Особенности ВТО как Всемирной организации, структура и принципы организации

Для того, чтобы в полной мере представить современную ситуацию, сложившуюся в сфере международных торговых отношений, а также оценить достигнутое в ходе многосторонних торговых переговоров, необходимо хотя бы кратко обратиться к истокам многосторонней торговой системы ГАТТ/ВТО.
ВТО играет важную роль в организации международного экономического сотрудничества, координируя свою деятельность (если это целесообразно) с Международным валютным фондом и Международным банком реконструкции и развития (Мировым Банком). Вопрос о создании международной торговой организации был поставлен еще в 40 – х годах XX века. Тогда предполагалось создать три правовых института: Международный валютный фонд, Международный банк реконструкции и развития (Мировой Банк) и Международную торговую организацию, которые осуществляли бы координацию валютной, кредитной и торговой политики отдельных государств. Однако в тот период попытка создать Международную торговую организацию закончилась неудачно. Устав Международной торговой организации, подготовленный к принятию на конференции в Гаване в 1947 году, не был одобрен. В то же время подписанный протокол к Генеральному соглашению по тарифам и торговле (ГАТТ) оказался достаточной правовой базой для осуществления сотрудничества государств, завершившегося в 1995 году созданием ВТО.[4.8]
Успеху в создании ВТО способствовал механизм многосторонних торговых переговоров, проводимых в рамках ГАТТ. Целью проведения переговоров являлось связать участвующие в них государства обязательством следовать достигнутым в ходе переговоров договоренностям о тарифных уступках. «Архитекторы ГАТТ 1947г. создали правовой механизм, в котором Списки тарифных уступок связывали государства международным обязательством, обеспечиваемым общими положениями торговых соглашений, как, например, положениями о национальном режиме в ст. 3 ГАТТ»[1].
Начиная с 70-х годов предметом многосторонних торговых переговоров помимо таможенных тарифов стали также и иные меры защиты национального рынка. Наиболее значимых результатов достиг Уругвайский раунд переговоров, завершившийся в 1994 году. Было заключено Соглашение о создании ВТО. Вместе с этим Соглашением в пакет документов ВТО вошли и другие соглашения, заключенные на предыдущих раундах переговоров. При этом в Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ 1947г.), в соглашения Токийского раунда переговоров (1979г.) были внесены изменения и дополнения, связанные с достигнутым уровнем международно – правового сотрудничества в области регулирования внешнеэкономических связей. ВТО, таким образом, обеспечила регулирование торгово – политических отношений участников Организации на основе пакета соглашений Уругвайского раунда многосторонних переговоров.[4.5]
Всемирная торговая организация представляет собой организацию и одновременно комплекс правовых документов, своего рода многосторонний торговый договор, определяющий права и обязанности правительств в сфере международной торговли товарами и услугами. Членами ВТО являются 152 государство и еще 29 стран, которые ведут переговоры о вступлении в нее[2].
ВТО относится к числу международных межправительственных организаций, а ее особенностью является отсутствие устава, роль которого играют Соглашение об учреждении ВТО и Договоренность о правилах и процедурах разрешения споров. С этими двумя международными Соглашениями и связано появление ВТО. Во всем остальном ВТО функционирует так же, как и ГАТТ. Новым по сравнению с ГАТТ является то, что государство – член ВТО не может не участвовать в соглашениях, составляющих часть пакета документов, принятых в результате Уругвайского раунда переговоров (соглашения, составляющие систему ВТО, делятся на: обязательные для всех членов ВТО (многосторонние торговые соглашения) и обязательные только для тех членов ВТО, которые их приняли (соглашения с ограниченным кругом участников). Кроме того, ВТО (в отличие от ГАТТ) осуществляет контроль за более широким спектром торговых соглашений (например, о торговле услугами, торговых аспектах прав интеллектуальной собственности), а также имеет гораздо большие полномочия в связи с совершенствованием процедур принятия решений и разрешения межгосударственных споров.
ВТО представляет собой не только систему взаимосвязанных международных соглашений по вопросам международной торговли; она создает общие институциональные рамки для осуществления торговых отношений между ее членами в вопросах, относящихся к соглашениям и к связанным с ними правовым документам, включенным в приложения к настоящему Соглашению[3]. Функцией ВТО является выполнение Соглашения о создании ВТО, а также многосторонних торговых соглашений, обязательных для членов ВТО[4]. Иными словами, ВТО – это форум для переговоров между ее членами по вопросам многосторонних торговых отношений, где переговоры ведутся как по вопросам соглашений, составляющих часть ВТО, так и по вопросам будущих соглашений[5].
Указанные особенности позволяют характеризовать ВТО как многостороннюю торговую систему. Такая система создает для производства и предпринимательства атмосферу стабильности и предсказуемости, которая является необходимым условием для развития международной торговли на условиях справедливой конкуренции. Существование международной торговой системы способствует увеличению объемов торговли и инвестиций, что связано с созданием новых рабочих мест и экономическим развитием участвующих в ВТО стран.
ВТО не предполагает создание наднациональных международных органов, в то время как отличительной чертой международных организаций, обладающих наднациональной функцией, является их наделение исключительной компетенцией, которая как в предметном, так и в регулирующем аспектах вторгается в сферы, относимые международным правом к внутренней компетенции государств – членов. В этом ее принципиальное отличие от организаций интеграционного типа, таких, например, как Европейский Союз. Все государства – участники, основываясь на своем суверенитете, разрабатывают и принимают нормы правового регулирования внешнеэкономических отношений, действующие на территории этих государств. Нормы соглашений ГАТТ/ВТО вводятся в действие на территории этих государств в том же порядке, в каком вводятся нормы международных договоров.
Соглашение о создании ВТО предусматривает, что эта организация продолжает практику принятия решений консенсусом, как это было принято в ГАТТ. Считается, что консенсус достигнут, если в момент принятия решения ни одна страна – член не высказывается против предложенного решения. Если консенсус невозможен, допускается принятие решения большинством голосов, при этом каждое государство – член имеет один голос. По общему признанию, принцип консенсуса защищает от «тирании большинства», особенно тогда, когда значительная часть голосующих резко выступает против принятия решения.[1.1]
ВТО функционирует во многом так же, как и ГАТТ, но при этом характеризуется существенными отличиями:
-                  является постоянно действующей организацией;
-                  осуществляет мониторинг за более широким спектром торговых соглашений, в том числе в принципиально новых сферах (торговля услугами, торговые аспекты прав интеллектуальной собственности и т.д.);
-                  обладает гораздо большими полномочиями в связи с совершенствованием процедур принятия решений (прежде всего в рамках процедур по разрешению споров);
-                  эффективно контролирует выполнение соглашений ВТО, так как они содержат более жесткие и детальные нормы и правила, включая обязательность выполнения всего пакета многосторонних соглашений, ратифицированных странами – членами организации.
Решения на высшем уровне в ВТО принимает Министерская конференция (Конференция на уровне министров) стран – членов ВТО[6]. Конференция созывается не реже одного раза в два года, как правило, на уровне министров торговли или иностранных дел стран – участниц ВТО. Конференция обладает полномочиями принимать решения по наиболее принципиальным вопросам, например, касающимся новых раундов многосторонних переговоров (см. Приложение 1).
В подчинении Министерской конференции находится Генеральный совет, который отвечает за выполнение текущей работы и собирается несколько раз в год в штаб – квартире в Женеве в составе представителей членов ВТО, обычно послов и глав делегаций стран – участниц. В ведении Генерального совета также находятся два специальных органа: по анализу торговой политики и по разрешению споров. Кроме того, Генеральному совету подотчетны комитеты по торговле и развитию; по ограничениям, связанным с торговым балансом; по бюджету, финансам и административным вопросам.
 Генеральный совет делегирует функции трем советам, находящимся на следующем уровне иерархии ВТО: Совету по торговле товарами, Совету по торговле услугами и Совету по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности.
Совет по торговле товарами, в свою очередь, руководит деятельностью специализированных комитетов, осуществляющих контроль за соблюдением принципов ВТО и выполнением соглашений ГАТТ 1994г. в сфере торговли товарами.
Совет по торговле услугами осуществляет контроль за выполнением соглашения ГАТС. В его составе находятся Комитет по торговле финансовыми услугами и Рабочая группа по профессиональным услугам.
Совет по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности, помимо осуществления контроля за выполнением соответствующего соглашения (ТРИПС), занимается также вопросами предотвращения возникновения конфликтов, связанных с международной торговлей поддельными товарами.
Многочисленные специализированные комитеты и рабочие группы занимаются отдельными соглашениями системы ВТО и решением вопросов в таких областях, как защита окружающей среды, проблемы развивающихся стран, процедура присоединения к ВТО и региональные торговые соглашения.
Секретариат ВТО, который базируется в Женеве, имеет около 500 штатных сотрудников; его возглавляет генеральный директор. Секретариат ВТО, в отличие от подобных органов других международных организаций, не принимает решений, так как эта функция возлагается на сами страны – члены. Основные обязанности Секретариата – обеспечивать техническую поддержку различным советам и комитетам, а также Министерской конференции, оказывать техническое содействие развивающимся странам, проводить анализ мировой торговли и разъяснять положения ВТО общественности и средствам массовой информации. Секретариат также обеспечивает некоторые формы правовой помощи в процессе разрешения споров и консультирует правительства стран, желающих стать членами ВТО. На сегодняшний день таких стран насчитывается около тридцати.
Организационная структура ВТО определена в ст. IV Соглашения о создании ВТО[1.1] (Рисунок 1).
 SHAPE  \* MERGEFORMAT

Министерская конференция

Генеральный совет

Совет по торговле услугами

Совет по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности

Совет по торговле товарами

Секретариат

Секретариат

Секретариат

Рисунок 1.
Орган разрешения споров. Орган разрешения споров (ОРС) является центральным органом в институциональной структуре ВТО. По вопросам разрешения споров действует специальное соглашение – Договоренность о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров (далее – Договоренность)[1.7]. Данная Договоренность является Приложением №2 к Марракешскому Соглашению об учреждении ВТО[1.1]. Правила и процедуры, предусмотренные в Договоренности, применяются к спорам, возникшим на основе норм соглашений, перечисленных в приложении к Договоренности и именуемых «охваченные соглашения». Указанные правила и процедуры применяются также к консультациям и урегулированию споров между членами ВТО в отношении их прав и обязательств, предусмотренных Соглашением об учреждении ВТО и настоящей Договоренностью, взятых в отдельности или совместно с любым из охваченных соглашений. Положение п. 2 ст. 1 Договоренности определяет сферу действия соглашения. Из статьи вытекает, что ОРС разрешает конфликты между членами ВТО путем толкования заключенных в рамках ВТО соглашений в соответствии с правилами и процедурами, предусмотренными в Договоренности. Важным положением Договоренности является то, что члены ВТО признают основное предназначение системы урегулирования споров: сохранять права и обязательства членов и уточнять «охваченные соглашения» в соответствии с обычными правилами толкования международного публичного права[7].
Согласно Договоренности ОРС учрежден для управления ходом реализации правил и процедур, предусмотренных в Договоренности. Он уполномочен создавать арбитражные комиссии (третейские группы), которые выполняют функции арбитража, принимать доклады третейских групп и Апелляционного органа, обеспечивать наблюдение за выполнением решений и рекомендаций, разрешать предоставление уступок и других обязательств, которые вытекают из охваченных соглашений[8].
Механизм процедуры разрешения споров, используемый в ВТО, выделяется тем, что направлен на достижение соглашения между спорящими сторонами, то есть между государствами – членами ВТО (формулируя рекомендации или принимая решения, ОРС имеет целью достичь удовлетворительного урегулирования по данному вопросу в соответствии с правами и обязательствами, вытекающими из настоящей Договоренности[9]). После того, как государством исчерпаны все средства на двусторонней основе разрешить спор, возникший у него с другим государством – членом ВТО, оно может обратиться к услугам Генерального директора для «примирения и посредничества» в разрешении спора. Если консультации с Генеральным директором не привели к желаемому результату, одна из спорящих сторон может обратиться с просьбой о назначении экспертов – «запуске механизма арбитража» (сторона, подавшая жалобу, может просить об учреждении третейской группы в течение 60 – дневного периода, если стороны спора совместно сочтут, что процедуры добрых услуг, примирения или посредничества не завершились урегулированием спора[10]).
Арбитраж состоит из трех или пяти (по желанию сторон) экспертов, предлагаемых Секретариатом из числа правительственных и независимых экспертов. Процедуры допускают апелляцию решения. Решения арбитража или Апелляционного органа представляются в ОРС для разрешения споров и для вынесения соответствующих решений и рекомендаций. Договоренность предусматривает, что стороны исполняют решение Органа. Исполнение возможно также в форме выплаты компенсации государству, пострадавшему от принятых в другом государстве мер регулирования внешней торговли. Допускается также принятие ответных мер пострадавшим государством. Компенсации и ответные меры рассматриваются как временные меры. Окончательным решением конфликта является выполнение рекомендаций органа по разрешению споров.
Основной целью создания ВТО стала замена старой, раздробленной системы ГАТТ новой, интегрированной международной организацией, наделенной полномочиями для действенного проведения в жизнь принципов и правил международной торговли, согласованных в ходе торговых переговоров. Соглашение об учреждении ВТО сводит в единую, подведомственную этой организации, систему все соглашения и договоренности, достигнутые в результате многосторонних торговых переговоров в рамках ГАТТ. С юридической точки зрения практическое применение результатов «уругвайского» раунда, учитывая всю совокупность положений ГАТТ и, особенно, договоренностей «токийского» раунда, было бы значительно затруднено, если не невозможно. Поэтому участниками переговоров было принято решение о том, что все договоренности, достигнутые в ходе многосторонних торговых переговоров, являются неотъемлемой частью Марракешского Соглашения – а, следовательно, и ВТО – и страны, участвующие в Соглашении, принимают на себя все содержащиеся в нем обязательства.
Основными направлениями деятельности ВТО являются:
1.                контроль за принятием и применением многосторонних торговых соглашений, составляющих правовую основу ВТО;
2.                выполнение роли форума для проведения многосторонних торговых переговоров;
3.                урегулирование торговых споров между странами – членами;
4.                наблюдение за торговой политикой стран – членов;
5.                сбор, изучение и предоставление информации по вопросам развития и использования механизмов международной торговли и торговой политики.
Важнейшими функциями ВТО являются:
1.                контроль за выполнением соглашений и договоренностей пакета документов Уругвайского раунда;
2.                проведение многосторонних торговых переговоров и консультаций между заинтересованными странами – членами;
3.                разрешение торговых споров. (Исходным моментом этой процедуры является жалоба страны – члена ВТО на то, что акция другой страны – члена (или группы стран – членов) противоречит принятым в рамках ВТО обязательствам и наносит ущерб внешней торговле истца. Процедура разрешения споров гарантирует каждой стране – истцу право быть выслушанным на заседании комиссии из независимых квалифицированных специалистов и рассчитывать на выполнение ответчиком решений Совета ВТО, а для каждой страны – ответчицы соответственно обеспечивает неотвратимость наказания за нарушение правил и право на апелляцию как последний шанс для защиты. Главное, что никто не может заблокировать эту процедуру);
4.                мониторинг национальной торговой политики стран – членов;
5.                техническое содействие развивающимся государствам по вопросам, касающимся компетенции ВТО;
6.                сотрудничество с другими международными экономическими учреждениями (правительственными и неправительственными), участвуя, таким образом, в формировании глобальной экономической политики. (Об этом свидетельствует серия заключенных ВТО соглашений о сотрудничестве с ведущими международными организациями в смежных областях, в частности с Конференцией ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД), Международным валютным фондом, Международным банком реконструкции и развития. Эти соглашения предусматривают обмен информацией и деловые контакты секретариатов, согласованность действий и устранение дублирования в работе).
Основополагающими принципами и правилами ВТО являются:
1. Режим наибольшего благоприятствования. Статья I ГАТТ, носящая во многом ключевой характер в Соглашении, провозглашает, что страны – участницы должны предоставлять друг другу режим наибольшего благоприятствования.[1.3] Это положение распространяется на экспортные, импортные и транзитные торговые операции, а также на международные платежи по экспортным и импортным операциям. Режим наибольшего благоприятствования действует также в отношении таможенных пошлин и любых сборов, взимаемых в связи с внешнеторговыми операциями, а также всех правил и формальностей, с ними связанных. Кроме того, положение о режиме наибольшего благоприятствования (вместе с национальным режимом) распространяется на внутренние налоги и сборы и на внутренние правила и законы, регулирующие покупку и продажу товаров на внутренних территориях стран – участниц.
Режим наибольшего благоприятствования, сформулированный в Статье I, носит безусловный характер, и страны, вступившие в ГАТТ, обязаны применять эту статью в ее полном объеме: «В отношении таможенных пошлин и сборов всякого рода, налагаемых на ввоз или вывоз, или в связи с ними, или на перевод за границу платежей за импорт или экспорт, а также в отношении метода взимания таких пошлин и сборов, и в отношении всех правил регулирования и формальностей в связи с ввозом или вывозом, любое преимущество, льгота, привилегия или изъятие из – под действия законов, предоставляемые любой договаривающейся стороной любому товару, происходящему из любой другой страны и предназначенному для любой другой страны, должны немедленно и безусловно предоставляться аналогичному товару, происходящему из всех других стран – участниц, или предназначенному для всех других стран – участниц»[11].
ГАТТ содержит ряд исключений из режима наибольшего благоприятствования. Крупнейшее из них – это разрешение создавать зоны свободной торговли и таможенные союзы, не распространяя льготы, предоставляемые а рамках этих образований, на не участвующие страны. Другое важное положение – это разрешение развивающимся странам пользоваться на постоянной основе в виде исключения из принципа наибольшего благоприятствования четырьмя категориями торговых льгот (тарифные преференции по общей системе преференций; тарифные преференции, действующие в отношениях между развивающимися странами; более льготные дифференцированные условия, сформулированные в ряде соглашений, заключенных в ходе «токийского» раунда; специальный режим в отношении наименее развитых стран).
2. Национальный режим. Принцип национального режима сформулирован в Статье III ГАТТ, которая устанавливают равные условия конкуренции импортных и национальных товаров, требуя от стран – участниц предоставления товарам иностранного происхождения того же режима, что и национальным товарам в области внутренних налогов и сборов, а также в отношении национальных законов, распоряжений и правил, регулирующих внутреннюю торговлю. Особенно подробно в этой статье регламентируется использование в торгово – политических целях внутренних налогов и сборов. Трактовка и развитие целого ряда положений, касающихся национального режима, содержится в протоколах о присоединении к ГАТТ и в Соглашении о режиме государственных закупок, появившемся в итоге «токийского» раунда. [1.3]
3. Принцип таможенно – тарифного регулирования сформулирован в ст. XI ГАТТ 1994г. При создании ГАТТ предполагалось, что основным, а в перспективе единственным инструментом регулирования экспорта и импорта стран – участниц будут таможенно – тарифные средства (хотя на практике это еще не всегда так). Статья XI ГАТТ оговаривает, что «ни одна из стран – участниц не должна устанавливать на ввоз любого товара с территории другой страны – участницы или на ввоз или продажу для экспорта любого товара, предназначаемого для территории другой страны – участницы, никаких запрещений или ограничений, будь то в форме квот, импортных или экспортных лицензий или других мер, кроме таможенных пошлин, налогов или других сборов»[12].
ГАТТ содержит ряд положений, регулирующих на многосторонней основе таможенно – тарифную политику. В Соглашении прежде всего говорится о намерении стран, подписавших его, добиваться путем переговоров снижения таможенных пошлин и других ограничений в международной торговле. Статья I Соглашения устанавливает, что в отношении таможенных пошлин и формальностей страны – участницы будут применять режим наибольшего благоприятствования. Статья II в общей форме говорит о том, что страны – участницы должны согласовывать списки тарифных уступок.
Правила проведения переговоров о снижении таможенных пошлин, а также процедура подготовки и изменения списков тарифных уступок определяются статьями XXVII и XXVIII. Когда какое – либо государство присоединятся к ГАТТ, на него распространяются все существующие тарифные льготы. Поэтому вступающее в ГАТТ государство должно провести с другими странами переговоры, выдвинув встречные предложения о снижении ставок собственного таможенного тарифа. Затем эти тарифные уступки консолидируются в списке тарифных уступок, который становится частью Генерального соглашения.
Статья V провозглашает свободу транзита через территорию каждой из участвующих стран и освобождает транзитные товары от таможенных пошлин и транзитных сборов.[1.3]
За время существования ГАТТ статьи, касающиеся таможенно – тарифных вопросов, значительно расширились за счет многочисленных поправок и дополнений. Наиболее важные изменения связаны с включением новых статей XXXVI и XXXVII, в которых признается право развивающихся стран повышать таможенные пошлины для защиты своей экономики, а также фиксируется обязательство развитых государств снижать пошлины на товары развивающихся государств. Сессия ГАТТ на уровне министров (ноябрь 1982 года) рекомендовала всем странам – участницам принять меры для скорейшего применения Гармонизированной системы описания и кодирования товаров для тарифных и статистических целей[13];
4. Принцип транспарентности торговой политики, который является ключевым в юридической системе ВТО. Хотя формально он закреплен только в Генеральном соглашении по торговле услугами (ГАТС), этот принцип пронизывает всю систему Соглашений в рамках ВТО. Он означает, что для обеспечения доведения до сведения иностранных поставщиков товаров (работ, услуг) всей информации, касающейся торговли соответствующими товарами (работами, услугами) в данной стране, страны обязаны публиковать документы, содержащие нормы права, которые регулируют данные правоотношения. Кроме того, каждая страна обязуется создать информационный центр, где другие страны – члены могут получить информацию о законах и постановлениях, действующих в соответствующих секторах экономики. Принцип транспарентности является международно – правовым выражением принципа неприменения неопубликованных нормативных правовых актов, на котором основаны правовые системы всех цивилизованных стран мира;
5. Разрешение торговых споров путем межгосударственных переговоров (консультаций). Цель системы разрешения споров – обеспечить позитивное решение спора. В Договоренности о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров, содержащихся в приложении 2 к Соглашению об учреждении ВТО, прослеживается мысль о преимуществе решений, взаимоприемлемых для сторон спора, а не решений, вынесенных арбитражной комиссией. Поэтому каждому процессу создания арбитражной комиссии должны предшествовать консультации между стороной, подающей жалобу, и ответчиком в споре с тем, чтобы достигнуть взаимосогласованного решения. ДРС предусматривает, что в ходе межгосударственных переговоров и перед обращением в суд стороны должны попытаться достичь взаимно удовлетворительного решения спора. ДРС требует, чтобы члены провели консультации в добром духе, в попытке решить спор на дружеской основе перед тем, как спор будет передан в арбитражную комиссию. Урегулировать спор посредством консультаций, очевидно, дешевле и более желательно для долгосрочных торговых отношений с другой стороной спора, чем выносить решение на арбитражной комиссии.[1.7]
Основными целями многосторонней торговой системы является создание условий, способствующих развитию торговли, увеличению инвестиций и экономическому росту в целом, а также становлению открытой и справедливой конкуренции. Подобная среда должна быть стабильной и предсказуемой, что в рамках ВТО достигается, прежде всего, применением «связанных» импортных тарифов (уровни таких пошлин согласованы и не подлежат превышению), а также перечней обязательств стран – членов ВТО по формату доступа на их национальные рынки иностранных поставщиков услуг.
В итоге общие преимущества от использования прав, предусмотренных членством в ВТО, для любой страны (не исключая и Россию) можно суммировать следующим образом:
1.                создание более благоприятных условий доступа на мировые рынки товаров и услуг на основе предсказуемости и стабильности развития торговых отношений со странами – членами ВТО, включая транспарентность их внешнеэкономической политики;
2.                доступ к механизму ВТО по разрешению споров, обеспечивающему защиту национальных интересов, если они ущемляются партнерами;
3.                использование ВТО в качестве средства реализации своих торгово – экономических интересов путем эффективного участия в многосторонних торговых переговорах[14].

 

---