О новых ориентирах экономической политики
Масштабы экономической трансформации России огромны, и невозможно своевременно и конкретно решить все накопившиеся вопросы в этой области. Нет ничего удивительного в том, что кому-то покажется преждевременным поворот экономической политики в направлении экономического роста. Основанием для подобного мнения могут послужить неблагоприятные не только внутренние, но и внешние обстоятельства. Кризис на финансовых рынках Юго-Восточной Азии не обошел стороной российскую экономику. Центральному банку РФ пришлось на некоторое время повысить ставку рефинансирования, подорожали межбанковские кредиты, В условиях тяжелого бюджетного кризиса и сокращения валютных поступлений явно не хватает средств для обслуживания рынка государственных долговых обязательств, В трудном положении оказались крупнейшие банки страны, вынужденные направить свои ликвидные средства на стабилизацию рынка ценных бумаг и оплату долгов зарубежным банкам - членам Лондонского клуба.
Экономика по своему состоянию отброшена на начало 1997г. Возникли сомнения по поводу выполнения основных параметров бюджета на 1998 год. Бюджетный дефицит неизбежно возрастет. А это означает дальнейшую растрату сил на решение текущих задач, в том числе и на переговоры с МВФ и Всемирным банком о предоставлении еще одного кредита для обслуживания собственных внутренних долгов. В целом логика известна и привычна: чуть-чуть занять у зарубежных банков, поддержать приближенные банки, усилить фискальный пресс на предпринимателей, сбросить большую часть ответственности на регионы и т.д.
Бремя повседневных забот неуклонно растет. Текущие экономические решения возможны и их нужно принимать, но за все надо платить. И ценой становятся затяжная депрессия в промышленности и сельском хозяйстве, падение производительности труда, примитивизация производства, рост безработицы, низкий уровень жизни большинства населения.
Что касается интеграции в мировую экономику, то следует помнить: Россия развивается в ином цикле и иными темпами, чем страны-лидеры мирового процесса. Нужно давать себе отчет в том, что необходимо вписаться в глобальные процессы, соблюдая возможности устойчивого развития. Наша страна должна отстаивать свое право на ускоренные темпы роста и использование ресурсов для него в расширенных масштабах.
Мы уже вписались в мировую экономику через специализацию на продукции топливно-энергетического комплекса. Страны с такой структурой экспорта не имеют сильного иммунитета против конъюнктурных колебаний мирового рынка. Для них всегда существует внешняя угроза нарушения внутреннего экономического равновесия.
Все наше нынешнее существование по-прежнему построено на эксплуатации и проедании естественных ресурсов. Прочное будущее на подобной основе, влекущей за собой рост финансовой и технологической зависимости, неустойчивые бюджетные доходы и многие другие негативные последствия, не построишь. Доходы от экспорта топливно-энергетических ресурсов едва покрывают нужды государства и все в меньшей степени обеспечивают потребности самих производителей. Надо иметь в виду, что модернизация в основных экспортных отраслях - дело многих лет и огромных затрат. Это накладывает серьезные ограничения на увеличение наших валютных поступлений.
Конкуренция в мировой экономике и политике переместилась в сферу борьбы за рынки высокотехнологичной продукции. Семерка развитых стран контролирует 80% данных рынков. Нефтедобывающие страны, думая о своем будущем, вкладывают средства в наукоемкие производства. Отсюда столь пристальное внимание к технологиям, образованию, качеству человеческого потенциала.
Вместе с тем есть немалые технологические заделы - в авиации, спецметаллургии, машиностроении, энергетике, станкостроении, биотехнологии и в других сферах, где мы могли бы подняться до мирового уровня и интегрировать нашу экономику в мировое хозяйство XXI в. Так появляется возможность вписаться в транснациональные и глобальные процессы. Вместе с тем опоздание на 7-10 лет грозит окончательной потерей потенциальных преимуществ.
Это последнее замечание справедливо и в отношении самого научно-технического потенциала. Мы не без основания всегда гордились своей наукой и считали, что ее преимущества можно было разумно задействовать в ходе реформ. Однако научно-технический потенциал стремительно сокращается. Численность занятых в науке уменьшилась вдвое. Количественное сокращение не компенсируется качеством потенциала. Его свертывание идет за счет перспективных направлений и перспективных научных сотрудников. Наука "стареет". Средний возраст научного работника сейчас 55 лет, а докторов наук - 57-58 лет, он вплотную приблизился к средней продолжительности жизни мужского населения. Доля выпускников, принимаемых на научную работу, не превышает 8%.
Крайне низок престиж научной работы. Это естественно при средней зарплате 800 руб. Растет "утечка" специалистов за рубеж. По очень оптимистичной официальной оценке, уехало 20 тыс. человек. Это -прямые потери для национальной экономики.
В последние годы ослаблена защита интеллектуальной собственности, практически разрушена система патентования за рубежом, свернута патентно-лизензионная торговля. В советские времена до 21-25% валютной выручки мы получали от экспорта научно-технической и наукоемкой продукции. Следует принять срочные меры государственной поддержки патентования наших изобретений за рубежом.
Глубинные причины нестабильности не устранены. Велика вероятность того, что продолжение политики стабилизации прежними ограниченными, а нередко крайне неадекватными средствами приведет к тем же негативным результатам, когда поворот к экономическому росту, несмотря на отсутствие инфляции, вновь может не состояться.
В нынешней ситуации стране необходимо эффективное государство. Но задача не сводится к расширению его присутствия в экономике. Речь идет о повышении эффективности государственной долгосрочной политики и конкретных действий. При этом важно руководствоваться критерием сохранения рыночных свобод, поскольку понятие эффективного государства никоим образом не тождественно огосударствлению и возврату к администрированию хозяйственной деятельности. Оно должно проявить умение в использовании той собственности, которой располагает, для увеличения поступлений в доходную часть бюджета, а также инвестирования в реструктуризацию и развитие.
Государство, причем все властные структуры в равной мере, несет основной груз ответственности за экономику страны и судьбу живущих в ней людей. Особенно оно ответственно за социальные последствия экономической политики. Мониторинг социально-экономических перемен за последние четыре года дает впечатляющую картину неустойчивости социальной структуры общества, деформации общественных отношений.
В последние два года Совет Федерации, объединяющий выборных руководителей российских регионов, особое внимание уделяет концептуальной и законодательной проработке государственного строительства в трех основных направлениях:
- формирование эффективной системы государственного управления, обеспечение экономической, организационно-правовой активности государства в целях стимулирования экономического подъема;
- развитие правовых и налогово-бюджетных основ федеративного устройства государства;
- легитимизация диалога между всеми ветвями власти в интересах общественного согласия и стабильности.
Самостоятельным направлением является поддержка законодательных инициатив, содействующих развитию конкурентной среды и предпринимательской деятельности. Мы руководствуемся идеей, что власть обязуется не просто подчиняться праву, она обязана блюсти право. Ибо нарушение права на одном полюсе неизбежно порождает нарушение права на другом. Так создается цепь непрерывных конфликтов и противостояний. Положить этому конец можно только утверждением превосходства права. Однако сам процесс правотворчества должен осознанно вписываться в широкий исторический контекст развития страны.
Государство должно активизироваться и в создании технических, а также организационных условий формирования рынка капитала. Необходимо помочь развитию институтов и технологий трансформации внутренних сбережений предпринимателей и населения в производственные инвестиции. Это заслуживает не меньшего внимания, чем выпуск и реализация еврооблигаций Федерации и регионов для привлечения внешних финансовых средств.
Одновременно государство должно наладить систему управления своими активами. В противном случае права собственника принимают на себя директорат и промышленный управленческий аппарат, что порождает уродливые формы управления, когда руководители акционерных обществ присваивают право распоряжаться чужими капиталами. Бесхозность государственной собственности - один из тормозов на пути к экономическому росту, причина невыплаты налогов и источник скрываемых доходов. Налаживание эффективного управления казенными предприятиями, грамотное управление государственными активами в рыночном режиме расчищают дорогу экономическому подъему.
Правительства могут приходить и уходить, но, в конечном счете, все должно работать на вектор поступательного движения экономики. Вокруг этого должны концентрироваться интересы ведущих финансовых и промышленных групп. И далеко немаловажную миссию в данном процессе предстоит сыграть государственным органам. Они могут показать, что выживание этих групп напрямую зависит от подъема отечественной экономики. Вот один из путей к положительному партнерству, которое облегчит государству проведение политики экономического роста.
Предпринимателя интересует экономическая политика государства в той мере, в какой это касается работы его предприятий и не противоречит стабильности собственных позиций. Он способен решать общеэкономические задачи постольку, поскольку к этому его побуждает экономическая политика государства. Неудивительно, что в случае экономических провалов и срывов общественность адресует свои обвинения в первую очередь властям, а не предпринимателям.
Защита отечественного предпринимателя и обеспечение конкуренции - важные функции государства, которые, однако, оно выполняет с большим отставанием. Например, антимонопольное регулирование является одним из наименее разработанных направлений на макроэкономическом уровне. На этом фоне все остальные вопросы, решаемые государством, приобретают подчиненный, кратковременный и инструментальный характер. Трудно уповать только на автоматизм рыночных регуляторов в неразвитой, квазирыночной экономике, в которой мотивация выживания господствует над стимулами к производительному труду; на смену универсальным социалистическим монополиям пришли не столько естественные монополисты (не в них главный источник наших трудностей), сколько крупные финансовые корпорации-спекулянты, организационно аморфные, высокорисковые, слабо поддающиеся общественному воздействию.
Впрочем, вся картина экономической жизни приобрела откровенно сюрреалистический характер. Она полна парадоксальных и взаимоисключающих процессов.
Парадокс первый. Снижение инфляции и валютный "коридор" сопровождались сокращением зоны действия рубля. Только около 40% экономического оборота обслуживается реальными деньгами. Денежная политика, таким образом, вывела из-под налогообложения большую часть экономики и вступила в противоречие с налогово-бюджетной политикой. Причем ситуация во многих регионах еще хуже. Есть области, где вся экономика строится на безденежных примитивных товарных отношениях.
Парадокс второй. Возникли две экономические зоны: зона действия реальных денег - бюджет, экспортно-импортные операции, фондовый рынок и розничная торговля: зона реальной экономики, где используются денежные заменители.
Парадокс третий. Жесткая фискальная политика и резкое изменение уровней цен, их подтягивание до мировых создали рынок без платежеспособного спроса. Производство при этом "просело" так, что можно говорить об отсутствии предложения отечественных товаров.
Парадокс четвертый. В итоге финансовой стабилизации низкая инфляция должна порождать низкие цены кредитных денег вследствие конкуренции за кредиты. Ничего подобного в нашей экономике не происходит. Цены кредитных ресурсов формируются не под реальный, а под спекулятивный сектор. В результате проводимой политики неэмиссионного покрытия дефицита бюджета накопление внутреннего государственного долга лишает бюджетной подпитки предприятия и социальную сферу. Выход из создавшейся ситуации видится только в ужесточении политики расходов и дальнейшем урезании бюджета. Но это - тупик, из которого нет выхода при столь примитивных методах макроэкономического регулирования, полностью или в основном исключающих интересы роста реального сектора.
В последние годы правительство предпринимало неоднократные попытки для создания условий экономического роста в рамках политики экономической стабилизации, но они не дали ожидаемых результатов. К одной из них можно отнести ориентацию на селективную, ограниченную поддержку приоритетных направлений промышленного развития. Суть данного направления проста: определение государственными органами приоритетов, проведение на конкурсной основе отбора эффективных проектов, выделение государством до 20% необходимого объема средств.
При благоприятных обстоятельствах, о чем свидетельствует зарубежный опыт, этого достаточно для привлечения частных инвестиций и собственно реализации проектов. Но у нас этого не произошло. Никто не нашел необходимых средств, и в первую очередь само государство. Да и программа промышленной политики с ее приоритетами так и не была утверждена. Средства не нашлись потому, что макроэкономическое регулирование в интересах финансовой стабилизации оказалось несовместимым с какой-либо промышленной политикой. Попытка сбить инфляцию, на которую с 1995 г. брошены все силы, принесла успех - инфляция достигла низких значений, однако в промышленности за исключением отдельных производств оживления не произошло.
Как отмечено в Послании президента РФ, нам необходим качественно новый экономический рост. Результаты должны достигаться при меньших затратах. Вопрос о ресурсосберегающем типе роста ставится не первый год. Здесь одними инструментами макроэкономической политики не справиться. Требуется разработка Программы ресурсосбережения и его технико-технологического обеспечения, которая позволит устранить причины повышения ресурсоемкости российской экономики. Учитывая межстрановую конкуренцию, только для сохранения нынешних позиций в мировом хозяйстве темпы роста не могут быть ниже 5-6% в год.
Мы привычно повторяем, что располагаем всеми необходимыми условиями. Есть потенциал природных ресурсов, высокообразованный человеческий потенциал, не до конца растраченная промышленность, наука и технологии. Однако все это только возможности и практически нереализуемые в условиях длительной депрессии. В России сосредоточено до 28% минеральных ресурсов мира, 12°о ученых. Однако "на выходе" мы имеем 0,3^о мирового производства наукоемкой продукции, 12% мировой выработки на одного работника. Производительность труда в 10 раз ниже, чем в ведущих странах, а наша доля в мировой торговле едва превышает 1%.
По оценкам Всемирного банка, до конца столетия России только на модернизацию обрабатывающей промышленности, развитие нефтяной промышленности и конверсию потребуется не менее 130-150 млрд. долл. Надежды на использование иностранных инвестиций невелики. Общий объем иностранных инвестиций, вложенных в российскую экономику, не превышает 1% всех мировых инвестиций, сделанных за рубежом. Да и из 20 млрд. долл., "работающих" в нашей экономике, более половины представлены портфельными инвестициями - частью спекулятивного характера, частью прикрывающих отечественный капитал, прошедший через оффшорную отмывку, и лишь незначительной частью - прямыми инвестициями.
Высокий уровень инвестиционной активности - не только условие успешного развития экономики, но и своего рода критерий эффективности и необратимости происходящих экономических преобразований. Совещание правительства с руководителями российских регионов осенью 1997 г. в Новгороде отчетливо показало, что шансов на расширение прямого инвестирования немного из-за несовершенства законодательства, недостаточной защищенности инвесторов, разросшейся бюрократии. Наша задача - обеспечить стабильные правовые условия как для внутренних, так и для внешних инвесторов. Необходимо усилить роль государства в формировании и регулировании новых инвестиционных рынков, что особенно важно для устранения разного рода региональных "экстерналий", нежелательных отклонений, способных дестабилизировать общую финансово-экономическую обстановку. Унификация регионального законодательства - предмет особого внимания Совета Федерации, который стремится постепенно внести порядок, согласовать законотворческий процесс на федеральном и региональном уровнях.
Ликвидируя пробелы законодательства, необходимо "повернуть" финансы в сторону реальной экономики, обеспечить инвесторам гарантии и страхование от разных рисков. Разрабатываются приоритетные законы, создающие условия для активизации инвестиционной деятельности, совершенствуется залоговое право, развивается нормативная база для доверительного управления. Принятые в прошлом году законы подтолкнули развитие рынка ценных бумаг. Заметно активизировался вторичный рынок корпоративных акций.
Вступивший в силу закон "О соглашениях о разделе продукции" поможет реализовать крупные проекты с участием иностранных инвесторов. В настоящее время он дополняется сопутствующими законодательными актами. На его основе начинается осуществление семи крупных проектов, в том числе в нефтегазовой промышленности. Совершенствуется и весь комплекс законов, определяющих условия работы зарубежных инвесторов на российском рынке. Приняты поправки к закону "06 иностранных инвестициях в РСФСР", в которых для иностранных инвесторов подтверждено установление национального режима. Отклонения могут предусматриваться только в законодательном порядке. Допускаются таможенно-тарифные и налоговые льготы. Важной частью правового обеспечения и гарантий для иностранных инвесторов являются соглашения о поощрении и взаимной защите капиталовложений. К настоящему моменту Россия заключила такие соглашения с 42 государствами.
Следует обратить внимание на расширение географии инвестиций. Сегодня почти 70% из них приходятся на Москву, Тюмень, Санкт-Петербург и Подмосковье. Нужно смелее входить в другие регионы, где создается для этого все больше необходимых условий. Недавнее обследование показало, что более 30 регионов активно включились в процесс освоения зарубежных инвестиций.
Наступил тот этап, когда регионы начали объединять свои усилия и средства для реализации совместных проектов. В этом же направлении активно проводят работу межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия, располагающие необходимыми организационными ресурсами и информационной базой о местных инвестиционных возможностях. Ассоциации имеют перспективные программы социально-экономического развития основных экономических зон России. Регионы страны объединяют свои ресурсы для развития рыночной инфраструктуры, подготовки кадров, модернизации таких отраслей, как авиация и авиаперевозки, железнодорожный и водный транспорт, энергетика, добыча ископаемых. Появились примеры совместного развития высокотехнологичных производств. Открывается множество новых привлекательных секторов для капиталовложений. Это и телекоммуникации, и социальная сфера, и предприятия военно-промышленного комплекса и многие другие.
Такой опыт уже есть в рамках Совета государств Баренцева моря, Организации черноморского экономического сотрудничества, в Приморье. Быстро развивается сотрудничество малого и среднего предпринимательства с зарубежными партнерами в приграничных регионах. Намного хуже идут дела с созданием свободных экономических и таможенных зон.
В методическом и организационном плане подготовка инвестиционных проектов и бизнес-планов российских предприятий нуждается в широком использовании международных стандартов. Здесь нам требуется содействие ведущих зарубежных центров. Но безинфляционная ситуация - вовсе недостаточное условие для промышленного подъема и активизации инвестиционной деятельности, а финансовая стабилизация в стране с мощной промышленностью не тождественна стабилизации экономической. Приоритеты крайне монетаристского регулирования проявились в том, что на несколько лет запоздало осуществление всех необходимых институциональных преобразований, требуемых для оживления производственного сектора - от подготовки и переподготовки менеджеров до развития институтов рынка корпоративных бумаг.
Сейчас мы подошли к порогу, за которым при определенных организационных условиях и финансовых ресурсах могут открыться горизонты экономического роста. Это и углубление процессов развития частной собственности, многоукладности экономики, и финансовая стабилизация, и укрепление национальной валюты, и рост внутренних накоплений населения, и благоприятная реструктуризация нашего внешнего долга, и устойчивое положительное сальдо внешней торговли и т.д. В 1997 г. прекратилось падение производства, появились надежды на рост экономики. Закрепление этих тенденций позволит "вытащить" реальную экономику из депрессии. Наконец, завершившиеся в основном выборы руководителей законодательных и исполнительных органов власти в большинстве субъектов Федерации сняли многие вопросы, связанные с политическими рисками для потенциальных инвесторов.
Однако все не так просто, и эти благоприятные факторы не смогут "заработать" автоматически. Дело в том, что вектор действий финансового сектора идет вразрез с интересами промышленности. Первый заинтересован в быстрых и эффективных проектах. Второй - в долговременных капиталовложениях в структурную перестройку, модернизацию и инновационную деятельность. Противоположные действия финансовых институтов - тенденция общемировая и вполне объективная. Надо сказать, что интернационализация, открытие финансовых рынков, в которые мы втянуты, в полной мере только усиливают ее, снижая шансы на поворот отечественных кредитно-банковских учреждений к производству. Чтобы переломить эту тенденцию, покончить с многолетним топтанием на месте, ведущем к деградации промышленных мощностей, возможно, следует дополнительно использовать два пути: во-первых, активизацию долгосрочных инвестиций в основной капитал для создания новых производств, во-вторых, вложения в оборотные фонды для более полного использования производственного и трудового потенциала.
Стратегическое значение первого пути признается всеми. Однако привлечение новых долгосрочных инвестиций ограничено из-за их стоимости и прибыльности, которые заданы чрезмерно высокой доходностью финансовых рынков. Выбор же столь высокоэффективных проектов предельно ограничен, мало связан с высокотехнологичными обрабатывающими отраслями. Они дают локальный результат и не в состоянии в короткие сроки вывести всю экономику на режим роста.
Ограничены источники привлечения долгосрочных инвестиций. В нынешних условиях средств нет ни у государства, ни у коммерческих банков, которые находятся на грани дефинансирования. На иностранных инвестициях при высокой рискованности вложений в российскую экономику и неразвитости институтов страхования и гарантий невозможно обеспечить собственный рост. Пожалуй, осталось два неиспользованных источника: средства населения и амортизационные отчисления. Средства населения можно вовлечь в инвестиционный процесс как минимум при условии их отвлечения с рынка государственных долговых обязательств и предоставления абсолютной государственной гарантии от возможных рисков.
По поводу простоты использования амортизационных отчислений не следует строить воздушные замки. Общая их сумма исчисляется сотнями миллиардов рублей. Однако реальный экономический смысл имеют амортизационные отчисления с действующих фондов, каковых в промышленности насчитывается не более '/э- Естественным путем в условиях безденежья эти отчисления идут на заработную плату, оплату сырья, топлива и энергии. Попытка законсервировать амортизацию на инвестиционных счетах без дополнительных стимулов приведет к дальнейшему сокращению действующих производственных фондов.
Представляется целесообразным второй путь. Капиталовложения в оборотные фонды позволят повысить степень использования накопленного производственного потенциала, вовлекут в экономический оборот обесценивающийся основной капитал и повысят внутренний спрос на рабочую силу, сырье и полуфабрикаты.
При распределении средств требуется обоснование целей и приоритетов промышленного оживления. На этом фоне в значительной части отраслей фонды не подлежат реанимации, но те, что сохраняют высокие и средние технологии, а при определенной поддержке дадут валютные доходы, нужно вернуть в экономическую жизнь. Среди них можно назвать энергомашиностроение, нефтехимическое машиностроение, производство ряда химических изделий и минеральных удобрений, судостроение, легкую и пищевую промышленность и т.д.
Как ни спорно, но, видимо, придется поставить вопрос о смягчении денежно-кредитной, особенно эмиссионной, политики; дополнить ее более действенными средствами контроля за прохождением и использованием денежных средств на производственные цели: создать специализированные финансово-кредитные учреждения, ответственные за промышленное развитие. С уверенностью можно утверждать, что потребуется принять законодательные акты, устанавливающие ответственность за целевое использование средств. Серьезные расчеты будут необходимы для обоснования не только конкретных направлений, но и практических, даже чисто технических действий. При этом неизменным останется курс на снижение доходности государственных ценных бумаг и ставки рефинансирования Центрального банка России. Правда, в последнем случае правительство должно было бы внести существенные корректировки. Дело в том, что "привязка" рубля к доллару в определенной степени может вступать в противоречие с задачей снижения доходности ГКО. Как показывает опыт последних месяцев, для того, чтобы воспрепятствовать "бегству" капиталов в случае привязки эмиссии к получению долларовых траншей, используется механизм повышения процентных ставок по государственным ценным бумагам.
Государство должно выступить инициатором дальнейших институциональных преобразований. Корректировки макроэкономической политики будут блокироваться, если не внести изменения в действующую систему кредитно-банковских учреждений. В ее нынешнем упрощенном виде она не отвечает условиям перехода к экономическому росту в стране с таким разнообразием интересов, форм хозяйствования, столь сложной производственной и региональной хозяйственной структурой.
Первое и важнейшее условие - стимулирование банковской переориентации, какой бы долгой и сложной она ни была, с финансовых спекуляций, которые поддерживаются активно самим государством, на решение позитивных задач реального сектора. Денежно-кредитная политика Центрального банка при этом должна проходить законодательное утверждение. Необходимо усиление контроля за деятельностью банков с государственной долей участия. Надо выделить среди этой категории банков прежде всего те, на которые будут возложены функции инвестиционных банков, нацеленных на восстановление и развитие промышленного и аграрного секторов экономики.
Государству предстоит поддержать новое направление банковской деятельности, стихийно развивающееся на местах. Это - формирование общероссийской сети кредитных кооперативов, кооперативных банков. Они возрождают дореволюционную традицию обществ взаимного кредитования, которые давали надежную финансовую поддержку малому и среднему предпринимательству, сельскому труженику. Здесь предстоит серьезная законотворческая работа, внесение новых законов и соответствующих поправок в действующее законодательство.
Есть еще два момента, которые важны для обеспечения экономического роста. Все условия, о которых было сказано выше, должны быть одухотворены человеческим трудом и талантливой организаторской и управленческой работой. Необходимы новая мотивация и новая дисциплина труда, социальное партнерство при строгом соблюдении взаимных обязательств всеми сторонами - государством, предпринимателем и работником. Эффективное и ответственное государство, заинтересованный и дисциплинированный труженик, труд, соединенный с законом и гарантированными гражданскими правами, должны стать движущими силами нового этапа экономического развития России.

Список литературы
1. Е. Строев, доктор экономических наук, председатель Совета Федерации Федерального собрания РФ. О новых ориентирах экономической политики