Певною мірою саме ці методи зближаються з функцією адміністративного нагляду. Наприклад, пропаганда, як спосіб діяльності відповідних ланок у системі органів адміністративного нагляду, стає їх основною функцією. У процесі її практичної реалізації вступають у дію спеціальні методи пропагандистської діяльності, що підтверджує складну природу категорії методів, їх нерозривний зв’язок з функціями управління.
Важливо підкреслити, що в діяльності суб’єктів нагляду, які функціонують у системі міліції, правова пропаганда займає особливе місце. Мабуть, її треба оцінювати як одну з головних форм профілактики правопорушень, оскільки в якій би формі не проводилися заходи попереджувального характеру, вони завжди своїм змістом мають агітаційно-пропагандистську спрямованість. Тут, як ніде більше, дістають відображення методи переконання, спрямовані на виховання в людей поваги до права взагалі, і до норм, що регулюють конкретні суспільні відносини, зокрема.
Розглядаючи пропаганду із названих позицій, скажемо, що її прикладні дослідження в системі МВС України свідчать про істотні розходження в розумінні цієї діяльності. Деякі автори, наприклад, відкидають наявність інших класифікацій методів переконання у пропагандистській роботі в сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, крім тих, у яких критерієм розмежування беруться засоби реалізації методу. [145, С. 52]
Методи переконання, реалізовані в пропагандистській діяльності суб’єктів адміністративного нагляду по його основних напрямках (паспортна система, дозвільна система, громадський порядок, дорожній рух), потрібно розглядати як один з найважливіших засобів впливу на правосвідомість громадян України. Цей метод використовується практично на всіх етапах нагляду, оскільки навіть у випадку притягнення винуватого правопорушника до адміністративної відповідальності суб’єкт нагляду не обмежує свої дії процесуальними рамками, а досягає їх шляхом роз’яснення і переконання з метою усвідомлення винною особою неправомірності своєї поведінки.
Доречно підкреслити також тісний зв’язок методів адміністративного нагляду і методів галузевого управління, причому перші опосередковано впливають на реалізацію інших.
Взаємовплив методів очевидний. Спільними зусиллями органів нагляду та адміністрації підприємств досягаються бажані результати запрограмованого стану відповідних об’єктів нагляду. Тому застосування методів морального і матеріального заохочення варто розглядати і як наслідок, результат методу переконання, який лежить в основі діяльності органів адміністративного нагляду.
Реалізація вказано зв’язку реальна лише стосовно методів наглядової діяльності міліції, реалізованих, головним чином, у сферах охорони громадського порядку, дорожнього руху, тобто там, де управлінський вплив адресований трудовим колективам, об’єднанням громадян за виробничою або іншою соціальною ознакою (підприємства, мешканці будинків тощо).
Характеризуючи метод переконання у діяльності органів адміністративного нагляду в системі міліції, зазначимо, що ці методи в поєднанні з опосередкованим економічним і організаційним впливом складають таку групу способів впливу на піднаглядний об’єкт, що і є основним засобом реалізації пропагандистських і організаційних функцій суб’єктів нагляду. Така практика діяльності всіх систем нагляду в державному управлінні, компетенція яких далеко не вичерпується лише наглядовими повноваженнями.
Методи діяльності суб’єктів нагляду, що дістають відображення в організаційному впливі на охоронювані суспільні відносини, складають особливу групу. Цей вплив за своїм характером не є завжди владним стосовно адресата. Значною мірою він реалізується в рекомендаціях органів нагляду, у процесі методичної допомоги при налагодженні взаємодії з органами галузевого управління.
Практично організаційні методи застосовуються в діяльності всіх органів адміністративного нагляду, що входять у систему міліції. Їх організуюча роль помітно виявляється, наприклад, щодо громадських формувань з охорони громадського порядку. Так, відповідно до ст. 15 Закону України від 22 червня 2000 року “Про участь громадян в охороні громадського порядку та державного кордону” [52], місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування спільно з органами внутрішніх справ, підрозділами Прикордонних військ України організовують діяльність громадських формувань з охорони громадського порядку та державного кордону шляхом залучення їх членів до проведення патрулювання та інших спільних заходів, проведення інструктажів та оперативного надання відповідної інформації, крім таємної, залучення їх членів до правового навчання та ознайомлення з формами та методами боротьби з правопорушеннями. У зв’язку з цим стає очевидним, що ігнорування організаційних методів в умовах сьогодення, призводить до ослаблення взаємодії суб’єктів нагляду і громадських формувань з охорони громадського порядку.
Питання щодо організації роботи органів внутрішніх справ України з населенням та громадськими формуваннями з метою посилення боротьби зі злочинністю і профілактикою правопорушень врегульовані на відомчому рівні наказом МВС України від 24 червня 1997 року № 400 “Про затвердження типових штатів та Типового положення про підрозділи органів внутрішніх справ по роботі з населенням та громадськими формуваннями”. [101]
З цього приводу хотілося б зазначити, що сьогодні багато громадських формувань з охорони громадського порядку практично припинили свою діяльність (наприклад, добровільні народні дружини), лише органам адміністративного нагляду в державному управлінні характерна позиція активно організуючої ланки системи управління. Ця позиція закріплена практично в усіх актах − положеннях, що визначають статус цих органів, їх компетенцію у функціональній структурі державного управління.
Отже, розглянуті групи методів, на перший погляд, не є характерними для діяльності, здійснюваної органами нагляду. Проте, зіставлення повноважень системи в державному управлінні і методів діяльності дозволяє зробити деякі висновки. Вони, як уявляється, мають істотне практичне значення в удосконаленні управління і нагляду в системі міліції. Тенденція закріплення в компетенції органів нагляду організаційних засад у правоохоронній сфері очевидна і безперечна.
Уявляється, що бажаний ефект діяльності може мати місце тоді, коли суб'єкт має чітко визначену компетенцію, що відповідає головним його завданням, і використовує з метою досягнення позитивного результату всі доступні і дозволені правом методи. Таке посилання може бути прийняте й стосовно основних робочих методів адміністративного нагляду. До їх числа відносяться адміністративні методи, за допомогою яких орган нагляду реалізує владні повноваження.
Адміністративні методи становлять собою основну групу засобів-способів охорони піднаглядних об’єктів від різного роду неправомірних посягань. Не завжди така діяльність закінчується застосуванням заходів стягнення. Значна частка примусового впливу органів на піднаглядні об’єкти носить директивний характер і не пов’язана безпосередньо із застосуванням адміністративних санкцій.
Незважаючи на владний характер адміністративно-директивного методу впливу на середовище управління в механізмі адміністративного нагляду все ж таки за своїм змістом він близький до організаційного.
Отже, адміністративно-директивний метод, що застосовується в практиці роботи суб’єктів нагляду, має складну природу. Будучи конкретним вираженням адміністративного примусу в управлінні, він зберігає також свій організуючий початок, оскільки примусити зобов’язану сторону вчинити певні дії або утриматися від їхнього здійснення − значить організувати належне функціонування піднаглядного об’єкта.
Що ж стосується сторони розглянутого методу, пов’язаної із застосуванням інших видів адміністративного примусу, то його реалізація має місце, в основному у випадку протиправних дій.
Якщо у процесі здійснення адміністративного нагляду переконання не досягає своєї мети, то суб’єкти адміністративного нагляду застосовують адміністративний примус, який полягає у здійсненні примусових заходів з метою попередження, припинення протиправних дій, процесуального забезпечення і накладення адміністративних стягнень.
Адміністративний примус, застосовуваний суб’єктами адміністративного нагляду міліції, має деякі особливості. Це, як правило, позасудове застосування примусових заходів (за винятком деяких адміністративних стягнень; примусові заходи застосовують органи (посадові особи), наділені спеціальними повноваженнями по здійсненню адміністративної влади; адміністративний примус застосовується з метою забезпечення дотримання загальнообов’язкових правил поведінки в сфері державного управління (наприклад, правила дозвільної системи, паспортної системи, правила безпеки дорожнього руху тощо).
В теорії адміністративного права виділяються три групи примусових заходів:
а) заходи адміністративного запобігання;
б) заходи припинення правопорушень;
в) адміністративні стягнення. [13, С. 152]
Критерієм, за яким конкретні заходи адміністративного примусу, що входять до названих груп, відрізняються один від одного є їх “розміщення” стосовно протиправної дії.
Заходи адміністративного попередження. Ці заходи (їх часто називають адміністративно-попереджувальними) застосовуються з метою попередження правопорушень.
Зміст попередження правопорушень полягає, по-перше, в тому, щоб не допустити протиправної поведінки з боку конкретних осіб, які до такої поведінки схильні; по-друге, в усуненні причин, що сприяють скоєнню правопорушень, і створенні умов, які виключають протиправну поведінку.
Законодавець розцінює адміністративно-попереджувальну роботу як важливий компонент забезпечення законності, порядку і дисципліни. Виходячи з цього, він вводить в КУпАП спеціальну статтю (ст. 6 “Запобігіння адміністративним правопорушенням”) [66], яка передбачає здійснення профілактичних заходів, визначає їх цілі і суб’єктів.
У повсякденному житті громадяни найчастіше стикаються з адміністративно-попереджувальними заходами, які застосовуються правоохоронними органами (міліція, податкова міліція, прокуратура), державними інспекціями, контрольно-ревізійними службами, органами місцевого самоврядування та іншими, уповноваженими на те державою структурами. Це, зокрема:
-    перевірка документів;
-    безперешкодний вхід у жилі приміщення громадян, які перебувають під адміністративним наглядом;
-    відвідання підприємств, організацій для виконання профілактичних функцій;
-    вилучення для проведення аналізу проб продукції, яка призначена для реалізації населенню;
-    заборона або обмеження в установленому порядку руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць та автомобільних доріг з метою забезпечення громадської безпеки.
Характерною особливістю адміністративно-попереджувальних заходів є та, що вони застосовуються в ситуаціях, коли правопорушення відсутнє. Практиці відомі два види таких ситуацій:
1. коли є реальні підстави передбачати, що може здійснитися правопорушення і потрібно його не допустити;
2. коли треба забезпечити відповідний правопорядок у надзвичайних (екстремальних) умовах.
Найрельєфніше заходи цієї групи подані в Законі України від 16 березня 2000 року “Про правовий режим надзвичайного стану” [50]. Це встановлення особливого режиму в’їзду, виїзду, пересування; заборона масових і спортивних заходів; введення комендантської години тощо. Сюди ж варто віднести й заходи карантинного та обсерваційного характеру, закриття кордонів із суміжною державою і т. ін.
Запобіжні адміністративні заходи. Цей вид заходів (у юридичній літературі їх інколи називають “адміністративно-запобіжними”) належить до другого різновиду заходів адміністративного примусу.
Сама назва цих заходів вказує на їх цільове призначення − запобігання неправомірної поведінки. Їх призначення як заходів запобігання полягає в:
а) припиненні протиправної поведінки;
б) усуненні шкідливих наслідків протиправної поведінки;
в) створенні відповідних умов для можливого в майбутньому притягнення винної особи до адміністративної відповідальності (складання протоколу про адміністративне правопорушення).
Запобіжні адміністративні заходи можуть застосовуватись як окремо, наприклад, припинення функціонування пункту громадського харчування у зв’язку з порушенням санітарно-епідеміологічних правил, так і в сукупності з іншими заходами адміністративного примусу, наприклад, з адміністративними стягненнями.
Заходи відповідальності за порушення нормативно-правових положень. Найчіткіше чітко виражену, в розумінні правової регламентації, класифікаційну групу заходів адміністративного примусу складають примусові заходи впливу, які містяться в адміністративно-правових санкціях, тобто заходи відповідальності за порушення нормативно-правових положень.
Головною особливістю подібних заходів примусу є та, що вони застосовуються винятково як заходи відповідальності за порушення нормативно-правових положень і містяться в адміністративно-правових санкціях.
В юридичній літературі до третьої групи адміністративно-правових заходів найчастіше включають лише адміністративні стягнення.
Адміністративним законодавством України передбачені санкції, які містять такі заходи відповідальності:
1) накладення адміністративних стягнень на фізичних осіб за вчинення адміністративних правопорушень;
2) накладення стягнень на юридичних осіб за порушення нормативно-правових положень (притягнення до відповідальності в адміністративному порядку);
3) застосування заходів адміністративного впливу, не віднесених до категорії адміністративних стягнень до юридичних осіб за порушення нормативно-правових положень (притягнення до відповідальності в адміністративному порядку).
Застосування до фізичних осіб за вчинення адміністративних правопорушень заходів впливу, які не є адміністративними стягненнями передбачено Кодексом України про адміністративні правопорушення.
Передусім це ст. 24¹ “Заходи впливу, що застосовуються до неповнолітніх”, згідно з якою до осіб віком від 16 до 18 років за вчинення адміністративних правопорушень можуть застосовуватися такі заходи впливу:
1) обов’язково публічно чи в іншій формі просити пробачення у потерпілого;
2) попередження;
3) догана або сувора догана;
4) передача неповнолітнього під нагляд батькам чи особам, які їх замінюють, або під нагляд педагогічного чи трудового колективу з їх згоди, а також окремим громадянам за їх проханням. [70, С. 205]
Крім відомих у теорії і практиці примусових заходів, можна запропонувати запобіжний захід у вигляді призупинення діяльності ліцензії, що вилучається в піднаглядного об’єкта і може бути повернена йому після усунення всіх недоліків, вказаних суб’єктом нагляду.
На сьогодні, в діючому Законі України від 1 червня 2000 р. “Про ліцензування певних видів господарської діяльності” (ст. 21) [51] передбачена відповідальність за порушення ліцензійних умов у вигляді анулювання ліцензії, що призводить до повної її втрати.
Запропонований нами вид відповідальності у вигляді призупинення дії ліцензії зовні схожий на анулювання ліцензії (припинення діяльності суб’єкта), але різниця тут полягає в тому, що призупинення дії ліцензії тимчасово забороняє ті дії, на які потрібно мати дозвіл, у той же час інші заходи суб’єкт може здійснювати (наприклад, кадрові питання, питання матеріально-технічного забезпечення тощо).
Отже, заходи переконання і примусу повинні застосовуватися в комплексі, при цьому переслідуючи головну мету – належне функціонування піднаглядного об’єкта.
Важливою умовою нормального функціонування діяльності суб’єктів адміністративного нагляду є контроль за належною роботою суб’єктів адміністративного нагляду, а також підбір, розстановка і навчання виконавців, які безпосередньо здійснюють адміністративний нагляд.
Контролює діяльність суб’єктів адміністративного нагляду начальник органу внутрішніх справ або його заступник − начальник міліції громадської безпеки, як у процесі повсякденної роботи, так і при перевірці скарг, що надходять стосовно діяльності суб’єкта адміністративного нагляду. Керівник галузевого підрозділу зобов’язаний також контролювати діяльність своїх підлеглих працівників з метою недопущення порушення прав і свобод з боку конкретних працівників.
Не менш важливим є підбір, розстановка і навчання виконавців, які безпосередньо здійснюють адміністративний нагляд. До умов належного виконання нагляду конкретними виконавцями відноситься наявність високої кваліфікації, глибоких знань, потрібних для здійснення адміністративного нагляду (як юридичних, так і технічних), вміння застосовувати їх на практиці, та деякі інші умови виходячи з конкретних обставин.

1.4. Організаційні основи діяльності суб’єктів адміністративно-наглядової діяльності міліції
Найбільшого вираження риси адміністративного нагляду набули у сфері діяльності органів внутрішніх справ (міліції). У свою чергу, саме в системі галузевого управління вони дістали найчіткіше організаційне розмежування. Відособленість цієї ланки допомагає краще зрозуміти функції адміністративного нагляду. Відповідно до організаційних, функціональних і праворегулюючих варіантів побудови досліджуваних суб'єктів адміністративного нагляду припустимі порівняння його систем незалежно від їх належності до галузей управління (народне господарство, соціально-культурне та адміністративно-політичне будівництво).
Важливо підкреслити, що для управління в діяльності органів внутрішніх справ характерне не лише “фізичне” зосередження об’єктів і суб’єктів адміністративного нагляду, але й те, що вони розрізняються як за формою, так і за способом утворення, фінансування тощо. Крім того, суб’єкти адміністративного нагляду в системі органів внутрішніх справ мають повний обсяг форм і методів, властивих цій діяльності на даний період часу.
З метою з’ясування характеристики суб'єктів нагляду в системі органів внутрішніх справ розглянемо питання про організаційну структуру галузі.
У юридичній літературі тією чи іншою мірою вже висвітлювалася ця проблема. В сучасній адміністративно-правовій літературі цьому питанню приділяється також увага [13; 70], де органи внутрішніх справ розглядаються разом з іншими відомствами, що діють у галузі адміністративно-політичної сфери (Міністерство оборони України, Служба безпеки України, Міністерство юстиції України).
Розгляд організаційної структури органів внутрішніх справ у рамках цього дослідження має кілька причин:
1. Організаційна структура органів внутрішніх справ, як і всіх інших органів управління, мусить відповідати їх функціональному змістові. Досягти цього можна шляхом організаційного розмежування всередині галузі та надання кожному елементу структури відповідної компетенції. Отже, аналізуючи організаційну структуру органів внутрішніх справ, можна з’ясувати ті її елементи, які за своїм цільовим призначенням і характером діяльності є суб’єктами адміністративного нагляду.
2. Організаційна структура органів внутрішніх справ і вичленування з її наглядових ланок дозволить вести мову про питому вагу адміністративного нагляду у функціональній структурі галузі взагалі, та у рамках адміністративної діяльності, зокрема. Цей підхід дає можливість судити про органи внутрішніх справ як про систему, у якій найпомітніша концентрація наглядових повноважень. Для одних елементів системи вони є основними в компетенції, для інших − здійснюються разом з повноваженнями іншого характеру.
3. Організаційне відокремлення в структурі органів внутрішніх справ ланок адміністративного нагляду дає можливість обґрунтованого підходу до оцінки співвідношення об’єкта управління в галузі внутрішніх справ та об’єктів наглядової діяльності.
Органи внутрішніх справ, як окремо взята система, являють собою сукупність складових частин, кожна з яких має свої завдання, сили і засоби, що забезпечують їх виконання. Специфіка цих завдань, форм і методів діяльності послужили, з одного боку підставою для розмежування напрямків діяльності, а з іншого − об’єднання в середині системи тих її ланок, завдання яких близькі за своїм змістом, або їх діяльність має загальний об’єкт впливу.
Деякі вчені-адміністративісти, досліджуючи органи внутрішніх справ, поділяють їх на міліцію, Державну автомобільну інспекцію МВС України, Державний пожежний нагляд МВС України та внутрішні війська. [13, С. 479-489]
Існування різноманітність поглядів у науковій літературі обумовлювалося відсутністю закріпленої на законодавчому рівні структури Міністерства внутрішніх справ України.
Проте зазначення суперечність отримала вирішення у Законі України від 10 січня 2002 р. “Про загальну структуру і чисельність Міністерства внутрішніх справ України” [57], яким затверджено таку загальну структуру Міністерства внутрішніх справ України:
–       Міністерство внутрішніх справ України – центральний орган управління;
–       головні управління, управління Міністерства внутрішніх справ України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, управління, відділи Міністерства внутрішніх справ України на транспорті;
–       міські, районні управління та відділи, лінійні управління, відділи, відділення, пункти;
–       підрозділи місцевої міліції;
–       підрозділи та допоміжні служби державної пожежної охорони;
–       з’єднання, військові частини, підрозділи, установи внутрішніх військ;
–       навчальні заклади, науково-дослідні установи, підприємства та установи забезпечення.
Що стосується внутрішніх військ, то вони хоча і входять у систему МВС, але не входять у структуру органів внутрішніх справ.
Кожна з названих частин системи органів внутрішніх справ має не лише свою внутрішню організаційну побудову, але й функціональну структуру. Остання і дає можливість виділення тих ланок, які здійснюють адміністративний нагляд у сфері охорони громадського порядку.
Міліція є основною частиною органів внутрішніх справ, через яку держава здійснює управління громадським порядком. З цієї позиції громадський порядок виступає як об’єкт діяльності міліції. Однак міліція являє собою досить складну за своєю організаційною і функціональною побудовою частиною органів внутрішніх справ.
Відповідно до Закону України від 20 грудня 1990 р. “Про міліцію” [43], вона поділяється на:
-       кримінальну міліцію;
-       міліцію громадської безпеки;
-       транспортну міліцію;
-       державну автомобільну інспекцію;
-       міліцію охорони;
-       спеціальну міліцію.
До складу кримінальної міліції входять “оперативно-розшукові, науково-технічні й інші підрозділи, потрібні для розв’язання завдань, що стоять перед нею, і надання допомоги міліції громадської безпеки.
Відразу ж наголосимо, що діяльність не всіх підрозділів міліції безпосередньо пов’язана з охороною громадського порядку [40, С. 93; 28, С. 14] (тут і далі термін “громадський порядок” розуміється у вузькому розумінні). До цих підрозділів відноситься кримінальна міліція.
До складу міліції громадської безпеки входять підрозділи патрульно-постової служби, Державної автомобільної інспекції, служба дільничних інспекторів міліції, ізолятори для тимчасового тримання затриманих і взятих під варту осіб та інші підрозділи, діяльність яких призначена для розв’язання поставлених перед нею (міліцією) завдань.
Особливе місце у складі міліції посідає служба охорони громадського порядку і Державна автомобільна інспекція, діяльність яких за своїм характером варто оцінювати як адміністративно-наглядову, а органи, що її здійснюють, як суб’єкти адміністративного нагляду.
У складі міліції громадської безпеки служба охорони громадського порядку має спеціальні завдання, що характеризують її діяльність як наглядову у всіх встановлених законом правових формах і здійснювану відповідними методами. Саме з метою реалізації завдань із здійснення адміністративного нагляду в складі міліції і створені її стройові підрозділи (полки, батальйони, роти, взводи, відділення).
Як і всяка інша діяльність, адміністративний нагляд у сфері охорони громадського порядку складається з кількох етапів.
1. Підготовчий (організаційний), де сама служба виступає як об’єкт управління, здійснюваного підрозділами органами внутрішніх справ (міліції). Він містить у собі різні організаційні заходи, наприклад, починаючи з інструктажу і закінчуючи постановкою конкретних завдань кожному виконавцю. Успішність реалізації цього етапу прямо впливає на ефективність роботи підрозділів.
2.Систематичне спостереження за станом громадського порядку з метою з’ясування і припинення протиправних посягань на нього. Цей етап, власне, і характеризує зміст охоронної діяльності, тобто зміст і призначення адміністративного нагляду. У процесі спостереження за громадським порядком не лише виявляються факти правопорушень, але й вживаються заходи припинення протиправних дій, відновлення належного порядку в громадських місцях, створення умов спокою і безпеки людей, збереження матеріальних цінностей, з’ясовуються також обставини, що сприяють вчиненню правопорушень тощо.
На характеристику цього етапу впливає й те, що служба охорони громадського порядку виконує і велику організаційну функцію в галузі розглянутих суспільних відносин. Ця функція із завдань забезпечення належного громадського порядку, що диктує потребу застосування не лише оперативних заходів відновлювального характеру, але й дій по збору й обробці інформації, що надходить, а, отже, і оцінки оперативної обстановки. Це в свою чергу є основою для прийняття раціональних управлінських рішень. Таким вбачається головний зв’язок “внутрішньої” і “зовнішньої” діяльності служби охорони громадського порядку. [40, С. 84-86]
Варто у зв’язку з цим звернути увагу й на таку обставину. На перший погляд, може здатися, що застосування, наприклад, заходів відновлення належного громадського порядку у випадку його порушення є діяльність, що перебуває поза межами власне адміністративного нагляду.
Нагляд за станом громадського порядку, припинення будь-яких спроб його порушити, а також здійснення різних заходів із забезпечення його в громадських місцях, що відповідає правовому режиму порядку − це єдиний процес. Саме він характеризує адміністративний нагляд у сфері державного управління взагалі в галузі охорони громадського порядку, і зокрема як динамічну функцію органів управління. Тому стосовно громадського порядку, діяльність суб’єктів адміністративного нагляду треба оцінювати як діяльність, що організовує його функціонування. На нашу думку, така оцінка можлива лише щодо спеціального об’єкту − громадського порядку.
3. Застосування санкцій до порушників та інших примусових заходів. Особливістю тут є та, що співробітники служби охорони громадського порядку, які безпосередньо спостерігають за станом об’єкта, лише здійснюють затримання правопорушників (наприклад, у випадку вчинення ними дрібного хуліганства або іншого правопорушення) і доставляють їх до чергової частини. В цьому випадку складаються відповідні документи (рапорт, пояснення, протокол), на підставі яких начальник органу внутрішніх справ розглядає справу про адміністративне правопорушення і накладає адміністративне стягнення, або направляє матеріали суду для розгляду та ухвалення рішення, в той орган чи посадовій особі, яка правомочна накладати адміністративне стягнення за це правопорушення.
Зазначимо, що накладання адміністративних стягнення відповідно до ст. 258 КУпАП може здійснюватися на місці вчинення правопорушення без складання протоколу, коли затримана особа не оспорює допущене порушення і адміністративне стягнення, яке на неї накладається.
Отже, служба охорони громадського порядку, виступаючи як суб’єкт адміністративного нагляду, у своєму арсеналі примусових заходів має в основному ті, які пов’язані з припиненням протиправних дій, відновленням належного порядку, затриманням правопорушників, а в необхідних випадках і застосуванням фізичної сили, спеціальних засобів і зброї. [96]
Свого часу Р.І. Денисов висловлював думку про те, “що це питання можна було б вважати певною мірою надуманим, а суперечки довкола нього схоластичними, якби не проблема уточнення компетенції органів нагляду”. [34, С. 114]
Зміст питання полягає у застосуванні адміністративних санкцій органами нагляду, що може бути сприйняте як спроба розширювального тлумачення змісту адміністративного нагляду.
М.І. Єропкін виключав із процесу нагляду застосування санкцій, і підтверджуючи цю точку зору наводив загальний нагляд прокуратури як діяльність безвладну стосовно піднаглядних органів і посадових осіб, але, разом з тим, ефективну. На нашу думку, повною мірою цим висловленням не можна погодитися.
Взагалі, про “безсилля” прокурорського нагляду не може бути й мови, оскільки така форма нагляду має статус конституційно закріпленої системи, забезпеченої авторитетом державної влади повною мірою. Разом з тим акти прокурора обов’язкові для тих, кому вони адресовані. Вони розглядаються в обов’язковому порядку, по них приймаються заходи усунення виявлених порушень, їх причин та умов.
У свою чергу адміністративний нагляд − це діяльність, що здійснюється в рамках державного управління лише із спеціального кола питань і тільки стосовно спеціальних об’єктів. У цьому випадку нагляд виступає як невід’ємна частина всього управлінського впливу. Застосування примусових заходів взагалі і санкцій зокрема треба розглядати як єдиний механізм. Власне, це підтверджує і М.І. Єропкін, вказуючи на “негайне реагування” органу нагляду на адміністративні проступки. [40, С. 92-93] Той факт, що окремі санкції застосовуються, наприклад, судом за матеріалами органів адміністративного нагляду зовсім не суперечить  сказаному вище. Він лише характеризує демократичність адміністративного процесу та організаційну забезпеченість законності в управлінні.
Продовжуючи розгляд питання щодо реалізації адміністративного нагляду органами внутрішніх справ, варто зупинитися на висвітленні структури Департаменту адміністративної служби міліції МВС України, оскільки здійснення адміністративного нагляду є невід’ємним складовим елементом його діяльності.
Сьогодні Департамент адміністративної служби міліції МВС України складається з:
-       організаційно-методичного відділу;
-       управління охорони громадського порядку;
-       управління організації профілактичної та адміністративної роботи;
-       відділу по керівництву спеціальними підрозділами міліції, забезпечення охорони працівників суду, правоохоронних органів, осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві, членів їх сімей та родичів;
-       відділ дозвільної системи;
-       відділ по координації діяльності органів і підрозділів внутрішніх справ у районах радіаційного забруднення.
Коротко характеризуючи всі ланки цієї служби, підкреслимо основні особливості її побудови, які полягають у тому, що кожна ланка організаційно закріплена в рамках відповідного органу внутрішніх справ, що здійснює управління ними у повному обсязі (виняток складають питання, що вирішуються відповідно до встановленої номенклатури). Незважаючи на те, що про службу в цілому можна судити як про систему суб’єктів адміністративного нагляду, вона все ж таки являє собою відособлену її частину.
Визначається це особливістю піднаглядного об’єкта − громадського порядку, оперативні характеристики якого різні для регіонів країни та їх адміністративно-територіальних одиниць. За цих умов особливого значення набуває не оперативне управління силами і засобами охорони громадського порядку в масштабах держави з боку центрального органу управління, а методичне керівництво, здійснюване Департаментом адміністративної служби міліції МВС України і відповідних управлінь МВС областей та м. Севастополя і ГУМВС України в Автономній Республіці Крим, м. Києві та Київській області. Подібна побудова характерна і для всіх інших суб’єктів адміністративного нагляду, що функціонують у рамках органів внутрішніх справ.
Органи внутрішніх справ у своєму складі мають спеціальні ланки, які здійснюють адміністративний нагляд за дотриманням встановленої в країні паспортної системи. Варто враховувати, що адміністративний нагляд за дотриманням паспортної системи здійснюють усі суб’єкти адміністративного нагляду в системі міліції. До них відносяться дільничні інспектори міліції, патрульно-постова служба міліції, чергові частини міліції і т.і.)
Організаційна замкнутість апаратів міліції, які здійснюють цей напрямок адміністративного нагляду в рамках відділу внутрішніх справ, відображає лише відомчі інтереси в питанні внутрішніх структур. Обрані ними варіанти раціональні з позицій штатних та інших можливостей органів внутрішніх справ. Якоюсь мірою вони традиційні і для міліцейського апарату. Таке об’єднання двох принципово різних напрямків нагляду в більшості носить оперативно-тактичне спрямування.
В основі очевидної спеціалізації наявних напрямків наглядової діяльності міліції лежить далеко не формальна ознака − піднаглядні об’єкти. Як би не тлумачилося поняття охорони громадського порядку [28, С. 67], він (громадський порядок) не змінює свого змісту як об’єкт адміністративного нагляду. На рівні з ним у цій якості виступає і паспортна система в Україні, яка являє собою сукупність суспільних відносин, врегульованих спеціальними правовими нормами.
Адміністративний нагляд міліції стосовно дотримання правил паспортної системи здійснюється Державним департаментом з питань громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб відповідно до постанови Кабінету міністрів України від 14 червня 2002 р. “Про утворення Державного департаменту з питань громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб”. [118]
Наступним суб’єктом адміністративно-наглядової діяльності виступають підрозділи дозвільної системи.
Діяльність за дотриманням правил дозвільної системи організаційно забезпечена в складі міліції, де представлена у вигляді відособлених підрозділів у структурі адміністративної служби. Однак і тут з повною впевненістю можна вести мову про наявність спеціального піднаглядного об’єкта.
Правовою основою діяльності підрозділів дозвільної системи є Закон України від 20 грудня 1990 року “Про міліцію”, у якому передбачений обов’язок міліції давати відповідно до законодавства дозвіл на придбання, зберігання, носіння і перевезення зброї, боєприпасів, вибухових речовин та матеріалів, інших предметів і речовин, щодо зберігання і використання яких встановлено спеціальні правила, а також на відкриття об'єктів, де вони використовуються, контролювати додержання названих правил та функціонування цих об'єктів (п. 13 ст. 10 Закону); Закон України від 1 червня 2000 року “Про ліцензування певних видів господарської діяльності” [51] та постанова Кабінету міністрів України від 15 серпня 2001 року “Про затвердження Положення про дозвільну систему”.
Дозвільну роботу в масштабах України організовують:
-       Департамент адміністративної служби МВС України;
-       управління та відділи ГУМВС України в Автономній Республіці Крим, м. Києві та Київській області; УМВС України областей та м. Севастополя;
-       міськрайоргани внутрішніх справ (відділи, відділення дозвільної роботи).
Основними завданнями міліції по здійсненню дозвільної системи є запобігання втрати і розкрадань предметів і речовин, на які поширюється особливий режим обігу, недопущення їх використання в злочинних цілях або не за призначенням, своєчасне виявлення та усунення порушень встановлених правил. [12, С. 153]
Виходячи із поставлених завдань підрозділи дозвільної роботи реалізують основні функції: допуск осіб до роботи на об’єктах дозвільної системи; видачу дозволів на роботу з предметами і речовинами обмеженого користування; нагляд за об’єктами; проведення на них профілактичних заходів.
Подібна оцінка такою ж мірою застосовується й щодо суб’єктів нагляду за режимом перебування іноземних громадян і осіб без громадянства на території України. Усі питання стосовно згаданих осіб вирішує служба паспортно-реєстраційної та міграційної роботи, яка постійно контактує з міліцією громадської безпеки з цього кола питань.
Діяльність суб’єктів адміністративного нагляду здійснюється в рамках адміністративної служби міліції, Державної автомобільної інспекції, Державної пожежної охорони, Державної служби охорони при МВС України, які здійснюють нагляд за станом різних об’єктів. Однак їх зміст і призначення дуже специфічні. Піднаглядні об’єкти поділяються на такі групи:
-       суспільні відносини, що виникають у сфері громадського порядку, де суб’єктом нагляду виступають органи внутрішніх справ в особі відповідних служб міліції (патрульно-постова служба, дільничні інспектори міліції тощо);
-       суспільні відносини, що виникають у сфері порядку управління (паспортна система, дозвільна система, режим перебування іноземних громадян і осіб без громадянства на території України). Суб’єктами тут виступають також структурні підрозділи міліції.
Особливе місце в числі суб’єктів адміністративного нагляду займає Державна автомобільна інспекція МВС України (далі ДАІ), правове становище якої регулюється постановою Кабінету міністрів України від 14 квітня 1997 р. “Про Положення про Державну автомобільну інспекцію Міністерства внутрішніх справ”. [115]
Особливий статус ДАІ визначається двома умовами:
-       цей підрозділ міліції здійснює нагляд за надзвичайно складним соціальним явищем − дорожнім рухом;
-       правовим статусом цього підрозділу міліції, є особливості, завдяки яким він віднесений до числа державних інспекцій.
На короткій характеристики цих ознак варто зупинитися.
Особливий підхід до питань правового регулювання суспільних відносин у дорожньому русі обумовлений рядом причин. До основних з них, на наш погляд, можна віднести такі:
-       транспортні засоби є джерелами підвищеної небезпеки. На практиці користування такими засобами пересування на дорогах становлять особливу небезпеку як для власника транспортного засобу, так і для всіх інших учасників дорожнього руху;
-       суспільні відносини, що виникають у сфері дорожнього руху, значною мірою проявляють себе як надзвичайно активна категорія соціальних зв’язків. У результаті відповідної технічної оснащеності галузей автотранспортного парку і його функціонування, дорожній рух став настільки постійним явищем, що не залежить ні від часу доби, ні від пори року. Його інтенсивність дозволяє говорити про нього як про один із соціальних факторів, що помітно впливає на стан правопорядку в цілому;
-       суспільні відносини в дорожньому русі є предметом не лише адміністративного, але й цивільного та кримінального законодавства.
У Державній автомобільній інспекції найрельєфніше проявляють себе загальні тенденції системи державних інспекцій в Україні. Вони очевидні при аналізі місця і ролі Державної автомобільної інспекції з двох позицій:
а) коли ДАІ розглядається в загальному спектрі державних інспекцій;
б) коли оцінка місця цього органу ґрунтується на його статусі у вигляді складової частини системи управління в галузі внутрішніх справ.
Аналіз нормативних актів, що регламентують діяльність ДАІ, дозволяє віднести її до числа органів, основним призначенням яких є нагляд за відповідністю діяльності наглядових об’єктів правовому режимові визначеному законодавством України. Для Державної автомобільної інспекції, також як і для інших інспекцій, характерне організаційне самовизначення в системі галузі: наявність надвідомчих повноважень, пов’язаних із широким діапазоном застосування адміністративного примусу, право та обов'язок участі у визначенні правового режиму піднаглядних об'єктів.
Як орган, що входить до єдиної системи державного управління, ДАІ у своїй діяльності керується (як і всі інші державні інспекції) основними соціально-політичними принципами державного управління.
На характеристику діяльності ДАІ значно впливає і та обставина, що в результаті сформованих історичних умов ця інспекція організаційно закріпилася в системі управління в галузі внутрішніх справ. Важливо зазначити, що цей організаційний варіант, власне, є оптимальним і відповідає тим об’єктивно сформованим умовам, у яких протікає вся її діяльність.
Однак, належність до системи МВС України в кінцевому підсумку підкреслює особливе становище ДАІ в системі державних інспекцій. Ці особливості полягають у наступному:
1. Державна автомобільна інспекція поряд із повноваженнями, властивими більшості державних інспекцій (нагляд за станом закріпленого об’єкта, задача обов’язкових до виконання розпоряджень, застосування адміністративного примусу до осіб, винних у протиправній поведінці, тощо), виконує також функції по охороні громадського порядку, здійснює деякі й інші дії, передбачені кримінально-процесуальним законодавством, а також вирішує чисельні завдання, що випливають з її правового статусу як складової частини міліції України. І хоча безпека дорожнього руху, забезпечення якої є основною метою наглядової діяльності ДАІ охоплюється поняттям громадського порядку в його широкому розумінні, все ж таки предмети відання ДАІ і служби охорони громадського порядку досить не рівнозначні. Свідченням тому − обов’язок ДАІ разом з наглядом за рухом здійснювати і нагляд за станом громадського порядку.
2. Особливе становище Державної автомобільної інспекції в системі державних інспекцій визначається надзвичайно складним об’єктом нагляду. Підкреслимо, що суспільні відносини являють собою не просто специфічну галузь соціальних зв’язків, врегульованих правом, а надзвичайно складний об’єкт владного впливу. Це обумовлює безупинне функціонування спеціальних органів адміністративного нагляду на всій території України. Соціальна гострота проблеми забезпечення безпеки дорожнього руху, складність піднаглядного об’єкта ставлять ДАІ в ряд найважливіших державних інспекцій. Цим пояснюється і дещо ускладнена функціональна структура (у порівнянні з іншими державними інспекціями).
Система організаційної і структурної побудови Державної автомобільної інспекції на сьогоднішній день являє собою складний і багатоланковий механізм у державному апараті, і містить у собі:
–       Головне управління Державтоінспекції МВС України;
–       управління (відділи) Державтоінспекції ГУМВС в Автономній Республіці Крим, м. Києві та Київській області, УМВС в областях, м. Севастополі;
–       відділи (відділення) Державтоінспекції районних і міських органів внутрішніх справ.
До складу Державтоінспекції входять такі підрозділи: дорожньо-патрульної служби, у тому числі й стройові, спеціальні підрозділи супроводу, оперативного реагування і розшуку; автотехнічної інспекції; пропаганди безпеки дорожнього руху; реєстраційно-екзаменаційної роботи; організації руху і дорожньої інспекції; інформаційного забезпечення і впровадження технічних засобів; діагностичні станції. Інші підрозділи в ДАІ можуть створюватися у встановленому законом порядку.
В структурі Державної автомобільної інспекції особливе місце посідає дорожньо-патрульна служба (ДПС). Будучи частиною патрульної служби міліції, вона має аналогічну організаційну побудову. В її структурі стройові підрозділи, іменовані полками, батальйонами, взводами, відділеннями і групами. На них разом з наглядом за дорожнім рухом покладені й завдання по охороні громадського порядку і боротьбі зі злочинністю.
На відміну від прав, наданих особовому складу служби охорони громадського порядку, інспектори дорожньо-патрульної служби на сьогодні майже не мають права самостійно застосовувати адміністративно-правові санкції за порушення правил дорожнього руху відповідно до Закону України від 5 квітня 2001 року “Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо відповідальності за порушення правил дорожнього руху”. [53]
Крім перелічених вище підрозділів міліції, на наш погляд, до суб’єктів адміністративного нагляду можна віднести дільничних інспекторів міліції і підрозділи Державної служби охорони при МВС України. Віднесення дільничних інспекторів міліції до суб'єктів адміністративного нагляду можна пояснити такою причиною.
Діяльність дільничних інспекторів міліції має багатофункціональний характер, тобто дільничні інспектори міліції вирішують всілякі питання міліцейської роботи, у тому числі й ті, для реалізації яких призначені спеціальні служби міліції (охорона громадського порядку, забезпечення безпеки дорожнього руху тощо). Крім того вони здійснюють нагляд за дотриманням різноманітних спеціальних норм (правил дорожнього руху, пожежної безпеки, охорони громадського порядку тощо), що відносяться до сфери адміністративного нагляду.
Основним нормативним актом, який регламентує діяльність дільничних інспекторів міліції, є Інструкція з організації роботи дільничного інспектора міліції, закріплена у додатку до наказу МВС України від 14 жовтня 1999 р. № 802. [105]
Служба дільничних інспекторів міліції в якості окремого структурного підрозділу входить до складу міліції громадської безпеки. Організація їх роботи покладена на начальника органу внутрішніх справ, його заступника (начальника міліції громадської безпеки), керівників підрозділів по керівництву дільничними інспекторами міліції. Організаційно-методичне забезпечення діяльності дільничних інспекторів міліції здійснює Управління адміністративної та профілактичної роботи.
Структура підрозділу дільничних інспекторів міліції складається: з начальника відділу (відділення) по керівництву дільничними інспекторами міліції, заступника начальника, старшого дільничного інспектора, дільничного інспектора, помічника дільничного інспектора.
Основними завданнями дільничного інспектора міліції є такі.
1. Забезпечення особистої і майнової безпеки громадян.
2. Охорона громадського порядку і забезпечення громадської безпеки.
3. Попередження і припинення злочинів та адміністративних правопорушень.
4. Активна участь у розкритті злочинів, вчинених на території, яку він обслуговує.
5. Проведення профілактичної роботи серед осіб, схильних до вчинення злочинів та інших правопорушень, здійснення адміністративного нагляду за особами, стосовно яких його встановлено.
6. Подання в межах своєї компетенції допомоги громадянам, посадовим особам, підприємствам, установам, організаціям і громадським об'єднанням у здійсненій їх законних прав і інтересів.
На дільничних інспекторів міліції покладено комплекс відповідних функцій, основними з яких є такі:
1)    профілактика правопорушень;
2)    індивідуальна профілактична робота;
3)    підтримання правопорядку в громадських місцях на своїй адміністративній ділянці;
4)    припинення протиправних дій;
5)    боротьба з правопорушеннями неповнолітніх;
6)    підтримка тісних зв’язків з населенням і громадськими формуваннями;
7)    забезпечення безпеки дорожнього руху;
8)    нагляд за дотриманням правил дозвільної системи;
9)    охорона власності;
10)                здійснення нагляду за дотриманням правил паспортно-візової системи;
11)                участь у розкритті та розслідуванні злочинів.
На закінчення характеристики суб’єктів адміністративного нагляду, при розглянемо особливості діяльності підрозділів Державної служби охорони при МВС України.
Основним нормативним документом, що регулює діяльність цього суб’єкта адміністративного нагляду, є Положення про Державну службу охорони при Міністерстві внутрішніх справ України затверджене постановою Кабінету міністрів України від 15 серпня 2001 року. [116]
У своїй діяльності цей підрозділ керується також Конституцією України, Законами України, указами і розпорядженнями Президента України, постановами і розпорядженнями Кабінету міністрів України, нормативними актами МВС України.
Державна служба охорони при Міністерстві внутрішніх справ України є централізованою системою підрозділів, створених для здійснення на договірних засадах охорони об'єктів та майна, вантажів, а також грошових знаків і цінних паперів, що перевозяться, інкасації в місцях, не охоплених централізованою службою інкасації, і перевезення цінностей Національного банку, забезпечення особистої безпеки фізичних осіб у порядку, встановленому законодавством.
До структури Державної служби охорони при МВС України входять:

-       Департамент Державної служби охорони при МВС України;

-       управління (відділи) Державної служби охорони при ГУМВС України в Автономній Республіці Крим, м. Києві та Київській області, УМВС України в областях та м. Севастополі;
-       відділи, відділення служби охорони при міських, районних, селищних управліннях, відділах органів внутрішніх справ та інші підрозділи.
Управління, відділи й відділення Державної служби охорони при МВС України створюються в містах, інших населених пунктах та на окремих об'єктах і складаються з міліцейських, воєнізованих, охоронних підрозділів, у тому числі й спеціалізованих відповідно до покладених на Державну службу охорони при МВС України завдань підрозділів, якими керують молодші інспектори охорони та інші працівники міліції охорони, а також пунктів централізованої охорони.
Основними завданнями Держаної служби охорони при МВС України є:
-       здійснення за договорами заходів охорони особливо важливих об’єктів згідно з переліком, що затверджується Кабінетом міністрів України, інших об'єктів (обмежені території, будівлі та споруди тощо), вантажів, а також грошових знаків і цінних паперів, що перевозяться, інкасації в місцях, не охоплених централізованою службою інкасації, і перевезення цінностей Національного банку, забезпечення особистої безпеки фізичних осіб;
-       розроблення та здійснення заходів щодо реалізації єдиної на території України концепції охорони об'єктів усіх форм власності та громадян;
-       розроблення основних вимог до захисту об'єктів усіх форм власності та громадян від злочинних посягань, типових договорів і вимог до технічної укріпленості та оснащення засобами охоронної сигналізації об'єктів державної та інших форм власності, інструкцій, технічних умов, а також інших документів, що регламентують виконання охоронних функцій.
Виходячи із завдань, покладених на Державну службу охорони при МВС України, вона здійснює ряд функцій:
1) визначає за погодженням із власниками майна, або уповноваженими ними органами та громадянами вид охорони при її організації (міліцейська, воєнізована, сторожова, спеціалізована, за допомогою пунктів централізованої охорони тощо);
2) запобігає правопорушенням і припиняє їх у місцях несення служби;
3) здійснює монтаж, ремонт і профілактичне обслуговування засобів сигналізації;
4) забезпечує випробування вітчизняних та іноземних зразків технічних засобів охорони для подальшого впровадження;
5) здійснює у встановленому порядку сертифікацію засобів охоронної сигналізації, що застосовуються на території України.
Стосовно другої функції, зупинимося детальніше. Цю функцію здійснюють в основному міліцейські підрозділи служби охорони. На службові наряди Державної служби охорони при МВС України покладається обов’язок попередження і припинення злочинів та інших правопорушень у районі постів і маршрутів патрулювання. І хоча ця функція для неї немов би є “додатковою”, але в той же час працівники цієї служби вносять величезний вклад у сферу охорони громадського порядку.
Організація патрульно-постової служби підрозділів міліції охорони по єдиній дислокації з іншими силами міліції значно збільшує щільність міліцейських нарядів і розширює можливість органів внутрішніх справ у боротьбі зі злочинністю та охороні громадського порядку.
Для повнішого дослідження суб'єктів адміністративного нагляду міліції варто розглянути організацію взаємодії суб’єктів адміністративного нагляду між собою. Ця взаємодія дуже важлива, оскільки її правильна організація дозволяє досягти позитивних результатів у діяльності всіх суб'єктів адміністративного нагляду.
Взаємодія може бути організована за планом єдиної дислокації (тобто за планом комплексного використання сил і засобів міліції). За цим планом працюють не всі суб’єкти адміністративного нагляду, а лише підрозділи служби охорони громадського порядку, територіальних і транспортних органів внутрішніх справ, підрозділи міліції швидкого реагування “Беркут”, екіпажі спеціальних установ міліції (окрім конвойних), служби ДАІ, Державної служби охорони при МВС України, дільничних інспекторів міліції.
Взаємодія в цих випадках здійснюється шляхом обміну інформації, спільного планування і здійснення спільних заходів. Тут організація взаємодії покладається на начальника органу внутрішніх справ і його заступника – начальника міліції громадської безпеки.
Взаємодія може бути як двосторонньою (наприклад, між підрозділами дозвільної системи і дільничними інспекторами міліції), так і багатосторонньою (наприклад, Державна автомобільна інспекція, служба охорони громадського порядку, дільничні інспектори міліції тощо).
Головне завдання взаємодії – скоординувати зусилля всіх суб’єктів адміністративного нагляду для здійснення якіснішого і надійнішого нагляду за діяльністю піднаглядних об’єктів. Перекладання своїх обов’язків на інших суб’єктів неприпустиме. Забезпечення ефективності взаємодії покладається на начальника органу внутрішніх справ.
На закінчення, запропонуємо, з метою належного здійснення взаємодії між суб’єктами адміністративного нагляду необхідно видати відомчий акт МВС України, який, на наш погляд, міг би називатися “Інструкція з організації взаємодії служб міліції громадської безпеки по здійсненню адміністративного нагляду в сфері охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки”. У цій інструкції варто передбачити загальні питання взаємодії, конкретне коло суб’єктів, які взаємодіють між собою і з яких питань тощо. Наявність такої інструкції, як нам уявляється, не дозволить перекладати свої обов’язки на інші суб’єкти, а також сприятиме організації взаємодії на значно вищому рівні.
Такою, на наш погляд, є загальна характеристика суб’єктів адміністративного нагляду в системі органів внутрішніх справ України.

РОЗДІЛ ІІ
Напрями  удосконалення  організації
адміністративного  нагляду  органів  внутрішніх
справ  у  сфері  забезпечення  громадського  порядку
і  громадської  безпеки
2.1. Наглядові повноваження служб міліції
Завдяки своєму становищу в механізмі державного управління та характером виконуваних завдань, органи адміністративного нагляду не стільки регулюють суспільні відносини у відповідних сферах, скільки безпосередньо наглядають за дотриманням усіма посадовими особами і громадянами встановлених правил, нормативів і стандартів, спрямованих на охорону піднаглядних об’єктів від неправомірних посягань і забезпечення ефективності їх функціонування.
Для розглянутих у першому розділі суб’єктів адміністративно-наглядової діяльності ця група повноважень є основною у досягненні цілей системи адміністративного нагляду в галузі діяльності органів внутрішніх справ. Це не означає, що правотворчість суб’єктів адміністративного нагляду не впливає на досягнення мети цієї діяльності і управління в цілому.
Співвідношення всіх повноважень адміністративно-наглядових органів варто розглядати з тієї позиції, що адміністративний нагляд завжди виступає як діяльність по примусу визначеному правом поведінки. А оскільки примус, за вірним, на наш погляд, висловлюванням М.І. Піскотіна, “починається з видання норм права” [111, С. 18], то очевидним стає органічний зв’язок усіх груп повноважень органів нагляду, що реалізуються в зовнішньому середовищі.
За змістом розглянуті повноваження доцільно поділити на дві групи:
− дозвільні повноваження;
− наглядові повноваження.
Повноваження дозвільного характеру, реалізовані в процесі нагляду і наділені юридичною силою для піднаглядних об’єктів, є невід’ємним елементом компетенції суб’єктів нагляду. В практиці державного інспектування вони виявляють себе як один із основних засобів розв’язання конкретних завдань управління. Ці повноваження насамперед спрямовані на охорону суспільних відносин у сферах нагляду. Основна їх особливість полягає в тому, що реалізація цих повноважень суб’єктами нагляду здійснюється за результатами спостереження відповідності стану піднаглядних об’єктів закріпленим вимогам. Причому періодизація нагляду, як правило, встановлюється нормативними актами Кабінету міністрів України, наприклад, Положенням про Державну автомобільну інспекцію МВС України. На її структурні підрозділи покладається зокрема обов’язок здійснювати технічний огляд автомототранспортних засобів (технічний нагляд). Оцінка при проходженні огляду є дозволом на експлуатацію автомото-транспортного засобу в дорожньому русі.
Дозвільні повноваження наглядового органу тут реалізуються на етапі підготовчих робіт і попереджають використання джерела підвищеної небезпеки в соціальному середовищі. Ілюстрацією сказаному є видання дозволів на придбання і збереження мисливської зброї (вогнепальної і холодної) не лише за функціональним правом (досягнення громадянином установленого віку і членство у мисливському товаристві), але й при позитивній характеристиці заявника. Реалізуються ці повноваження органами нагляду в актах певної форми: дозвіл; висновок; реєстрація тощо.
За своєю природою, ці акти є правозастосовчими, вони не породжують і не змінюють правових норм. Але яскраво виражений владний характер таких актів спирається на юридичну чинність відповідних правових норм. Подібні акти виступають як засоби застосування норм у процесі виконання суб’єктами нагляду своїх завдань, а, отже, і як одна з важливих форм реалізації їх компетенції.
Форми правозастосовчих актів дістали своє нормативне закріплення в положеннях про органи нагляду, інших нормативних документах, прийнятих в їх розвиток. [96]
Розглянуті повноваження дозвільного характеру властиві компетенції практично всіх суб’єктів адміністративного нагляду в галузі внутрішніх справ. Однак їх обсяг для кожного суб’єкта неоднаковий. І все ж таки про цей рід повноважень можна говорити як про постійно присутній елемент їх компетенції.
Великим обсягом дозвільних повноважень наділена Державна автомобільна інспекція МВС України. Це дає їй можливість здійснювати нагляд за відповідністю стану об’єктів установленим вимогам ще до включення їх у процес дорожнього руху. До цієї групи відносяться насамперед повноваження по державній реєстрації та обліку транспортних засобів згідно з установленими правилами, виданню реєстраційних документів і державних номерних знаків, здійснення обліків цих документів та номерних знаків. [115]
Державна автомобільна інспекція здійснює прийом екзаменів згідно з правилами дорожнього руху і практичних навичок керування транспортними засобами в осіб, що претендують на право керування автотранспортом, а також на посвідчення водія. [114]
Здійснюючи реалізацію названих повноважень, ДАІ опосередковано впливає на майбутній стан дорожнього руху, оскільки від рівня професійної підготовки водійського складу значною мірою залежить одна з основних якостей (умов) дорожнього руху − його безпека.
Однією з форм наглядової діяльності ДАІ є її участь у роботі комісій з приймання в експлуатацію автомобільних доріг, вулиць, дорожніх споруд, залізничних переїздів, ліній міського електротранспорту, а також участь в інспекціях і прийманні зразків нової автомототранспортной техніки. У процесі реалізації відповідних повноважень працівники ДАІ дають по них висновки, які, в свою чергу, є актами нагляду, що надають право експлуатації автомототранспортних засобів, інших об’єктів і споруд.
До цієї групи актів відносяться також висновки ДАІ з питань на будівництво і реконструкцію автомобільних доріг, вулиць, дорожніх споруд, залізничних переїздів, ліній міського електричного транспорту, а також по проектах автомототранспортних засобів, тролейбусів і трамваїв у межах питань, що відносяться до дотримання вимог по забезпеченню безпеки дорожнього руху. У цих актах ДАІ або погоджує проекти, або дає по них конкретні зауваження і пропозиції з питань безпеки руху.
Саме так забезпечується нагляд ще на стадії проектування.
Сюди ж варто віднести й повноваження щодо забезпечення супроводження в установленому порядку небезпечних, надгабаритних та великовагових вантажів, що перевозяться транспортними засобами; організацію супроводження і забезпечення безпечного рух транспортних засобів спеціального призначення. [115]
До групи дозвільних повноважень ДАІ відноситься проведення періодичних державних технічних оглядів автомобілів, автобусів, мототранспорту і причепів. [113] Так, у випадку виявлення невідповідності стану транспортного засобу вимогами Правил дорожнього руху, його експлуатація забороняється до усунення несправності і представлення на повторний огляд.
Дозвільні повноваження ДАІ реалізуються на більш ранньому етапі нагляду, що випереджає спостереження за станом піднаглядного об’єкта.
Трохи інша роль з розглянутих повноважень підводиться дозвільній системі. Про це свідчить і її законодавче найменування, яке вживається законодавством.
У діяльності відповідної служби міліції, що здійснює адміністративний нагляд у цій сфері, дозвільні повноваження виступають у вигляді основної частини її компетенції, оскільки вся поточна робота суб’єктів нагляду пов’язана з виданням дозволів на придбання, збереження, використання та експлуатацію об'єктів, віднесених у встановленому порядку до цієї системи.
Дозволом такого роду є акти органів нагляду, що не лише породжують адміністративно-правові відносини, пов’язані з подальшим функціонування конкретних об’єктів дозвільної системи, але і є підставою юридичної відповідальності в усіх її видах для посадових осіб і громадян, яким дозволено їх експлуатувати в межах встановленого правового режиму.
Нехарактерними дозвільними повноваженнями є, мабуть, лише для одного суб’єкта нагляду в системі міліції – служби охорони громадського порядку. Підставою тому − мета і завдання служби, характер її діяльності в системі суб'єктів адміністративного нагляду.
Головною й основною частиною компетенції цієї служби є повноваження саме з нагляду за станом громадського порядку. Наглядові повноваження у сфері охорони громадського порядку зводяться до забезпечення адміністративного нагляду за двома напрямками:
а) спостереження за встановленим порядком у громадських місцях;
б) нагляд за виконанням рішень представницьких органів на місцях і головами адміністрацій з питань охорони громадського порядку.
Аналіз основних документів, що регламентують всю діяльність міліції в сфері охорони громадського порядку, дозволяє вести мову про зосередження відповідних повноважень по лінії діяльності Департаменту адміністративної служби міліції МВС України і очолюваної ним системи суб’єктів нагляду. Це доводиться підкреслювати знову, оскільки на охорону громадського порядку залучаються також інші служби органів внутрішніх справ, включаючи і внутрішні війська МВС України, а також слухачі й курсанти навчальних закладів системи МВС України.
З цього приводу особливе значення має уточнення деяких закономірностей впливу на нагляд плану єдиної дислокації (наказ МВС України № 513 від 11 серпня 1995 року ”Про заходи щодо вдосконалення охорони громадського порядку на вулицях та в інших громадських місцях” [99]), як умови діяльності тих суб’єктів нагляду, що являють собою складову міліції: підрозділи Державної автомобільної інспекції, Державної служби охорони при МВС України, служби охорони громадського порядку, дільничних інспекторів міліції.
Обумовлено це тим, що єдина дислокація реально впливає на діяльність саме цих суб’єктів, виявляючи себе в організації виконання ними власне наглядових повноважень у змісті їх завдань. Крім того, названі повноваження реалізуються в діяльності стройових підрозділів міліції, що організаційно належать службі охорони громадського порядку і Державній автомобільній інспекції.
Введення в дію плану єдиної дислокації в рамках конкретних територій впливає на поєднання завдань цих служб, зрозуміло, у певних межах. Точніше, стає помітнішим взаємне “накладення” завдань на компетенцію суб’єктів названих вище двох напрямків нагляду. У цих випадках виникає реальний обов’язок стройових підрозділів дорожньо-патрульної служби здійснювати спостереження не лише за дорожнім рухом, але й за станом громадського порядку, що підтверджується наявністю обов’язку ДАІ брати участь в охороні громадського порядку і боротьбі зі злочинністю. [115]
Поєднання названих завдань приводить до того, що дорожньо-патрульна служба, яка здійснює один із найважливіших напрямів адміністративного нагляду, виконує і функції охорони громадського порядку, беручи на себе відповідні наглядові повноваження іншої служби міліції. Подібним чином патрульно-постова служба зобов’язана реагувати на грубі порушення правил дорожнього руху, у відповідних випадках вживати заходи затримання при вчиненні дорожніх подій водіїв, які втекли з місця пригоди, а також розшукувати викрадені автомототранспортні засоби. Дослідження практики діяльності цих служб дає підставу говорити про більший вплив єдиної дислокації на наглядову діяльність дорожньо-патрульної служби, ніж на діяльність патрульно-постових сил міліції в умовах великих міст.
Такими є деякі риси адміністративного нагляду в умовах реалізації плану єдиної дислокації.
Особливої уваги при розгляді потребує питання щодо наглядових повноважень ДАІ, яка виступає суб’єктом нагляду в системі МВС України, і набула статусу державної інспекції.
Повноваження з нагляду за дорожнім рухом спрямовані в основному на забезпечення безпечного і безперебійного переміщення людей, вантажів, транспортних засобів.
Співробітники ДАІ здійснюють нагляд за дорожнім рухом, у випадках, якщо в його процесі з’являються відхилення від установлених вимог, вживають заходів по відновленню нормального руху транспорту і пішоходів.
З цією метою вони попереджають і усувають різного роду перешкоди на дорогах, виявляють і припиняють порушення Правил дорожнього руху та інших нормативів, що відносяться до сфери забезпечення безпеки дорожнього руху; надають у відповідних випадках допомогу водіям, пішоходам і пасажирам, у тому числі й долікарняну допомогу потерпілим при дорожньо-транспортних випадках; сприяють у транспортуванні ушкоджених транспортних засобів і в охороні майна, що залишилося без догляду.
При цьому зазначимо, що обов’язок ДАІ надавати допомогу учасникам дорожнього руху не варто розглядати у вигляді особливих повноважень. На нашу думку, це організаційні різновиди функції нагляду, хоча й спрямовані своїм впливом на результат дорожнього руху, але вони виникають при здійсненні власне нагляду за його процесом.
Значне місце в діяльності ДАІ посідає аналіз умов та стану дорожнього руху. Так, ДАІ виявляє та веде облік аварійно-небезпечних ділянок доріг і вулиць, місць концентрації дорожньо-транспортних пригод, розробляє пропозиції щодо вдосконалення організації дорожнього руху, вносить їх відповідним підприємствам, установам та організаціям для впровадження, контролює їх виконання. [115] У випадку виявлення якихось відхилень від установлених норм, ДАІ вживає відповідних заходів усунення цих недоліків. З цією метою вона наділена спеціальними владними правами.
Отже, наглядові повноваження ДАІ можна розглядати і як основний спосіб впливу на забезпечення відповідних умов для нормального процесу дорожнього руху.
Така оцінка в принципі можлива стосовно й інших наглядових повноважень Державної автомобільної інспекції (нагляд за станом залізничних переїздів, за виконанням вимог по забезпеченню безпеки дорожнього руху при проведенні ремонтно-будівельних та інших робіт на вулицях і дорогах, за технічним станом автомототранспортних засобів, тролейбусів і трамваїв, що перебувають в експлуатації тощо).
Окрім наглядових повноважень, ДАІ наділена і повноваженнями контрольного характеру (наприклад, контроль за дотриманням правил утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів та правил користування ними).
Це свідчить про практику поєднання контрольних і наглядових повноважень у рамках компетенції суб'єктів нагляду і, насамперед державних інспекцій. [132, С. 76] Саме це і складає одну зі специфічних рис компетенції цих органів.
Поєднання контрольних і наглядових повноважень дозволяє їм не лише констатувати факти порушень, але й давати обов’язкові вказівки про їх усунення з метою профілактики правопорушень; дозволяти чи забороняти певні дії, (що не властиве контрольним органам); застосовувати до винних заходи адміністративного впливу (що також не властиве загальному нагляду прокуратури і відомчому контролю). [9, С. 276]
Контрольна діяльність ДАІ за своїм характером ближча до наглядової, оскільки і тут якість по здійсненню контролю за дотриманням правил утримання автомобільних шляхів, вулиць, залізничних переїздів та правил користування ними перевіряється, передусім, з погляду відповідності встановленим правилам і нормативам.
Здійснюючи реалізацію розглянутих повноважень, Державна автомобільна інспекція тим самим охороняє умови нормального дорожнього руху. Саме на це і спрямована наглядова діяльність.
Крім названих вище служб міліції наглядовими повноваженнями більшою чи меншою мірою в системі міліції володіють дільничні інспектори міліції, підрозділи Державної служби охорони при МВС України, чергові частини органів внутрішніх справ.
Досить важливе значення в охороні громадського порядку і громадської безпеки і боротьбі зі злочинністю надаються дільничним інспекторам міліції, які також наділені рядом наглядових повноважень. Вони здійснюють нагляд за дотриманням нормативних актів, які регулюють громадський порядок, вживають заходів до охорони чужого майна, забезпечують дотримання правил паспортної та дозвільної систем (перевірка правил знаходження зброї в громадян і підприємств), здійснюють нагляд за безпекою руху транспорту. [105]
З викладеного випливає, що всі основні обов’язки, визначені законодавцем для міліції, безпосередньо виконуються на певній ділянці території дільничним інспектором міліції. Крім того, дільничні інспектори міліції на території обслуговування здійснюють адміністративний нагляд по багатьох напрямках. Значне коло наглядових повноважень визначає їх першорядну роль у практичному розв’язанні покладених на міліцію завдань взагалі, та в адміністративному нагляді з охорони громадського порядку, зокрема.
Розглянемо детальніше наглядові повноваження, властиві дільничним інспекторам міліції.
Дільничні інспектори міліції здійснюють контроль за дотриманням громадянами і посадовими особами встановлених правил паспортної системи шляхом проведення перевірок (наприклад, при відвідуванні громадян, відділів кадрів підприємств, установ, організацій, що знаходяться на території обслуговування). [105] Дільничні працюють у тісній взаємодії із службою з питань громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб.
Їх наглядові повноваження в дозвільній системі реалізуються шляхом здійснення контролю за дотриманням власниками зброї і посадовими особами підприємств, установ, організацій установлених правил збереження вогнепальної зброї, боєприпасів до неї і вибухових речовин.
Дільничні інспектори міліції мають також право оглядати місця збереження і використання вогнепальної зброї, боєприпасів до неї і вибухових речовин. При виявленні порушень установлених правил, вони вживають заходів щодо їх усунення, шляхом пред’явлення обов’язкових розпоряджень власникам зброї і посадовим особам про їх усунення, вилучають ці предмети і застосовують інші заходи відповідно до чинного законодавства.
Крім того, працюючи у взаємодії з підрозділами дозвільної системи, дільничні інспектори міліції надають їм відповідну інформацію стосовно суб’єктів, які хочуть придбати зброю, для прийняття рішення про видачу дозволу, або відмову в цьому.
Дільничні інспектори міліції беруть участь у межах своєї компетенції в здійсненні нагляду за дотриманням установлених правил, що діють у сфері безпеки дорожнього руху на адміністративній ділянці, вживають відповідні заходи припинення порушень цих правил. До наглядових повноважень по лінії ДАІ також можна віднести право дільничних інспекторів міліції відсторонювати від керування транспортним засобом водіїв та інших осіб стосовно яких є достатні підстави вважати, що вони перебувають у стані сп’яніння, не мають документів на право керування чи користування певним видом транспортного засобу.
При з’ясуванні наглядових повноважень дільничних інспекторів міліції по лінії ДАІ варто підкреслити, що рельєфніше цими повноваженнями володіють дільничні інспектори міліції, які обслуговують сільську місцевість. Працюючі в міській місцевості дільничні інспектори із значного кола питань взаємодіють із працівниками ДАІ (наприклад, установка дорожніх знаків у відповідних місцях на території обслуговування, спільні рейди, перевірки технічного стану автотранспорту на транспортних підприємствах тощо.).
До наглядових повноважень можна також віднести право дільничного інспектора міліції перевіряти наявність і стан охоронно-пожежної сигналізації та інших спеціальних захисних засобів на об’єктах, що знаходяться на території обслуговування, при потребі – проводити ці заходи разом із співробітниками кримінальної міліції, Державної пожежної охорони, Державної служби охорони при МВС України.
Діяльності дільничних інспекторів міліції властиві, деякою мірою і контрольно-наглядові повноваження, які полягають у контролюванні ними несення служби патрульно-постовими нарядами на ділянці, інформуванні їх про оперативну обстановку на території обслуговування, навчанні міліціонерів під час несення служби формам і методам цієї роботи.
Стосовно наглядових повноважень дільничних інспекторів міліції, зазначимо, що головними завданнями, поставленими перед ними, є забезпечення особистої і майнової безпеки громадян, охорона громадського порядку і забезпечення громадської безпеки, відповідальність за стан охорони громадського порядку на закріплених за ними дільницях.
Разом з тим не можна повною мірою погодитися з Р.І. Денисовим, який зауважує, що “навряд чи можна вважати правильною практику зосередження буквальної більшості правоохоронних функцій у руках дільничних інспекторів міліції, особливо в умовах сільської місцевості. Ці працівники міліції стали такою універсальною ланкою, на яку покладаються спеціальні наглядові обов’язки по всіх лініях роботи (сфера громадського порядку, паспортна і дозвільна системи, пожежна безпека і дорожній рух). Навряд чи ця категорія співробітників може досконально опанувати не лише спеціальними знаннями в усіх напрямках наглядової діяльності, але й відповідними кожному напрямкові методами. Очевидно, що при сформованих умовах задовільно виглядає лише постановка завдань наглядового характеру, але не їх вирішення”. [36, С. 10-11]
Деякою мірою наглядовими повноваженнями володіє Державна служба охорони при МВС України, створена для захисту майна власників (державних організацій, установ, підприємств, а також громадян). Ці підрозділи діють відповідно до нормативних документів, що регулюють правове становище міліції.
Наглядові повноваження підрозділів Державної служби охорони при МВС України полягають у тому, що вони не втручаються в господарську та виробничу діяльність охоронюваного об’єкта. Їх головне завдання − охорона довіреної власності, а також охорона громадського порядку на території охоронюваного об’єкта. [116]
Ще однією особливістю правових основ діяльності підрозділів Державної служби охорони є та, що в них поєднується як адміністративно-правове, так і цивільно-правове регулювання.
Це поєднання двох різних галузей права полягає в тому, що основні положення правового регулювання організації і діяльності підрозділів Державної служби охорони при МВС України носять адміністративно-правовий характер і містяться в Законі України від 20 грудня 1990 року “Про міліцію” та інших правових актах, що регулюють діяльність цього підрозділу. Створення відповідного підрозділу, його чисельність, права й обов’язки визначаються актами і договорами, що укладаються, з одного боку, підрозділом Державної служби охорони при МВС України, з іншого, − власником майна або громадянином.
Договір на охорону є цивільно-правовим актом і він передбачає не лише обов’язок міліції, але й обов’язок власника (наприклад, встановлення пропускного режиму, забезпечення засобами зв’язку, надання приміщення для відпочинку тощо). Отже, підстави виникнення зобов’язань, пов’язаних з охороною об’єктів, являють собою складний фактичний склад акту управління і договору.
Вужчим колом наглядових повноваженнями у порівнянні, наприклад, з дільничними інспекторами міліції володіють чергові частини органів внутрішніх справ.
Їх основне призначення полягає в постійному цілодобовому реагуванні на повідомлення про злочини, порушення громадського порядку, стихійні лиха й інші надзвичайні події; постійному управлінні силами і засобами, які беруть участь в охороні громадського порядку і негайному вжитті заходів розкриття злочинів по “гарячих слідах”, в організації розгляду питань, у тому числі із затриманими й доставленими; у контролі в межах своєї компетенції за дотриманням встановленого порядку тримання і конвоювання затриманих і взятих під варту осіб. [94]
Якщо уважно розглянути діяльність чергових частин відділів внутрішніх справ, то стає очевидним, що в їх роботі більше присутні контрольно-наглядові повноваження, ніж наглядові повноваження у “чистому” вигляді. Підтвердженням на користь сказаного може бути один із обов’язків, що стоїть перед черговою частиною − це безперервне управління силами і засобами, які беруть участь в охороні громадського порядку.
Крім цього, старший чергової зміни має право віддавати обов’язкові до виконання розпорядження черговим підрозділів, службовим нарядам, а під час відсутності керівників міськрайоргану − всьому особовому складу міськрайоргану.
Він також може перевіряти виконання завдань, поставлених службовим нарядам, при ускладненні оперативної обстановки, робити тимчасові зміни в розміщенні сил і засобів з наступною доповіддю начальникові міськрайоргану (або особі, яка його заміняє). [94] В процесі роботи оперативний черговий забезпечує контроль за несенням служби усіма нарядами.
Підкреслимо, що суб’єкти адміністративного нагляду міліції, здійснюючи адміністративний нагляд, самі постійно перебувають під контролем чергової частини, яка збирає, узагальнює дані, що надходять, аналізує і приймає рішення виходячи з оперативної обстановки, яка склалася в даний момент.
Таким чином, можна констатувати про наявність тут контрольно-наглядової діяльності, оскільки чергова частина здійснює контроль за роботою службових нарядів, не проникаючи в середину їх діяльності і не здійснюючи структурні зміни.
Крім перелічених вище обов’язків, чергові частини акумулюють у собі інформацію, що надходить від суб’єктів адміністративного нагляду, з наступною її реєстрацією і прийняттям по ній відповідних заходів. Наприклад, повідомлення працівників служби паспортно-реєстраційної та міграційної роботи − про втрату громадянами паспортів при обставинах, що викликають підозру про їх причетність до злочину; працівників Державної автомобільної інспекції про дорожньо-транспортні пригоди та їх наслідки; працівників Державної служби охорони при МВС України − про спрацьовування приладів охоронної сигналізації; працівників Державної пожежної охорони − про пожежі і загоряння. Отже, черговим частинам більше властиві контрольно-наглядові повноваження.
Підводячи підсумок викладеному, варто зазначити, що подана загальна характеристика наглядових повноважень органів нагляду дає підставу для дуже важливого, на наш погляд, висновку. Його зміст полягає в тому, що наглядова діяльність насичена такого роду повноваженнями, реалізація яких здійснюється у своїй більшості лише за допомогою владних велінь. Причому владний характер нагляду у сферах, віднесених до сфери внутрішніх справ, виявляє себе не лише як явище, що спирається на силу і авторитет влади взагалі, але, що найголовніше, − проявляється в державному управлінні в сфері діяльності органів внутрішніх справ у правових формах впливу на об’єкт. Причини тому досить очевидні. Коло охоронюваних суб’єктами нагляду суспільних відносин підданий впливу факторів масового користування джерелами підвищеної небезпеки в такій кількості, що призводить до певних негативних результатів − людських жертв і матеріального збитку.
В свою чергу така сфера нагляду як, наприклад, громадський порядок, пов’язана з громадською та особистою безпекою громадян, що виступає як сукупна соціальна цінність, охоронювана не лише мораллю і правом [28, С. 15], але й практичною діяльністю спеціального державного апарату. Тому удосконалення адміністративного нагляду, спрямованого на забезпечення правопорядку в умовах зростаючої технічної озброєності держави і суспільства в цілому, виражається в якості соціальної проблеми, що вимагає оптимального дозволу і відносної стабілізації. Саме такою вбачається природа потреби установлення твердого владного режиму впливу на суспільні відносини та їх правової охорони. Відомо, що владний вплив, крім сили переконання, спирається на силу державного примусу.
Владний вплив наглядової діяльності на сферу суспільних відносин в системі управління у сфері діяльності органів внутрішніх справ забезпечується разом з іншими заходами також примусовими заходами.
Таким чином, розглянута група наглядових повноважень являє собою одну з головних частин блоку компетенції органів адміністративного нагляду в галузі внутрішніх справ, і якщо повноваження, пов’язані з правотворчістю, можуть бути досить “легко” вилучені з їх компетенції, або, в усякому разі, обмежені в предметі, то наглядові повноваження являють собою таку сукупність завдань-функцій, що підкреслюють цільове призначення органів нагляду в правоохоронній системі держави.

2.2. Особливості вдосконалення законодавства, що регулює адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі
Адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі, як правило, входить до компетенції міліції.
Відповідно до Закону України від 1 грудня 1994 року “Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі” [48], адміністративний нагляд встановлюється стосовно таких категорій осіб:
а) визнаних судом особливо небезпечними рецидивістами;
б) засуджених до позбавлення волі за тяжкі злочини або засуджених двічі і більше разів до позбавлення волі за умисні злочини, якщо під час відбування покарання їх поведінка свідчила, що вони вперто не бажають стати на шлях виправлення і залишаються небезпечними для суспільства;
в) засуджених до позбавлення волі за тяжкі злочини або засуджених двічі і більше разів до позбавлення волі за умисні злочини, якщо вони після відбування покарання або умовно-дострокового звільнення від відбування покарання, незважаючи на попередження органів внутрішніх справ, систематично порушують громадський порядок і права інших громадян, вчиняють інші правопорушення;
г) засуджених до позбавлення волі за один із злочинів, пов’язаних з незаконним обігом наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів.
Якщо проаналізувати цей перелік осіб над якими встановлюється адміністративний нагляд, то можна констатувати про наявність правової колізії, яка полягає в тому, що у зв’язку із прийняттям 5 квітня 2001 року Кримінального кодексу України [80] таке поняття як “особливо небезпечний рецидивіст” втратило своє правове значення. Таким чином, цілком справедливо можна порушувати питання про значні прогалини у чинному законодавстві, що, в свою чергу, сприяє зростанню вчинення вказаними особами повторних злочинів. Взагалі порушене питання має більш кримінально-правовий та кримінологічний аспект, що виходить за межі цього дисертаційного дослідження.
Отже, перелічені підстави встановлення адміністративного нагляду крізь призму Європейських стандартів щодо прав і свобод людини можна розглядати як правові обмеження. Таким чином, можна констатувати що, правообмеження властиві праву в силу його призначення − бути мірою свободи, яка не існує без меж.
На законодавчому рівні юридичне поняття свободи було вперше зафіксоване в ст. 4 французької Декларації прав людини і громадянина 1789 року: “Свобода полягає в можливості робити те, що не шкодить іншому …, здійснення природних прав кожного обмежене лише тими рамками, які забезпечують іншим членам суспільства такі ж права”.
Із зазначеного розуміння свободи логічно слідує визначення права, яке належить конкретному суб’єкту. Це надана і охоронювана державою можливість (свобода) конкретного суб’єкта обирати вид і міру своєї поведінки. Але на практиці, здебільшого, реалізація такої свободи можлива лише за умови, якщо інші сторони не порушують права відповідного суб’єкта, або, керуючись правом, здійснюють стосовно нього певні дії. Таким чином, реалізація свободи одного обмежена відповідною поведінкою іншого.
Комплекс прав і свобод людини, проголошений Конституцією України, яка з точки зору прав і свободи людини є взірцем сучасного конституціоналізму, в цілому відповідає положенням Міжнародного пакту про громадянські і політичні права та Факультативного протоколу до цього, які ратифіковані Україною. Певною мірою цей комплекс узгоджується із Європейською конвенцією про захист прав і основних свобод людини.
Відповідно до ст.64 Конституції України, конституційні права і свободи не можуть бути обмежені, крім випадків, чітко передбачених Конституцією України. Так, в умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 Конституції України.
Не менш важливим є питання їх повної і правильної реалізації, охорони та захисту і передусім у судовому порядку.
Разом з тим, обмеження прав являється невід’ємним елементом правового регулювання.
У правовій дійсності зустрічаються й негативні випадки обмеження прав людини. Непродуманий для законодавчої діяльності в Україні в середині 90-х років був прийнятий закон, який надавав право органам МВС затримувати в адміністративному порядку за погодженням з прокурором до 30 діб членів організованих злочинних угруповань та осіб, причетних до діяльності таких угруповань. На цій підставі немало громадян затримувалися до 30 діб, обвинувачення їм не пред’являлося, кримінальні справи стосовно них не порушувалися. Таким “затриманням” заподіювалась шкода честі, гідності, діловій репутації людей, не кажучи вже про особисту свободу та недоторканність. Хоча на державному рівні цей “закон насильства” і був скасований, але ж принципу верховенства права та поваги до прав людини було завдано значної шкоди.
З урахуванням підвищення ефективності адміністративно-наглядової діяльності органів внутрішніх справ по забезпеченню громадського порядку і громадської безпеки, обмеження прав і свобод людини і громадянина набуває все більш актуальнішого значення.
На наш погляд, адміністративний нагляд, як особливий вид державної управлінської діяльності, спрямований у першу чергу на виконання підприємствами, організаціями, посадовими особами і громадянами (в тому числі й звільненими із місць позбавлення волі) спеціальних норм, правил і вимог чинного законодавства, які повинні базуватися на нормах Конституції України.
В Концепції реформування адміністративного права і законодавства, яка підготовлена представницьким авторським колективом (за участю В.Б. Авер’янова, О.Ф. Андрійко, І.П. Голосніченка, Н.В. Ященка), підкреслюється, що “на сучасному етапі розвитку нашого суспільства метою адміністративно-правового забезпечення реалізації прав і свобод громадян в їх взаємовідносинах з органами виконавчої влади є визначення таких основних форм і напрямків діяльності вказаних органів, їх посадових осіб, які забезпечили б постійний демократичний режим цих відносин”. Разом з тим, новий підхід, з урахуванням європейських стандартів до змісту адміністративного права (і особливо адміністративного нагляду органів внутрішніх справ у сфері забезпечення громадського порядку і безпеки), вбачається в нагальній потребі зміцнення адміністративно-правового захисту прав і свобод громадянина, підвищення ролі органів внутрішніх справ. Цьому значною мірою сприяє прийнятий 5 квітня 2001 року Верховною Радою Кримінальний кодекс України. На наш погляд, тенденції повнішого забезпечення і врегулювання прав і свобод людини повинні дістати закріплення в новому Адміністративному кодексі України, потреба якого передбачена Указом Президента України від 22 червня 1998 року “Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні”. [136]
У цьому Указі Президента України також йдеться про те, що для проведення реформи потрібно прискорити розробку та прийняття:
-       концепцій і програм державної підтримки і розвитку місцевого самоврядування в Україні; муніципальної реформи; реформи бюджетної системи України в частині розширення фінансової самостійності органів місцевого самоврядування, формування фінансів місцевого самоврядування; проведення державно-правових експериментів, пов'язаних з територіальним розвитком і місцевим самоврядуванням;
-       законів України: “Про територіальні громади та їх об’єднання”, “Про статус столиці України – місто Київ”, “Про статус міста Севастополя”, “Про територіальний устрій України”, “Про планування територій”, “Про комунальну власність”, “Про фінанси місцевого самоврядування”, “Про місцеві податки і збори”, “Про фінансове вирівнювання територій”, “Про комунальний кредит та комунальні цінні папери”, “Про державно-правові експерименти”, “Про місцеві референдуми, ініціативи, слухання та інші форми волевиявлення населення”, “Про статус депутатів місцевих рад та сільських, селищних і міських голів”, “Про службу в органах місцевого самоврядування”, “Про муніципальну міліцію”.
До цього переліку, виходячи з потреб сьогодення, постала потреба прийняття спеціального Закону України “Про контрольно-наглядову діяльність”, який повинен охопити такі аспекти:
-       єдине методичне обґрунтування державного нагляду;
-       узгодження між наглядом і державним завданням органів;
-       закріплення загальних вимог нагляду.
Проблема виникає у зв’язку з тим, що цей Закон України “Про контрольно-наглядову діяльність” повинен бути узгоджений з іншими законами в галузі управління, яким також близькі контрольно-наглядові функції (парламентський контроль, прокурорський нагляд, судовий контроль, внутрішній державний контроль, інформаційно-аналітичний контроль, спеціалізований контроль).
На більш розширене вдосконалення інституту адміністративного нагляду за окремими категоріями раніше засуджених і приведення законодавства до вимог Конституції України і європейських стандартів значною мірою впливає і той фактор, що кількість засуджених осіб, яким встановлюється адміністративний нагляд зростає (лише по Вінницькій області за період 1995-2000 рр. їх збільшилось удвічі, за цей же період до кримінальної відповідальності притягнуто осіб, яким був встановлений адміністративний нагляд, майже вчетверо більше, в тому числі за ст.196 КК України (редакція 1960 року) в 2000 році засуджено в шість раз більше осіб, ніж у 1995 році.) Таким чином, встановлення правових обмежень стосовно цієї категорії осіб було виправданим, мета таких обмежень спрямована на забезпечення вимог моралі, громадського порядку, визнання і поваги прав та свобод інших громадян.
Вважаємо, що з метою удосконалення інституту адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі треба:
а) розробити відповідну регламентацію тимчасових примусових профілактичних і виховних заходів стосовно осіб, за якими встановлюється адміністративний нагляд, яка б відповідала Конституції України та Європейським стандартам;
б) чітко визначити об’єкти, на яких поширюватимуться тимчасові правові обмеження (адміністративний нагляд), їх права та обов’язки;
в) створити колегіальний орган і спеціальну професійну службу, які б здійснювали контроль за поведінкою таких осіб та їх ресоціалізацію;
г) при внесенні змін і доповнень до Закону України “Про судоустрій в Україні” прямо визначити, що адміністративні суди приймають рішення і виконують функцію контролю (нагляду) за виконавчими органами влади в частині введення правових обмежень за такими категоріями засуджених і звільнених від відбування покарання умовно, звільнених із місць позбавлення волі окремих категорій осіб, із встановленням за ними адміністративного нагляду тощо.
Перші спроби регулювання правового становища раніше судимих осіб, за якими встановлюється адміністративний нагляд та процедура його застосування, були визначені в Законі України від 1 грудня 1994 року “Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі”. Відрегульовано також інше законодавство, зокрема, Виправно-трудовий кодекс України (в редакції 1970 року) зазнав багатьох змін та доповнень. До нього введено два нових розділи і 18 нових статей, у тому числі значно змінена ст.120 ВТК (про адміністративний нагляд).
Ще демократичніші зміни й доповнення внесені до постанови пленуму Верховного Суду України від 28 березня 1986 р. № 3 “Про практику застосування судами України законодавства у справах про порушення правил адміністративного нагляду” (зміни на 26 жовтня 1995 р.) [119]. На виконання Закону, наказом міністра внутрішніх справ України від 9 вересня 1995 р. № 616 затверджена “Інструкція про порядок встановлення та здійснення адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі” (далі – Інструкція) [100].
Якщо в раніше діючому законодавстві першочергово увага зверталася на виконання раніше судимими покладених на них обов’язків (значно обмежувалися їхні права та свободи), то в названих правових документах більше уваги приділяється охороні прав піднаглядних осіб, і зокрема:
-    участі таких осіб в судовому засіданні;
-    праву на захисника;
-    наданню дозволу на виїзд із місця постійного проживання в особистих справах, чи на тривале лікування;
-    достроковому припиненню адміністративного нагляду в разі, коли піднаглядний більше не є небезпечним для суспільства тощо.
Разом з тим, назріла потреба прийняття нового Закону України “Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі”, який би повною мірою відповідав вимогам Конституції України та правовим стандартам країн Європейської Співдружності.
Зазначимо, що наші рекомендації з цього приводу не суперечать відповідним рекомендаціям Ради Європи. Так, у Європейських в’язничних правилах 1987 року (додаток до рекомендації NR (87) 3) в частині IV Мета виправлення зафіксовано:
“ст. 88. У випадку в’язнів, яким було винесене тривале покарання вживаються заходи для забезпечення їхнього поступового повернення до суспільного життя. Ця мета може бути досягнута, зокрема, шляхом... умовного звільнення під відповідний нагляд із активною соціальною підтримкою;
ст. 89. В’язничні адміністрації мають підтримувати тісні контакти із соціальними службами та установами, які надають звільненим в'язням допомогу у справі соціальної реінтеграції;
ст. 89. 3. Представники соціальних установ, або служб, повинні мати можливість безперешкодно відвідувати установу, для того, щоб брати активну участь у підготовці до звільнення та здійснення програми надання в'язню допомоги після його звільнення”.
Повертаючись до пропозицій законодавчого характеру, вкажемо, що майбутній Закон повинен чітко окреслювати умови, порядок встановлення та здійснення адміністративного нагляду за окремими раніше судимими особами, їх права та обов’язки. Окремо мусить бути виписане право таких осіб на судовий захист, який світова спільнота визнає найвищою формою гарантій прав людини, а також право звернення за захистом своїх прав до контрольних та наглядових інституцій.
У Законі потрібно визначити, що завданнями адміністративного нагляду є:
по-перше, − превентивно-виховний характер;
по-друге, − встановлення таких правових обмежень, які передбачені Конституцією України і не суперечать їй;
по-третє, − тимчасові обмеження забезпечують справедливі вимоги моралі, дотримання громадського порядку і пріоритетів демократичного суспільства;
по-четверте, − запобігання вчиненню злочинів;
по-п’яте, − соціальна реінтеграція піднаглядних осіб.
Підставами для встановлення адміністративного нагляду є вироки, що набрали законної сили − щодо осіб: засуджених до позбавлення волі за злочини, пов’язані з незаконним обігом наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, за бандитизм, диверсію, масові безпорядки. В усіх інших випадках підставами для встановлення адміністративного нагляду є матеріали органів внутрішніх справ чи Державного департаменту України з питань виконання покарань.
Суперечливим являється питання про постанову судді в тій частині, що вона не підлягає оскарженню, але може бути опротестована в порядку нагляду. Було б демократичнішим передбачити право особи (чи його захисника) на принесення скарги на судове рішення до вищестоящого суду.
В Законі чіткіше мусять бути вписані в першу чергу права та правові обмеження піднаглядного. Потребують зміни такі правові обмеження, як заборона виходу з помешкання, перебування у певних місцях, заборона виїзду чи обмеження виїзду, реєстрацію в міліції треба скоротити, або проводити її за допомогою засобів інформаційного зв’язку.
Інструкція про порядок виконання Закону “Про адміністративний нагляд” за окремими особами, звільненими з місць позбавлення волі повинна розроблятися відповідною комісією за участю Міністерства юстиції України, Верховного Суду України, Міністерства внутрішніх справ України. Генеральної прокуратури України, Міністерства закордонних справ України, Департаменту з питань виконання покарань, Міністерства науки і освіти та інших і затверджуватись Кабінетом міністрів України, з обов’язковим проходженням експертизи.
При вирішенні питань про відповідальність за порушення правил адміністративного нагляду та відповідного законодавства, акценти мусять зміщуватися в сторону адміністративної відповідальності і, як виняток, – кримінальної. На наш погляд, ст. 395 Кримінального кодексу України (редакція 2001 р.) є вдалою і демократичною нормою.
Сутність адміністративного нагляду повинна полягати в застосуванні державою, згідно до Конституції України і міжнародних стандартів, тимчасових примусових заходів, оскільки правове переконання як основний метод перевиховання не виключає і примусу, який опосередковується в праві юридичною відповідальністю − адміністративною, матеріальною і кримінальною. Правові обмеження і контроль за такими особами не мають на меті приниження людської гідності і честі.

2.3. Організація і напрями підвищення ефективності адміністративного нагляду органів внутрішніх справ
Як ми вже зазначали, до загальних функцій управління відносяться прогнозування, планування, контроль та аналіз інформації, регулювання й організація.
Предметом подальшого розгляду є зміст такої управлінської функції, як організація крізь призму реалізації адміністративного нагляду органів внутрішніх справ.
Насамперед розглянемо поняття організації адміністративного нагляду органів внутрішніх справ.
Термін “організація” у змістовному розумінні означає “повідомляю, влаштовую” і вживається в трьох значеннях:
-       внутрішня упорядкованість, погодженість взаємодії більш-менш диференційованих і автономних частин цілого, обумовлених його будовою;
-       сукупність процесів або дій, що ведуть до утворення й удосконалення взаємозв’язків між частинами цілого;
-       об’єднання людей, які спільно реалізують деяку програму чи мету і діють на підставі певних процедур і правил. [26, С. 473]
Термін “організація” вживається стосовно до біологічних, технічних і соціальних систем. Поняття соціальної організації вживається у вузькому і широкому значенні.
У широкому розумінні це поняття характеризує способи упорядкування і регулювання дій окремих індивідів і соціальних груп.
У вузькому розумінні соціальна організація – це відносно автономна група людей, орієнтована на досягнення деякої раніше зафіксованої мети, реалізація якої потребує спільних скоординованих дій. Характерною особливістю таких розвинених організацій є наявність у них спеціалізованого персоналу, який пройшов відповідну підготовку і виконує функцію управління. [26, С. 474]
В науковій літературі, присвяченій проблемам управління, розкривається організаційний зміст управління, який полягає, по-перше, в організації апарату управління, по-друге, в організації процесу управління. [110, С. 94-96] При цьому зазначається, що з ускладненням об’єктів управління і його змісту зростає значення організаційного управління.
Розкриваючи зміст організації охорони громадського порядку, варто визначитися безпосередньо з її поняттям.
Під організацією охорони громадського порядку розуміють здійснення органами внутрішніх справ, іншими державними і громадськими організаціями комплексу заснованих на законі управлінських функцій, спрямованих на забезпечення їх цілеспрямованої, погодженої і ефективної діяльності щодо безпосередньої охорони порядку та безпеки, захисту життя, здоров’я, прав і свобод громадян, інтересів суспільства від злочинних та інших протиправних посягань. [133, С. 9]
З ускладненням об’єктів управління і його змісту важчими стають організаторські завдання, зростає організаційна роль управління. Воно найяскравіше виражається у плануванні колективних зусиль і розподілі обов’язків їх учасників у досягненні цілей, у розпорядництві, тобто в регулюванні повсякденної діяльності колективів, контролі за ходом здійснення поставлених цілей, організаційному забезпеченні всіх стадій управлінського процесу. [129, С. 18]
Організація пронизує весь управлінський цикл. Вона однаково потрібна як для підготовки і прийняття управлінських рішень, так і для їх виконання, проведення в життя.
Не викликає сумнівів та обставина, що якісне виконання завдань, покладених на систему адміністративного нагляду органів внутрішніх справ, нерозривно пов’язане з добре налагодженою, побудованою на наукових підставах, організаційною роботою.
Поняття “організація” стосовно соціального управління виражає його основну властивість і виявляється в двох аспектах:
-    по-перше, в організації апарату управління (статика організації);
-    по-друге, в організації процесу управління (динаміка організації). [135, С. 45]
Зміст організації будь-якого виду управлінської діяльності, єдиний і може бути поданий у вигляді певного алгоритму. Правда, в управлінській літературі автори по-різному підходять до формулювання елементів організації. Відрізняються вони як за кількістю, так і за обсягом. Однак, кількісне розходження елементів організації не дає підстав стверджувати про суперечливий підхід до вирішення цього питання; просто одні автори розглядають ці елементи в збільшеному вигляді, а інші, навпаки, – деталізують. [134, С. 702] Крім того, різні підходи до поділу цілого на складові частини цілком припустимі, оскільки кожний з авторів стосовно предмету дослідження прагне назвати найістотніші, найхарактерніші елементи організації.
Так, М.І. Єропкін, розглядаючи основи організаційної діяльності органів охорони громадського порядку, включає в них:
-    структуру (внутрішня побудова їх апарату), визначення конкретних завдань, розподіл обов’язків і налагодження взаємовідносин між його окремими структурними підрозділами;
-    підбір і розстановку кадрів;
-    організацію повсякденного управління, яка складається з вироблення і прийняття рішень, проведення їх у життя і перевірки виконання прийнятих рішень. [79, С. 160]
Д.М. Бахрах, подаючи управлінський цикл у вигляді органічної єдності трьох стадій: оцінки ситуації, збору і обробки інформації, підготовки та ухвалення рішення з наступною організацією його виконання, розкриває зміст організації виконання управлінського рішення, що складається з таких елементів:
-    доведення управлінського рішення до відома виконавців;
-    роз’яснення цілей і значення планованих заходів;
-    декомпозиції команд − перекладу загальних завдань у конкретні функції − у підфункції, підфункцій − у посадові обов’язки;
-    проведення різноманітних організаційно-масових заходів, а також таких заходів, як підбір, розстановка і навчання кадрів, фінансування, виділення потрібних матеріалів та устаткування;
-    забезпечення належної взаємодії. [17. С. 53]
Ф.Є. Колонтаєвский, визначаючи поняття “організації” охорони громадського порядку як здійснення на підставі законності органами внутрішніх справ, іншими державними органами і громадськими організаціями комплексу управлінських функцій, що забезпечують ефективну, погоджену і цілеспрямовану діяльність по безпосередній охороні громадського порядку, по захисту інтересів держави і прав громадян від злочинних та інших антигромадських дій, указує, що за своїм змістом організація охорони громадського порядку містить у собі здійснення таких основних функцій:
-    визначення об’єктивно важливих і науково обґрунтованих цілей і завдань органів внутрішніх справ по забезпеченню громадського порядку;
-    розробку та удосконалення структури апаратів і підрозділів охорони громадського порядку відповідно до змісту їх діяльності;
-    удосконалевання роботи апаратів і підрозділів охорони громадського порядку на основі наукових принципів управління;
-    кадрове, матеріально-технічне, організаційне і правове забезпечення апаратів і підрозділів охорони громадського порядку. [69, С. 27]
Вивчивши практику організації адміністративного нагляду в органах внутрішніх справ, спираючись на наявну теоретичну розробку цього питання, а також на логічну послідовність здійснюваних при цьому дій, дійдемо висновку про те, що основними елементами організації адміністративного нагляду в органах внутрішніх справ є:
1.     визначення цілей і завдань адміністративного нагляду;
2.     визначення об’єктів нагляду і показників оцінки його результатів;
3.     визначення суб’єктів організації адміністративного нагляду;
4.     ресурсне забезпечення суб’єктів організації адміністративного нагляду і його виконавців;
5.     організація взаємодії між його виконавцями;
6.     внутрішньовідомчий контроль за проведенням адміністративного нагляду.
Дійсне дослідження не можна визнати закінченим без визначення основних напрямків підвищення ефективності адміністративного нагляду органів внутрішніх справ. Подальше підвищення значимості адміністративного нагляду в сучасних умовах передбачає постійне удосконалення виконання органами внутрішніх справ своїх наглядових функцій.
Процес удосконалення будь-якого виду державної діяльності (звичайно, з певним ступенем умовності) можна уявити у вигляді циклу, що складається з таких стадій: визначення проблеми, спроби її вирішення організаційними способами в рамках існуючої нормативної бази, її зростання в рамках існуючої нормативної бази, вирішення проблеми шляхом внесення змін у діючі або прийняття нових нормативних актів.
Розглянемо названі елементи організації адміністративного нагляду органів внутрішніх справ з урахуванням основних напрямків підвищення його ефективності.
Головним фактором, що забезпечує створення і функціонування системи адміністративного нагляду в органах внутрішніх справ, виступають його соціально обумовлені цілі і завдання, від яких залежить зміст його організації. Суб’єкти організації нагляду попередньо висувають певні цілі і потім свідомо прагнуть їх досягнення, здійснюючи при цьому контроль за відповідністю своїх послідовних дій поставленим цілям.
Як зазначалося вище, мета адміністративного нагляду органів внутрішніх справ представляє собою такий ідеальний режим функціонування, поведінки і життєдіяльності піднаглядних суб’єктів − підприємств, установ, організацій, їх посадових осіб, а також громадян, – при якому забезпечується належним чином захищеність охоронюваних суспільних відносин − об’єктів нагляду від будь-яких посягань або погроз.
Мета адміністративного нагляду органів внутрішніх справ визначає його завдання, що є конкретизацією мети і виступають як форма її матеріалізації. Мета є передумовою утворення організаційних структур системи нагляду і правильного вибору найбільш діючих методів його організації.
Сьогодні в якості об’єктів, безпека яких гарантується за допомогою адміністративного нагляду органів внутрішніх справ, можна назвати суспільні відносини в галузі:
-       охорони громадського порядку;
-       охорони власності;
-       безпеки дорожнього руху;
-       пожежної безпеки;
-       екологічної безпеки;
-       забезпечення виконання правил торгівлі;
-       забезпечення виконання антиалкогольного законодавства і деяких інших.
Основними показниками оцінки результатів адміністративного нагляду органів внутрішніх справ можуть виступати такі критерії: кількість виявлених при обстеженнях відхилень від запропонованої поведінки, кількість винесених попереджень, випадків припинення правопорушень, кількість осіб притягнених до відповідальності, виконання графіків обстежень.
Суб’єктами організації адміністративного нагляду в органах внутрішніх справ є насамперед їх керівники.
На державному рівні − міністр внутрішніх справ України, державний секретар та його заступники, керівники галузевих і функціональних служб.
На обласному рівні − начальники УМВС України в областях та м. Севастополі, ГУМВС України в Автономній Республіці Крим, м. Києві та Київській області, їх заступники, керівники служб.
На рівні міськрайоргану внутрішніх справ − начальник органу, його заступники, керівники і командири служб і підрозділів.
Керівники всіх рівнів є постійними суб’єктами організаторської діяльності в органах внутрішніх справ, взагалі, і з організації адміністративного нагляду, зокрема. Їх основними завданнями у сфері організації адміністративного нагляду є:
-    упорядкування елементів системи адміністративного нагляду в органах внутрішніх справ відповідного рівня управління і відносин між ними з метою забезпечення успішного виконання поставлених завдань;
-    підтримка та удосконалювання цієї упорядкованості шляхом здійснення адміністративно-правових, оперативно-технічних та інших форм регулювання;
-    спостереження і перевірка відповідності процесу функціонування структурних формувань їхнім функціональним обов’язкам, виявлення відхилень і вплив на виконавців з метою усунення цих відхилень;
-    створення відповідних умов та передумов для успішної реалізації покладених на систему адміністративного нагляду завдань, тобто кадрове, матеріально-технічне та фінансове забезпечення, організація інформаційного і науково-технічного обслуговування.
До постійних суб’єктів організації адміністративного нагляду в органах внутрішніх справ відносяться також їх підрозділи і служби, керівники яких безпосередньо наділені повноваженнями в галузі адміністративного нагляду, а також штабні підрозділи всіх рівнів. Головним чином, вони здійснюють організаційне і методичне керівництво, планування і контроль за діяльністю підлеглих органів і посадових осіб з адміністративного нагляду у відповідній галузі.
При організації адміністративного нагляду суб’єкти організації повинні дотримуватися певних вимог, а саме:
-    поєднувати методи переконання і примусу;
-    забезпечувати ефективність організації адміністративного нагляду;
-    вживати заходи щодо реалізації основних завдань;
-    поєднувати ініціативу й відповідальність;
-    забезпечувати конкретність та оптимальність;
-    дотримуватися законності.
Визначаючи вимоги до організації адміністративного нагляду органів внутрішніх справ ми виходимо з основних принципів державного управління, що дістали своє широке відображення у філософській, юридичній та економічній літературі. [83, С. 55]
Одним із найважливіших елементів організації адміністративного нагляду органів внутрішніх справ є ресурсне забезпечення суб’єктів організації нагляду та його виконавців.
У теорії і практиці управлінської діяльності виділяють п’ять видів ресурсного забезпечення: кадровий, нормативний (правовий), інформаційний, матеріально-технічний і тимчасовий.
Кадрове забезпечення посідає центральне місце в проблемі ресурсів системи адміністративного нагляду органів внутрішніх справ. Його безпосередній стан визначається усією роботою з підбору, розміщення, навчання і виховання співробітників. Рівень кадрового забезпечення окремих ділянок діяльності, запланованих заходів визначається в кінцевому підсумку якістю усієї роботи з кадрами. Разом з тим зазначимо, що в процесі реалізації функцій організації безпосередньо здійснюється підбір виконавців для вирішення конкретних завдань. Тут дуже важливе значення має дотримання вимоги, в силу якої кадри повинні розподілятися в залежності від характеру завдань, а завдання мусять ставитися в залежності від можливостей кадрів.
В умовах сьогодення проблема кадрового забезпечення адміністративно-наглядової діяльності органів внутрішніх справ, з урахуванням майбутнього її розвитку в сучасних умовах, потребує пильнішої уваги. Вирішення проблем кадрового забезпечення адміністративного нагляду органів внутрішніх справ за рахунок якісного поліпшення особового складу, а не за рахунок збільшення штатів – є одним із напрямків підвищення ефективності діяльності органів внутрішніх справ.
Нормативне забезпечення юридично закріплює певні цілі і завдання адміністративного нагляду, його основні напрямки та об’єкти, суб’єкти організації і виконавців, компетенцію, форми і методи їхньої діяльності з реалізації наглядових функцій органів внутрішніх справ.
Найбільша кількість пропозицій з удосконалення нормативної бази своєї діяльності надходить від співробітників підрозділів дозвільної роботи.
З метою забезпечення дотримання дозвільних правил, громадської й особистої безпеки пропонується доповнити Кодекс України про адміністративні правопорушення рядом нових складів. Вважаємо за потрібне встановити адміністративну відповідальність за:
-    виробництво, продаж, передачу, придбання чи збереження, носіння зброї або боєприпасів, обіг яких на території України заборонений;
-    незаконне виготовлення, продажу передачу пневматичної зброї;
-    установку на службовій чи особистій зброї пристосувань для безшумної стрільби або нічних прицілів;
-    порушення громадянином, який має дозвіл органів внутрішніх справ на збереження і носіння зброї, правил збереження, носіння чи пересилання зброї і бойових припасів;
-    порушення працівником підприємства, установи, організації, відповідальним за схоронність зброї, правил чи збереження транспортування зброї і бойових припасів.
Зазначимо, що в більшості вивчених нами документів бажає кращого юридична техніка написання юрисдикційних актів. У значній їх кількості відсутнє чітке групування складів з безпосереднього об’єкта, недостатньо чітко визначені кваліфікуючі ознаки дій, що посилюють відповідальність, надто розпливчасто виписані ознаки об’єктивної сторони правопорушень.
Особливого аналізу потребують питання інформаційного забезпечення адміністративного нагляду органів внутрішніх справ. Інформаційне забезпечення полягає в наданні виконавцям усієї відповідної інформації. Зміст цієї інформації визначається в залежності від пріоритету завдань, вибору способів їх розв’язання та інших елементів функції організації нагляду. Цей елемент має особливе значення для її успішної реалізації, оскільки здійснення поставлених завдань мусить здійснюватися на підставі повної і достовірної інформації. Тому питання інформаційного забезпечення (зміна потоків інформації як у змісті напрямку їх руху, так і в змісті кількості інформації, що надається, а також визначення її адресатів) повинні враховуватися в повному обсязі з одночасним визначенням пріоритетних завдань і вибором способу досягнення поставленої мети.
З урахуванням усього сказаного вище, можна сформулювати деякі пропозиції, які, на наш погляд, мають актуальне значення, а саме:
-       з метою удосконалення засобів забезпечення охорони громадського порядку пропонуємо створити інформаційну систему обліку осіб, які займаються бродяжництвом і жебрацтвом;
-       з метою якісного забезпечення безпеки дорожнього руху пропонуємо створити інформаційну систему виявлення дорожньо-транспортних пригод; розробити і впровадити різні системи розшуку викраденого автотранспорту. Інформація мусить доходити до будь-якого співробітника ДАІ, аж до постового включно; здійснити подальше удосконалення систем автоматичної реєстрації порушень правил дорожнього руху його учасниками з використанням відео систем;
-       у сфері забезпечення пожежного нагляду пропонуємо завершити створення інформаційних банків з пожеж, організувати взаємний обмін інформацією Державної пожежної охорони з відповідними системами Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи;
-       удосконалити інформаційне забезпечення в напрямку нагляду за обігом зброї. Створити і впровадити єдину автоматизовану інформаційно-пошукову систему обліку та обігу службової і особистої зброї з моменту його виготовлення аж до моменту знищення;
-       в галузі матеріально-технічного забезпечення нагляду укомплектувати підрозділи сканерами, ксероксами, телефонами з визначником номера, диктофонами, засобами інструментального контролю за технічним станом транспорту;

-      внести зміни до ст. 203 “Порушення іноземцями та особами без громадянства правил перебування в Україні і транзитного проїзду через територію України” КУпАП у зв’язку з прийняттям Указу Президента України від 15 червня 2001 року “Про додаткові заходи щодо реалізації права людини на свободу пересування і вільний вибір місця проживання”.

В умовах сьогодення гострими залишаються питання використання часових ресурсів. Під часовим ресурсом ми розуміємо наявність часу для розв’язання поставлених завдань. Як елемент функції організації, він полягає в перерозподілі часу, що відводиться для вирішення конкретного завдання, у відповідності з його значимістю і кількістю та якістю залучених для цього сил і засобів, а також залежно від ступеня досконалості порядку їх використання. Тобто, йдеться про вишукування резервів часу, що у сучасних умовах може забезпечити лише інтенсифікація. У невиробничій сфері інтенсифікація полягає у раціональному використанні кожної хвилини робочого часу за рахунок впровадження передового досвіду, новітньої техніки, удосконалення методів роботи тощо.
Зазначимо, що розглянуті вище питання можуть бути вирішені вже в процесі реалізації функції планування, якщо йдеться про організацію виконання планових заходів. Потреба в додатковому вирішенні цього питання виникає тоді, коли планове ресурсне забезпечення виявляється недостатнім в силу тих чи інших причин (незадовільна якість плану, зміна ситуації).
У здійсненні адміністративного нагляду органами внутрішніх справ велике значення відіграє організація взаємодії між його виконавцями.
Сьогодні відсутня єдність думок з питання визначення змісту поняття “взаємодія”.
Аналіз наукової літератури [148, С. 27] дозволяє зробити такі висновки. Як правило, взаємодія розглядається у співвідношенні з координацією. Це співвідношення визначається по-різному: або вважається, що взаємодія є предметом координації, або вони визнаються тотожними, або координація розглядається як форма взаємодії.
На нашу думку, взаємодія мусить мати місце там, де в процесі повсякденної діяльності досягнення тієї чи іншої мети можливе лише спільними зусиллями різних суб’єктів (наприклад, служб та підрозділів органів внутрішніх справ), що перебувають в єдиній організаційній системі.
Отже, координація − це погоджена за цілями, місцем і часом діяльність таких суб’єктів, які не перебувають у рамках однієї і тієї ж організаційної системи; а взаємодія − це погоджена за цілями, місцем і часом діяльність різних суб’єктів, що мають спільний центр управління.
В силу цього, суб’єкту, що реалізує функцію організації, доводиться вирішувати питання об’єднання зусиль як підлеглих йому структурних підрозділів (співробітників), так і “зовнішніх” структур. Якщо погодитися з таким поділом понять взаємодії і координації, то для повсякденного здійснення функції організації переважне значення має взаємодія. Тому на її характеристиці зупинимося дещо детальніше.
З огляду на висловлені в літературі теоретичні положення і результати аналізу існуючої практики, можна зробити висновок, що ступінь спільності зусиль взаємодіючих сторін може бути різною, отже, різними будуть і форми їх взаємодії.
Тому, визнавши критерієм ступінь спільності зусиль суб’єктів взаємодії, формами взаємодії вважатимемо:
-    спільну діяльність у вузькому розумінні слова, що визначається як діяльність кількох співробітників у той же час і в тому ж місці;
-    спільну діяльність багатьох співробітників, які планомірно працюють у взаємодії в різних, але пов’язаних між собою процесах;
-    самостійне функціонування взаємодіючих елементів.
Для всіх трьох форм характерне те, що кожний суб’єкт взаємодії переслідує спільну для всіх мету.
Стосовно адміністративного нагляду, здійснюваного органами внутрішніх справ, взаємодія у першій формі виявлятиметься, наприклад, при охороні громадського порядку в місцях масового перебування людей. Характеризуватиме її те, що перед усіма співробітниками органів внутрішніх справ стоїть спільне для всіх безпосереднє завдання − охорона громадського порядку і громадської безпеки шляхом реагування на можливі порушення громадського порядку та шляхом створення умов, що перешкоджають їх здійсненню. Причому всі такі дії реалізуються одночасно і в одному місці.
За другою формою взаємодії завдання також є спільне, але способи його розв’язання неоднакові для різних суб’єктів взаємодії. Наприклад, безпека дорожнього руху забезпечується наглядом за станом автомототранспортних засобів, шляхів і дорожніх споруд, належною організацією дорожнього руху і підготовки його учасників. Зрозуміло, що ступінь спільних зусиль усіх суб’єктів забезпечення безпеки дорожнього руху прямо пропорційний рівню аварійності на шляхах.
Третя форма взаємодії має місце тоді, коли конкретні завдання в суб’єктів нагляду будуть різними. Проте лише в результаті вирішення всіх їх може бути досягнута поставлена мета.
Таким чином, третя і найскладніша в організаційному відношенні форма взаємодії характеризується такими елементами:
-    єдина мета, досягнення якої можливе лише в результаті вирішення ряду взаємозалежних завдань;
-    різні суб’єкти взаємодії при розв’язанні завдань, які стоять безпосередньо перед ними, реалізують свої специфічні функціональні обов’язки;
-    способи вирішення завдань різні, хоча в кінцевому підсумку визначаються спільною метою;
-    дії різних суб’єктів взаємодії можуть здійснюватися як послідовно, так і паралельно;
-    результати, досягнуті при розв’язані одного із завдань, впливають на способи вирішення інших.
Наприклад, така функція органів внутрішніх справ, як охорона власності, реалізується в результаті діяльності різних підрозділів і служб органів внутрішніх справ. Державна служба охорони при МВС України здійснює нагляд за станом технічної оснащеності об’єктів збереження товарно-матеріальних цінностей, повнотою, якістю їх устаткування і працездатністю засобів охоронно-пожежної сигналізації, державний пожежний нагляд веде роботу з профілактики пожеж, оперативні служби органів внутрішніх справ попереджають розкрадання різних видів власності тощо. Кінцева мета − збереження власності шляхом її  захисту від різних посягань і загроз буде досягнута лише у випадку виконання своїх завдань усіма без винятку службами і підрозділами органів внутрішніх справ.
Підкреслимо, що елементом функції організації є не сама по собі взаємодія, а саме організація взаємодії, що складається, на нашу думку, з таких елементів:
-    вибору способу взаємодії;
-    встановлення цілей взаємодії;
-    визначення кола суб’єктів взаємодії;
-    визначення тимчасових меж взаємодії;
-    вибору сторони, відповідальної за взаємодію;
-    усунення факторів, що викликають протиріччя між основними функціональними обов’язками суб’єкта взаємодії і його діяльністю в процесі взаємодії.
Організацію взаємодії можна розглядати і як один із засобів, і як один із додатків при виборі способу досягнення мети.
Внутрішньовідомчий контроль за проведенням адміністративного нагляду є заключним елементом його організації.
Виконання суб’єктами організації адміністративного нагляду цієї функції здійснюється різними методами. До їх числа відносяться проведення гласних і негласних перевірок, щоденне підбиття підсумків роботи за минулу добу, вибіркові перевірки керівниками виконання своїх функціональних обов’язків інспекторським складом, різні прийоми фіксації місця перебування підлеглих з використанням різних технічних пристроїв, засобів телефонного та радіозв’язку, використання з цією метою сил і засобів власних підрозділів.
Отже, в якості підсумку, зазначимо, що організація адміністративного нагляду органами внутрішніх справ являє собою здійснення ними комплексу управлінських функцій, які забезпечують ефективну, погоджену і цілеспрямовану наглядову діяльність своїх співробітників.

ВИСНОВКИ
Однією з найважливіших умов побудови правової держави є постійне удосконалення управління у всіх сферах її діяльності. У зв'язку з цим підвищується і роль науки адміністративного права, що приділяє підвищену увагу державному управлінню і поліпшенню його ефективності.
У представленому дисертаційному дослідженні зроблена спроба дослідити організаційно-правову основу адміністративного нагляду органів внутрішніх справ здійснюваного у сфері забезпечення громадського порядку і громадської безпеки, пов’язаного із забезпеченням законності в державному управлінні взагалі, та в управлінні органами внутрішніх справ, зокрема.
Дослідження організаційно-правових питань адміністративного нагляду здійснено у двох напрямах: теоретичному і практичному. Теоретичний аспект полягає в обґрунтуванні теоретичних положень адміністративного нагляду органів внутрішніх справ у сфері забезпечення громадського порядку і громадської безпеки як одного із способів забезпечення законності в державному управлінні та визначенні місця адміністративного нагляду в структурі функцій міліції.
Практичний аспект пов’язаний з безпосередньою реалізацією організаційно-правових питань адміністративного нагляду в рамках правоохоронної діяльності органів внутрішніх справ. Тут досліджуються правове становище суб’єктів нагляду в системі міліції, наглядові повноваження всіх суб’єктів нагляду, які володіють такими повноваженнями, а також аналізуються форми і методи адміністративного нагляду міліції в сфері забезпечення громадського порядку і громадської безпеки.
На підставі дисертаційного дослідження сформулюємо основні висновки і пропозиції.
1)    Адміністративний нагляд − це особливий вид державної управлінської діяльності, здійснюваної спеціальними органами виконавчої влади стосовно організаційно не підпорядкованих підприємств, установ, організацій, посадових осіб і громадян у зв’язку з виконанням ними спеціальних міжгалузевих норм, правил, вимог, з використанням комплексу адміністративних засобів впливу для попередження, виявлення і припинення правопорушень, відновлення встановлених правовідносин і притягнення винних до відповідальності.
2)    Адміністративний нагляд міліції − це систематичне спостереження підрозділів міліції та окремих співробітників, які володіють наглядовими повноваженнями, за дотриманням громадянами і посадовими особами підприємств, установ, організацій (незалежно від форм власності), а також іноземцями та особами без громадянства законів та інших нормативних актів, що регулюють відносини у сфері охорони громадського порядку та різних форм власності, забезпечення безпеки дорожнього руху та екологічної безпеки, організації роботи паспортно-реєстраційної та міграційної служби, дозвільної системи з метою попередження і припинення вчинення порушень та притягнення винних до відповідальності.
3)    Позитивного результату можна очікувати від уникнення великого обсягу відомчих та “місцевих” нормативних актів, які або встановлюють, або забороняють відповідні норми. Нормативні акти, що встановлюють правовий режим піднаглядних об'єктів мусять бути предметом передусім загальнодержавної уваги, тому такі поняття як “громадський порядок”, “громадська безпека”, “безпека дорожнього руху” вимагають законодавчого закріплення.
4)    Як об’єкти, безпека яких забезпечується за допомогою адміністративного нагляду органів внутрішніх справ (міліції), можна назвати суспільні відносини в галузях: охорони громадського порядку; охорони власності; безпеки дорожнього руху; пожежної безпеки; екологічної безпеки; видачі дозволів на вчинення певних дій та ліцензійної діяльності; забезпечення прав громадян на свободу пересування і вибору місця проживання тощо.
5)    Форми адміністративно-наглядової діяльності можна викласти так: участь у розробці загальних правовстановлюючих актів управління; розробка нормативних актів галузевого управління; видання нормативних актів у порядку нагляду; видання індивідуальних актів адміністративного нагляду; проведення безпосередніх організаційних і організаційно-політичних заходів.
6)    Як і будь-яка інша діяльність, адміністративний нагляд у сфері охорони громадського порядку складається з кількох етапів:
–       підготовчий (організаційний), де сама служба є об’єктом управління, здійснюваний підрозділами органів внутрішніх справ (міліції);
–       систематичне спостереження за станом громадського порядку з метою припинення протиправних посягань на нього;
–        застосування до порушників санкцій та інших примусових заходів.
7)    У процесі здійснення адміністративного нагляду органами внутрішніх справ у сфері охорони громадського порядку і громадської безпеки застосовуються головним чином методи, що складають групу організаційних і адміністративних способів управління. Щодо економічних методів, то вони застосовуються більшою мірою щодо самих органів адміністративного нагляду як управлінської системи.
8)    Пропонується доповнити Закон України від 1 червня 2000 року “Про ліцензування певних видів господарської діяльності” таким видом стягнення, як призупинення дії ліцензії.
9)    Сформульовані пропозиції, спрямовані на удосконалення системи суб'єктів, які здійснюють адміністративний нагляд, розглянуті наглядові повноваження міліцейських суб'єктів нагляду та подані пропозиції стосовно їх оптимізації.
Терміном “нагляд” позначається прокурорська діяльність та судова діяльність, у тому числі й діяльність Конституційного Суду, конкретні види адміністративної діяльності міліції (нагляд за безпекою дорожнього руху, адміністративний нагляд за особами, звільненими із місць позбавлення волі), діяльність спеціальних органів виконавчої влади (нагляд державних інспекцій), діяльність профспілок (нагляд за дотриманням законодавства про працю) тощо.
Розбіжність у поглядах вчених викликає потребу у розмежуванні та визначені співвідношення цих понять.
В етимологічному аспекті поняття “контроль” − це:
1)    перевірка виконання чого-небудь напр., законів, планів тощо);
2)    установи, особи, що перевіряють діяльність будь-якої іншої організації або службової особи, звітність тощо.;
3)    заключна функція управління. [125, С. 446]
У свою чергу, в українській мові поняття “нагляд” визначається, як “наглядати за ким-небудь, чим-небудь, а також як результат спостереження, вивчення (напр., державний нагляд, адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі тощо). [126, С. 182]
Існує також інше тлумачення цих слів, а саме, “контроль” − перевірка діяльності кого-небудь, чого-небудь, спостереження з метою перевірки; “нагляд” − спостереження з метою нагляду, перевірки. [108, С. 318]
Так, В.М. Плішкін визначає поняття “контроль” як загальну функцію управління, тобто нагляд та перевірку відповідності функціонування об’єкта прийнятим управлінським рішенням і визначення результатів їх виконання, виявлення допущених відхилень від вимог відповідних нормативних документів (законів, стандартів, наказів і т.ін.), принципів організації та регулювання діяльності, яка перевіряється. [134, С. 516]
Дещо інше визначення поняття “контроль” пропонує В.М. Гаращук. Контроль він розглядає як складову частину (елемент) управління, що забезпечує систематичну перевірку виконання Конституції, законів України, інших нормативних актів, додержання дисципліни і правопорядку як таку діяльність, що полягає у втручанні контролюючих органів в оперативну діяльність підконтрольних органів, наданні їм обов’язкових для виконання вказівок, припиненні, зміні чи скасуванні актів управління, вжитті заходів примусу щодо підконтрольних органів.
Метою, нагляду є виявлення та попередження правопорушень, усунення їх наслідків та притягнення винних до відповідальності, без права втручання в оперативну та господарську діяльність піднаглядних об’єктів, зміни чи скасування актів управління. [13, С. 223-224]
Отже, з огляду на викладене вище можна констатувати значеннєвий збіг понять “контроль” і “нагляд”, оскільки і те й інше вони означають спостереження за чимось. На підставі цього зазначені терміни можна розглядати як синоніми.
Позитивну відповідь на це припущення, здавалося б, можна знайти в тексті низки нормативних актів, де терміни “контроль” і “нагляд” вживаються однозначно, що особливо помітно при аналізі організаційно-правового статусу державних інспекцій.
Так, у Законі України від 24 лютого 1994 р. “Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення” в розділі V, який називається “Державний санітарно-епідеміологічний нагляд” [47], у ст. 39 зазначається що “державний санітарно-епідеміологічний нагляд − це діяльність органів, установ та закладів державної санітарно-епідеміологічної служби з контролю (виділено мною. – Д.Ц.) за дотриманням юридичними та фізичними особами санітарного законодавства з метою попередження, виявлення, зменшення або усунення шкідливого впливу небезпечних факторів на здоров’я людей та по застосуванню заходів правового характеру щодо порушників.” Як бачимо, у запропонованому визначені термін “нагляд” тлумачиться в якості “контролю”, що зумовлює відповідну юридичну плутанину та невизначеність.
У Законі України від 11 лютого 1998 р. “Про метрологію та метрологічну діяльність” [49] розділ ІV називається “Державний метрологічний контроль і нагляд”, а в тексті статей цього розділу розмежування понять “контролю” і “нагляду” відсутнє.
Аналогічне поєднання понять “нагляду” і “контролю” є характерним для більшості нормативних актів. Проте юридична наука з її висновками, що потребують точності вживання різноманітних термінів, не дає підстав для позитивної відповіді на питання про їх синонімічність. І хоча наукові висновки не завжди послідовно використовуються в процесі підготовки нормативних актів, здається, є всі належні підстави для того, щоб провести межу між контрольною і наглядовою діяльністю.
Розглядаючи закріплений у ст. 6 Конституції України [72] принцип поділу державної влади (законодавча, виконавча та судова) можна констатувати, що контрольно-наглядова діяльність властива всім органам, які реалізують функції і законодавчої, і виконавчої, і судової влади, а також прокурорського нагляду.
На наш погляд, небезпідставно В.Є. Чиркін, базуючись на даних порівняльного аналізу конституційних положень різних держав світу, робить висновок про сформовану в умовах сьогодення тенденцію виділення, разом із законодавчою, судовою і виконавчою владою, самостійної гілки влади – “контрольної влади”.
Загальний характер контрольно-наглядової діяльності зумовлений насамперед наявністю для будь-якого виду державної діяльності управлінських аспектів і якщо для реалізації виконавчої влади управлінський аспект є переважаючим, тобто, є метою цієї реалізації (не випадково донедавна для позначення цього процесу використовувався термін “державне управління”), то досягнення реалізації законодавчої і судової влади − законотворчість і здійснення правосуддя, також неможливе без управління. Іншими словами, управлінська діяльність є загальною функцією для всіх гілок влади і, відповідно, контрольно-наглядова діяльність, виступаючи частиною управлінської діяльності, також є для них загальною.
В юридичній літературі визначається зміст і значення контрольно-наглядової діяльності у різноманітних аспектах. Її називають однією із загальних функцій управління, розглядають як важливу умову ефективної організації управління та одним із засобів забезпечення законності у сфері реалізації виконавчої влади, як перевірку правильності тих або інших дій, як з найважливіших каналів одержання об’єктивної інформації про життя суспільства, як стадію управлінського циклу тощо.
Процес контролю у різноманітних аспектах, з різноманітних точок зору: або у загальноуправлінському або в юридичному змісті.
У загальному розумінні процес соціального управління, на думку В.М. Плішкіна, можна розглядати як діяльність об’єднаних у певну структуру суб’єктів та об’єктів управління, спрямовану на досягнення поставлених цілей управління шляхом реалізації певних функцій і застосування відповідних методів та принципів управління. [134, С. 216]
У вузькому розумінні процес управління, як певний цілеспрямований вплив для упорядкування відповідної системи, має циклічний характер і складається з ряду постійно змінюваних одна одну стадій:
-       визначення цілей і прийняття рішень;
-       організації виконання рішень;
-       контролю за виконанням цих рішень. [131, С. 340; 17, С. 46]
Таким чином, якщо розглядати контрольно-наглядову діяльність стосовно кожного прийнятого рішення, то її можна визначити як стадію управлінського циклу.
Проте, якщо не пов’язувати контрольно-наглядову діяльність з кожним окремим рішенням, а розглядати її як відособлений, самостійний, однорідний за змістом, цілеспрямований вид діяльності, властивий усім органам управління незалежно від їх основних завдань, то вона (контрольно-наглядова діяльність) є функцією управління. [84, С. 15]
У свою чергу, В.Г. Афанасьєв підкреслює, що “контрольно-наглядова діяльність як функція управління − це робота із спостереження і перевірки відповідності процесу функціонування об’єкта прийнятим управлінським рішенням − законам, планам, нормам, стандартам, правилам, наказам; виявлення результатів впливу суб’єкта на об’єкт, допущених відхилень від вимог управлінських рішень, від прийнятих принципів організації і регулювання. Виявляючи відхилення та їх причини, визначаються шляхи корегування організації об’єкта управління, засобів впливу на об’єкт із метою подолання відхилень, усунення перешкод на шляху оптимального функціонування системи”. [15, С. 125]
Розглядаючи внутрішню структуру цієї функції, Є.В. Шоріна зазначала, що вона складається з трьох основних стадій:
-       встановлення фактичного стану справи;
-       порівняння фактичного становища з поставленою метою і виявлення допущених від неї відхилень;
-       розробки заходів щодо їх усунення. [146, С. 106]
Оцінюючи відповідність процесу функціонування об’єкта прийнятим управлінським рішенням, контроль у ряді випадків набуває юридичного окреслення і виступає як контроль за дотриманням і правильним застосуванням норм права. [89, С. 4-5]
Цей вид контрольної діяльності, на думку Д.М. Бахраха, являє собою не що інше, як нагляд, наглядову діяльність. Він стверджує, що “наглядова діяльність − складова частина державного управління. Її головне завдання − забезпечити якість продукції, послуг і безпеку громадян суспільства, держави. Відомо, що контроль містить у собі нагляд за законністю і доцільністю діяльності, її оцінку з позицій соціально-політичних, організаційно-технічних, наукових, правових. Але в багатьох випадках заради забезпечення свободи громадян, виконання обов’язків підприємствами та організаціями, контрольні повноваження суб’єктів влади обмежуються − їм надається можливість здійснювати лише нагляд. У тих же випадках, коли між перевіряючими і тими, хто перевіряється немає організаційної підпорядкованості, зведення контролю до нагляду потрібне для запобігання втручання в оперативну діяльність суб’єктів влади, які не відповідають за її наслідки”. [18, с. 40]
Якщо ж вести мову про види нагляду із загальноуправлінських позицій, то за аналогією з видами контролю за основу класифікацій можна взяти різноманітні критерії. Так, у рамках організаційних взаємозв’язків суб’єкта та об’єкта управління можливі два варіанти наглядової діяльності:
1. Наглядова діяльність, здійснювана стосовно організаційно-підпорядкованих об’єктів, − внутрішній нагляд;
2. Наглядова діяльність, здійснювана стосовно організаційно не підпорядкованих об’єктів, − зовнішній нагляд.
Залежно від того, на якій стадії управлінського циклу нагляд здійснюється, можна виділити попередній, поточний, наступний нагляд.
Коло сфер наглядової діяльності, дозволяє класифікувати нагляд на загальний - тобто, здійснюваний за всіма сторонами діяльності піднаглядного суб’єкта, і спеціальний, - тобто, здійснюваний за спеціальними, окремими сторонами його діяльності.
З юридичної точки зору, за основу класифікацій видів наглядової діяльності можна взяти особливості правового статусу суб’єктів наглядової діяльності.
Так, відповідно принципу поділу влади можна виділити наглядову діяльність:
-       судових органів, у тому числі й Конституційного суду;
-       органів місцевого самоврядування;
-       прокурорський нагляд.
За характером компетенції виділяється наглядова діяльність органів:
-       загальної компетенції (Кабінет міністрів України);
-       міжгалузевої компетенції − наглядова діяльність міністерств України з відповідними повноваженнями, державних комітетів, державних інспекцій, фінансових органів;
-       галузевої компетенції − нагляд вищих органів і посадових осіб, нагляд спеціальних органів.
Запропонована класифікація наглядової діяльності зумовлює відповідний розгляд питання щодо реалізації контрольної діяльності в Україні. У найзагальнішому розумінні контрольна діяльність − це основний спосіб забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні, один з найважливіших елементів державного управління.
Здійснення контрольної діяльності можна розглядати відповідно до такої класифікації: за органами, які її здійснюють, за сферою діяльності, яка підлягає контролю, за формами її проведення.
За органами, які здійснюють контрольну діяльність:
-       органи законодавчої влади (Верховна Рада України);
-       Президент України;
-       Представницький орган Автономної Республіки Крим (АРК) − Верховна Рада АРК;
-       органи виконавчої влади (Кабінет міністрів України, Рада міністрів АРК);
-       судові органи (Конституційний Суд України, суди загальної юрисдикції);
-       спеціальні контролюючі органи − державні інспекції та служби;
-       органи місцевого самоврядування (місцеві ради і виконавчі органи). [13, С. 219]
За сферою діяльності, яка підлягає контролю:
-       відомчий;
-       міжвідомчий;
-       надвідомчий.
За формами його проведення:
-       перевірка виконання;
-       ревізії;
-       витребування звітів та ін.
З одного боку, розглянута класифікація наглядової та контрольної діяльності наче б то підтверджує їх схожість, проте з іншого, – наявність названих видів наглядової діяльності свідчить про її специфіку в порівнянні з контрольною.
Для відповіді на питання про співвідношення контрольної і наглядової діяльності в державному управлінні розглянемо наявні в адміністративно-правовій літературі точки зору з питання сутності і змісту адміністративного нагляду, ще здійснюється різними органами виконавчої влади.
Незважаючи на відсутність єдності поглядів вчених-адміністративістів щодо цього питання, вони все ж таки не заперечують наявності наглядової діяльності спеціальних органів управління. Крім цього, не дістала відповідного схвалення й точка зору про те, що всі наглядові повноваження зосереджені в рамках прокуратури. [22, С. 19]
Разом з тим спостерігається розбіжність серед адміністративістів при характеристиці адміністративного нагляду: чи він є різновидом контролю, чи виступає рівнозначним з ним явищем.
Так, Ф.С. Разаренов при аналізі змісту поняття “адміністративний нагляд” у якості методологічної основи використовує ознаку відсутності організаційної підпорядкованості у суб’єктів нагляду і піднаглядних об’єктів. [122, С. 71]
У зв’язку з цим він відзначає схожість нагляду і зовнішнього позавідомчого контролю, що виявляється також і в тому, що нагляд і зовнішній контроль здійснюються не за всіма сторонами діяльності піднаглядного і підконтрольного об’єкта, а лише за певними і з певних питань (наприклад, за дотриманням встановлених правил). Зближує їх і те, що при виявленні порушень і органи нагляду, і органи зовнішнього контролю вживають заходів щодо їх усунення і притягнення порушників до відповідальності.
Розбіжність між ними полягає насамперед в обсязі їх компетенції. Органи зовнішнього контролю мають ширшу компетенцію: вона містить у собі перевірку не лише з точки зору правильності, але й доцільності контрольованої діяльності, у той час як органи адміністративного нагляду перевіряють лише законність дій конкретного об’єкта нагляду. [122, С. 75] Ф.С. Разаренов вказує, що повноваження органів адміністративного нагляду обмежуються лише спостереженням за тим, як піднаглядні органи або особи виконують покладені на них обов’язки у відповідній галузі управління, при цьому органи нагляду не втручаються в інші сторони їх діяльності.
Разом з тим варто наголосити, що головною і визначальною рисою, яка розмежовує поняття “контроль” і “нагляд”, є яскраво виражений надвідомчий характер адміністративного нагляду і невтручання в оперативно-наглядову діяльність піднаглядного об’єкта, що не характерно для контролю.
Стосовно невтручання в оперативно-господарську діяльність піднаглядного об’єкта, хотілося б висловити деякі міркування. На жаль, немає єдиного визначення такого терміну як “оперативно-господарська діяльність піднаглядного об’єкта”; також не існує конкретного переліку тих питань, що входять в оперативно-господарську діяльність піднаглядного об’єкта. На наш погляд, до них можна віднести кадрові питання (призначення і зняття з посади, штатний розклад) доцільність прийняття того чи іншого управлінського рішення тощо.
Крім того, деякі з повноважень, якими наділені суб’єкти адміністративного нагляду, деякою мірою все ж таки стосуються оперативно-господарської діяльності, але не проникають в середину неї. До таких повноважень можна віднести, наприклад, призупинення діяльності об'єкта за порушення правил пожежної безпеки. Повноваження перебувають певною мірою у взаємозв’язку з оперативно-господарським механізмом. Ми вважаємо, було б доречнішим досліджувати питання про систему впливу на оперативно-господарську діяльність, ніж межі її здійснення.
Безсумнівно, певний вплив на оперативно-господарську діяльність проявляється як у процесі адміністративного нагляду, так і під час здійснення загального нагляду прокуратури. Цей вплив виступає в двох видах. По-перше, коли він виявляється безпосереднім і відносним, будується за схемою: суб’єкт − об'єкт; по-друге, коли вплив опосередковано будується за схемою: суб’єкт − проміжна ланка (наприклад, адміністрація) − об’єкт.
За першою схемою реалізуються повноваження органів контролю, за другою − органів прокуратури й адміністративного нагляду. Це обумовлено − розходженнями в правовому статусі контрольних і наглядових органів і в характеристиці здійснюваної ними діяльності.
Варто зазначити, що розбіжність між контролем і адміністративним наглядом чітко виявляються при розгляді сутності контролю й адміністративного нагляду.
На нашу думку, зміст контролю полягає в нагляді за відповідністю діяльності підконтрольного об’єкта тим розпорядженням, які він (об’єкт) отримав від контролюючого органу. Зміст адміністративного нагляду виглядає дещо інакше. Процес нагляду має іншу мету, яка полягає не в налагодженні функціонування об’єкту, а лише в змісті піднаглядного об'єкта в заданому правовому режимі [36, С. 27], іншими словами, – адміністративний нагляд не змінює громадський порядок, а лише підтримує його в належному стані.
Діяльність органів адміністративного нагляду і зовнішнього контролю відрізняється і за суб’єктами, на які вона поширюється.
Так, для адміністративного нагляду такими є підприємства, установи й організації, їх посадові особи й окремі громадяни. [70, С. 675]
Зовнішній спеціальний контроль не поширюється на окремих громадян. Нагляд і контроль розрізняються, на думку Р.І. Денисова, також і за обсягом їх діяльності: органи адміністративного нагляду обмежуються перевіркою дотримання певних правил; органи зовнішнього контролю, крім цього, займаються і питаннями господарської діяльності, виконанням планових завдань за кількісними і якісними показниками тощо.
Для адміністративного нагляду характерні особливі методи його здійснення: спостереження, перевірка з власної ініціативи, перевірка за заявами, скаргами й іншими сигналами. Арсенал методів зовнішнього спеціального контролю значно ширший: перевірка, обстеження, ревізія, перевірка за звітами й документами, проведення експертизи тощо.
Розбіжність між зовнішнім державним контролем і адміністративним наглядом Ф.С. Разаренов також вбачає і в характері повноважень суб’єктів. [122, С. 75] Органи зовнішнього державного контролю мають права надавати дозволи, давати вказівки щодо усунення виявлених недоліків, призупиняти роботу всього підприємства, окремих агрегатів, машин, притягати винних до дисциплінарної та кримінальної відповідальності.
В свою чергу органи адміністративного нагляду мають менший обсяг повноважень: ставити обов’язкові вимоги з виконання певних правил, відвідувати піднаглядні об’єкти, застосовувати відповідні санкції. [122, С. 77-78]
На підставі названих особливостей, Ф.С. Разаренов робить висновок, що адміністративний нагляд “є самостійним, організаційно-правовим засобом забезпечення законності в державному управлінні і являє собою систематичний нагляд за точним і неухильним дотриманням законів і актів, заснованих на законі, здійснюваний органами управління стосовно підвідомчих їм питань і спрямований на попередження, виявлення і припинення порушень, а також притягнення порушників до відповідальності”. [122, С. 74]
Н.Г. Саліщева розглядає адміністративний нагляд і як специфічну форму надвідомчого контролю, і як метод діяльності органів зовнішнього державного контролю. [124, С. 180; 186]
Зміст адміністративного нагляду, на її думку, полягає в перевірці виконання встановлених державою правил і норм, що забезпечують нормальне функціонування цієї галузі управління. Для адміністративного нагляду характерне також те, що здійснюючий його орган (та або інша державна інспекція), не перевіряє всю роботу підконтрольного об’єкту, а зосереджує свою увагу лише на виконанні порівняно незначної кількості норм і правил. Органи адміністративного нагляду мають право давати обов’язкові до виконання розпорядження, робити перевірки й обстеження, видавати дозволи, розробляти спеціальні норми і правила.
Адміністративний нагляд за непідпорядкованими органами управління припускає також спеціальні повноваження в галузі застосування заходів адміністративного впливу. Як і зовнішній контроль, адміністративний нагляд “часто виключає можливість безпосереднього оперативного втручання в сам управлінський процес”. [124, С. 180]
М.С. Студенікіна при розгляді змісту адміністративного нагляду також співвідносить його із зовнішнім або надвідомчим контролем, оскільки і контроль, і нагляд поширюються на об’єкти незалежно від їх відомчої підпорядкованості. [132, С. 18]
Разом з тим автор виділяє і специфічні риси адміністративного нагляду, властиві лише йому: вузькість сфери здійснюваного нагляду, обумовлена групою однорідних норм, правил, вимог; обмеження меж його компетенції перевіркою лише законності дій конкретного об’єкта; застосування заходів адміністративного впливу. З огляду на ці обставини, М.С. Студенікіна визначає адміністративний нагляд як різновид надвідомчого контролю, як форму активного нагляду, що супроводжується застосуванням у потрібних випадках заходів адміністративно-владного характеру. [132, С. 19-20]
Такий висновок вона робить виходячи із загальної цільової спрямованості контрольної і наглядової діяльності, відсутності організаційної підпорядкованості у відношеннях між суб’єктом і об’єктом нагляду, наявності певних повноважень по втручанню в оперативну діяльність піднаглядного об’єкту.
Особисту точку зору з приводу адміністративного нагляду має також В.К. Колпаков, який визначає його як здійснення спеціальними державними структурами цільового нагляду за дотриманням виконавчо-розпорядчими органами, підприємствами, установами і організаціями та громадянами правил, передбачених нормативними актами. [70, С. 675]
У результаті аналізу спеціальної літератури, В.М. Гаращук дійшов висновку, що адміністративний нагляд, до якого відносять діяльність державних інспекцій і служб, виходячи з того, що ця діяльність, на відміну від прокурорського нагляду, має за мету не лише попередження протиправних дій, усунення причин і умов, що сприяють правопорушенням, а й застосування заходів адміністративного примусу, в тому числі адміністративної відповідальності в разі виявлення порушень загальнообов’язкових правил у сфері діяльності відповідної інспекції чи служби. [13, С. 223]
В.Є. Шоріна зазначає, що існує група спеціальних надвідомчих органів, які здійснюють контрольні функції без права втручання в діяльність підконтрольного об’єкту з певних питань і застосування заходів адміністративного впливу. На її думку, адміністративний нагляд − це самостійна форма контролю, зміст якої єдиний, незалежний від того, якими органами нагляду здійснюється; адміністративний нагляд, подібно прокурорському, не може бути пов’язаний із втручанням у діяльність піднаглядного об’єкта або органу управління, а у випадках, коли таке втручання має місце, нагляд поступається місцем контролю. [146, С. 104; 255]
В.С. Проніна при аналізі компетенції органів міжгалузевого управління (насамперед державних комітетів) показує, що в їх діяльності можна розрізняти три види контролю:
1. Внутрішньовідомчий контроль як частина діяльності по управлінню всією системою.
2. Надвідомчий контроль, який є функцією, частиною власне міжгалузевої управлінської діяльності.
3. Надвідомчий контроль як міжгалузеве інспектування або державний нагляд за виконанням частини функцій міністерств із комплексом правоохоронних повноважень. Відповідно до цього виду контролю в структурі Держкомітетів створюються спеціальні інспекції. [121, С. 104]
Особливий погляд відносно співвідношення понять “контроль” і “нагляд” мав учений − адміністративіст із Польщі Є. Старосьцяк, який розглядає їх як самостійні категорії.
Так, під контролем він розумів спостереження, визначення або виявлення фактичного стану справ, зіставлення фактичного стану справ із наміченими цілями, протидія несприятливим явищам і сигналізація компетентним органам про свої спостереження, проте без права приймати рішення про зміну напрямків діяльності обстеженого осередку.
У випадках, коли має місце дача вказівок, обов’язкових директив про зміну напрямку діяльності по керівництву підпорядкованими органами, йдеться про нагляд за адміністративними органами, а не про контроль. Контроль за діяльністю органів державного управління виступає як службова стосовно нагляду функція. До того ж, на його думку, зміст нагляду ніякою мірою не визначається формою зв’язків суб’єкта нагляду і піднаглядного об’єкта. “Наявність елементів централізму в системі органів державного управління припускає можливість здійснення такого нагляду шляхом видання службових вказівок підпорядкованим органам (директивний нагляд)”. [131, С. 202]
Це положення діаметрально протилежне позиції радянських та українських адміністративістів, які пов’язують один із елементів характеристики нагляду саме з відсутністю організаційної підпорядкованості об’єкта нагляду суб’єкту наглядової діяльності.
Здійснюючи аналіз нормативних актів законодавства часів колишнього СРСР, що регламентували діяльність наглядових ланок державного управління, Р.І. Денисов формулює головне завдання наглядових органів як спостереження за відповідністю виробничої та іншої діяльності колективів або окремих людей правовим розпорядженням з метою охорони конкретних управлінських суспільних відносин від усілякого роду посягань”. [34, С. 12]
В подальшому, відстоюючи точку зору про самостійність адміністративного нагляду серед видів соціального контролю, серед засобів забезпечення законності в державному управлінні, він вказує на наявність у цього виду державної діяльності “загальних характерних ознак”, якими, на його погляд, є: наявність спеціальних завдань у сфері контролю (в широкому розумінні слова); закінченість (очевидність) організаційного виділення суб’єктів цієї діяльності в загальній системі державних органів; специфіка основного методу їх діяльності; наявність спеціального об’єкта; видання нормативних актів, що встановлюють спеціальну компетенцію для всіх ланок системи в цілому або складових її частинах. [34, С. 19]
З цього приводу Д.М. Бахрах розрізняє дві організаційні форми нагляду в сфері управління.
1. Наглядову діяльність органів активної адміністрації, а також утворюваних нею комісій, для яких це не є основним видом роботи і здійснюється лише епізодично, найчастіше не з ініціативи суб’єкта управління, а на підставі заяв, скарг, справ, які надійшли до них. Це насамперед перевірка законності формування і діяльності підприємств, комерційних банків, засобів масової інформації, громадських об’єднань, кооперативів, здійснювана у формі реєстрації, ліцензування, зміни їх діяльності тощо.
2. Адміністративний нагляд, який здійснюється спеціальними відомствами і службами, органами для яких така функція є найважливішою і, навіть, головною. Його суб’єкти наділені функціональною владою, широкими надвідомчими повноваженнями. Їх діяльність − це різновид міжгалузевого управління. Об’єктами такого нагляду можуть бути як державні, так і громадські, релігійні та інші недержавні організації, а також громадяни.
Адміністративний нагляд, як правило, полягає в забезпеченні виконання загальнообов’язкових норм, встановлених як законами, так і підзаконними актами, і здійснюваний систематично, причому, звичайно, за ініціативою його суб’єктів. І ще однією важливою особливістю такого нагляду Д.М. Бахрах вважає те, що він, як правило, пов’язаний із застосуванням адміністративного примусу. [18, С. 40]
Як зазначалося вище, контрольно-наглядову діяльність можна характеризувати або з управлінської, або з юридичної точок зору.
У першому випадку йдеться про функцію управління, стадії управлінського циклу, реалізацію принципу “зворотного зв’язку” в управлінні.
У другому − про засіб забезпечення законності в реалізації виконавчої влади. Цю обставину потрібно мати на увазі при розгляді співвідношення контролю і нагляду: контроль і нагляд співвідносяться або з управлінських, або з юридичних позицій.
Не вдаючись у зміст проблеми, вважаючи, що це питання в достатньому обсязі вивчено в юридичній літературі, зазначимо, що з управлінської (функції, цикл управління, зворотний зв’язок) точки зору змісту контролю і нагляду, у тому числі й адміністративного, цілком збігаються. З погляду на це, адміністративний нагляд можна охарактеризувати як зовнішній контроль, тобто, констатувати, що між наглядовим органом і піднаглядним об’єктом відсутні відношення організаційної співпідпорядкованості. Ця істотна ознака адміністративного нагляду виділяється всіма українськими вченими-адміністративістами.
Проте, як зазначає більшість авторів, при виявленні змісту адміністративного нагляду його співвідносять з надвідомчим державним контролем, вносячи тим самим правові моменти в характеристику цих явищ.
Зауважимо також, що поняття “надвідомчий” і “зовнішній” контроль також не збігаються: поняття “зовнішній контроль” значно вужчий за змістом і містить у собі лише ознаку відсутності організаційної підпорядкованості у відношеннях між суб’єктом і об’єктом нагляду.
З юридичної точки зору, зміст адміністративного нагляду добре проглядається в порівнянні його з іншими видами контрольно-наглядової діяльності.
З цією метою спробуємо узагальнити критерії для такого порівняльного аналізу, висловлені в наведених вище точках зору на сутність адміністративного нагляду.
На наш погляд, такими критеріями можуть бути:
-       наявність організаційної підпорядкованості суб’єктів контрольно-наглядової діяльності і підконтрольних або піднаглядних суб’єктів;
-       належність до реалізації певної гілки державної влади;
-       оцінка дій піднаглядних або підконтрольних суб’єктів з точки зору лише законності, або з погляду законності і доцільності;
-       можливість втручання в діяльність підконтрольних або піднаглядних суб’єктів;
-       оцінка дій підконтрольних або піднаглядних суб’єктів з широкого кола питань або з вузької, спеціальної їх частини;
-       наявність або відсутність проміжної ланки при реалізації своїх повноважень;
-       можливість поширення контрольно-наглядових повноважень на громадян;
-       можливість здійснення контрольно-наглядових повноважень за власною ініціативою;
-       можливість застосування заходів адміністративного примусу, у тому числі й адміністративних стягнень;
-       широта або вузькість набору методів діяльності.
Розглянемо співвідношення адміністративного нагляду з іншими видами контрольно-наглядової діяльності, як то: з прокурорським наглядом, судовим контролем, внутрішньовідомчим і надвідомчим державним контролем, суспільним контролем, використовуючи ці критерії.
Збігання адміністративного нагляду з прокурорським наглядом вбачається насамперед з огляду на такі риси:
-       дії піднаглядних об’єктів оцінюються в обох випадках з позицій законності;
-       повноваження суб’єктів нагляду обмежені рамками наглядової діяльності;
-       об’єктом наглядової діяльності є суспільні відносини, врегульовані нормами права;
-       свої повноваження суб’єкти нагляду можуть здійснювати за власною ініціативою і поширювати їх на громадян;
-       крім цього варто зазначити, що набір методів діяльності і засобів реагування в обох випадках обмежений правовими розпорядженнями.
Розбіжність цих видів наглядової діяльності полягає насамперед у тому, що адміністративний нагляд є засобом реалізації виконавчої влади, у той час як прокурорський нагляд незалежний від будь-якої гілки влади, і здійснює нагляд за дотриманням законності в країні.
При реалізації своїх повноважень прокуратура охоплює діяльність піднаглядного суб’єкта з різних сторін, у той час як органи, що здійснюють адміністративний нагляд мають свій вузький об’єкт нагляду − конкретні норми, правила, стандарти тощо. Крім цього, при виявленні правопорушень органи прокуратури можуть реалізовувати свої повноваження лише через “проміжну ланку” − відповідну адміністрацію, вищий орган або суд, тоді як органи адміністративного нагляду наділені правами безпосереднього припинення виявленого правопорушення і самостійного застосування заходів адміністративного стягнення.
Порівнюючи адміністративний нагляд із судовим контролем, можна відмітити такі подібні риси:
-       відсутність організаційної підпорядкованості між суб’єктами контрольно-наглядової діяльності і підконтрольними й піднаглядними суб’єктами;
-       оцінка їх діяльності лише з погляду законності;
-       можливості втручання в оперативну діяльність суб’єктів;
-       в обох випадках об’єктом контрольно-наглядової діяльності є лише правовідносини;
-       названі органи можуть здійснювати свої контрольно-наглядові повноваження за власною ініціативою;
-       перелік методів діяльності органів обмежений рамками нормативних актів.
Особливість цього контролю полягає в тому, що він здійснюється не систематично, не повсякденно, як, наприклад, контроль з боку спеціалізованих контролюючих органів, а одноразово при розгляді справ (адміністративних, цивільних, кримінальних).
Розбіжність судового контролю та адміністративного нагляду полягає в тому, що судовий контроль здійснюється судовими органами, які відносяться до судової влади, причому, на відміну від адміністративного органу, для якого наглядова діяльність є основною, судові органи здійснюють свої контрольні повноваження паралельно зі своєю основною діяльністю − відправленням правосуддя.
Лише в процесі відправлення правосуддя в судових органів з’являється можливість здійснювати оцінку стану законності в окремих організаціях, підприємствах і організаціях. Причому, на відміну від адміністративного нагляду, коло аналізованих питань при цій оцінці досить широке. Як і органи прокуратури, судові органи для реалізації контрольних повноважень використовують “проміжну ланку” − відповідні адміністрації підприємств, установ і організацій. Крім цього, контрольні повноваження судових органів не поширюються на громадян. Єдиною формою реагування суду на розкриті порушення законності є окрема ухвала, у той час як арсенал засобів адміністративного нагляду набагато ширший.
Державний контроль є традиційним і найдетальніше вивченим засобом забезпечення законності і дисципліни в процесі реалізації виконавчої влади. Цей вид державної контрольної діяльності, особливо та його частина, як відомчий державний контроль, має багато спільних рис з адміністративним наглядом. Не випадково саме з цього приводу дещо відрізняються точки зору багатьох вчених-адміністративістів.
Подібність адміністративного нагляду і відомчого державного контролю можна бачити за такими позиціями:
-       обидва види контрольної і наглядової діяльності належать до реалізації однієї гілки державної влади − виконавчої;
-       як для адміністративного нагляду, так і для відомчого державного контролю характерна відсутність організаційної підпорядкованості суб’єктів контрольної і наглядової діяльності;
-       в першому і другому випадках контролю або нагляду підлягає достатньо вузьке коло питань;
-       в обох випадках для реалізації контрольних і наглядових повноважень не потрібно додаткових “проміжних ланок”, ці органи наділені правами безпосереднього припинення й усунення шкідливих наслідків посягань на охоронювані об’єкти;
-       обидва види контрольних і наглядових органів наділені правами застосування заходів державного примусу;
-       органи адміністративного нагляду, а також органи відомчого державного контролю можуть самостійно ухвалювати рішення про потребу реалізації своїх контрольних або наглядових повноважень.
Крім переліченого, для відомчого державного контролю характерна наявність широкого набору засобів і методів контрольної діяльності (перевірки, експертизи, ліцензування, аналіз звітних даних тощо) стосовно хоча й певного кола суспільних відносин, але найчастіше не підданих правовому регулюванню, а також щодо матеріальних об’єктів і духовних цінностей (природні ресурси, пам’ятки мистецтва). І, нарешті, відомчі контрольні повноваження, на відміну від повноважень адміністративного нагляду, не можуть бути застосовані щодо громадян; при застосуванні до них заходів державного примусу органи відомчого державного контролю безпосередньо можуть застосовувати лише заходи дисциплінарного примусу, а застосування адміністративної і кримінальної відповідальності можливе лише судом.
Відмінності ж між цими видами контрольно-наглядової діяльності рельєфними. Так званий “внутрішньовідомчий державний контроль” свідчить про наявність ознаки організаційної підпорядкованості суб’єкта контролю і підконтрольного суб’єкта, тоді як суб’єкт адміністративного нагляду виведений за рамки відомства; контрольні повноваження внутрішньовідомчого характеру є неодмінним атрибутом будь-якого державного органу, у тому числі й органу виконавчої влади і, відповідно, органів адміністративного нагляду.
Повноваження ж по адміністративному нагляду є вузькоспеціальними, саме для їх реалізації і створюються органи адміністративного нагляду. У процесі реалізації органами внутрішньовідомчого контролю своїх повноважень діяльність підконтрольного суб’єкта оцінюється по широкому колу питань, частіше з погляду доцільності, ніж із погляду законності. При цьому припускається втручання в його оперативну діяльність. Набір засобів і методів внутрішньовідомчого державного контролю набагато ширший, ніж в адміністративного нагляду, і він не обмежений правовими рамками. І, зрештою, суб’єкти внутрішньовідомчого державного контролю широко застосовують дисциплінарний примус, але тільки стосовно посадових осіб і ні в якому разі не стосовно громадян.
Громадський контроль, як особлива форма в системі засобів забезпечення законності, у порівнянні з періодом Радянської держави істотно здав свої позиції. Якщо в недалекому минулому, партійний і народний контроль займали головне місце в цій системі, то сьогодні до цього виду контрольної діяльності можна віднести діяльність різноманітних профспілкових, екологічних, правозахисних та інших громадських організацій і, якоюсь мірою, органів місцевого самоврядування.
Наприклад, профспілки відповідно до чинного законодавства контролюють додержання адміністрацією підприємств, установ і організацій законодавства про працю і нормативних актів про охорону праці, житлово-побутове обслуговування працівників та ін. Закон України від 12 травня 1991 року “Про захист прав споживачів” [44] надає право об’єднанням споживачів: здійснювати контроль за додержанням прав громадян як споживачів, проводити незалежну експертизу та випробування продукції; разом з відповідними державними органами здійснювати контроль за якістю продукції, торгівельного та інших видів обслуговування, встановленням цін тощо.
Особливе місце в системі громадського контролю займають звернення громадян у відповідні органи.
Звернення громадян становлять собою сукупність активних вольових дій фізичних осіб. Їх особливість полягає в тому, що не всі звернення громадян можна віднести до заходів, які забезпечують законність і дисципліну в державному управлінні. Лише скарги і заяви про порушення чинного законодавства та недоліки в роботі тих чи інших осіб, державних і недержавних структур ініціюють компетентні органи на проведення контрольно-наглядових дій з метою усунення порушень і недоліків.
Якщо порівнювати громадський контроль з адміністративним наглядом, то з подібних рис можна назвати лише відсутність організаційної підпорядкованості стосовно об’єктів контрольно-наглядової діяльності, неможливість втручання в їх оперативну діяльність і можливість поширення своїх повноважень на громадян.
На відміну ж від адміністративного нагляду, громадський контроль не належить до реалізації якоїсь гілки державної влади, а його розвиток є показником демократичності державного устрою. Органи громадського контролю можуть оцінювати діяльність підконтрольних суб’єктів як за власною ініціативою, так і за дорученням органів виконавчої влади з широкого кола питань, у тому числі й не правового характеру. Не маючи можливості втручатися в оперативно-господарську діяльність підконтрольних об’єктів, вони, проте, можуть давати оцінку доцільності прийнятих рішень. Основною особливістю діяльності органів громадського контролю сьогодні є та, що їх основним завданням, внаслідок неможливості самостійного застосування примусових заходів, є інформування компетентних органів про виявлені порушення і можливі погрози.
Таким чином, на підставі викладеного, можна стверджувати, що адміністративний нагляд, як самостійний вид наглядової діяльності стосовно реалізації виконавчої влади, має цілу низку властивих йому ознак, а саме:
-       відсутність організаційної підпорядкованості суб’єктів нагляду і піднаглядних суб’єктів;
-       можливість оцінки діяльності піднаглядних суб’єктів лише з точки зору законності і за достатнім вузьким колом спеціальних питань;
-       неможливість втручання в оперативну діяльність піднаглядного суб’єкта;
-       наявність спеціального об’єкта наглядової діяльності − норм, правил, вимог, стандартів, що містяться в нормативних актах;
-       наділення органів адміністративного нагляду особливими наглядовими повноваженнями, що складають зміст їх компетенції;
-       можливість поширення цих повноважень на громадян;
-       можливість самостійного застосування заходів державного примусу у випадках виявлення правопорушень або виникнення погроз безпеки різноманітним об’єктам;
-       наявність достатньо вузького набору засобів і методів наглядової діяльності, що також обмежене правовими рамками;
-       суворе обмеження примусових заходів правовими рамками і зведення їх до заходів адміністративного примусу.
Здійснений аналіз видів контрольної і наглядової діяльності не може повною мірою розкрити зміст адміністративного нагляду як правового інституту.
З цією метою спробуємо окреслити його основні елементи. Якщо процес управління у загальному вигляді характеризується як вплив керуючої (суб’єкт управління) системи на керовану (об’єкт управління) з метою переведення її з одного стану в інший, то адміністративний нагляд, як вид управлінської діяльності, також можна уявити так: суб’єкт адміністративного нагляду − адміністративна діяльність − піднаглядний суб’єкт.
Суб’єктами адміністративного нагляду в цій системі є ті органи виконавчої влади і, відповідно, їх посадові особи, на яких покладені обов’язки здійснення наглядової діяльності і надані відповідні повноваження. Сьогодні існує велике число державних структур, що здійснюють адміністративний нагляд.
Всю систему суб’єктів адміністративного нагляду можна уявити такою:
Це, по-перше, самостійні служби такі як Державна митна служба України, Державна податкова адміністрація України тощо. Їх особливістю є та, що без здійснення своїх наглядових функцій вони не можуть у повному обсязі виконувати поставлені перед ними завдання.
По-друге, це різноманітні державні інспекції у складі міністерств та відомств, такі як Державтоінспекція і Держпожнагляд МВС України, Державна санітарно-епідеміологічна служба Міністерства охорони здоров’я України тощо. Наявність такої організаційно-правової форми наглядових органів також потрібна і обумовлена вона специфікою предмету нагляду, особливість якого є тісний зв’язок з діяльністю найголовнішого органу.
Піднаглядними суб’єктами в аналізованій системі виступають такі суб’єкти права, стосовно яких здійснюється наглядова діяльність. Як ми вже зазначали, ними можуть бути будь-які підприємства, установи та організації незалежно від відомчої належності і форм власності, а також громадяни.
До об’єктів адміністративного нагляду відносяться спеціальні правила, норми, вимоги та стандарти, обов’язок дотримуватись яких покладений на піднаглядних суб’єктів.
Складові елементи об’єкту адміністративного нагляду мають ряд особливостей:
-           наявність особливого порядку встановлення даних норм, правил, вимог;
-           кожний за своїм напрямом носить загальний для всіх галузей управління характер, у них вкладений однаковий підхід до регулювання тих чи інших відносин;
-           виконання всього комплексу встановлених правил, норм, вимог спеціального характеру є обов’язковим для всіх або багатьох як галузевих, так і міжгалузевих систем. Це фіксується в самих правилах шляхом прямої вказівки на їх обов’язковість, а також забезпечується примусовою силою держави шляхом встановлення юридичної відповідальності за їх порушення;
Всі вони встановлюються на управлінських рівнях надвідомчого характеру постановами Кабінету міністрів України.
Отже, адміністративно-наглядова діяльність, на наш погляд, являє собою процес здійснення суб’єктом адміністративного нагляду своїх наглядових повноважень. Цей процес, з одного боку, складається з ряду етапів і стадій, а з іншого, – він має свою власну функціональну структуру − сукупність його складових елементів.
Так, етапами адміністративно-наглядової діяльності, за аналогією з контрольною діяльністю, можна назвати:
1). попередній етап полягає в аналізі усієї отриманої інформації, підготовці кадрів, виданні і доведенні норм до об’єктів адміністративного нагляду, вивченні прогнозів тощо;
2). поточний етап включає в себе інспектування, спостереження, перевірки, у ході яких виявляються порушення предмету нагляду, застосовуються запобіжні заходи, відновлюється порушений порядок, вирішуються питання про потребу притягнення винних до відповідальності;
3). заключний етап полягає в аналізі загального становища, у виявленні тенденцій, підготовці звітів, розробці пропозицій.
Д.М. Бахрах функціональну структуру адміністративно-наглядової діяльності подає у такому вигляді.
1)    Правотворчість, участь у визначенні режиму піднаглядних об’єктів.
2)    Організаційно-масової і матеріально-технічної діяльності.
3)    Спостереження за відповідними відносинами, діями, станом навколишнього середовища і матеріальними цінностями.
4)    Застосування різноманітних запобіжних заходів.
5)    Здійснення юрисдикційної діяльності та застосування примусових заходів. [18, С. 41]
Ці питання будуть предметом подальшого розгляду стосовно діяльності одного із суб’єктів адміністративного нагляду − органів внутрішніх справ.
Отже, підсумовуючи викладене і виділяючи найістотніші, найхарактерніші ознаки адміністративного нагляду, його визначення можна сформулювати так: адміністративний нагляд − це особливий вид державної управлінської діяльності, здійснюваної спеціальними органами виконавчої влади стосовно організаційно не підпорядкованих підприємств, установ, організацій, посадових осіб і громадян у зв’язку з виконанням ними спеціальних міжгалузевих норм, правил, вимог, з використанням комплексу адміністративних засобів впливу для попередження, виявлення і припинення правопорушень, відновлення встановлених правовідносин і притягнення винних до відповідальності.

1.2. Складові елементи адміністративно-наглядової діяльності органів внутрішніх справ
Закріплений у Конституції України курс на створення правової держави, забезпечення пріоритету інтересів особистості визначає основну цільову спрямованість адміністративного нагляду взагалі, і адміністративного нагляду органів внутрішніх справ, зокрема.
Дослідження адміністративно-наглядової діяльності міліції не втратили своєї актуальності і в умовах сьогодення. І хоча вони, тією чи іншою мірою висвітлювалися в юридичній літературі, все ж таки дослідження цієї діяльності потрібне, оскільки ще й дотепер не сформульовано єдиного розуміння поняття адміністративного нагляду, його змісту і призначення, а також інші питання, важливі необхідні для повного і всебічного вивчення цієї діяльності.
Мета адміністративного нагляду органів внутрішніх справ, як бажаний результат їх діяльності, являє собою такий ідеальний режим функціонування і життєдіяльності відповідних суб’єктів права (підприємств, установ, організацій, їх посадових осіб, а також громадян), за якого забезпечується належною мірою захищеність певних об’єктів від різноманітних посягань.
В якості таких об’єктів виступають особистість, власність, держава, суспільство в цілому, тобто сукупність таких суспільних відносин, шкода яким може бути нанесена порушенням або недотриманням установлених норм, інструкцій, правил, стандартів, вимог тощо.
Говорячи про цільову спрямованість адміністративного нагляду, Р.І. Денисов зазначав, що він “забезпечує недоторканність охоронюваних об’єктів від різноманітного роду посягань, які спроможні завдати матеріальної або моральної шкоди”. [35, С. 34]
В даний час в якості об’єктів, безпека яких забезпечується за допомогою адміністративного нагляду органів внутрішніх справ, можна назвати суспільні відносини в галузі:
-    охорони громадського порядку;
-    охорони власності;
-    безпеки дорожнього руху;
-    пожежної безпеки;
-    екологічної безпеки;
-    видачі дозволів на вчинення певних дій та ліцензійної діяльності;
-    забезпечення прав громадян на свободу пересування і вибору місця проживання тощо.
Посягання на перелічені об’єкти виражається із одного боку, в порушенні піднаглядними підприємствами, установами і організаціями тих правил, норм, інструкцій, у відповідності з якими вони повинні функціонувати, причому воно може бути як винуватим (навмисним або необережним) − різноманітні порушення правил дорожнього руху, правил пожежної безпеки, так і невинуватим − посягання особи з обмеженою дієздатністю, неповнолітнім.
З іншого, – джерелами небезпеки цим суспільним відносинам можуть виступати не лише фізичні і юридичні особи, але й тварини − скажений собака на вулиці, дика тварина на автошляху, що створює загрозу безпеці дорожнього руху; стихійні явища (гроза − пожежна безпека), події техногенного характеру (вибух на підприємстві, падіння літака).
Досліджуючи поняття адміністративного нагляду, вважаємо за слушне розглянути доктринальний аспект адміністративного нагляду, здійснюваного міліцією.
Так, М.І. Єропкін визначає адміністративний нагляд міліції як “систематичне спостереження органів міліції за точним виконанням посадовими особами і громадянами законів та інших нормативних актів з метою забезпечення громадського порядку, попередження і припинення порушень, виявлення порушників і вжиття до них заходів громадського чи адміністративного впливу”. [40, С. 89]
А.П. Клюшниченко трактував адміністративний нагляд міліції “як спостереження апаратів міліції за точним виконанням посадовими особами й окремими громадянами правил, що регулюють громадський порядок, з метою попередження і припинення його порушень і залучення винних осіб до відповідальності”. [8, С. 255]
Якщо уважно проаналізувати ці визначення, то можна констатувати їх “змістовну синонімічність”, за винятком того, що М.І. Єропкін додає “обов’язок спостерігати не лише за виконанням правил, що регулюють громадський порядок, але й за виконанням законів”, що, на нашу думку, дуже істотно.
На думку А.П. Коренєва, “адміністративний нагляд міліції − це систематичне спостереження, контроль за точним і неухильним дотриманням посадовими особами і громадянами правил, що регулюють громадський порядок і безпеку з метою попередження, припинення порушень цих правил, виявлення порушників і притягнення їх до відповідальності або вжиття до них інших заходів впливу”. [4, C.273]
У запропонованому автором визначенні незаслужено відсутня вказівка на те, що спостереження мусить здійснюватися не лише за дотриманням правил, що регулюють громадський порядок, але й за дотриманням закону. Крім того, ми вважаємо зайвим вживання терміну “контроль”, оскільки нагляд і контроль − це різні юридичні інститути. Разом з тим, вважаємо за доцільне введення у визначення термінів “громадська безпека” нарівні з терміном “громадський порядок”, оскільки вони взаємозалежні між собою.
Аналізуючи висловлювання вчених-адміністративістів стосовно поняття адміністративного нагляду, здійснюваного міліцією, запропонуємо власне визначення цього питання.
На наш погляд, адміністративний нагляд міліції − це систематичне спостереження підрозділів міліції та окремих співробітників, які володіють наглядовими повноваженнями, за дотриманням громадянами і посадовими особами підприємств, установ, організацій (незалежно від форм власності), а також іноземцями та особами без громадянства законів та інших нормативних актів, що регулюють відносини у сфері охорони громадського порядку та різних форм власності, забезпечення безпеки дорожнього руху та екологічної безпеки, організації роботи паспортно-реєстраційної та міграційної служби, дозвільної системи з метою попередження і припинення вчинення порушень та притягнення винних до відповідальності.
Сформульоване дозволяє підійти до визначення питання про призначення адміністративного нагляду в сфері охорони громадського порядку. А оскільки призначення нагляду − це визначення його цілей і завдань, тому розглянемо мету й завдання адміністративного нагляду детальніше.
Отже, мета адміністративного нагляду передусім полягає:
-       у попередженні правопорушень.
Попередження правопорушень − це встановлення сприятливих обставин їх вчинення і в силу своєї компетенції усунення цих обставин, а також попередження вчинення інших правопорушень;
-       у припиненні правопорушень.
Припинення правопорушень − це дії стосовно примусового припинення правопорушень, запобігання або зменшення їх шкідливих наслідків, застосування запобіжних заходів до правопорушників (у тому числі й фізичної сили, спеціальних засобів та вогнепальної зброї);
-       у притягненні до відповідальності винуватих осіб.
Притягнення до відповідальності винних осіб − це в межах власної компетенції самостійно порушити і розглянути справу про адміністративне правопорушення, накласти адміністративне стягнення, або направити матеріал про правопорушення до суду, органам і посадовим особам, уповноваженим розглядати відповідні справи;
-       у нормотворчості.
Нормотворчість − це затвердження норм і правил разом з органами виконавчої влади та іншими органами адміністративного нагляду, підготовка проектів нормативних актів, що затверджуються (приймаються) іншими органами, узгодження проектів правових актів, прийнятих іншими органами.
Виходячи із змісту складових елементів та мети адміністративного нагляду можна визначити його завдання.
Із завданнями будь-якої діяльності вчені звичайно пов’язують сукупність проблем, що потребують вирішення для досягнення цілей у конкретній обстановці, при наявності певних ресурсів. [85, С. 145] Так, Р.І. Денисов головне завдання органів адміністративного нагляду вбачає у “спостереженні за відповідністю виробничої або іншої діяльності колективів людей або окремих громадян правовим розпорядженням з метою охорони конкретних суспільних відносин або складних об’єктів у сфері управління від різноманітного роду посягань”. [35, С. 58]
Завдання адміністративного нагляду міліції в сфері охорони громадського порядку є забезпечення чіткого, однозначного дотримання спеціальних норм і загальнообов’язкових правил, стандартів, вимог, тобто забезпечення законності в управлінні. Іншими словами, завданням адміністративного нагляду є забезпечення проведення в життя законів та інших нормативних актів, що регулюють поведінку об’єктів нагляду (поведінка людей у громадських місцях, діяльність паспортної-реєстраційної та міграційної служби, порядок руху транспорту, правила дозвільної системи тощо).
З аналізу деяких нормативних актів та чинного законодавства України вбачається наявність певної невідповідності щодо розмежування понять завдань, функцій та цілей. Наприклад, у п. 3 Положення про Державну службу охорони при Міністерстві внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 15 серпня 2001 року [116], в якості основних завдань Державної служби охорони при МВС України віднесені:
-       здійснення за договорами заходів охорони особливо важливих об'єктів згідно з переліком, що затверджується Кабінетом міністрів України, інших об'єктів (обмежені території, будівлі та споруди тощо), вантажів, а також грошових знаків і цінних паперів, що перевозяться, інкасації в місцях, не охоплених централізованою службою інкасації, і перевезення цінностей Національного банку, забезпечення особистої безпеки громадян;
-       розробка основних вимог щодо захисту об’єктів та громадян від злочинних посягань, типових договорів і вимог до інженерно-технічного зміцнення та захисту об’єктів, оснащення їх технічними системами та засобами телевідеоспостереження, тривожної сигналізації, контролювання доступу (далі – технічні засоби охоронного призначення), а також інструкцій та інших документів, що регламентують виконання охоронних функцій;
-       участь у проведенні єдиної технічної політики щодо впровадження технічних засобів охоронного призначення шляхом розробки нормативних документів на час усього циклу їх життєдіяльності (проектування, промислове виробництво, монтаж, експлуатація та утилізація).
На наш погляд, з перерахованих завдань основною метою діяльності Державної служби охорони при МВС України є охорона власності, а функціями − розробка основних вимог, проведення єдиної технічної політики.
У Законі України від 17 грудня 1993 року “Про пожежну безпеку” [46] у ст. 14 чітко визначено мету і завдання пожежної охорони. Так, пожежна охорона створюється з метою захисту життя і здоров’я громадян, приватної, колективної та державної власності від пожеж, підтримання належного рівня пожежної безпеки на об'єктах і в населених пунктах.
Основними завданнями пожежної охорони, в свою чергу, є:
-       здійснення контролю за дотриманням протипожежних вимог;
-       запобігання пожежам і нещасним випадкам на них;
-       гасіння пожеж, рятування людей та надання допомоги в ліквідації наслідків аварій, катастроф і стихійного лиха.
Аналізуючи нормативні акті, які регламентують реалізацію адміністративного нагляду органами внутрішніх справ, варто зупинитися на завданнях Державтоінспекції. Відповідно до п. 3 постанови Кабінету міністрів України від 14 квітня 1997 року “Про Положення про Державну автомобільну інспекцію Міністерства внутрішніх справ” [115] основними її завданнями є:
-       реалізація в межах своєї компетенції державної політики щодо забезпечення безпеки дорожнього руху;
-       організація контролю за дотриманням законів, інших нормативних актів з питань безпеки дорожнього руху та охорони навколишнього середовища від шкідливого впливу автомототранспортних засобів (далі – транспортних засобів);
-       удосконалення регулювання дорожнього руху з метою забезпечення його безпеки та підвищення ефективності використання транспортних засобів;
-       виявлення та припинення фактів порушення безпеки дорожнього руху, а також виявлення причин і умов, що сприяють їх вчиненню.
Не можна залишити поза увагою й завдання, що покладаються на Міністерство внутрішніх справ України. Згідно з п. 3 Указу Президента України від 17 жовтня 2000 року “Про Положення про Міністерство внутрішніх справ України” [137] до основних його завдань відносяться:
-       організація і координація діяльності органів внутрішніх справ щодо захисту прав і свобод громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, охорони громадського порядку і забезпечення громадської безпеки;
-       участь у розробці та реалізації державної політики щодо боротьби із злочинністю;
-       забезпечення запобігання злочинам, їх припинення, розкриття і розслідування, розшук осіб, які вчинили злочини, вжиття заходів усунення причин і умов, що сприяють вчиненню правопорушень;
-       забезпечення реалізації державної політики з питань громадянства;
-       забезпечення проведення паспортної, реєстраційної та міграційної роботи;
-       визначення основних напрямів удосконалення роботи органів внутрішніх справ, надання їм організаційно-методичної та практичної допомоги;
-       підготовка органів внутрішніх справ та внутрішніх військ для інтеграції України до Європейського Союзу.
Таким чином, призначення адміністративного нагляду полягає у забезпеченні чіткого, однозначного дотримання спеціальних норм і загальнообов’язкових правил (поведінки людей у громадських місцях, діяльності з питань громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб, порядку руху транспорту, дозвільної системи) з метою попередження, припинення правопорушень, притягнення винних до відповідальності і здійснення нормотворчості.
В числі важливих рис змісту адміністративного нагляду органів внутрішніх справ назвемо також його вольовий, державно-владний характер. Щоб управляти, потрібно мати владу, а саме управління припускає її застосування. Ф. Енгельс у статті “Про авторитет” писав, що в суспільстві, незалежно від того, як вирішуються питання − одноособово чи більшістю голосів, “воля окремих осіб завжди мусить підпорядковуватися, а це означає, що питання вирішуватимуть авторитарно”. “Авторитет, − зазначав Ф. Енгельс, − у тому змісті, про який тут йдеться, означає нав’язування нам чужої волі, авторитет припускає підпорядкування”. [91, С. 302] Враховуючи це, суб’єкти державного управління наділяються державно-владними повноваженнями. Вольовий заряд, що йде від суб’єкта управління до об’єкта управління, дозволяє підпорядкувати волю і діяльність об’єкта управління волі суб’єкта управління, що в ряді випадків потрібно для досягнення цілей і розв’язання завдань, обумовлених суб’єктом управління. [85, С. 148]
Для того, щоб глибше усвідомити сутність адміністративного нагляду, розглянемо, яке місце він займає в структурі функцій міліції.
У загальному розумінні, адміністративний нагляд органів внутрішніх справ можна розглядати як вид управлінської діяльності, зміст якої з функціональної точки зору складають так звані загальні функції управління. Вони виражають його специфічну сутність, як різновид державної управлінської діяльності. Ці функції, як самостійний вид діяльності, завжди присутні там, тоді й остільки, де, коли й оскільки здійснюється управління.
До загальних функцій управління відносяться:
-    прогнозування − передбачення майбутнього стану системи, процесу, явища;
-    планування − визначення мети і засобів її досягнення;
-    організація − формування в системі відповідних відносин і підтримання їх на належному рівні;
-    контроль і аналіз інформації − виявлення справжнього стану об’єкта управління і його порівняння з очікуваним результатом;
-    регулювання − виявлення проблемної ситуації, що склалася після здійсненого управлінського впливу, встановлення причин відхилення від плану та усунення недоліків.
Аналізуючи основні функції радянської міліції, О.Ф. Мураметс зазначав, що соціальна роль міліції виражається за допомогою реалізації її функції. Основні функції того або іншого органу визначаються як найзагальніші і найважливіші напрямки його діяльності по здійсненню найбільш глобальних, властивих йому соціальних завдань і цілей стратегічного характеру. Система основних функцій об’єктивно обумовлюється соціальним призначенням даного органу, його місцем у державному механізмі або в системі − політичної організації суспільства. У той же час його завдання реалізуються ним за допомогою здійснення функцій. Кожна з основних функцій містить у собі ряд підфункцій (не основних функцій), що носять локальний характер, охоплюють діяльність з реалізації завдань і цілей у менш загальній галузі соціального життя. [93, С. 45] На підставі цього він виділив чотири основні функції міліції:
-       правоохоронну;
-       профілактичну;
-       функцію сприяння державним органам, громадським організаціям, посадовим особам і громадянам у зв’язку із забезпеченням громадського порядку;
-       функцію обслуговування населення.
Особисту точку зору щодо функцій адміністративного нагляду міліції висловлював А.П. Коренєв, згідно з якою структура функцій міліції поділяється на три напрямки діяльності:
-            адміністративну;
-            оперативно-розшукову;
-            кримінально-процесуальну. [4, С. 200]
Спробуємо розкрити зміст кожної із названих функцій.
1) Адміністративна діяльність − це безпосереднє, практичне здійснення міліцією функцій по охороні громадського порядку, громадської безпеки і боротьбі зі злочинністю адміністративно-правовими засобами.
2) Оперативно-розшукова діяльність − це діяльність, що проводиться гласно і негласно оперативними підрозділами міліції відповідно до Закону України від 18 лютого 1992 року “Про оперативно-розшукову діяльність” [45] з метою виявлення, попередження, припинення і розкриття злочинів, а також виявлення і встановлення осіб, які їх підготовляють, здійснюють чи вчинюють, розшуку осіб, які переховуються від органів дізнання, слідства, суду, які ухиляються від кримінального переслідування, безвісно зниклих громадян, тощо.
3) Кримінально-процесуальна діяльність − це діяльність, яка включає:
-       проведення дізнання з кримінальних справ у межах, установлених законом;
-       виконання невідкладних слідчих дій із справ, за якими обов’язкове попереднє розслідування;
-       виконання доручень прокурора і слідчого про ведення пошукових і слідчих дій.
Разом з тим додамо, що названі види діяльності міліції (тобто адміністративна, оперативно-розшукова і кримінально-процесуальна діяльність) взаємопов’язані між собою й у повсякденній практиці міліції виступають у єдності. Наприклад, співробітники міліції громадської безпеки, здійснюючи адміністративну діяльність, зобов’язані попереджувати і припиняти будь-які інші злочини.
Існують й інші думки щодо функцій міліції. Наприклад, С.І. Котюргін критикував подібний поділ функцій міліції, наголошуючи при цьому, що “працівники міліції погоджують свою діяльність з нормами цивільного, цивільно-процесуального, трудового законодавства. Отже, якщо бути логічним, то потрібно вести мову і про цивільний і трудовий напрямки в діяльності міліції”. [77, С. 8]
Класифікуючи функції міліції, він запропонував свою систему. На його думку, функції міліції поділяються на три групи:
1) загальні функції (які містять у собі облік, прогнозування, планування, регулювання і контроль);
2) спеціальні функції (загальний нагляд, спеціальний нагляд, оперативно-розшукова діяльність і дізнання);
3) особливі функції (виховна, забезпечення громадської безпеки, обслуговування, застосування примусових заходів, економічна). [77, С. 10]
Не зовсім зрозумілою стає та обставина, чому С.І. Котюргін виділив функції “спеціальні” та “особливі”. Крім того, стосовно названих тут функцій є чимало питань. На нашу думку, міліція не володіє ні виховною, ні економічною функціями хоча б тому, що жодна з них не перебуває у сфері завдань міліції, і їх неправильне трактування може порушити її статус.
Звичайно, при здійсненні міліцією своїх функцій у певних випадках розуміється економічний ефект (наприклад, при стягуванні штрафу з порушника) чи виховний ефект (наприклад, при здійсненні профілактичної роботи чи накладенні адміністративного стягнення). Але це виступає лише в якості додаткового результату при здійсненні міліцією своїх функцій.
Що ж стосується примусових заходів, те це не функції міліції, а методи її діяльності при виконанні своїх функцій. Стосовно загальних функцій, скажемо, що вони характерні для будь-якого органу управління.
Таким чином, серед безлічі поглядів на класифікацію функцій міліції, найприйнятнішою, на нашу думку, є класифікація, запропонована А.П. Коренєвим, оскільки три напрямки діяльності міліції випливають із завдань поставлених законодавцем перед міліцією. Разом з тим запропоновані ним функції дістали відображення серед передбачених у ст. 7 Закону України від 20 грудня 1990 року “Про міліцію” [43] адміністративної, профілактичної, оперативно-розшукової, кримінально-процесуальної, виконавчої та охоронної (на договірних засадах) функцій.
Цілі, завдання і функції державного управління у загальному вигляді, і адміністративного нагляду органів внутрішніх справ − зокрема, складають у сукупності зміст цього виду управлінської діяльності, що виступає в різноманітних формах.
Теорія адміністративного права в даний час виробила і види форм державного управління. Це насамперед структурні, внутрішні його форми. Разом із структурними формами державного управління існують і зовнішні форми вираження цієї діяльності. Крім цього діє і процесуальна форма управлінської діяльності.
Характеризуючи поняття адміністративного нагляду як особливого виду державної контрольно-наглядової діяльності, ми зазначали, що адміністративний нагляд − це особлива управлінська діяльність, здійснювана спеціальними суб’єктами управління щодо організаційно непідпорядкованих об’єктів управління. Суб’єкти управління − органи адміністративного нагляду, які утворюють управлінську систему, до якої стосовно органів внутрішніх справ входять:
-       МВС України і його структурні підрозділи, що реалізують наглядові функції (Департамент адміністративної служби міліції, Державний департамент з пожежної безпеки, Головне управління Державної автомобільної інспекції);
-       ГУМВС України в Автономнвй республіці Крим, м. Києві та Київській області, УМВС України в областях та м. Севастополі (структурні підрозділи міліції громадської безпеки, Державного пожежного нагляду, Державної автомобільної інспекції);
-       на місцевому рівні − район, місто, район у місті − структурні підрозділи міліції.
Серед розглянутих суб’єктів управління певні особливості має місцевий рівень підрозділів міліції. Так, варто вказати, що міліція громадської безпеки має свої підрозділи аж до районного рівня, вона суворо прив’язана до адміністративно-територіального поділу відповідного суб’єкта. В свою чергу, структура державної протипожежної служби відрізняється від структури міліції громадської безпеки тим, що відповідно до ст. 15 Закону України від 17 грудня 1993 р. “Про пожежну безпеку” [46], крім територіальних підрозділів (Державна пожежна охорона), створених для організації попередження пожеж та їх гасіння в населених пунктах, існує також відомча, сільська та добровільна.
Тут дістає своє підтвердження теоретичне положення про те, що “кожний суб’єкт управління, щоб якнайкраще забезпечувати досягнення поставлених перед ним цілей, вирішувати різноманітні завдання і виконувати функції управління, мусить бути належним чином організаційно оформлений”. [85, С. 173]
Разом із структурними формами суб’єктів адміністративного нагляду органів внутрішніх справ існує і зовнішнє вираження цього виду державної діяльності. Воно може бути як правовим, так і не правовим.
До правових форм адміністративного нагляду органів внутрішніх справ відноситься видання нормативних та індивідуальних актів управління.
Видання нормативних актів управління являє собою процес регламентації поведінки піднаглядних суб’єктів, реалізацію правовстановлюючої функції адміністративного нагляду органів внутрішніх справ. Як вже зазначалося, правила, норми, вимоги, стандарти, що складають об’єкт нагляду, можуть встановлюватися постановою Кабінету міністрів України (наприклад, Правила дорожнього руху затверджені постановою Кабінету міністрів України від 10 жовтня 2001 року [117]).
Підрозділи і служби органів внутрішніх справ, які здійснюють адміністративний нагляд, беруть активну участь у розробці цих правових актів, дають свої пропозиції щодо внесення до них змін, виносять їх на розгляд компетентних органів.
До цієї правової форми адміністративного нагляду органів внутрішніх справ відноситься також видання відомчих нормативних актів, що визначають порядок реалізації окремих норм основних правових актів. Це різноманітні правила, статути, настанови, інструкції, які, звичайно, підтверджуються і оголошуються наказами МВС України, наприклад, наказ МВС України № 622 від 21 серпня 1998 року “Про затвердження Інструкції про порядок виготовлення, придбання, зберігання, обліку, перевезення та використання вогнепальної, пневматичної і холодної зброї, а також боєприпасів до зброї та вибухових матеріалів”. [103]
Наступна правова форма адміністративного нагляду органів внутрішніх справ − видання індивідуальних актів управління −реалізується в основному у формі застосування і виконання (використання) норм права.
Так, І.І. Веремєєнко, детально досліджуючи питання механізму адміністративно-правового регулювання в сфері охорони громадського порядку, вказує на використання при здійсненні адміністративного нагляду органами внутрішніх справ таких індивідуальних правових актів управління:
-       індивідуальних актів дозволу, наприклад дозвіл на право керування транспортним засобом, дозволи на купівлю, продаж, перевезення зброї тощо;
-       індивідуальних актів-розпоряджень, наприклад, розпорядження інспектора держпожнагляду про усунення виявлених порушень правил пожежної безпеки;
-       індивідуальних актів-попереджень, які виносяться в тих випадках, коли правопорушення ще не скоєне, але є всі передумови його вчинення. В основному це акти по застосуванню адміністративно-попереджувальних заходів, таких, як введення карантинів, обмеження руху транспортних засобів, оплатне вилучення вогнепальної зброї в психічно хворого тощо;
-       індивідуальних актів припинення, що застосовуються стосовно до правопорушників, по-перше, на стадії, коли шкідливі наслідки ще не наступили (заборона руху, призупинення робіт, позбавлення прав на керування транспортним засобом і, по-друге, забезпечувального характеру, – адміністративне затримання, огляди, вилучення і т.д. [29, С. 90]
Головною відмінною ознакою правових форм державного управління в загальному вигляді, і адміністративного нагляду органів внутрішніх справ – зокрема, є наявність юридичних наслідків − зміна правового статусу суб’єктів і об’єктів нагляду: надання певних прав і покладання певних обов’язків.
Неправові форми адміністративного нагляду органів внутрішніх справ у вигляді організаційних заходів і матеріально-технічних дій, відповідно не мають цієї особливості, не тягнуть за собою правових наслідків, проте їхнє значення для реалізації наглядових функцій органів внутрішніх справ є достатньо великим і тому їх розгляду буде присвячений другий розділ дисертації.
І, зрештою, процесуальна форма адміністративного нагляду органів внутрішніх справ.
Процес у широкому його розумінні − це послідовна зміна фаз і станів у розвитку якогось явища, послідовність дій по досягненню якогось результату [78, С. 165] − характерний для всього державного управління, і адміністративному нагляду органів внутрішніх справ – зокрема.
“Управління як діяльність здійснюється у вигляді змінюючих послідовно одна одну і вчинюваних у певному порядку і певним способом оформлених дій, тобто протікає відповідно певної процедури. Від того, наскільки правильна процедура за змістом і наскільки точно вона виконуються на практиці, багато в чому залежить і зміст прийнятих органами управління рішень, різноманітних офіційних дій і реалізація їх”, – зазначав Б.М. Лазарєв. [85, С. 182] Далі він звертає увагу, що в державному управлінні через багатство і розмаїтість його змісту нема єдиної універсальної процедури, а спостерігається множинність процедур, пристосованих до вирішення різного роду питань; відповідно тут немає і єдиного процесу. [85, С. 185]
Таким чином, процесуальна форма адміністративного нагляду органів внутрішніх справ являє собою особливу процедуру наглядового провадження, яку можна уявити у вигляді відповідних стадій (складається з фаз і циклів).
Перша стадія − стадія правовстановлення − являє собою процедуру регламентації поведінки піднаглядних суб’єктів. Ця стадія за своїм змістом і призначенням збігається зі стадією нормотворчості всього механізму адміністративно-правового регулювання. Її особливістю стосовно адміністративного нагляду органів внутрішніх справ є та, що об’єкти нагляду (правила, інструкції, норми, вимоги, стандарти тощо) встановлюються законодавчими органами або вищими органами загальної компетенції відповідно до встановленого для них порядку видання нормативних актів. Ними ж приймається рішення про віднесення конкретного предмету нагляду до відання органів внутрішніх справ. Самі органи внутрішніх справ у цій галузі наділені правами участі в розробці відповідного предмету нагляду і його подальшого нормативного регулювання також відповідно встановленому порядку.
Друга стадія − наглядові заходи, складається з двох фаз, перша з яких включає фазу здійснення попереджувальних заходів і спостереження, і друга – фазу оцінки відповідності фактичного становища справ встановленому об’єкту нагляду. Зазначимо, що друга стадія при відсутності відхилення від установленого режиму має явно циклічний характер і, на нашу думку, її можна назвати циклом нормального функціонування.
Третя стадія пов’язана з виявленням органом адміністративного нагляду порушень установлених правил, норм, вимог і виходом із цієї причини піднаглядного суб’єкта з режиму нормального функціонування. Вона також складається з кількох фаз: перша з них − фаза припинення – припинення протиправної поведінки, друга фаза − фаза відновлення − приведення піднаглядного суб’єкта до режиму нормальною функціонування, і третя фаза − оцінки ефективності вжитих заходів, і має циклічний характер. Її, на наш погляд, теж можна назвати циклом відновлення, що триває до входження усієї системи в перший цикл, тобто приведення її до режиму нормального функціонування.
Якщо за результатами аналізу діяльності піднаглядного суб’єкта буде виявлена невідповідність установлених правил поведінки сучасним реаліям, то потрібне повернення до першої стадії − стадії правовстановлення. Цей цикл можна назвати циклом коригування об’єкта нагляду.
Четверта стадія − “включення юрисдикційного механізму”, механізму юридичної відповідальності. Така досить загальна назва останньої стадії адміністративно-наглядового провадження органів внутрішніх справ пов’язана з тим, що до безпосередньої компетенції органів внутрішніх справ віднесено застосування заходів лише адміністративної відповідальності і лише за правопорушення, прямо зазначених у Кодексі України про адміністративні правопорушення та інших законодавчих актах. У випадках, коли відхилення об’єкта нагляду від продиктованої поведінки носить незначний характер, можливе інформування органом адміністративного нагляду вищих інстанцій піднаглядного суб’єкта з метою притягнення останнього до дисциплінарної відповідальності. У тих випадках, коли ці відхилення носять характер злочину, органи внутрішніх справ мусять діяти відповідно до Кримінально-процесуального кодексу України, залучаючи механізм кримінального переслідування.
Наступний елемент змісту адміністративного нагляду органів внутрішніх справ − методи адміністративного нагляду органів внутрішніх справ. Традиційно під методами в юридичній літературі розуміють засоби впливу суб’єкта управління на поведінку, діяльність та волю об’єкта управління. [19, С. 78] Традиційною стала також класифікація методів управління залежно від засобів впливу на волю об’єкта управління.
Відповідно до цієї класифікації, методи державного управління поділяються на переконання − система заходів правового і неправового характеру, які проводяться державними і громадськими органами, що виявляється у здійсненні виховних, роз’яснювальних та заохочувальних методів, спрямованих на формування у громадян розуміння необхідності чіткого виконання законів та інших правових актів. [13, с. 150]
Виходячи з державно-владного характеру діяльності органів внутрішніх справ, можна стверджувати, що основним методом їх діяльності є метод державного примусу − психологічний або фізичний вплив державних органів (посадових осіб) на певних осіб з метою спонукати, примусити їх виконувати правові норми.
Використання методу державного примусу прямо зазначено в більшості нормативних актів, які визначають компетенцію підрозділів і служб органів внутрішніх справ, що здійснюють адміністративний нагляд. Їх посадові особи при виконанні своїх обов’язків наділяються правами одержувати потрібні дані, вимагати від відповідних піднаглядних суб’єктів виконання своїх вказівок з дотримання певних правил, інструкцій тощо, припиняти усі відхилення від продиктованої поведінки, застосовувати різноманітні заходи державного примусу, у тому числі й адміністративного, аж до накладення адміністративних стягнень. [139, С. 14]
Так, відповідно до ст. 7 Закону України від 17 грудня 1993 р. “Про пожежну безпеку” [46] посадовим особам органів державного пожежного нагляду при здійсненні державного пожежного нагляду надається право:
-       п. 2 ст. 7 “давати (надсилати) керівникам центральних органів державної виконавчої влади, структурних підрозділів Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органів державної виконавчої влади, органів місцевого та регіонального самоврядування, керівникам та іншим посадовим особам підприємств, установ та організацій, а також громадянам обов’язкові для виконання розпорядження (приписи) про усунення порушень і недоліків з питань пожежної безпеки.
У разі порушення правил пожежної безпеки, що створює загрозу виникнення пожежі або перешкоджає її гасінню та евакуації людей, а також у випадках випуску пожежнонебезпечної продукції, систем і засобів протипожежного захисту з відхиленням від стандартів чи технічних умов або у разі їх відсутності – припиняти чи забороняти роботу підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатацію будівель, споруд, окремих приміщень, опалювальних приладів, дільниць електричної мережі, проведення пожежнонебезпечних робіт, випуск та реалізацію пожежнонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, дію виданих дозволів на право проведення робіт”;
-       п. 4 ст. 7 “притягати до адміністративної відповідальності посадових осіб, інших працівників підприємств, установ, організацій та громадян, винних у порушенні встановлених законодавством вимог пожежної безпеки, невиконанні приписів, постанов органів державного пожежного нагляду, використанні пожежної техніки та засобів пожежогасіння не за призначенням”;
-       п. 5 ст. 7 “застосовувати штрафні санкції до підприємств, установ та організацій за порушення встановлених законодавством вимог пожежної безпеки, невиконання розпоряджень (приписів) посадових осіб органів державного пожежного нагляду”. [46]
Зрозуміло, держава, у тому числі і в особі органів внутрішніх справ, наділених функцією адміністративного нагляду, використовує для досягнення своїх цілей і розв’язання, що стоять перед нею завдань, не лише владні розпорядження, але й примус. Вони можуть, наприклад, досягати тих же самих результатів і шляхом виховного впливу на суб’єкти управління, і за допомогою економічного стимулювання. [85, С. 149]
Названі вище методи діяльності підрозділів і служб органів внутрішніх справ, які здійснюють адміністративний нагляд, у розумінні досягнення основної і проміжних цілей, дістають своє проявлення у ряді спеціальних методів, таких як спостереження, огляд, реєстрація, перевірка, запит тощо, які, по суті вирішують ряд спеціальних завдань адміністративного нагляду.
Продовжуючи дослідження адміністративного нагляду, зазначимо, що у своїй діяльності він виступає в двох аспектах:
1)    як спосіб забезпечення законності в державному управлінні;
2)    як одна з функцій державного управління.
Стосовно адміністративного нагляду як способу забезпечення законності в державному управлінні серед вчених-адміністративістів існують різні думки.
Відповідно до однієї адміністративний нагляд поглинається контролем у системі способів забезпечення законності, стосовно другої − розглядається як самостійний спосіб цієї системи. [19, С. 172] Подібна подвійність думок склалася у вигляді розходжень у підході до визначення понять контролю і нагляду, в оцінці контрольних і наглядових органів, їхній характеристиці.
Одним із важливих завдань державного управління є охорона громадського порядку. Виділення цього завдання, на наш погляд, обумовлене: по-перше, тим, що сфера громадського порядку значною мірою відрізняється від усіх інших сфер життя суспільства і держави [40, С. 33]; по-друге, тим, що суб’єкти адміністративного нагляду в сфері громадського порядку організаційно належать особливій системі правоохоронних органів − органам внутрішніх справ (міліції).
Для повнішого й детальнішого розгляду теми дисертаційного дослідження вважаємо за потрібне зупинитися на аналізі змісту понять “громадський порядок” і “громадська безпека”.
Щоб зрозуміти специфіку адміністративного нагляду за дотриманням громадського порядку варто розкрити особливості самого поняття “громадський порядок”.
Досить повно розкрив зміст поняття громадського порядку В.В. Лазарєв, який пише: “громадський порядок − це певна якість (властивість) системи суспільних відносин, що складаються у такій упорядкованості соціальних зв’язків, що веде до погодженості і ритмічності громадського життя, безперешкодного здійснення учасниками суспільних відносин своїх прав і обов’язків і захисту їхніх обґрунтованих інтересів, суспільного та особистого спокою”. [86, с. 105]
Визначаючи поняття громадського порядку, потрібно враховувати, що громадський порядок варто розуміти й вузькому і широкому розумінні.
Так, А.П. Коренєв у широкому розумінні цього слова визначає “громадський порядок як соціальну категорію, тобто систему усіх соціальних зв’язків і відносин” [86, С. 190]. У цьому дисертаційному дослідженні нами розглядається інтерпретація громадського порядку у вузькому змісті цього слова, що “охоплює не всю систему врегульованих соціальними нормами суспільних відносин, а їх частину (підсистему), яка складається у певній сфері громадського життя” [86, С. 191].
Виділення поняття громадського порядку у вузькому розумінні слова обумовлене тим, що суспільні відносини, які складаються в тій чи іншій соціальній сфері, мають певну специфіку, що встановлює відповідальність за правопорушення, які посягають на громадський порядок як правову категорію, а також визначає спеціальні функції по забезпеченню громадського порядку та органів, що реалізують ці функції.
Власне визначення поняття “громадський порядок” пропонує М.В. Корнієнко. Так, під громадським порядком він розуміє обумовлену потребами суспільства система врегульованих соціальними нормами відносин, що складаються в громадських місцях в процесі спілкування людей, яка має за мету забезпечення сприятливої обстановки функціонування суспільного життя, нормальних умов для праці та відпочинку людей, для діяльності державних органів, підприємств, установ і організацій. [75, С. 19]
Слушним, на наш погляд, є визначення громадського порядку, запропоноване дослідником проблем адміністративної відповідальності в сфері громадського порядку В.Ф. Захаровим. Під громадським порядком він розуміє систему суспільних відносин, що регулюються нормами права і моралі, яка в інтересах народу сприяє створенню нормальних умов для виробництва, культурного відпочинку та спілкування людей, для функціонування органів державної влади, а також забезпечує недоторканість громадян і спокій у громадських місцях. Як наслідок, система суспільних відносин, які є змістом громадського порядку, охоплює різні групи вольових зв‘язків. Такими, по-перше, виступають зв‘язки, спрямовані на створення нормальних виробничих відносин, культурного відпочинку, побуту і спілкування людей; по-друге, зв‘язки, що сприяють нормальному функціонуванню органів державної влади; по-третє, зв‘язки, що забезпечують недоторканість громадян і спокій у громадських місцях [58, С. 7-8].
Підкреслюючи соціальний зміст відносин громадського порядку, які складаються не тільки в місцях присутності громадян, але і в інших місцях, у суспільстві в цілому, І.П. Голосніченко відзначає, що досліджуване поняття включає в себе всі існуючі в ньому відносини, які складаються не тільки під впливом права. [31, С. 15]
На жаль, дотепер у нормативних документах немає чіткого і єдиного визначення, що є громадським порядком, хоча одним із завдань покладених на міліцію, є “охорона громадського порядку і забезпечення громадської безпеки” [43]. Ми сподіваємося, що законодавець зверне на це увагу й усуне невідповідність.
Для того, щоб найглибше усвідомити призначення адміністративного нагляду в сфері охорони громадського порядку, треба також визначити поняття, – а що ж таке охорона громадського порядку? На нашу думку, дуже точне трактування цього поняття дали М.І. Єропкін і Л.Л. Попов. “Охорона громадського порядку − це проведення державними органами в тісному зв’язку з громадськістю різноманітних заходів для забезпечення недоторканності громадян, захисту їх прав і законних інтересів, народного надбання, по створенню обстановки спокою, нормальних умов для роботи державних, суспільних підприємств, організацій і установ” [41, С. 8].
Хотілося б також зазначити, що громадський порядок тісно пов’язаний з іншою сферою життя суспільства − громадською безпекою, суть якої визначається як стан захищеності життєво важливих інтересів особистості, суспільства і держави від внутрішніх і зовнішніх погроз, що їх покликані забезпечувати органи держави, й особливо органи внутрішніх справ (міліція). Крім цього, на нашу думку, громадська безпека включає в себе забезпечення особистої безпеки громадян, незалежно від того, де перебувають громадяни (у громадському місці чи у себе вдома).
Взагалі, між громадським порядком і громадською безпекою існує тісний взаємозв’язок. Зміцнення громадського порядку сприяє підвищенню громадської безпеки. Так, забезпечення належного громадського порядку при проведенні масових заходів (спортивних ігор, мітингів, демонстрацій і тощо.) одночасно є і забезпеченням громадської безпеки, оскільки має за мету запобігати настанню небезпеки для життя і здоров’я людей або їх майна.
Разом з тим дотримання правил і вимог громадської безпеки (наприклад, правил дорожнього руху) є важливою умовою підтримки належного громадського порядку. Проте, незважаючи на тісний взаємозв’язок, вони не тотожні і поєднують у собі різні групи суспільних відносин, врегульовані відповідними нормами і правилами.
На нашу думку, не зовсім правомірно пропонувати міліції, щоб вона вимагала дотримання тих соціальних норм, не врегульованих нормами права, що впливають на громадський порядок. Наприклад, у правилах користування громадським транспортом є вимога про те, що молоді люди повинні уступати місця особам похилого віку, інвалідам та особам, які мають при собі малолітніх дітей. Безумовно, органи міліції зобов’язані вимагати дотримання громадського порядку, але тільки в тій його частині, які врегульована нормами права, тобто співробітники міліції повинні вимагати від громадян виконання ними правил користування громадським транспортом, але тільки в тих межах, які зазначені в законі (наприклад, безквитковий проїзд), і не вправі вимагати та накладати стягнення за те, що пасажири не уступають місця у громадському транспорті.
Беззаперечним вважається припущення про те, що громадський порядок формують не лише правові норми, але й інші соціальні норми (норми моралі, правила співжиття тощо.). На наш погляд, було б неправильним вимагати від правозастосовчого органу, яким є міліція, здійснення адміністративного нагляду за дотриманням неправових соціальних норм. Раніше в радянський період деякі учені висловлювали думки, що міліція мусить вимагати від громадян дотримання норм моралі, правил співжиття, але сьогодні відповідно до законодавства міліція повинна вимагати дотримання закону.
Стосовно відношенні правил співжиття, потрібно мати на увазі такий приклад. Якщо у громадянина у квартирі голосно грає музика до 23.00 години, то втручання співробітників міліції і вжиття до нього заходів впливу може бути лише у вигляді усного попередження, що не тягне за собою правових наслідків.
Немаловажне значення має і та обставина, що забезпечення громадського порядку потрібне не тільки для попередження і припинення протиправних дій правопорушників, але й при різних стихійних лихах (землетрусі, повені), а також при виникненні техногенних катастроф (аварії, розливи нафтопродуктів, вибухи на підприємствах з небезпечним виробництвом тощо), епідеміях і епізоотіях.
Особливість характеристики сфери громадського порядку, як об’єкта управління, полягає в тому, що відносини у сфері громадського порядку − це управлінські відносини, тобто соціальні відносини особливого роду, а тому соціальними (суспільними) відносинами є всі ті, де громадяни взаємодіють один з одним.
Охорона громадського порядку − результат свідомої і керованої діяльності. Підкреслимо, що це не є діяльністю не пов’язаних між собою індивідів, а насамперед процес функціонування державних органів та їх посадових осіб, що являють собою складові частини єдиної системи правоохоронних органів. У числі суб’єктів охорони громадського порядку, перебувають не лише особи, професійним обов’язком яких є розглянута діяльність, але й різні громадські формування, що займаються цим на добровільних засадах.
Підхід до питання правового регулювання суспільних відносин у сфері охорони громадського порядку обумовлений рядом причин. Суспільні відносини в сфері охорони громадського порядку складні і від їх нормального правового регулювання залежать нормальне життя суспільства, її громадян, діяльність державних і громадських організацій.
Суспільні відносини, що виникають у сфері охорони громадського порядку, у значному обсязі виявляють себе як категорія стабільна й у той же час динамічна. Охорона громадського порядку є одним із соціальних факторів, що помітно впливають на економіку країни, побут людей, на стан правопорядку в суспільстві, на життя суспільства в цілому і кожного громадянина зокрема.
Отже, враховуючи викладене, можна дійти висновку, що адміністративний нагляд, як спосіб забезпечення законності, має місце в діяльності різних підсистем, що функціонують у сфері охорони громадського порядку. Але їх наглядові повноваження поширюються на громадський порядок у його широкому розумінні слова.
Недоцільність розгляду подібного роду повноважень у цій роботі не викликає сумнівів, оскільки це виходить за рамки теми нашого дослідження. Тим більше, що їх аналіз дозволяє з впевненістю стверджувати, що з яких би позицій не трактувалося поняття громадського порядку, природа наглядової діяльності, місце і роль адміністративного нагляду, як способу забезпечення законності, залишаються єдиними.
В умовах будівництва правової держави адміністративний нагляд виявляє себе на рівні з іншими способами забезпечення законності в державному управлінні, в галузі охорони громадського порядку як діяльність спеціальних органів, що входять у систему органів управління.
Для органів адміністративного нагляду характерно наступне:
-       участь у підготовці і розробці нормативних актів, що регламентують поведінку всіх, хто в індивідуальному порядку, або в процесі виконання службових чи громадських обов’язків вступає у відносини з об'єктом нагляду;
-       видача обов’язкових розпоряджень;
-       вирішення всіх питань, що стосуються охоронюваних об’єктів та об’єктів нагляду;
-       застосування примусових заходів до осіб, які зазіхають на недоторканність об’єкта, охоронюваного наглядовим органом.
Таким чином, для адміністративного нагляду характерні ознаки діяльності, врегульовані законами України та іншими нормативними актами, що служить безумовною підставою вважати нагляд одним зі способів забезпечення законності.
Розглянемо детальніше адміністративний нагляд як функцію державного управління, відзначивши при цьому такі моменти:
-       адміністративний нагляд здійснюється лише стосовно спеціальних об'єктів і тільки із спеціального кола питань;
-       адміністративний нагляд є діяльністю лише уповноважених на те органів, наділених відповідною компетенцією.
Отже, хоча адміністративний нагляд і поширюється на різні галузі виробничої і невиробничої сфери, нагляд все ж таки є прерогативою спеціальних, а не всіх, як у випадку контролю, суб’єктів управління, що володіють організаційною відособленістю в системі органів управління. Отже, наглядова діяльність має вужче коло суб’єктів, що вирішують спеціалізовані завдання в системі управління. Наприклад, завдання забезпечення безпеки основного виду робіт у транспортній системі країни (польоти повітряних суден, дорожній рух автотранспортних засобів, плавання морських і річкових суден, рух на залізничному транспорті) є загальними для управління транспортом в Україні.
У свою чергу, нагляд за безпечним рухом транспортних засобів, як джерела підвищеної небезпеки, і є по суті одним із загальних завдань, делегованих системою управління своїй спеціалізованій ланці. І в цьому розумінні завдання адміністративного нагляду являють собою завдання управління, а наглядова діяльність є різновидом управлінської поряд із плановою, контрольною тощо.
Уявляється, що саме такий підхід до визначення функцій, власне кажучи, відображає об’єктивно сформовані зв’язки управлінських категорій на практиці.
Викладене дає підставу для висновку, що функції управління взагалі, а адміністративний нагляд зокрема, реалізуються лише в результаті діяльності конкретних суб’єктів, що можуть розглядатися як організаційна форма зовнішнього вираження змісту управління.
Отже, підведемо деякі підсумки розгляду складових елементів адміністративного нагляду органів внутрішніх справ.
Відособлений, самостійний характер цієї діяльності можна пояснити наявністю спеціальних завдань у сфері управління, відмінних від іншої управлінської діяльності; об’єктивною потребою нагляду, спрямованого на забезпечення законності в процесі взаємодії системи управління із суб'єктами управління і, нарешті, тим, що в органах управління дістала організаційне обґрунтування спеціальна система суб'єктів нагляду.
На користь того, що наглядова діяльність однорідна за змістом, говорить і той факт, що незалежно від організаційного рівня свого прояву, функція нагляду певною мірою постійна у своїх параметрах, як і основні форми і методи її реалізації.
Про особливу цілеспрямованість нагляду свідчать завдання цієї діяльності, розв’язання яких, в остаточному підсумку забезпечує охорону об’єктів від будь-яких посягань, що виходять за межі, встановлені відповідними нормативними актами.
Неважко помітити, що будь-який вид наглядової діяльності виникає із змісту принципу законності. В його межах, на наш погляд, і закладені об'єктивно обумовлені функції, серед яких виразно проглядається загальний нагляд прокуратури, державний і громадський контроль, адміністративний нагляд.
На підставі викладених у підрозділі положень і пропозицій сформулюємо такі проміжні висновки.
1. Викладене вище дає підставу стверджувати, що адміністративний нагляд є об’єктивно потрібною функцією, обумовленою вимогами законності та ефективності управління, і яка реалізується в процесі діяльності спеціальною системою органів.
2. Основною метою адміністративного нагляду органів внутрішніх справ є забезпечення функціонування і життєдіяльності піднаглядних суб’єктів відповідно до встановленого порядку, у зв’язку з чим потрібне чітке розмежування саме наглядових і юрисдикційних функцій органів внутрішніх справ.
3. Уточнення розуміння адміністративного нагляду може бути здійснене за двома підставами.
По-перше, у зв’язку з характеристикою суб'єктів, стосовно яких ведеться нагляд. Орган нагляду не зв’язаний системою підпорядкованості з жодним із суб’єктів-представників іншої сторони.
Отже, адміністративний нагляд, як функція, реалізується лише стосовно суб’єктів, які організаційно належать різним галузевим системам, а, відповідно, і не підлеглим органу нагляду.
По-друге, надвідомчий характер адміністративно-наглядової діяльності тотожній її змістові, у зв’язку із особливістю піднаглядних об’єктів, які полягають у тому, що останні являють собою складну систему спеціальним чином врегульованих суспільних відносин, які складаються практично в усіх сферах державного управління.
4. Значимість адміністративного нагляду у структурі функцій міліції полягає в тому, що однією з основних її функцій є адміністративна діяльність, яка, в свою чергу, поділяється на основні види:
-       охорона громадського порядку;
-       нагляд за дотриманням правил паспортної системи;
-       здійснення нагляду за дотриманням правил дозвільної системи;
-       забезпечення безпеки дорожнього руху;
-       охорона власності за договорами.
У всіх перелічених видах, адміністративний нагляд є дуже важливим засобом здійснення цієї діяльності (особливо при забезпеченні безпеки дорожнього руху, охороні громадського порядку тощо).

1.3. Форми і методи адміністративного нагляду органів внутрішніх справ у сфері охорони громадського порядку і громадської безпеки
Форми і методи адміністративного нагляду були предметом досліджень багатьох вчених-адміністративістів. Розглядати цю проблему можна лише з урахуванням її наукової розробки в масштабах управління в цілому.
Нижче зупинимося лише на деяких проблемах, що являють інтерес в плані цього дисертаційного дослідження.
Передусім зазначимо, що в адміністративно-правовій науці склалося досить вузьке вчення про форми і методи управління, хоча це зовсім не виключає певної спірності в деяких її аспектах. Ставлення вчених-адміністративістів до основних методів управління в основному має більше загальних моментів, ніж різнопланових. [90, С. 138-176]
Основні розходження просліджуються у варіюванні класифікації форм і методів.
1. Відповідно до предмету дослідження, пошук форм і методів звужується до меж конкретної діяльності, а отже стає можливим і раціональний вибірковий підхід до розроблених у юридичній науці концепцій форм і методів.
2. Суб’єкти адміністративного нагляду здійснюють свої повноваження в межах відносин влади-підпорядкування, в яких і виступають як владна сторона. Все це дає підставу вести мову про те, що адміністративно-правовий метод є визначальним у системі методів адміністративного нагляду з метою обрання конкретних форм цієї діяльності.
На наш погляд, у цьому і полягає зміст правильного підходу до розуміння форм і методів адміністративного нагляду як прикладного відображення теоретичних розробок загальних засад управління.
Для методів і форм адміністративного нагляду характерні ті ж ознаки, що й для форм управління взагалі. [130, С. 88] Так само, як і для управління, форми нагляду є зовнішнім вираженням змісту здійснюваної діяльності.
Очевидно, що процес реалізації компетенції органів нагляду в системі державного управління і, зокрема, управління в сфері охорони громадського порядку, полягає в практичному застосуванні тих конкретних форм, що відповідають змістові і цілям адміністративного нагляду.
Як наслідок цього, форми нагляду різні за своїм цільовим призначенням. Особливої уваги заслуговують ті з них, які безпосередньо пов’язані з компетенцією суб’єкта нагляду, виходячи із змісту конкретних його повноважень.
1.3.1. Форми адміністративного нагляду органів внутрішніх справ
Цілком припустимою є класифікація форм наглядової діяльності, за якою вони можуть бути згруповані в одному ряду з компетенцією. У цьому випадку форми можуть бути подані як такі, що забезпечують:
-       діяльність, пов’язану з регулюванням відповідних суспільних відносин;
-       наглядову діяльність;
-       застосування адміністративно-правових санкцій чи юрисдикційної діяльності.
Спроба саме в такий спосіб подати форми адміністративної наглядової діяльності створює певні труднощі їх детальної характеристики. Тут неминучі повторення, оскільки в кожній групі форм матимуть місце, скажімо, правові й неправові, організаційні і пов’язані, наприклад, із здійсненням матеріально-технічних дій тощо.
На наш погляд, класифікація форм наглядової діяльності за основним критерієм − зв’язком з компетенцією органу адміністративного нагляду – має сенс та досить важливе значення.
Здійснюваний у межах державного управління адміністративний нагляд виступає як вид спеціальної діяльності. Віна помітно відрізняється своїм змістом від всіх інших дій з управління, а отже має потребу в спеціалізації конкретних його форм. Причому особливим чином тут проявляють себе неправові форми. Їх закріплення в механізмі адміністративного нагляду не є продуктом загальних державних правовстановлень, а результатом вибіркового підходу центрального галузевого органу управління (МВС України) до оцінки конкретних форм діяльності, їх раціональності і доцільності.
Форми, обумовлені актами внутрішньогалузевого характеру, не є сталими, раз і назавжди встановленими. Вони можуть видозмінюватися доповнюватися в залежності від стану не лише піднаглядних об’єктів, але й від рівня організованості самої системи нагляду, її науково-технічної озброєності.
Самостійна класифікація форм нагляду розкриває ті з них, які не характерні для інших функцій управління, але реально існують у системі адміністративного нагляду.
Виходячи із сказаного класифікацію форм адміністративної наглядової діяльності можна викласти в такому вигляді:
-       участь у розробці загальних правовстановлюючих актів управління;
-       розробка нормативних актів галузевого управління;
-       видання нормативних актів у порядку нагляду;
-       видання індивідуальних актів адміністративного нагляду;
-       проведення безпосередніх організаційних і організаційно-політичних заходів.
Спробуємо розглянути подану класифікацію детальніше.
Участь у розробці загальних правовстановлюючих актів управління являє собою таку форму діяльності органів адміністративного нагляду, що містить ряд особливостей, які лежать в основі відмінностей наглядової діяльності від будь-якої іншої, здійснюваної в рамках державного управління.
Процес виконавчо-розпорядницької діяльності завжди характерний для правотворчості. Це обумовлюється потребою оперативнішого регулювання динамічних управлінських відносин.
Закони та інші акти органів державної влади, встановлюючи найзагальніші норми і правила поведінки, не можуть забезпечити швидке реагування на швидкоплинні суспільні відносини і охопити всі сторони громадського і державного життя. Крім того, органи управління та інші складові суб’єкти різних видів управлінської діяльності (суб’єкти нагляду) є не лише постійними, але й оперативно діючою частиною державного апарату, на них покладене завдання регулювання відповідних суспільних відносин у формі видання нормативних актів.
Важливою особливістю діяльності органів адміністративного нагляду як суб’єктів спеціальної діяльності, є їх обмежена правотворчість. У сформованій практиці правового регулювання в сферах адміністративного нагляду його суб’єктам приділяється в основному роль підготовчої інстанції. Особливо це помітно в діяльності суб’єктів нагляду в системі міліції, насамперед тому, що ізольовано від органів галузевого управління вони не являють собою систему в загальноприйнятому розумінні, а є лише частиною окремих ланок територіальних підрозділів міліції.
Зазначимо, що в системі міліції піднаглядні об’єкти та їх правові режими відмінні один від одного. Регулювання груп суспільних відносин не лише в сферах нагляду, але й в середині них, носить виразно специфічний характер.
Незважаючи на те, що нагляд у кожній із сфер у системі міліції істотно відмінний, як різні і піднаглядні об’єкти, все ж таки можна говорити і про властиві цій діяльності загальні форми правотворчості.
Для органів адміністративного нагляду характерна лише участь у розробці нормативних актів, які приймаються або органами законодавчої, або виконавчої влади.
Внесок органів нагляду в правове регулювання відповідних суспільних відносин досить помітний. Будучи головними суб’єктами правозастосовчої діяльності в закріплених за ними сферах суспільних відносин, органи адміністративного нагляду акумулюють весь досвід їх правового регулювання. Саме вони виступають найбільш компетентними ланками державного апарату з певного кола питань, зокрема, з проблем правового регулювання окремих соціальних процесів (груп суспільних відносин), що відбуваються в житті суспільства і держави.
Визначення форм правотворчості органів нагляду тісно пов’язане з загальнотеоретичною проблемою процесу правотвотворчості, яким приділяється значна увага в роботах учених-юристів, які займаються цією проблемою.
З метою детальнішого розгляду цього питання вважаємо за потрібне звернутися до точки зору, висловленої в юридичній літературі Ю.А. Тихомировим. Аналізуючи стадії законодавчого процесу, він відзначає відмінність його від процедур підготовки інших правових актів [135, С. 182]. Із шести стадій процесу, названих Ю.А. Тихомировим [135, С. 183], практично кожна має місце в діяльності органів адміністративного нагляду.
Прогнозування і планування нормативних актів загальнодержавного значення по встановленню правових режимів піднаглядних об'єктів, визначенню статусу органів нагляду, відповідальності за конкретні правопорушення не можна уявити собі без участі суб’єктів нагляду. Саме вони вносять пропозиції до інстанцій стосовно зміни діючих або прийняття нових актів. Розробка концепції акту, підготовка його проекту виконуються безпосередньо органами нагляду за їх активною участю. Органи адміністративного нагляду в особі Міністерства внутрішніх справ України є активними учасниками процесів концептуальних розробок, кодификації адміністративного законодавства разом з іншими правоохоронними органами.
Важливо наголосити, що діяльність з удосконалення відповідних правових інститутів є постійною для органів адміністративного нагляду. Саме вони в системі МВС України є ініціативною стороною в основних стадіях правотворчості. Це є достатньою підставою для висновку про наявність в органах нагляду форм діяльності, через які ними реалізується правотворча функція.
Особливе місце в діяльності органів адміністративного нагляду займає також їх участь у розробці загальних правовстановлюючих актів управління, оскільки на практиці вони є не лише ініціаторами прийняття актів, головними їх розробниками, але й забезпечують їх реалізацію.
Всі нормативні акти, які видаються МВС України з питань адміністративного нагляду, розробляються органами нагляду. Це характерно насамперед для органів Державної автомобільної інспекції МВС України, яка виступає як активний суб’єкт правотворчості, наприклад розробка Правил дорожнього руху, які затверджені постановою Кабінету міністрів України від 10 жовтня 2001 року “Про Правила дорожнього руху” [117], а також розробка законів про адміністративну відповідальність за правопорушення в дорожньому русі. І в цьому випадку може йтися про галузеву правотворчість суб’єктів адміністративного нагляду як одну із форм їх діяльності. В цьому вбачається не лише їх участь у “первинному” правовому регулюванні відповідних суспільних відносин, але й у підготовці дублюючих правових актів.
Розробка нормативних актів галузевого управління являє собою особливу форму правотворчості, значною мірою відображаючи специфіку адміністративного нагляду в системі міліції. Ці особливості пов’язані з видовою розмаїтістю наглядових об’єктів, що дозволяє вести мову про сфери нагляду як про відособлені групи суспільних відносин.
Видання нормативних актів в порядку нагляду варто розглядати як основну форму безпосереднього впливу на правовий режим піднаглядних об’єктів.
Зазначимо, що ця форма характерна переважно для державних інспекцій. Однак це не означає, що інші суб’єкти адміністративного нагляду в системі міліції позбавлені права адміністративної правотворчості.
Цей процес у суб’єктів нагляду в сфері охорони громадського порядку, дозвільній і паспортній системах підтверджується багатьма формами, які відображають, власне кажучи, зміст нормотворчості. [29, С. 17-32]
Прикладом можуть виступати рішення органів охорони громадського порядку, що стосуються масових заходів, екстремальних ситуацій і оперативної обстановки (наприклад, наказ МВС України № 513 від 11 серпня 1995 року ”Про заходи щодо вдосконалення охорони громадського порядку на вулицях та в інших громадських місцях” [99]); рішення органів дозвільної системи стосовно режимів конкретних охоронюваних об’єктів щодо різних організацій, установ, підприємств тощо.
Такий підхід до характеристики цієї форми діяльності міг би викликати заперечення, пов’язані з тим, що нормотворчість у порядку нагляду можна розглядати і як процес правозастосування, здійснюваний суб’єктами адміністративного нагляду. Справді, видання нормативних актів у порядку нагляду, власне кажучи, реалізує загальну норму, що визначає компетенцію суб’єктів нагляду, межі правотворчості і предмети правового регулювання.
З цього приводу зазначимо, що, на нашу думку, незважаючи на те, що акти нагляду “тяжіють” до актів застосування норм права і можуть бути визнані такими, все ж таки варто виходити з потреби їх оцінки як специфічної форми діяльності органів адміністративного нагляду. Це підтверджується такими припущеннями.
1) Кількість подібного роду актів на практиці є досить великою, що дозволяє вести мову про коло осіб, які підпадають під вплив норм.
Це часом призводить до виникнення таких понять, як “населення країни”, “зацікавлені міністерства і відомства”, “громадяни” тощо. Прикладом тут можуть бути акти в сфері охорони громадського порядку, дорожнього руху, паспортної і дозвільної систем.
2) Органи адміністративного нагляду в системі міліції хоча й видають у більшості норми локального організаційно-правового напрямку, все ж таки забезпечують тим самим регулятивну функцію права. Сама собою деталізація загальних правових норм зводить до мінімуму наявність не врегульованих суспільних відносин, включає їх у діючу систему правовідносин. [73, С. 45] Саме таку функцію виконують акти органів нагляду, які містять норми “первинного” регулювання.
3) Видання індивідуальних актів адміністративного нагляду забезпечує реалізацію особливих груп повноважень суб’єктів нагляду. За допомогою індивідуальних актів в кінцевому результаті досягаються мета нагляду та управління.
Але тут неприпустиме змішання понять мети нагляду і примусу. Перша пов’язана з призначенням цієї діяльності в державному управлінні і, як правило, проголошуються правом. Подібні думки поширюються в юридичній літературі на управлінські рішення. [30, С. 30]
Уявляється можливим вбачати аналогію з наглядом, оскільки прийняті в його процесі рішення є управлінськими також за формою. На користь цього припущення свідчить те, що індивідуальні акти, як форма правозастосовчих відносин, покликані обслуговувати інші відносини і не є самоціллю. [38, С. 106]
Функціональне призначення індивідуальних актів органів нагляду в системі міліції та в правотворчості органів нагляду полягає в тому, що ця форма діяльності названих суб’єктів найактивніше впливає на керовану систему суспільних відносин у системі міліції через конкретні сфери адміністративного нагляду.
Проведення безпосередніх організаційних та організаційно-політичних заходів здійснюється не ізольовано від правових форм. Усі форми наглядової діяльності поєднуються із завданнями та цілями нагляду в державному управлінні. Крім того, в сферах адміністративного нагляду в системі міліції проведення розглянутих заходів завершується, як правило, виданням актів. Прикладом можуть бути акти за результатами інспектування, різного роду обстежень піднаглядних об’єктів тощо. І все ж таки багато заходів у сфері нагляду здійснюється без видання актів, а проводяться в життя в порядку повсякденної управлінської діяльності органів нагляду.
В межах організаційних заходів практично реалізуються функції нагляду в системі міліції, пов’язані із здійсненням їх координаційних повноважень (наприклад, в організації взаємодії з громадськими формуваннями), обов’язків по наданню методичної допомоги, узагальненню і поширенню передового досвіду, підготовці спеціальної інформації у відповідні інстанції. Використання цієї форми органами нагляду сприяє впровадженню в практику сучасних досягнень науки і техніки.
В свою чергу, здійснення організаційно-політичних заходів, головним чином, характеризує систему адміністративного нагляду в підрозділах міліції не лише як правоохоронну ланку державного апарату, яка володіє набором повноважень притягнення до відповідальності, але, насамперед, як систему діючої пропаганди законодавства серед населення.
На практиці широко застосовується і така форма, як вивчення громадської думки. У результаті її реалізації міліція розробляє і приймає управлінські рішення з удосконалення функціонування системи адміністративного нагляду в усіх його формах.
Таким чином, на підставі викладеного можна констатувати, що разом з організаційними заходами, які здійснюються в процесі внутрішнього управління, зовнішня реалізація розглянутих форм, а точніше – відповідних груп повноважень, забезпечує всі напрямки адміністративного нагляду в міліції.
1.3.2. Методи адміністративного нагляду органів внутрішніх справ
Розглядаючи методи адміністративного нагляду, наголосимо, що в юридичній літературі стосовно визначень методів управління існують деякі розходження.
Розбіжність суджень дозволяє стверджувати лише про ступінь абстракції при виробленні понятійних категорій. Деякі автори, наприклад, характеризуючи методи управління, виходять з численних управлінських зв’язків, які виникають між суб’єктами та об’єктами управління [134, С. 121], інші − із взаємозв’язку учасників управління сил та засобів, які використовуються для впливу на об’єкти [71, С. 28]. Як одні, так і інші автори використовують єдиний інструментарій − відносини в сфері управління (управлінські зв’язки), знаряддя і засоби (політика їх застосування), якими наділений суб’єкт управління. [33, С. 177]
Ступінь узагальнення цих суджень охоплює управління як складну соціальну систему, і лише в загальному вигляді характеризує його методи, не конкретизуючи їх на рівні окремих функцій (різновидів управлінської діяльності).
Зв’язок методів і функцій управління очевидна. З цього приводу логічно виникає питання про співвідношення методу і функції − найважливіших елементів механізму управління.
Відповісти на це питання, значить визначити шлях розуміння методу стосовно наглядової діяльності взагалі, і адміністративного нагляду міліції, зокрема. Функції управління закріплюються правом на рівні функцій органу, наприклад, положеннями про конкретні органи управління (функціональні і галузеві). У них за напрямками діяльності органів проглядаються всі його функції. Їх набір дозволяє судити про місце органу в системі державного апарату, про зміст здійснюваної діяльності.
Проте, одних функцій недостатньо для вирішення органом управлінських завдань. З цією метою повинні бути приведені в дію всі елементи механізму управління, насамперед найбільша юридична його частина − повноваження органу.
Безсумнівна також наявність зв’язку між функціями управління і його методами. І все ж таки методи управління не є головним показником змісту тієї чи іншої діяльності по управлінню.
Розходження полягає не лише в тому, що метод виступає перед нами як засіб-спосіб здійснення функції, що свідчить про його “вторинність”. Для реалізації практично будь-якої управлінської функції потрібний певний набір методів. При цьому методи повторюються для різних функцій, змінюється лише їх ієрархія: для однієї функції основними методами будуть, наприклад, морально-політичні, для іншої – адміністративно-директивні. Однак при цьому зберігається їх зміст.
Таким чином, варто вбачати незмінність методів. Ці методи виступають як уніфіковані елементи механізму управління з тими модифікаціями в кожному окремому випадку, що диктуються специфікою самої функції. Таким уявляється співвідношення методів управління і його функцій. [34, С. 124]
Адміністративний нагляд у сфері управління практично реалізується його суб’єктами за допомогою певного набору методів.
Тут треба застосовувати вибірковий підхід, і це диктується особливостями завдань-функцій кожної з підсистем управління. В цілому для державного управління характерне використання широкого спектра методів. Очевидно, що чим багатшим є набір методів, тим ефективнішим буде управлінський вплив на відповідні об’єкти, їхню систему. Система функцій управління забезпечена відповідними методами, об’єктивно здатна досягти бажаних результатів.
Подібні пропозиції можуть бути адресовані діяльності, здійснюваної в рамках однієї функції − головної, визначальної мети і призначення конкретного органу (або їх групи) в системі управління. Навіть у тому випадку, якщо спеціалізація органу ставить його в ранг функціональної ланки, як це відбувається з органами адміністративного нагляду в системі державного управління взагалі і управління в галузі внутрішніх справ зокрема, обрання методів, визначення найважливіших із них для розв’язання конкретних завдань є важливою умовою раціональності обраного шляху досягнення певної мети.
Реальною стає обставина, відповідно до якої в процесі адміністративного нагляду реально використовується раціональна сукупність його методів. Очевидно, що для досягнення мети діяльності (адміністративного нагляду в даному випадку) одного методу, хоча й головного, наприклад, адміністративно-директивного, недостатньо. Визначається це тим, що сама оцінка методів управління, як способів забезпечення найкращих управлінських результатів при економії сил і засобів, вже припускає їх набір, а отже і деяку множинність напрямків впливу на об’єкт та систему об’єктів.
В цьому випадку треба вести мову не про механічний, а про творчий перенос методів управління в сферу адміністративного нагляду, що допускає деякі переоцінки загальних методів управління з позицій їх раціональності стосовно особливостей розв’язуваних органом завдань.
Важливо наголосити, що хоча у виборі методів проявляє себе суб’єктивний фактор, а також є можливість пошуку раціональних для кожного випадку способів впливу на управлінський об’єкт, все ж таки одним із основних факторів, що визначають ці можливості суб’єкта, є зміст завдань органу.
Проте якими б методами не користувалися суб’єкти адміністративного нагляду, вони так чи інакше черпають їх з “арсеналів” управлінських методів, що свідчить про їх ідентичність.
У процесі здійснення адміністративного нагляду органами внутрішніх справ у сфері охорони громадського порядку і громадської безпеки застосовуються головним чином методи, що складають групу організаційних і адміністративних способів управління.
Щодо економічних методів, то вони застосовуються більшою мірою відносно самих органів адміністративного нагляду як управлінської системи.
Функція нагляду, реалізована поза цією системою, лише опосередковано впливає на економіку піднаглядних об’єктів. Тому економічний метод може бути розцінений як допоміжний і нетиповий для органів адміністративного нагляду. Очевидно, що заборона, наприклад, органами ДАІ експлуатації автотранспорту (через непридатний технічний стан) певного транспортного підприємства (чи будь-якого іншого об’єкту), діяльність якого багато в чому залежить від нормальної роботи транспорту, впливає на стан його економіки. Такий ефект є результатом застосування адміністративно-директивного методу, але не економічної санкції.
Для того, щоб найглибше усвідомити співвідношення адміністративних і економічних методів, потрібно мати на увазі таке. Адміністративні методи кваліфікуються як способи чи засоби позаекономічного чи прямого управляючого впливу з боку суб’єктів адміністративного нагляду на відповідні піднаглядні об’єкти. Позаекономічний характер цих методів означає, що суб’єкт адміністративного нагляду діє на вольову поведінку піднаглядного об’єкта (громадянина чи підприємства.).
Економічний метод характеризуються як спосіб або засіб економічного впливу суб’єктів адміністративного нагляду на відповідний піднаглядний об’єкт. Головне при цьому полягає в тому, що суб’єкт адміністративного нагляду вимагає належної поведінки піднаглядного об’єкта шляхом впливу на його матеріальні інтереси, тобто опосередковано, на відміну від способів прямого владного впливу.
Протиставляти ці методи неприпустимо, оскільки вони діють у взаємозв’язку, у них єдина мета − вимагати належної поведінки піднаглядного об’єкта. Крім того вони застосовуються щодо тих самих піднаглядних об’єктів, тими ж самими суб’єктами адміністративного нагляду тощо.
Отже, при виділенні адміністративних і економічних методів розуміються ті ж самі якості, властиві управлінському впливу, але виражені по-різному (наприклад, у результаті позбавлення ліцензії піднаглядного об’єкта для нього настають негативні матеріальні наслідки. Тут економічний метод виступає опосередковано в результаті застосування адміністративного методу).
Випереджаючи розгляд конкретних методів наглядової діяльності міліції в сфері охорони громадського порядку, уявляється важливим зупинитися на таких положеннях.
Розвиток функції адміністративного нагляду в системі державного управління взагалі, і управління в сфері охорони громадського порядку, зокрема, здійснюється шляхом комплексного забезпечення цієї діяльності.
Проявляється остання в тому, що суб’єкти нагляду виступають не лише як органи, що здійснюють нагляд за станом об’єкта і застосовують у потрібних випадках заходи примусового характеру, спрямовані на підтримку відповідного правового режиму об'єкта, але й здійснюють значну організаційну роботу.
Така сторона функціонування органів адміністративного нагляду в системі міліції відображає загальну спрямованість правоохоронної діяльності, в характеристиці якої значне місце посідає профілактична робота. Риси цього напряму повною мірою характерні для діяльності міліції. Для неї, як і для підсистеми органів адміністративного нагляду, профілактика правопорушень, її організаційне забезпечення є одним із головних завдань у забезпеченні встановленого правопорядку в країні.
Сказане дозволяє зосередити увагу в цьому дослідженні на тих методах нагляду, які походять з основних методів адміністративного права, тобто з переконання і примусу як основних методів (способів впливу на зовнішнє середовище), де й реалізується функція адміністративного нагляду.
У теорії адміністративного права переконання визначається як система заходів правового і неправового характеру, які проводяться державними та громадськими організаціями з використанням заохочувальних методів, спрямованих на формування у громадян розуміння потреби чіткого виконання законів та інших правових актів. [13, С. 150]
З точки зору правоохоронної діяльності, переконання полягає у впливі на свідомість і волю людей з метою добровільного дотримання ними норм права, що регулюють суспільні відносини в сфері діяльності правоохоронних органів, взагалі, і органів внутрішніх справ, зокрема.
У свою чергу адміністративний примус − це владне, здійснюване в односторонньому порядку і в передбачених правовими нормами випадках застосування від імені держави до суб’єктів правопорушень, по-перше, заходів попередження правопорушень, по-друге, запобіжних заходів щодо правопорушень, по-третє, заходів відповідальності за порушення нормативно-правових положень. [70, С. 194]
Примус виражається в тому, що такий вплив припускає однобічне юридично обов’язкове розпорядження, виконання якого гарантується, а при потребі забезпечується примусовою силою держави.
Варто мати на увазі, що на першому плані виступає переконання, а потім примус. На базі співвідношення методів переконання і примусу можна виділити інші спеціальні методи адміністративного нагляду:
-       морально-політичні;
-       організаційні;
-       адміністративні та економічні.
Морально-політичні методи являють собою найширший набір способів агітаційно-масового впливу, об’єктами якого є населення країни, посадові особи всіх ланок управління. Спеціальними ж об’єктами ідеологічного, виховного впливу з окремих напрямків наглядової діяльності виступають реальні й потенційні учасники конкретних суспільних відносин.