Politicas Fiscales Essay, Research Paper

Reforma Tributaria y Modernizaci?n de la Administraci?n Tributaria

En mayo de 1992 se promulg? un nuevo c?digo tributario que modific? sustancialmente el sistema tributario anterior. Entre los objetivos que se traz? esa reforma tributaria estuvieron: 1) reducir distorsiones que generaban las elevadas tasas de impuestos sobre los ingresos; 2) disminuir el sesgo que generaba el anterior sistema contra el ahorro; 3) elevar el grado de elasticidad del sistema impositivo a los cambios en los precios; 4) aumentar el peso espec?fico de impuestos de amplia base y baja tasa, a fin de reducir la distorsi?n que generaban los impuestos en el sistema de asignaci?n de recursos; 5) reducir la evasi?n fiscal; y 6) aumentar las recaudaciones y la presi?n tributaria.

La reforma tributaria redujo las tasas marginales m?ximas de impuesto sobre los ingresos de las personas de 70% a 30% inicialmente, para llegar en tres a?os a 25%. La tasa de impuesto sobre las utilidades de las empresas se redujo de 49% a 30% inicialmente, para llegar en tres a?os a 25%. Se elev? el deducible a RD$60,000.00 anuales. Esto implicaba que m?s del 90% de los asalariados quedar?a pr?cticamente exento del pago del impuesto sobre la renta. Esta exenci?n elev? el grado de progresividad del sistema impositivo. A nivel del impuesto selectivo al consumo, espec?ficamente el que grava el consumo de cigarrillos y bebidas alcoh?licas, se sustituyeron las tasas espec?ficas por tasas ad-valorem. Las tasas establecidas, sin embargo, quedaron muy por debajo de las inicialmente propuestas. En 1995 estas tasas fueron elevadas a 20% y 25% , lo que todav?a las dejaba por debajo de la propuesta inicial de 30%. Finalmente, la base imponible del ITBIS fue aumentada y la base elevada de 6% a 8%, por debajo del 10% que se hab?a propuesto inicialmente.

Los ingresos fiscales y la presi?n tributaria aumentaron de manera apreciable, alcanzando esta ?ltima 14.4% en 1995. Sin embargo, el aumento de las recaudaciones no se ha debido a la puesta en marcha de un nuevo C?digo Tributario, sino a las mayores recaudaciones de las aduanas, producto en gran parte, de la adopci?n de la tasa de cambio del mercado libre para liquidar los impuestos sobre las importaciones, y al establecimiento ad-hoc de un apreciable diferencial en el precio aplicado al consumo de los combustibles. El 42% de los ingresos tributarios en 1996 se debi? a los impuestos sobre las importaciones y al diferencial del petr?leo. Existe, por tanto a pesar de las reformas arancelarias y tributarias, una excesiva dependencia de las recaudaciones en los impuestos sobre las importaciones y un diferencial muy vol?til que grava el consumo de combustibles.

El requisito de mantener la consistencia macroeconom?a y, por tanto, el equilibrio de las finanzas del sector p?blico, implica que dada la apreciable dependencia del sistema impositivo en los impuestos sobre las importaciones, la profundizaci?n de la reforma arancelaria s?lo ser?a viable si simult?neamente se procede a reformar nuevamente el sistema tributario con el fin de aumentar el peso espec?fico de los impuestos internos. La reforma tributaria que sugerimos permite no s?lo compensar por la ca?da en los ingresos tributarios que producir?a la baja de aranceles (1.8% del PIB), sino que permitir?a aumentar la presi?n tributaria a un nivel de 20%, superior al prevaleciente actualmente, posibilitando los mayores niveles de inversi?n gubernamental que m?s adelante se sugieren.

Por otra parte, las necesidades de mayores niveles de inversi?n p?blica en los sectores sociales, la ejecuci?n de la estrategia de mejora de la equidad y erradicaci?n de la pobreza, la implementaci?n de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa y el consecuente aumento de los salarios en la administraci?n p?blica, los requerimientos para proveer y mantener la infraestructura f?sica que demanda la nueva estrategia de desarrollo, la eventual sustituci?n del sistema vigente de protecci?n al sector agropecuario por un sistema de subsidios o pagos directos, y el costo fiscal de la reforma del sistema de pensiones, requerir?an de una pensi?n tributaria superior a la prevaleciente actualmente. La meta deber?a ser alcanzar en un per?odo de 3 a?os una presi?n tributaria cercana al 20%.

Las tasas del impuesto sobre ingresos fueron reducidas y unificadas a un m?ximo de 15% mientras se eliminaron todas las exenciones y contratos especiales. La reducci?n se llev? a cabo inmediatamente. La reforma involucra la eliminaci?n de los gastos de depreciaci?n y de intereses como partida deducible de la renta bruta de las empresas. Tambi?n elimina la ganancia de capital como sujeta de este impuesto y la p?rdida de capital como partida deducible de la renta bruta. En el caso de las empresas de inversi?n extranjera, la tasa aplicable era la del pa?s de origen pero nunca fue menor de 15%, lo que evit? que el Gobierno done recursos impositivos a los gobiernos de otros pa?ses. Los gastos de depreciaci?n fueron deducibles de la renta bruta de las empresas de capital extranjero de acuerdo con los criterios que prevalezcan para esos fines en los c?digos tributarios de su pa?s de origen. Esta baja en la tasa del impuesto sobre la renta contribuyo a reducir el sesgo anti-ahorro del sistema tributario. En el largo plazo, cuando los impuestos al consumo y los impuestos sobre la propiedad estaban generando un nivel de presi?n tributaria adecuado (20%), se debi? contemplarse la eliminaci?n del impuesto sobre la renta, tanto para las personas f?sicas como para las empresas. Se elimin? la retenci?n del 15% sobre los intereses pagados sobre pr?stamos tomados en el extranjero.

Para reducir la evasi?n en el pago del impuesto sobre la renta, se sugiri? la incorporaci?n al sistema impositivo de un impuesto del 1% sobre los activos brutos, impuesto que ser?a deducible del pago del impuesto sobre las utilidades.

Esto incentiv? a las empresas a mejorar la confiabilidad de sus declaraciones de impuesto y reducir?a notablemente la p?rdida de ingresos por evasi?n fiscal. La baja de la tasa del impuesto sobre la renta de 25% a 15% combinada con el impuesto sobre los activos brutos redujo la evasi?n, ampli? la base imponible, disminuy? el sesgo anti-ahorro del sistema tributario y aument? las recaudaciones en 0.3% del PIB en el primer a?o.

La base imponible del ITBIS deber? ser aumentada, eliminando la mayor?a de las exenciones vigentes. En adici?n a la inclusi?n de bienes actualmente exentos, se propuso la inclusi?n de los servicios de publicidad, seguros (excluyendo seguros de vida y de salud), cine, correos, servicios jur?dicos y peluquer?a. Se tuvo que eliminar que la practica de este impuesto, se utilice como otro arancel m?s que se aplica s?lo al producto importado y no al manufacturado internamente. La eliminaci?n de la mayor?a de las exenciones del ITBIS podr?a ser acompa?ada de un aumento general de salarios de aproximadamente un 5%, para compensar la p?rdida de poder adquisitivo producto del alza, por una sola vez, que la generalizaci?n de ITBIS deber? ser elevada de 8% a 15% de manera gradual y en coordinaci?n con la desgravaci?n arancelaria. Este nivel de 15% se acerc? bastante a la media latinoamericana para este tipo de impuesto (14.6%). La mayor importancia recaudadora de ITBIS lleg? a compensar la p?rdida potencial de ingresos tributarios que producir?a la profundizaci?n de la apertura comercial. En el largo plazo, cuando las tasas de inter?s reales se disminuyeron a niveles internacionales, el ITBIS deber? gravar tambi?n los pagos de intereses. La reforma del ITBIS propuesta reducir?a las distorsiones que actualmente gener? este impuesto en el sistema de precios relativos y elevar?a las recaudaciones en el 4.8% del PIB.

Las tasas del impuesto selectivo al consumo de cigarrillos y las bebidas alcoh?licas deber?n ser elevadas, en un principio, a 50% y aplicadas sobre el precio de venta al por menor. En el caso de los veh?culos de motor, el sistema de tasas diferenciadas, el cual actualmente oscila entre 15% y 80%, deber? ser sustituido por una sola tasa de 30%, aplicable a los veh?culos cuyo valor F.O.B. supere los U$10,000.00. Los dem?s productos importados gravados por el impuesto selectivo al consumo pagar?an tasas de 20% ? 50%, dependiendo del grado de suntuosidad del bien. Se grav? tambi?n el consumo de esos bienes si fuesen producidos internamente. Esta reforma producir?a ingresos adicionales ascendentes a 2.0% del PIB. En el mediano plazo, la tasa del impuesto selectivo al consumo tuvo que ser aumentada, estableciendo una tasa mayor para los cigarrillos que para las bebidas alcoh?licas.

El sistema de impuesto que prevalece actualmente sobre el consumo de los combustibles basado en un diferencial (diferencia entre el precio de venta de la refiner?a y el precio de paridad de importaci?n) debe ser reformado.

El diferencial del petr?leo deber? ser sustituido por impuesto selectivo al consumo de valor constante, determinado en pesos por gal?n y ajustado trimestral, semestral o anualmente por la tasa de inflaci?n acumulada. Se propone la adopci?n de las siguientes tasas (como porcentaje del precio de venta al p?blico): 55% para la gasolina con plomo, 50% para la gasolina sin plomo, 40% para el gasoil, 30% para el keros?n y el avtur, 20% para el fuel-oil y el GLP. Para los productos que estaban subsidiados o exentos del diferencial (GLP y fuel-oil) se propone que el ajuste al nuevo sistema se haga de manera gradual, en un per?odo de 3 a?os. En el caso del fuel-oil, dado su impacto sobre el costo de generaci?n de la energ?a el?ctrica, no se perder?an ingresos tributarios cuantiosos si el Gobierno optase por no gravar este combustible con un impuesto selectivo al consumo. Todos los combustibles, sin excepci?n, pagar?an el arancel de 10% sobre las importaciones, impuesto que ser?a deducible del pago del impuesto selectivo al consumo. Al igual que el arancel, el impuesto selectivo al consumo sobre los combustibles se cobrar?a en las aduanas. En el largo plazo, cuando la administraci?n tributaria se haya modernizado completamente, el consumo de los combustibles deber? ser gravado por el ITBIS. La reforma propuesta generar?a ingresos tributarios equivalente 3.6% del PIB en 1999, superior al 2.1% generado en 1995. Esta reforma permiti? eliminar la volatilidad que actualmente exhibe el diferencial del petr?leo ya que el mismo depende del nivel de la tasa de cambio, de los precios internacionales de los productos y del precio de venta al p?blico. Otra ventaja que tendr?a esta reforma es la de transparentar totalmente el sistema de impuestos al consumo de combustibles, pues cada combustible pagar?a un impuesto denominado en pesos por gal?n, lo que no deja espacio a p?rdidas de ingresos por ineficiencias en el proceso de importaci?n y refinaci?n que puedan verificarse. Finalmente, tiene la ventaja de que posibilita la liberalizaci?n del mercado de hidrocarburos al establecer la misma regla impositiva para todos los participantes en el mercado. Bajo el sistema actual del diferencial del petr?leo, no podr?an liberalizarse las importaciones pues el Gobierno no podr?a determinar a qu? precio est?n comprando los diferentes participantes, a no ser que se predeterminen los precios de paridad de importaci?n que el Gobierno reconocer?a.

El impuesto sobre la Vivienda Suntuaria y los Solares Urbanos (IVSS), que en 1995 apenas produjo el 0.01% del PIB debi? ser sustituido por un impuesto sobre la propiedad inmobiliaria con una tasa uniforme de 1% sobre el valor de mercado de la propiedad y una exenci?n de RD$1.5 millones. Las exenciones solo se mantuvieron para las viviendas y terrenos propiedad de las organizaciones del gobierno central, organismos aut?nomos, gobiernos municipales, organismos internacionales, gobiernos extranjeros, y las de organizaciones sin fines de lucro, religiosas, educacionales y caritativas. Las propiedades inmobiliarias de uso industrial y comercial estar?an sujetas al pago de este impuesto, lo que compensar?a la baja en el impuesto sobre la renta y la eliminaci?n del impuesto de la patente sobre todos los sectores econ?micos. Se sugiere que durante los primeros a?os de vigencia de este impuesto, la administraci?n tributaria contrae los servicios del Banco Nacional de la Vivienda para la valoraci?n de las propiedades. En el mediano plazo este impuesto generar?a ingresos cercanos a 0.5%. En el largo plazo, las recaudaciones potenciales oscilar?an entre 1% y 1.5% del PIB. Este impuesto se tuvo que incluir en el C?digo Tributario de 1992.

La propuesta de profundizaci?n de la reforma tributaria de 1992 permiti? elevar la presi?n tributaria a un nivel de 19.73% en 1999. Las propuestas de reforma de la administraci?n tributaria y de reducci?n de la evasi?n generar?an ingresos producidos por la reforma administrativa y la reducci?n de la evasi?n, ascendi? a 21.1% en 1999. Por otra parte, utilizando un modelo de costo, se comprob? que la reforma tributaria propuesta reducir?a el costo del capital en 2.2%, lo que estimular?a la inversi?n privada. La reducci?n del costo del capital fue de 16.7%, si se incorpora el impacto que las dem?s reformas tendr?n sobre la tasa de intereses real, la tasa de inflaci?n y la tasa requerida de rentabilidad por parte de los inversionistas.

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