Доклад «Укрупнение регионов как фактор экономического развития»
Говоря о причинахвозникновенияидеиукрупнения, нужно сделать разграничение между реальной мотивацией, основными предпосылками появления идеи укрупнения регионов и системой публичной аргументации, которая используется политиками и экспертами по ходу продвижения реформы.

Основные предпосылки появления идеи укрупнения регионов:

- выстраивание так называемой «вертикали власти» с целью повышения контроля над территориями, над политическими элитами региона, над финансовыми потоками;

- выравнивание уровня экономического развития субъектов федерации, по сути означающее стремление переложить бремя финансового обеспечения т.н. депрессивных регионов на плечи экономически развитых субъектов;

- необходимость решения проблемы сложносоставных субъектов;

- уход от принципа формирования административно-территориального деления на основе национального фактора.

Далее, в процессе развития темы, появились и другие стимулирующие объединение факторы:

-стремление губернаторов выторговать для региона дополнительные финансовые потоки, «выгоднее продать регион»;

-стремление бизнес-структур региона получить от объединения также как можно больше выгод;

-желание региональных элит проявить лояльность по отношению к центру.
Система публичной аргументации за и против объединения регионов:

Аргументы ЗА	Аргументы ПРОТИВ
С точки зрения экономической целесообразности
–в новом регионе начнется бурный экономический рост за счет - объединения ресурсной базы - возможности ее рационального использования (привлечение инвестиций) - уменьшение расходов на создание инфрастуктуры	–экономической целесообразности в реформе АТД попросту не существует: для экономической интеграции границы не играют и не должны играть роли –улучшение положения в экономически слабом регионе связано не с объединением, а с дополнительными финансовыми вливаниями по случаю референдума
–необходимо устранить диспропорции регионов России, выровнять размеры и экономическое положение регионов	–количество, размеры субъектов в федеративном государстве может быть любым –экономическое неравенство регионов – результат экономической политики федерального центра –выравнивая регионы по статусу и экономическому потенциалу, федеральные власти могут “притушить” точки экономического роста –чем больше регионов, тем разнообразнее страна
С точки зрения управления
–укрепление «вертикали власти»	–излишняя централизация власти грозит в будущем появлением центробежных сил
–существование сложносоставных субъектов создает сложности в управлении	–проблему можно было решить юридическим путем
–упрощение структуры управления	–управление крупными регионами намного сложнее, чем малыми –увеличивается количество муниципальных образований, в результате чего снизится управляемость внутри региона –исторический опыт свидетельствует о том, что попытки укрупнения заканчивались неизбежным разукрупнением: система стремится вернуться к оптимальному, естественному состоянию
–дефицит управленческих кадров (для управления регионами)	–аппарат укрупненного региона окажется менее мобильным
–сокращение чиновничьего аппарата	–чиновники «расформированного» региона никуда не денутся, а будут внедрены во вновь сформированные структуры
С политической точки зрения
–предупреждение национального, территориального сепаратизма	–экономическая зависимость «национальных» образований неизбежно повлечет утрату национальной самобытности малых народов –форсирование процессов объединения, напротив, может привести к росту национального сепаратизма –создание самодостаточных регионов-монстров, способных в будущем угрожать национальной безопасности России
–жители регионов и региональные элиты сами инициируют объединение	–федеральный центр навязывает объединение элитам и жителям
На основе социального критерия
–улучшение социальных условий для населения, создание единой инфрастуктуры	–объединяемые «слабые» регионы будут лишены дотаций из федерального центра, их судьба будет зависеть от воли руководства нового субъекта –слияние регионов не устраняет существующие между ними разрывы в уровне жизни
–население регионов получит доступ к инфрастуктуре обоих регионов	–в каждом регионе сформирован специфический механизм обслуживания населения в социальной, медицинской, образовательной сфере, и объединение не только разрушит существующие модели, но и надолго парализует систему
–территориальная, историческая, культурная общность регионов	–за 15 лет регионы научились быть самостоятельными и даже успешными

На сегодняшний день  произошло 5 объединений:

1)      Объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в Пермский край;

2)      Объединение Красноярского края и входящих в его состав Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов;

3)      Объединение Камчатской области и Корякского автономного округа в Камчатский край;

4)      Объединение Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа;

5)      Объединение Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа в Забайкальский край.

До настоящего момента объединение регионов можно охарактеризовать как относительно бесконфликтное. Это было связано, прежде всего, с отсутствием идейных противников и оппозиции референдуму в среде элит.

Кроме того, в ходе элитных переговоров федерального центра и региональных элит были достигнуты договоренности об укрупнении в обмен на политические и экономические преференции:

- ряд политиков получили повышение (Малеев, Трутнев) или упрочили свои политические позиции (Хлопонин);

- были выделены средства на федеральные инвестиционные программы (участие в них “социально ответственного” крупного бизнеса также подразумевается) при сохранении нынешнего уровня дотаций.

Перспективы дальнейшего объединения регионов


По словам экспертов, на данный момент наиболее обсуждаемые и вероятные в ближайшем будущем объединение Республики Алтай с Алтайским краем, а также Ненецкого округа с Архангельской областью. Кроме того обсуждаются проекты объединения:

1)      Краснодарский край и республика Адыгея

2)      Тюменская область, ХМАО и ЯНАО

3)      Москва и Московская область

4)      Санкт-Петербург и Ленинградская область
Типология объединительных процессов

Оценивая итоги состоявшихся слияний и перспективы дальнейшего объединения регионов России, эксперты указывают, в первую очередь, на то, что необходимо определение четких критериев, на основе которых должно приниматься решение о необходимости объединения регионов. Эти критерии должны учитывать:

·         экономические показатели региона,

·         количество и плотность населения,

·         территориальную обособленность, либо, наоборот, общность,

·         наличие этнической и религиозной компоненты.

На основе анализа социально-экономического положения субъектов можно выделить четыре типа моделей объединения регионов:

–Объединение большого и сильного региона с маленьким и экономически слабым (как правило, «матрешечные» субъекты Федерации).

К подобного рода субъектам можно отнести Пермскую область и Коми-Пермяцкий автономный округ и реализованный проект объединение Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. Главным препятствием для объединения в таких случаях является национальный фактор. Степень успешности объединительных процессов зависит от пассионарности и степени сопротивления национальных элит. К примеру, активное противодействие национальных элит Адыгеи отсрочило ее объединение с Краснодарским краем.

–Объединение большого региона с маленьким и экономически сильным.

Как правило, это «матрешечный» субъект с округом, имеющим серьезный экономический потенциал. Из числа осуществленных проектов к подобным субъектам относится Красноярский край, объединившийся с входившими в него Таймыром (никель) и Эвенкией (нефть). Для реализации подобных проектов необходим консенсус элит, переговоры экономически заинтересованных субъектов. В Красноярском крае вопрос был решен достаточно легко, поскольку у руководства краем и Таймырским округом находились ставленники «Интерроса», а в Эвенкии влияние только что разгромленного Юкоса резко упало и «Роснефть» еще не успела включиться в местный контекст.

–Объединение двух соседних субъектов, сопоставимых по экономическому потенциалу, в один более крупный.

На сегодняшний день примерами такого типа объединения можно считать слияние Камчатской области и Корякского округа, Читинской области и Агинского Бурятского округа  и проект объединения Алтайского края и республики Алтай. Отсутствие экономической целесообразности таких объединений замещено политическими задачами элит регионов либо федерального центра.

Обсуждается возможное объединение Челябинской и Курганской области, ряда регионов Центральной России и Поволжья. Ключевой фактор для принятия решения – экономическая целесообразность. Как уже было сказано, Кремль вряд ли будет заинтересован в создании новых сильных национальных субъектов. Объединение Республики Алтай и Алтайского края не противоречит этой тенденции, поскольку там национальный фактор не является доминирующим.

Отмечается, что в политических кругах Челябинской области обсуждается новый вариант объединения уральских регионов: в ответ на инициативу Эдуарда Росселя по созданию нового субъекта на базе Свердловской, Челябинской и Курганской областей, в столице Южного Урала озвучен план по разделу последней между первыми двумя. По мнению местных экспертов, тем самым будет достигнут компромисс между стремлением руководства Челябинской области сохранить самостоятельность и политикой высшего руководства России по сокращению числа субъектов федерации. Некоторые эксперты соглашаются с такой логикой.

–Объединение экономически мощных регионов-тяжеловесов в мега-регионы,
по мнению большинства экспертов, на сегодняшний день является вредным и бессмысленным. Это относится к проектам объединения Москвы и Московской области, Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов. Если такие проекты и имеют место быть, то только в рамках единой перекройки АТД России, в контексте «глобального укрупнения». То есть такие слияния не могут осуществляться в рамках реформы объединения регионов.
В заключение важно отметить, что экспертное сообщество приходит к мысли: а нужна ли современной России перекройка АТД? На сегодняшний день перед государством стоят первоочередные задачи: решение демографического кризиса, развитие технологий, коммуникаций. Эти задачи решаются не только и не столько с помощью механизма укрупнения регионов – считают специалисты.

Не ставя под сомнение целесообразность уже состоявшихся референдумов, многие эксперты критически оценивают планы по дальнейшему укрупнению. Глобальная перекройка границ внутри страны является не просто второстепенной задачей для государства, но и содержит массу издержек, грозящих если не развалом страны, то нарастанием социальной напряженности, ростом национального самосознания, этническими конфликтами, утратой контроля над созданными сверх-регионами. В результате идея, призванная усилить управляемость территориями, нивелировать возможность национального сепаратизма, улучшить жизнь населения регионов может дать эффект, прямо противоположный задуманному.

Важно понимать, считают эксперты, что процесс укрупнения регионов – не самоцель. Это способ, механизм решения вполне определенных задач. Однако издержки, которые появляются на пути объединения, сводят успех таких мероприятий на нет.

Процессы экономической интеграции, по мнению многих экспертов, решаются целым комплексом мероприятий, не связанных с идеями укрупнения регионов. В новом мире границы не будут иметь значения, важны только коммуникации: связь, дороги, отсутствие бюрократических барьеров. В налаживании коммуникаций, в устранении барьеров эксперты и видят в первую очередь роль государства. Необходимо «понять, что само по себе количество регионов не имеет значения, что так называемые регионы суть химеры, административная фикция, пригодная для одного – для распределения бюджетных выплат».