В очередной раз государство пытается реформировать сельское хозяйство. Вводятся новые правила игры под названием приоритетный национальный проект «Развитие АПК».
Каковы формальные правила, предлагаемые аграриям в рамках национального проекта? В чем их новизна? На какие отрасли сельского хозяйства непосредственно нацелен национальный проект? И как реально идет его реализация, учитывая, что никогда и нигде экономика не является послушным воплощением нормативно-правового дизайна, являя сложный диалоговый гибрид формальных и неформальных институтов? Ответам на эти вопросы посвящена наша статья.
ПНП «Развитие АПК»: общая идея и ее конкретизация в ходе экспертной дискуссии
Приоритетный национальный проект «Развитие АПК» явился одним из четырех проектов, рассчитанных на 2006-2007 гг. (Помимо аграрно-промышленного комплекса, областью государственной заботы объявлялись образование, здравоохранение и жилищное строительство.) Кроме собственно экономического смысла, который связывался с подъемом аграрного производства, проект имел явную политическую составляющую. Приближающиеся выборы в Государственную Думу и смена Президента диктовали тактику «подтягивания тылов», то есть относительного улучшения в самых неблагоприятных сферах, непосредственно связанных со значительной частью электората¹. В этом ряду сельское хозяйство играло особую роль.
Общий развал в сельском хозяйстве страны в 1990-е годы оказался ошеломляющим. Масштаб спада сельскохозяйственного производства был таков, что уровень 1990 г. удалось догнать и превзойти только в 2004 г. Что такое сельское хозяйство сегодня? Это отрасль, в которой износ производственных фондов составляет более 80%; при этом выбытие из строя основных фондов в 1,5-2 раза превышает ввод новых мощностей. Доля инвестиций в основной капитал сельского хозяйства составляет лишь 4% от общего объема инвестиций в экономику. За чертой бедности находится 56% сельского населения, а средняя месячная заработная плата составляет 43% от общероссийского уровня². Более трети сельскохозяйственных организаций в РФ являются убыточными. Растет диспаритет цен на производимую и потребляемую в агросекторе продукцию: в 2000 г. крестьянин для покупки 1 тонны дизельного топлива должен был продать 3,1 тонну зерна, а в 2005 г. - уже 5,6 тонны³. Как результат, страна завозит из-за границы треть необходимого продовольствия.
На этом фоне никто не спорил, что назрела необходимость действенных мер. Но что может стать действенными мерами? И на какие позитивные изменения может претендовать национальный проект, не рискуя сорваться в пропасть невыполнимых задач и несбывшихся надежд? Однозначная поддержка идеи подъема сельского хозяйства соседствовала с ожесточенными спорами по поводу конкретных направлений и мер национального проекта. Впрочем, все споры проходили в условиях явного цейтнота, ведь ПНП «Развитие АПК» - самый последний из проектов, инициированных высшей властью. Решение включить сельское хозяйство в число приоритетных национальных проектов 2006-2007 гг. Президент РФ В.В. Путин впервые озвучил лишь 5 сентября 2005 г. Отказ отраслевого руководства со ссылкой на неготовность означал игнорирование редкой исторической возможности, ведь «впервые в новейшей истории России сельское хозяйство было отнесено к числу приоритетов социально-экономической политики»⁴.
Экспертная дискуссия, предшествующая принятию ПНП «Развитие АПК», развернулась вокруг трех вопросов:
•Кредиты или дотации должны стать ключевой финансовой схемой национального проекта?
•На какую отрасль нужно направить ресурсы проекта?
•Стоит ли поддерживать малые формы хозяйствования или сделать ставку на крупных игроков АПК?
В ПНП «Развитие АПК» безоговорочно победила кредитная линия. Меры по прямому дотированию сельского хозяйства (насколько это возможно в рамках подготовки к вступлению в ВТО) продолжают обсуждаться, но в рамках национального проекта им не нашлось места. Национальный проект впервые в российской практике не предусматривает прямых государственных инвестиций в сферу АПК. Именно это обстоятельство трактуется оппонентами как свидетельство ущербности, неполноценности проекта⁵. Тем более что отечественный рынок продовольствия теснится не просто импортной, но импортной субсидируемой продукцией.
Напомним, что переход на кредитование и отказ от прямого финансирования сельского хозяйства начался еще в 1990-е годы. Тогда же в федеральном бюджете был создан так называемый фонд льготного кредитования, из которого сельхозпроизводители получали кредиты. Оператором был частный банк СБС-Агро, который получал многомиллионные транши из госбюджета и раздавал их в качестве кредитов. Крестьяне кредитовались в частном банке, но знали, что это деньги госбюджетные. Соответственно знали, что банк не будет бороться за их возврат. В результате возвращали менее половины таких кредитов. Фонд льготного кредитования отменили в начале 2000-х годов. Тогда же ввели новую схему: кредит берется в любом банке, а государство компенсирует часть процентной ставки. Ежегодно в постановлении Правительства определялись направления субсидированного кредитования, и они были довольно широкие (включая пополнение оборотных средств). Достоинства схемы субсидированного кредитования (когда кредиты выдают частные банки из собственных средств) по сравнению с фондом льготного кредитования (когда кредиты выдаются из средств федерального бюджета) состоят, во-первых, в возможностях увеличения объема льготного кредитования (поскольку госбюджет обеспечивает уже не «тело» кредита, а только субсидии) и, во-вторых, в повышении возвратности кредитов (поскольку выдавая собственные деньги, банки ужесточили условия выдачи кредитов и контроль за их использованием). В этом смысле ПНП «Развитие АПК» не открыл ничего нового. Механизм кредитования с субсидированием процентной ставки существует уже много лет. Принципиально новыми моментами явились распространение этой кредитной схемы на личные подсобные хозяйства (ЛПХ) и кооперативы, а также узкая целевая направленность кредитования, специально выделенный спектр кредитуемой деятельности. И конечно, мощный пиар, сопровождающий ПНП «Развитие АПК». Поэтому и привлечение аграриев к этому кредитованию резко возросло.
Верность кредитной идеологии вызывает критику сторонников прямых дотаций. Подливает масла в огонь и сравнение с другими национальными проектами. Дело в том, что проекты в области образования и здравоохранения можно редуцировать к слову «раздача». Их нервом стали безвозмездно раздаваемые ресурсы, позволяющие повысить заработную плату педагогам и медикам". В дополнение к этому на конкурсной основе крупные гранты на развитие получили отраслевые лидеры (при условии их долевого софинансирования). При этом не было и речи, чтобы со временем эти организации вернули вложенные в их развитие средства. То есть проекты в области образования и здравоохранения сводятся к раздаче дополни­тельных средств развития, что кардинально не меняет формальные правила развития этих отраслей.
ПНП «Развитие АПК» имеет принципиальное отличие. Ни тотального повышения зарплат, ни введения дотаций на продукцию сельского хозяйства проект не предполагает. Финансовая составляющая проекта сводится к частичному погашению процентной ставки за кредит, взятый аграриями на обозначенные в проекте цели, а также к долевому погашению стоимости жилья молодым специалистам на селе⁷. То есть ни кредит, ни жилье аграрии не получают безвозмездно. Цель проекта - стимулирование экономически активных участников АПК «дешевыми» кредитами, процентная ставка за которые подлежит субсидированию из федерального и регионального бюд­жетов. Споры шли вокруг того, какие направления развития сельского хозяйства нуждаются в первоочередной поддержке, и кто должен получить институциональные преимущества развития.
Что же касается отраслевого фокуса проекта, то острота борьбы усугублялась пониманием того, что выбор отраслевых приоритетов в значительной степени связан с вопросом о поддерживаемых в рамках проекта организационно-правовых формах, - слишком неравномерно их участие в производстве различных продуктов. Основными вариантами стали:
- сделать упор на развитие зерноводства как высоко-индустриализированного и ориентированного на экспорт производства, позволяющего за счет получаемой валютной выручки решать модернизационные и социальные проблемы аграрного сектора. Согласно этой логике, ставку надо сделать на сильнейший и успешный сектор сельско­го хозяйства. Эту точку зрения активно отстаивал Зерновой союз - сильный игрок на поле лоббизма, состоящий, кстати, преимущественно не из производителей, а из зер-нотрейдеров. В этом случае основными участниками национального проекта становятся крупные сельхозпроиз­водители, производящие в 2004 г. 81,2% зерна (фермерские хозяйства - только 17,4%, а ЛПХ - 1,4%)⁸;
- приоритетным должно стать животноводство. В противовес зерноводческому лобби, акцентирующему успешность отрасли, защита животноводства строилась на противоположном посыле. Экономические доводы сводились к картине разорения животноводства в постсоветский период. Напомним, что в животноводстве мы производим половину продукции от уровня 1990 г., то есть прочно сидим на «мясной игле», закупая мясо за рубежом. Среднедушевое потребление мяса по сравнению с 1990 г. сократилось на 30% (с 75 до 55 кг), молока - на 40% (с 385 до 235 кг), тогда как в США и Евросоюзе душевое потребление мяса составляет 117 и 78 кг соответственно⁹. (Кстати, падение животноводства отчасти девальвирует успехи зерноводства. Избыток зерна - результат сокращения кормовой базы¹⁰.) Но аргументы в пользу животноводства этим не исчерпывались. Животноводство, проигрывающее с точки зрения экономической целесообразности, явно выигрывает по социальным критериям. Речь идет о высокой трудоемкости животноводства, требующей создания и поддержания значительного количества рабочих мест. Кроме того, в пользу животноводства говорит его более равномерное распространение по территории страны, меньшие сезонные колебания трудового цикла. Животноводство допускает разброс формата от ЛПХ до крупных коллективных хозяйств, что препятствует вытеснению малых форм хозяйствования на селе. Так, по состоянию на 2004 г., сельскохозяйственные организации производили 44,7% мяса скота и птицы, фермеры - 2,2%, ЛПХ - 53,1%". Та же картина наблюдалась в 2005 г.: при общем производстве скота и птицы на убой (в живом весе) 7580,3 тыс. тонн доля сельскохозяйственных предприятий составила 45,8%, ЛПХ - 52,7, крестьянских (фермерских) хозяйств (КФХ) - 2,5%¹².
В принятом варианте национального проекта однозначно победила линия на развитие животноводства. Этот выбор означал перевес социальной логики над экономической. По сути, в пользу животноводства были выдвинуты не экономические доводы, а социальные, сводящиеся к возможности «закрепить» людей на селе, возродить сельский образ жизни, заселить пространство, оголенное миграционными потоками, а также укрепить здоровье людей, увеличив потребление молока и мяса отечественного производства. На это накладывалась идея льготного жилья для молодых специалистов на селе как отдельного направления проекта.
Выбор животноводства как объекта национального проекта определил внимание к малым формам хозяйствования, поскольку их доля в этой отрасли была если не решающей, то весьма внушительной. Впервые на государственном уровне было принято решение поддерживать не только крестьянские (фермерские) хозяйства, но и личные подсобные хозяйства граждан, а также потребительские кооперативы. Эта идея также вызвала оживленные споры. Критика льготного кредитования ЛПХ доходит до призывов его отменить. Эта позиция основана на уверенности, что надо развивать несельскохозяйственную занятость на селе, а не занимать излишнее трудоспособное население в секторе ЛПХ¹³.
Учитывая крайне сжатые сроки экспертной проработки национального проекта «Развитие АПК», а также разумность и доказательность противоположных логик, становится понятным высказывание министра сельского хозяйства А.В. Гордеева: «Надо было решить, фактически угадать, за что схватиться, какое звено избрать главным»¹⁴.
Неверно думать, будто в рамках ПНП «Развитие АПК» агрохолдингам был дан отпор и победила чаяновская романтизация кооперативов и крестьянских подворий, а зерноводство затерялось в тени животноводства. Крупных сельхозтоваропроизводителей никто не отлучал от субсидированных кредитов, предусмотренных национальным проектом. Однако условием их получения стало развитие животноводства¹⁵. Малые же формы хозяйствования могли вкладывать кредитные средства в любое направление аграрного производства. Тем самым национальный проект поддержал малые формы хозяйствования без продуктовых ограничений и крупных игроков, готовых развивать животноводство. То есть в рамках ПНП «Развитие АПК» нет замаха на возрождение всего сельского хозяйства, но есть конкретные продуктовые и организационно-правовые приоритеты, соответствуя которым аграрий может получить дополнительный ресурс развития.
ПНП «Развитие АПК»: направления и мероприятия
Учитывая, что для российской интеллигенции стало правилом хорошего тона скептически относиться к новациям правительства, можно смело утверждать, что даже читающая публика знает о ПНП «Развитие АПК» крайне мало и приблизительно. Менее читающая, вероятно, знает еще меньше. Поэтому кратко опишем основные направ-ления национального проекта и планируемые в их рамках мероприятия. Отметим, что ПНП «Развитие АПК» установил рекорд по объему нормотворческой, админи­стративной и информационно-аналитической работы, проведенной в столь сжатые сроки.
Всего в ПНП «Развитие АПК» три направления: 1) ускоренное развитие животноводства;
2)      стимулирование развития малых форм хозяйствования в АПК;
3)      обеспечение жильем молодых специалистов на селе.
В рамках ПНП «Развитие АПК» (2006-2007 гг.) на эти направления первоначально было выделено около 35 млрд. рублей (см. таблицу I)¹⁶.
Рассмотрим эти направления подробнее.
Направления ПНП «Развитие АПК»
(без дополнительных мероприятий, включенных в 2007 г.)

	Цели	Ф	инансировани млрд. рублей	е,
		2006	2007 (план)	Всего
i. Ускоренное развитие животноводства	Увеличение производства мяса на 7%, молока - на 4,5% при стабилизации поголовья крупного рогатого скота на уровне не ниже 2005 г.	7,45	7,18	14,63
2. Стимулирование развития малых форм хозяйствования в агропромышленном комплексе	Увеличение объема реализации продукции личными подсобными и крестьянскими (фермерскими) хозяйствами на 6%	6,6	9,37	15,97
3. Обеспечение доступным жильем молодых специалистов (или их семей) на селе	Ввод 1392,9 тыс. кв. метров жилья и улучшение жилищных условий не менее 31,64 тыс. молодых специалистов (или их семей) на селе	2,0	2,0	4,0
Всего по проекту		16,2	18,7	34,9
в том числе расходы на организационное, методическое, информационное обеспечение и мониторинг реализации проекта		0,15	0,15	0,3

1. На первое направление - ускоренное развитие животноводства - выделено 14,63 млрд. рублей. Эти день­ги предполагается потратить на три мероприятия:
-субсидирование процентных ставок по кредитам коммерческих банков на срок до восьми лет на строительство, реконструкцию и модернизацию животноводческих комплексов (6,63 млрд. рублей);
-закупка и передача в лизинг высокопродуктивного племенного скота (6,0 млрд. рублей);
-закупка и передача в лизинг техники и оборудования для животноводства (2,0 млрд. рублей).
Неверно думать, что указанные цифры показывают объем предоставляемых кредитов или стоимость лизинговых закупок. Дело обстоит иначе. Коммерческие банки выдают кредиты под те проценты, которые они считают обоснованными, и заемщик эти проценты банку должен выплатить. Государство не вмешивается в процесс определения процентной ставки за кредиты. Но именно государство играет ключевую роль при отборе заемщиков долгосрочных (до 8 лет) кредитов. Фактически не банк, а власть решает, кому дать кредит, а кому отказать, достаточен ли залог и оправдан ли бизнес-план заемщика. При этом основную роль играет решение региональной власти, обосновывающей целесообразность такого кредита для развития экономики региона. Согласно предварительным заявкам, регионы получают квоты на субсидирование кредитов, исходя из которых составляются списки потенциальных заемщиков. Далее заявки рассматриваются в Минсельхозе, где утверждаются списки обладателей «дешевых» (то есть субсидированных) кредитов. При этом возможно корректирование квот путем переброски выделенных на субсидии средств между регионами. После получения долгосрочного кредита, проект использования которого одобрен региональной властью и Минсельхозом, заемщик подает в территориальные органы управления АПК заявление о возмещении (субсидировании) процентной ставки по данному кредиту. При этом федеральный бюджет гарантирует субсидию в размере 2/3 от ставки рефинансирования Центробанка РФ. Еще до трети ставки рефинансирования гасят региональные бюджеты, исходя из их финансовых возможностей. Если регион добавляет треть ставки рефинансирования ЦБ, то кредит, взятый под 14% годовых, обходится заемщику в 3,5%. В качестве целевого показателя национальный проект ориентировался на привлечение за 2006-2007 гг. долгосрочных субсидированных кредитов на сумму 80 млрд. рублей, что должно обеспечить создание 370 тыс. скотомест. Забегая вперед, отметим, что планка кредитования была существенно превышена. Остальные заемщики, не поддержанные региональной властью, могут получить кредит в банке на общих основаниях, то есть без субсидирования процентной ставки.

Оценка влияния ПНП «Развитие АПК» на развитие сельского хозяйства

Группы респондентов	Существенное влияние	Несущественное влияние	Не окажет влияния	Затрудняюсь ответить
Участники проекта: Получатели кредитов до 8 лет	67	18	5	10
Лизингополучатели	48	, 24	11	17
КФХ - получатели крат­косрочных кредитов	46	27	8	18
ЛПХ - получатели крат­косрочных кредитов	52	19	5	24
Руководители потреби­тельских кооперативов	65	22	7	6
Руководители кредитных потребительских кооперативов	52	29	2	16
Неучастники проекта: Руководители сельхоз-организаций	40	34	9	17
КФХ	38	30	11	21
ЛПХ	38	24	9	30

По данным того же исследования, каждое второе ЛПХ (47%), не участвующее в проекте на момент опроса, намерено обратиться за краткосрочным кредитом в будущем. Трудно назвать эти цифры провальными.
Механизм легализации аграрного бизнеса, заложенный в ПНИ «Развитие АПК»
Отметим, что ни в ходе подготовки национального проекта, ни в ходе его реализации тема теневизации аграрного бизнеса публично не обсуждалась. Однако практики и эксперты прекрасно понимали важность процесса легализации и пытались заложить соответствующие стимулы в канву национального проекта. В чем это выразилось?
1.Зависимость размера кредита от результатов предыдущей деятельности. Излишне напоминать, что показатель деловой активности должны быть документально подтверждены. Так, фермеры, утаивающие реальную прибыль, за ' частую не могут получить максимально разрешенный дга. КФХ кредит, поскольку банки ориентируются на их годовой доход. Получается, что за «дешевые» кредиты фермеры расплачиваются «дорогими» налогами. Выбор зачастую делается на ценностной, а не калькулируемой основе
2.Размер кредита зависит от организационно-правового статуса заемщика. При любом обороте и залоговой' базе ЛПХ может получить в течение 2006-2007 гг. не более 300 тыс. рублей субсидированного кредита, КФХ - ш . более 3 млн., кооператив ограничен 10 млн. Эта простень­кая шкала содержит в себе пружину легализации.
Обратимся к примеру ЛПХ. Для сельхозтоваропроизводителей с 2003 г. введен единый налог, определяемый по площади угодий. Но ЛПХ этот налог не платят, поскольку формально относятся к «некоммерческой деятельности». При этом рыночный характер ЛПХ очевиден. В 2004 г. в них производилось 91,8% картофеля, 80,2% овощей, 57% шерсти, 26,7%о яиц, 52,5% молока, 53,1% мяса скота и птицы³⁵. На фоне сокращения сельскохозяйственных угодий в распоряжении крупных сельхозорганизаций (с 202,4 млн. га в 1990 г. до 134,8 млн. га в 2004 г.) земельные площади в распоряжении ЛПХ существенно выросли (с 2,9 млн. га в 1990 г. до 6,5 млн. га в 2004 г.)³⁶. Масштабы хозяйствования некоторых ЛПХ таковы, что они ини­циируют организацию сбытовых кооперативов, поскольку держат десятки голов скота.
Неоднократно поднимался вопрос о налогообложении коммерческой продукции владельцев ЛПХ или существенном ограничении масштаба их деятельности. Но все инициативы в этом направлении блокировались пониманием того, что результатом будет всплеск коррупции или, как в хрущевские времена, сворачивание частной деятельности.
Кредитные лимиты, как задумывалось, могут создать стимул к оформлению фермерства. С одной стороны, КФХ - это уже бухгалтерия, это бизнес-план, основанный на конкретных показателях предыдущей деятельности, это стандартные формы учета налогообложения. С другой стороны, это дешевый кредит до 3 млн. рублей. Время покажет, что перевесит³⁷.
3.       Необходимость залогового обеспечения кредита. Проблемой многих стало не отсутствие имущества, пригодного к роли залога, а отсутствие легально оформленных прав на него. Если дом существует физически, но не оформлен юридически, то его не примут в качестве залога при формальном кредитовании. Платя налоги с одной птицефермы, нельзя было в качестве залога предъявить вторую и третью³⁸.
Потребность в залоге тесно связана с проблемой неоформленных прав на землю. В стране 92% сельскохозяйственных земель находится в частном владении. Но из них только треть оформлена юридически должным образом³⁹. Людей можно понять: во многих областях процедура оформления земель сельскохозяйственного назначения в частную собственность занимает по полгода и более.
4. Появился легальный механизм вытеснения перекупщиков. На их роль планировались снабженческо-сбытовые и перерабатывающие кооперативы. Идея состояла не только в том, что селяне могут организовать эту деятельность на кредитной основе, но и в том, что соблазненные дешевыми кредитами, городские коммерсанты предложат себя в качестве партнеров, усилив кооперативы своим опытом и наработанными связями в сбытовой сфере. Особенно актуальны сбытовые кооперативы по мясу в связи с запретом на его реализацию на открытых рынках.
В целом, легализующий потенциал ПНП «Развитие АПК» следует признать довольно скромным. Национальный проект оказался бессилен в борьбе с «тенью» в сельском хозяйстве, поскольку сделав ставку на кредитование, отсекал от участия в проекте тех сельхозтоваропроизводителей, которые, пользуясь принятым в этой сфере понятием, «сидели на картотеке»⁴⁰. Имея задолженности, такие хозяйства продолжают решать свои проблемы старым способом: кредитоваться под будущий урожай. Напомним, что в России более трети сельскохозяйственных организаций - убыточны. Речь идет о натуральном обмене ГСМ и техники на зерно, при котором фиксируется грабительское соотношение этих товаров. Вырваться из замкнутого круга очень трудно. Тем более что подобные бартерные схемы навязываются административно. Структуры, которые торгуют горючим и сельхозтехникой, как правило, не являются абсолютно рыночными, а тесно связаны с региональной администрацией в формате продовольственных корпораций.
С приходом в село крупных холдингов эта схема потеряла прежний размах: у аграрных олигархов денег достаточно и в продовольственную корпорацию они не обратятся. Что же касается прочих сельхозпроизводителей, то национальный проект не имел механизма помощи тем из них, кто попал в систему бартерной зависимости.
Другое дело, что сам факт принятия ПНП «Развитие АПК» многие сельхозпроизводители восприняли как знаковое событие, как шанс на смену приоритетов и усиление внимания к проблемам агросферы. Система соответствующих мер - за рамками нашей работы, но упомянем, что впервые под предстоящую посевную из федерального бюджета было выделено 7,1 млрд. рублей на закупку горюче-смазочных материалов⁴¹. Аграрный бюджет России на 2007 г. увеличен сразу на 40%⁴².
Чинопочитание, характерное для России, в данном случае имело и позитивный итог: вслед за министром и Президентом фразеология о возрождении отечественного сельхозпроизводства, о роли малых форм хозяйствования стала проникать на все уровни чиновничества.
Но если легализующий потенциал ПНП «Развитие АПК» скромен и прожективен, то неформальные практики, порожденные этим проектом, обильны и реальны.
Неформальные (в том числе теневые) практики в ходе реализации ПНП «Развитие АПК»: непреднамеренные следствия продуманных действий
Неформальные (в том числе теневые) практики, отмеченные в ходе реализации ПНП «Развитие АПК», отличаются не только интенсивностью и распространенностью, но, что представляется гораздо более важным, функциональной ролью в ходе реализации ПНП «Развитие АПК». Ряд практик, несмотря на их отчетливую интенцию к деформализации требований проекта, способствовали его реализации. Другие, сохраняя верность формальным требованиям, полностью искажали его смысл и использовали нормативно-правовую базу проекта как основу реализации неформальных договоренностей участников процесса.
Эмпирическая база анализа неформальных практик - экспертные интервью с участниками и организаторами национального проекта и анализ обращений на всероссийскую телефонную горячую линию ПНП «Развитие АПК». На линию поступали жалобы, вопросы, предложения - в среднем 130 звонков в месяц.
Неформальные практики в неформализованной нише принятия решений. Первая группа неформальных практик восходит к принципиальной невозможности (нежелательности) полностью формализовать процесс реализации ПНП «Развитие АПК». В результате изначально и сознательно допускается область неформальных решений для повышения продуктивности формальных правил. В этом диапазоне неформальности, конечно, реализуются частные и групповые интересы участников процесса, но их блокирование путем более детальной формализации правил нанесло бы еще больший урон общей идее проекта. Речь идет не о сбоях в регулировании, а о буфере неформальности, придающем гибкость и продуктивность формальным правилам. Во всех этих случаях зона неформальности изначально допускается как способ влияния местных условий и региональных задач развития на принимаемые решения. Коррупционная составляющая - легко прогнозируемая и неизбежная производная такого подхода, но попытка борьбы на путях формализации обрекает на еще большие потери. Рассмотрим такие практики.
•        Злоупотребления со стороны районных администраций при составлении списков на предоставление льготного жилья для молодых специалистов.
Несмотря на скромную долю жилищного направления в общем объеме финансирования ПНП «Развитие АПК», именно это направление активно критикуется за коррупционный потенциал. «Правовая пустота» в данном случае обусловлена не промахами законодателей, а принципиальной невозможностью получить желаемый результат, лишив местную власть права решать вопрос со льготным жильем. Ведь цель - не обеспечение молодых специалистов жильем, а отработка механизма «привязки» их к земле через решение жилищного вопроса. В этих условиях разумно предоставить льготное жилье тем, кто более ориентирован на сельский образ жизни. А это нормативными документами не определишь. Остается полагаться на знание людей районной администрацией.
Вторым доводом в пользу полномочий районной и региональной администраций распределять льготное жилье является кадровый вопрос. На местах лучше знают, каких специалистов нужно удерживать более других.
•        Теневые схемы оформления залога.
Проблема залога - ключевая в кредитовании фермеров и кооперативов (у крупных агрохолдингов проблем с залогом, как правило, нет)⁴³. Возникают теневые практики, связанные с оцениванием залога. Их оплата составляет до 10% от величины предполагаемого кредита.
Теневые схемы оформления залога нельзя победить формализацией процедуры оценивания. Дело в том, что оценка залога в принципе не может быть отделена от знания местных условий, рыночной конъюнктуры, экспертных суждений о ликвидности и надежности имущества, предлагаемого в качестве залога. Ведь в случае невозврата кредита залог нужно будет реализовывать. Встает вопрос о скорости и цене возможной реализации. Поэтому банки вынуждены предоставлять оценщикам залогов большие полномочия, поскольку формальные циркуляры, создаваемые наверху, не могут учитывать местные условия и все градации качества залога. Наверху можно принять принципиальное решение о возможности оформления коровы в качестве залога. Но формально определить, в какую сумму оценить конкретную корову, и стоит ли это делать с учетом ее состояния и условий местного рынка, можно только на местах. Места этим пользуются.
Земельно-ипотечное кредитование положения не спасает: рыночная стоимость земли может существенно расходиться с кадастровой оценкой. Весной 2007 г. кадастровая оценка земли была существенно увеличена. Реакция банков была мгновенной: не принимать кадастровую оценку в качестве залоговой суммы, ориентируясь исключительно на ее рыночную цену.
Проблема залога оказалась настолько непреодолимой для многих малых хозяйств, что многие заемщики действовали поэтапно. Сначала брали микрокредит (до 30 тыс. рублей) без поручителей и без залога, на него приобрели, скажем, теленка, который уже через полгода становится готовым залогом под новый кредит.
• Теневые критерии предоставления залога за счет местных гарантийных фондов.
В ситуации резкой нехватки залоговой базы министр сельского хозяйства РФ А.В. Гордеев рекомендует региональным и местным властям создавать гарантийные фонды для предоставления частичных гарантий заемщикам⁴⁴. Гарантийный фонд - это разработанный порядок предоставления гарантий для погашения кредитов из средств муниципального или регионального бюджета. В такие гарантийные фонды вносится собственность районной или региональной власти (здания и сооружения, земля, техника и оборудование и пр.). Например, если у кооператива или фермера нет достаточной залоговой базы, то залог (или его часть) может предоставить гарантийный (залоговый) фонд районного или регионального уровня. Из регионального гарантийного фонда может получить частичные гарантии возврата кредита и крупный агрохолдинг. Средства гарантийного фонда должны быть выделены в соответствующем бюджете отдельной строкой.
Идея приспособить имеющийся опыт залоговых фондов под задачи ПНП «Развитие АПК» имела статус рекомендации. Поддержали идею регионы, где велика роль сельского хозяйства и (или) сильно желание продемонстрировать лояльность федеральному центру (Оренбуржье, Омская область, Татарстан, Мордовия, Новгородская область и др.). Это был любопытный пример того, как формальное правило (региональные гарантийные фонды) заработало исключительно благодаря неформальным рычагам влияния политического и административного толка.
Поскольку такие фонды создаются исключительно на добровольной основе (если забыть об административном принуждении к их созданию), нет и не может быть формальных правил относительно того, кому дать гарантии, а кому нет. Если на районном уровне, где все на виду, действия администрации контролируются общественным мнением, то на уровне субъекта Федерации открывается простор «казнить и миловать», давая гарантии или отказывая в них. Как правило, на региональном уровне решаются вопросы залога для крупных хозяйственников. Теневые договоренности, возникающие в этой связи, вовсе, не обязательно оказываются коррупционным доходом < чиновников. Формой расплаты бизнеса может быть социальная благотворительность, разнообразные «договоры о партнерстве» в решении проблем территории, то есть доказательства «социальной ответственности бизнеса». Гарантийные фонды регионального уровня стали дополнительным аргументом власти в переговорах с бизнесом.
Использование формальных норм как инструмента реализации неформальных договоренностей. Вторая группа неформальных практик прямо восходит к формальным нормам, обслуживая недекларируемые интересы участников процесса посредством приведения их в соответствие с формальным порядком. То есть эти практики порождены не проектируемым буфером неформальности, а наоборот, жестким формальным порядком. В этом случае формальные требования не нарушаются, но используются как инструмент реализации интересов отдель­ных участников процесса. Например, вымогательство посредством волокиты апеллирует к незыблемости формальных правил. А откаты за «невозвратные кредиты» возможны именно благодаря умению придать мошенническим намерениям видимость полного формального сходства с добросовестными заемщиками. Неформальное содействие в получении кредитов также не предполагает нарушения формальных норм, но, напротив, основано на лоббировании формально приемлемых заявок. И чем жестче формальные правила, тем дороже стоят решения в пользу отдельных игроков с упованием на закон.
• Откаты за «невозвратные кредиты», то есть кредиты, изначально не предполагающие возвращения.
Речь идет о кредитовании ЛПХ, КФХ и кооперативов. Крупные кредиты на модернизацию и строительство животноводческих комплексов, списки заемщиков которых утверждаются в Минсельхозе, невозвратные схемы не предполагают. Невозвратные кредиты практикуются в малом и среднем регистре. Откаты составляют до 30% тем, кто посодействует в их получении. Невозвратность кредитов построена на завышенной оценке залога, его отсутствии или формальном характере залогового обеспечения. Много сигналов о практике «откатов» поступало из Дагестана, Карачаево-Черкесии, Кабардино-Балкарии. Неслучайно, в феврале 2007 г. руководитель Дагестанского филиала Россельхозбанка был уволен. В этих регионах залоги оценивали часто формально, полагаясь на мнение совета старейшин. Понятно, что старейшины не отвечали своим имуществом за рекомендации к кредитованию.
Практика невозвратных кредитов втягивает в свою орбиту далеко не только банки. Главы сельских администраций выдают фиктивные справки о наличии скота, ветврачи подписывают документы о том, что несуществую­щему скоту сделаны прививки, страховщики страхуют этот виртуальный скот. Итогом этих манипуляций становится вполне реальный кредит.
В широкой готовности многих фермеров и владельцев ЛПХ оплатить услуги посредников, предлагающих помощь в получении «невозвратных» кредитов, много составляющих. Не последнюю роль играет опыт 1990-х годов, когда кредиты из фонда льготного кредитования действительно массово не возвращали без всяких последствий. В некоторых районах (например, в Дагестане) такие кредиты - плот обмана не только банков, но и самих заемщиков. Посредники внушали, что под видом кредитов идет государственная помощь и надо постараться ее получить. О том, что деньги придется возвращать, посредники умалчивали.
•        Неформальные вознаграждения за содействие в получении субсидированных кредитов на строительство, модернизацию и реконструкцию животноводческих комплексов.
Вопрос получения крупных кредитов - это вопрос отношения с региональным или республиканским руководством. Губернатор или администрация АПК выступает поручителем при выдаче крупного кредита. Этот порядок сохраняется, даже если у агрохолдинга есть достаточный залог. Неформальная практика регионального поручительства стала почти правилом.
Помощь в получении таких кредитов посредники оценивают в 20%. Напомним, что это могут быть многомиллионные долларовые кредиты сроком погашения до 8 лет под 3,5% годовых (в случае полного погашения ставки рефинансирования ЦБ усилиями федерального и регионального бюджетов). Важно подчеркнуть, что высокая стоимость посредничества в этом случае обусловлена узостью площадки принятия решения. Здесь ключевую роль играют региональные власти, которые, ссылаясь на лимиты поступающих из федерального бюджета субсидированных выплат, решают, кто достоин «дешевых» денег, а кто нет. Дальше идет неформальная защита «своих» списков в Москве, поскольку четкого алгоритма разделения федеральных денег между регионами нет. Идет мягкое согласование, на деле означающее учет политических, неформальных рейтингов регионов.
•        Пополнение клиентуры «дружественных» фирм на стадии получения кредита, в том числе через навязывание потенциальным заемщикам дополнительных услуг.
Типичный пример: фермеру для получения кредита нужен бизнес-план. Тот, что он принес, объявляют негодным и предлагают составить новый за отдельную плату. Понятно, что составление нового плана поручается «карманной» фирме, продукт которой обладает стопроцентной проходимостью. Или, например, согласно методическим указаниям, если человек - владелец ЛПХ - живет один, то он обязан при обращении за кредитом застраховать свою жизнь. Ему предлагают застраховать жизнь в конкретной фирме.
Впрочем, на готовности людей воспринимать механизм кредитования как теневой появляется новый вид мошенничества. Речь идет о фирмах-самозванках, позиционирующих себя как имеющих влияние на принятие банковского решения. При этом в банке могут не догадываться о существовании такого «партнера». Клиент же видит, что подготовленные фирмой документы действительно обеспечили его кредитом, что оправдывает в его глазах требование отката от суммы кредита. На деле же все решила квалифицированно подготовленная документация вне всякой теневой связи с банком. За свою услугу такие фирмы требуют вплоть до 10% суммы кредита.
•        Пополнение клиентуры «дружественных» фирм на стадии использования кредита.
В данном случае теневые практики касаются не получения, а использования кредитных средств. Использование кредита по ряду направлений предполагает обращение исключительно в аккредитованные банком структуры. Идея правильная: банк заинтересован в прозрачности использования заемных средств. Но зачастую аккредитацию получают не наиболее эффективные организации, а те, которые аффилированны с банковским руководством или сельскохозяйственной номенклатурой. При этом нет прямого нарушения закона, так как все участники легаль­ны, а отношения между ними опосредованы договорами. Однако заключение этих договоров совершается под административным принуждением. И принятие решения о выдаче кредита оплачивается не напрямую, а косвенно, через завышенную стоимость товаров и услуг аффилированных фирм. Даже если стоимость их услуг не завышена, такие фирмы через устойчивый рост клиентуры и оборота увеличивают долю на рынке, выдавливая конкурентов.
•        Вымогательства посредством волокиты.
Волокита возникает на двух стадиях: при оформлении кредита и при оформлении субсидий. Учитывая сезонный характер сельскохозяйственной деятельности, кредиты людям нужны почти всегда срочно, что резко повышает цену вопроса о «бумажках». Волокита в сельской администрации или в банке трактуется крестьянами как технология вымогательства (хотя может быть результатом массы других проблем). «Такса» на оперативное заполнение банковских бумаг на кредит колеблется в пределах 1-4 тыс. рублей. Не ставим под сомнение благие цели Россельхозбанка, который четыре раза (!) в течение 2006 г. менял методические подходы к кредитованию ЛПХ, но для крестьян фактом стала не простота, а неразбериха.
Что же касается субсидий, то сбор документов и принятие решений осуществляются на уровне управления сельским хозяйством района или области. Банк при выплате субсидий выполняет исключительно техническую функцию. Объективно была создана мощная коррупционная среда. Со временем было принято решение, обязывающее банк помогать с расчетами, которые прежде заемщик должен был делать сам. Но эти расчеты были лишь одним из узких мест в подготовке документов на субсидию.
Неформальное игнорирование формальных норм. Третья группа неформальных практик представляет собой игнорирование формальных норм. Наместо формальных правил ставятся более удобные для участников неформальные схемы взаимодействия. Строго говоря, речь идет о формальных нарушениях. Но не всегда они вызваны личными стяжательскими мотивами. Деформализация может служить ресурсом выполнения задач проектной деятельности, когда конфигурация формальных норм тормозит процесс. При этом неформально принятые алгоритмы разрешения хозяйственных коллизий могут корректировать формальные предписания как в сторону их облегчения, так и делать их более сложными и обременительными с учетом интересов всех участников процесса. К числу таких практик относятся:
•        Нецелевое использование кредита со стороны заемщика.
Очевидно, что банк, выдающий кредит, контролирует его использование. Особенно жесткий контроль по крупным кредитам (поэтапные проверки, выплаты траншами). Но, во-первых, есть множество мелких кредитов, которые сложно контролировать чисто технически. Во-вторых, контроль осуществляется по документам, подтверждающим приобретение соответствующих благ, а любая бумага подделывается за соответствующую плату. Подтверждать документами использование кредита по назначению надо не в банке, а при оформлении субсидий в органах уп­равления АПК. Именно в компетенции территориальной администрации АПК - выявить или замять факт нецелевого использования кредитов. Зачастую «прикрытие» нецелевого использования кредита не опосредовано коррупционным сбором, а обусловлено нежеланием портить статистику регионального участия в национальном проекте⁴⁵.
Нецелевое использование кредита возможно в трех формах:
- приобретение заемщиком предметов потребления вместо средств развития хозяйства. Учитывая низкий уровень жизни аграриев, такую практику многие оправдывают;
- расхождение реального и номинального заемщика. При этом не обязателен вывод кредитных средств из сельского хозяйства. Скажем, кредит возьмет крестьянин, у которого есть залог, по просьбе соседа, у которого залога недостаточно. Другое дело, когда по этой схеме субсидированные кредиты «уводятся» из сельского хозяйства. Впрочем, когда в стране сосуществуют дорогие и почти бесплатные кредиты, всегда будут создаваться механизмы, выравнивающие ставку по закону сообщающихся сосудов;
- использование кредитов самими заемщиками на цели, соответствующие национальному проекту, но не в соответствии с кредитным договором. Например, берут на развитие ЛПХ, а вкладывают в развитие кооператива. Иногда такой путь «расшивает» узкие места нормативной базы кредитования.
- Неформальные послабления властей (деформализация нормативных требований) как ресурс реализации национального проекта.
Наглядно это проявилось в ходе строительства и реконструкции крупных животноводческих комплексов. Формально строительство не может начаться без проектно-сметной документации. Но положение дел в животноводстве таково, что во многих областях за последние годы не было построено ни одного объекта. Соответственно нет ни одной организации, способной оперативно спроектировать животноводческое помещение. Требование проектно-сметной документации стало камнем преткновения. В результате правительства ряда областей (например, Кировская область) и администрации районов разрешают начинать строительство по рабочим чертежам без утверждения проекта.
• Попытка ведомств, не имеющих отношения к национальному проекту, воспользоваться ситуацией и принудить сельхозтоваропроизводителей к финансированию деятельности по созданию инфраструктуры.
Речь идет о строительстве дорог, реконструкции линий электропередач, финансировании природоохранных мероприятий и пр. В ряде случаев (Кировская, Тверская области) при возведении новых животноводческих комплексов со стороны РАО «ЕЭС России» выдвигаются требования по строительству новых или дополнительных (резервных) линий электропередач к этим комплексам.
Неформальная норма участвовать в решении инфраструктурных проблем - дополнительный груз для участников национального проекта. При этом формально они могут отказаться, поскольку выделенные им средства не включают расходы на создание инфраструктуры, но тогда, и это все понимают, решение проектных задач замедлится усилиями «обиженных» контрагентов, включая местную власть. Формальные предписания потратить полученный кредит на заявленные цели замещается неформальной практикой высвобождения части средств во имя баланса интересов хозяйствующих субъектов и властей.
ПНП «Развитие АПК» не может кардинально изменить социально-экономическую ситуацию на селе. Но давайте уточним: такой задачи и не ставилось. Проект был рассчитан на конкретные показатели в очень узком сегменте сельскохозяйственного производства. И оценивать проект можно и нужно только с точки зрения поставленных целей. Да, эти цели очень локальны. Но иначе это был бы не проект, а декларация о намерениях. Слишком многопланово и масштабно разоряли село, чтобы одним проектом исправить ситуацию. Напомним, что российское сельское хозяйство по многим направлениям деятельности так и не достигло уровня 1990 г. К тому же положение на селе является интегральным результатом действия многих разнонаправленных сил. Помимо национального проекта, на сельское хозяйство влияет множество процессов, ключевую роль в которых играет отнюдь не Минсельхоз. МЭРТ готовит страну к вступлению в ВТО, последствия чего для сельского хозяйства настораживают экспертов⁴⁶. Ширится интервенция импортных продуктов питания⁴⁷. Растут квоты на импорт мяса и снижаются таможенные пошлины на импорт сверх квот⁴⁸. Продолжается рост диспаритета цен на продукцию промышленности и сельского хозяйства как результат макроэкономических диспропорций и лоббистских усилий. Набирает оборот девелоперский рынок недвижимости и отлаживается схема по выводу земель из сельхозоборота. Наивно было бы ожидать от национального проекта преодоления этих процессов. Но отрицать его роль в развитии сельского хозяйства - означает пребывать в старой мыслительной парадигме 1990-х годов, сводящейся к уничижительной оценке любых государственных усилий, равно как и к поиску, их мотивационной основы исключительно в алчности представителей власти.
ПНП «Развитие АПК» показателен с точки зрения усиления роли власти, административного ресурса в решении экономических проблем, что укладывается в общий вектор российских перемен.
Парадоксальность ситуации состоит в том, что усиление административного фактора обеспечивает реализацию проекта, делающего ставку исключительно на рыночные модели развития АПК. Но это можно признать парадоксом только в старой парадигме, уподобляющей рынок и государственную власть «игре с нулевой суммой», когда чем сильнее власть, тем слабее рынок, и наоборот. Новая парадигма отказывает власти и рынку в статусе непримиримых оппонентов, делая акцент на институциональных механизмах их взаимовлияния. ПНП «Развитие АПК» претендует на иллюстрацию сильнейшего патронажа власти по взращиванию рыночных форм поведения на селе. Неформальные практики, возникающие по ходу такого сценария, - непреднамеренные следствия продуманных действий. Их множественность и разнокачественность можно считать показателем недостаточной продуманности действий власти, а можно - свидетельством того, что ПНП «Развитие АПК» действительно затрагивает интересы различных субъектов сельского бизнеса, и в этом смысле является не бумажным приложением к реальным процессам, а их непосредственным конфигуратором. Социально-экономическая сущность процесса деформализации состоит в создании пространства хозяйственной маневренности и гибкости, позволяющего превзойти возможности, дозируемые формальными институтами.