1. Историческая обусловленность либеральных реформ середины  ΧΙΧв.

 

Реформы 60-70х годов имели первостепенное историческое значение. Неэффективность крепостнической экономики для многих мыслящих людей, в том числе и тех, кто занимал высокие должности в государственном аппарате, была очевидной давно. Поражение в Крымской войне (1853-1856) показало уже всему обществу, что блестящий фасад империи скрывает военно-техническое отставание, хозяйственный застой, ветхость системы. Россия оказалась перед реальной угрозой утраты статуса великой державы, жизнь властно требовала решительных шагов по обновлению страны. Задача состояла в том, чтобы твердо встать на путь модернизации – отказа от крепостничества, развития промышленности, создания основ индустриального общества.

    Либеральная политика реформ была правительственным ответом на вызов времени и имела целью предотвратить революционный взрыв в обществе. Правительственный либерализм развивался как компромиссное течение. Его представители не выработали твердых принципов, что вызвало частые политические колебания в зависимости от степени остроты социального противоборства в стране. Лагерь правительственных реформаторов постоянно испытывал давление то справа, со стороны консервативно настроенных дворян, то слева, со стороны народа и его идеологов.

    Общей чертой всех реформ был поэтапный характер их осуществления. Проводились они только на тех направлениях, которые требовали безотлагательных преобразований, имели целью предотвратить революционное развитие событий. Поэтому проведение реформ растянулось на все пореформенное время - вторую половину XIX в., а их содержание претерпело консервативную перенастройку в виде уступок помещичьему лагерю.

    В результате осуществления реформ было заложено краеугольное противоречие во всем строе жизни страны. С одной стороны, они открыли невиданный доселе простор развитию капиталистических отношений, но с другой - все преобразования проводились при полном сохранении принципов и основ самодержавия, и это в то время, когда невозможность прежних абсолютистских приемов управления страной была уже налицо. Особенно наглядно это демонстрировал прецедент с Советом министров, который был создан 12 ноября 1861г. и объявлен высшим административным органом страны. Предполагалось, что правительство во главе с премьером как представители одного политического направления смогут гарантировать государственную политику от малообоснованных решений, принимаемых императором во время встреч с тем или иным министром. Однако разногласия в среде высшей бюрократии и колебания политического курса оставили проблему единства государственной политики неразрешенной. Это устраивало императора, ибо единство мнений в правительстве угрожало его самодержавной воле.

Главным делом своей жизни сам Александр II считал отмену в России крепостного права, хотя и заявлял публично, что он лично не хотел бы давать крестьянам свободу, но лучше это произвести «сверху», чем ждать, когда это произойдет «снизу». Однако крестьяне, вопреки надеждам творцов реформы, оказались ею недовольны. Землю они считали своей, несмотря на официальное утверждение о принадлежности  всей  земли  помещикам,  и  надеялись получить ее бесплатно. Сразу же после обнародования реформы среди народа поползли слухи о том, что помещики скрыли настоящую царскую волю и разослали по стране поддельные документы. За один 1861г. произошло 1889 восстаний крестьян, причем половину из них, особенно ожесточенного характера, удалось подавить только с помощью регулярных войск.

Недовольным реформой оказалось и большинство дворянства, конфликт с которым царь переживал очень болезненно. Критика реформы справа сопровождалась высказываниями в адрес правительства о необходимости усиления роли дворянства в политической жизни и о создании общероссийского представительного органа на манер Земских соборов как своеобразной компенсации за утрату помещиками личной власти над крестьянами.

Таким образом, реформы шли навстречу требованиям времени, они давали шанс успешно решить стоявшие перед страной задачи модернизации. К сожалению, власть не демонстрировала последовательность в их осуществлении (например, в 70-е годы из ведения присяжных были изъяты политические дела, а права адвокатов урезаны, полномочия земств сокращены), да и общество либо проявляло нетерпение, стремясь получить все и сразу, либо глухо роптало, с трудом приспосабливаясь к новым веяниям.
    
2. Земская реформа
Становление политических и гражданских свобод - процесс сложный и долгий. Основная часть населения нашей страны (крестьянство) получила гражданскую свободу лишь в 1861 году в результате отмены крепостного права. Ликвидация крепостничества стала главной предпосылкой для проведения земской реформы.
2.1. Порядок выборов земских учреждений
Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года создавались всесословные земские учреждения, в которых за одним столом сидели дворяне, горожане и бывшие помещичьи крестьяне.¹

Представительными органами на местах являлись уездные и губернские земские собрания. Выборы в уездное земское собрание проводились на трех избирательных съездах – землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ (ст.16). Для этого все население уезда делилось (на основе имущественного ценза и географического расположения собственности) на три курии: 1-я курия – землевладельцы; 2-я курия – собственники недвижимого имущества в городе; 3-я курия – крестьяне.

     Выборы от первых двух курий проводились на съездах представителей, отвечавших определенному имущественному цензу.

Выборы гласных от крестьян проводились на многостепенной основе. Сначала сельские общества посылали своих представителей на волостной сход. На волостных сходах избирали выборщиков, а затем из них на сельском избирательном съезде выбирали установленное количество гласных уездного земского собрания. В каждом уезде созывалось несколько сельских съездов

  <sup>__________________________________

1</sup> Российское законодательство Χ-ΧΧ вв. Т.8. – М., 1991.

 (ст.30, ст.31).

     В выборах не имели права участвовать: лица моложе 25 лет; судившиеся и не оправданные судом; отрешенные от должности; состоявшие под судом и следствием; признанные несостоятельными; исключенные из духовного ведомства; иностранцы, не присягнувшие на подданство России (ст.17).

     Съезды землевладельцев созывались и открывались уездными предводителями дворянства (там, где их не было, -чиновниками, назначенными министром внутренних дел). Городские избирательные съезды созывались и открывались городскими головами. Эти лица и председательствовали на съездах (ст. 27 и ст. 29). Сельский избирательный съезд открывал мировой посредник. Открывавший сельский избирательный съезд предлагал выборщикам назначить из своей среды председателя съезда, утверждал предложенную кандидатуру и разрешал «все возникающие при выборе гласных недоразумения» (ст. 32). Председательствовало на нем лицо, избранное самими выборщиками.

Избирательные съезды имели одно назначение - выборы гласных. Ничем другим они не занимались и продолжались не более трех дней.

Все присутствовавшие на съездах обладали одним голосом, за исключением тех, кто имел доверенность от другого лица (не больше двух голосов) (ст. 22).

Выборы были тайными. Голосование проводилось посредством баллотировки шаров. Каждому присутствовавшему давалось по шару (тем, кто имел два голоса, - два шара). Шары опускались в избирательный ящик с двумя отделениями. Голосовавшие за кандидата опускали шар в правое отделение ящика, против - в левое. Избранным считался тот, кто получал более половины шаров.

Избирательные съезды первой и второй курии избирали гласных из своей среды: землевладельцы -от землевладельцев, горожане - от горожан. Крестьянским избирательным съездам предоставлялось право избирать гласных не только из своей среды, но и из членов курии землевладельцев, а также священнослужителей (ст. 35). В гласные не могли избираться представители местной администрации: губернаторы, вице-губернаторы, члены губернских правлений, губернские и уездные прокуроры, стряпчие, чины местной полиции (ст. 36).

Количество гласных в разных уездах было неодинаковым. Срок полномочий гласных составлял 3 года (ст. 38). Перед вступлением в исполнение своих обязанностей они принимали присягу (ст. 82).

Таким образом, избирательное право строилось на основе имущественного ценза. Под прикрытием всесословности на первый план ставились интересы дворян-землевладельцев. Так, из 318 уездов, в которых было введено земство, в 202 количество гласных от дворян равнялось половине всего числа членов уездных собраний. В первые два трехлетия существования земства в 22 губерниях гласные по сословиям распределялись следующим образом:¹

Сословия	1 -е трёхлетие	2-е трёхлетие
Дворяне Крестьяне Духовные лица Прочие	4018, или 42% 3629, или 38,5% 91, или 1% 1672, или 18%	4192, или 44,9% 3494, или 37,4% 49, или 0,5% 1603, или 17,2%

Уездные земские собрания обычно собирались один раз в год, не позже октября (ст. 76). Для заседаний отводился 10-дневный срок (ст. 77). Если земское собрание не успевало в течение 10 дней справиться с повесткой, то оно

могло просить губернатора о продлении срока заседаний (ст. 78). Кроме очередных заседаний, могли проводиться и внеочередные. Они собирались для

__________________

¹ Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. Монография.  Москва – Тула: ТИГИМУС, 1997. С.396.

рассмотрения вопросов, не терпящих отлагательства. Разрешение на их проведение давалось министром внутренних дел (ст. 79). Созыв и открытие уездных земских собраний (очередных и внеочередных) возлагались на уездные земские управы (с ведома губернатора) (ст. 80).

Заседание уездного земского собрания считалось действительным, если на нем присутствовало не менее одной трети гласных (во всяком случае, не менее 10 человек) (ст. 42).

Нa первом собрании уездные гласные избирали из своего состава губернских гласных (ст. 51). Количество представителей в губернском   земском собрании от каждого уезда определялось законом. От Петербурга, Москвы, Одессы гласные в губернские земские собрания выбирались городскими думами (ст.52). Губернские гласные избирались тайным голосованием на три года (ст.51). В состав губернских земских собраний входили предводители дворянства, председатели управ всех уездов.
2.2. Сущность и структура земских учреждений
Учреждения земского самоуправления не были включены в систему государственных органов. Законодатель определил, что служба в них относится к общественным обязанностям, поэтому гласным не полагалось никакого вознаграждения за участие в работе собрания (ст. 39). Особо отмечалось, что «если какие-либо общества нашли бы нужным по особенным обстоятельствам назначать избран­ным от них гласным какое-либо содержание», то последнее следовало отнести за счет самих обществ¹.

  Губернские земские собрания собирались обычно один раз в год, не позже декабря (ст. 76). Для заседаний отводился 20-дневный срок (ст. 77). Продление сессии спрашивалось у министра внутренних дел (ст. 78).

__________________

¹ Герасименко Г.Е. Земское самоуправление в России. М., 1990. С.219.

Распоряжения по созыву собраний давались губернской земской управой. Заседания считались действительными, если на них присутствовало не менее одной трети гласных (во всяком случае, не менее 10 человек) (ст. 54).

Председатели уездных и губернских собраний не выби­рались членами этих собраний. Законом предусматривалось, что эту обязанность отправляют соответственно уездный и губернский предводители дворянства (ст. 43, ст. 53).

В местностях, где не проводилось дворянских выборов, пред­седательствующие назначались министром внутренних дел. Губернский предводитель мог быть замещен на посту председателя особым лицом по воле императора (ст. 53). Председатель наблюдал за порядком и давал распоряжения о ходе дел в собрании. Уездный предводитель дворянства открывал и закрывал каждое заседание уездного земского собрания (ст. 81). Что касается губернских собраний, то в них это делал начальник губернии (ст. 81).

Председатель предлагал те вопросы, которые необходимо было решить, и готовил по каждому из них краткий доклад (ст. 84). Затем гласные высказывали свое мнение. Голосова­ние могло быть открытым или закрытым - это зависело от решения собрания. Только при выборах и по вопросам о предании суду проводилось тайное голосование (ст. 88). Решения принимались большинством голосов. В случае равенства голосов перевес давал голос председателя (в тех случаях, когда голоса подавались, открыто) (ст.89). Все гласные обладали правом только одного голоса. Никто не имел права поручить другому лицу        голосовать за себя (ст. 86., ст. 87). Заседания земских собраний были открытыми. На них мог присутствовать любой желающий. Однако предсе­датель собрания мог поставить вопрос об удалении посто­ронних из зала. Для ведения дел во время заседаний из числа гласных избирался секретарь (ст. 44).

Губернские и уездные собрания осуществляли распоря­дительную власть и общий надзор за ходом земских дел. На ежегодной сессии они определяли ведущие направления хозяйственной деятельности, рассматривали и утверждали сметы, раскладки повинностей, рассматривали жалобы на действия

членов управ, проводили выборы земских должностных лиц, проверяли количество гласных, закон­ность и действительность их выборов, утверждали отчеты управ по земскому хозяйству. Губернские земские собрания издавали обязательные для местных земских учреждений постановления (ст. 66).

Все постановления поступали губернатору (для сведения, утверждения или представления на утверждение министра внутренних дел) (ст. 93). Все постановления вносились в журнал, который подписывался председателем, секретарем собрания, членами управы и всеми гласными, принимавшими участие в заседании.

Для текущей (оперативной) работы уездные и губернские земские собрания избирали исполнительные органы -управы.

     Уездная управа состояла из председателя и двух членов (собрание могло увеличить число членов до 6). Председатель и члены управы избирались на 3 года (ст. 46). В управу не могли быть избраны члены судебных мест (кроме почетных мировых судей), чиновники местных казенных и контроль­ных палат и казначейств, священники, гласные, состоявшие в должности волостных старшин. Председатель уездной управы утверждался в должности губернатором (ст. 48). Члены управы вступали в должность без всякого утвержде­ния. Лица, состоявшие на государственной службе, могли стать членами управы только с разрешения своего начальства. Выборы председателя и членов управы проводились тайным голосованием.

Губернская земская управа состояла из председателя и 2-6 членов. Председатель и члены управы избирались из гласных тайным голосованием. Председатель губернской управы утверждался в должности министром внутренних дел (ст. 56). Члены управы вступали в должность без всякого утверждения. При отсутствии председателя его обязанности исполнял один из членов управы (после утверждения министром внутренних дел).

Земские управы работали в течение года (ст. 99). В период между сессиями ими осуществлялось управление имущест­вом земства и «вообще хозяйством губернии или уезда».

Обязанности между членами управы распределялись следующим образом: председателю поручалось делопро­изводство и общее наблюдение за хозяйством земства, остальные члены управы вели или определенный участок (территорию), или какую-то отрасль земской деятельности (например, дорожную повинность).

Для проверки отчетности из гласных формировались ревизионные комиссии. Их заключения о деятельности управ поступали на утверждение земских собраний (ст. 71).

К ведению земских органов были отнесены следующие вопросы:

-  заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства;

-  устройство и содержание земских зданий, других сооружений и путей сообщения;

-  меры но обеспечению населения продовольствием;

-  заведование земскими благотворительными заведе­ниями;

- страхование земских имуществ;

-  участие в развитии местной торговли и промышлен­ности;

- попечение народного образования и здравоохранения;

-  содействие в предупреждении падежа скола, охране полей, лугов, лесов и садов от истребления саранчой, сусликами и другими вредителями;

-  исполнение потребностей воинского и гражданского управления и участие в делах о почтовой повинности;

-  назначение, раскладка, взимание и расходование местных сборов для удовлетворения земских потребностей губернии или уезда;

- предоставление правительству сведений и заключений по предметам, касающимся местных хозяйственных потребностей (ст. 1).

При вступлении в гражданско-правовые отношения земские учреждения пользовались правами юридического лица. В качестве представителя земских учреждении управы могли приобретать и отчуждать имущество, заключать договоры, вступать в обязательства, отвечать на суде по имущественным делам земства (ст. 5).

Необходимо отметить, что законом проводилось разграни­чение полномочий уездных и губернских земских учреж­дений.

К обязанностям губернских учреждении относились дела, которые касались губернии в целом или нескольких ее уездов; к обязанностям уездных - дела «каждого отдельною уезда» (ст. 63).

Губернское собрание имело право давать указания уездным собраниям по вопросам, касающимся всей губернии. Однако по делам своего земства уездные учреждения действовали независимо от губернских. Если уездное собрание находило, что указание губернского собрания нарушает его самостоятельность, то оно могло обратиться с жалобой в Сенат.

Земские учреждения функционировали на основе самофи­нансирования. Для покрытия своих расходов земства наделялись правом обложения населения следующими налогами: на землю, леса, доходные дома, фабрики, заводы и т.д.

Важным источником их доходов являлись также пособия от правительственных учреждений, носившие, как правило, целевой характер: на проведение всеобщего обучения, на постройку школьных зданий, на приглашение агрономов и инструкторов различных специальностей, на распростра­нение сельскохозяйственных знаний и т.п.

Казенные пособия составляли до 16% общего земского бюджета. Расходование этих средств находилось под жестким контролем администрации.

Положение подчеркивало негосударственный характер земских учреждений, их независимость и самостоятельность в пределах вверенных им хозяйственных дел (ст. 6). Однако имелось достаточно норм, обеспечивавших контроль админи­страции за деятельностью местного самоуправления.

Министр внутренних дел лично осуществлял высший контроль за органами местного самоуправления в масштабах страны. В губерниях реализация этой функции возлагалась на губернатора. Губернатор и министр внутренних дел утверждали соответственно председателей уездных и губернских земских управ (ст. 48, ст. 49). Земские собрания не имели права собираться чаще установленных законо­дательством сроков без разрешения местной администрации (уездные) и министра внутренних дел (губернские) (ст. 78).

Председатель и члены управ предавались суду по постановлению 1 -го Департамента Правительствующего Сената и судились Судебной палатой. Ответственность по личным служебным действиям подчиненных земским управам служащих опреде­лялась самими управами, если действия влекли за собой наказание, налагаемое в административном порядке. Должностные преступления земских служащих, влекущие за собой уголовные санкции, подлежали наказанию в общем судебном порядке (ст. 120). Управа лишь принимала постановление о передаче дела в суд.

Положение 1864 года в течение нескольких лет было распространено на 33 губернии: в 1865 году - на Самарскую, Пензенскую, Костромскую, Новгородскую, Херсонскую, Псковскую, Курскую, Ярославскую, Полтавскую, Черни­говскую, Московскую, Харьковскую, Казанскую, Петер­бургскую, Воронежскую, Калужскую и Нижегородскую; в 1866 году - на Смоленскую, Тверскую, Тульскую, Симбирскую, Орловскую, Владимирскую, Саратовскую, Екатеринославскую, Таврическую; в 1867 году - па Вятскую, Олонец­кую; в  1869 году - на Бессарабскую; в 1870 году - на Вологод­скую и Пермскую; в 1875 году - на Уфимскую¹.

Земства в пределах своих территорий действовали достаточно автономно. Однако они не были полностью изолированы друг от друга. Были выработаны две основные формы совместной деятельности земств: съезды (совещания) земств и целевые союзы, имевшие характер устойчивых организаций.

__________________

¹ Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России: учебное пособие. М.: ИНФА-М; Новосибирск: изд-во НГАЭ и У, 1997. С.82.

Первое земское совещание было проведено уже спустя 7 лет после учреждения института земств.

Земские съезды были двух видов: «общие» и «отрасле­вые».

Нa первые собирались представители земств для решения общих вопросов, затрагивавших их интересы (общеземские съезды).

На вторые собирались представители земств, занимав­шиеся определенного рода деятельностью: проводились сельскохозяйственные, врачебные, ветеринарные, коопера­тивные, по народному образованию, по общественному призрению и т.п. съезды (совещания).

Постепенно между земствами стали складываться прочные организационные связи. Начали возникать союзы земств. Так были образованы «Всероссийский союз по закупке сельскохозяйственного инвентаря», «Уфимское общеземское книгоиздательство и книгопродавческое товарищество» и т.п.

С  началом первой мировой войны земства образовали Всероссийский земский союз, который, объединившись с подобным юродским союзом, создал мощнейшее в стране объединение («Земгор»), работавшее на оборону.

Таким образом, Положением 1864 года в России созда­вался институт всесословного местного самоуправления, сыгравший выдающуюся роль в хозяйственной и культурной жизни страны. Земства сыграли положительную роль в жизни провинции и стояли у истоков земского либерального общественного движения. У земств не было полной самостоятельности: губернатор мог приостановить любое постановление земского собрания, им не подчинялась местная полиция, следовательно, у них не было возможности эффективно контролировать проведение в жизнь своих решений.
3. Реформа городского самоуправления
Акт 19 февраля является началом новой эры и для русского го­рода. «Реформа 1861 года, перевернувшая вверх дном всю русскую жизнь, оказала также громадное влияние и на городской быт. В то время как одни города захудели и запустели, в других население стало увеличиваться с по­разительной быстротой. С одной стороны, сюда нахлынули из деревень стаи разжиревших, разжившихся кулаков и оскудевшие поме­щики, которым больше нечего было делать в деревне, с другой сто­роны, здесь же осела и образовала многочисленный городской про­летариат сначала масса дворовых людей, потом безземельные крестьяне, а за ними потянулись бездомовые, безлошадные и др.»¹ Помимо всего прочего, уже одно это чрезвычайное увеличение чис­ленности городского населения, как мы знаем, должно было произ­вести целый переворот в «потребностях и условиях общественной жизни» города, а вместе с тем должно было действительно исчезнуть соответствие им строя городского управления.

3.1
. Выборы органов городского самоуправления
По «Высочайше утвержденному городовому положению» от 16 июня 1870 года² хозяйство и благоустройство городов передавались органам городского самоуправления.

Для функционирования городского самоуправления образовывались городские избирательные собрания, Город­ская дума и городская управа.

Городские избирательные собрания собирались для избрания

______________________

¹ Корнилов А.А. Курс истории России ΧΙΧв. Изд-е 2-е.М.: Изд-во М. и С. Сабашниковых, 1918. С.218.

²  Российское законодательство Χ-ΧΧ вв. Т.8. - М., 1991.

всесословного представительного органа - Город­ской думы. Выборы проводились один раз в четыре года. Избирательное право предоставлялось всем горожанам, независимо от сословной принадлежности, если они отвечали следующим требованиям:

- были российскими поданными старше 25 лет;

-  владели в пределах города недвижимостью, подле­жавшей оценочному сбору  (даже если этот сбор по малоценности имущества не взимался или вовсе не был установлен) или уплачивали в городскую казну сбор со свидетельств (купеческого, промыслового, приказчичьего первого разряда) или с билетов на содержание промыш­ленного заведения;

- проживали в городе в течение последних двух лет перед выборами (хотя бы и с временными отлучками);

-  не имели недоимок по городским сборам (ст. 17).

Минимальный имущественный ценз не устанавливался, поэтому каждый, кто владел хотя бы небольшим домом или платил в пользу города 1,5-2 рубля, пользовался правом избирать и быть избранным.

Горожане, не владевшие недвижимостью, отстранялись от участия в выборах. Лишенными избирательного права оказались наемные рабочие, в подавляющем большинстве не имевшие недвижимости, а также представители интел­лигенции (инженеры, врачи, преподаватели, чиновники и др.), которые, как правило, не являлись домовладельцами и проживали в снимаемых квартирах.

Обладавшие необходимым цензом женщины и лица мужского пола моложе 25 лет участвовали в выборах через доверенных лиц. Избирательное право на тех же условиях было предоставлено и юридическим лицам: ведомствам, учреждениям, обществам, товариществам, монастырям, церквам.

Права голоса лишались лица, опороченные по суду, отрешенные от должности (в течение трех лет с момента отрешения), признанные несостоятельными, исключенные из сословных обществ. Не имели права избирать гласных губернатор, члены губернского по городским делам присут­ствия (за исключением городского головы), члены губерн­ского правления и чины местной полиции.

Выборы проводились по трехразрядной избирательной системе, образцом для которой послужило Прусское городовое положение. Все избиратели вносились в общий список по нисходящей сумме уплачиваемых налогов, а затем делились на три части, каждая из которых соответствовала трети общей суммы всех налогов. В первый разряд попадали наиболее богатые горожане. Их было немного. Ко второму разряду относились люди среднего достатка. Их было значительно больше. В третий, самый многочисленный, разряд входила вся остальная масса избирателей. Каждый разряд составлял особое избирательное собрание и выбирал одинаковое количество гласных в Думу.

Устанавливая такой порядок, законодатели исходили из принципа, что степень участия горожан в самоуправлении должна строго соразмеряться с количеством уплачиваемых ими в казну сборов и налогов.

В избирательных собраниях председательствовал город­ской голова. Выборы были закрытыми, проводились посредством баллотировки шаров. Избиратели имели право подавать свои голоса за кандидатов не только своего разряда, но и за лиц, внесенных в списки двух других.

В гласные Городской думы могли быть избраны все имевшие право голоса. Избранным считался кандидат, получивший более половины голосов всех избирателей, принявших участие в выборах. Количество гласных колебалось от 30 до 72, за исклю­чением Москвы (180 гласных) и Петербурга (250). Гласные избирали городского голову, который предсе­дательствовал в думе.

Заседания Городской думы, согласно Положению, назначались:

 -  по усмотрению городского головы;

 -  по требованию губернатора;

 -  по требованию не менее 1/5 части гласных.

3.2. Деятельность городского самоуправления
Гласный, желавший выступить на заседании думы с предложением, обязан был известить об этом городского голову за 3 дня до заседания. По предложению, сделанному без соблюдения этого правила, могли быть допущены прения, но с отсрочкой окончательного решения до одного из следующих заседаний.

Дела в думе решались простым большинством голосов, за исключением следующих вопросов: о приобретении или отчуждении в пользу города недвижимых имений, займах, переложении натуральных повинностей в денежные, об отстранении должностных лиц городского само­управления от должности.

Для этого требовалось присутствие не менее половины гласных. Решение принималось квалифицированным боль­шинством (в 2/3 голосов).

Круг проблем, отнесенных к ведению городских дум, был очерчен достаточно широко. Думе предоставлялось право:

-  назначать выборных должностных лиц;

- устанавливать городские сборы и налоги в предусмот­ренных законом пределах;

- взимать недоимки городских сборов;

- определять городские расходы;

- рассматривать и утверждать отчеты;

-  устанавливать правила управления городским иму­ществом;

-  определять общий порядок действий исполнительной городской власти;

- выносить определения по хозяйственным нуждам города (ст. 55).

Рассмотрение политических вопросов в компетенцию Городской думы не входило.

Городская дума имела право принимать постановления, обязательные для исполнения жителями города, по следую­щим вопросам:

-  о порядке содержания в исправности и чистоте улиц, площадей, мостовых, тротуаров, мостов и гатей;

-  о содержании в чистоте и исправности сточных труб, каналов, прудов, колодцев, канав и естественных протоков;

- о мерах по обеспечению сохранности принадлежавших городу общественных сооружений и памятников, садов, бульваров и т.д.;

-об устройстве пристаней, переправ и перевозов, железно-конных и иных путей и порядок содержания и пользования ими;

-  о производстве извозного промысла, о городских омнибусах и других общественных экипажах;

- о чистке дворов, помойных ям и отхожих мест;

-  о мерах по соблюдению гигиены в местах продажи продовольственных товаров;

-о внутреннем распорядке на ярмарках, рынках и базарах;

- об устройстве кровель, чистке и осмотре домовых труб и печей;

- о мерах противопожарной безопасности;

- о мерах по предупреждению инфекционных болезней;

- о мерах по охране общественного порядка (ст. 103).

Полиция была обязана следить за точным выполнением этих постановлений.

Городская дума могла устанавливать в пользу города сборы:

- оценочный с недвижимого имущества;

-  с документов на право производства торговли и промыслов;

- с трактирных заведений, постоялых дворов и съестных лавочек.

В случае необходимости, дума могла вводить в пользу города сборы: с извозного и перевозного промыслов, с лошадей и экипажей, содержавшихся частными липами, и с собак.

Размер основного городского сбора - оценочного -определялся думой. Он не мог превышать 10% чистого дохода с имущества или 1% его стоимости (ст.130).

Из основного городского сбора - оценочного - исклю­чались:

-  императорские дворцы и принадлежавшие им иму­щества;

- казенные здания или часть зданий, занятых под прави­тельственные учреждения;

- здания, принадлежавшие благотворительным, учебным заведениям, ученым обществам и установлениям;

- имущества, принадлежавшие духовным ведомствам как христианских, так и нехристианских исповеданий (если они не приносили дохода);

-  земли, отошедшие под железные дороги при их строительстве;

- имущества, которые по малодоходности освобождались от сбора (ст. 129).

На средства городского поселения осуществлялись следующие обязательные расходы:

- содержание городского общественного управления;

-  выплата пенсий и пособий служащим городского общественного управления, в установленном порядке отнесенных на местные средства;

- содержание общественных зданий и памятников;

- уплата по займам и выполнение принятых обязательств;

-  предоставление разным учреждениям и ведомствам пособий на содержание учебных, благотворительных и других общественно полезных заведений;

-  предоставление государственному казначейству пособий, занесенных в государственную роспись;

- возмещение издержек по отправлению воинского постоя и других воинских потребностей, а также по устройству арестантских помещений, отнесенных на местные средства;

- установленное законом участие в расходах на содержа­ние полицейских чиновников, снабжение их провиантом, амуницией, вооружением, квартирным довольствием и т.д.

-устройство или наем помещения с отоплением и освеще­нием для местного полицейского управления;

-  устройство и содержание состоящих при полиции пожарных команд;

- содержание улиц, площадей, дорог, бечевников, набе­режных, пристаней, мостовых, тротуаров, переправ, общест­венных садов, бульваров, каналов, протоков и гатей, городское освещение;

-  расходы на содержание в губерниях ветеринарного надзора и выдачу пособий ветеринарным чинам (ст. 130).

Дума избирала из своего состава подотчетный ей исполнительный орган - городскую управу, председателем которой являлся городской голова.

На управы возлагалось непосредственное заведование делами городского хозяйства и общественного управления. Она исполняла определения думы, собирала нужные ей сведения, составляла проекты городских смет (росписей), взимала сборы (на установленных думой основаниях) и расходовала городские средства. Надзор за деятельностью управы осуществляла дума. Отчеты управы вместе с заключениями думы по ним публиковались для всеобщего сведения.

Для принятия мер в чрезвычайных случаях, а также для «ближайшего» заведования отдельными отраслями город­ского хозяйства и общественного управления дума могла учреждать особые исполнительные комиссии.

Думы не имели полной свободы при формировании своих бюджетов. Бюджет в его доходной части в известной мере был регламентирован Городовым положением, в частности установлением максимального предела взимания разрешен­ных городу сборов.

Копии со всех без исключения определений думы должны были безотлагательно представ­ляться городским головой губернатору. Они вступали в силу и передавались для публикации в Губернских ведомостях (ст. 68), если он «не усмотрит в оных нарушения законов».

Для рассмотрения возникавших между губернатором и думой разногласий в оценке «законности» тех или иных ее решений в каждой губернии учреждался особый орган - губернское по городским делам присутствие под председательством губернатора. В него входили вице-губернатор, управляющий Казенной палатой, прокурор окружного суда, а также председатель мирового съезда, председатель губерн­ского земского собрания и городской голова губернского города (ст. 11). Таким образом, в этом органе преобладали представители администрации, которые всегда могли обеспечить большинство голосов в поддержку предложений губернатора. Решения присутствия могли быть обжалованы в Сенате (по 1-му Департаменту) (ст. 153).

Точку зрения правительства на степень самостоятель­ности городского самоуправления выразил в обращении к Московской думе при своем вступлении в должность городского головы Б.Н.Чичерин: «Городское общество не самостоятельная держава.., городское общество есть член государственного организма, высшим же выражением этого организма является правительственная власть, которой мы поэтому самому силой вещей подчинены»¹.

Таким образом, для функционирования городского самоуправления были образованы городские избирательные собрания, Город­ская дума и городская управа. Согласно Городовому положению, «городское обще­ственное управление в пределах предоставленной ему влас­ти действует самостоятельно». Однако закон предусматривал определенный контроль над деятельностью органов местного самоуправления. При всех своих недостатках Положение 1870 года являлось крупным шагом вперед в становлении городского самоуправления в России. Городские думы в рамках предоставленных им прав и полномочий смогли добиться определенных успехов и доказать свою жизнеспособность.

______________________

¹ Чичерин Б.Н. Воспоминания. Земство и Московская дума. М., 1934. С.193.

4. Эпоха контрреформ

Контрреформами принято называть политический курс правительства Александра III, кон­цепция которого сложилась к середине 80-х годов. Она отстаивала традиционные догмы: божественного происхождения власти самодерж­ца и невозможности ограничения ее никакими органами самоуправ­ления. В официальной печати получил распространение взгляд, что все беды и главная — революционное движение — есть результат реформ.

Как уже отмечалось, в России  после отмены крепостного права бурно развивался капитализм. Однако в связи с тем, что реформы сохранили без существенных изменений политический строй царской России, а также другие пережитки феодально-крепостнической системы, в стране возникла новая революционная ситуация. Особенностью этой революционной ситуации было возрастающее рабочее движение. Царизм после некоторого маневрирования перешел к реакционному внутриполитическому курсу. После убийства народовольцами Александра II ( 1 марта 1881 г.) царское правительство стало на путь открытой реакции.

 После памятного заседания 8 марта 1881 г. некоторое время сохранялась неопределенность. Наконец, 29 апреля был опубликован манифест, над текстом кото­рого трудились К.П. Победоносцев и М. Н. Катков, известный правый публицист. В этом манифесте Александр III заявлял, что он вступает на престол «с верой в силу и истину самодержавной власти»¹.

В августе 1881 г. было издано «Положение об усиленной и чрезвычайной охране». При введении его в какой-либо местности власти могли высылать нежелательных им лиц, закрывать учеб­ные заведения, передавать дела на рассмотрение военного суда вместо гражданского, приостанавливать

___________________

¹ Троицкий Н.А. Россия в ΧΙΧ веке. Курс лекций: учебное пособие для студ.вуз. М.: Высшая школа, 1999. С.315.

периодические издания. В «Положении об усиленной и чрезвычайной охране» подчерки­вался его временный характер, но оно просуществовало вплоть до падения самодержавия. В стране были созданы новые жандармские учреждения – отделения по охранению государственного порядка и общественной безопасности (охранные отделения), которые не подчинялись местным жандармским органам. В их функции входило предупреждение стачек, уличных демонстраций, собраний, наблюдение за подозрительными лицами, учебными и общественными заведениями.

Наиболее сложный характер имела крестьянская проблема. Реформа 1861 г. за 20 лет исчерпала свой положительный заряд. Требовались новые меры, которые сделали бы крестьянина полно­правным членом общества и помогли ему приспособиться к ры­ночным отношениям. В 1882 г. начал действовать Крестьян­ский банк, выдававший ссуды на покупку земли. С 1 января 1883 г. все крестьяне, еще не заключившие с помещиками вы­купных сделок, были переведены на обязательный выкуп. Сумма выкупных платежей была немного понижена.

Но затем Александр III пошел в противоположном направ­лении— по пути укрепления помещичьего хозяйства, власти поместного дворянства над крестьянским сословием и поддержания патриархального строя в деревне. Этот поворот был связан с на­значением на пост министра внутренних дел Д. А. Толстого, того самого, отставку которого в 1880 г. приветствовала чуть ли не вся Россия.

В 1883г. Александр III заявил волостным старшинам, соб­ранным на его коронацию: «Следуйте советам и руководству ваших предводителей дворянства и не верьте вздорным и не­лепым слухам и толкам о даровых прирезках и тому подобному»¹.

____________________

¹ Зайончковский П.А. Российское самодержавие в конце ΧΙΧ столетия (Политическая реакция 80-х нач. 90-х гг.). М., 1970. С.390.

В 1885г. был создан Дворянский банк. Правительство опа­салось, что в условиях падения цен на зерно многие помещики разорятся и самодержавие потеряет свою опору. В этом банке они получали льготный кредит под залог имений. Допускался и пере­залог. Неуплаченные проценты нередко списывались. При помощи Дворянского банка правительство фактически субсидировало по­мещиков.

В эти же годы был принят ряд законов, которые делали положение в деревне еще более взрывоопасным. В конечном счете три причины подготовили социальный взрыв в деревне: растущее крестьянское малоземелье, мировой сельскохозяйственный кризис и крепостническая политика прави­тельства.

Первое место по значению в серии контрреформ занял скандальный закон 12 июля 1889 года о земских участковых начальниках, который должен был нейтрализовать главный результат реформ 60-х годов – отмену крепостного права. Закон этот был настолько ретроградным, что в Государственном совете

за него проголосовали лишь 13 членов, а 39 (включая трех великих князей) были шокированы им и голосовали против, сославшись на то, что он не согласуется «с действующими установлениями»¹. Царь, однако, утвердил

предложение меньшинства. «Соглашаясь с мнением 13 членов, желаю…» - так начинается высочайшая резолюция по этому поводу². Она подтверждает меткое наблюдение академика А.В. Никитенко: «У нас вся мудрость государственная заключается в двух словах: быть по сему» ³ .

____________________

¹ Троицкий Н.А. Россия в ΧΙΧ веке. Курс лекций: учебное пособие для студ.вуз. М.: Высшая школа, 1999. С.320.

² Зайончковский П.А. Российское самодержавие в конце ΧΙΧ столетия (Политическая реакция 80-х нач. 90-х гг.). М., 1970. С.394.

³ Троицкий Н.А. Россия в ΧΙΧ веке. Курс лекций: учебное пособие для студ.вуз. М.: Высшая школа, 1999. С.320.
Земские начальники сосредоточили в своих руках административную и судебную власть. На эти должности назначались дворяне из числа местных землевладельцев. Общее руководство земскими начальниками в уезде осуществлял предводитель дворянства.

Земский начальник стал полновластным распорядителем в своем участке. В полной от него зависимости оказались сельские и волостные сходы. Он мог отменить любой их приговор, арестовать сельского старосту или волостного старшину и оштрафовать всех участников схода. Таким образом, по закону 1889 года дворянство вернуло себе в лице института земских начальников значительную долю своей прежней, дореформенной вотчинно-полицейской власти над крестьянами.

Второй по значению акт в цикле контрреформ – новое положение о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 года. Оно имело целью подорвать демократические основы земской реформы 1864 года, т.е. всесословность и выборность, и, как выразился С.Ю. Витте, «одворянствовать» земство¹.

Был усилен правитель­ственный надзор над земством. Крестьянские гласные перестали быть выборными. Отныне они назначались из числа кандидатов, заявленных на волостных сходах. Контрреформа, однако, почти

не коснулась «третьего элемента», ставшего к тому времени основным двигателем в земской работе. И поэтому земское дело продолжало развиваться, несмотря на все трудности.

Вслед за земской была проведена  и городская контрреформа. 11 июня 1892 года Александр ΙΙΙ утвердил новое Городовое положение вместо городской реформы 1870 года, которую он расценил как «нелепость». Теперь были лишены избирательных прав не только рабочие, но и вообще все

____________________

¹ Троицкий Н.А. Россия в ΧΙΧ веке. Курс лекций: учебное пособие для студ.вуз. М.: Высшая школа, 1999. С.321.

горожане без недвижимой собственности: квартиросъемщики, приказчики, мелкие торговцы.

К концу 80-х годов царизм фактически завершил и судебную контрреформу, начатую еще в 70-е годы: каждый из четырех краеугольных принципов судебной реформы 1864 г. был сведен совершенно или почти на нет.

Независимость суда от администрации была ограничена, а в низшем звене ликвидирована   совершенно   с   учреждением   института   земских  начальников,   которые   объединили   в   себе   административную   и судебную власть.

Несменяемость судей обратилась в фикцию по закону от 20 мая 1885 г., который учредил Высшее дисциплинарное присутствие Сената, правомочное смещать или перемещать любых жрецов Фемиды (например, из Петербурга —

в Сибирь) по усмотрению и  представлению министра юстиции.

Гласность судопроизводства, резко ограниченная в отношении политических дел еще законами 1872, 1878, 1881 гг., была сведена к минимуму по закону от 12 февраля 1887 г. В тот день именной царский указ дал право министру юстиции, если он «из дошедших до него сведений усмотрит, что публичное рассмотрение дела не должно быть допущено», закрывать в любое время двери заседаний любого суда¹.

В условиях ограниченной гласности ущемлялась и состязательность судопроизводства: судебные власти потворствовали прокуратуре и чинили всяческие препятствия обвиняемым (в особенности), а также их адвокатам на всех стадиях судебного разбирательства.

Ряд контрмер затронул и систему образования. 5 июля 1887 г. был издан правительственный циркуляр о «кухаркиных детях», который рекомендовал ограничить поступление в гимназии и прогимназии «де­тей кучеров, лакеев,

___________________

¹ Троицкий Н.А. Россия в ΧΙΧ веке. Курс лекций: учебное пособие для студ.вуз. М.: Высшая школа, 1999. С.323.

поваров, прачек, мелких лавочников». Их реко­мендовалось не «выводить из среды, к коей они принадлежат». Новый университетский устав 1884 г. фактически уничтожал автономию уни­верситетов, усиливал роль попечителя округа из среды администрации и передавал ему руководство всей университетской жизнью. С 50 до 100 рублей была повышена плата за обучение, университетам резко со­кращались государственные ассигнования. Для лиц, имевших образова­ние, увеличивался до одного года срок действительной военной службы. В целях предотвращения обуржуазивания высших чиновников в 1884 году было запрещено для пяти высших рангов совмещать службу с деятельностью в частном секторе.

Когда Александр ΙΙΙ сравнивал царствования деда и отца, сравнение было не в пользу последнего. Отец слишком много «нареформировал». Постепенный возврат к старому, укрепление сословного строя и самодержавного режима составляли суть внутренней политики Александра ΙΙΙ. Ему казалось, что он возвращает страну с опасного пути на здоровые исторические основания. Александру ΙΙΙ удалось быстро стабилизировать обстановку после цареубийства, но в стране существовало немало острейших проблем, которые воочию обнаружились в следующее царствование.

Таким образом, правительству Александра ΙΙΙ не удалось окончательно уничтожить земства и  городское самоуправление. Они остались центрами объединения либералов. Сохранилась система судопроизводства. В ходе проведения военной реформы наметилась некоторая демократизация офицерского корпуса.

В целом в 80-90х годах была укреплена государственность и достигнута определенная социальная стабильность. Вместе с тем в обществе нарастали симптомы противостояния консервативным тенденциям, характерным для правительственной политики.
Заключение
К середине девятнадцатого века аппарат управления страной не справлялся с общегосударственными проблемами, о чем свидетельствовали и неудачи в Крымской войне, и непрекращающиеся выступления крестьян, и многое другое. Внутренняя и внешняя обстановка требовала преобразования управления на иных, чем раньше, основах.

Реформы 60-70 годов ΧΙΧ века – крупное явление в истории России. Устранив ряд пережитков, создав современные органы самоуправления и суда, они способствовали росту производительных сил страны, гражданского самосознания народа, распространению просвещения, улучшению жизни. Но это было только начало большого дела. Оставались нетронутыми многие дворянские привилегии, особенно в местном управлении. Реформы не коснулись и верхних этажей власти.

Абстрагируясь от конкретной социально-политической обстановки в стране, мы видим, что реформы 80-90-х годов были определенным отходом от реформ 60-70-х годов. Но это не были «контрреформы». Это была лишь корректировка реформ в связи с реально существующими общественно-политическими и экономическими явлениями. Это были прогрессивные действия, о результатах которых можно судить на основе экономических успехов страны.

Император, государственный аппарат проводили реформы сообразно тем политическим условиям, настроениям, которые преобладали в обществе. Реформы направлялись на улучшение общественно-политической ситуации, экономического прогресса России. Поэтому говорить в прямолинейной форме о «контрреформах» в России в 80-90-е годы не совсем корректно. Таким образом, не прекращавшаяся череда реформ 60-90-х годов ΧΙΧв. вплотную подвела Россию к необходимости внесения изменений и в государственное устройство.

Задачи, поставленные перед нами во введении, решены. Мы охарактеризовали положение страны кануна реформ, изучили структуру земского и городского самоуправлений, рассмотрели контрреформы 80-90 годов девятнадцатого века.

В начале работы мы определили ее цель: выявить суть местного самоуправления. Итак, суть местного самоуправления заключается в праве населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения.

Процесс реформирования местного самоуправления в такой огромной и многомерной стране, как Россия, не может быть простым, гладким и бесконфликтным. В исторически сжатые сроки предстояло сделать то, что в развитых демократических государствах выстраивалось столетиями.
Библиографический список


1. Документальные источники

1.1. Городовое положение 1870 г. // Российское законодательство Χ-ΧΧ веков в 9-ти томах Т.8. – М.: Юридическая литература, 1991. – с.120-251.

1.2. Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. // Российское законодательство Χ-ΧΧ веков в 9-ти томах Т.8. – М.: Юридическая литература, 1991. – с. 32-82.

2. Монографические исследования

2.1. Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. Монография. Москва – Тула: ТИГИМУС, 1997. – 814с.

2.2. Корнилов А.А. Курс истории России ΧΙΧ века. Изд-е 2-е. М., Издательство М. и С. Сабашниковых, 1918. – 446с.

2.3. Чичерин Б.Н. Воспоминания. Земство и Московская дума. М., 1934. – 356с.

3. Учебная литература

3.1. Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России: учебное пособие. М.: ИНФА-М; Новосибирск: изд-во НГАЭиУ, 1997. – 92с.

3.2. Герасименко Г.Е. Земское самоуправление в России. М., 1990. - 305с.

3.3. Дитятин И.И. Устройство и управление городов в России. Т.2. Городское самоуправление в настоящем (ΧΙΧ) столетии. Ярославль, 1877. – 415с.

3.4. Зайончковский П.А. Российское самодержавие в конце ΧΙΧ столетия (Политическая реакция 80-х-нач.90-х гг.). М., 1970. – 524с.

3.5. Сахаров А.Н. История России. С начала ΧVΙΙΙ до конца ΧΙΧ века: учебное пособие. М.: АСТ, 1996. – 544с.

3.6. Троицкий Н.А. Россия в ΧΙΧ веке. Курс лекций: учебное пособие для студ.вуз. М.: Высшая школа, 1999. – 431с.