цеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування», де місцеве самоврядування визначалося як «територіальна самоорганізація громадян для самостій­ного вирішення безпосередньо або через державні і гро­мадські органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя, виходячи з інтересів населення, на основі законів Української РСР та власної фінансово-економічної бази». Прийняття Закону стало першою спробою трансформувати місцеві ради (які на той час входили до єдиної системи ор­ганів державної влади) всіх територіальних рівнів в органи місцевого самоврядування. При цьому Закон виходив з те­орії дуалізму місцевого самоврядування, що знайшло своє відображення у визначеному ним статусі місцевих рад -вони мали подвійну природу: як органи місцевого самовря­дування і як органи державної влади.

Наступним кроком у становленні місцевого самовряду­вання в Україні стало прийняття 26 березня 1992 р. нової редакції Закону (в новій редакції він мав назву Закон України «Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування»), де намітився відхід від дуа­лістичної теорії та передбачалося впровадження інститутів місцевого і регіонального самоврядування. Місцеве само­врядування розглядалося як територіальна самоорганіза­ція громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя в межах Конституції України, законів України та власної фінансово-економічної бази, а регіональне само­врядування як територіальна самоорганізація громадян для вирішення безпосередньо або через органи, які вони утворюють, питань місцевого життя в межах Консти­туції України та законів України. Територіальною осно­вою місцевого самоврядування визначалися сільрада, се­лище, місто, а регіонального самоврядування - район, об­ласть.

Завершуючи викладене слід зазначити, що інституціо-налізація місцевого самоврядування в сучасній незалеж­ній Україні пов'язана з проведенням муніципальної ре­форми, яка тісно пов'язана з конституційною та адмініст­ративною реформою. Таким чином, в силу історичних причин тільки наприкінці XX ст. в Україні склалися не­обхідні передумови для формування демократичної муні-

ципальної системи.

¹ Онішук М., Кампо В. Правові засади місцевого самоврядування в Ук­раїні.- Київ.- 1998-С 8.

23

Розділ II

ПРАВОВІ ОСНОВИ І СИСТЕМА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

§ 1. Повноваження місцевого самоврядування

Повноваження місцевого самоврядування ~ це ви­значені Конституцією і законами України, іншими право­вими актами права і обов 'язки територіальних громад, органів місцевого самоврядування із здійснення завдань та функцій місцевого самоврядування.

У загальному вигляді найважливіші питання, віднесені до відання місцевого самоврядування, визначені Консти­туцією України, ст. 143 якої передбачає, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управля­ють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвит­ку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві подат­ки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утво­рюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні під­приємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місце­вого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Деталізуються та конкретизуються повноваження міс­цевого самоврядування в Законі «Про місцеве самовряду­вання в Україні», в галузевому законодавстві та в інших правових актах. Одночасно необхідно зазначити, що пере­важна більшість повноважень місцевого самоврядування здійснюється через представницькі органи місцевого само­врядування та їх виконавчі органи. В силу цього, в законах та інших правових актах повноваження місцевого самовря­дування як правило визначаються шляхом закріплення по­вноважень відповідних органів місцевого самоврядування. При цьому Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» згідно з принципом розподілу повноважень окремо визна­чає компетенцію представницьких органів місцевого само­врядування - сільських, селищних, міських рад, їх вико­навчих органів та сільського, селищного, міського голови.

За своєю структурою повноваження місцевого самовря­дування включають:

24

а) власні (самоврядні) повноваження, здійснення яких
пов'язане з вирішенням питань місцевого значення, надан­
ням громадських послуг населенню;

б) делеговані повноваження (окремі повноваження ор­
ганів виконавчої влади надані законом органам місцевого
самоврядування), здійснення яких пов'язане з виконанням
функцій виконавчої влади на місцях.

Територіальні громади, як первинні суб'єкти місцевого самоврядування, правомочні безпосередньо розглядати та вирішувати будь-яке питання, віднесене до самоврядних повноважень.

Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» визна­чає групи повноважень місцевого самоврядування в таких сферах та галузях:

соціально-економічного і культурного розвитку, плану­вання та обліку;

бюджету, фінансів і цін;

управління комунальною власністю;

житлово-комунального господарства, побутового, торго­вельного обслуговування, громадського харчування, тран­спорту і зв'язку;

будівництва;

освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту;

регулювання земельних відносин та охорони навколи­шнього природного середовища;

соціального захисту населення;

зовнішньоекономічної діяльності;

оборонної роботи;

вирішення питань адміністративно-територіального устрою;

забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян;

відзначення державними нагородами, відзнаками Пре­зидента України та присвоєння почесних звань України.

§ 2. Система місцевого самоврядування

Згідно ст. 140 Конституції України місцеве самовряду­вання здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через орга­ни місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, тобто через певний структурно-організаційний механізм, який іменується системою місце­вого самоврядування.

Система місцевого самоврядування в структурно-організаційному плані являє собою сукупність органів міс-

25

цевого самоврядування, органів самоорганізації населення та організаційних форм, за допомогою яких відповідна те­риторіальна громада або Ті складові частини здійснюють завдання та функції місцевого самоврядування, вирішують питання місцевого значення.

Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 5) до елементів системи місцевого самоврядування відносить:

територіальну громаду;

сільську, селищну, міську раду;

сільського, селищного, міського голову;

виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;

районні в місті ради, які створюються у містах з район­ним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради;

районні та обласні ради, що представляють спільні ін­тереси територіальних громад сіл, селищ, міст;

органи самоорганізації населення.

У структурі системи місцевого самоврядування можна виділити два основних елементи - територіальну громаду та органи місцевого самоврядування.

Територіальна громада - це основний суб'єкт місце­вого самоврядування, її складають жителі села (кількох сіл), селища, міста.

За обсягом правоздатності та дієздатності своїх членів територіальна громада є неоднорідною - її складають жи­телі села, селища, міста, які мають різний правовий статус (громадяни України, іноземці, особи без громадянства). Члени міської громади - громадяни України, які досягли 18 річного віку та не визнані судом недієздатними - є ак­тивними суб'єктами міського самоврядування. Вони ма­ють право обирати органи і посадових осіб місцевого само­врядування, бути обраними або призначеними до органів місцевого самоврядування або їх посадовими особами, бра­ти участь у місцевих референдумах, зборах громадян за місцем проживання та користуватися іншими передбаче­ними Конституцією України, законами України та статута­ми територіальних громад правами на участь у здійсненні місцевого самоврядування.

Територіальна громада безпосередньо вирішує питання, віднесені до відання місцевого самоврядування використо­вуючи різні форми прямої демократії.

Право жителів міста - активних суб'єктів міського са­моврядування, приймати участь у здійсненні міського са­моврядування, може бути реалізовано в таких формах:

- міський референдум;

26

• вибори депутатів відповідної місцевої ради та пере­
  дбачених законом посадових осіб місцевого самоврядуван­
  ня (місцеві вибори);

• загальні збори громадян за місцем проживання;

• колективні та індивідуальні звернення (петиції) жителів
  міста до органів і посадових осіб міського самоврядування;

• громадські слухання;

• місцеві ініціативи;

• участь у роботі органів міського самоврядування та
  робота на виборних посадах міського самоврядування;

- інші, не заборонені законом, форми.
Органами місцевого самоврядування є:

1. Сільські, селищні, міські, районні у містах (у разі їх створення) ради - представницькі органи місцевого само­врядування, які представляють відповідні сільські, селищ­ні, міські або внутрішньоміські (районні у місті) територі­альні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визна­чені Конституцією та законами України (див. схему 2).

Загальний склад сільської, селищної, міської, районної у місті ради визначається відповідною радою самостійно в межах, визначених Законом України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів». При цьому Закон передбачає, що він має становити в адміністра­тивно-територіальних одиницях з чисельністю населення:

до 3 тисяч - від 15 до 25 депутатів;

до 5 тисяч - від 20 до 30 депутатів;

до 20 тисяч - від 25 до 35 депутатів;

до 50 тисяч - від 30 до 45 депутатів

до 100 тисяч - від 35 до 50 депутатів;

до 250 тисяч - від 40 до 60 депутатів;

до 500 тисяч - від 50 до 75 депутатів;

до 1 мільйона - від 60 до 90 депутатів;

понад 1 мільйон - від 75 до 120 депутатів.

Вибори депутатів сільських, селищних, міських, район­них у містах рад є вільними і відбуваються на основі гаран­тованого Конституцією та законами України загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голо­сування за мажоритарною виборчою системою відносної більшості по ©дномандатних виборчих округах, на які по­діляється вся територія відповідно села, селища, міста, ра­йону в місті.

Рада вважається правомочною за умови обрання не мен­ше як двох третин депутатів від загального складу ради.

Строк повноважень сільських, селищних, міських, ра­йонних у містах рад - чотири роки. Відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 78) повнова­ження ради можуть бути припинені достроково за рішен­ням місцевого референдуму або Верховної Ради України у випадках:

1. якщо рада прийняла рішення з порушенням Консти­
   туції та законів України, прав і свобод громадян, ігноруючи
   при цьому вимоги компетентних органів про приведення
   цих рішень у відповідність із законом;

2. якщо сесії ради не проводяться без поважних причин
   у строки, встановлені законом, або рада не вирішує питань,
   віднесених до її відання.

Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією та законами України до їх відання. Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 26) визначає виключну компетенцію сільсь­ких, селищних, міських рад, яку становлять питання, що можуть бути вирішені виключно на пленарних засіданнях відповідної ради. До них, зокрема, відносяться питання:

28

1. самоорганізації ради та формування її органів (за­
   твердження регламенту ради; утворення і ліквідація постій­
   них та інших комісій ради, затвердження та зміна їх складу,
   обрання голів комісій; утворення виконавчого комітету ра­
   ди, визначення його чисельності, затвердження персональ­
   ного складу; внесення змін до складу виконавчого комітету
   та його розпуск; обрання за пропозицією сільського, сели­
   щного, міського голови на посаду та звільнення з посади
   секретаря ради; затвердження за пропозицією сільського,
   селищного, міського голови структури виконавчих органів
   ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих
   органів, витрат на їх утримання; утворення за поданням
   сільського, селищного, міського голови інших виконавчих
   органів ради; визначення відповідно до закону кількісного
   складу ради; затвердження плану роботи ради та заслухо­
   вування звіту про його виконання);

2. організації та функціонування системи місцевого са­
   моврядування (прийняття рішення про проведення місцевого
   референдуму; прийняття відповідно до законодавства рішень
   щодо організації проведення референдумів та виборів орга­
   нів державної влади, місцевого самоврядування та сільсько­
   го, селищного, міського голови; прийняття рішень про наді­
   лення органів самоорганізації населення окремими власними
   повноваженнями органів місцевого самоврядування, а також
   про передачу коштів, матеріально-технічних та інших ресур­
   сів, необхідних для їх здійснення; прийняття рішення про
   дострокове припинення повноважень органів територіальної
   самоорганізації населення у випадках, передбачених зако­
   ном; затвердження статуту територіальної громади);

3. економічного і соціального розвитку території, бю­
   джету, управління комунальною власністю (затвердження
   програм соціально-економічного та культурного розвитку
   відповідних адміністративно-територіальних одиниць, ці­
   льових програм з інших питань місцевого самоврядування;
   затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього;
   затвердження звіту про виконання відповідного бюджету;
   встановлення місцевих податків і зборів та розмірів їх ста­
   вок у межах, визначених законом; утворення позабюджет­
   них цільових (у тому числі валютних) коштів, затверджен­
   ня положень про ці кошти; затвердження звітів про вико­
   ристання зазначених коштів; прийняття рішень щодо
   випуску місцевих позик; прийняття рішень щодо отриман­
   ня позик з інших місцевих бюджетів та джерел, а також
   щодо передачі коштів з відповідного місцевого бюджету;
   прийнятгя рішень щодо надання відповідно до чинного за-

29^ч

конодавства пільг по місцевих податках і зборах; встанов­лення для підприємств, установ та організацій, що нале­жать до комунальної власності відповідних територіальних громад, розміру частки прибутку, яка підлягає зарахуванню до місцевого бюджету; прийняття рішень щодо відчуження відповідно до закону комунального майна; затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об'єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; ви­значення доцільності, порядку та умов приватизації об'єк­тів права комунальної власності; вирішення питань про придбання в установленому законом порядку приватизова­ного майна, про включення до об'єктів комунальної влас­ності майна, відчуженого у процесі приватизації, договір купівлі - продажу якого в установленому порядку розірва­но або визнано недійсним; про створення, ліквідацію, реор­ганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територі­альної громади; прийняття рішень про передачу іншим ор­ганам окремих повноважень щодо управління майном, що належить до комунальної власності відповідної територі­альної громади, визначення меж цих повноважень та умов їх здійснення; створення у разі необхідності органів і служб для забезпечення здійснення з іншими суб'єктами комунальної власності спільних проектів або спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, уста­нов та організацій, визначення повноважень цих органів (служб); вирішення відповідно до законодавства питань про створення підприємствами комунальної власності спі­льних підприємств, у тому числі з іноземними інвестиція­ми; заснування засобів масової інформації відповідної ра­ди, призначення і звільнення їх керівників; вирішення від­повідно до закону питань регулювання земельних відносин; затвердження відповідно до закону ставок земельного по­датку, розмірів плати за користування природними ресур­сами, що є у власності відповідних територіальних громад; вирішення відповідно до закону питань про надання дозво­лу на спеціальне використання природних ресурсів місце­вого значення, а також про скасування такого дозволу; прийняття рішень про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; внесення про­позицій до відповідних державних органів щодо оголо­шення природних та інших об'єктів, що мають екологічну, історичну, культурну або наукову цінність, пам'ятками природи, історії або культури, які охороняються законом;

ЗО

надання відповідно до законодавства згоди на розміщення на території села, селища, міста нових об'єктів, сфера еко­логічного впливу діяльності яких згідно з діючими норма­тивами включає відповідну територію);

4. здійснення контрольних функцій (заслуховування звіту
   сільського, селищного, міського голови про діяльність вико­
   навчих органів ради; прийняття рішення про недовіру сіль­
   ському, селищному, міському голові; заслуховування звітів
   постійних комісій, керівників виконавчих органів ради та
   посадових осіб, яких вона призначає або затверджує; заслу­
   ховування повідомлень депутатів про роботу в раді, вико­
   нання ними доручень ради; розгляд запитів депутатів, при­
   йняття рішень по запитах; прийняття рішень щодо достроко­
   вого припинення повноважень депутата ради в порядку,
   встановленому законом; скасування актів виконавчих орга­
   нів ради, які не відповідають Конституції чи законам Украї­
   ни, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради,
   прийнятим у межах її повноважень; прийняття рішення щодо
   дострокового припинення повноважень сільського, селищ­
   ного, міського голови у випадках, передбачених законом);

5. інші питання (заснування засобів масової інформації
   відповідної ради, призначення і звільнення їх керівників;
   прийняття рішень про об'єднання в асоціації або вступ до
   асоціацій, інших форм добровільних об'єднань органів мі­
   сцевого самоврядування та про вихід з них; створення від­
   повідно до закону міліції, яка утримується за рахунок кош­
   тів відповідного місцевого бюджету; затвердження і звіль­
   нення керівників та дільничних інспекторів цієї міліції;
   заслуховування повідомлень керівників органів внутрішніх
   справ про їх діяльність щодо охорони громадського поряд­
   ку на відповідній території, порушення перед відповідними
   органами вищого рівня питання про звільнення з посади
   керівників цих органів у разі визнання їх діяльності незадо­
   вільною; прийняття рішень з питань адміністративно-
   територіального устрою в межах і порядку, визначених за­
   коном; затвердження договорів, укладених сільським, се­
   лищним, міським головою від імені ради, з питань, відне­
   сених до її виключної компетенції; встановлення відповід­
   но до законодавства правил з питань благоустрою території
   населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і поряд­
   ку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських мі­
   сцях, за порушення яких передбачено адміністративну від­
   повідальність; прийняття у межах, визначених законом,
   рішень з питань боротьби зі стихійним лихом, епідеміями,
   епізоотіями, за порушення яких передбачено адміністрати-

31

вну відповідальність; затвердження відповідно до закону Положення про зміст, опис та порядок використання сим­воліки територіальної громади тощо).

Сільська, селищна, міська, районна у місті рада прово­дить свою роботу сесійно.

Сесію ради скликають пленарні засідання ради, а також засідання постійних комісій ради. Сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, сели­щним, міським головою, а районної у місті - головою ради в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал. Сесія ради є правомочною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.

Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається відкри­тим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням.

Для вивчення, попереднього розгляду і підготовки пи­тань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету рада створює постійні комісії. Постійні комісії обираються ра­дою з числа депутатів ради на строк її повноважень у складі голови і членів комісії. Перелік, функціональна спрямова­ність і порядок організації роботи постійних комісій визна­чаються відповідною радою ( в регламенті ради та Положен­ням про постійні комісії, що затверджується радою).

Постійні комісії за дорученням ради або за власною іні­ціативою попередньо розглядають проекти програм соціаль­но-економічного і культурного розвитку, місцевого бю­джету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями. Вони також попередньо розглядають кандидатури осіб, які пропонують­ся для обрання, затвердження, призначення або погодження відповідною радою, готують висновки з цих питань.

Рекомендації постійних комісій підлягають обов'язко­вому розгляду органами, підприємствами, установами, ор­ганізаціями, посадовими особами, яким вони адресовані. Про результати розгляду і вжиті заходи має бути повідом­лено комісіям у встановлений ними строк.

Обласні та районні ради мають дещо іншу, ніж сільсь­кі, селищні, міські ради природу. Вони не виступають пре­дставницькими органами обласних та районних громад,

32

Конституція України не визнає наявності таких громад і не розглядає населення області, району як суб'єкти місцевого самоврядування, а обласні, районні ради конституюються як органи місцевого самоврядування, що представляють спііьні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Загальний склад обласної, районної ради визначається
відповідною радою самостійно в межах, визначених Зако­
ном України -чПро вибори деп\татів місцевих рад та сіль-
CUCV- лни\. міських голів». При цьому Закон пере-

збачас. що загальний склад районної ради визначається з \ рахуванням кількості територіальних громад адміністра­тивно-територіальних одиниць, що входять до складу ра­йону. Територіальні громади в межах району повинні мати в районній раді рівну кількість депутатських мандатів. При цьому у разі наявності у районі до 10 (включно) територі­альних громад кожна територіальна громада має бути пред­ставлена в районній раді не менш як 4 депутатами, від 11 ло 30 (включно) - 3 депутатами, понад 30-2 депутатами. В цілому загальний склад районної ради не повинен пере­вищувати 120 депутатів

Відповідно загальний склад обласної ради визначається з урахуванням кількості районів, міст обласного значення, що входять до складу області. Райони, міста обласного зна­чення повинні мати в обласній раді рівну кількість депу­татських мандатів. При цьому у разі наявності в області до 15 (включно) районів, міст обласного значення кожний ра­йон, місто обласного значення має бути представлено в об­ласній раді не менш як 4 депутатами, від 16 до 30 (включ­но) - 3 депутатами, понад 30-2 депутатами. При цьому загальний склад обласної ради не повинен перевищувати 200 депутатів.

Вибори депутатів районної ради проводяться за мажо­ритарною виборчою системою відносної більшості по бага­томандатних виборчих округах, межі яких збігаються з ме­жами відповідних сіл, селищ, міст районного значення, які є адміністративно-територіальними одиницями, що входять до складу цього району.

Вибори депутатів обласної ради проводяться за мажо­
ритарною виборчою системою відносної більшості по бага­
томандатних виборчих округах, межі яких збігаються від­
повідно з межами районів та міст обласного значення, що
входять до складу цієї області. ,,..,, ,_:,

2 В. Кравченко

Конституція України (ст. 143) до відання обласних, ра­йонних рад відносить:

-затвердження програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контроль за їх виконанням;

- затвердження районних і обласних бюджетів, які
формуються з коштів державного бюджету для їх відповід­
ного розподілу між територіальними громадами або для
виконання спільних проектів та з коштів, залучених на до­
говірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спіль­
них соціально-економічних і культурних програм, та конт­
роль за їх виконанням;

— вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої
компетенції.

Очолює обласну, районну раду її голова, який обирається відповідною радою з числа її депутатів у межах строку повно­важень ради таємним голосуванням. Повноваження голови ради можуть бути припинені радою достроково, якщо за його звільнення проголосувало не менш як дві третини депутатів від загального складу ради шляхом таємного голосування.

Голова ради працює у раді на постійній основі, не може мати інший представницький мандат, суміщати свою служ­бову діяльність з іншою роботою, у тому числі на громад­ських засадах (крім викладацької, наукової та творчої у по-заробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток.

Обласна, районна рада може утворити президію (коле­гію) ради у складі голови ради, його заступника, голів постійних комісій ради, уповноважених представників де­путатських груп і фракцій, яка є дорадчим органом ради. Президія (колегія) ради попередньо готує узгоджені пропо­зиції і рекомендації з питань, що передбачається внести на розгляд ради, вона може приймати рішення, які мають до­радчий характер.

Обласна, районна рада не утворює власних виконавчих органів, а відповідні повноваження делегуються нею обла­сній, районній державній адміністрації.

Організаційне, правове, інформаційне, аналітичне, ма­теріально-технічне забезпечення діяльності ради, її органів, депутатів здійснює виконавчий апарат ради, який утворю­ється відповідною радою. Він сприяє здійсненню відповід­ною радою взаємодії і зв'язків з територіальними громада­ми, місцевими органами виконавчої влади, органами та по­садовими особами місцевого самоврядування. Виконавчий апарат ради за посадою очолює голова відповідної ради.

34

3. Сільський, селищний, міський голова є головною по­садовою особою територіальної громади відповідно села ^добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Він здійснює три осно­вні функції: 1) представляє територіальну громаду у відно­шеннях з іншими територіальними громадами, органами державної влади, підприємствами, установами і організаці-ями. 2) головує на пленарних засіданнях відповідної ради; 3) очолює виконавчий комітет відповідної ради.

Конституційна модель місцевого самоврядування в Україні характеризується певним дуалізмом (сільський се­лищний, міський голова - рада), що передбачає обрання сільського, селищного, міського голови незалежним від ради шляхом, він обирається відповідною територіальною грома­дою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки в по­рядку, визначеному Законом України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», і здійс­нює свої повноваження на постійній основі.

Згідно Закону вибори сільського, селищного, міського голови проводяться за мажоритарною виборчою системою відносної більшості по єдиному одномандатному виборчому округу, межі якого збігаються з межами села, селища, міста. При цьому сільським, селищним, міським головою може бути обраний громадянин України, який проживає на території від­повідно села, селища, міста і на день виборів досяг 18 років.

Повноваження сільського, селищного, міського голови починаються з моменту оголошення відповідною сільсь­кою, селищною, міською виборчою комісією на пленарно­му засіданні ради рішення про його обрання і закінчуються в момент вступу на цю посаду іншої обраної відповідно до

закону особи.

Закон передбачає можливість дострокового припинення

його повноважень у разі:

1)його звернення з особистою заявою до відповідної ради про складення ним повноважень голови;

2. припинення його громадянства;

3. набрання законної сили обвинувальним вироком що­
   до нього;

4. порушення ним вимог щодо обмеження сумісності
   його діяльності з іншою роботою (діяльністю), встановле­
   них цим Законом;

5. визнання його судом недієздатним, безвісно відсут­
   нім або оголошення таким, що помер;

6. його смерті.

35

Крім того, якщо голова порушує Конституцію або зако­ни України, права і свободи громадян, не забезпечує здійс­нення наданих йому повноважень або в інших випадках, його повноваження можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму або за рішенням відпові­дної ради, прийнятим шляхом таємного голосування не менш як двома третинами голосів депутатів від загального складу ради.

Відповідно до закону сільський, селищний, міський го­лова: забезпечує здійснення у межах наданих законом пов­новажень органів виконавчої влади на відповідній терито­рії, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконав­чої влади; організовує в межах, визначених законом, робо­ту відповідної ради та її виконавчого комітету; підписує рішення ради та її виконавчого комітету; вносить на роз­гляд ради пропозицію щодо кандидатури на посаду секре­таря ради; вносить на розгляд ради пропозиції про кількіс­ний і персональний склад виконавчого комітету відповідної ради; вносить на розгляд ради пропозиції щодо структури і штатів виконавчих органів ради, апарату ради та її вико­навчого комітету; здійснює керівництво апаратом ради та її виконавчого комітету; скликає сесії ради, вносить пропо­зиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради; забезпечує підготовку до роз­гляду ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його ви­конання, рішень ради з інших питань, що належать до її відання; оприлюднює затверджені радою програми, бю­джет та звіти про їх виконання; призначає на посади та зві­льняє з посад керівників відділів, управлінь та інших вико­навчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних терито­ріальних громад; скликає загальні збори громадян за міс­цем проживання; забезпечує виконання рішень місцевого референдуму, відповідної ради, її виконавчого комітету; є розпорядником бюджетних, позабюджетних цільових (утому числі валютних) коштів, використовує їх лише за призначенням, визначеним радою; представляє територі­альну громаду, раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого само­врядування, об'єднаннями громадян, підприємствами, уста­новами та організаціями незалежно від форм власності, громадянами, а також у міжнародних відносинах відпові-

36

дно до законодавства; звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самовряду­вання, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів; укладає від імені територіальної громади, ради та її виконавчого комітету договори відповідно до законо­давства, а з питань, віднесених до виключної компетенції ради, подає їх на затвердження відповідної ради; веде особистий прийом громадян; забезпечує на відповідній території додержання законодавства щодо розгляду звер­нень громадян та їх об'єднань; здійснює інші повнова­ження місцевого самоврядування, визначені цим та інши­ми законами, якщо вони не віднесені до виключних пов­новажень ради або не віднесені радою до відання її виконавчих органів.

У межах своїх повноважень сільський, селищний, місь­кий голова видає розпорядження.

3. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, ра­йонних у містах (у разі їх створення) рад - їх виконавчі ко­мітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзві­тними відповідним радам, а з питань здійснення делегова­них їм повноважень органів виконавчої влади - також під­контрольними відповідним органам виконавчої влади.

Виконавчий комітет ради утворюється відповідною радою на строк її повноважень у складі відповідно сільсь­кого, селищного, міського голови, районної у місті ради -голови відповідної ради, заступника (заступників) сільсь­кого, селищного, міського голови з питань діяльності ви­конавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управ­лінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. До складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради входить також за посадою секретар відповідної ради.

Очолює виконавчий комітет відповідно сільський, се­лищний, міський голова, районної у місті ради - голова відповідної ради. Після закінчення повноважень ради, сіль­ського, селищного, міського голови, голови районної у міс­ті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету.

Кількісний склад виконавчого комітету визначається самостійно відповідною радою, а його персональний склад затверджується радою за пропозицією сільського, селищ-

37

ного, міського голови, районної у місті ради - за пропози­цією голови відповідної ради.

Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, ра­йонної у місті ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів ради. Він, зокрема:

1. попередньо розглядає проекти місцевих програм соці­
   ально-економічного і культурного розвитку, цільових про­
   грам з інших питань, місцевого бюджету, проекти рішень з
   інших питань, що вносяться на розгляд відповідної ради;

2. координує діяльність відділів, управлінь та інших
   виконавчих органів влади, підприємств, установ та органі­
   зацій, що належать до комунальної власності відповідної
   територіальної громади, заслуховує звіти про роботу їх ке­
   рівників;

3. має право змінювати або скасовувати акти підпоряд­
   кованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих орга­
   нів ради, а також їх посадових осіб.

Основною формою роботи виконавчого комітету є його засідання, які скликаються відповідно сільським, селищ­ним, міським головою (головою районної у місті ради), а в разі його відсутності чи неможливості здійснення ним цієї функції - заступником сільського, селищного, міського го­лови з питань діяльності виконавчих органів ради (район­ної у місті ради - заступником голови ради) в міру необ­хідності, але не рідше одного разу на місяць, і є правомоч­ними, якщо в них бере участь більше половини від загального складу виконавчого комітету.

Відділи, управління та інші виконавчі органи сільської, селищної, міської, районної у місті ради створюються ра­дою у межах затверджених нею структури і штатів для здійснення повноважень, що належать до відання виконав­чих органів сільських, селищних, міських рад. Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради. Керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради призначають­ся на посаду і звільняються з посади сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради одноосо­бово, а у випадках, передбачених законом,- за погоджен­ням з відповідними органами виконавчої влади.

Сільська, селищна, міська рада може прийняти рішення про розмежування повноважень між її виконавчим коміте­том, відділами, управліннями, іншими виконавчими орга-

38

нами ради та сільським, селищним, міським головою в ме­жах повноважень, наданих законом виконавчим органам сільських, селищних, міських рад.

§ 3. Матеріальна і фінансова основа місцевого самоврядування

Реальність місцевого самоврядування визначається в першу чергу матеріальними і фінансовими ресурсами, яки­ми розпоряджається територіальна громада та які в сукуп­ності становлять матеріальну і фінансову основу місцевого самоврядування.

Конституція України (ст. 142) до матеріальної і фінан­сової основи місцевого самоврядування відносить рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні ра­йонних і обласних рад.

Комунальна власність. Провідне місце в структурі ма­теріальної та фінансової основи місцевого самоврядування займає комунальна власність. Поняття комунальної влас­ності вперше на законодавчому рівні було введено Законом України «Про власність» від 7 лютого 1991 р. і на той час комунальна власність (або відповідно до Закону - власність адміністративно-територіальних одиниць) розглядалася як різновид державної власності (ст. 31 Закону). Конституція України 1996 року визначає комунальну власність як само­стійну форму власності, суб'єктами якої є територіальні громади села (кількох сіл у разі добровільного об 'єднання у сільську громаду їх жителів), селища, міста, району в місті.

Від імені та в інтересах територіальних громад право­мочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності можуть здійснюва­ти відповідні органи місцевого самоврядування.

До складу комунальної власності входить: рухоме і не­рухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, зем­ля, природні ресурси, підприємства, установи та організа­ції, в тому числі банки, страхові товариства, а також пен­сійні фонди, частка в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, місцеві енергетичні системи, гро­мадський транспорт, системи зв'язку та інформації, закла­ди культури, освіти, спорту, охорони здоров'я, науки, соці­ального обслуговування, майно, передане у комунальну власність іншими суб'єктами власності та будь-яке інше

39

майно, рухомі та нерухомі об'єкти, які за правом власності належать територіальним громадам, а також кошти, отри­мані від відчуження об'єктів права комунальної власності.

Перелік об'єктів права комунальної власності територі­альної громади визначає відповідна сільська, селищна, мі­ська рада.

Рухоме і нерухоме майно, інші об'єкти права кому­нальної власності громадського користування, які мають важливе значення для життєзабезпечення села, селища, мі­ста, задоволення потреб територіальної громади та для збе­реження історико-культурних об'єктів визначаються тери­торіальною громадою як об'єкти виключного права кому­нальної власності.

До об'єктів виключного права комунальної власності, зокрема, можуть бути віднесені:

землі загального користування населених пунктів (май­дани, вулиці, проїзди, шляхи, пасовища, сінокоси, набере­жні, парки, міські ліси, сквери, бульвари, кладовища, місця знешкодження та утилізації відходів), а також землі, надані для розміщення будинків органів державної влади та орга­нів місцевого самоврядування;

землі природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення;

річки, водойми та їх береги;

кладовища;

пам'ятки історії та архітектури;

природні ландшафти та заповідники;

інші об'єкти, перелік яких встановлює територіальна громада або відповідна рада.

Об'єкти виключного права комунальної власності не можуть бути відчужені у будь-який спосіб, а їх перелік встановлюється статутом територіальної громади.

Територіальні громади можуть мати спільну власність (сумісну або часткову) - об'єкти, що задовольняють спільні потреби територіальних громад, об'єкти права комунальної власності, а також кошти місцевих бюджетів, які за рішен­ням двох або кількох територіальних громад, відповідних органів місцевого самоврядування об'єднуються на догові­рних засадах для виконання спільних проектів або для спі­льного фінансування (утримання) комунальних підпри­ємств, установ та організацій.

Територіальна громада безпосередньо або через органи місцевого самоврядування володіє, користується і розпо­ряджається належним їй на основі права комунальної вла­сності рухомим і нерухомим майном, коштами та іншими

40

об'єктами з метою забезпечення надання необхідних гро­мадських послуг. Так, відповідно до закону територіальна громада - власник комунального майна, може здійснювати з об'єктами комунальної власності будь-які господарські операції, передавати їх у постійне або тимчасове користу­вання фізичним та юридичним особам, здавати в оренду, вносити як частку до статутного фонду підприємств та ак­ціонерних товариств, продавати, купувати, використовуаа-ти як заставу, приватизувати, визначати в угодах та догово­рах умови використання та фінансування об'єктів кому­нальної власності, що приватизуються або передаються у користування та оренду тощо.

Органи місцевого самоврядування з метою забезпечен­ня умов для надання громадських послуг на належному рі­вні можуть продавати, купувати, резервувати земельні ді­лянки, здавати їх в оренду, використовувати як заставу, пе­редавати їх як внески до статутних фондів (капіталів) акціонерних товариств, товариств з обмеженою відпові­дальністю, кооперативів, фінансово-кредитних установ та інших підприємств і організацій.

Виконавчі органи місцевого самоврядування у встанов­леному законом порядку створюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, установи та закла­ди, визначають цілі їх діяльності та організаційні форми; затверджують статути створюваних ними підприємств, ор­ганізацій та установ. Відповідно до закону вони регулюють ціни та тарифи на продукцію і послуги створених підпри­ємств, взаємовідносини цих підприємств із відповідним бюджетом; встановлюють порядок використання прибутку, контролю за ефективністю використання належного під­приємствам майна, веденням фінансово-господарської дія­льності, призначають та звільняють керівників таких під­приємств, заслуховують звіти про їх діяльність; делегують своїх представників до спостережних рад господарських товариств, частка капіталу яких належить органам місцево­го самоврядування.

Управління об'єктами права комунальної власності здійснюють виконавчі органи місцевого самоврядування або інші уповноважені ними юридичні та фізичні особи.

Управління об'єктами права спільної власності терито­ріальних громад здійснюють за рішенням районних, облас­них рад районні, обласні державні адміністрації.

Для управління об'єктами права спільної власності сільськими, селищними, міськими радами можуть бути створені відповідні органи управління.

41

Право комунальної власності територіальної громади відповідно до ст. 13 Конституції України захищається зако­ном на рівних умовах з правами власності інших суб'єктів. Об'єкти права комунальної власності не можуть бути вилу­чені у територіальних громад і передані іншим суб'єктам права власності без згоди безпосередньо територіальної гро­мади або відповідного рішення ради чи уповноваженого нею органу, за винятком випадків, передбачених законом.

Місцевий бюджет. Фінансові ресурси територіальної громади за своєю структурою включають: а) кошти місце­вого бюджету; б) позабюджетні кошти місцевого самовря­дування; в) кошти комунальних підприємств.

Місцеві бюджети розробляють, затверджують і вико­нують відповідні органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах (у разі їх створення).

Районні та обласні ради затверджують районні та обла­сні бюджети, які формуються з коштів державного бю­джету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з кош­тів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних та культур­них програм.

Місцевий бюджет має дохідну та видаткову частини.

Доходи місцевих бюджетів мають бути достатніми для ефективного здійснення завдань та функцій місцевого са­моврядування та формуються, по-перше, за рахунок влас­них джерел (місцеві податки і збори), що відповідає вимо­гам Європейської Хартії місцевого самоврядування, ст. 9 якої прямо передбачає, що принаймні частина коштів міс­цевого самоврядування повинна надходити за рахунок міс­цевих зборів і податків.

По-друге, до доходів місцевих бюджетів зараховуються закріплені доходи, тобто закріплені законом загальнодер­жавні податки, збори та інші обов'язкові платежі.

По-третє, до дохідної частини місцевих бюджетів можуть входити кошти з державного бюджету, які передаються з метою надання фінансової підтримки місцевого самовря­дування з боку держави, яка гарантує органам місцевого самоврядування дохідну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних по­треб. При цьому мінімальні розміри місцевих бюджетів мають визначатися на основі нормативів бюджетної забез­печеності на одного жителя з урахуванням економічного, соціального, природного та екологічного стану відповідних територій, виходячи з рівня мінімальних соціальних по-

42

треб, встановленого законом. Фінансова допомога місце­вому самоврядуванню з боку держави може здійснюватися в формі дотації або субвенції.

Дотації - це кошти, які передаються до місцевого бю-

. гу з державного бюджету у випадках, коли коштів, що надходять з власних джерел та закріплених доходів недо­статньо для формування мінімального розміру місцевого бюджету. Використання дотацій не має цільового призна­чення, вони виділяються державою на безвідплатній та безповоротній основі.

Субвенції - це кошти, які виділяються з державного бюджету на певний строк для фінансування конкретних програм з метою соціально-економічного вирівнювання відповідних територій.

Кошти державного бюджету, що передаються у вигляді дотацій, субвенцій, розподіляються обласними радами між районними бюджетами і бюджетами міст обласного зна­чення у розмірах, необхідних для формування дохідних частин не нижче мінімальних розмірів місцевих бюджетів, визначених законом, а також використовуються для фінан­сування з обласного бюджету спільних проектів територі­альних громад. Кошти обласного бюджету, передані дер­жавою у вигляді дотацій, субвенцій зараховуються до ра­йонних бюджетів і розподіляються районними радами між місцевими бюджетами.

По-четверте, до дохідної частини місцевого бюджету включаються кошти, необхідні для фінансування витрат, пов'язаних із здійсненням органами місцевого самовряду­вання повноважень органів виконавчої влади та виконан­ням рішень органів виконавчої влади.

Сільські, селищні, міські, районні в містах (у разі їх створення) ради та їх виконавчі органи самостійно розпо­ряджаються коштами відповідних місцевих бюджетів, визначають напрями їх використання. Розмір і цільове спрямування видатків, які здійснюються органами місцево­го самоврядування на потреби територіальних громад ви­значаються видатковою частиною місцевих бюджетів, яка включає видатки поточного бюджету (спрямовуються на фінансування установ і закладів, що утримуються за раху­нок бюджетних асигнувань) і видатки бюджету розвитку (спрямовуються на реалізацію програм соціально-еконо­мічного розвитку відповідної території, пов'язаних із здій­сненням інвестиційної та інноваційної діяльності, а також на фінансування субвенцій та інших видатків, пов'язаних з розширеним відтворенням).

43