ЗадачаЗадача Конституционный контроль 2
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-29
Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
1.1. Конституционный контроль как высшая функция правового государства.
Задачами исключительной важности для гармоничного развития общества являются наличие действенной системы государственной власти, обеспечение взаимосогласованной деятельности законодательной, исполнительной и судебной властей, четкая конституционная регламентация их полномочий и контроль за их осуществлением. Одной из фундаментальных ценностей общества является правовое государство, идеи и принципы которого направлены против возможности авторитарного (полицейского, военного) правления[1]. Присущие правовому государству признаки, как-то: примат права, разделение властей, уважение прав человека, подконтрольность власти, демократический режим правления и другие, стали развиваться еще в античные времена.
Государством права, или правовым государством можно считать лишь такое государство, в котором, во-первых, признан приоритет закона, во-вторых, смыслом законотворчестваявляетсягарантияиреализацияправ и свобод человека при разумном ограничении власти, в-третьих, на уровне основного закона страны закреплена возможность оспаривания законов с целью установления их конституционности, т.е. соответствия праву.
Сами по себе разделение властей, конституционное (законодательное) закрепление прав человека, осуществление приоритета законов не являются, на наш взгляд, базовыми критериями правового государства, если сам факт того, является ли оно правовым, не может быть юридически верифицирован.
Разделение властей, без чего невозможно представить существование гражданского общества и демократического государства, в то же время выдвигает задачу – путем задействования необходимых механизмов сдержек и противовесов - сохранить конституционно закрепленный баланс взаимоотношений различных органов власти, обеспечить динамизм и стабильный прогресс общества. На практике эта задача разрешима только при условии наличия целостной и полноценной системы конституционного контроля. В этом многие страны, имеющие развитую государственность, как и страны, вставшие на путь развития, убедились давно.
Еще Г. Еллинек подчеркивал, что правовым может считаться лишь то государство, в котором законодатель так же подзаконен (выделено нами - авт.), как и гражданин.Русский ученый-юрист С. Котляревский в организации правового государстваособуюроль отводит независимому деполитизированному суду[2] (выделено нами – авт).
Высшим принципом существования и функционирования правового государства является верховенство конституции, которая одновременно является основным масштабом конституционного контроля.
Верховенство – это закрепленный в самой конституции признак наибольшей общеобязательности ее действия, который учреждает иерархию правовых актов, отводящую конституции роль основы правотворчества и связывающую правоприменителя.Основанием для этого является сам характер конституции как правового акта учредительной силы, степень общеобязательности которого выше юридической силы любых иных предписаний публичной власти, поскольку конституция сама конституирует ее.
Для того, чтобы выполнять эту роль, конституция сама не должна противоречить высшим принципам права, она должна вобрать их в себя. Конституция – это право справедливости, а не механическое сочленение общеизвестных положений.
Конституция является фундаментальной правовой субстанцией, призванной не только учредить институты власти, установить их компетенцию и порядок взаимоотношений, нои гарантировать ограниченность правления, предусмотреть такие ограничения для государственной власти, которые порождают тесную связь, сопричастность и взаимную ответственность государства и личности за управление обществом и в наибольшейстепени проистекают из свободы каждого и совокупной воли всех. Конституция определяет такое соотношение властей и такие основы их взаимоотношений, которые имеют целью обеспечение перманентно-динамичного развития общества. Соотношение политических сил имеет дискретный характер, в то время как его формы и пределы предусматриваются конституцией, а единственным способом их легитимации является волеизъявление избирательного корпуса.
Конституция призвана очертить границы права и придать ему внутреннюю определенность, качество права.
Высшая воля союза граждан структурируется в адекватном ей высшем законе государства, одновременно связывающем правовым воздействием не только конституируемое государство, но и конституирующее его общество. В этом и проявляется учредительный характер народного суверенитета, юридическим проявлением которого является конститутивная воля граждан, обеспечивающая внутреннюю правовую связь социума и государства, поскольку последнее никогда не сможет стать частью этого социума.
Высший закон правового государства, обладающий учредительной силой и тем самым стоящий над самим государством, являющийся правовой основой формирования и осуществления публичной власти, государственного волеобразования, уже в силу того, что обладает признаками такой универсальности и абстрактности, которые позволили бы при отсутствии защитных механизмов переместить центр тяжести публичной власти к законодателю и тем самым подменить право законом, подразумевает функцию охраны конституции как высшую функцию правового государства, имеющую контрольный характер.
Содержание и формы конституционного контроля в различных правовых системах неодинаковы. Конституционный контроль, являясь специфической функцией обеспечения верховенства конституции, не может быть основной функцией органов, наделенных полномочиями по принятию правовых актов, могущих стать объектами конституционного контроля. Поэтому полномочия по обеспечению конституционности нельзя вверять парламенту. В странах, где конституционный статус главы государства совмещен со статусом главы исполнительной власти, функцию обеспечения конституционности иногда допустимо возложить на него, но только в сфере контроля административных актов. Следовательно, конституционный контроль должны осуществлять в основном те органы, которые в силу своей независимости от публичных властей способны наиболее беспристрастно разрешать правовые конфликты.
[1] См.: Витрук Н. В. «Конституционное правосудие.» М., 1998, с. 7
[2] См.: Витрук Н. В.«Конституционное правосудие.» М., 1998, с. 9
1.2. Становление и развитие конституционного контроля.
Конституционный контроль имеет многовековую историю. Его характер, философию осуществления, формы и методы, организационные системы пережили серьезные изменения и сегодня находятся на стадии активного совершенствования. Главное здесь состоит в том, что обеспечение гармоничной деятельности органов государственной власти не является чем-то неизменным, а требует постоянного контроля стабильности системы. В этом плане роль конституционного контроля можно сравнить с ролью иммунной системы в человеческом организме. В общественном организме также при возникновении иммунодефицита любой сквозняк может стать причиной развала системы.
Органы конституционного контроля осуществляют подобную роль, прежде всего, обеспечением верховенства конституции, решением возникающих в системе публичной власти споров по вопросам полномочий и, что не менее важно, созданием гарантий правового регулирования политических разногласий, возникающих внутри общества.
Иначе говоря, конституционный контроль является средством и возможностью обеспечения стабильности общества путем обеспечения последовательного и непрерывного характера его развития. Конституционный контроль является также стимулом постоянного совершенствования системы государственной власти и гармонизации непрестанно меняющихся общественных отношений.
Конституционный контроль формирует вкус к государственному мышлению и необходимое общественное сознание. Он играет серьезную превентивную роль, когда, действуя четко, побуждает не только органы государственной власти, но и каждого члена общества к правовому, конституционному образу действий.
Организация высших органов судебной власти для защиты конституционности была присуща правовым системам уже на этапе становления конституционного права, особенно на европейском континенте.
Некоторые элементы конституционного контроля можно обнаружить уже в древнем немецком государстве, начиная с 1180 года, где соответствующие органы разрешали споры между отдельными правителями.
Зачатки превентивного контроля существовали во Франции с середины 13 века, в Португалии — с 17 века.
В 1867 г. Федеральный суд Австриибыл наделен правом разрешения споров о компетенции с целью защиты политических прав личности от действий административных органов, а Государственный Суд примимал решения по конституционным жалобам.
Первичные элементы конституционного контроля обнаруживаются в Федеральной Конституции Швейцарии 1848 г., и впоследствии Федеральный суд этой страны по Конституции 1874 года был наделен более широкими полномочиями в сфере конституционного контроля.
Норвегия признала конституционный контроль в 1890 г.
В соответствии с Конституцией 1787 года Верховный суд США не имел сколько-нибудь выраженных полномочий по контролю конституционности. Однако решением Верховного суда по делу “Мэрбери против Мэдисона”, принятому 24 февраля 1803 года, была признана неконституционной часть процессуального акта, принятого Конгрессом в 1789 году, которая относилась к полномочиям Верховного суда (параграф 13)[1]. Классической стала формулировка председателя Верховного суда США Джона Маршалла по поводу этого решения: “Обязанность только и только судебной ветви говорить о том, что же представляет собой закон. ... Закон, несовместимый с конституцией, недействителен.”[2] Таким образом, Верховный суд США сам себя наделил полномочиями по контролю конституционности.
Примечательно, что следующий подобный случай имел место лишь в 1857 г., однако путь к конституционному контролю был проложен[3].
Итак, первый крупный период формирования конституционного контроля охватывает историческое развитиеконституционногоправа в странах европейского и американскогоконтинентов вплоть до 1920 года, в котором был учрежден первый в истории права специализированный судебный орган конституционного контроля. Это был Конституционный суд Австрии, ознаменовавший собой т.н. “австрийский период” (период с 1920 по 1940 г.г.) становления конституционного контроля. Этот этап можно условно считать этапом разработки философии нового подхода.
На практике были сделаны лишь первые, где-то даже неудачные, попытки внедрения качественно новой системы конституционного контроля. В частности, по примеру австрийской модели, конституционный контроль был институционализирован в Чехословакии (1920 г.), Лихтенштейне (1925 г.), Греции (1927 г.), Испании (1931 г.), Ирландии (1937 г.) и Египте (1941 г.).
Тенденция к полномасштабному внедрению институтов конституционного контроля была прервана войной. Этот факт еще раз доказывает, что конституционный контроль несовместим как с авторитарным правлением, так и с разного рода чрезвычайными ситуациями, подменяющими правопорядок всякого рода суррогатами типа “революционного правосознания” или превосходства “белокурой расы”.
Третий этап развития конституционного контроля – это послевоенный период, когда в странах, вставших на демократический путь развития (особенно на европейском континенте, исключая большинство стран социалистического блока), конституционный контроль стал вводиться повсеместно.
Многие страны ввели конституционный контроль сразу же после второй мировой войны: Бразилия (повторно в 1946 г.), Япония (в 1947 г.), Бирма (в 1947 г.), Италия (в 1948 г.), Таиланд (в 1949 г.), Германия (в 1949 г.), Индия (в 1949 г.), Люксембург (в 1950 г.), Сирия (в 1950 г.), Уругвай (в 1952 г.), Франция (в 1958 г.). Конституционный контроль с различной степенью интенсивности стал распространяться в Азии, Центральной и Южной Америке, в Африке.
Особенно интенсивно конституционный контроль развивается в 70-80-е годы. В это время некоторые освободившиеся от диктаторских режимов страны повторно вводят конституционный контроль: этоГреция (1968 г.), Португалия (1976 г.), Испания (1978 г.).
Разделение властей и укоренение четкой системы сдержек и противовесов, обеспечение с их помощью согласованной работы законодательной, исполнительной и судебной властей предполагало также внедрение эффективной системы разрешения споров, возникающих между различными ветвями власти по поводу полномочий. Опыт европейских стран свидетельствует, что для формирующихся специализированных органов конституционного контроля в послевоенный период эта задача также была одной из основных.
Четвертая стадия совпадает по времени с волной качественно новых международных процессов демократизации: периодом распада СССР и образования на его территории и в Восточной Европе многочисленных новых независимых государств. Учитывая опыт, накопленный западноевропейскими странами, молодые независимые государства одним из первых и основных шагов своего государственного строительства и развития демократических институтов посчитали создание систем конституционного контроля.
Это было обусловлено тем, что нужно было надежно защитить конституцию, которая почти во всех странах была разработана и принята со значительными трудностями, а также теми задачами, которые обуславливали переход общественного развития из плоскости кризисного управления в плоскость динамичного развития и обеспечения общественной и государственной стабильности.
Развитие специализированного конституционного контроля в бывших социалистических странах имело следующие особенности:
1.После второй мировой войны, в отличие от прямо противоположной тенденции в западноевропейских странах, он не получил распространения в восточноевропейских странах, не был введен в Советском Союзе и в странах социалистической ориентации, т.к. был абсолютно несовместим с существовавшими системами партийно-бюрократического диктата. Конституционный контроль осуществлялся, как правило, самими парламентами или их органами (например, президиумами).
2.Специфический институт конституционного контроля был учрежден в этих странах, начиная с конца 80-х годов, вследствие демократизации политической жизни. Особенно распространенной моделью в постсоциалистических странах стала т.н. австро-немецкая модель концентрированного (централизованного) конституционного контроля. Определенное влияние имела и французская модель, особенно в вопросах, касающихся превентивного определения конституционности международных договоров (см. приложение к гл. 5, с. 64)
Диверсификация внедрения конституционного контроля на постсоциалистическом правовом пространстве позволяет утверждать, что европейская модель имеет тенденцию к доминированию, тем более что некоторые поздние дискуссии даже в Японии нацелены на привнесение элементов этой системы в институцию конституционного контроля этой страны, традиционно следующей американской модели.
Однако наиболее интересна в настоящее время экстраполяция контроля конституционности на общеевропейское правовое пространство: наличие таких супранациональных институтов, осуществляющих контроль на основании учредительных и иных актов стран Европейского Союза, как Европейский суд по правам человека в Страсбурге, который условно можно назвать “конституционным судом” Европейского Союза, или Суд Европейских Сообществ в Люксембурге, решающий фундаментальные вопросы о соотношении национального и общеевропейского права.
В перспективе не исключается и учреждение всемирного органа, имевшего бы атрибуты контрольного института и призванного бы посредством обязательных предписаний устранить нарушения прав человека в тех или иных странах, когда все национальные средства правовой защиты были бы исчерпаны.
[1] John E. Novak, Ronald D. Rotunda. Constitutional Law. Fifth edition West Publishing Co. 1995, р. 4
[2] Подробнее об этом см. Sulvia Snowiss: «Judicial Review and the Law of the Constitution». Yale University Press, 1990, р. 108-174.
[3]См.: Мавчич А.“Конституционные суды: модели работы в соответствии с федеральными государственными системами”. / Сборник материалов Международной научно-практической конференции Конституционных Судов России, Германии и Словении. Петрозаводск, 1998 г., с. 7
ПОНЯТИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ 2.1. Понятие конституционного контроля
Конституционный контроль в собственном смысле слова мог возникнуть лишь тогда, когда вместо принципа суверенности парламента возобладала бы идея верховенства конституции, и конституционный контроль осуществлялся бы специальным органом, независимым от законодательной и исполнительнойвластей[1].
Понятие "конституционный контроль" непосредственно связывается с конституцией, охранойконституционно закрепленных норм и принципов, обеспечением установленного баланса полномочий различных органов власти,а также с задачей обеспечения конституционных гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина. Иначе, главная миссия конституционного контроля- обеспечение верховенства и стабильности конституции, сохранение конституционного разделения властей и гарантирование защиты конституционно закрепленных прав и свобод человека.
Любые правоотношения внутри страны должны осуществляться в рамках конституционно закрепленных норм, начал и целей. Эта задача может быть реализована только посредством надежной системы конституционного контроля. Без этого невозможно обеспечить нормальное развитие общества, гармонизацию интересов общества и его членов.
Возникает вопрос: какой характер имел контроль над соблюдением основных правил общественного поведения, когда не было конституции. Нередко приводится пример Англии, где формально нет специализированной системы конституционного контроля. Означает ли это, что контроль, как способ сохранения баланса регламентированных общественных отношений, отсутствует вообще?
Чтобы ответить на эти вопросы, необходимо прежде отделить определенным образом форматизированный и упорядоченный контроль от несистематизированного, или так называемого "юридически функционально нерегламентированного контроля". К примеру, в период раннего христианства в обязанности церкви входил надзор за властями, который скорее носил нравственный характер. Это относится не только к европейским странам.
Ситуация коренным образом изменилась, когда народы конституционно оформили правила общественного поведения. Логика развития общественной жизни диктовала необходимость конституционного и законодательного упорядочения государственного управления, разделения властей и гармонизации их деятельности, внедрения новой системы ценностей в отношениях между обществом и личностью. В подобной ситуации для сохранения адекватной системы контроля основных правил общежития неизбежно возникает необходимость конституционного контроля, как залога здорового и стабильного развития общества.
Что же представляет собой система конституционного контроля? В литературе этот вопрос часто просто умалчивается или же ее отождествляют с системой судебного конституционного контроля. Необходимо особо выделить два принципиальных вопроса. Во-первых, конституционный контроль не ограничивается только рамками судебного контроля.
Здесь надо иметь в виду также функциональную роль законодательной и исполнительной властей, порядок и традиции сохранения нравственных, национальных и духовных ценностей. К тому же конституционный контроль как система, как совокупность сложных и требующих гармоничного функционирования органов, имеющих различные полномочия, может существовать и результативно действовать только при наличии определенных предпосылок. Из них необходимо отметить конституционное упорядочение общественных отношений, закрепление демократических принципов развития общества (во время революций или при диктатуре данной системе нет места), независимость конституционного контроля, всеобъемлющий характер, доступность его членам общества, гласность конституционного контроля и т. д.
Вывод таков: любое общество, в том числе в предконституционный период, имело писаные и неписаные законы общественного бытия, также как и целостную систему их сохранения и контроля. Важными составляющими этого были вера (церковь), нормы этического поведения, традиции (общественные и семейные), правила поведения, обусловленные особенностями больших или малых систем, правовые нормы и т.д.
Наряду с этим, принятие государством Основного закона диктует новые методы, новый подход. Суть последнего сводится к тому, что соответственно функциональным задачам конституционного контроля формируется и соответствующий конституционный институт, специальная организационная структура. Однако это не означает, что действующие до этого формы в целом перестают существовать. Наоборот, вопрос в том, что в любой стране, на основе многочисленных особенностей, должны быть выявлены и гармонизированы все составляющие для сохранения правовой системы, образа жизни и традиций, духовных и нравственных ценностей. Только в этом случае возможно всесторонне учесть основные характеристики данной общественной системы и внедрить действенную иммуносистему их сохранения.
[1] См.: Мавчич А. “Конституционные суды: модели работы в соответствии с федеральными государственными системами”. / Сборник материалов Международной научно-практической конференции Конституционных Судов России, Германии и Словении. Петрозаводск, 1998 г., с. 20
2.2. Задачи и цели органов конституционного контроля
В разных странах перед специализированными органами, осуществляющими конституционный контроль, конституцией или законами ставятся различные задачи. В целом эти задачи сводятся к следующему:
- обеспечение конституционности законов и других нормативных актов (эту задачу осуществляют все без исключения специализированные органы конституционного контроля);
- обеспечение конституционности международных договоров;
- толкование конституции и иных нормативных актов;
- разрешение споров, возникающих между различными органами государственной власти;
- разрешение споров, возникающих между центральными и местными органами власти;
- защита конституционных прав и свобод человека;
- защита демократии, в частности, обеспечение конституционности выборов, референдумов, деятельности партий и т.д.
- сохранение баланса разделения властей, предотвращение узурпации власти, применение механизма сдержек и противовесов, контроль его функционирования (в некоторых странах, например, во Франции, регламенты палат парламента становятся объектами предварительного контроля);
- содействие законотворческой деятельности;
- защита общественных ценностей, содействие их эволюционному развитию, предупреждение революционности;
- обеспечение верховенства закона.
Понятие“конституционного контроля” часто отождествляется с понятием “конституционного надзора”, однако контроль и надзор - терминынеидентичные[1].
В случае контроля субъект, осуществляющий контроль, правомочен признать подконтрольный акт утратившим силу.
Надзор же имеет пассивный характер. Он преследует цель привлечь внимание или внести предложение о приостановлении действия антиконституционного акта или его отдельного положения (положений), а приостановление действия данного акта или признание его утратившим силу - вопрос компетенции органа, принявшего его, или какого-либо иного органа.
На практике с последним вариантом встречаемся на примере Конституционного трибунала Польши.
Типичным примером надзорного органа является институт Канцлера правосудия в Эстонии.
Не только перечень субъектов конституционного контроля достаточно обширен. Значителен и круг государственных органов, которые в пределах полномочий, предоставленных им конституцией или законом, осуществляют в отношении правовых актов не контрольную, а надзорную функцию.
[1] См.: Баглай М. В. “Конституционное право Российской Федерации.” М.,1998, с. 632
2.3. ОБЪЕКТЫ КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ Одним из стержневых и, пожалуй, наиболее чувствительных вопросов является уточнение объектов контроля и субъектов, обращающихся в конституционный суд. В зависимости от того, по отношению к каким объектам осуществляется контроль, становятся ясными задачи, поставленные перед конституционным судом. Получив же ответ на вопрос, кто правомочен обращаться в конституционный суд, можно составить представление о степени жизнеспособности данного суда. Мировой опыт свидетельствует, что страны, имеющие специализированные органы конституционного контроля, можно условно разделить на три группы: 1. Страны, где на конституционные суды возложены:
а) установление конституционности законов и других нормативных актов;
б) решение споров, возникающих между органами государственной власти по поводу полномочий;
в) конституционный контроль защиты прав человека. 2. Страны, где конституционными судами осуществляются только полномочия, предусмотренные подпунктами "а" и "б". 3. Страны, где конституционные суды в основном осуществляют функции, предусмотренные подпунктом "а". К первой группе можно отнести Австрию, Германию, Испанию, Португалию, Италию, Россию, Словакию, Венгрию, Словению, Грузию и т. д. Ко второй группе, где основной акцент ставится на сохранении конституционного баланса властей, можно отнести Грецию, Болгарию, Турцию, Кыргызстан, Литву и т. д. В третью группу, где оказалась и Армения, включены страны, где сфера деятельности конституционных судов существенно ограничена Конституцией. Подобные системы существуют во Франции, Румынии, Польше, Латвии, Молдове, Украине, Казахстане, Узбекистане и т. д. Отметим также, что в большей части стран, вошедших в разные группы, особое значение придается вопросам обеспечения конституционности и законности деятельности политических партий, проведения выборов и референдумов, что стало предметом конституционного контроля. В частности, с целью обеспечения конституционности деятельности политических партий в ряде стран конституционным судам дано право каждый год проверять их счета. Более того, например, в Португалии вопрос регистрации партий возложен на Конституционный суд. В этой стране Конституционный суд контролирует также доходы государственных служащих при их назначении на работу и освобождении, требуя декларацию о доходах и собственности, которая может быть проверена. Независимо от того, в какую группу включена страна и какова сфера охвата конституционного контроля, исходя из характера решаемых задач, поставленных перед страной, должны быть уточнены объекты конституционного контроля. Направленность деятельности конституционного суда, как и его эффективность, в первую очередь обусловлены кругом объектов контроля - правовых актов, принимаемых конституционным судом к рассмотрению на предмет определения конституционности (в отдельных странах текже и законности). В основном это следующие правовые акты:
- проекты конституций и конституционных именений, а в странах с федеративным устройством-конституции (статуты, уставы) субъектов федерации;
- законы;
- иные нормативные акты;
- международные договоры;
- решения судов;
- решения органов местного самоуправления;
- решения партий;
- решения общественных организаций. Исходя из рамок охвата объектов конституционного контроля, прежде всего различаются понятия "всеобъемлющий" и "ограниченный" контроль. В случае всеобъемлющего - объектом конституционного контроля становятся все нормативные акты. В случае ограниченного - закон ограничивает их круг (например, в Казахстане только законы и международные договоры; во Франции, Марокко, Молдове, Румынии, Венгрии, Габоне, Бенине - также регламенты палат парламента; в Италии, Испании - акты, имеющие силу закона; в Словакии - все нормативно-правовые акты центральных органов исполнительной власти, в том числе нормативные решения министров). Всеобъемлющий контроль, как правило, свойственен американской модели (в США объектом конституционного контроля является любой законодательный или административный акт, оспариваемый в ходе судебного расследования гражданского или уголовного дела), ограниченный - европейской. Однако это разделение условно. Во многих странах Европы круг полномочий органов конституционного контроля почти всеобъемлющ (Австрия, Португалия, Польша, Германия). Например, в Польше Конституционный трибунал решает вопросы конституционности не только законов, но и актов центральных и местных органов. В некоторых странах объектами конституционного контроля становятся и акты органов местного самоуправления (Словакия, Словения, Чехия). Много особенностей есть также между федеративными и унитарными государствами. В первом случае конституционный контроль призван обеспечить верховенство федеральных интересов. Поэтому объектом контроля становятся и нормативные акты субъектов федерации. В ряде стран есть законы, которые выходят за рамки конституционного контроля. Например, в Турции это законы, принятые во время формирования республики и декреты, имеющие силу закона и принятые во время чрезвычайного или военного положения (статьи 174 и 148 Конституции 1982 г.). В некоторых странах (например, в Румынии, Кыргызстане) конституционные изменения до принятия парламентом или референдумом представляются в конституционный суд. Только в случае положительного мнения последнего им может быть дан дальнейший ход (Конституционный суд Румынии должен дать заключение в течение 10 дней (статьи 13 и 37 Конституции). Подобный порядок принят и в Молдове (статьи 135 и 141 Конституции). В других - конституционный суд имеет право законодательной инициативы (Узбекистан, Закон "О Конституционном суде", ст. 10). Наиболее примечательно то обстоятельство, что предлагаемые конституционные изменения в рамках системы предварительного обязательного контроля рассматриваются Конституционным судом. Немного найдется стран, где все отмеченные типы правовых актов являются объектами конституционного контроля. Тенденции развития конституционного правосудия таковы, что число стран этой группы постоянно растет. Однако здесь есть тема для дискуссии, связанная, прежде всего, с законами, принятыми референдумом. Немало случаев, когда конституционные суды обращались к этому вопросу и даже принимали решения для уточнения своей позиции. Примеры Франции, Чехии и ряда других стран свидетельствуют о том, что некоторые страны склонны остерегаться конституционного контроля законов, принятых референдумом. Независимо от этого, система конституционного контроля никогда не будет завершенной, целостной и действенной, если она не охватывает права толкования конституции и конституционного контроля любых типов нормативных актов. Здесь следует остановиться на дискуссионных вопросах, касающихся контроля решений как центральных и местных органов исполнительной власти, так и органов местного самоуправления. Опыт Армении свидетельствует, что кроме постановлений Правительства, правовые акты подобного типа не являются объектами конституционного контроля. Подобная ситуация типична, в основном, для стран, входящих в третью группу. С одной стороны, это объясняется тем, что перед конституционным судом не ставится задача решения споров по поводу полномочий, к тому же Суд не наделяется правом решать вопрос конституционности и законности этих актов на основе индивидуальных жалоб, осуществляя защиту прав человека. С другой стороны - предпринимается попытка сконцентрировать решение этих вопросов в судах общей юрисдикции, а внимание конституционных судов заострить на задаче обеспечения конституционности законов и международных договоров. Подобное решение, однако, требует четкой дифференциации функциональных взаимоотношений конституционного суда и судов общей юрисдикции (лучшими примерами опять-таки могут служить Австрия, Германия, Испания, Италия), чтобы не возникли, с одной стороны, тупиковые ситуации, а с другой - решение вопроса не оставалось бы в подвешенном состоянии и не было бы перенесено в сферу административной волокиты. 2.4. Субьекты конституционного контроля
Часто высказывается мнение, что конституционный контроль осуществляется посредством централизованной или децентрализованной судебной системы, а все другие органы, которые непосредственно связаны с ним, выступают как субъекты, обращающиеся в Суд (если это предусмотрено конституцией или законом). Это неправильный подход, и он часто становится причиной некоторой путаницы, поскольку понятия "субъект конституционного контроля" и "субъект, имеющий право наобращение в конституционный суд", не идентичны. Изучение конституций многих стран однозначно свидетельствует, что разные органы в той или иной мере обладают полномочиями конституционного контроля.
Естественно, что конкретный контроль осуществляется различными способами. Хотя в разных странах все это и имеет свои особенности, однако в общем субъектами конституционного контроля выступают:
-специализированные органы конституционного контроля;
- президент страны (в большинстве стран в тексте клятвыпрезидента закреплена обязанность защищать конституцию, так, ч. 1ст. 49 Конституции Республики Армения устанавливает, что Президент РА обеспечивает соблюдение Конституции, нормальное функционирование законодательной, исполнительной и судебной властей. Подобное полномочие требует наличия четкого механизма реализации);
- парламент;
- правительство;
- суды общей юрисдикции.
Система конституционного контроля ущербна, если она не охватывает все поле сохранения и развития системы ценностей, исторически сформировавшейся как результат общественной жизни данного народа.
Один из стержневых вопросов конституционного контроля - это вопрос о субъектах, обращающихся в Суд, и о порядке осуществления ими своих полномочий, в особенности, в сфере абстрактного контроля. Как правило, к их числу относятся глава государства, парламент и определенная часть его членов, правительство, суды общей юрисдикции, граждане.
Стоит отметить, что в ряде стран круг субъектов, обращающихся в конституционный суд, достаточно обширен. Например, в Португалии таковыми являются также министры, парламентские фракции, прокурор, судьи, органы регионального управления, граждане.
В России - Президент, Правительство, Государственная Дума, Совет Федерации, 1/5 депутатов, Высший арбитражный суд, Верховный суд, любой судья, законодательные и исполнительные органы субъектов Федерации, а также граждане (если законом были попраны их права).
В Сирии субъектами обращения являются только Президент страны и 1/4 парламента, в Шри-Ланке - только Президент.
Во Франции до 1974 г. право обращения имели Президент, Правительство и председатели палат парламента (за это время Конституционный совет слушал ежегодно в среднем 1 дело по вопросу конституционности). Начиная с 1974 г. субъектами права на обращение стали 60 депутатов и 60 сенаторов (с 1974 по 1991 г.г. заслушано 220дел по инициативе последних).
Для эффективного конституционного контроля необходимой предпосылкой является и право прямого обращения судов общей юрисдикции по вопросам конституционности закона в орган, осуществляющий конституционный контроль, и право конституционного суда на основании индивидуальной жалобы пересмотреть решение суда, применившего, по мнению заявителя, неконституционную правовую норму.
Ныне одной из самых актуальных задач в вопросе определения конституционности нормативных актов является признание субъектами обращенияфизических лиц. Это двойственная задача. Во-первых, существенно расширяется круг субъектов, имеющих право обращения в конституционный суд и контроль становится более действенным. Во-вторых, становится более совершенной внутригосударственная система защиты прав человека.
Независимо от характера системы конституционного контроля важно, чтобы физическое лицо имело возможность поднять вопрос о конституционности нормативного акта(например, в Словении около 80 процентов нормативных актов принимаются к рассмотрению на основании индивидуальных жалоб физических лиц, 20 процентов - на основании обращений государственных органов)[1].
Более того, в ряду субъектов, обращающихся в конституционный суд, должны найти место и органы местного самоуправления (как это существует в некоторых странах), и церковь (религиозные организации). К этим вопросам также есть различные подходы. Особенно это относится к религиозным организациям, которые отделены от государства, но должны быть в состоянии защищать свои конституционные права.
Добавим, что вообще результативность деятельности институтов конституционного контроля, целенаправленность их работы в значительной мере обусловлены вдумчивым и взвешенным выбором круга обращающихся субъектов. Лучшая модель, пожалуй, та, где все субъекты конституционного контроля (и надзора), а также граждане в вопросе защиты своих конституционных прав являются субъектами, обращающимися в конституционный суд.
Что касается вопроса конституционности нормативных актов, то общая тенденция сводится к тому, чтобы члены парламента, возможно меньшим числом, имели бы возможность обращения в конституционный суд.
[1] Интересен также опыт Испании, где с 15 июля 1980 г. по 31 декабря 1994 г. в Конституционном суде было зарегистрировано 29814 дел, из которых 28106,или94,3% - на основании личных заявлений (см." Защита основных правКонституционным судом.’’Европейская ко-миссия за демократию через право. Издание Совета Европы, 1995 г., с. 5.
2.5. Особенносто конституционного контроля в переходный период
Во все времена человеческой истории системные преобразования общества сравнивались с землетрясениями, потому что, в основном, внезапно возникает качественно новая ситуация, для которой характерны неопределенность, неуправляемость, расформирование институциональных систем или их отсутствие, сумбурное мышление, пересмотр системы ценностей, непредсказуемость ситуации, нечеткость предстоящих действий, нужда и социальная напряженность. В сущности, это всеобъемлющий общественный стресс, начальный период которого - типичная шоковая ситуация, переходящая затем в состояние тревоги и неопределенности, после преодоления которых начинаются стабилизация и развитие. В подобной ситуации оказались почти все страны постсоциалистического периода. Особенно отчетливо это проявилось в республиках бывшего СССР. Дело в том, что последние пережили двойной развал: сначала системы общественных отношений, а затем и структур государства. Если первое предполагало переход к рыночным экономическим отношениям и укоренение общественных отношений, характерных для демократического, правового (в некоторых новых независимых государствах также и социального) государства, основанного на принципе разделения властей, то второе обязывало к незамедлительным действиям для становления целого из части, формирования самостоятельной государственной системы.
Решение отмеченных задач требовало задействования всего арсенала кризисного управления, чтобы сделать переход управляемым, смягчить неминуемые отрицательные последствия преобразований системы, преодоления политической, экономической, психологической неопределенности и неопределенности общей системы ценностей, четко обозначить новые правила общежития, создать новые структуры вместо разрушенных и решить еще множество других вопросов, не терпящих отлагательства.
Очевидно также, что в подобной ситуации, как правило, действующие ранее конституции прекращают выполнять свою функциональную роль. Они либо функционируют частично, либо заменяются декларативными нормами, либо же до принятия новой конституции в действие вводятся конституционные законы. Мировой опыт свидетельствует, что в подобных ситуациях иными становятся роль и характер конституционного контроля. Для понимания и глубокого усвоения характерных для нашего времени явлений необходимо, прежде всего, выявить суть переходного периода, характер и логику развития общественных отношений, формирующихся в этот период.
С точки зрения общественного управления и, в частности, предмета нашего исследования, большое значение имеют ответы на следующие вопросы:
а) как произошел переход? Был ли это переход без подготовки или просто развал?
б) Насколько ясно было, к чему был переход?
в) Какова суть переходного периода, его длительность, фазы, начало и конец?
г) Требует ли переходный период особого подхода к общественному управлению и, в частности, к конституционному контролю?
Как для бывших социалистических стран Европы, так и для республик бывшего СССР период после апреля 1985 г. воспринимался как период новых мероприятий по изменению ситуации.
Политическая оценка Запада по поводу создавшейся ситуации была такова: они имели дело с империей зла, и усилия Горбачева по ее преобразованию сочли геройством.
Во-вторых, процессы, происходившие в обществе, опережали искомые и навязываемые решения. Более того, последние не только не могли охватить новую действительность, но и выполняли роль детонатора глубинных социальных преобразований. Наилучший пример тому - Ново-Огаревский процесс, референдум 17 марта 1991 г., недальновидные отклики Москвы на процессы, происходившие в Прибалтике и Армении и т.д.
В-третьих, ошибочно воспринимался и оценивался международный фактор. С одной стороны, недооценивались геополитические интересы Запада, возможное воздействие внешних факторов, с другой - доминировали головокружение и необоснованное воодушевление.
Если ко всему сказанному добавить отсутствие четкого представления о том, что предстояло сделать, а также искаженное восприятие окружающих реалий - картина станет целостной.
Все это свидетельствует о том, что "созревание" реальной действительности произошло независимо от воли правителей и в "латентный период".
Естественно, преобразования должны были носить взрывной характер, со всеми вытекающими отсюда последствиями[1]. Историческая реальность такова, что произошел развал системы без подготовки к этому народов, являвшихся ее субъектами. Более того, все силы и московских властей, и международных кругов были направлены на дезориентацию общественного мнения, а также создание превратного представления об ожидаемых событиях. Естественно, были неизбежны психологические потрясения и искажения мировосприятия, что значительно осложнило преодоление трудностей переходного периода.
В подобной ситуации на первый план, выдвигая решение двойной задачи, выходят подходы кризисного управления. Во-первых, не допустить возникновения хаоса и организованным и управляемым способом выйти из этой ситуации, сведя к минимуму неизбежные потери. Во вторых - в возможно короткий срок уточнить приоритеты, подготовить государственную машину к работе в режиме функционального управления, создать правовое пространство, соответствующее новым общественным отношениям и институциональную систему управления. Решение этих задач для бывших социалистических стран Европы имело ту особенность, что, с одной стороны, они имели более четкое представление о будущем и о предстоящих шагах. Изобщественного сознания еще не были вытеснены те ценности, которые нужно было восстановить, причем носители их составляли внушительную часть населения. С другой стороны, существовали целостная национально-государственная система, экономика, базирующаяся на сравнительно самостоятельной системе, создававшая более широкие возможности для интеграции с прогрессивными европейскими системами ценностей, более благоприятная геополитическая ситуация.
Для республик СССР имели большое значение не только фактор инерции, вопросы, годами замалчиваемые и потому проявившиеся с особой остротой, но и то, что действовать самостоятельно было неизмеримо сложнее. Это было обусловлено, с одной стороны, тем, что экономические связи в сравнении с политическими процессами имели относительную независимость и большую инерционность. С другой стороны, появилась несогласованность интересов и по той причине, что не были четко обозначены перспективы, новые решения и пути их достижения. Сработал лозунг "спасайтесь, как можете". И не случайно, что даже после образования Содружества Независимых Государств совместно принятые решения преимущественно остались благими пожеланиями и, в большинстве случаев, не претворяются в жизнь.
Все это в значительной степени было обусловлено тем, что для большей части новых независимых государств долгое время было неясно, в какую сторону идет переход и какие глубинные преобразования требуются для этого (наилучшим свидетельством тому служат результаты референдума, проведенного 17 марта 1991 г. в девяти республиках).
Переходный период можно условно разделить на следующие временные промежутки:
1. Период, предшествующий переходу к новой форме общественной жизни. Теоретически это может относиться ко всем 70 годам (для многих эти годы стали годами ссылки, политических преследований и беспросветной борьбы). В действительности он стимулировалсяполурешениями экономических реформ, неудачными опытами в 1953, 1965, 1979 и 1985 годах и получил всеохватывающийхарактер после 1987 года, когда выяснилась несостоятельность идеи перестройки. Этот период можно охарактеризовать как "латентный период" созревания развала, поскольку, как уже отмечалось, вместо осуществления переходной программы предпринимались лихорадочные и запоздалые попытки чинить препятствия общественному преобразованию и дезориентировать общественность. В то же время он может считаться и временем упущенных возможностей, поскольку не было проделано почти никакой предварительной работы для обеспечения жизнедеятельности в условиях новой действительности;
2. Период фактического развала СССР и последующего шока.
Этому периоду, который охватывает 1991-1992 гг., были свойственны:
- потрясения, следующие за развалом (автершоки), продолжающееся расформирование существующих систем;
- преобладание во многих странах влияния на ситуацию экзогенных факторов в сравнении с эндогенными;
- угроза неуправляемости и слабое предвидение изменения ситуации;
- растерянность общества, неопределенность действий, неуверенность и страх в отношении завтрашнего дня;
- лихорадочные поискиспособов экономического и политического формирования новых систем и первые смелые шаги;
- отсутствие новой системы ценностей и недостаток нового осмысления времени и пространства;
- синдром старого мышления, нехватка навыков свободной и независимой жизни;
- эмоциональный и в определенной степени дилетантский подход к вопросам дальнейшего развития общества и т. д.
С точки зрения общественной психологии, тревогидо декабря 1991 г. и после были несколько разными. В общем, 1991 г. стал годом больших потрясений общества: 17 марта референдум о сохранении Союза, попытка переворота (август), затем развал (декабрь) и многие другие события, каждое из которых затрагивало краеугольные вопросы бытия.
Добавим также, что независимость уже была получившей политическое и нравственно-психологическое признание действительностью, которая требовала экономической и социальной платы.
Именно в этот период сужденобыло решить две чрезвычайно важные задачи: во-первых, преодолеть тревоги переходного периода, во-вторых, уяснить принципиальные позиции по отношению к процессам дальнейшего развития общества и закрепить их на законодательном уровне. Были также уточнены подходы к разработке новых конституций и созданию систем специализированного конституционногоконтроля.
3. Для многихновых независимых государств последующие годы - до принятия новых конституций - стали годами дискретных преобразований и некоторой стабилизации положения. Значительно укрепилась законодательная база новых общественных отношений, в основном сформировались институты государственного управления, новые качества приобрела экономическая независимость, особенно благодаря введению собственной валюты и внедрению финансово-банковских отношений, сформировались действенные международные связи, которые также сориентировали экономические реформы. Между тем, неизбежно приходилось искать определенные решения путем исправления собственных ошибок.
4. Значительные различия приобрел постконституционный период, когда новые независимые государства решились на системные преобразования. Этот период продлится до тех пор, пока правовые и демократические отношения не наберут достаточной критической массы, чтобы стать основными характеристиками общественной жизни, пока рыночные отношения не будут охватывать все этапы воспроизводства, и не сформируются необходимые предпосылки для расширенного воспроизводства. Сложность здесь, однако, заключается в том, что время не ждет. Для того, чтобы отрицательные тенденции не могли опередить и воспрепятствовать дальнейшему развитию, необходимо предотвращать негативные проявления и стимулировать положительные сдвиги. Быстрых же положительных изменений можно ожидать только в случае комплексных, взаимосогласованных и активных шагов, проявляя при этом серьезную заботу об укреплении иммунной системы общества.
Мировой опыт свидетельствует, что в подобных ситуациях оправдывает себя не выжидательный подход, а формирование активно действующей системы конституционного контроля. В литературе даже высказывается мнение, что в Германии, Франции и в ряде других европейских стран рождение специализированных институтов конституционного контроля было обусловлено решением конкретных задач, продиктованных системными преобразованиями. Мы придерживаемся того мнения, что конституционный контроль, в первую очередь, характерен для общества, вставшего на путь динамичного и стабильного развития, где демократия из лозунга превратилась в образ жизни, стала жизненной необходимостью и содержанием образа действий, в первую очередь, для государственных властей. Вместе с тем, конституционный контроль - это мощное средство для того, чтобы сделать общество таковым и ускорить системный переход.
Конституционный контроль вводится в постсоциалистических странах при различных обстоятельствах, зависящих от особенностей той или иной национальной системы права, и тем не менее еговнедрениеобладалорядомхарактерныхчерт:
- конституционый контроль был сконцентрирован в руках монопольного, специализированного органа;
- получил некоторое распространение превентивный контроль правовых актов, что характерно для систем контроля, возникших под влиянием французцкой доктрины;
- рассмотрение дел по собственной инициативе не стало широко распространенным основанием для осуществления конституционного судопроизводства;
- достаточно широко было внедрено толкование консттитуционных и даже законодательных положений, что не является распространеннойпрактикойвмире ;
- в некоторых странах статус законного заявителя был присвоен исключительно правительственным органам[2].
Естественно, в переходный период конституционный контроль проявляется также несколько своеобразно.
Во-первых, выбирается достаточно узкий круг объектов и субъектов. Во-вторых, в тех странах, где предоставлена такая возможность, преобладает рассмотрение дел на основе индивидуальных жалоб. В-третьих, соответствующими субъектами не полностью используются возможности конституционных судов в вопросе обеспечения верховенства конституции, что обусловлено несовершенством механизмов реализации их полномочий по защите конституции. В-четвертых, недостаточное внимание уделяется абстрактному последующему контролю, который, однако, в переходный период способен в большей мере содействовать преодолению внутренних противоречий законодательной системы и обеспечению верховенства конституции. В-пятых, конституционные суды на стадии формирования испытывают дефицит самоутверждения и общественного доверия, что ослабляет их воздействие на общественные процессы.
Естественно, эти особенности с различной глубиной проявляются в новых независимых странах.
Невдаваясь в иные подробности, отметим, что в переходный период более чем важной становится необходимость действенного конституционного контроля, и главным условием его осуществления является создание конституционного суда, наделенного достаточными полномочиями, имеющего необходимые предпосылки деятельности и действующего независимо.
[1] Не следует думать, что в 1988-1991 гг. вероятный и возможный развал СССР был непредсказуем. Многими подобные тенденции замечались и раньше, или же они пришли к этому путем логических умозаключений. События как в СССР, так и Восточной Европе стали неуправляемы, диктовали свою логику и стали развиваться по пути развала.
[2] См.: Мавчич А. “Конституционные суды: модели работы в соответствии с федеральными государственными системами”. / Сборник материалов Международной научно-практической конференции Конституционных Судов России, Германии и Словении. Петрозаводск, 1998 г., с.13
МОДЕЛИ КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ 3.1. Американская модель конституционного контроля Сегодня более чем в 164 странах осуществляется конституционный контроль нормативных актов. Из них в 74 действует специализированная или европейская институциональная система, в 48 - американская модель конституционного контроля, в 30 - смешанная модель, образованная на базе двух упомянутых. В ряде стран действует парламентский вариант контроля. Система еврофранцузской разновидности действует в 25 странах.
Американская модель конституционного контроля, которой присуще осуществление контроля посредством судов общей юрисдикции, действует в Аргентине, Мексике, Боливии, Бразилии, Колумбии, Никарагуа, в Скандинавских странах (Дания, Норвегия, Швеция), английских доминионах - Австралии, Канаде, Новой Зеландии, Южно-Африканском Союзе, и др., а также в Японии, Индии, Малайзии и ряде других стран.
Эта модель имеет также и ту особенность, что в части стран - США, Японии, скандинавских странах и др. - конституционный контроль осуществляют все суды общей юрисдикции. В другой группе стран (Гана, Эстония и пр.) он осуществляется только посредством высших инстанций судов общей юрисдикции. Особенности есть и в странах, имеющих федеративную структуру. В США, Австралии, Канаде, Индии, Малайзии и в ряде других стран каждый штат также имеет подобную систему. В отличие от других стран, в США действует федеральная трехступенчатая судебная система. Назначение судей высших инстанций судов общей юрисдикции, осуществляющих конституционное правосудие, производится другими ветвями власти. Однако формы его различны. Например, членов Федерального суда Швейцарии избирает парламент, в США членов Верховного суда назначает Президент, после чего представляет их на утверждение Сената (Верховный суд США сформировался в 1789 г. и в данное время состоит из 9 членов, которые назначаются по принципу несменяемости и остаются на этой должности, пока их поведение безупречно). А в Гане, например, их по представлению Президента утверждает парламент. На Филиппинах - назначает Президент из кандидатур, представленных Советом судей и адвокатов - из 3 кандидатур на 1 место.
В Швеции конституционное правосудие осуществляют Верховный суд и Верховный Административный суд. Судей назначает Правительство (общее число 18 человек, из которых минимум 2/3 должны быть юристами). Они назначаются по принципу несменяемости и пребывают в должности до достижения 65 лет.
Интересной особенностью обладает формирование Верховного суда в Японии. Он состоит из 15 членов, которые, согласно Конституции Японии (ст. 79), назначаются Кабинетом пожизненно. Председателя Суда назначает император, однако на следующих парламентских выборах, а через 10 лет- на предстоящих выборах- судьидолжны получить вотум доверия народа (подобный механизм применяется также при назначении судей штата в 42 штатах США). Достойна упоминания также модель конституционного контроля в Дании. В Датском Королевстве декретом короля в 1661 г. был создан Верховный суд. В государстве, ставшем на основании Конституции 1849 г. конституционной монархией, Суд стал независимым органом и взял на себя миссию конституционного контроля. В настоящее время в Дании действуют окружные, высшие и Верховный суды (трехступенчатая система). Вопросы конституционного контроля рассматриваются, в основном, в Верховном суде. Однако в этой стране министр юстиции правомочен решать, в суде какой инстанции слушать тот или иной вопрос. Добавим также, что Верховный суд состоит из председателя и 14 членов. Все они назначаются королевой по представлению министра юстиции бессрочно.
Американская модель конституционного контроля характеризуется следующими основными признаками:
- всеобъемлющим характером контроля, включающим не только законы, но и любые нормативные акты;
- децентрализованным осуществлением контроля любым судом, при рассмотрении любого конкретного дела, если закон или нормативный акт касается конкретных интересов истца;
- ограниченностью круга субъектов права, на которых распространяются решения органов конституционного контроля, поскольку они обязательны только для сторон процесса.
3.2. Европейская модель конституционного контроля
Почему Европа XX века не восприняла американскую модель конституционного контроля? На этот вопрос пытались ответить многие. В одном случае ответ искали в плоскости разнохарактерного восприятия понятий "закон" и "конституция". В другом - акцент ставился на особенностях судоустройства и деятельности судей (особо выделяя степень независимости суда и способность судей вынести решение по вопросу конституционности закона). В третьем случае на первый план выносился характер поставленных перед обществом данной страны задач и характерные особенности их решения. Так или иначе, больше века во всем мире полномочия конституционного контроля осуществляли суды общей юрисдикции. Однако бурные перемены в общественной жизни начала XX века - в условиях разделения властей - поставили перед специалистами ряд проблем:
1. Становилось возможным через закон достичь чрезмерно большой централизации власти, вплотьдо ееузурпации[1];
2. В условиях быстрого изменения общественной ситуации и соответствующей законодательной базы контроль, осуществляющийся только по конкретным делам, был, очевидно, недостаточноэффективным;
3. В условиях разделения властей главным детонатором дестабилизации общества стала борьба разных ветвей власти за то, чтобы урвать друг у друга полномочия.
Кроме вышесказанного, на наш взгляд, иной была и методология подходов. На первый план выдвинулось не только решение вопроса, связанного с конкретными интересами конкретного человека и относящегося только к нему, но и проблема общественной стабильности и стимулирования динамичного развития общества путем обеспечения конституционности законодательного пространства. На первый план был выдвинут лозунг: "стабильность государства, динамизм развития".
В европейской модели в число приоритетных выделились три сверхзадачи:
а) обеспечение конституционности нормативных актов и посредством этого сохранение конституционно закрепленного функционального равновесия между отдельными ветвями власти;
б) четкое регламентирование решения спорных вопросов, возникающих между различными органами власти по поводу полномочий;
в) создание наиболее целостной и надежной системы защиты конституционныхправчеловека.
Другой вопрос - как решались эти вопросы в начале века. По нашему мнению, реальность такова, что осуществление конституционного контроля новой, специализированной и централизованной системой обеспечивает постепенное, поэтапное решение этих вопросов, и эта тенденция сегодня лежит в основе внутренней логики развития системы.
Характерная особенность этой модели не только в том, что контроль осуществляется специализированным органом. Особую важность приобретает то обстоятельство, что существенно меняются также и формы, и характер контроля.
В частности, только этой модели присущи, как отмечалось, формы превентивного, абстрактного и обязательного контроля. Благодаря такому подходу конституционный контроль приобретает целостный, комплексный характер и может осуществляться последовательно и эффективно.
Идеологом-основоположником европейской модели является Ганс Кельзен (в 1920 г. Кельзен стал членом первого Конституционного суда Австрии).
Эта модель, имея ту основную общность, что контроль централизован и осуществляется посредством специализированного органа, одновременно имеет как значительные структурно-организационные, так и функциональные особенности. Следует отметить, что эти особенности отражаются в том, как формируются органы конституционного контроля, каковы их состав и структура, кто и как может обращаться в эти органы, каков характер контроля (абстрактный или конкретный, предварительный или последующий, обязательный или факультативный), что является объектом контроля, каков характер решений, принятых органом конституционного контроля и т. д.
К какой ветви власти относится специализированный конституционный контроль? Дискуссия по этому вопросу продолжается. Конституциями ряда стран он включен в систему судебной власти (Германия, Россия, Турция, Грузия, Армения и др.), в других - выступает как особый орган (Франция, Италия, Испания, Польша и др.).
Дискуссия доходит до того, что конституционный контроль рассматривается как законодательная функция (функция т.н. негативного законодателя).
Объект конституционного контроля - это не применение закона, а сам закон: в этом плане функциональный характер конституционного суда приближается, казалось бы, к парламентскому. Однако, по существу, такой подход необоснован.
Некоторые выделяют конституционный контроль как отдельную ветвь власти - контрольную власть, что, очевидно, являетсяпреувеличением[2].
Кстати, в некоторых странах вопрос уточнения места конституционного суда стал даже предметом рассмотрения на судебном заседании. Например,вЧехии весной 1995 г.
Конституционный суд, рассмотрев этот вопрос, зафиксировал, что Конституционный суд не является органом судебной системы и находится вне нее.
Рассмотрение вопроса в этом контексте, в первую очередь, требует уточнения функциональных взаимоотношений между конституционным судом и судебной системой общей юрисдикции. Проблемав том, что даже в тех случаях, когда конституционный суд не считается органом судебной системы, все равно, его независимая деятельность непосредственно связана с другими судами, в особенности, в вопросах конкретного контроля и защиты прав человека.
По нашему мнению, подобные дискуссии зачастую искусственны и бесплодны. Главный вопрос заключается в том, создана ли внутри страны такая система конституционного контроля, которой под силу решить, как минимум, три задачи: обеспечить верховенство конституции и конституционность нормативных актов; решить споры органов власти по поводу полномочий; встать на защиту конституционных прав и свобод человека. Все остальные вопросы - производные. Главное - разработка четкой институциональной системы решения отмеченных трех групп задач. А какие органы и как будут ее осуществлять - это вопрос второго плана (но не второстепенный). Вместе с тем, мировой опыт свидетельствует о том, что эти вопросы с наибольшей результативностью решают именно конституционные суды.
[1] Не случайно, что после Второй мировой войны одними из первых Италия (1948 г.) и Германия (1949 г.) зафиксировали в новых конституциях создание специализированных институтов конституционного контроля- конституционных судов.
[2] См.: ШульженкоЮ. Л. “Конституционныйконтроль в России". М.,1995, с. 15-16.
3.3. Особенности формирования специализированных органов конституционного контроля
Система специализированного, или централизованного, конституционного контроля предполагает наличие особой организационной структуры его осуществления. Имеющийся опыт показывает, что основными институтами являются следующие:
конституционные суды (в европейских и в большей части новых независимых государств);
конституционные советы (Франция, Марокко, Мозамбик, Казахстан);
конституционные палаты Верховных судов (Буркина-Фасо, Гвинея, Коста-Рика);
Конституционный совет расследования в Эфиопии.
Своеобразен институт Канцлера правосудия в Эстонии. Интересно, что в Португалии, где существует Конституционный суд, функцией конституционного контроля обладают и суды общей юрисдикции, как в США. Конституционный суд при осуществлении конституционного контроля выполняет функцию суда высшей инстанции. Это, фактически, интересное сочетание двух моделей.
Есть также страны, где институты конституционного контроля имеют большие отличия и характерны, в основном, только для этой страны. Типичным примером этого является система конституционного контроля в Исламской Республике Иран. Здесь, согласно ст. 91 Конституции, эту функцию осуществляет Охранный совет. Он состоит из 12 членов: 6-ти представителей духовенства и 6-ти специалистов в области права. Срок полномочий этого Совета - 6 лет. Половина представительского состава Совета меняется раз в три года (ст. 92 Конституции). Формы контроля - предварительный и обязательный. Это означает, что все законы парламент представляет в Совет, который в течение 10 дней определяет их соответствие исламским нормам и Конституции, и в случае несоответствия возвращает в парламент на доработку (ст. 94 Конституции). Кстати, вопрос соответствия законопроекта исламским нормам решают только члены Совета - представители духовенства. Этому органу дано также право толкования Конституции - 3/4 голосов (ст. 98 Конституции). Он же контролирует законность выборов Президента и парламента (ст. 99 Конституции).
Для осуществления независимой и эффективной деятельности конституционных судов исключительную важность представляет порядок их формирования. Здесь следует выделить следующие основные вопросы, достойные внимания:
а) каков порядок выборов судей;
б) на сколько лет избираются судьи;
в) какие требования предъявляются к судьям.
Члены органа конституционного контроля, в основном, назначаются (или избираются) разными ветвями власти. Напрактике встречаются различные подходы. Например, в Венгрии, Польше, Перу, Словакии, Германии, Латвии, Беларуси все члены органа конституционного контроля назначаются парламентом. В Австрии, Албании, Армении, Франции, Литве, Бенине, Кыргызстане, Румынии, России - органы конституционного контроля формируются совместно президентом и парламентом.
В Болгарии, Габоне, Италии, Испании, Литве, Мадагаскаре, Молдове, Украине, Монголии, Турции, Корее их назначают президент, парламент и институты судебной власти (т. е. обеспечивается участие трех ветвей власти).
В отличие от судов общей юрисдикции, членами конституционного суда могут быть не только опытные судьи, но и преподаватели права, государственные служащие, политические деятели, в том числе и лица, не являющиеся юристами. Есть страны, где количество лиц, не являющихся юристами, определяется законом: в Габоне и Мали 2-е из 9 (ст. 89 Конституции Габона), в Швеции юристами могут не быть 1/3 от общего числа судей. А, например, ст. 12 закона о Конституционном суде Узбекистана предусматривает, что членом Конституционного суда может быть избран гражданин Узбекистана - специалист в области политики и права, который имеет высокие моральные качества и необходимую квалификацию.
Интересная особенность существует в Турции, где могут избираться как юристы, так и люди, имеющие опыт определенной государственно-административной работы.
Есть также страны, где конституционный контроль осуществляется судами общей юрисдикции и где эту функцию могут выполнять все те, у кого есть данные для выдвижения кандидатами в депутаты. Например,в Швейцарии, на основании ст. 108 Конституции этой страны, членами Федерального суда могут стать граждане Швейцарии, имеющие право быть избранными в Национальный Совет. Это типичный пример такой страны, где деятельность органа, осуществляющего конституционное правосудие, в основном охватывает споры в области конституционного права и, конечно, вопросы конституционности законов и решений органов государственной власти (ст. 110 Конституции Швейцарии).
В Бельгии членами органа конституционного контроля(Арбитражного суда) могут стать не только судьи и профессора права, но и бывшие депутаты.
Во Франции для членов Конституционного совета нет профессиональных ограничений.
По мнению некоторых теоретиков, вовлечение в состав специализированного органа конституционного контроля специалистов из других областей (особенно из сферы политологии, философии),а также опытных и высокопоставленных деятелей, работавших в сфере государственного управления, может дать большое преимущество и пользу[1]. Подобную необходимость своеобразно комментировал член Верховного суда США Хьюго Блек (в 1937 г. был назначен Франклином Рузвельтом, умер в 1971 г, проработав 34 года.). Он считал, что назначение лица, не являющегося юристом, членом Верховного суда, придает ему больший заряд независимости, поскольку преодолевается психология зависимости, продиктованная логикой иерархической карьеры.
Важен и тот аргумент, что в данном случае мы имеем дело не столько с технологией применения закона или другого правового акта, сколько с философией управления и регулирования общественных отношений, а правотворчество и способность овладения им становятся первоочереднымизадачами.
Предмет отдельного анализа - вопрос о сроке деятельности и порядке обновления состава Суда. На практике существуют полярные подходы. Во-первых, есть страны, которые находят, что для обеспечения независимости органа конституционного контроля его члены должны выбираться по принципу несменяемости (США, Австрия, Дания, Армения и др.)
В другой группе стран находят, что срок полномочий должен быть ограниченным (обычно он колеблется в пределах 5-15 лет). К числу этих стран можно отнести Германию, Францию, Италию, Испанию, Турцию и др. В таких странах предусматривается и механизм постепенной ротации (обычно раз в 3 года).
Почти во всех странах есть также общие подходы к формированию конституционных судов. Прежде всего, это относится к некоторым требованиям, предъявляемым к членам Суда. Во-первых, они не могут выполнять другую оплачиваемую работу (в ряде стран исключение составляет научно-педагогическая и творческая деятельность). Во-вторых, член органа конституционного контроля не может быть членом политической партии или заниматься политической деятельностью (значительное число составляют страны, в которых закон запрещает членам органа конституционного контроля состоять в профсоюзе или другой общественной организации). В-третьих, даже если назначение не происходит по принципу несменяемости, все равно лица старше 65-70 и моложе 35-40 лет, как правило, не назначаются или не избираются членами Суда. Кроме того, почти во всех странах на них распространяется принцип неприкосновенности иперед вступлением в должностьони дают клятву. Кстати, в большинстве стран только Суд правомочен освободить от занимаемой должности своего члена в предусмотренных законом порядке и случаях (Албания, Болгария, Германия, Латвия, Португалия, Румыния, Швейцария, Турция и т. д.).
В другой группе стран орган, назначивший членов Суда, выносит окончательное решение на основании заключения Суда (Словакия, Армения, Македония и т. д.) В Финляндии, Японии, США, Литве судья с занимаемой должности освобождается в особом порядке импичмента.
В ряде стран при формировании институтов конституционного контроля особое значение придают языковому цензу. В частности, Швейцария и Канада, имеющие более одного государственного языка, при избрании членов Верховного суда соблюдают определенные пропорции разных языковых групп.
Интересные различия есть и в вопросе избрания председателя органа конституционного контроля.
Избрание (назначение) производит:
а) Суд сам (Болгария, Румыния, Бенин, Венгрия, Италия, Монголия, Конго, Португалия, Россия, Молдова, Грузия и др.);
б) глава государства, без какого-либо согласования (Алжир, Египет, Марокко, Мавритания, Казахстан, Франция и др.);
в) парламент (Германия, Литва, Кыргызстан);
г) президент, по представлению правительства (Австрия);
д) президент - с согласия парламента (Республика Корея).
В ряде стран, при равном количестве голосов во времяпринятия решений голос председателя конституционного суда является решающим (Италия, Испания и т.д.).
Для эффективного осуществления конституционного контроля и учета особенностей административно-территориальной организации страны особое внимание уделяется также вопросам организационной структуры органов конституционного контроля. Конституционные суды обычно бывают одно - или двухпалатными.
Двухпалатные суды в основном характерны для стран с федеративной структурой. Если предусматриваются двухпалатныесуды,тозакон определяет порядокформирования палат, порядок рассмотрения и решения вопросов на заседаниях, определяет круг вопросов, исключительное право решения которых предоставляется пленарному заседанию Суда.
Это разделение имеет также функциональный характер и дает возможность рассмотреть и решить отдельные вопросы в составе части членов Суда. Этот вопрос особенно часто возникает в том случае, когда орган конституционного контроля наделяется полномочиями, свойственными в какой-то мере судам общей юрисдикции и ставится во временные рамки.
Особенности организации органов конституционного контроля в своей основе имеют и ту общую цель, что, исходя из характера общественных отношений и задач развития любой страны, намечаетсясоздать независимый от политического воздействия орган, руководствующийся высокими моральными принципами, который сможет обеспечить верховенство права, способствовать стабильному и динамичному развитию общества.
[1] См., в частности, БоботовС. В. "Конституционная юстиция." М., 1994, с.64
ФОРМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ 4.1. Предварительный контроль Специализированными институтами конституционный контроль осуществляется по-разному. Различны также характер, порядок контроля, гармонизация отдельных форм и особенности осуществления.
В основе дифференциации понятий "предварительный" и "последующий" контроль, осуществляемый специализированным органом конституционного контроля, заложен не только чисто временной фактор. Это различие имеет серьезный содержательный охват. Предварительный контроль предполагает, что нормативный акт до вступления в действие становится объектом конституционного контроля с целью предотвращения возможных антиконституционных ситуаций. Здесь возможны два варианта: в одном случае объектом конституционного контроля становится проект нормативного акта, в другом - уже принятый, но пока не подписанный и не задействованный нормативный акт.
Первый вариант наиболее характерен для так называемой французско-европейской модели. Характерной чертой деятельности Конституционного совета Франции является именно обязательный предварительный контроль проектов органических законов.
Характерным примером конституционного контроля нормативных актов на промежуточном этапе может служить Румыния. В этой стране конституционный контрользаконов осуществляется в то время, когда он принят парламентом, однако еще не подписан президентом и не введен в действие.
Ст. 114 Конституции Румынии предусмотрено также, что если закон признается Конституционным судом неконституционным, то он должен быть возвращен в парламент на дополнительное обсуждение. Если закон вновь принимается в той же редакции не менее 2/3 голосов членов обеих палат, то закон утверждается.
В ряде стран предварительный контроль осуществляетсяв отношении регламентов палат, дабы посредством закона не нарушался конституционный баланс разделения властей.4.2. Последующий контроль
До формирования специализированных органов конституционного контроля контроль осуществлялся исключительно в отношении вступивших в силу нормативных актов. Цель последующего контроля - обеспечить конституционность правовых норм на любом этапе их применения. Подобная задача может возникнуть не только в том случае, когда предметом рассмотрения является какое-либо правонарушение, но и в том случае, если усубъектов, имеющих право обращения в конституционный суд, возникает необходимость уточнения конституционности того или иного правового акта, отдельных его положений. Особенностью американской системы конституционного контроля является то, что последующий контроль осуществляют все суды только при рассмотрении конкретных дел, и вынесенные решения касаются субъектов данных правовых отношений, т. е.сторон рассматриваемого дела. Несмотря на это, каждый прецедент имеет существенное значение при рассмотрении подобных дел впоследствии.
Европейская система последующего контроля имеет ту особенность, что могут устанавливаться временные ограничения. Например, как правило, по вопросам, связанным с результатами референдумов, в конституционный суд можно обращаться в месячный срок после опубликования результатов.
Если во время предварительного контроля во взаимоотношения вступают в основном отдельные ветви власти, то последующий контроль охватывает почти все слои общества и дает возможность наиболее глубоко учесть также особенности правоприменительной практики. Зачастую это становится также законодательным требованием. Например, ст. 67 закона РА "О Конституционном суде" предусмотрено: "Постановления по вопросам, предусмотренным п.п. 1 и 2 ст. 100 Конституции, принимаются исходя изоценки как буквального смысла акта, так и сложившейся правоприменительной практики".
Главная миссия последующего контроля сводится к тому, чтобы обеспечить стабильность постоянно меняющихся общественных отношений.
4.3. Конкретный контроль
По своему характеру конституционный контроль может быть конкретным или абстрактным. Конкретный контроль составляет основное содержание американской системы конституционного контроля и предполагает, что вопрос конституционности нормативного акта связан с тем или иным конкретным делом, ставшим предметом судебного рассмотрения. Во многих европейских странах, особенно в том случае, когда действует система индивидуальных заявлений, конституционный контроль также осуществляется в порядке конкретного контроля.
Конкретному контролю, в основном, присущи:
- обусловленность контроля рассматрением конкретного дела;
- распространение решения о конституционности правового акта на субъектов права, связанных с данным делом;
- выдвижение на первый план защиты индивидуальных интересов;
- регламентированность четких функциональных взаимоотношений судов общей юрисдикции и органов, осуществляющих конституционный контроль.
4.4. Абстрактный контроль
Абстрактный контроль характерен только для европейской системы конституционного контроля. Он предполагает, что вопрос о конституционности нормативного акта может поднять предусмотренное законом компетентное лицо, независимо от какого-либо конкретного дела.
В случае абстрактного контроля субъектами обращения являются, как правило, органы государственной власти. Однако есть страны, где и граждане могут обращаться не только по конкретным делам, но и в качестве субъектов абстрактного контроля (Бразилия, Малайзия). В Бразилии, например, любой гражданин может обратиться в орган конституционного контроля, если считает, что закон наносит вред национальному культурному наследию, окружающей среде или общественному достоинству. В некоторыхевропейских странах, где гражданин имеет право непосредственно обратиться в конституционный суд по вопросу конституционности нормативного акта, также функционирует система абстрактного контроля (Испания, Португалия). Кстати, в Германии право гражданина обращаться по вопросу конституционности применяется как на федеральном уровне, так и на уровне земель (Бавария, Берлин, Гессен и Саар). В Германии из всех решений Федерального Конституционного суда, принятых в 1953-1984 г.г., 82 были по абстрактным, 2200 - конкретным обращениям. В Италии за период с 1948 по 1976 г.г. - соответственно 406 и 5761.
Роль абстрактного контроля приобретает еще большую важность в периоды системных переходов, когда законодательная система активно преобразуется, принимается новая конституция или вносятся существенные конституционные изменения. Для новых независимых государств большую важность приобретают также вопросы интеграции в международные общественные отношения и обеспечения конституционности международных договоров.
Абстрактный контроль содержит в себе большой профилактический заряд, защищает верховенство конституции на всех этапах подготовки, принятия и применения нормативных актов. Эта форма контроля становится гарантией сохранения конституционного баланса разделения властей и обеспечения их гармоничной деятельности.
Одним из условий эффективного решения этого вопроса является верный подбор субъектов, обращающихся в порядке абстрактного контролявконституционныйсуд.
Различны также объекты абстрактного контроля. Сегодня классической может считаться система, в которой объектами абстрактного контроля являются нормативные акты, принимаемые всеми органами государственной власти. 4.5. Обязательный контроль
По своей классификации конституционный контроль может быть обязательным или факультативным. Обязательным является контроль, при котором нормативный акт, в установленном порядке, проходит обязательную проверку на конституционность. Примером может служить конституционный контроль органических законов во Франции, или международных договороввАрмении.
Объектами обязательного контроля зачастую становятся регламенты палат парламента, поскольку они содержат нормы, регулирующие отношения с иными ветвями власти.
Обязательный контроль в основном носит превентивный характер и преследует цель заранее исключить возможное наличие неконституционной нормы в наиболее важных правовых актах.
Этот порядок имеет большое значение для стран, находящихся на переходном этапе.
Обязательный контроль выполняет также вспомогательную роль в плане повышения эффективности законодательной деятельности.
4.6. Факультативный контроль
Факультативный контроль осуществляется в том случае, когда по вопросу определения конституционности нормативного акта в установленном порядке, по своему усмотрению, обращается субъект, имеющий такое право по закону.
По своему характеру факультативный контроль может быть как предварительным, так и последующим. Предварительный факультативный контроль в основном характерен для стран, где объектами контроля являются принятые парламентом, но еще не подписанные президентом и не вступившие в силу законы.
Последующий факультативный контроль эффективен в том случае, когда нет временного ограничения и вопрос подобного контроля может поднять возможно большее число субъектов.
В случае факультативного контроля убежденность субъекта обращения в неконституционности данного акта или отдельных его положений необязательна. Неуверенность в противоположном - также достаточное основание для передачи вопроса на рассмотрение органа конституционного контроля.
Эта форма контроля дает возможность сделать конституционный контроль более гибким, привлечь к активному участию в обеспечении верховенства конституции все ветви власти. 4.7. Контроль по форме и по содержанию
Конституционный контроль может быть формальным и материальным, или содержательным. В первом случае предметом контроля становится вопрос конституционности или законности формы принятия правового акта. Каждый орган конституционного контроля обязан уделять этому обстоятельству необходимое внимание. Ведь зачастую антиконституционным может быть и процесс принятия акта. Отдельные страны, как, например, Турция, уделяют особое вниманиеформальному контролю. Согласно ст. 148 Конституции Турции, Конституционный суд рассматривает конституционность законов, декретов, имеющих силу закона, и процедурных правил Великого Национального Собрания Турции. Конституционным судом не может рассматриваться вопрос конституционности тех правовых актов (декретов), которые приняты в чрезвычайной ситуации, в условиях военного положения или войны.
Заявление о проверке по форме могут представить Президент Республики или минимум 1/5 членов Великого Национального Собрания Турции. Заявления и возражения о признании правовых актов утратившими силу на основании формальных недостатков могут подаваться не позднее 10 дней со времениподписания закона (вступления его в силу).
Содержательный контроль относится к сущности нормативного акта. Проблема заключается в том, насколько содержащиеся в нем решения соответствуют закрепленным в конституциии целям, принципам, нормам.
Для органов конституционного контроля чрезвычайно важно, чтобы во время рассмотрения подобных вопросов конституция рассматривалась как целостная система гармоничных решений.
Независимо от того, наделен орган конституционного контроля компетенцией толкования конституции или нет, подобные формы контроля опосредованно предполагает также толкование конституции.
4.8. Особенности примерения различных форм конституционного контроля в разных странах
Мировой опыт свидетельствует, что в каждой стране существуют определенные особенности применения различных форм конституционного контроля. В самых общих чертах различаются прежде всего американская и европейская модели, к которым мы уже обращались.
В специализированных системах конституционного контроля можно выделить следующие характерные особенности применения различных форм:
во-первых, предпочтение той или иной формы (во Франции, Румынии, Польше, Казахстане и др. - приоритетным является предварительный контроль, в Германии, Испании, Австрии, Португалии, Венгрии, Россиии и др. - последующий);
во-вторых - исключение обязательного контроля в значительной части стран (к примеру, в Германии, Италии, Австрии, Испании, Словении, Венгрии и т.д.);
в-третьих - различия в порядке применения различных форм. К примеру, в Германии по индивидуальному обращению нельзя требовать рассмотрения дел в устном порядке, и индивидуальные жалобы могут представляться в месячный срок после принятия оспариваемого акта или судебного решения.
Во Франции объектами обязательного контроля являются не только органические законы и регламентыпалат парламента, но и те законы, которые касаются прав и свобод человека. Что касается обычных законов, то до их подписания и опубликования Президент, Премьер-министр, председатель Национального Собрания, председатель Сената, 60 депутатов или 60 сенаторов могут в порядке абстрактного факультативного контроля обратиться в Конституционный совет. Типично, что во Франции существенно ограничены возможности последующего и конкретного конституционного контроля нормативных актов со стороны специализированного органа.
Любопытные особенности имеются в Португалии. В этой стране Конституционный суд правомочен (ст. 280 Конституции) рассматривать следующие решения судов общей юрисдикции:
а) решение суда об отклонении заявления о неконституционностиправовойнормы;
б) решение об изменении решения относительно конституционности правовой нормы, принятое в ходе судебного разбирательства;
в) решение об отклонении судом заявления, касающегося противоречия подзаконного правового акта закону;
г) решение об отклонении заявления местного органапо вопросу противоречия правовой нормы местному или республиканскому закону;
д) решение об отклонении судом заявления республиканского органа властиотносительно законности правового акта регионального органа.
Конституционный суд правомочен также рассматриватьжалобы на решения судов, которые касаются неконституционности или противозаконности этих решений.
На основании заявления Президента до подписания закона или ратификации международного договора Конституционный суд Португалии определяет вопрос их конституционности. Основной особенностью является (как и в Румынии) то, что парламент может 2/3 голосов переутвердить принятый им акт. Установлен определенный круг законов (в частности, о выборах, референдумах, Конституционном суде, обороне, чрезвычайной ситуации и т.д., которые должны приниматься квалифицированным большинством голосов), по вопросу предварительного контроля которых в Конституционный суд могут обратиться Премьер-министр или 1/5 депутатов. Министры же могут обращаться по вопросу предварительного контроля актов регионального законодательства.
Интересные особенности имеет процессуальный порядок рассмотрения дел. По вопросам абстрактного контроля решения принимаются пленарным заседанием Суда, а по вопросам конкретного контроля рассмотрение производят и решения принимают палаты в составе 6 членов. Предусмотрено также право председателя переносить рассмотрение какого-либо конкретного дела на пленарное заседание.
Одним из существенных отличий конституционного правосудия Португалии является функционирование здесь так называемой системы "смешанного типа". То есть полномочия определения конституционности нормативных актов по конкретным делам имеют также все суды общей юрисдикции. В то же время их решения по этим делам могут быть обжалованы в Конституционный суд. Сторона-заявитель может потребовать перенесения решения вопроса конституционности в Конституционный суд. В любом случае принятые по конкретным делам решения распространяются только на сторонданногопроцесса .
Конституционный суд принимает также решения по вопросам соответствия подзаконных актов законам. Обычно такой контроль бывает конкретным. 4.9. Преимущества и недостатки различных форм конституционного контроля
Одним из стержневых вопросов конституционного контроля является выбор гармоничной системы различных форм контроля. С этой целью необходимо выявить в полном объеме сравнительные преимущества и недостатки каждой формы контроля. К числу преимуществ предварительного (превентивного) контроля можно отнести:
1. Предварительное уточнение вопроса конституционности, которое укрепляет надежность правовой системы;
2. Тот факт, что он способствует наиболее эффективной работе законодателя и повышению его авторитета, не допуская признания уже принятогоакта антиконституционным;
3. Предотвращение сложностей, которые могут возникнуть, если действующий в течениеряда лет закон или его положение признаны неконституционными;
4. Обеспечение до ратификации международного договора и принятия государством международных обязательств окончательного решения вопроса конституционности этих обязательств.
Недостатками предварительного контроля можно считать:
1. Невозможность выявления в полной мере на раннейстадии возможных последствий применения правовыхнорм. С первого взгляда признанные конституционными закон или его отдельное положение при применении их на практике могут проявить себя как неконституционные, когда вопрос касается конкретных случаев или столкновения конкретных интересов;
2. Трудности принятия решений, притом окончательных, о конституционности закона (зачастую содержащего сотни статей) в течение одной или нескольких недель;
3. Невозможность предвосхищения качественных изменений, которые могут претерпетьобщественные условия, которым закон был адресован изначально и вкоторых применение закона может привести к антиконституционной ситуации. По этой причине он заранее не может считаться конституционным
4. То обстоятельство, что предварительный контроль правовых норм может помешать законодательному органу оперативно реагировать на необходимость незамедлительного решения многих вопросов, особенно если возбуждение дела в конституционном суде автоматически приостанавливает применение закона до решения суда.
Эти недостатки можно преодолеть при помощи гармонизации двух форм контроля. Неверно искать решение вопроса в той или иной крайности, выбирая одну из форм и отвергая другую. Чрезвычайно важно выявить и реализовать положительный потенциал каждой формы. Учитывая, что отрицательное отношение проявляется в основномк превентивному контролю, хотелось бы подчеркнуть, чтобыло быцелесообразным, если бы: 1. Регламенты палат парламента подлежали обязательному предварительному контролю;
2. Предварительный контроль осуществлялся после принятия парламентом закона, до его промульгации;
3. В качестве обращающихся в конституционный суд субъектов предварительного контроля могли выступать не менее 1/5 депутатов парламента, президент республики и правительство;
4. Конституционный суд имел право в предусмотренных законом случаях и порядке пересматривать свои решения.
Хотелось бы особо отметить, что в переходный период, в чрезвычайных ситуациях более важно предотвращение возможных отрицательных проявлений, нежели их преодоление. В этом аспекте чрезвычайно важен именно предварительный контроль.
Сочетание разных форм порождает проблемы. Например, орган конституционного контроля может в порядке предварительного контроля признать закон конституционным, однако в дальнейшем, в случае конкретного контроля, оказаться в неконституционной ситуации. Из этого следует, что рамки предварительного и последующего контроля должны быть строжайшим образом уточнены. Как отмечалось, важен выбор момента конституционного контроля - до принятия решения законодателем или после него. В последнем случае преимущество состоит в том, что, во-первых, законодатель сам может устранить недостатки, и, во-вторых, конституционный суд не будет вмешиваться в законотворческую деятельность. В другом случаезаконодателю была бы предоставлена возможность избежать принятия неконституционных норм. Тем не менее, эта форма меняет функциональную роль Суда и предпочтительно максимально сузить рамки контроля непринятого акта.
Еще один вопрос, являющийся предметом больших разногласий: что делать, когда неконституционная ситуация возникает не вследствие применения той или иной нормы, а по причине неисполнения органом государственной власти своих конституционных обязанностей (или их несвоевременного исполнения), а также вследствие непринятия в надлежащий срок необходимого законодательного акта?
Подобные ситуации, которые тоже в основном характерны для переходных периодов, почти ни в одной стране на конституционном уровне четко не регламентированы. Однако сформировалась такая практика, когда решение этому вопросу дает конституционный суд. В этом вопросе определенный опыт есть у конституционных судов Португалии, Италии, Венгрии. В случае возникновения подобной проблемы, как правило, субъектами обращения в конституционный суд выступают или президент страны, или защитник прав человека (если имеется подобный институт).
Для новых независимых государств необходимо, чтобы этот вопрос стал предметом взаимосогласованных действий разных ветвей власти.
Существует и другая проблема, характерная для переходного периода. Это, с одной стороны, правовой вакуум, с другой - внутренние противоречия законодательной системы. Например, в России, по оценке экспертов, 70 процентов федеральных законов содержат несоответствующие Конституции положения. Почти такая же ситуация в большинстве новых независимых стран. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД КАК ВЫСШИЙ ОРГАН КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ
5.1. Конституционный суд в системе органов государства.
Древняя юридическая формула гласит: «justitia est fundamentum regni»[1].
Что же представляет собой конституционное правосудие и каковы его место и роль в правовом государстве?
Насколько конституционный контроль находится в центре всей системы контроля за законностью[2], настолько конституционное правосудие (или конституционная юстиция) находится в центре системы органов конституционного контроля[3].
Введение государством в свою правовую систему, особенно впервые, конституционного правосудия указывает на то, что государство предпочитает предоставить полномочия по принятию решений о конституционно-правовых вопросах специализированным учреждениям, стоящим над обычными судами, так как решение таких вопросов может оказаться не под силу обычным судам[4].
Специфика судебной власти, по сравнению с «политическими властями» — законодательной и исполнительной — заключается в ее постоянстве и нейтральности[5], поэтому именно орган конституционного правосудия и есть основной орган конституционного контроля.
Конституционный суд как орган государственной власти, имея все его характерные черты, тем не менее обладает особой правовой природой.
Во-первых, это орган правосудия, специализированный на решении конституционно-правовых вопросов. Это прежде всего конституционно-правовые споры:именно толкование и применение конституции образуют подлинное ядро этих споров.
Во-вторых, конституционный суд обеспечивает верховенство и прямое действие конституции на всей территории государства и применительно ко всем субъектам права[6]. Именно это является основной обязанностью конституционного суда, в то время как для большинства государственных органов одно лишь соблюдение и исполнение конституции является достаточным.
Уникальность миссии конституционного суда в том, что это единственный орган государственной власти, в прямую обязанность которого входит подчинение политики праву, политических акций и решений конституционно-правовым требованиям и формам.
Роль конституционного суда в политическом процессе громадна[7]. Конституционный суд выступает не просто в роли арбитра политических властей и политических решений, но и как гарант экзистенциальных прав организованного в государство социального союза. Причем эта функция конституционного суда не является октроированной, проистекающей из воли какого-либо института власти, а непосредственно возлагается на конституционный суд правом, высшим законом государства — конституцией.
Таким образом, в странах, предусматривающих специализированную конституционную юрисдикцию, отправление конституционного правосудия прямо проистекает из принципов и норм основного закона.
Конститиционный суд призван не допустить тотализации государственной власти, постоянно поддерживать состояние, при котором возможна лишь ограниченная власть.
Можно сказать, что конституционный суд — это основной орган государственной власти, обеспечивающий ограничение самой государственной власти в пользу принципов права.
Интересно, что конституционный суд, который формируется избранной властью (вопрос о достаточности такой легитимационной основы для органа столь высокого ранга представляется дискуссионным), не ответственен и не подотчетен ей. В данном случае конституционный суд является высшим конституционным органом, не обладающим, в отличие от иных высших конституционных органов, представительскими функциями. Факт, что даже в самых демократичных странах, в странах, где, казалось бы, само ограничение парламентской власти могло показаться невозможным, например, во Франции, учреждаются непредставительные органы, которые наделяются правом контроля (а в случае превентивного контроля подчас и вмешательства) законодательной деятельности.Думается, это одна из основных причин той часто несправедливой критики, которой подвергаются многие конституционные суды. Поэтому полагаем, что преодоление колоссального разрыва между статусом и непрерывно возрастающей ролью конституционных судов, с одной стороны,и их легитимационной основой, с другой,уже является настоятельной необходимостью.
Здесь уместно отметить, что в случае, если мы имеем дело с таким феноменом, как конституционное правосудие, то должны учесть, что выработка каких-либо клише, стандартов при оценке этого феномена не просто бесперспективна, но и опасна, чревата застоем правовой науки и дроблением правоприменительной практики. Ничто, никакие догмы о разделении властей, народном суверенитете, никакие классические схемы судебной власти не должны довлеть над объективным, всесторонним изучением сущности конституционного правосудия.
Так как конституционный суд выполняет функцию подчинения праву политических решений, даже выраженных в законе, именно он стоит на страже глубинных ценностей и интересов общества, одновременно обеспечивая «плавное отмирание» тех из них, которые препятствуют динамичному развитию этого общества. Конституционный суд выполняет функцию социальной стабилизации и гарантирует социальность и правосообразность формирования и применения политической власти.
Остановимся немного подробнее на роли и месте конституционного суда в системе органов государственной власти.
На наш взгляд, функция конституционного правосудия проистекает из сферы надгосударственных отношений, поскольку фиксирует, качественно организует и трансформирует в право первичную волю граждан, выраженную в конституции, в том числе и волю членов общества к учреждению или изменению самого государства.
Конституционный суд в известном смысле и в известных пределах творит право, определяя направление развития законодательства, создавая прецеденты толкования конституции и законов, заполняя пробелы в самой конституции[8]. Ведь единственным правовым актом, связывающим конституционный суд при рассмотрении и разрешении дел по существу является только конституция, представляющая собой комплекс общих принципов права и абстрактных норм, которые являются объектами толкования.
Толкование же принципов и норм столь универсального характера и столь высокого ранга, как конституционные, наделяет конституционный суд учредительной властью, а его актам придает конституционно-атрибутивный характер[9].
Через конституционный суд общество вправе оспаривать формы и содержание государственной власти, способы ее осуществления. Но своими решениями конституционный суд сам влияет на конституционное волеобразование и волеопределение союза граждан. Деятельность конституционного суда придает праводейственность самому учреждению государственной власти конституцией, обеспечивает ее преемственность, не допускает размывания и атрофии, а также инерциализации конституционного порядка, который связывает собой общество и государство и подчиняет их единым конституционным принципам права, а последние содержательнее и юридически обязательнее, истиннее всякого текущего акта тех или иных властей. Конституционный суд, не будучи единственным гарантом существования и реализацииэтих принципов, тем не менее является высшим и окончательным арбитром в этой сфере. Через конституционный суд можно оспорить любой акт власти, имеющий основополагающее значение и решением суда объявить ничтожной любую серьезную политическую акцию, противоречащую принципам права.
Как отмечалось выше, как сам характер этих принципов, так и широкое, практически неограниченное право их толкования наделяют конституционный суд учредительной властью, причем первичного порядка. Таким образом, конституционное правосудие ни юридически, ни фактически несоизмеримо с обычным правосудием. Это функция высшего порядка. Акты конституционного суда непосредственно дополняют и расширяют (или сужают) границы конституционно-властных отношений[10], создают, развивают или видоизменяют конституционно-правовую доктрину.
Все остальные институты публичной власти (органы государственной власти и местного самоуправления) подчинены всему комплексу правовых актов. Как правило, органы одной ветви власти не вправе отменить акты других ветвей. Это ограничение не распространяется на суды общей юрисдикции, однако лишь на первый взгляд, т.к. в странах, учредивших специализированный конституционный контроль, наиболее важные, имеющие конституционное значение правовые споры разрешаются только органами специализированного конституционного контроля, т.е. в большинстве стран этой группы — конституционными судами, следовательно, влияние судов общей юрисдикции на политический процесс несущественно.
В отличие от исполнительной и судебной властей, которыеобязаны обеспечить приоритет закона, то есть воли законодателя и для них не существует категории «неправового закона», конституционные суды могут прийти к выводу, что воля законодателя, выраженная в законе, не имеет правового характера, т.е. нормативный акт — закон — не проистекает из смысла и содержания, или же из формальных требований конституции, и объявить его недействительным.
Итак, конституционный суд является высшим специализированным конституционным органом, осуществляющим судебную власть в форме конституционного судопроизводства в целях ограничения публичной власти и обеспечения баланса властей, верховенства естественного права над позитивным, конституции над законом, принципов права над политическим и административным усмотрением. Достижение этих целей составляет содержание деятельности конституционного суда, то есть осуществление конституционного правосудия.
[1] Правосудие есть фундамент государства
[2] См.: Шульженко Ю.Л. «Конституционный контроль в России» М., 1995, с.6
[3] О месте конституционного суда в системе органов конституционногоконтроляподробнеесм.: с. 42 настоящего пособия.
[4] См.: Штайнбергер Г. «Модели конституционной юрисдикции.» Издание Совета Европы, 1994, с.3.
[5] Grote R. «Das Rechtstaatsprinzip in der mittel- und osteuropдischen Verfassungsgerichtspraxis.»/«Grundfragen der Verfassungsgerichtsbarkeit in Mittel-und Osteuropa.» Hrsg. von J. A. Frowein und T. Marauhn. Springer, 1998, S.31.
[6] См.: Витрук Н.В. «Конституционное правосудие». М., 1998., с. 85.
[7] Подробнее об этом см.: Hдberle P. «Verfassungsgerichtsbarkeit zwischen Politik und Rechtswissenschaft.» Athenдum, 1980, S. 59.
[8] См.: Витрук Н.В. «Конституционное правосудие». М., 1998, с. 85.
[9] См.Мурадян Г. «О некоторых проблемах конституционного правосудия и о некоторых вопросах конституционного контроля в Армении» (на арм. яз.) /«Закон и власть», Ереван, 1996 г.
[10] См.: Мурадян Г. «О некоторых проблемах конституционного правосудия и о некоторых вопросах конституционного контроля в Армении» (на арм. яз.) /«Закон и власть», Ереван, 1996 г.
5.2. Конституционный суд в системе конституционного контроля.
Как отмечалось во второй главе, система конституционного контроля охватывает достаточно обширный круг государственных органов, среди которых следует выделить следующие: 1. Специализированные органы конституционного контроля - конституционные суды и квазисудебные органы;
2. Неспециализированные органы конституционного контроля, как-то:
а) глава государства;
б) парламент - как правило, в отношении принятых им законодательных актов;
в) правительство - как правило, в отношении принятых им и нижестоящими исполнительными органами административных актов;
г) суды общей юрисдикции (в странах с американской моделью конституционного контроля эти суды, не будучи специализированными органами, являются основными институтами конституционного контроля, в странах же с европейской моделью суды общей юрисдикции осуществляют полномочия по конституционному контролю только в той мере, в какой это не отнесено к юрисдикции специализированных органов конституционного контроля. В странах с такой моделью законы неподконтрольны обычным судам).
Для того, чтобы выявить особенности органов специализированного конституционного контроля (в основном это конституционные суды), следует обратиться к европейской (централизованной, концентрированной) модели конституционного контроля, так как иной подход находился бы за пределами одной из моделей и касался бы различий самих моделей конституционного контроля. Наш выбор продиктован также и тем обстоятельством, что в странах с американской моделью конституционного контроля основные органы контроля - суды общей юрисдикции - ни институционально, ни функционально не обособленны в специфическую систему конституционного контроля, в которой решение именно конституционно-правовых вопросов было бы профессиональной обязанностью судьи.
Итак, своеобразие специализированных органов конституционного контроля проявляется в следующем:
1. В подавляющем большинстве стран к формированию этих органов избирательный корпус ни прямо, ни косвенно не причастен: основой их легитимации является воля как минимум двух ветвей власти - законодательной и исполнительной;
2. В состав этих органов допускаются не только профессиональные судьи, но и другие лица, в том числе и лица, не являющиеся юристами;
3. Специализированный орган конституционного контроля, если даже включается в судебную систему, тем не менее занимает в ней автономное положение;
4. По своему статусу орган специализированного конституционного контроля является одним из высших конституционных органов: основы его организации и деятельности регламентитуется самой конституцией и имеющим более высокую, чем у обычного закона, юридическую силу законом (конституционным или органическим);
5. Основной функцией этих органов является конституционный контроль;
6. Основной формой их деятельности является конституционное судопроизводство (даже квазисудебные органы конституционного контроля действуют в рамках особых процедурных правил);
7. Специализированные органы обладают большой автономией в процессуальных вопросах (конституционный суд рассматривается некоторыми правоведами как «хозяин процесса»). Подобная самостоятельность, сильная процессуальная роль суда не присуща судам американской модели, да и судам общей юрисдикции в европейской системе конституционного контроля;
8.Юрисдикция этих органов распространяется на институты законодательной, исполнительной, а нередко и судебной властей;
9. Им принадлежит исключительная прерогатива принятия окончательных решений, особенно в сфере контроля конституционности нормативных актов, поскольку даже нуллификационный акт неспециализированного органа конституционного контроля (например, отмена парламентом закона по причине его неконституционности) сам может стать объектом специализированного конституционного контроля;
10. Решения этих органов имеют, как правило, весомое правовое обоснование, что компенсирует слабость их легитимационной основы, причем, вне зависимости от того, являются ли основания их решений объязательными или нет, суды общей юрисдикции следуют в фарватере аргументации конституционных судов;
11. Решения специализированных органов конституционного контроля в подавляющем большинстве стран окончательны и общеобязательны. Их юридическая сила равна силе положений самой конституции. Таким образом, специализированные органы (так как в большинстве стран это конституционные суды, речь идет именно о них) - это основные институты конституционного контроля, в отличие от неспециализированных органов, для которых осуществление конституционного контроля является побочной функцией, вытекающей из основной деятельности. Само осуществление конституционного контроля неспециализированными органами имеет необязательный (за исключением случаев, когда такая обязанность возлагается на них особо самими специализированными органами) и эпизодический (непостоянный) характер. Кроме того, некоторые неспециализированные органы конституционального контроля выступают в качествеорганов конституционногонадзора, тем самым становясь вспомогательными органами конституционного контроля. Так, в большинстве стран европейской модели глава государства не осуществляет контроля над правовыми актами, а другие его полномочия (право вето, подписание законов и т.д.), связанные с решением конституционно-правовых вопросов, имеют надзорный характер (следует сказать, что в юридической литературе некоторых стран промульгацию президентом законов считают контрольной, а не надзорной функцией, хотя этот вопрос является достаточно спорным). Однако в любом случае неоспоримо, что монополия окончательных решений в абсолютном большинстве случаев остается за специализированными органами конституционного контроля. Система конституционного контроля, как уже отмечалось, охватывает также государственные органы, общественные объединения и граждан, являющихся субъектами права на обращение в конституционный суд. На наш взгляд, эти субъекты конституционно-правовых отношений являются субъектами конституционного надзора. Система субъектов конституционного надзора включает в себя: 1. Органы публичной власти: а) органы государственной власти или наделенные самостоятельными правами их структурные подразделения или части их состава, как-то:
- президент (глава) государства, надзирающий за соблюдением конституции посредством права вето, обращения в конституционный суд, отстранения должностных лиц,виновных в нарушении конституции и т.д.;
- парламент или установленная законом часть его членов - как субъекты обращения в конституционный суд;
- сам конституционный суд в случае, если он наделен правом рассмотрения дел по собственной инициативе;
- правительство;
- суды общей юрисдикции как субъекты обращения в конституционный суд;
- субъект федерации;
- защитник народа (прав человека) или прокурор;
б) органы местного самоуправления; 2. Союзы физических лиц как субъекты права на обращение в конституционный суд: а) политические партии;
б) общественные объединения. 3. Физических лиц как субъектов права на обращение в конституционный суд: а) граждан;
б) иностранных граждан;
в) лиц без гражданства. Всистеме конституционного контроля особый интерес представляют взаимоотношения конституционного суда с судами общей юрисдикции.
Опытзарубежныхстран свидетельствует, что в этом вопросе существуют три разновидности подходов:
первый (типичен для Германии, Австрии, Италии, Испании) -когда вопрос определения конституционности нормативных актов является исключительной прерогативой конституционного суда. Другие суды в этом вопросе выступают субъектами обращения;
второй - когда все суды осуществляют конституционный контроль, однако в случае обжалования или опротестования их решений последнее слово принадлежит конституционному суду (классическим примером может служить Португалия);
третий - когда орган конституционного контроля в лице конституционного суда не имеет каких-либо функциональных отношений с другими институтами судебной системы. Таким исключительным и ничем себя не оправдывающим примером ныне служит Армения.
Достойно внимания и то обстоятельство, что во многих странах непосредственное участие в формировании конституционных судов принимают другие институты судебной власти (Италия, Испания, Турция, Грузия и т.д.).
Конституционный суд Австрии, в соответствии со ст. 140 Конституции, вопрос конституционности законов принимает к рассмотрению по представлению Административного или Верховного суда, а также по представлению того суда, который был полномочен рассматривать дело в качестве суда второй инстанции. В том же случае, если данный закон подлежит применению в Конституционном судев связи с решением правового спора, то Конституционный суд вопрос конституционности этого закона может принять к рассмотрению по собственной инициативе.
В ГерманииФедеральный Конституционный суд осуществляет серьезные опосредованные контрольные функции по отношению ко всей судебной системе. В его полномочия входит решение вопросов, связанных со смещением судей, вплоть до земельных.
Ст. 163 Конституции Испании предусмотрено, что если судебный орган при рассмотрении какого-либо вопроса считает, что та или иная норма, имеющая силу закона и применяемая к данному делу, может противоречить Конституции, то, он, без приостановления ее действия, в установленном порядке обращается в Конституционный суд для получения заключения последнего.
Ст. же 152 Конституции Турции предусмотрено: если при рассмотрении какого-либо конкретного дела суд общей юрисдикции обнаружит, что закон, декрет, обладающий силой закона, неконституционны, или же если утверждение одной из сторон о неконституционности имеет серьезные основания, то суд должен отложить рассмотрение дела до принятия Конституционным судом решения по этому вопросу. Если суд общей юрисдикции не уверен в обоснованности заявления о неконституционности, то вопрос этого заявления и основного решения по делу решает Кассационный суд.
Одной из существенных особенностей конституционного правосудия в Португалии является то, что здесь функционирует "система смешанного типа", т.е. полномочия решать вопрос конституционности нормативных актов по конкретным делам имеют также все суды общей юрисдикции, в товремя как их решения по этим вопросам могут быть обжалованы в Конституционный суд. Обращающийся в суд общей юрисдикции может потребовать перенесения решения вопроса конституционности в Конституционный суд. Двух постоянных представителей в Суде имеет прокуратура. Если конкретная правовая норма по конкретным делам трижды признается несоответствующей Конституции, то представители прокуратуры вСуде могут инициировать процедуру абстрактного контроля. В этом случае постановление Суда имеет всеобъемлющий характер и действие данной нормы прекращается.
Во многих странах право обращения в конституционный суд лицо приобретает лишь в том случае, когда другие возможности исчерпаны. В этом плане конституционные суды и суды общей юрисдикции также имеют функциональные связи.
5.3. Полномочия конституционных судов
Полномочия конституционных судов, как правило, определяются конституцией. Все полномочия можно условно разделить на две группы:основные, или характерные полномочия, и дополнительные, или вспомогательные полномочия. К числу основных полномочий можно отнести:
- определение конституционности нормативных актов;
- официальное толкование положений конституции;
- разрешение споров между различными органами власти по вопросу полномочий;
- защиту конституционных прав человека.
К числу вспомогательных полномочий относятся:
- контроль над выборами;
- дача заключений по различным вопросам;
- рассмотрениевопросов, связанныхсдеятельностью партий и т.д.
Среди классических примеров можно выделить Австрию, где полномочия Конституционного суда достаточно обширны и четки. Помимо полномочий определения конституционности нормативных актов и официального толкования Конституции, здесь Конституционный суд решает также:
- вопросы законности и конституционности международных договоров;
- споры по поводу конституционности деятельности руководителей высших органов государства (Президента страны, Правительства, правительств земель, губернаторов, руководства мэрии Вены и т. д.);
- споры, возникшие между различными судами, между судами и административными органами;
- правовые споры между различными органами власти;
- вопросы конституционности и законности правовых актов;
- споры между органами центральной власти и органами земель, а также между последними;
- споры, связанные с выборами представительных органовлюбого уровня, начиная с общин, если нарушения повлияли на результаты выборов;
- вопросы, связанные с рассмотрением дел (в том числе уголовных), возбужденных против Президента Федерации, членов Правительства, членов правительств земель и ряда других должностных лиц (как, например, руководства столицы, председателей советов школ земель или исполняющих их обязанности и т. д.) в случае нарушения ими закона, если это связано с исполнением ими служебных обязанностей (четко установлено, в каком случае какой государственный орган обращается);
- вопросы нарушения норм международного права;
- споры, возникшие между защитником прав человека и государственными органами.
Типичным примером является также Германия, где Конституционный судимеет право толкования Основного закона. Кроме того, ст. 93 Основного закона предусмотрено, что Федеральный Конституционный суд разрешает дела:
1) о толковании Основного закона по поводу споров об объеме прав и обязанностей верховного федерального органа или других участников, которые Основным законом или регламентом верховного федерального органа наделяются собственными правами;
2) в случае расхождениямнений или сомнений относительно формальной и фактической совместимости федерального права и права земли с Основным законом, либо совместмости права земли с другим федеральным правом--по предложению Федерального Правительства, правительства земли или 1/3 членов Бундестага;
3) в случае расхождениямнений о правах и обязанностях Федерации и земель, в частности, при исполнении землями федерального права и при осуществлении федерального надзора;
4) по другим спорам публично-правового характера между Федерацией и землями, между разными землями или в пределах одной земли, поскольку не предусмотрен иной судебный порядок;
4-а) (включен29.01.1969 г.) о конституционных жалобах, которые могут быть поданы каждым, кто утверждает, что публичная власть нарушила одно из его основных прав,содержащихся в статьях 20 (абз. 4), 33, 38, 101, 103 и 104;
б) (включен 29.01.1969 г.) о конституционных жалобах общин и объединений общин по поводунарушения законом права на самоуправление, предусмотренное ст. 28, а в отношении законов земель при условии, что жалоба не может быть подана в конституционный суд земли;
5) в других предусмотренных Основным законом случаях.
Ст. 18 Основного закона в редакции от 28 июня 1993 года предусматривается, чтотот, кто в качестве средства борьбы против основ свободного демократического строя злоупотребляет правом на свободу мнений, в частности, на свободу печати (ст. 5, ч. 1), свободу преподавания (ст. 3, ч. 3), свободу собраний (ст. 8), свободу объединений (ст. 9), тайну переписки, почтовой и телесвязи (ст. 10), правом собственности (ст. 14) или убежища (ст. 16-а), лишается этих основных прав. Лишение указанных прав и его объем определяются Федеральным Конституционным судом.
Ч. 2 ст. 21 Основного закона предусматривает, что партии, которые своей программой или поведением своих сторонников стремятся нанести ущерб основам свободного демократического строя или упразднить его, или же подвергнуть опасности существование Федеративной Республики Германия, неконституционны. Вопрос неконституционности решает Федеральный Конституционный суд.
Ст. 61 Основного закона предусматривает:
“(1) Бундестаг или Бундесрат могут возбудить в Федеральном Конституционном суде обвинение против Президента Федерации в умышленном нарушении им Основного закона или другого федерального закона. Предложение о возбуждении обвинения должно быть представленоне менее чем1/4 частью членов Бундестага или не менее чем1/4 частью голосов Бундесрата. Бундестаг или Бундесрат могут принять решение о предъявлении обвинения не менее чем 2/3 голосов. Обвинение поддерживается представителемвидвинувшего обвинение органа.
(2) Если Федеральный Конституционный суд установит, что Президент виновен в умышленном нарушении Основного закона или федеральных законов, то он может его сместить. После предъявления обвинения Федеральный Конституционный суд правомочен временным приказом решить, что Федеральный Президент не может исполнять свои должностные обязанности.
Ст. 98 Основного закона устанавливает:
“Если федеральный судья на службе или вне ее нарушит принципы Основного закона или конституционного строя какой-либо земли, то Федеральный Конституционный суд может по предложению Бундестага большинством 2/3 своих членов распорядиться о переводе такого судьи на другую должность или об увольнении его в отставку. В случае умышленного нарушения Суд может постановить о смещении с должности.”
Ст. 100 предусматривается, что при возникновении спора в отношении нормы международного договора, суд должен обратиться в Конституционный суд.
24 июня 1968 г. Основной закон был дополнен целым разделом, ст. 115-g которого предусмотрено, что даже в период состояния обороны не допускается нанесения ущерба конституционному статусу Федерального Конституционного суда и исполнению им и его судьями своих конституционных обязанностей. Закон “О Федеральном Конституционном суде” может быть изменен только законом совместного комитета и лишь при условии, что это также и по мнению Федерального Конституционного суда необходимо в целях сохранения способности Суда к функционированию. До издания подобного закона Конституционный суд может принимать необходимые меры для сохранения работоспособности Суда. Решения принимаются Конституционным судом большинством голосов присутствующих судей.
Ст. 126 (переходные и заключительные положения) предусмотрено, что при возникновении спора Федеральный Конституционный суд решает, продолжает ли действовать данное федеральное право, или нет.
Приведенные примеры в основном исчерпывающим образом представляют рамки полномочий конституционных судов. Наряду с этим в ряде стран (в частности, Турции, Иране, Греции и т.д.) есть характерные особенности.
* Сравнительнуюподборку полномочий смотрите в приложении к настоящей главе (с. 64)
5.4. Особенности конституционного судопроизводства
Интересные особенности конституционного судопроизводства имеются в разных странах. Например, в Австрии 3 октября 1946 г. Конституционный суд утвердил регламент своей деятельности, который действует без изменений и по сей день. Этот регламент состоит из следующих 16 разделов: 1. Руководство;
2. Референты (судьи-следователи);
3. Сенат в персональном составе;
4. Заседание Суда;
5. Процесс предварительного рассмотрения;
6. Приглашение членов Суда на процесс;
7. Отпуска;
8. Приглашение сторон на процесс;
9. Судопроизводство и заседания;
10. Обсуждение и голосование;
11. Решения;
12. Поправки;
13. Принятие возражений;
14. Выписки о правосудии;
15. Ежегодный доклад о деятельности Суда;
16. Заключительные положения.
В заключительных положениях в основном регламентируются взаимоотношенияСуда с зарубежными организациями.
В Конституционном суде стороны могут отказаться от участия в заседании, но это ни в коей мере не является препятствием для вынесения Судом решения.
Для осуществления нормального судебного процесса и поддержания авторитета Конституционного суда председательствующему предоставляется право на месте применять административный штраф в размере 500-1500 шиллингов и (или) арест сроком на 3-9 дней. Более строгое наказание применяется при употреблении оскорбительных слов, умышленном затягивании времени, даче неверных показаний. Во время расследования дела отвод или самоотвод члена Суда законом не предусмотрены. Однако Суд на закрытом заседании может принять решение о запрещении участия члена Суда в рассмотрении конкретного дела, если он имел непосредственное отношение к данному делу. Решения Конституционного суда вступают в силу в установленном порядке, со дня официального опубликования. Одновременно для правовых актов, утративших силу, Суд правомочен установить другие сроки.
Достойно внимания и то, что о результатах деятельности австрийский Конституционный суд ежегодно составляет обобщенную информацию и предоставляет ее Федеральному Канцлеру. Она содержит также заключения и предложения, относящиеся к осуществлению конституционного правосудия.
В Германии Федеральный Конституционный суд действует на основании Основного закона, Закона “О Федеральном Конституционном суде”, принятого в 1951 г. (с последующими изменениями, в частности,1969, 1993 г.г.) и своего регламента (принятого в 1986 г. и пересмотренного в 1989, 1995 г.г.). Суд действует непрерывно. Работой одной из палат руководит председатель суда, другой - заместитель. Решения обычно принимаются большинством голосов. Если голоса разделились поровну (в соотношении 4:4 в палатах), то дело прекращается производством.
Важно подчеркнуть, что рассмотрение дел в основном осуществляется в письменном порядке. Суд имеет право организовать и устное слушание, если стороны не возражают. Нельзя требовать устного разбирательства дел, в основе которых лежат индивидуальные жалобы. По таким делам рассмотрение осуществляется в письменном порядке. Кстати, индивидуальные жалобы могут предъявляться в течение 1 месяца после принятия судебного решения или иного оспариваемого акта. При обжаловании закона срок этот составляет 1 год. Законом установлено, что личная жалоба может представляться в Конституционный суд только в том случае, когда исчерпаны все другие возможности решения вопроса в судебном порядке. Закон также требует, чтобы в Суде сторон представляли адвокаты.
Достойны внимания некоторые особенности конституционного судопроизводства в Португалии. В частности, докладчики по делу избираются жеребьевкой и обязаны представить проект решения. При принятии решения, в случае равенства голосов, голос председателя является решающим. По вопросам абстрактного контроля решения принимаются на пленарном заседании Суда, а по вопросам конкретного контроля рассмотрение дел и принятие решений осуществляется палатами (в составе 6 членов каждая). Предусмотрено также, что председатель может перенести и рассмотрение какого-либо конкретного дела на пленарное заседание. Сторон в Суде представляют адвокаты, рассмотрение дел письменное, открытое судопроизводство не организуется. В Суде есть 2 постоянных представителя прокуратуры. Если по конкретным делам данная правовая норма трижды признается несоответствующей Конституции, то представители прокуратуры в Суде могут начать процедуру абстрактного контроля. В этом случае решение Суда имеет всеобъемлющий характер и данная норма теряет силу. В этой стране Суду предоставляется право самостоятельно решать сроки введения в действие своих решений.
Во многих странах закон уточняет особенности конституционного судопроизводства по отдельным категориям дел. Например, глава 9 Закона РА «О Конституционном суде» посвящена этому вопросу, истатьями55-57 этого закона, в частности, предусмотрено:
«Глава 9. Особенности рассмотрения дел в Конституционном суде СТАТЬЯ 55. Рассмотрение вопроса о соответствии Конституции законов, постановлений Национального собрания, указов, распоряжений Президента Республики, постановлений Правительства
По вопросам, предусмотренным пунктом 1 статьи 100 Конституции, в Конституционный суд могут обратиться:
1) Президент Республики;
2) не менее одной третидепутатов.
Конституционный суд в связи с вопросом, поднятым в заявлении, выясняет соответствие указанного в нем правового акта или его отдельных положений Конституции, принимая за основу:
1) форму правового акта;
2) срок принятия правового акта, соблюдение установленного порядка его подписания, опубликования и введения в действие;
3) содержание норм правового акта;
4)необходимость защиты, свободного осуществления прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции, пределы и основания их допустимых ограничений;
5)предусмотренный Конституцией принцип разделения властей;
6)допустимые пределы полномочий государственных органов и должностных лиц;
7)необходимость обеспечения непосредственного действия Конституции.
СТАТЬЯ 56. Рассмотрение вопроса о соответствии Конституции обязательств, закрепленных в международном договоре
До ратификации Национальным собранием международного договора по вопросу соответствия Конституции закрепленных в нем обязательств в Конституционный суд обращается Президент Республики.
По данному делу Конституционный суд может принять одно из следующих решений:
1) признать обязательства, закрепленные в международном договоре соответствующими Конституции;
2) признать обязательства, закрепленные в международном договоре в целом или частично не соответствующими Конституции.
СТАТЬЯ 57. Рассмотрение споров, связанных с результатами референдумов, выборов Президента Республики и депутатов
По вопросам, предусмотренным пунктом 3 статьи 100 Конституции, в Конституционный суд могут обратиться:
1) Президент Республики;
2) не менее одной третидепутатов;
3) кандидаты в Президенты и кандидаты в депутаты - по спорам о результатах выборов.
В качестве стороны-ответчика может выступать государственный орган,подытожившийрезультатывыборов.
Фактические обстоятельства, относящиеся к рассматриваемому в Конституционном суде делу, не могут быть предметом рассмотрения.
По спорам о результатах референдумов, выборов Президента Республики и депутатов в Конституционный суд можно обратиться в семидневный срок с момента официального опубликования результатов.»
В той или иноймереэтиособенности, исходяиз различных полномочий Суда, закрепляются законом. Одновременно мы поддерживаем точку зрения, что регламентация этих особенностей в наибольшейстепени должнабыть оставленана усмотрение Суда.
Рассмотрев институт особого мнения в практике конституционного судопроизводства и оценивая его как полностью положительное явление, одновременно выражается мнение, что институт особого мнения таит в себе потенциальную опасность, так как члены конституционного суда могут быть подвержены политическому популизму. Эта система особенно опасна при принятии решений по поводу споров о выборах, а такжев малых странах, находящихся в переходном периоде. Последнее обусловлено тем, что, с одной стороны, общество сверхполитизировано, с другой - почти все его активные члены основательно знают друг друга. Поэтому очень возрастает воздействие коллегиальных, неиндивидуализированныхрешенийиподходов.
Одна из существенных особенностей конституционного судопроизводства, обусловленных временным фактором, заключается в предусматриваемых в различных странах, подчас необоснованных ограничениях. Например, часть перваяст. 102 Конституции Республики Армения предусматривает:
"Конституционный Суд принимает постановления и заключения не позднее чем через тридцать дней после получения заявления".
Мировая практика отвергает подобные строгие ограничения и наделяет Суд определенной свободой.
Важно также, чтобы Суд имел право определять срок вступления своего решения в силу. Типичным является пример Конституционного трибунала Польши. Ст. 190 Конституции этой страны предусматривается:
"Решение Конституционного трибунала вступает в силу в день его опубликования, однако Конституционный трибунал может определить иной срок утраты обязательной силы нормативным актом. Этот срок не может превышать восемнадцати месяцев, если речь идет о законе, а если речь идет об ином нормативном акте,то двенадцати месяцев.В случаепринятия решений, которые связаныс финансовыми издержками, не предусмотренными в бюджетном законе, Конституционный трибунал определяет срок утраты нормативным актом обязательной силы после ознакомления с мнением Совета Министров.
4. Решение Конституционного трибунала о несоответствии Конституции, международному договору или закону нормативного акта, на основании которого было принято правомочное судебное решение, окончательное административное решение или решение по иным делам, является основанием для возобновления процесса, для отмены административного решения или иного решения в соответствии с принципами и порядком, определенными в предписаниях, относящихсякданномупроцессу".
Такой подход, на наш взгляд, оправдан и делает конституционное правосудие наиболее действенным.КОНСТИТУЦИОННЫЙ КОНТРОЛЬ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА
Защита прав человека - одна из важнейших международно-правовых и конституционных обязанностей государства. Задача государства - создать надежную систему политических и правовых гарантий защиты конституционных прав человека, которая должна включать целый комплекс принципов, законов, структур, механизмов. В качестве субъектов решения проблемы выступают все институты государственной власти. Особенно важная роль отводится главе государства, парламенту, судебной системе. Мировой опыт свидетельствует, что в деле эффективного осуществления защиты прав человека все более важной становится роль специализированных органов конституционного контроля. Достойны внимания следующие вопросы: а) насколько участие органа конституционного контроля обеспечивает системное и целостное решение этой проблемы?;
б) какая форма конституционного контроля и какой круг обращающихся субъектов оптимальныдля защиты прав человека?;
в) как в данном случае соотносятся гражданин, суды общей юрисдикции, институт защитника народа и конституционный суд?
Первый вопрос непосредственно стыкуется с проблемой создания действенной и целостной системы гарантий защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина внутри государства. В первую очередь это относится к законодательным и институциональным гарантиям.
Вопрос защиты прав человека вовсе не ограничивается конституционным закреплением этого принципа. Создаются ли для этого достаточные правовые гарантии? Насколько целостно правовое пространство, преодолены ли его внутренние противоречия, созданы ли достаточные условия для применения законов, готовы ли соответствующие государственные и негосударственные институты к решению этих проблем? Ответы на эти вопросы должны быть отнесены к ряду приоритетов государственной политики.
Не менее важен вопрос формзащиты прав человека посредством конституционного контроля. Условно их можно разделить на две группы: защита прав человека посредством прямого контроля и косвенного контроля. Типичными примерами первой группы являются те страны, где граждане без всяких предварительных условий являются субъектамиобращениявконституционныйсуд.
Вторую группу, в свою очередь, можно разделить на две подгруппы: в первой -вопрос защиты конституционных прав человека и гражданина в рамках конкретного контроля опосредованно становится предметом рассмотрения конституционного суда. Во-второй — этот вопрос становится предметом рассмотрения путем абстрактного факультативного контроля.
Лучшим примером первой подгруппы служит Италия. Здесь гражданин сначала должен представить исковое заявление в суд общей юрисдикции. Если стороны или одна из них находят, что иск касается вопроса конституционности нормативного акта, судья, согласный с такой постановкой вопроса,временно приостанавливает рассмотрение дела и обращается в Конституционный суд.
Почти такая же система действует и в Испании. В отличие от Италии и Испании, где такими полномочиями обладают все суды, в Австрии суды первой инстанции не пользуются ими.
Конституционный контроль в области прав человека может выступать или как абстрактный, или как конкретный контроль, илиже инициироваться индивидуальнымижалобами.
Опыт четырех последних десятилетий свидетельствует, что конституционный контроль на основании индивидуальных жалоб обычно внедряется спустя некоторое время после формирования конституционного суда. Например, в Австриизащита прав гражданина Конституционным судом на основании индивидуальных жалоб была введена только после 1975 г. В дальнейшем она была введена в Испании, Португалии. Однако это обстоятельство нельзя абсолютизировать. Главное, что вопрос защиты прав человека в настоящее время стал одним из стержневых вопросов конституционного правосудия, и эту защиту можно с успехом осуществить, в первую очередь, на основании индивидуальных жалоб. Поэтому,на нашвзгляд, правильно поступили те новые независимые страны, которые без проволочек и потери времени предусмотрели подобную возможность.
Опыт указанных стран свидетельствует, что для результативного осуществления такой функции необходимочеткое законодательное регламентирование. Обычно действуют механизмы так называемых "фильтров", которые обеспечивают, с одной стороны, доступность обращения человека в конституционный суд, с другой - принятие к рассмотрению обращений по таким вопросам, которые действительно содержат проблему соответствия нормативных актов конституции[1]. С этой целью используются возможности судов общей юрисдикции (чтобы воспользоваться правом обращения в конституционный суд, должны быть исчерпаны другие возможности), устанавливается специальная судебная пошлина (например, в Германии с 1985 года пошлина составляет 1000 марок, а в случае злоупотребления правом на обращение - 5000 марок); ограничивается круг нормативных актов (например, в России можно оспаривать только конституционность закона); вводится институт защитника прав человека (последний становится субъектом обращениявконституционный суд) и т. д.
Важен также вопрос о том, каким должно быть в данном случае решение конституционного суда - всеобъемлющим или относительным. Подходы и к этому вопросу весьма различны. Если в Испании и Италии решение имеет относительный характер, то в Германии оно всеобъемлюще, и здесь требуется, чтобы суд общей юрисдикции обращался в Конституционный суд,только будучи уверенным в несоответствиинормативного акта или его отдельного положения Основномузакону. Однако это обстоятельствоне является сдерживающим фактором, т. к. в Германии гражданин может и напрямуюобратитьсявКонституционныйсуд.
Исходя из способов защиты прав человека, органы конституционного контроля можно разделить на 3 группы:
1. Первая группа охватывает институты конституционного контроля в странах, где любое лицо по вопросу конституционности нормативных актов может обращаться в конституционный суд (например, конституционные судыАвстрии, Германии, России, Венгрии, Словении, Грузии);
2. Вторая группа охватывает институты конституционного контроля в странах, где в конституционный суд могут обращаться опосредованно, т. е. посредством судов общей юрисдикции или института защитника народа (Италия, Португалия, а также страны, в которых конституционный контроль осуществляется посредством судов общей юрисдикции);
3. Третья группа охватывает институты конституционного контроля в странах, где граждане вообще лишены права обращаться в конституционный суд (Франция, Польша, Латвия, Румыния, Армения, Украина, Молдова).
В области защиты прав человека конституционный контроль осуществляет двойственную функцию. С одной стороны, защищаются конституционно закрепленные права человека и гражданина, с другой - контролируется исполнение органами государственной власти их обязанностей в этой сфере.
Недооценивание этого обстоятельства и лишение конституционного суда полномочий по защите прав человека однозначно подразумевает неразрешимость проблемы, отсутствие в государстве целостной и действенной системы защиты прав человека.
На практике конституционного контроля вопросы о том, нарушения каких конституционных норм предпочтительнее указывать как основания для индивидуальных обращений и есть ли необходимость каких-либоограничений и фильтров, всегда имели дискуссионный характер. Исследования приводят к выводу, что наиболее обоснованно ограничениеконституционного контролярамками конституционно закрепленныхправ и свобод человека и гражданина.
Важен также вопрос о том, на какие нормативные акты распространяется контроль. Здесь также есть существенные различия. Например: в Австрии, Германии, Словении и в ряде других стран ограничений практически нет и любой нормативный акт в связи с этим вопросом может стать объектом конституционного контроля. Однако в Италии, Испании он распространяется только на законы и нормативные акты, имеющие силу закона. А, например, в Австрии, Хорватии и в ряде других стран контроль распространяется и на подзаконные акты, принятые исполнительной властью.Можно прийти к заключению, что для стран, находящихся в переходном периоде, пока не сформирована четкая и действенная система гарантий защиты прав человека, а законодательство имеет многочисленные внутренние противоречия, предпочтительнее не ограничивать рамкиподконтрольныхнормативныхактов.
В разных странах, наряду с разнохарактерными особенностями конституционного контроля в сфере защиты прав человека, почти всеобщее признание завоевала истина о том, чтоглавной предпосылкой предотвращения нарушений прав и свобод человека, исключения такой возможности в самом законодательстве является максимальное расширение круга субъектов, имеющих право обращения в конституционныйсудподанному вопросу.
[1] Например, в Германии из поступающих в Федеральный Конституционный суд в среднем за год 5000 жалоб 98% фильтруются, и только 2% содержат серьезные вопросы конституционности (см. Общая теория прав человека." М. Норма, 1996, с. 339).
ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ СИСТЕМ И КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ
Сравнительный анализ конституционного контроля дает возможность:
во-первых, выявить то общее и необходимое, без чего эта системa перестанет существовать как таковая;
во-вторых, раскрыть те особенности и характерные черты конституционного контроля конкретных стран, которые могут быть поучительны и полезны для других стран;
в-третьих, и это хотелось бы отметить особо, обобщить уроки исторического развития системы конституционного контроля.
Прежде чем представить тенденции дальнейшего развития системы конституционного контроля, попытаемся сделать ряд обобщений.
Опыт зарубежных стран, диалектика развития моделей обеспечения конституционности, новые задачи, исходящие из специфики переходного периода и логика их решения показывают, что основные уроки исторической эволюции конституционного контроля условно сводятся к следующему:
1. В начале ХХ в. сложились объективные предпосылки для перехода к качественно новой системе конституционного контроля. Это, в первую очередь, относилось к активному реформированию общественных отношений, вплоть до системных преобразований, а также возникновению в ряде стран экстремальных ситуаций;
2. Вопрос обеспечения конституционности закона перестал быть исключительно или преимущественно вопросом защиты прав человека. На первый план выдвинулись обеспечение стабильности общества, придание его развитию устойчивого динамизма и задача привлечения всех органов государственной власти и граждан к активному и взаимосогласованному участию в этом процессе;
3. Качественно новый характер приобрела проблема формирования внутригосударственных механизмов защиты прав человека, где особое место получили специализированные институты конституционного контроля;
4. В переходных и экстремальных ситуациях важным представляется не столько преодоление отрицательных последствий, сколько их предотвращение и сведение к минимуму возможных потерь. В этом плане чрезвычайно важным было внедрение системы превентивного контроля, что несовместимо с американской моделью конституционного контроля.
5. Система специализированного конституционного контроля, особенно для стран, находящихся в переходном периоде, создает максимальные возможности для правового разрешения политических разногласий. Фактически создается реальная возможность для конституционного, правового выхода из любых тупиковых ситуаций;
6. Решение вопроса конституционности законов изменило также методологию подхода, перенесло задачу из плоскости правоприменительной в плоскость общественного управления;
7. Формирование специализированных систем позволило проявить комплексный подход к обеспечению конституционности законов, не только посредством рассмотрения их конституционности на стадиях разработки, принятия и применения, но и внедрения широкой демократии, существенного расширения круга субъектов контроля и с этой целью - перечня обращающихся в конституционный суд субъектов;
8. Специализированная система конституционного контроля существенно усилила воздействие конституционного контроля на улучшение законодательной системы вплоть до дальнейшего совершенствования конституционных положений;
9. Появилось больше возможностей для сохранения баланса властей, эффективного применения механизмов сдержек и противовесов. Из обстоятельств, существенно способствующих решению этого вопроса, хотелось бы выделить практику превентивного конституционного контроля в отношении регламентов палат парламента, возможность, предоставляемую парламентскому меньшинству в отношении конституционного контроля, контрольную функцию конституционных судов в отношении президентских выборов и деятельности политических партий, равно как и возможность разрешения споров, возникающих междуразличнымиинститутамигосударственнойвласти ит.д.;
10. Во многих странах органы конституционного контроля стали загружаться полномочиями, не характерными для своей функциональной роли, что часто негативно отражается на результативности их работы;
11. Как важный вывод хотелось бы отметить также, что плодотворной и последовательной работы органов конституционного контроля можно ожидать там и тогда, где и когда к их формированию проявляется комплексный подход, заранее определяется и закрепляется в конституции целостная система их полномочий и формируются реальные предпосылки для их осуществления. В данном случае подход не должен быть продиктован каким-либо сиюминутным политическим мотивом, а иметь в своей основе требования, предъявляемые методологией системного управления. Независимо от изменений политической ситуации, должна быть гарантирована неприкосновенность и независимая деятельность органа конституционного контроля. Это особенно важно в переходный период, и об этом свидетельствуют инциденты, имевшие место в Российской Федерации и Беларуси. Эта задача диктует также необходимость существенного улучшения международного сотрудничества конституционных судов;
12. Особое значение имеет осознание той истины, что в любом обществе, в том числе и в предконституционный период, имелись писаные и неписаные правила общежития, а также целостная система их соблюдения и контроля в отношении властей (сдержек). Важными составляющими этого были вера (церковь), моральные нормы, традиции (общественные, семейные), правила поведения, обусловленные особенностями больших и малых систем, обычное право, правовые нормы и т. д. Необходимо, чтобы конституционный контроль не противопоставлялся, а гармонизировал с ними.А это значит, что в каждой стране на основе ее особенностей должны быть выявлены все компоненты взаимодействия. При этом надо иметь ввиду, что в эгоцентричных системах не могут действовать те же правила, что в этноцентричных.
Каковы основные тенденции дальнейшего развития системы конституционного контроля и какие новые задачи и подходы диктуют они новым независимым государствам?
В этой связи хотелось бы расставить следующие акценты:
1. Специальные, или специализированные органы конституционного контроля становятся одними из важнейших институтов государства, обеспечивающих баланс сил и динамизм развития, верховенство закона, способствующих установлению и углублению демократии, укреплению иммунной системы общества;
2. Развитие действующих систем идет путем совершенствования механизмов формирования, уточнения полномочий и принципов контроля, совершенствования форм и методов, расширения круга субъектов, а также уточнения объектов контроля, повышения роли превентивного контроля и по ряду других направлений.
Необходимо подчеркнуть, что очень важно установление правильного баланса между превентивным и последующим контролем, как и разумная гармонизация обязательного и факультативного контроля, и в этом направлении многие страны продолжают искать рациональные решения;
3. В вопросе определения конституционности закона исключительную важность имеет характер решений, принимаемых органами конституционного контроля. По нашему мнению, к этой проблеме нужно проявить дифференцированный подход, исходя из вида правового акта и вида контроля, определяя последствия его применения и весь механизм его осуществления;
4. Все болееважное значение приобретает разрешение споров, возникающих между разными ветвями власти по поводу полномочий, а также роль и значение превентивных мер, принимаемых конституционными судами;
5. Система конституционного контроля несовершенна до тех пор, пока защита прав человека не стала неотъемлемой частью этой системы. Все страны, которые стремятся придать общественному развитию стабильность и положительный импульс, которые осознают необходимость формирования гражданского общества, которые придают важность проблеме рационального использования созидательного потенциала общества, — стремятся к укреплению гарантий защиты прав и свобод человека, особенно посредством конституционного контроля.
Новым независимым государствам важно сознавать, что и в развитых европейских странах, имеющих стойкие демократические традиции, институты конституционного контроля образовались в течение последних десятилетий. Следовательно, нужно в полной мере учитывать их опыт и, двигаясь вперед, избегать постоянного исправления собственных ошибок.
1. Курсовая на тему Разработка технологического процесса обработки детали Крышка
2. Краткое содержание Старшая Эдда Сборник древнеисландских песен
3. Реферат на тему The Life Of Hitler Essay Research Paper
4. Реферат на тему Опухоли полости носа и придаточных пазух носоглотки
5. Диплом Организация работы с приемными семьями как направление деятельности органов опеки и попечительст
6. Реферат на тему The Prince Essay Research Paper The PrinceNiccolo
7. Курсовая Эволюция и перспективы развития электронных денег
8. Контрольная работа Контрольная работа по Информационной безопасности и защиты информации
9. Реферат на тему Щелочноземельные металлы
10. Реферат на тему Spanking Essay Research Paper In western society
