в первую Государственную Думу депутаты, выдвигаемые по партийным спискам, были от этой обязанности освобождены).
Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Фе­дерального Собрания Российской Федерации» был принят 21 июня 1995 г., что позволило провести выборы Государственной Думы второго созыва в срок и на легитимной конституционной основе.
Однако политическая борьба вокруг федерального закона о выборах де­путатов Государственной Думы на этом не прекратилась. По обращению Саратовской областной думы Конституционный Суд Российской Федера­ции рассмотрел вопрос о конституционности ряда положений данного фе­дерального закона, в частности о «смешанной» системе выборов, о 5-про­центном барьере и ряд других. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1998 г. № 26-П указанные положения избирательного закона были признаны соответствующими Конституции Российской Федерации (ВКС. 1999. № 1). 30 марта 1999 г .. Президент Российской Федерации подписал Федераль­ный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граж­дан Российской Федерации"». Данный закон вновь осложнил правовую ситуацию вокруг выборов депутатов Государственной Думы, поскольку внес ряд новых моментов (избирательный залог, жесткие ограничения на финансирование выборов, на использование избирательного фонда и дру­гие), которые на тот момент не были учтены в Федеральном законе «О вы­борах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Россий­ской Федерации».
Потребовалась подготовка новой редакции Федерального закона «О вы­борах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Россий­ской Федерации», которая 2 июня 1999 г. была принята Государственной Думой и 24 июня 1999 г. подписана Президентом Российской Федерации. В новой редакции закона увеличена до 18 человек центральная часть изби­рательных списков, введен ряд дополнительных требований к избиратель­ным объединениям, усилен контроль за расходованием избирательных фондов. В тексте новой редакции закона также учтена правовая позиция Конституционного Суда, высказанная в постановлении от 17 ноября 1998 г. № 26-П.
Глава 3. Внутренняя организация палат и основные принципы их работы.
1. Внутренняя организация Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.       
Должностные лица. Возглавляет Совет Федерации должностное лицо, именуемое Председателем. Он избирается из числа членов Со­вета Федерации тайным голосованием. Избранный Председатель предлагает кандидатуры на должность заместителя Председателя Со­вета Федерации, количество которых устанавливается палатой. В со­ответствии с Регламентом на первом заседании Совета Федерации второго созыва было избрано четыре заместителя Председателя Со­вета Федерации. Регламент палаты устанавливает, что Председатель и заместители Председателя Совета Федерации не могут быть пред­ставителями от одного субъекта Российской Федерации.
Круг полномочий Председателя Совета Федерации весьма об­ширен. В его многочисленные обязанности входит:
представление на рассмотрение членов Совета Федерации про­ста повестки дня заседания Совета Федерации;
ведение заседаний палаты;
подписание постановлений Совета Федерации;
созыв внеочередных заседаний палаты;
распределение обязанностей между заместителями Председателя Совета Федерации;
контроль за деятельностью Аппарата Совета Федерации;
направление для рассмотрения в комитеты Совета Федерации проектов федеральных конституционных законов, одобренных Госу­дарственной Думой, федеральных законов, принятых Государствен­ной Думой, а также законопроектов, которые предполагается внести в Государственную Думу в качестве законодательной инициативы;
направление Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования федеральных конституционных законов и феде­ральных законов, одобренных Советом Федерации.
Наряду с осуществлением организационных функций по наведе­нию внутреннего порядка деятельности палаты Председатель Совета Федерации наделен рядом полномочий, которые можно охарактери­зовать как представительские. Так, ему предоставлено право пред­ставлять палату во взаимоотношениях с Президентом Российской Федерации, Государственной Думой, Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, Конституционным Судом Российской Федерации, Гене­ральной прокуратурой Российской Федерации, а также с обществен­ными объединениями, государственными деятелями и парламентами иностранных государств, международными парламентскими органи­зациями.
В рамках указанных правомочий Председатель Совета Федера­ции участвует в согласительных процедурах, используемых Прези­дентом Российской Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 85 Консти­туции Российской Федерации, для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти Российской Феде­рации и органами государственной власти субъектов Российской Фе­дерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Кроме того, Председателю Совета Федерации поручено приводить к присяге лицо, назначенное на должность судьи Конституционного Суда Российской Федерации; принимать решения о награждении граждан и организаций Российской Федерации, а также граждан ино­странных государств Почетной грамотой Совета Федерации Феде­рального Собрания Российской Федерации и подписывать ее.
Председатель Совета Федерации обязан представлять Совету Федерации доклады о деятельности палаты и о проекте программы ее законопроектной работы. По вопросам, отнесенным к его компе­тенции, Председатель издает распоряжения и дает поручения.
Перечень полномочий Председателя Совета Федерации, содер­жащийся в Регламенте Совета Федерации, не является исчерпыва­ющим. Предусматривается, что Председатель Совета Федерации ре­шает и иные вопросы организации деятельности Совета Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Заместители Председателя Совета Федерации замещают предсе­дателя Совета Федерации во время его отсутствия, по поручению Председателя Совета Федерации имеют право подписывать поста­новления палаты, издавать распоряжения. Им предписано вручать награжденным Почетную грамоту Совета Федерации, организовы­вать взаимодействие комитетов, комиссий Совета Федерации, а так­же осуществлять другие полномочия по вопросам внутреннего рас­порядка деятельности палаты в соответствии с Регламентом Совета Федерации и распределением обязанностей между заместителями Председателя Совета Федерации.
Комитеты и комиссии Совета Федерации. Основными струк­турными подразделениями Совета Федерации являются комитеты — постоянно действующие органы палаты. Они создаются в целях ре­ализации полномочий, возложенных на Совет Федерации Консти­туцией Российской Федерации, федеральными законами, Регламен­том Совета Федерации, другими правовыми актами.
Комитеты призваны решать следующие задачи:
осуществлять подготовку заключений по проектам федеральных конституционных законов, одобренных Государственной Думой, по федеральным законам, принятым Государственной Думой и передан­ным на рассмотрение Совета Федерации;
разрабатывать и предварительно рассматривать законопроекты и проекты иных правовых актов;
организовывать проведение парламентских слушаний;
решать вопросы организации своей деятельности и деятельности палаты;
рассматривать в пределах своей компетенции иные вопросы, от­носящиеся к ведению Совета Федерации.
Комитеты образуются из числа членов палаты. Это означает, что все члены Совета Федерации входят в состав комитетов Совета Фе­дерации, за исключением Председателя Совета Федерации и его заместителей. Член Совета Федерации может быть членом только одного комитета палаты. Численный состав каждого комитета оп­ределяется Советом Федерации, но при этом в состав комитета должны входить не менее 10 членов палаты. Состав комитета утвержда­ется палатой большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. Это решение оформляется постановлением Совета Фе­дерации.
Комитеты избирают председателя и заместителей председате­ля. Председатель комитета утверждается Советом Федерации, что оформляется соответствующим постановлением. Регламент Совета Федерации устанавливает правило, согласно которому председатель, заместитель председателя комитета Совета Федерации не могут быть представителями от одного субъекта Российской Федерации.
Комитетам Совета Федерации предоставлено право по основным направлениям своей деятельности в случаях необходимости образо­вывать подкомитеты.
Совет Федерации вправе принять решение о ликвидации отдель­ных комитетов либо об образовании новых комитетов.
В соответствии с Постановлением Совета Федерации «Об обра­зовании комитетов и комиссии Совета Федерации» от 24 января 1996 г. в Совете Федерации второго созыва были образованы один­надцать комитетов и одна комиссия.
Основные сферы деятельности комитетов и комиссий, круг их полномочий и порядок работы закреплены в Регламенте Совета Фе­дерации.
Внутренними рабочими органами Совета Федерации являются также постоянные и временные комиссии. Постоянные комиссии функционируют в течение всего срока полномочий Совета Федера­ции. Временные комиссии создаются для решения конкретной задачи и (или) на определенный срок. В составы постоянных и временных комиссий палаты могут входить члены комитетов Совета Федерации. Кроме того, в состав временных комиссий могут быть включены Председатель Совета Федерации, его заместители. Задачи, срок де­ятельности, полномочия и состав временных комиссий определяются постановлением Совета Федерации.
В Совете Федерации второго созыва образована одна постоянная комиссия — Комиссия Совета Федерации по регламенту и парла­ментским процедурам. Как и комитеты, она является постоянно дей­ствующим органом палаты. Основное назначение комиссии состоит в осуществлении контроля за соблюдением Регламента Совета Фе­дерации. В числе других ее полномочий — анализ и обобщение предложений о внесении изменений и дополнений в Регламент, посту­пающих от комитетов, комиссий, членов Совета Федерации; консуль­тации членов Совета Федерации, руководителей структурных под­разделений, должностных лиц по практическому применению кон­кретных положений Регламента; проведение аналитической работы по проблемам совершенствования парламентских процедур и т.п.
К числу временных комиссий относятся: Мандатная, Счетная, Редакционная комиссии, Временная комиссия по регламенту, обра­зуемые в процессе проведения заседаний Совета Федерации, а также многочисленные комиссии, создаваемые для решения конкретных задач, например, Комиссия по международному техническому и гу­манитарному сотрудничеству, Комиссия по подготовке вопроса о правовом статусе города Севастополя и др.
К временно функционирующим органам следует отнести и ра­бочие группы, создаваемые комитетами и комиссиями для разреше­ния определенных вопросов, организации парламентских слушаний. К их работе помимо членов Совета Федерации привлекаются пред­ставители министерств и ведомств Российской Федерации, других государственных органов, общественных объединений, научных уч­реждений.
Кроме этого, комитетам и комиссиям предоставлено право со­здавать на общественных началах экспертные советы, привлекать к работе в качестве экспертов специалистов различного профиля, на­значать независимую экспертизу законопроектов.
В процессе своей деятельности комитеты и комиссии вправе об­ращаться к государственным органам, общественным объединениям, должностным лицам с просьбой о предоставлении необходимой до­кументации. В этом случае должностные лица и организации обязаны предоставлять запрашиваемые материалы.
В обязанности комитетов и комиссий входит представление от­четов о своей деятельности, которые заслушиваются на заседании Совета Федерации.
Основной формой работы комитетов и комиссий являются засе­дания, которые подразделяются на очередные и внеочередные. Оче­редные заседания проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц. Внеочередные заседания вправе созывать пред­седатель комитета, комиссии по своему усмотрению, либо по пору­чению Председателя Совета Федерации или его заместителя, коорди­нирующего работу данного комитета, либо по предложению не менее одной четверти от общего числа членов комитета, комиссии. Комите­ты и комиссии Совета Федерации вправе также проводить совмест­ные заседания. Заседания комитетов Совета Федерации могут про­водиться непосредственно в субъектах Российской Федерации.
Другой немаловажной формой работы комитетов и комиссий Со­вета Федерации являются парламентские слушания. Они проводятся по вопросам, связанным с основными направлениями деятельности комитета, комиссии. На парламентские слушания приглашаются члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, долж­ностные лица, эксперты, представители государственных органов, об­щественных объединений, научных учреждений и т.д.
Аппарат Совета Федерации. К структурным подразделениям Совета Федерации следует отнести Аппарат Совета Федерации. Он осуществляет правовое, информационно-аналитическое, организаци­онное, документационное и финансово-хозяйственное обеспечение деятельности Совета Федерации, его органов, членов Совета Феде­рации.
2. Внутренняя организация Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
2.1. Должностные лица.
 Возглавляет палату Председатель Государ­ственной Думы. В отличие от Совета Федерации в число должност­ных лиц Государственной Думы входит Первый заместитель Пред­седателя Государственной Думы. Так же, как и Совет Федерации, Государственная Дума избирает заместителей Председателя Государ­ственной Думы. Согласно постановлению Государственной Думы от 18 января 1996 г. «О заместителях Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Государ­ственная Дума второго созыва избрала семь заместителей Председа­теля палаты.
Председатель Государственной Думы, его Первый заместитель и заместители избираются из числа депутатов Государственной Думы тайным голосованием с использованием бюллетеней. Государствен­ная Дума может принять решение о проведении открытого голосо­вания. Кандидатов на указанные должности вправе выдвигать депу­татские объединения и депутаты Государственной Думы. Порядок избрания данных должностных лиц урегулирован в Регламенте Го­сударственной Думы. В нем, в частности, установлено, что перечис­ленные выше должностные лица не могут быть представителями одной фракции, депутатской группы.
Функции Председателя Государственной Думы, равно как и Председателя Совета Федерации, весьма схожи и условно могут быть поделены на организационные и представительские.
Полномочия по осуществлению организационных функции обя­зывают Председателя Государственной Думы:
вести заседания палаты;
ведать ее внутренним распорядком;
организовывать работу Совета Государственной Думы;
осуществлять общее руководство деятельностью Аппарата Госу­дарственной Думы;
назначать на должность и освобождать от должности Руководи­теля Аппарата Государственной Думы и его первого заместителя.
В рамках данных полномочий Председатель Государственной Думы вправе по собственному усмотрению включать в проект по­рядка работы Государственной Думы следующие вопросы: о выборах на вакантную должность заместителя Председателя Государственной Думы; о замещении вакантных мест в комитетах и комиссиях палаты. Ему предоставлено право издавать распоряжения по вопросам, от­несенным к его компетенции. В обязанности Председателя Государ­ственной Думы входит представление Государственной Думе докла­дов о деятельности палаты за истекшую сессию и о проекте програм­мы ее законопроектной работы на очередную сессию и др.
Представительские полномочия наделяют Председателя Государ­ственной Думы правом представлять палату во взаимоотношениях с Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, Пра­вительством Российской Федерации, субъектами Российской Феде­рации, Конституционным, Верховным, Высшим Арбитражным Су­дами Российской Федерации, Генеральным прокурором Российской Федерации, Центральной избирательной комиссией, Центральным банком, Уполномоченным по правам человека в Российской Феде­рации, со Счетной палатой Российской Федерации, с общественными объединениями, другими организациями и должностными лицами, а также с парламентами иностранных государств, высшими долж­ностными лицами иностранных государств и международными ор­ганизациями.
В рамках указанных полномочий Председатель Государственной Думы участвует в согласительных процедурах, используемых Пре­зидентом Российской Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 85 Кон­ституции Российской Федерации, для разрешения разногласии между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Россий­ской Федерации.
Обязанности заместителей Председателя Государственной Думы сводятся к следующему:
они замещают Председателя Государственной Думы во время его отсутствия;
по его поручению ведут заседания палаты;
координируют деятельность комитетов и комиссий Государствен­ной Думы;
решают другие вопросы внутреннего распорядка деятельности палаты в соответствии с Регламентом Государственной Думы и рас­пределением обязанностей между заместителями Председателя Го­сударственной Думы.
2.2. Совет Государственной Думы.
 Совет Государственной Думы можно охарактеризовать как коллегиальный, постоянно действую­щий орган палаты, созданный для предварительной подготовки и рас­смотрения организационных вопросов деятельности палаты.
В состав Совета Государственной Думы входят Председатель Го­сударственной Думы, руководители депутатских объединений с пра­вом решающего голоса. С правом совещательного голоса в работе Совета Государственной Думы участвуют заместители Председателя Государственной Думы и председатели комитетов Государственной Думы.
В случае отсутствия Председателя Государственной Думы засе­дания Совета Государственной Думы проводит один из его замести­телей. В отсутствие руководителей депутатских объединений и пред­седателей комитетов по их поручению в заседании Совета Государ­ственной Думы принимают участие их представители из числа де­путатов Государственной Думы. В этом случае заместитель Предсе­дателя Государственной Думы и представители депутатских объеди­нений имеют право решающего голоса.
В заседаниях Совета Государственной Думы вправе участвовать:
полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе; полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Государственной Думе; представители субъектов права законодательной инициативы, если на заседании Со­вета Государственной Думы рассматривается вопрос о законопроек­тах, внесенных данными субъектами права законодательной иници­ативы. Право присутствовать на заседаниях Совета Государственной Думы и вносить предложения по проекту порядка работы палаты предоставлено также депутатам Государственной Думы.
Конкретные полномочия Совета Государственной Думы состоят в формировании проектов примерной программы законопроектной Работы Государственной Думы на текущую сессию, календаря рас­смотрения вопросов на очередной месяц, порядка работы Государственной Думы на очередное заседание. В обязанности Совета Го­сударственной Думы входят также созыв внеочередных заседаний палаты, принятие решений о проведении парламентских слушании, о награждении Почетной грамотой Государственной Думы Феде­рального Собрания Российской Федерации.
Целый ряд полномочий Совета Государственной Думы связан с техническим обеспечением законотворческой деятельности. Это — на­значение соответствующих комитетов ответственными за подготовку законопроектов к рассмотрению Государственной Думой; направле­ние законопроектов для рассмотрения в комитеты палаты, депутат­ские объединения, субъектам права законодательной инициативы, а также направление законопроектов, подготовленных ответственны­ми комитетами палаты к рассмотрению Государственной Думой, и материалы к ним Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации, субъекту права законодательной инициати­вы, внесшему в Государственную Думу данный законопроект и т.д.
Решения Совета Государственной Думы оформляются в виде вы­писок из протокола заседания Совета Государственной Думы, кото­рый подписывается председательствующим на заседании.
2.3. Депутатские объединения.
Организации и деятельности депу­татских объединений в Государственной Думе посвящена глава 3 Рег­ламента палаты. В ней установлено, что депутатские объединения — фракции и депутатские группы — образуются для совместной дея­тельности и выражения единой позиции по вопросам, рассматрива­емым Государственной Думой.
Под фракцией понимается депутатское объединение, сформиро­ванное на основе избирательного объединения, прошедшего в Госу­дарственную Думу по федеральному избирательному округу, а также из депутатов Государственной Думы, избранных по одномандатным избирательным округам и пожелавших участвовать в работе данного депутатского объединения. Эти критерии являются определяющими при создании фракции. Количество депутатов, представляющих из­бирательное объединение, не имеет при этом значения. Все фракции Государственной Думы, независимо от численности входящих в них депутатов, подлежат регистрации.
Депутаты, не вошедшие во фракции, вправе образовывать де­путатские группы. В отношении депутатской группы Регламент ус­танавливает ограничение — количество входящих в нее депутатов должно быть не менее 35 (п. 4 ст. 16). Только в этом случае объ­единение депутатов может называться депутатской группой и под­лежит регистрации.
В Государственной Думе первого созыва было сформировано 9 депутатских объединений: 8 фракций и одна депутатская группа
В Государственной Думе второго созыва — семь депутатских объеди­нений: четыре фракции (Коммунистическая партия Российской Фе­дерации, Либерально-демократическая партия России, «Наш дом — Россия», «Яблоко») и три депутатские группы (Аграрная депутатская группа, «Народовластие», «Российские регионы»).
Следует отметить, что в Совете Федерации не существует фор­мализованных депутатских объединений. Это объясняется тем, что структурирование этой палаты происходит не на партийной основе. Членами Совета Федерации являются представители субъектов Фе­дерации, обладающие реальной властью и отстаивающие интересы конкретных регионов, а не принципы своей политической принад­лежности.
Фракции и депутатские группы обладают равными правами. Де­путатам, не вошедшим ни в одно из депутатских объединений при их регистрации либо выбывшим из депутатского объединения, предо­ставляется право войти в любое из них при согласии депутатского объединения.
Согласно Регламенту депутат Государственной Думы вправе со­стоять только в одном депутатском объединении (п. 1 ст. 18). Вместе с тем, предусматривается возможность выбытия депутата из депу­татского объединения в случае выхода из него или перехода в другое зарегистрированное депутатское объединение на основании письмен­ного заявления либо на основании решения большинства от общего числа членов депутатского объединения об исключении депутата из состава своего депутатского объединения. Иными словами, депутат вправе сам решить, в каком депутатском объединении ему состоять и состоять ли вообще. Так, согласно аналитическим материалам Ко­митета Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы, в Государственной Думе второго созыва 15 депутатов перешли из фракций в другие депутатские объединения, 4 депутата из депутатских групп пополнили собой фракции.
Парламентская практика свидетельствует, что председателями депутатских объединений становятся, как правило, лидеры тех пар­тий или движений, на основе которых формировался избирательный блок или избирательное объединение, т. е. наиболее известные по­литические деятели и самые активные парламентарии. Они являются координаторами и своеобразными организаторами работы фракций и депутатских групп; играют значительную, а зачастую решающую роль при формировании позиции депутатского объединения по тем или иным вопросам, выносимым на рассмотрение Государственной Думы. При решении вопросов, относящихся к компетенции Совета Государственной Думы, мнение руководителей депутатских объеди­нений, как и мнение Председателя Государственной Думы, является решающим в отличие от председателей комитетов Государственной Думы, которые входят в Совет Государственной Думы с правом со­вещательного голоса.
Уровень сплоченности депутатских объединений определяется прежде всего дисциплиной, присущей объединениям. Причем она более выражена во фракциях, нежели в депутатских группах, так как именно во фракциях их члены связаны помимо принадлежности к одному парламентскому объединению еще и жесткой партийной дис­циплиной. Это влияет на показатель «внутрифракционной сплочен­ности» как при обсуждении и голосовании за тот или иной проект, так и при принятии других решений.
При всем многообразии политических партий и движений, пред­ставленных в Государственной Думе, между депутатскими объеди­нениями складываются устойчивые связи, часто выражающиеся в со­впадении позиций фракций и групп по обсуждаемым вопросам. Вза­имодействие между депутатскими объединениями зависит в основ­ном от социально-политической обстановки в обществе и от отно­шения политических партий и движений, которые представляют фракции, к определенным событиям, которым они должны дать свою оценку. Причем для некоторых партий эти события являются сти­мулом к взаимодействию, укреплению связей, для некоторых — пре­пятствием к ним, а иногда и причиной разрыва. Это в свою очередь влияет на общие результаты работы Государственной Думы.
О роли депутатских объединений в Государственной Думе можно судить по тем полномочиям, которые предоставлены им Регламен­том. Объем таких полномочий достаточно велик и их можно было бы разделить на несколько групп.
2.3.1. Полномочия по формированию руководящих органов палаты.
Депутатские объединения вправе выдвигать кандидатов на долж­ность Председателя Государственной Думы и его заместителей. По представлению депутатских объединений палатой избираются пред­седатели комитетов, комиссий и их заместители. В комитетах и ко­миссиях депутатские объединения располагают числом мест, пропор­циональным их представительству. Руководители депутатских объ­единений входят с правом решающего голоса в состав Совета Госу­дарственной Думы.
2.3.2. Полномочия по подготовке и решению процедурных вопросов.
Депутатские объединения могут потребовать от Совета Государст­венной Думы созыва внеочередного заседания палаты с определени­ем даты его проведения; вносить предложения о проведении закры­того заседания, а также по составлению календаря рассмотрения во­просов на очередной месяц.
2.3.3. Полномочия в сфере законотворческого процесса.
Они вы­ражаются прежде всего в том, что группа депутатов — представителей депутатского объединения может внести на рассмотрение Государ­ственной Думы законопроект по любому вопросу. Кроме того, зако­нопроект, поступивший в Государственную Думу от других субъек­тов законодательной инициативы, и материалы к нему в обязатель­ном порядке направляются в депутатские объединения. При рассмот­рении законопроекта на заседании Государственной Думы заслуши­ваются предложения и замечания депутатских объединений. Регла­ментом предусмотрено, что законопроект, не принятый Государст­венной Думой, дальнейшему рассмотрению не подлежит. Однако в исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения.
2.3.4. Полномочия по решению вопросов, входящих в соответствии с Конституцией в компетенцию Государственной Думы.
Депутат­ские объединения вправе вносить проекты постановлений по вопро­сам о даче согласия Президенту Российской Федерации на назначе­ние Председателя Правительства Российской Федерации, о недове­рии Правительству, о назначении на должность и освобождении от должности председателя Центрального банка Российской Федерации и по ряду других вопросов, отнесенных ст. 103 Конституции Рос­сийской Федерации к ведению Государственной Думы. При обсуж­дении данных вопросов преимущественное право на выступления принадлежит представителям депутатских объединений. Состав спе­циальной комиссии, образуемой палатой для дачи заключения на предложение о выдвижении обвинения против Президента Россий­ской Федерации, формируется с учетом пропорционального пред­ставительства депутатских объединений. А при решении вопроса о назначении Уполномоченного по правам человека в Российской Фе­дерации депутатские объединения могут вносить предложения о кан­дидатах на эту должность.
Для реализации своих полномочий депутатские объединения ис­пользуют не только выступления и голосование на заседаниях Госу­дарственной Думы, но также и иные формы работы, к которым следует отнести:
направление заявлений и обращений депутатских объединений к Депутатам Государственной Думы с целью довести особые мнения фракции или депутатской группы по определенному вопросу до сведения Государственной Думы;
подготовка и проведение парламентских слушаний, конферен­ций, семинаров, «круглых столов». Эта форма используется в законотворческой деятельности с целью выяснения мнения регионов, спе­циалистов, общественности по конкретным проблемам, которые тре­буют законодательного решения;
встречи лидеров фракций с Президентом Российской Федерации, Председателем Правительства, руководителями министерств и ве­домств;
организация расширенных заседаний фракций и депутатских групп с приглашением на них представителей федеральных органов государственной власти. Данная форма используется в целях взаи­модействия депутатских объединений с другими ветвями власти по урегулированию различных вопросов;
сотрудничество с регионами, которое осуществляется путем про­ведения заседаний депутатских объединений с приглашением пред­ставителей законодательных органов власти субъектов Российской Федерации, где обсуждаются проблемы этих регионов; используются также выезды депутатов в республики, края и области — субъекты Российской Федерации. Результатом такого взаимодействия зачас­тую становятся договоры о совместной деятельности;
работа с избирателями. В Государственной Думе проводится прием граждан; рассматриваются поступившие от них предложения и жалобы; депутаты выезжают в регионы, определенные им депутат­скими объединениями для встречи с избирателями, где информируют последних о своей депутатской деятельности, принимаемых законах. работе депутатского объединения и т.п.;
поддержка связей со средствами массовой информации. Здесь спектр взаимодействия достаточно широк и разнообразен. Это II пресс-конференции руководителей и представителей фракций и де­путатских групп, и встречи с журналистами, выступления в печати, на телевидении и радио, проведение в некоторых случаях рабочих заседаний депутатских объединений с участием представителей средств массовой информации. Кроме того, как правило: каждое де­путатское объединение имеет собственный печатный орган;
расширение международных контактов. Фракции и депутатские группы обмениваются опытом парламентской работы с зарубежными странами, проводят встречи с парламентскими делегациями, пред­ставителями партий, фондов других государств; организуют совмест­ные семинары по вопросам парламентской деятельности; подписы­вают соглашения о сотрудничестве.
2.4. Комитеты и комиссии Государственной Думы.
В иерархии структурных подразделений Государственной Думы особое место от­ведено комитетам, поскольку именно на них возложено основное бремя по повседневной, кропотливой работе, связанной с законотворческой деятельностью палаты. Это в свою очередь определяет нали­чие широкого спектра прав и обязанностей, закрепляемых за коми­тетами Регламентом Государственной Думы.
Полномочия комитетов можно условно разделить на две группы. Первая относит к ведению комитетов решение вопросов, непосред­ственно связанных с законопроектной работой. К ней следует отнести предварительное рассмотрение законопроектов и их подготовка к рассмотрению Государственной Думой; подготовка заключений по законопроектам и проектам постановлений, поступившим на рас­смотрение палаты; дача заключений и предложений по соответст­вующим разделам проекта федерального бюджета; подготовка запро­сов в Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии с решением палаты и т. п. Вторую категорию полномочий коми­тетов можно охарактеризовать как организационные. Они включа­ют в себя проведение парламентских слушаний, решение вопросов внутренней деятельности комитетов и др.
Формируются комитеты в зависимости от необходимости законо­дательного урегулирования, и тем самым решения на государственном Уровне основополагающих вопросов государственной и общественной жизни. Согласно Постановлению Государственной Думы второго со­зыва от 19 января 1996 г. «Об образовании комитетов Государственной Думы» было сформировано 28 комитетов.
Столь внушительный перечень комитетов и, соответственно, направлений деятельности Государственной Думы, свидетельствует о широком диапазоне ее полномочий в сфере законотворческой ра­боты, а также об огромном количестве проблем, накопившихся в выше обозначенных сферах и требующих своего законодательного уре­гулирования.
По мере их разрешения определенные комитеты могут быть лик­видированы и, наоборот, в случае необходимости разрешения вновь возникающих задач могут образовываться и другие комитеты.
Комитеты Государственной Думы образуются на срок, не превы­шающий срок полномочий Государственной Думы данного созыва. Конкретные задачи, цели, полномочия комитетов закрепляются в со­ответствующем положении о комитете, которое утверждается поста­новлением палаты.
В случае необходимости решения в рамках основного направле­ния деятельности того или иного комитета конкретной, самостоя­тельной задачи, им могут быть созданы специальные подразделе­ния — подкомитеты.
Рабочими органами Государственной Думы являются также ко­миссии. В отличие от комитетов — постоянно действующих органов палаты — деятельность комиссий ограничена определенным сроком или конкретной задачей, по мере выполнения которой они прекра­щают свою деятельность.
Согласно Регламенту в Государственной Думе образованы сле­дующие комиссии: мандатная; по этике; для проверки определенных данных о событиях и должностных лицах; для дачи заключения, пре­дусмотренного ч. 2 ст. 93 Конституции Российской Федерации (вы­движение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности), а также другие для рассмотрения и решения конкретных, как правило, злободневных вопросов (п. 1 ст. 30 Регламента Государственной Думы).
Необходимо отметить, что в отличие от всех иных образуемых Государственной Думой комиссий, особое положение занимает ман­датная комиссия, поскольку функционирует она в течение всего срока полномочий палаты и обладает статусом комитета Государст­венной Думы.
Следует также иметь в виду, что на своем первом заседании в целях организационно-технического обеспечения Государственная Дума избирает специальные временные комиссии: счетную, по кон­тролю за электронной системой голосования, по Регламенту Государственной Думы.
Цели, задачи, полномочия, содержащиеся в соответствующих по­ложениях о комиссиях, а также их состав и сроки деятельности за­крепляются в постановлениях палаты.
Регламент Государственной Думы предусматривает общие для комитетов и комиссий правила, касающиеся их внутренней органи­зации. Они сводятся к следующему.
Комитеты и комиссии образуются из числа депутатов палаты, как правило, на основе принципа пропорционального представитель­ства депутатских объединений. Численный состав данных органов определяется Государственной Думой. Он не может быть менее 12 и более 35 депутатов палаты.
Председатели комитетов, комиссий и их заместители избираются палатой в порядке, предусмотренном Регламентом Государственной Думы, по представлению фракций и депутатских групп.
В состав комитетов и мандатной комиссии не могут быть избраны Председатель Государственной Думы и его заместители.
Все депутаты Государственной Думы, за исключением Председа­теля Государственной Думы, его заместителей, руководителей депу­татских объединений, обязаны состоять в одном из комитетов палаты. При этом депутат Государственной Думы может быть членом только одного ее комитета (ст. 23 Регламента Государственной Думы).
Основной формой работы комитетов и комиссий являются засе­дания, которые проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Заседания правомочны, если на них присутствует более половины от общего числа членов комитета, комиссии. Проводит за­седание председатель комитета, комиссии или его заместитель. Вне­очередное заседание вправе созывать председатель комитета, комис­сии по своей инициативе или по инициативе не менее одной четверти от общего числа членов комитета, комиссии.
В заседании комитета, комиссии могут принимать участие с пра­вом совещательного голоса депутаты Государственной Думы, не вхо­дящие в их состав. Кроме того, на заседании указанных органов впра­ве присутствовать полномочный представитель Президента Россий­ской Федерации в Государственной Думе, полномочный представи­тель Правительства Российской Федерации в Государственной Думе, представители субъектов права законодательной инициативы, зако­нопроекты которых рассматриваются на заседании комитета, комис­сии, и другие должностные лица федеральных органов исполнитель­ной власти.
На заседания комитетов и комиссий могут быть приглашены экс­перты, а также представители заинтересованных государственных ор­ганов и общественных объединений, средств массовой информации.
Комитеты и комиссии вправе проводить совместные заседания, однако решения на таких заседаниях принимаются комитетами, ко­миссиями раздельно.
Другими, не менее важными формами работы комитетов и ко­миссий, являются парламентские слушания, конференции, совещания, «круглые столы», семинары, проводимые в целях выяснения фактического положения дел и общественного мнения по вопросам законопроектной деятельности, а также по другим вопросам, 'нахо­дящимся в ведении комитетов и комиссий.
Для подготовки отдельных вопросов комитеты и комиссии могут создавать рабочие группы из числа своих членов, а также других депутатов Государственной Думы, представителей государственных органов и иных организаций. Так, в соответствии со ст. 221 Регла­мента Государственной Думы может быть образована временная де­путатская рабочая группа по подготовке первого заседания палаты нового созыва. Указанная депутатская рабочая группа формируется из числа депутатов, избранных на новый срок. К ее обязанностям может быть отнесена подготовка проектов соответствующих поста­новлений Государственной Думы, а также других документов, свя­занных с началом работы Государственной Думы нового созыва.
Комитеты и комиссии Государственной Думы вправе привлекать к своей работе экспертов, назначать независимую экспертизу зако­нопроектов, запрашивать документы и материалы, необходимые для их деятельности, у руководителей государственных органов и иных организаций.
Завершая рассмотрение внутреннего устройства Государствен­ной Думы, следует отметить, что перечень ее органов будет не совсем полным, если не сказать о таком структурном подразделении палаты, каким является Совет соотечественников при Государственной Думе. Совет образован в соответствии с постановлением Государственной Думы от 5 апреля 1995 г.' и определяется им как постоянно дейст­вующий экспортно-консультативный орган, представляющий в Го­сударственной Думе российских соотечественников, проживающих за пределами Российской Федерации.
Совет соотечественников при Государственной Думе формиру­ется по представлению Комитета по делам Содружества Независи­мых Государств и связям с соотечественниками с учетом предложе­ний фракций и депутатских групп на срок полномочий Государст­венной Думы данного созыва. В его состав наряду с депутатами Го­сударственной Думы включаются российские соотечественники, про­живающие за пределами Российской Федерации.
В число основополагающих задач Совета входят изучение эко­номических, политических, правовых, социально-психологических и других проблем жизни и деятельности российских соотечественни­ков, проживающих за пределами Российской Федерации, а также подготовка соответствующих предложений по координации дейст­вий, направленных на защиту прав и свобод российских соотечест­венников в государствах их проживания.
Заключение.
Сегодня не вызывает сомнений, что парламентаризм как эффективное воплощение представительной власти в нашей стране пока еще находится на стадии становления. И в этом не совсем объективно "винить" исключительно Основной Закон. Он не был нам ниспослан свыше, его разработали и "протащили" на референдуме вполне определенные политические силы. И было это сделано в ситуации отсутствия в стране законодательной, представительной власти как таковой. И есть желание продлить срок этой ситуации. Вот в чем смысл главных усилий тех, кто против формирования Совета Федерации путем всеобщих выборов. Это важно понять.
Поскольку в России отсутствует сплоченная и сильная оппозиция, способная эффективно использовать те немногие элементы парламентаризма, которые предусмотрены Конституцией, мы имеем еще один очень активный, не ограниченный дебатами источник законодательства. Это факт, и оспаривать его невозможно. "Указной" период, который еще год назад можно было оправдывать особыми обстоятельствами, необходимостью движения в условиях "дефицита" законов, похоже, становится стилем правления исполнительной власти. Основополагающая сфера общественной жизни регулируется указами и распоряжениями исполнительной власти, вплоть до налоговой системы и льгот, подменяя законодательную власть. Но значит ли это, что у парламентаризма в России нет будущего?
На мой взгляд, размышляя над судьбами парламентаризма в России, следует четко разграничить два аспекта этой проблемы. Первый заключается в оценке роли и возможностей Парламента, Федерального Собрания в его нынешнем виде. Для меня несомненно, что при всей урезанности его полномочий по сравнению с президентской и исполнительной властью влияние Парламента на положение дел в стране, политическую и государственную жизнь могло бы быть гораздо более весомым. Главное условие этого - добрая воля обеих ветвей власти, их постоянное, конструктивное и честное взаимодействие. Кстати, такая мысль явственно прозвучала в первом президентском Послании Федеральному Собранию.
Но на практике такое взаимодействие не сложилось. И Президент и Правительство РФ не жалуют Совет Федерации и Государственную Думу своим вниманием. Если глава Правительства еще время от времени появляется на парламентской трибуне, то Президент вообще предпочитает общаться с Федеральным Собранием через своих представителей или председателей палат. Не может не тревожить стремление действовать в жизненно важных вопросах в обход Федерального Собрания, как это было, например, с вводом армии в Чеченскую Республику, злоупотребление правом создавать указы, игнорирующие мнение парламентариев (например, указ о втором, денежном этапе приватизации), с нарушением действующего законодательства.
У Федерального Собрания нет действенных правовых рычагов для преодоления разрыва между волеизъявлением избирателей, позицией парламентского большинства и курсом "партии власти".
Лично у меня не остается сомнений в тщетности надежд на то, что нынешняя российская власть пойдет на серьезную, реальную корректировку своей политики. И потому именно Парламент обязан оправдать свое предназначение быть действительным выразителем интересов граждан, а не статистом в спектакле, где постановщик и актеры на главных ролях - представители исполнительной власти. Тут нужен правовой, эволюционный путь, нужно набираться терпения и формировать работоспособный парламент, работающий на постоянной основе. Кстати, в заключительных положениях Конституции четко сказано, что Совет Федерации первого созыва работает не на постоянной основе.
Простая формальная логика подсказывает то, что работа Совета Федерации второго созыва предполагается на постоянной основе.
Второй аспект - судьбы парламентаризма в нашей стране. Насколько глубокими могут быть конституционные изменения, направленные на повышение роли законодательной, представительной власти? Мне не кажутся убедительными заявления тех, кто отвергает саму идею сильной президентской власти применительно к России.
Напомню, в нашей стране роль учреждений парламентского типа была и остается скромной, культура и традиции парламентаризма не обрели достаточной прочности и устойчивости. Для политической системы России характерно преобладание исполнительной власти, тогда как представительные учреждения - Земский Собор, Государственные Думы, Государственный Совет, Верховный Совет СССР - всегда были весьма урезаны в своих законодательных и контрольных функциях, о чем уже упоминалось.
Таким образом, для установления в России парламентаризма, если под ним понимать ведущую роль Парламента в политической системе, его главенство над исполнительной властью, - для такого парламентаризма в нашем Отечестве нет исторической почвы. И что, по моему мнению, не менее важно - для него у нас нет и соответствующих экономических, социальных, политических, культурных реалий. Вся нынешняя российская действительность с такими ее атрибутами, как кризисное положение в хозяйстве и финансах, этнополитическая напряженность и конфликты, политическая нестабильность, разгул преступности и т.д., нуждается в жестком, авторитетном правлении, основанном на вотуме доверия, полученном от всего народа. Президентская институция современной России совершенно необходима. Но не за счет ущемления полномочий Парламента, пренебрежительного отношения к нему. Парламент - это орган всегда эмоциональный, иногда лозунговый, но и жизненно необходимый для демократии, ибо он представляет интересы народа, защищает права национальностей, права и свободы граждан России.
Поэтому реальная проблема, на мой взгляд, состоит не в отказе от института президентства или его ослаблении. Она во введении президентуры в такие правовые рамки, которые бы обеспечивали его подконтрольность обществу, а значит, Парламенту по ряду существенных вопросов и тем самым исключали бы самую возможность возникновения двух отмеченных выше крайне негативных явлений: парадокс "безответственной ответственности"; разрыв между волеизъявлением избирателей и курсом Президента и Правительства. Речь не идет об "экспансии" Парламента в сферу компетенции исполнительной власти, о восстановлении классических законодательных и контрольных функций Парламента. Выражаясь в терминах точных наук, речь идет о решении задачи на оптимум, выборе наилучшего варианта соотношения двух ветвей власти, равно свободного как от президентской "автократии", так и от парламентской "тирании".
Парламентаризм как форма правления, обеспечивающая приоритет представительной власти над исполнительной, не подходит нынешней России еще и по другой причине. Такой парламентаризм предполагает наличие профессионального политического "класса", поставляющего своих представителей в Парламент. Этот класс у нас только начинает складываться, настоящих профессионалов, как все мы можем видеть, пока явно недостаточно.
Исключительно важно, чтобы формирование нормальной, сбалансированной президентско-парламентской республики в России шло правовым путем, на базе взаимных компромиссов трех ветвей власти, установленных Конституцией. Слишком много было в России в уходящем столетии потрясений, слишком дорого они обошлись нам, чтобы еще раз решать политические проблемы не правовыми революционными средствами.
Как мы убедились, общественное согласие не может быть достигнуто с помощью специального договора. Оно может быть плодом только Конституции, устанавливающей баланс всех ветвей власти и потому позволяющей вести конструктивный диалог государства и общества на основе права и морали. Конституция и закон должны господствовать над всеми ветвями власти, над обществом и человеком. Только это обеспечит нам свободу, демократию и успешное осуществление реформ, направленных на благополучие и "единство российского общества, Российского государства, защиту прав и свобод граждан и национальностей страны.       
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Список использованной литературы.
 
Конституция Российской Федерации Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г Официальное издание М Юрид лит , 1997 64 с
Федеральный закон от 5 августа 2000 г «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации 2000 № 32 Ст 3336
Федеральный закон от 24 июня 1999 г «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации 1999 №26 Ст 3178
Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации 1997 № 9 Ст 1011
Регламент Государственной Думы Федерального Собрания -парламента Российской Федерации Принят постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г , с изменениями и дополнениями от 15 апреля, 19 июня, 16 июля, 23 октября, 4 декабря 1998 г , 21 апреля, 21 и 29 сентября, 26 ноября 1999 г , 19 января, 19 мая, 2 и 28 июня, 7 июля, 4 и 27 октября, 6, 15 и 22 декабря 2000 г // Собрание законодательства Российской Федерации 1998 № 7 Ст 801, № 16 Ст 1828, № 26 Ст 3048, № 30 Ст 3699, № 44 Ст 5441, №52 Ст 6348,1999 № 17 Ст 2111, №39 Ст 4588, №43 Ст 5176, № 49 Ст 5965, № 50 Ст 6099, 2000 № 4 Ст 365, № 22 Ст 2283, № 24 Ст 2529, № 28 Ст 2925, № 30 Ст 3128; № 42 Ст 4125, №45 Ст 4436, № 50 Ст 4879, № 52 (ч I) Ст 5109; 2001. № 1 (ч П) Ст 59
Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Утвержден постановлением Совета федерации от 6 февраля 1996 г , с изменениями и дополнениями от 10 апреля, 26 июня, 26 декабря 1996 г , 23 января, 24 декабря 1997 г , 13 марта, 10 июля 1998 г , 27 января, 9 июня, 11 ноября 1999 г , 19 апреля, 17 мая, 7 июня, 25 октября 2000 г // Собрание законодательства Российской Федерации 1996 № 7 Ст 655, № 16 Ст 1774, № 27 Ст 3204, 1997 № 1 Ст 45, № 5 Ст 629, 1998 № 1 Ст 8, № 12 Ст 1389, № 29 Ст 3475, 1999 № 6 Ст 762, № 13 Ст 3088, № 24 Ст 2921, №7 Ст бЗО, 2000 № 17 Ст 1797, № 21 Ст 2137, № 24 Ст 2462, № 44 Ст 4308
Постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 r № 1-П «По делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации"// Собрание законодательства Российской Федерации 1995 №13 Ст 1207
Конституция (Основной закон) Российской Федерации - России. Принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета РСФСР девятого созыва 12 апреля 1978 г., с изменениями и дополнениями, внесенными законами РСФСР от 27 октября 1989 года, от 31 мая, 16 июня и 15 декабря 1990 года, от 24 мая и 1 ноября 1991 го-да и законами Российской Федерации от 21 апреля, 9 декабря и 1С декабря 1992 года. - М.: Известия, 1993. 127 с.
Путин В.В. Власть должна быть работающей!: Телеобращение Президента Российской Федерации к гражданам страны // Российская газета. 2000. 19 мая.
Комментарий к Конституции Российской Федерации /Общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. - М.: Фонд «Правовая культура», 1996. 552 с.
Комментарий к Конституции Российской Федерации /Отв. ред. Л.А. Окуньков, 2-е изд., доп. и перераб. - М.: БЕК, 1996. 664 с.
Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина. - М.: Юристъ, 1997. 716 с.
Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. Лепёшкин И. М. - М.: Центр конституционных исследований Московского обществ, науч. фонда, 1997. 702 с.
Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России:
Учебник. - М.: Юристъ, 1998. 520 с.
Гранкин И.В. Парламент России. - М.: Изд-во АО «Консалтбанкир», 1999.304с.
Гребенников В.В., Васецкий Н.А., Полуян Л.А. Федеральный законодательный процесс в зеркале статистики (аналитический обзор) // Государство и право. 1998. № 9. С. 91-97.
Дмитриев Ю.А., Черкашин Е.Ю. Законодательные органы России от новгородского вече до Федерального Собрания. - М., 1995. 194с.
Крестьянинов Е.В. Особенности порядка принятия федеральных конституционных законов // Государство и право. 1995. № 12. С. 3-10.
Селезнев Г.Н. Вся власть - закону! (Законодательство и традиции указного права в России). - М.: Группа «Сегодня», 1997. 143 с.
Советское государственное право // Под ред. B.C. Основина. Изд-во Воронежского университета. 1991. 213 с.
Очерки парламентско