Конституційно-правові засади державної служби
	14

Цілі, завдання та функції державної служби 15 Сучасні органи державної влади є складними комплексними організаціями. Запорукою успішного функціонування організації, тобто досягнення цілей діяльності, є науково обґрунтований вибір її цільової, функціональної та організаційної структур, упорядкування технологічних управлінських та операційних (процедур­них) процесів, налагодження ділових відносин між державними службовцями по горизонталі і вертикалі, особливо між виконавцями і керівниками. Організаційна діяльність державної служби зазвичай спрямовується на надання певних послуг суспільству. Саме тому держав­на служба потребує оптимального, у тому числі узгодженого по вертикалі і горизонталі, визначення цілей, повноважень, структури органів, які б забезпечували результативне та ефективне функ­ціонування і відповідну поведінку як органу в цілому, так і його державних службовців. Те саме стосується і визначення технологічних управлінських і виконавських процесів в організації. Проектування та конструювання функціональних і організаційних структур мають базуватися на цільовому підході, у тому числі з урахуванням застосування програмних методів досягнення цілей функціонування органу (тобто програмно-цільова діяльність органу влади) та підвищення ефективності діяльності органу. Головною вимогою до раціонального проектування, конструювання та функціонування сучасних органів влади є забезпечення ними ефективного досягнення поставлених цілей. Це — найбільш складне завдання у суспільстві, культурні і політичні цінності якого роблять значний наголос на цінностях громадянського суспільства. За відсутності або недостатніх прозорості та гласності, громадського контролю діяльності органів влади вони часто-густо замість того, щоб бути ефективними інструментами раціонального досягнення визначених цілей, перетворюються у засіб забезпечення свого власного існування і виживання, розширення і максимізації владних функцій. З метою запровадження цінностей демократичної, правової соціальної держави, розбудови громадянського суспільства та контролю за діяльністю органів влади та органів місцевого самоврядування розвинуті країни актуалізують і розвивають громадський, соціологічний та інший міждисциплінарний аналіз цільових, функціональних і організаційних структур цих органів. За його допомогою досліджуються і коригуються формальні і неформальні структури контролю, розподіл завдань, процес прийняття та виконання рішень, практика управління, інноваційні, технологічні та організаційні зміни в організаціях1. Державна служба має забезпечити розумно організоване, демократичне, правове та результативне державне управління шляхом розвитку свого соціально-правового інституту та професіоналізації свого кадрового складу. Державна служба має надати державному управлінню системного характеру, програмно-цільового підходу та забезпечити належне надання послуг людині, громадянину, всім інститутам громадянського суспільства, управлінський професіоналізм, законність, правову компетентність, організованість і дисципліну, результативність, раціональність, ефективність та інші риси функціонування механізму держави, яких потребують наше суспіль- ство та держава. Вихідні позиції концепції розвитку державної служби визначаються необхідністю надання системного характеру перетворенням у сфері державної служби, зосередивши основну увагу на інституційно-правових аспектах інституту державної служби. Успішне запровадження заходів цього напряму дозволить зміцни­ти правовий фундамент єдиної системи державної служби. При цьому система, що розвивається, не тільки має стати відлагодженою в усіх її ланках, високопрофесійною, результативною, стабіль­ною та авторитетною, а й гарантувати демократичний характер взаємовідносин державного апарату та державної служби з громадянами та всіма інститутами громадянського суспільства, запровадити конституційний принцип пріоритету прав і свобод людини та громадянина. Складовими елементами системи державної служби є: цілі, завдання та функції державної служби. Системність державної служби передбачає розкриття системо­формуючого фактора як визначальної характеристики системи. Концепція адміністративної реформи основними цілями та завданнями державної служби визначає : охорону конституційного устрою; створення умов для розвитку відкритого громадянського суспільства; захист прав і свобод людини і громадянина; забезпечення ефективної діяльності органів державної влади відповідно до їх повноважень і компетенції шляхом надання професійних управлінських послуг політичному керівництву цих органів та громадськості. Головні цілі та завдання державної служби, що визначають процес її функціонування в цілому, потребують певної суттєвої конкретизації, яка дозволить визначити цілі та завдання окремих підінститутів (підсистем) і встановити критерії діагностичності їх досягнення. На певному етапі цілезаснування всієї системи та її окремих складових в теоретичному плані, підходячи до них з найширших позицій, доцільно визначити такі цілі: забезпечення досягнення цілей та виконання завдань і функцій держави; забезпечення стабільності в політичній, економічній і соціальній сферах, що передбачає запровадження політики та механіз­мів політичного і соціального партнерства; підготовка проектів та виконання політичних рішень, що прийматимуться Президентом України, парламентом, вищим органом виконавчої влади; забезпечення суспільного добробуту; інші. Конкретизуючи викладене вище, основними завданнями дер­жавної служби можна назвати такі: захист прав, свобод і законних інтересів громадян; охорона конституційного ладу України; створення та забезпечення умов для розвитку громадянського суспільства, політичного та соціального партнерства; формування суспільно-політичних і правових умов для прак­тичного досягнення цілей та здійснення завдань і функцій органів державної влади та місцевого самоврядування; забезпечення ефективного функціонування механізму держави та державного апарату; комплектування персоналу органів державної влади висококваліфікованими фахівцями, здатними професійно виконувати свої посадові обов’язки; удосконалення умов професійної діяльності державних служ­бовців; забезпечення дії принципу прозорості в діяльності державних службовців і державного апарату, дотримання законності, викорінення бюрократизму, протекціонізму, корупції та інших негативних явищ у державній службі; забезпечення належного функціонування системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців; створення соціальних, інформаційних, матеріально-фінансо­вих та інших умов, необхідних для діяльності персоналу органів державної влади та місцевого самоврядування, зокрема, створення і підтримання сприятливих міжособистісних відносин, які б забезпечували розвиток позитивних особистих якостей працівників, їхніх здібностей та ефективність управлінської праці; удосконалення порядку добору кадрів, просування по службі, проведення атестацій, присвоєння рангів, стимулювання до сумлінної праці та відповідальності тощо. Водночас державна служба як соціально-правовий інститут має забезпечувати стабільність управління та відігравати роль стабілізатора соціально-політичного життя, розв’язуючи політичні конфлікти й урівноважуючи дії різних політичних сил (забезпечення політичного партнерства). Цілі й завдання державної служби обумовлюють розкриття системно-функціонального аспекту державної служби як системи. Функції державної служби — це основні напрями діяльності державної служби щодо її кадрового, нормативно-правового та наукового забезпечення, а також забезпечення реалізації загальних напрямів політики у сфері державної служби. Функції державної служби зумовлені об’єктивними закономір­ностями. Зміст кожної функції визначається цілями, що стоять перед державою та державним управлінням, і специфікою об’єк­та державного управління, особливостями державно-службових повноважень, сфери діяльності та посадових обов’язків державних службовців тощо. Стосовно функцій державної служби слід зазначити, що вона вирішує завдання держави, виконує її функції й функції органів державної влади. Отже, державна служба з функціонального погляду являє собою певне цілеспрямоване діяння суб’єкта державно-службових відносин з метою впорядкування організації та практичної діяльності системи органів державної влади. Це діяння має яскраво виражений управлінський характер. Одним із основних завдань державного управління є формування кадрового потенціалу органів державної влади. Це робиться для того, щоб персонал і організаційні засоби, потрібні для вирішення завдань державного управління, відповідали б цілям і завданням дер­жави й були б у її розпорядженні. У разі такого підходу до дослідження державної служби доцільно виокремлювати всередині си- стеми державного управління такий інститут, як державна служба. Державна служба являє собою найважливішу сферу державно-управлінського діяння. Державна служба, яка реалізує на практиці функції органів державної влади і виконує їхні завдання, функ­ціонує в усіх галузях. Тому аналіз функцій державної служби дає змогу оцінити її роль і призначення в механізмі держави, визначити її ефективність, корисність і значущість, ураховуючи те, що державна служба є основним каналом реалізації правовідносин, що виникають у процесі здійснення компетенції органів державної влади, виконання завдань і повноважень державних службовців. Державна служба в сучасному розумінні зводиться до здійснення функцій державного управління, яке розглядається в широкому значенні, тобто як управлінська діяльність усіх органів у системі законодавчої, виконавчої й судової влади та органах місцевого самоврядування. За такого підходу діяльність як законодавчих, так і виконавчих, а також судових органів державної влади підпадає під формулювання «управління державою». Інакше кажучи, державне управління в такому розумінні характеризує всю діяльність держави, пов’язану з організуючим впливом з боку спеціальних суб’єктів права на суспільні відносини. Зазвичай цю діяльність здійснюють державні службовці. Тим самим державна служба постає адміністративно-проце­суальною системою реалізації положень Конституції та законів України, законодавчо закріпленої державної політики. Розглядаючи види та класифікацію функцій державної служби, доцільно перелічити найважливіші для сучасного етапу функції: правотворча, тобто розробка та прийняття правових актів, підвищення якості нормотворчої діяльності органів державної влади; організаційна, тобто створення системи державної служби та підтримання в ній порядку й законності; розвиток кадрової політики та правового, економічного, соціального, організаційного та культурного інститутів державної служби; регулювальна, тобто розробка й реалізація політики, спрямованої на створення конкретних державних програм; регулювання господарського життя в країні; управління підприємствами та установами державного сектору; регулювання діяльності підприємств недержавного сектору; забезпечувально-відновлювальна, тобто забезпечення прав і свобод людини й громадянина; примусу, тобто застосування державою встановлених у законодавстві заходів державного примусу в суворо визначених си­туаціях як необхідний елемент демократичного правового порядку; контролю, тобто забезпечення державного контролю й нагляду у сфері управлінської діяльності держави. Функції державної служби можна поділити на основні та специфічні. У свою чергу, основні й специфічні функції поділяються на загальні, спеціальні та допоміжні. Основні функції державної служби — це загальні, типові, такі, що характерні для всіх управлінських зв’язків, такі, що забезпечують досягнення узгодженості та впорядкованості у сфері державного управління, такі, що визначають взаємодію між суб’єктами та об’єктами управління. Основні загальні функції державної служби запропоновані Ю. М. Старіловим. Разом із тим, застосування теорії системного підходу обґрунтовує їх конкретизацію. До них належать: інформаційне забезпечення діяльності органів державної влади, тобто збирання, отримання, опрацювання та аналіз інформації, потрібної для здійснення державно-управлінської діяльності; прогнозування цілей та моделювання розвитку механізму держави, державного апарату, державної служби, органів держав­ної влади, стандартів державного управління; прогнозування, тобто науково обґрунтоване передбачення цілей у розвитку та в результаті будь-яких подій чи процесів у системі державної діяльності, в державній службі на основі отриманих даних, досягнень наукового аналізу, професійного досвіду та практики; планування як визначення напрямів, темпів, кількісних і якісних показників тих чи інших процесів у системі державного управління, функцій держави (економічних, соціально-культур­них, військових, оборонних, боротьба з організованою злочинніс­тю й корупцією в системі державної служби тощо), спрямованих на досягнення попередньо визначених цілей; розробка цілей і зав­дань, напрямів розвитку та реформи всієї державної діяльності й державної служби; організація як формування системи державної служби на базі встановлених цілей, принципів і підходів до цього процесу, визначення структури керуючої й керованої систем у державній службі, визначення їхньої компетенції, взаємовідносин взаємо­зв’язку, що мають характер взаємосприяння; організація у вузькому значенні — це впорядкування структури функцій і повноважень органів державної влади, структури самих органів, штатів, персоналу, процесів державного управління; керівництво — встановлення правил, нормативів, напрямів діяльності та окремих дій органів державної влади, керованих об’єктів; координація — погодження діяльності різних структур державного механізму для досягнення загальних цілей і завдань держави; розпорядництво, тобто оперативне регулювання режиму належної державної діяльності; у вузькому значенні — це поточні вказівки керівними державними службовцями; контроль — визначення відповідності чи невідповідності фактичного стану державної служби, її структури та конкретних дій державних службовців потребам соціально-економічного розвитку держави; облік — фіксація та аналіз інформації щодо повноважень і переліку органів державної влади, державних управлінських рішень, реєстру посад державних службовців, кадрового складу державної служби, результатів реалізації державно-службових відносин тощо. Однією з найважливіших функцій державної служби, що виникла з прийняттям Конституції України, яка встановила багатопартійну систему в Україні, є політична функція. Через цю функцію державна служба реалізує державну політику, вироблену Президентом, Парламентом і Вищим органом виконавчої влади. Державна служба покликана забезпечити стабільне державне управління та врівноважити дії різних політичних сил. Державний службовець виконує свій службовий обов’язок в інтересах держави, а вона має гарантувати стабільну державну службу. Головні загальні функції державної служби, за Концепцією проведення в Україні адміністративної реформи, такі: забезпечення реалізації державної політики в управлінні суспільними процесами; залучення до державної служби та утримання на ній найбільш компетентних і відданих справі кадрів; побудова кар’єри та просування по службі на основі особис­тих якостей, заслуг і результатів роботи державних службовців; професійна підготовка, перепідготовка та підвищення кваліфікації персоналу державної служби; здійснення ефективного управління державною службою; забезпечення зв’язків з громадськістю. Разом із тим, перелік основних ідей щодо функцій державної служби, викладений в Концепції, має бути доповнений деякими загальними функціями, що уточнюють функціональну реалізацію цілей та завдань державної служби, а саме: здійснення державної кадрової політики у сфері державної служби; розробка нормативно-правового забезпечення державної служби; планування та прогнозування розвитку персоналу державної служби; аналіз стану та ефективності державної служби в органах державної влади та місцевого самоврядування; нормативно-правове та організаційне забезпечення комплектування персоналу органів державної влади та місцевого самоврядування з урахуванням здібностей, професійних досягнень, особистісних і моральних якостей службовців; створення та ведення реєстру органів державної влади, місцевого самоврядування та реєстрів державних посад і посад державних службовців; розробка та запровадження сучасних типових схем управління та їх методичного забезпечення; створення і ведення функціонального класифікатора органів державної влади та органів місцевого самоврядування; визначення і унормування професійно-кваліфікаційних характеристик посад державного апарату та органів місцевого самоврядування; визначення кваліфікаційних вимог до державних службовців; удосконалення соціально-правових умов і гарантій, потрібних для діяльності державних службовців; організація і методичне керівництво професійною підготовкою, перепідготовкою та підвищенням кваліфікації та стажуванням державних службовців; формування сучасної інформаційно-аналітичної мережі, яка б містила інформацію про систему нормативних актів державної служби, забезпечувала облік і аналіз персонального складу державних службовців, моніторинг ефективності діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування тощо; створення та запровадження правових механізмів захисту прав і інтересів державних службовців; інформування громадськості про діяльність органів державної влади, місцевого самоврядування та державних службовців; контроль за дотриманням законодавства про державну служ­бу та діяльністю її персоналу. Розгляд питання щодо функцій державної служби дає змогу уточнити не лише її основне призначення, а й виявити нерозв’язані проблеми з метою ліквідації прогалин у правовому регулюванні чи його недоліків, розробки напрямів і визначення засобів удосконалення державної служби та її розвитку. Функції державної служби зумовлені її внутрішніми властивостями та принциповими рисами. Загалом можна констатувати, що функціями державної служби є забезпечення здійснення функцій безпосередньо держави, оскільки державна служба забезпечує реалізацію завдань і функцій держави через її механізм, практичне виконання службовцями своїх посадових обов’язків, що визначаються компетенцією конкретних органів державної влади та місцевого самоврядування. Специфічні загальні функції державної служби, з одного боку, торкаються діяльності персоналу органів державної влади, пов’язаної зі здійсненням державного примусу у сфері підтримання правопорядку, громадського порядку, проведення податкової політики тощо, а з іншого — можуть розглядатися як регулятивний чи інший організаційний вплив (діяльність), який передбачає обмежене й доцільне втручання у сферу економіки та соціально-культурного будівництва, де нерідко об’єкти управління не належать державі й мають значну самостійність у виборі рішень і їх реалізації. Допоміжні функції державної служби — це обслуговування діяльності державних організацій у межах основних та специфічних загальних і спеціальних функцій. Це — діловодство, юридич­не обслуговування, матеріально-технічне забезпечення тощо. Спеціальні функції державної служби відбивають особливості об’єкта управління (наприклад, методичне, технічне керівництво, спеціальний державний нагляд). Спеціальні функції можуть доповнити загальні функції, де їх недостатньо. Так, спеціальна функція вивчення суспільної думки доповнює такі функції, як інформаційне забезпечення, прогнозування, планування, організація управління. Перелік спеціальних функцій державної служби визначити до­сить важко, оскільки орган державної влади має багато напрямів діяльності, яка забезпечує виконання основних завдань цього органу. До спеціальних функцій державної служби можна віднести: розробку та введення нормативів чисельності матеріальних, фінансових і трудових витрат органів державної влади; обґрунтування фінансових та інших матеріальних витрат на утримання персоналу органу; вироблення критеріїв оцінки ефективності діяльності державних службовців; розробку нормативних правових актів, які визначають державно-службові відносини чи інші правовідносини в органах державної влади із спеціальним статусом. Але є й інші підходи до класифікації функцій. Основні принципи державної служби 16 Проведення адміністративної реформи в Україні обумовлює підвищення ролі та значення державної служби як ефективного інструменту, що забезпечить реалізацію завдань і функцій державного управління в демократичній, правовій, соціальній та світській державі. У змістовому плані державна стратегія кадрового забезпечення адміністративної реформи значною мірою спрямована на ефективне використання людських ресурсів України на основі всебічного розвитку особи, підвищення її професіоналізму, ефективної реалізації її здібностей та особистих інтересів у трудовій діяльності. Розвиток державної служби має здійс­нюватися на засадах законодавчо визнаних принципів державної служби. Останні визначають основні риси, сутнісні характеристики, найважливіший зміст і значення самої державної служби. Принципи державної служби обумовлені конституційно визначеними принципами держави, державного устрою, державного управління, державного механізму та державного апарату. Конституційне та законодавче встановлення принципів державної служби обумовлює функціонування органів державної вла­ди, професійну діяльність державних службовців, сталість правового регулювання державно-службових правовідносин, а також обґрунтування тенденцій розвитку законодавства та нормативних актів Президента України та Кабінету Міністрів України. Принципи державної служби як наукова категорія визначають вихідні положення та теоретичні ідеї, що відбивають об’єктивні закономірності розвитку суспільства та держави, найбільш харак­терні риси організації та функціонування не тільки самої державної служби, а й усієї системи державного апарату, судочинства та прокуратури, визначають зміст складних взаємовідносин усереди­ні всього механізму держави. Вони закладаються в основу формування та функціонування органів державної влади (законодавчої, виконавчої й судової гілок влади, прокуратури). Принципи державної служби охоплюють усі правові, організаційні, функціональні та інші сторони, з яких складається зміст державної служби. Узагальнюючи, можна сказати, що принципи державної служби — це такі основоположні ідеї, настанови, положення, що віддзеркалюють об’єктивні закономірності та обґрунтовані напрями реалізації цілей, завдань і функцій держави, органів усіх гілок влади, прокуратури, повноважень та обов’язків державних службовців. Принципи державної служби об’єктивно: визначають сутність державної служби, її найважливіші риси; висвітлюють загальний характер управлінської, нормо-про­ектної, організаційно-розпорядчої, консультативно-дорадчої та інші сторони діяльності державних службовців; встановлюють закономірності в системі організації та функціонування державної служби; обумовлюють значущість, законність і соціальну цінність правовідносин, що виникають у системі державної служби; віддзеркалюють об’єктивні зв’язки, що виникають у системі державно-службових правовідносин; закріплюють згадане у нормах правового інституту державної служби. Принципи державної служби визначаються Конституцією України, Законом України «Про державну службу», іншими законодавчими та нормативними актами. Вони реалізуються через практичну професійну діяльність державних службовців. Об’єктивні закономірності діяльності органів державної влади, прокуратури знайшли своє вираження у комплексі принципів державної служби. Як і принципи державного управління, їх доцільно класифікувати на конституційні та організаційно-функціональні. Конституційні принципи зумовлені положеннями Конституції України та конкретизуються у відповідних законодавчих актах. Організаційно-функціональні принципи відбивають засади побудови та функціонування державної служби, державного апарату. До конституційних принципів слід віднести такі: принцип служіння народу України; принцип верховенства Конституції України та законів над іншими нормативно-правовими актами; принцип пріоритету прав і свобод людини та громадянина; принцип демократизму і законності; принцип гуманізму та соціальної справедливості; принцип єдності державної влади; принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову; принцип рівного доступу громадян до державної служби; принцип політичної нейтральності державної служби, відокремлення релігійних об’єднань від держави. Організаційно-функціональні принципи державної служби мож­на віднести до категорій положень, які встановлено в спеціальних законодавчих та інших актах про державну службу і які визначають специфічні відносини державно-службового характеру. До них належать: принцип обов’язковості виконання для державних службовців рішень, прийнятих вищими органами державної влади та керівниками в межах їхніх повноважень і згідно із законодавством України; принцип єдності основних вимог, що висуваються до держав­ної служби; принципи професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі державних службовців; принцип прозорості в здійсненні державної служби; принцип персональної відповідальності державних службов­ців за рішення, які вони готують і приймають, за невиконання чи неналежне виконання своїх посадових обов’язків; принцип дотримання прав і законних інтересів органів місцевого самоврядування; принцип дотримання прав підприємств, установ і організацій, об’єднань громадян; принцип стабільності кадрів державних службовців у органах державної влади; принцип соціальної захищеності державних службовців. З погляду організації та функціонування державної служби всі розглянуті принципи можна поділити на дві групи: принципи організації державної служби; принципи її практичного функціонування. Залежно від місця в структурі правового інституту державної служби можна виокремити галузеві та конкретно-інституційні принципи. Принципи державної служби можуть поширюватися на весь інститут державної служби, а можуть характеризувати його окремі структурні елементи. Наприклад, конституційний принцип рівності громадян при вступі на державну службу є загальним принципом працівників державної служби, оскільки він створює засади для утворення державно-службових відносин, а принцип об’єктивної оцінки під час проведення атестації працівника — галузевим принципом державної служби, який діє лише в період існування державно-службових відносин. Одним з основоположних принципів державної служби є принцип професіоналізму, визначений ст. 3 Закону України «Про державну службу». Професія — це рід діяльності, занять особи, яка володіє комплексом спеціальних фахових знань та практичних фахових умінь і навичок, набутих внаслідок поглибленої загальної та спеціальної фахової підготовки, а також досвіду роботи. Професіоналізм являє собою глибоке та всебічне знання і володіння практичними навичками в певній галузі суспільно корисної діяльності. Стосовно державної служби професіоналізм — це передусім здатність державного службовця, колективу державних службовців визначати з урахуванням умов і реальних можливостей найбільш ефективні шляхи та способи реалізації поставлених перед ними завдань у межах нормативно визначених повноважень. Структурно професіоналізм державної служби на рівні органу державної влади формується в систему: з організації та функціонування державної служби на основі сучасного наукового знання та передового досвіду, творчого використання фахових знань, умінь і навичок усіх службовців; з оптимально можливого прояву здібностей, особистих якостей службовців, на основі їх раціонального використання на посадах, створення найбільш дієздатних колективів; з найбільш повного використання професійно-творчого кадрового потенціалу органів державної влади та місцевого самоврядування. Стосовно державних службовців їх професіоналізм насамперед передбачає наявність вищої освіти (кваліфікації спеціаліста чи магістра) за спеціальністю, що є відповідною керованій сфері. Державні службовці мають також отримати певну професійну підготовку в галузі державного управління, державної служби, конституційного, адміністративного та інших галузей права, економіки. Принцип професіоналізму полягає в тому, що державний служ­бовець виконує свої обов’язки на професійній основі, тобто виконує основну роботу, за що отримує заробітну плату з державних коштів. Оскільки функціональні обов’язки посад держав­них службовців мають певну фахову спрямованість, то державний службовець повинен мати вищу освіту за спеціальністю, відповідною вимогам професійно-кваліфікаційної харак­теристики. Професіоналізм державного службовця покликаний забезпечити якісне виконання посадових обов’язків, стабільність державної служби, постійну готовність до підготовки та реалізації рішень із складних завдань, можливість підвищення своєї кваліфікації тощо. Принцип професіоналізму державних службовців є провідною засадою при організації та функціонуванні державної служби. Це не тільки одна з провідних вимог, що визначає формування та практич­ну діяльність персоналу, а й необхідна правова вимога, без якої неможливе отримання права на здійснення посадових повноважень. Професіоналізм державних службовців можна розглядати як у широкому, так і у вузькому розумінні. У першому випадку йдеть­ся про необхідність отримання вищої освіти з кваліфікацією спеціаліста чи магістра, що дозволить виконувати не тільки фахові функції, але й загальні функції управління. На сьогодні можна стверджувати, що зайняття посад державних службовців І—ІV ка­тегорій вимагає наявності наукових ступенів або, щонайменше, кваліфікації магістра державного управління. У другому випадку передбачається якісне виконання спеціальних завдань і функцій, що характерні для конкретного виду державної управлінської діяльності, галузі чи сфери управління. Вимоги, які висуваються в сучасних умовах до рівня професійної підготовки державних службовців, досить високі. Закон України «Про державну службу» фіксує необхідність наявності професійної підготовки для державних службовців, не конкретизуючи необхідний рівень їхньої кваліфікації. Вимоги щодо освітньо-кваліфікаційного рівня та спеціальності мають бути визначені професійно-кваліфікаційними характеристиками посад дер­жавних службовців. Професіоналізм як принцип підбору, розстановки та просування по службі кадрів однаково важливий для органів усіх гілок влади. Разом із тим, в органах виконавчої влади він має свій специфічний зміст, особливі риси та форми прояву. Самою природою виконавчої влади, безпосередньою організуючою та практичною роллю і спрямованістю визначаються повноваження органів виконавчої влади. З урахуванням цього мають формуватися конкретні вимоги щодо професіоналізму діяль­ності органів взагалі та їх службовців. Галузі та сектори економіки, сфери державного управління потребують високого «галузевого» професіоналізму. Службовцям різного профілю органів (міністерств, державних комітетів, тощо) та різних рівнів (центральні органи, територіальні органи центральних органів, місцеві органи виконавчої влади) потрібні значною мірою різні знання, професійні вміння та навички. Принцип професіоналізму державної служби має відповідну законодавчу та іншу нормативну базу. Перш за все це норми Конституції України, правові норми Закону України «Про державну службу», інших законів України, що регулюють проходження служби в органах, на які поширюється дія Закону України «Про державну службу». У них тим чи іншим шляхом розглядаються різні аспекти принципу професіоналізму, в тому числі й компетентності в державній службі. Реалізація принципу професіоналізму в першу чергу потребує постійного професійного розвитку персоналу державної служби, що має забезпечуватися активним функціонуванням, високим ступенем організації та науково-методичного керівництва системою підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців. Їх навчання можна розглядати як довгостроковий процес, складний за змістом, динамічний залежно від соціально-економічного стану держави, що має здійснюватися диференційовано з огляду на професійні обов’язки та повноваження державних службовців відповідно до цілей та завдань органів державної влади та місцевого самоврядування. Проведення реформ в Україні вимагає високопрофесійної державної служби на всіх її рівнях. У першу чергу в ході адмініст­ративної реформи мають бути чітко визначені цілі, завдання та функції центральних органів виконавчої влади, визначені та розподілені функції та повноваження місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Це закладе підвалини для оновлення комплексу професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців як однієї зі складових розробки сучасних вимог до управлінських кадрів, формування критеріїв та методів оцінки при їх доборі, просуванні по службі та атестації, визначення змісту навчання державних службовців, для удосконалення механізмів конкурсних і атестаційних заходів. Принцип професіоналізму в навчанні державних службовців має стати провідним. Якщо конкретно розглядати питання про зміст навчання, то відповідно до діючих нормативних актів і рекомендацій Науково-методичної ради при Головдержслужбі України навчання державних службовців за професійними програмами підвищення кваліфікації передбачає відведення не менше 50 % навчального часу на удосконалення, розвиток і оновлення саме професійних практичних умінь і навичок на конкретній посаді. Повноцінне та широкомасштабне запровадження принципу професіоналізму в державній службі потребує чіткої адміністративно-правової регламентації в нормативних актах з питань державно-службових відносин. У професійному розвитку працівників державного апарату важливо максимально використовувати практику службової діяль­ності. Постановка перед службовцем нових, більш складних зав­дань, моделювання ситуацій, що вимагатимуть від нього прийняття самостійних, у тому числі інноваційних рішень, матеріальне стимулювання поліпшення якості праці спонукатимуть службовця до збагачення своїх професійних умінь, навичок і здіб­ностей до формування потреби в службовому зростанні. Уміння, навички та знання, здобуті та збагачені в процесі практичної діяль­ності, стають важливою передумовою для службової кар’єри. Тому в професійному розвитку кадрів державної служби слід більш чітко (особливо з боку керівників кадрових служб органів державної влади) виокремити дві сторони, а саме: професійно-кваліфікаційний розвиток, в основному пов’яза­ний з підготовкою, перепідготовкою та підвищенням кваліфікації, здобуттям нових умінь, знань, навичок та нового досвіду; професійно-посадовий розвиток, в основному пов’язаний з раціональним добором та розстановкою кадрів на основі використання здібностей та особистих можливостей кожного працівника, оптимального використання в межах колективу працівників різного фаху, досвіду, віку, складу розуму та особистих якостей. Все це може знайти відображення в плануванні кар’єри державного службовця, у гласному просуванні по службі тощо. В органі державної влади важливо створити такі умови, за яких і державний службовець як особистість, і держава як основний замовник управлінських послуг для населення, були б взаємно зацікавлені в підвищенні професіоналізму всього персоналу та конкретного працівника, у підвищенні ефективності управлінської праці. У такому разі планування та реалізація кар’єри держав­ного службовця не можуть розглядатися тільки з погляду особистих інтересів, вони мають стати справою кадрових служб органів, їх керівників, узагалі держави. Р

озділ 4

ПРАВОВИЙ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ

З правового погляду державна служба являє собою особливий правовий інститут.

У теорії права термін «інститут» означає сукупність правових норм, що регулюють однорідні суспільні відносини, які утворюють самостійну відокремлену групу, пронизані внутрішньою єдністю та охоплюють усі суттєві моменти регулювання відповідної сфери. Головна функція правового інституту полягає в забезпеченні цілісного, закінченого регулювання правовідносин у межах конкретної сфери суспільних відносин.

Державна служба відбиває прояви безлічі управлінських відносин і зв’язків, які потрібно врегульовувати за допомогою норм державно-службового характеру.

Це комплекс управлінських відносин, котрий містить у собі:

• відносини організаційно-управлінського характеру;

• відносини, котрі пов’язані з процесом організації і функціонування державного апарату в цілому;

• відносини, що виникають між різними ланками виконавчої влади, а також між органами місцевого самоврядування.

Ці відносини регулюються в правовій формі, тому що управлінська діяльність держави виражається саме в правовій формі. Система правових норм, що регулює з метою реалізації завдань і функцій держави суспільні відносини управлінського характеру, які складаються у сфері діяльності державних органів, а також у процесі здійснення громадськими організаціями, їх органами зовнішніх юридично-владних повноважень, — є галуззю адміністративного права.

Одним із предметів адміністративного права є широкий комплекс суспільних відносин, що виникають у зв’язку з реалізацією функцій державного управління, які практично здійснюють державні службовці, тому в юридичній науці правове регулювання цих відносин відносять до правового інституту адміністративного права¹. Це обумовлюється також тим, що в нормах державної служби виявляються особливості адміністративно-правового регулювання управлінських суспільних відносин, котрі виражаються у методах правового регулювання державної служби.

Адміністративно-правові методи відрізняються певною специфікою і спрямовані насамперед на головних суб’єктів адміністративного права — державних службовців. Специфіка полягає в тому, що державні службовці самі використовують і встановлюють методи і форми адміністративно-правового режиму.

Тому функціонування державної служби можливе за умови застосування адміністративно-правових методів правового регулювання:

• встановлення певного порядку дій — наказ до дії у відповідних умовах і належним чином, передбачений різними правовими нормами;

• заборона певних дій;

• надання державному службовцю можливості вибору одного з установлених законом варіантів посадового поводження;

• надання можливості державному службовцю діяти (чи не діяти) за своїм розсудом не порушуючи при цьому законів.

Державна служба традиційно розглядається у зв’язку з аналізом питання про суб’єктів адміністративного права. Державні службовці є суб’єктами реалізації управлінських та інших функцій держави, будучи при цьому індивідуальними суб’єктами адміністративного права. Це визначається тим, що державний служ­бовець має дві основні ознаки суб’єкта адміністративного права:

• виступає в суспільних відносинах як носій державної влади;

• є носієм прав і обов’язків, бере участь у правовідносинах на основі правових норм.

Від адміністративного права йдуть закономірні функціональні та структурні зв’язки до відповідного виду юридичного процесу — адміністративного процесу, найважливішими учасниками якого також є державні службовці: вони розроблюють і видають нормативно-правові акти управління, застосовують заходи адміністративного примусу, виконуючи контрольно-наглядові функції.

В адміністративному праві юридичний пріоритет має воля органів державної влади; правове регулювання централізовано будується на засадах субординації за принципом підпорядкованості та/або підлеглості, що передбачає дотримання дисципліни, відповідальності нижчої посадової особи перед вищою, обов’язковість виконання розпоряджень, правових актів і рішень вищих органів і посадових осіб для нижчих суб’єктів.

Державні службовці — це суб’єкти адміністративного права;
у перспективі вони, ймовірно, стануть суб’єктами права державної служби, яке в Україні починає формуватися. Якщо лейтмотивом публічного права є забезпечення гармонії та злагоди в суспіль­стві, балансу інтересів особистості, громадянина, колективів, громад і суспільства загалом, стабільність держави та її інститутів, стійкість основ економічного й соціального розвитку, то такі саме цілі має взяти на озброєння й право державної служби.

Інститут державної служби є юридично вихідним правовим засобом у системі побудови державності, оскільки він поєднує правовий матеріал, який використовується в щоденній практиці органів державної влади, інших органів, на які поширюється дія Закону України «Про державну службу», тобто створює систему державного апарату, забезпечуючи тим самим функціонування самої держави.

Інститут державної служби складається з правових норм, які визначають, встановлюють та регулюють державно-службові від­носини. Правові норми можуть ефективно функціонувати лише за умови їхньої внутрішньої узгодженості й скоординованості.

Варто зазначити, що державній службі притаманний також особливий адміністративно-правовий режим. Він характеризуєть­ся цілісною системою регулятивного впливу на державно-служ­бові відносини та специфічними прийомами регулювання: особливим порядком формування, реалізації та припинення державно-службових відносин, нормативно-правовим визначенням прав та обов’язків державних службовців і порядку їх здійснення тощо.

Правові засоби, що використовуються у сфері державної служ­би, об’єднані єдиними регулятивними засадами. Водночас тут виявляється дія принципів, які пронизують увесь зміст державної служби. Особливостями державної служби є специфічні засоби та прийоми регулювання: дозволи, заборони, зобов’язання, підлеглість, підзвітність і підконтрольність, правове стимулювання та правове обмеження, довіра держави, відданість справі тощо.

Правовому інституту відповідають конкретні законодавчі та нормативні акти, які визначають усі його основні елементи. Так, Закон України «Про державну службу» фіксує такі основні під-
інститути:

• поняття державної служби та державного службовця;

• посада;

• посадові особи;

• основні принципи державної служби;

• система управління державною службою;

• правовий статус державних службовців;

• проходження державної служби в державних органах і їх апараті та її припинення;

• службова кар’єра;

• матеріальне та соціально-побутове забезпечення державних службовців;

• відповідальність за порушення законодавства про державну службу.

Державно-службові підінститути зумовлені існуванням комплексного соціально-правового інституту державної служби, їх значення визначається тим положенням, яке вони займають у структурі інституту державної служби.

Діяльність державних службовців як суб’єктів адміністративного права характеризується застосуванням не лише регулятивних, а й диспозитивних методів; вона також опосередковується матеріальними та процесуальними нормами.

Матеріальні норми в інституті державної служби визначають статутні положення, що зумовлюють характерні риси цього правового інституту. До матеріальних норм належать:

• поняття державної служби, державного службовця та посадової особи;

• принципи державної служби;

• права, обов’язки, правообмеження державних службовців;

• пільги, гарантії та компенсація;

• класифікація посад державних службовців;

• способи заміщення посади; випробувальний термін; атестація;

• службова дисципліна та дисциплінарна відповідальність;

• умови служби; способи й підстави для припинення державної служби; контроль і нагляд у системі державної служби.

Процесуальні норми регулюють відносини щодо реального виконання положень, які містяться в матеріальних правових нормах. Причому в кожному конкретному підінституті, який входить до інституту державної служби, містяться специфічні процесуальні положення й процедури. До них належать: порядок вступу на службу; норми проходження служби та процедура просування по службі; порядок проведення атестації; присвоєння спеціальних рангів; дисциплінарне провадження; процедура звільнень тощо.

Сучасний правовий інститут державної служби — це система правових норм, яка регулює відносини, що формуються в процесі організації системи державної служби, статусу державних службовців, гарантій і процедур його реалізації, а також механізму проходження державної служби. Отже, правовому регулюванню мають підлягати три великі сфери в системі державно-службових відносин:

1. формування системи державної служби;

2. створення статусу державного службовця та гарантій його реалізації;

3. механізм проходження державної служби (тут може бути безліч процесуальних норм, які працюють у різноманітних під-
   інститутах, що входять до структури інституту державної служби).

Державна служба як правовий інститут регулює організацію та діяльність усіх державних службовців, які на професійному рів­ні виконують завдання й функції держави та введені (призначені, обрані) до структури державного органу чи його апарату на рівні держави, на регіональному рівні, на рівні органів місцевого самоврядування.

Зазвичай інститут державної служби має регулювати відносини держави зі службовцями, які працюють у сферах законодавчої, виконавчої та судової влади, прокурорського нагляду.

Державна служба — це системний правовий інститут, який включає правові норми різних галузей права.

Системність інституту державної служби полягає в тому, що він, по-перше, спрямований на реалізацію цілей, завдань і функцій державної служби, по-друге, залучає велику кількість правових норм інших галузей права (трудового, адміністративного, конституційного тощо); по-третє, складається з окремих, досить відособлених підінститутів; по-четверте, має власну законодавчу базу, яка є визначальною для всього інституту, тощо.

Інститут державної служби можна поділити на такі складові¹:

1) інститут принципів державної служби;

2) інститут статусу посади в державному апараті;

3) інститут статусу посадової особи в державній службі;

4) інститут правового статусу державного службовця;

5) інститут державно-службових відносин, що, у свою чергу, вклю­чає окремі складові як додаткові підінститути: прийому, проходження, переміщення та просування по державній службі, мотивації, атестації, критеріїв і порядку проведення оцінки професійної діяльності службовців (поточної оцінки та у формі атестації), присвоєння рангів (спеціальних звань) тощо, стимулювання (заохочення) та відповідальності службовців, припинення державно-службових відносин;

6) інститут етики державного службовця;

7) інститут державної дисципліни;

8) інститут умов державної служби (грошове утримання, відпустка, пенсійне забезпечення тощо);

9) інститут підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців;

10) інститут управління державною службою.

Наведений перелік підінститутів державної служби не є вичерпним.

Треба сказати ще й про таку особливість структури інституту державної служби. Наприклад, підінститут проходження державної служби як відокремлене правове утворення містить інший інститут — атестацію державних службовців.

Відносини, що виникають у сфері державної служби, регулюються насамперед нормами конституційного права. Конституція України проголосила, що «громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування». Відомо, що Конституція України має найвищу юридичну силу. Це забезпечує єдність, узгодженість і ста­більність системи права, її окремих елементів, зокрема інституту державної служби, а також передбачає обов’язковість дотримування норм Конституції Україні, законів України, міжнародних норм.

Конституція України закріпила основні положення інституту державної служби:

• джерело державної влади — народ України;

• закріплення гарантій прав і свобод людини і громадянина;

• установлення, передача й розподіл державної влади між органами влади та інших політичних структур;

• установлення меж державної влади.

Треба зазначити, що в Конституції України безпосереднім основам організації і функціонування державної служби присвячено більше десяти статей, хоча конституційні норми не встановлюють чіткої моделі державної служби. Конституція України визначає загальні засади концепції формування та розвитку інституту державної служби.

У Конституції України встановлені важливі положення, що мають зовнішньополітичне і правове значення: вірність України своїм міжнародно-правовим зобов’язанням, які проголошуються обов’язковими до виконання поряд з національним законодавством; повага до норм міжнародного права. Ці положення певною мірою дають відповідне практичне співвідношення щодо застосування норм Конституції та інших нормативних актів України і положень міжнародних договорів в Україні.

З погляду міжнародного права Конституція України декларує, що загальновизнані норми та принципи міжнародного права й між­народні договори України є складовою її правової системи. Якщо міжнародним договором установлено інші правила, ніж передбачено законом, застосовуються правила міжнародного договору.

Після офіційного визнання, ратифікації та схвалення міжнарод­ні договори набирають обов’язкової сили на всій території України. Згідно з Конституцією України кожен має право відповідно до міжнародного договору звертатися до міжнародних органів із захисту прав і свобод громадян, якщо вичерпано всі наявні внутрішньодержавні засоби правового захисту.

Таким чином, норми міжнародного права є частиною національного законодавства України. Безумовно, норми міжнародного права вплинули на формування інституту державної служби в Україні. Так, наприклад, право на державну службу було віднесено Загальною декларацією прав людини 1948 р. до природних і невід’ємних прав людини. Конвенція про політичні права жінок 1953 p. зафіксувала, що жінкам належить на рівних з чоловіками умовах право займати посади на суспільно-державній службі та виконувати всі суспільно-державні функції, визначені національним законом. Міжнародний пакт про цивільні і політичні права 1966 р. проголосив право кожного громадянина без якої-небудь дискримінації допускатися у своїй країні на загальних умовах рів­ності до державної служби. І нарешті 17 грудня 1979 p. прийнята Резолюція 34/169 Генеральної Асамблеї ООН «Кодекс поведінки посадових осіб щодо підтримки правопорядку». Їх норми стали невід’ємною частиною національного законодавства України.

У Конституції України вперше за новітніх часів на конституційному рівні проголошено, що в Україні визнається і гаранту-
ється місцеве самоврядування, і закріплено поняття місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування в Україні є самостій­ною галуззю права, яке являє собою сукупність правових норм, що регулюють правові відносини в системі місцевого самоврядування.

Діяльність службовців у органах державної влади — це особлива професійна трудова діяльність, яку регулюють норми трудового права. Так, Законом України «Про державну службу» визначається:

• встановлення посадового окладу (ст. 33);

• встановлення та застосування заходів дисциплінарної відповідальності (ст. 14);

• право державних службовців вимагати затвердження керівником чітко визначеного обсягу службових повноважень (ст. 11);

• право вимагати належні умови праці (ст. 11);

• право керівника державного органу встановлювати випробувальний термін для працівника і т. ін.

Ці положення уточнюються нормами трудового права. Оскіль­ки з працею пов’язано багато суспільних відносин — цивільних, сімейних, адміністративних тощо, то при відмежуванні трудових правовідносин від інших видів правовідносин, пов’язаних з працею, слід брати до уваги, що предметом трудового права є лише ті правовідносини, змістом яких є сам процес праці. Якщо держав­на служба є особливим трудовим процесом, то на державних службовців поширюються загальні норми трудового права.

Діяльність державних службовців регулюють також норми кри­мінального права. У Кримінальному Кодексі України є статті, присвячені злочинам проти державної влади, інтересів державної служби і служби в органах місцевого самоврядування. Тому поняття «посадової особи» визначається також у кримінальному праві.

Особливе місце в системі норм кримінального права посідають норми, які торкаються боротьби з корупцією. Корупція в системі державної влади — одна з нагальних проблем сьогодення.

Законодавчі акти з питань боротьби з корупцією вимагають поліпшення системи добору і підготовки персоналу державної служби та управління ним. З цією метою було вдосконалено законодавчу норму щодо прийняття на державну службу на конкурсній основі або шляхом стажування; запроваджено нову форму первинного обліку державних службовців П-2ДС, де, зокрема, передбачено, що кожна посадова особа власноручно засвідчує дотримання нею спеціальних обмежень, пов’язаних із проходженням державної служби; опрацьований правовий механізм і запроваджено подання державними службовцями декларацій про доходи, зобов’язання фінансового характеру та майновий стан, зокрема за кордоном, щодо себе та членів своєї сім’ї. У 1997 p. після декларування доходів запроваджена систематична атестація державних службовців.

Запровадження законодавчих норм потребуватиме удосконалення нормативного забезпечення механізмів і технологій бороть­би з корупцією, профілактичних заходів тощо.

Державні службовці можуть бути притягнені до кримінальної відповідальності за присвоєння ними повноважень посадової особи і вчинені ними дії, які призвели до істотного порушення прав і законних інтересів громадян та організацій. Внесення державними службовцями свідомо невірних відомостей до офіційних документів, а також внесення ними в зазначені документи виправлень, які спотворюють їх справжній зміст, якщо це зроблено з корисливої або з особистої зацікавленості (службовий підлог), переслідується в кримінальному порядку.

Тим самим кримінальне право своїми певними положеннями впливає на правовий інститут державної служби.

Розвиток в Україні на сучасному етапі бюджетного процесу, нової системи оподаткування, банківського законодавства, потріб­ність у фінансовому контролі обумовили вплив норм фінансового права на державну службу. Вплив норм фінансового права на державну службу полягає в тому, що державні службовці реалізують фінансову політику держави. Суб’єктом фінансової діяльності держави є держава в особі її компетентних органів.

Сама ж фінансова діяльність держави є діяльністю управлінською, де норми, що її регламентують, є нормами фінансового права.

Вирішення питань розвитку державної служби має здійснюватися еволюційним шляхом з урахуванням та на основі соціально-економічного стану держави. При цьому аксіомою її розвитку має бути забезпечення цілісності державної служби.

Запорукою цілісності та стабільності державної служби буде прийняття Кодексу державної служби України.

Державна служба має свої специфічні методи правового регулювання статусу державних службовців, практичного функціонування державної служби з метою забезпечення діяльності самих державних службовців, що виконують завдання й функції держави.

Правові норми державної служби є частиною публічного права, оскільки спеціальні суб’єкти права виконують завдання і функції держави, її органів і органів місцевого самоврядування.

Правові норми державної служби включають правові положення, що регламентують зміст правовідносин осіб, які перебувають на державній службі, порядок їх утворення, зміни й припинення.

Вивчення правових норм державної служби передбачає роз-
гляд таких питань:

• порядок утворення державно-службових правовідносин і правові наслідки;

• зміна державно-службових правовідносин;

• права і обов’язки державних службовців;

• правові наслідки порушення службовцями своїх обов’язків, заборон і обмежень, накладення дисциплінарних стягнень;

• порушення державними органами, органами місцевого самоврядування, а також посадовими особами і т.п. своїх обов’язків і недотримання прав державних службовців;

• правовий захист у державно-службових правовідносинах.

Основоположним поняттям у структурі службового права мають стати державно-службові правовідносини, під якими розуміють державно-правові відносини служби і відданості державного службовця, що вступає на службу¹. Роботодавці державного службовця — держава, органи державної влади, інші органи, на які поширюється дія Закону України «Про державну службу».

Державно-службові правовідносини мають такі характерні риси:

1) відносини є державно-правовими, тобто вони більшою мірою регулюються нормами державного та адміністративного права;

2) державно-службові правовідносини — це особливі (статусні) правові відносини, що визначають статус державних службовців;

3) державно-службові правовідносини — це відносини довіри, служби й відданості державного службовця, що принципово зумовлює права та обов’язки державних службовців;

4) службові правовідносини — це владні державно-правові відносини, що означає верховенство державного суверенітету й незалежності, суверенність владних дій державних службовців, можливість вживати організаційно-розпорядчі і адміністративні захо­ди, здійснювати адміністративно-юрисдикційні дії як у самому органі державної влади, так і щодо зовнішніх суб’єктів права;

5) державно-службові відносини пов’язані з управлінням посадою, тобто державний cлужбовець здійснює функції держави і вирішує коло державних завдань.

Державні службовці мають ті самі права, що й решта громадян; до обмеження прав можна спеціально вдаватись у випадках, обумовлених функціями, що їх здійснюють державні службовці, та завданнями, які ці службовці вирішують.

Особлива
	ЧАСТИНА:

ДЕРЖАВНА СЛУЖБА ^—
АДМІНІСТРАТИВНО-ПРОЦЕСУАЛЬНА
СИСТЕМА ВИКОНАННЯ ТА ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ВИКОНАННЯ ЦІЛЕЙ
І ЗАВДАНЬ ДЕРЖАВИ
ТА ГРОМАДЯНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА

Р	озділ 5
	ДЕРЖАВНА СЛУЖБА: ЕКОНОМІЧНИЙ ІНСТИТУТ

Для державного управління як науки перехід до нових ринкових принципів організації економіки має становити саму сутність управління державою та регулювання економічними процесами за її участю. При цьому державний апарат можна розглядати як суб’єкт виконавчо-розпорядчої діяльності¹. З погляду економічних наук остання має передусім економічний зміст, через те що об’єктом цієї діяльності є будь-які ресурси.

Економічна діяльність державного апарату — це професійна діяльність з розпорядження всіма видами ресурсів: фінансовими, матеріальними, інформаційними, інтелектуальними, кадровими тощо. Виконуючи функції організації та спрямування ресурсних потоків, він не виробляє конкретного матеріального продукту, але певним чином обумовлює умови його виробництва, а іноді й усю послідовність його подальшого використання. Економічні характеристики виробництва товарів і надання послуг визнача-
ються за правилами, встановленими законодавчими та нормативними актами, розробленими й запровадженими певними органами державної влади. Останнє пояснює та обумовлює розгляд економічної складової їх діяльності.

Предметом економічної діяльності державного апарату є, в основному, унормування обігу ресурсів, тобто їх отримання, розподілення, споживання та оцінка використання. Оскільки обсяг ресурсів завжди обмежений, то виникає необхідність пошуку таких методів поводження з ними, які б задовольняли якомога шир­ше коло потреб — і суспільства загалом, і людини зокрема.
Предмет економічної діяльності апарату обумовлений цілями його функціонування для забезпечення реалізації завдань і функцій держави з метою задоволення економічних, соціальних та духовних потреб суспільства і людини.

Із запровадженням ринкових відносин держава перетворюється в значного виробника товарів і послуг. Для цього держава має бути такою самою учасницею ринкових відносин, як і будь-який товаровиробник. Вона практично виступає в цій ролі через свій апарат, який розпоряджається власністю; регулює та контролює фондові ринки, ринки цінних паперів, нерухомості, ресурсів, зокрема, фінансів; мобілізує та розподіляє ресурси за допомогою податків, тарифів, митних, акцизних та інших зборів, пільг, квот, субсидій, субвенцій, кредитів, лімітів тощо.

Правила та процедури функціонування сучасного ринку формуються державою і використовуються нею для забезпечення життєдіяльності всієї суспільної системи. Це ще раз підтверджує, що державний апарат постає найважливішим суб’єктом економічних рин­кових відносин. Економічні закономірності, принципи організації ринку, особливості структури суб’єктів господарювання мають ураховуватися при побудові або реформуванні державного апарату, при виборі його організаційної структури, при визначенні державно-влас­них повноважень органів виконавчої влади різних організаційно-правових статусів. Але недостатньо використовувати тільки юридичну техніку реалізації завдань і функцій держави. Економічний аналіз ринку має бути домінантою в синтезі системи державного управління, а юридична техніка — засобом правової легітимізації.

Державний апарат — рівнозначний з іншими суб’єктами, але не рівноправний учасник економічних відносин ¹. Він є потужним джерелом найрізноманітніших впливів на всі механізми функціонування ринку. Збіг цих впливів з потребами економіки забезпечує розвиток усієї суспільно-політичної системи держави.

Отже, постає проблема певної комерціалізації діяльності державного апарату, тобто отримання державою прибутку зі своїх прав на реалізацію певних економічних функцій, і насамперед з прав на володіння власністю.

Володіння власністю передбачає грамотне розпорядження та користування нею. Отримання найбільшого прибутку від використання своєї власності, як показує світовий досвід, характерно для приватних способів господарювання, яким властиві особиста зацікавле­ність, мобільність і динамізм. Саме тому в багатьох країнах світу пріоритет надається приватній власності як основному важелю економічного прогресу. Держава здійснює приватизацію свого майна: повністю чи частково його продає або ділить з підприємницькими структурами. Як ефективніші власники вони спрямовують зусилля на отримання прибутків, збільшуючи прибутки держави.

Іншим напрямом комерціалізації діяльності державного апарату є делегування своїх прав власника за плату. До таких форм належать: оренда майна та її окремий вид — концесія; квотування (тобто дозвіл користування певними природними, інформаційними, екологічними ресурсами, а також використання повітряного простору, експорт іншим користувачам сировини, обладнання, продовольства, предметів народного вжитку тощо); ліцензування (передача державою підприєм­ницьким структурам або фізичним особам своїх прав на здійснення тієї чи іншої економічної діяльності); сертифікація (тобто функція контролю відповідності державним стандартам товарів, послуг, безпеки та надійності фінансових, страхових компаній тощо); конкурсне надання прав шляхом тендерів, торгів, аукціонів на участь у виробництві продукції та послуг тощо; комерційна участь у реалізації інвестиційних проектів і програм, у тому числі шляхом надання (або продажу) гарантійних зобов’язань і прямих капітальних вкладень на умовах повернення, окупності та прибутковості.

Комерціалізація діяльності державного апарату також відбувається шляхом переведення економічних функцій держави на комерційні (платні) засади. Фактично у цих випадках держава через свій апарат діє як звичайний учасник ринку. При цьому роль державної служби як професійної діяльності працівників державного апарату стає ключовою з організації економічної
діяльності держави.

Державна служба бере участь у формуванні та реалізації державної економічної політики, регулює та контролює економічні відносини. Водночас ефективність державної служби адекватно відображається на ефективності провадження як цієї політики, так і всього державного управління.

В основному щодо управління економікою запроваджуються два механізми¹:

• підтримки та розпорядження (майном, цінами, податковими та обліковими ставками, тарифами, замовленнями тощо);

• контролю та обмеження — від обмеження до заборони свободи дій самостійно господарюючого суб’єкта, що провадить яку-небудь економічну діяльність.

Засобами першого з цих механізмів є податки, бюджет, державне замовлення, прямий або конкурсний розподіл державних капітальних вкладень, акціонування, приватизація або передача в оперативне управління майна, залучення до участі в реалізації державних економічних програм та вирішення соціальних завдань, адміністративний припис структури витрат, надання гарантій, видача пільгових кредитів тощо. Особливого значення набуває використання заходів цього механізму для захисту вітчизняного товаровиробника. Вони діють опосередковано, створюють ситуацію, за якої вітчизняний суб’єкт економічної діяльності відчуває себе комфортніше в умовах ринкових відносин.

У процесі реалізації цих, за змістом протекціоністських, заходів державна служба має провадити державну політику, що забезпечить оптимальні конкурентні умови для власного товаровиробника. Відомо, що млява конкуренція веде до перетворення суб’єкта господарювання на нездатну самостійно розвиватися установу. Сильна ж конкуренція в період становлення суб’єкта, навпаки, може привести до його ліквідації. Саме тому визначення оптимальної підтримки та її моніторинг в умовах економічних змін є сферою діяльності державних службовців органів виконавчої влади економічного сектору.

Другий механізм адміністративного впливу на економіку з боку державного апарату пов’язаний з унормуванням поведінки на ринку, зокрема правил використання власності, формування цін, регулювання монополій, контрактних, акціонерних та інших комерційних відносин, ліцензування окремих видів діяльності, стимулювання інвестицій тощо.

Механізм підтримки та розпорядження в певному сенсі простіший, ніж механізм економічного контролю та обмеження, оскільки він збігається з правовим механізмом управління взагалі. Правова регламентація та нормативне регулювання виконавчо-розпорядчої діяльності в системі державної служби достатньо відпрацьовані: відомі форми, способи та методи, відома юридична техніка їх застосування та використання тощо.

Але це не означає, що достатньо тільки застосовувати низку законів та нормативних актів і навчитися їх грамотно використовувати з метою налагодження механізму розпорядження. Специфіка розпорядження в ринковій економіці полягає в тому, що цей механізм застосовується в зовсім іншому середовищі, відмінному від адміністративних відносин «керівник — підлеглий». Ринкове середовище не є однорідним і стабільним, у ньому діють суттєво відмінні суб’єкти економічної діяльності, що по-різному сприймають і реагують на вплив держави. Це середовище значно актив­ніше реагує на регулювання своєї діяльності. Причому активність виявляється у двох протилежних аспектах: у вигляді посиленого лобіювання своїх інтересів, у тому числі й «протягування» їх до системи державних інтересів, та у вигляді ігнорування, обходу або тлумачення на свою користь розпорядчих актів, що приводить до розквіту тіньової економіки.

Масштаб підтримки, її гарантованість, тривалість у часі та сталість значною мірою визначаються тим, наскільки глибоко інтереси суб’єкта господарювання проникли в систему державних інтересів і наскільки ці інтереси відповідають цілям держави та суспільства, їх соціально-економічному розвиткові. При формуванні кадрового складу державної служби слід враховувати, що призначення представників цього середовища на ключові посади в системі державного апарату може опосередковано сприяти розвиткові певного суб’єкта господарювання, певної галузі економіки, регіону, області, району, міста за рахунок інших суб’єктів.

Водночас зміна в кадровому складі органів державного управління не може впливати на пріоритети державної економічної політики, напрямів економічного та соціального розвитку адміністративно-територіальних одиниць держави.

Невід’ємною складовою обох механізмів управління є економічна відповідальність за порушення або неналежне виконання зобо­в’язань, покладених на господарюючий суб’єкт або прийнятих ним у процесі економічної діяльності. Відповідно й державний апарат має нести відповідальність на тих самих засадах, що й суб’єкти господарювання. Це потребує введення, зокрема, матеріальної відповідальності державних службовців за неякісне або неналежне виконання своїх обов’язків, що призвели до втрат з боку держави.

Крім того, зазначені механізми потребують постійного раціонального вдосконалення та певного розширення витрат на їх реалізацію.

Регулювання інтересів господарюючих суб’єктів належить до сфери державної економічної політики, що реалізується в конкретний період. За визначенням така політика — «компроміс між численними та різноманітними інтересами суспільства і суб’єктів господарювання з метою досягнення максимального блага в межах існуючого ладу». Тому нормативно-правового регулювання потребують не тільки механізми реалізації економічних функцій держави, а й процеси формування, затвердження, впровадження та контролю економічної політики. Ці процеси мають свої власні принципи, вимоги та процедури. Так, формування політики здійснюється на державному рівні законодавчою гілкою влади за участю виконавчої, на територіальному рівні — органами виконавчої влади та місцевого самоврядування. Затвердження політики — це компетенція законодавчого органу та органів місцевого самоврядування на територіальному рівні. Реалізацію економічної політики та внутрішній контроль за нею здійснюють органи виконавчої влади. Контроль належить до функцій законодавчого органу та органів місцевого самоврядування. Центральні органи виконавчої влади в межах своєї компетенції також здійснюють контроль за реалізацією державної економічної політики й на рівні територій.

Усі зазначені процедури щодо економічної політики реалізуються через професійну діяльність державних службовців, тобто через державну службу. При цьому проблема ефективності державної служби набуває виняткового значення.

Слід зауважити, що ефективність державної служби тотожна ефективності діяльності органів державної влади. Отже, в центрі уваги мають бути питання макроекономіки, мікроекономіки, державного управління, теорії організацій та управління персоналом. Однією з очевидних проблем є відсутність безпосереднього зв’язку між цими дисциплінарними та методологічними зрізами. Внаслідок різної термінології цих наукових галузей постає проблема взаємодії та взаємосприяння у вирішенні сучасних наукових і практичних завдань міждисциплінарної наукової галузі державного управління.

Для макроекономіки ефективність відіграє винятково важливу роль. У ринкових умовах держава стає, як уже зазначалося, рівнозначним суб’єктом господарювання та важливою складовою в національному виробництві країни.

Зміна ролі держави обумовлює значення поняття високоефективного державного апарату та державного сектору. Останнє вимагає змін у методологічних підходах до вимірів ефективності на макрорівні, а також в оцінках і ставленні до ефективності в державному секторі. Значно підвищується і значущість мікрооцінок, що характеризують діяльність державних підприємств, установ і організацій, показників, що об’єднуються в оцінки на макрорівні.

Згідно із сучасними підходами до аналізу діяльності організацій одним з економічних показників їх діяльності є продуктивність. Разом із тим, продуктивність і ефективність є двома чітко визначеними концепціями одного й того самого явища.

Доцільно наголосити, що продуктивність визначається відношенням «випуск — витрати». Її можна розглядати як на рівні організації, так і на рівні галузі. У математичному вигляді це співвідношення описується виробничою функцією, що передбачає залежність випуску від витрат. Ця функція є підставою для розрахунків продуктивності.

Питання ефективності організацій завжди перебувало в центрі уваги вчених і практиків наукової галузі теорії організацій. У загальній теорії ефективності організації розрізняють три підходи: традиційна механістична теорія, теорія людських ресурсів та си-
стемна теорія організацій.

Традиційна механістична теорія організацій передбачає викорис­тання діючої та закритої моделі досягнення незміних цілей за допомогою відомих і заздалегідь визначених засобів і ресурсів. Завданням організації є досягнення певної цілі наявними ресурсами і шляхом поліпшення співвідношення цілей та змін. Продуктивність постає чіткою мірою для опису ефективності організації. Традиційна механістична теорія визначалася принципами, відповідними си-
стемі досягнення цілі, яка збігається з аксіомою ефективності.

Теорія людських ресурсів передбачає, що до механістичної
теорії додаються біхевіористичні аспекти. Зокрема, мотиваційні аспекти постають настільки важливими, що включаються до концепції та практичного використання критеріїв, що вказують на ефективність функціонування організації. До елементів опису ефективності організації додаються такі критерії, як задоволення службовців, плинність кадрів, моральний стан колективу, відданість загальній справі тощо.

Водночас організації є відкритими системами, тобто взаємодіють з навколишнім середовищем. Унаслідок цієї взаємодії цілі та ресурси змінюються. Зовнішні та внутрішні фактори надають динамізму та рухомості функціональній та організаційній структурам органу. Зміна ситуації вимагає нових стратегій. Якщо організація хоче бути ефективною, їй мають бути притаманні висока продуктивність, конструктивні біхевіористичні настанови персоналу та здатність пристосовуватися до ситуативних змін.
Системна теорія організацій також передбачає досягнення цілей, але при цьому організація має бути гнучкою та здатною контролювати зовнішнє оточення, щоб гарантувати достатній рівень ресурсів. Системно-орієнтований показник ефективності організації постає багатомірним¹.

Є два підходи до оцінки ефективності органів державної влади, а саме: оцінка досягнення цілей функціонування органу та оцінка ефективності діяльності органу.

Зазначимо, що оцінка досягнення цілей діяльності органу державної влади різними суб’єктами здійснюється з різних позицій. Так, громадянина цікавлять досягнуті результати цієї діяльності як для усвідомлення правильності обраного курсу соціального та економічного розвитку, так і для прийняття особистого рішення в період виборів. Законодавця мають цікавити насамперед можливі наслідки цієї діяльності, а також з прагматичного погляду — результати та обсяг діяльності для виділення коштів з бюджету. Державного службовця — характер діяльності з досягнення цілей, що поставлені перед органом. Останній повинен визначати стандарти, норми та питомі витрати щодо надання послуг, розробляти та вдосконалювати організаційні, технологічні, процедурні та технічні проблеми, розробляти та відстежувати систему оцінки адекватності отриманих результатів тощо.

Основне ж призначення органів державної влади полягає в створенні та підтримці умов для забезпечення високого рівня добробуту населення, охорони здоров’я, освіти, особистої безпеки та безпеки навколишнього середовища. Тому ефективність їх діяльності необхідно розглядати через показники життєдіяльності та життєзабезпечення людини, тобто через основні цілі громадян — суспільний добробут ¹.

Об’єктом аналізу є не орган влади, а результат діяльності та ефективність управління. Орган управління є тільки організаційною структурою, що забезпечує отримання необхідного результату діяльності.

Оцінювати ефективність органу доцільно на всіх стадіях: при формуванні цілей державної політики, при правовому їх затвердженні, на етапах визначення та виділення (придбання) ресурсів, при наданні послуг або виробленні товарів з метою реалізації визначених цілей, при оцінці досягнення визначених цілей. Фактич­но ефективність має оцінюватися протягом усього циклу «мета — випуск».

Ураховуючи термінологію системного підходу, цей цикл має такий вигляд: визначення цілей та їх правове закріплення — фор­мування ресурсно-витратної складової — трудовитрати — процес досягнення необхідних результатів — оцінка досягнення кінцевих результатів.

На етапі визначення цілей діяльності органу актуальною є оцінка спрямованості та здатності конкретного органу забезпечити їх реалізацію. За наявності сумнівів, що можуть бути викликані недостатніми організаційно-функціональною структурою чи кадровим забезпеченням, доцільно вирішувати питання щодо надання реалізації зазначених цілей іншим органам або створення окремого органу управління.

Зауважимо, що цілі органу або його структурного підрозділу реалізуються шляхом здійснення певних функцій. Ефективність їх здійснення оцінюється завдяки використанню конкретних показників, зокрема: загальної мінімізації витрат, недопущення втрат, задоволення потреб громадян тощо. Тобто цими показниками фактично оцінюється практична діяльність органу. Чітке, пунктуальне, а надалі будемо говорити про діагностоване, визначення цілей значно збільшує кількість показників (а також необхідних даних для їх визначення чи розрахунку), відповідних різним характеристикам досягнення результату, в тому числі й якісним. При цьому проблема якості є рівнозначною з наданням послуг чи виробництвом товару.

Якість, її забезпечення та підвищення потрібно розглядати в сукупності. Інший підхід може привести до поліпшення окремих показників без достатнього аналізу можливих наслідків для якості надання послуг. З цією метою необхідно застосовувати такі показники, які б оцінювали діяльність державних службовців з підвищення добробуту суспільства².

Ефективність управління, у тому числі й державного, прийнято визначати відношенням результатів, фактично отриманих з наданих ресурсів, до максимальних результатів, що могли бути отримані шляхом використання цих ресурсів.

Аналіз ефективності діяльності органу державної влади має бути зосереджений, в основному, на наслідках діяльності, тому що кінцевою метою надання послуг і виробництва товарів є не самі послуги чи товари як такі, а їх спроможність задовольняти інтереси користувачів та платників податків. Хоча від економічної категорії «випуск» важко відійти, але саме результати та наслідки є найважливішими показниками. При цьому виникає проблема багатомірності цілей, що обумовлює й множину критеріїв їх досягнення.

Розглядаючи питання ефективності діяльності органів управління, необхідно враховувати певну ступінь невизначеності по­ставленого завдання, що відбивається як на самій діяльності органу, так і на характері оцінки ефективності. Цим обумовлюється ознака діагностичності мети (цілей), функцій та/або завдання, що ставляться перед органом. Мета з ознакою діагностичності повинна мати певний вимір, що надає можливість застосовувати необхідні методи та засоби виміру, а також незалежні структури, здатні здійснити цей вимір.

Різні підходи до оцінки ефективності передбачають вирішення проблеми диференціації ступеня невизначеності поставленої мети. Диференціювати різні ступені невизначеності означає диференціювати різні стилі та типи оцінки, а також різні стилі управління та контролю. Тому різні типи завдань можуть і характери­зуються різними ступенями невизначеності.

При цьому жорстко запрограмовані завдання мають низький ступінь невизначеності, добре підлягають унормуванню та стандартизації. Інша крайність полягає в тому, що завдання, які харак­теризуються високим ступенем невизначеності, можуть бути оцінені лише в загальних рисах. Між цими двома крайніми випадками існують різні напівзапрограмовані завдання із середнім ступенем невизначеності. Ці три категорії завдань потребують зас­тосування різних методів управління та контролю, а також різних типів оцінки.

Оцінка ефективності діяльності органу управління залежить також від частки рутинних завдань у його роботі. Чим меншою рутинністю характеризується діяльність органу державної влади, тим меншою є можливість розробки нормативів і стандартів. Відносно робіт, які мають незначну частку рутини, що притаманно органам виконавчої влади з функціональним характером уп­равління, виникає проблема оцінки реальної ефективності¹.

Насамперед саме до рутинних операцій можуть застосовуватися нормативи і стандарти, питома вага яких істотно змінюється за ієрархією органів державної влади. Зі зміною характеру роботи конкретного органу змінюється й характер оцінок його діяльності.

Слід зазначити, що витрати й обсяги робіт лише до певної міри є суспільно значущими показниками ефективності органів управління. Інтегрованими показниками ефективності їх функціонування, на думку Г. Хатрі та Д. Фіска, можуть бути оцінки заздалегідь підго-
товлених експертів та опитування громадян з приводу задоволення населення реалізацією цілей діяльності органу управління. За їх допомогою можна оцінити: ступінь виконання поставлених перед органом завдань; адекватність якості наданих послуг потребам громадян; задоволення громадян діяльністю даного органу.

Система оцінок значною мірою залежить від наявних даних. На сучасному етапі на перший план виходять характеристики поставлених завдань, здатність керівництва та працівників органу державної влади забезпечити ефективне їх виконання тощо.

Помилковим і неперспективним є шлях абсолютного забезпечення кожного завдання повним обсягом інформації. Доцільно використовувати вже існуючу інформацію та методи оцінки. У та­кий спосіб можна скоротити обсяг непотрібних даних шляхом відбору та розумного компонування існуючої інформації, а керів­ники мають навчитися використовувати ті чи інші методи оцінки та застосовувати різні стилі управління в різних умовах.

Підсумовуючи, можна констатувати:

1) особливу увагу в оцінці ефективності діяльності органу державної влади слід приділяти невизначеним завданням;

2) необхідно задавати чіткі діагностовані критерії оцінки досягнення мети.

Дослідження економічних функцій держави передбачає пізнання їх сутності, зокрема від зовнішнього її прояву у вигляді форм і структур регулювання до внутрішньої природи. Розгляд сутності ніколи не обмежується однією сферою, а розкривається в усій багатоманітності проявів інших.

Реалізація державою своїх цілей та функцій в інтересах державного, економічного, соціального, екологічного, культурного і національного розвитку спрямована на конкретизацію цілей, зав­дань, функцій і повноважень органів державної влади. Основні цілі та функції держави у сфері економіки визначені Конституцією України, що з метою їх виокремлення дозволяє віднести їх до економіко-конституційних.

Забезпечення економічної безпеки України згідно зі ст. 17 Конституції України належить до однієї з «найважливіших функцій держави, справи всього Українського народу». Поняття економічної безпеки України інтегрує в собі¹: формування національних економічних інтересів України на базі та в контексті національних і загальновизнаних світовою спільнотою загальних цінностей, виявлення та прогнозування внутрішніх і зовнішніх загроз для національних економічних інтересів України, формування національних економічних цілей з урахуванням існуючих і ймовірних загроз та реалізації заходів з протидії ним, розробки стратегії з досягнення національних економічних цілей та її реалізації в країні та на міжнародній арені. З погляду економічної безпеки найбільшими загрозами для національної економічної безпеки є незбалансованість інтересів особи, соціальних груп, держави та суспільства, розрив між реалізацією конституційно визначених ознак України як демократичної соціальної правової держави та державно-су­спільною практикою, кризовий стан економіки, поглиблення соціальної диференціації, погіршення демографічної та екологічної ситуації, недостатність паливно-енерге­тичних ресурсів тощо.

Забезпечення економічної безпеки країни реалізується через державну економічну політику, яка є складовою Програми діяльності Кабінету Міністрів України та програми економічного та соціального розвитку. Останні набувають легітимності після схвалення Верховною Радою України (ст. 85, п. 11) та затвердження обласними і районними радами (ст. 143).

У діяльності органів державної влади можна виділити такі економіко-конституційні функції.

Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади:

• затверджує Державний бюджет України та вносить зміни до нього (ст. 85, п. 4);

• визначає засади внутрішньої і зовнішньої політики (ст. 85, п. 5);

• затверджує загальнодержавні програми економічного розвитку (ст. 85, п. 6);

• схвалює Програми діяльності Кабінету Міністрів України (ст. 85, п. 11);

• затверджує перелік об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, та визначення правових засад вилучення об’єктів права приватної власності (ст. 85, п. 36).

Виключно законами України визначаються (ст. 92): правовий режим власності (п. 7); правові засади і гарантії підприємництва, правила конкуренції та норми антимонопольного регулювання (п. 8); засади зовнішньоекономічної діяльності, митної справи (п. 9). Також законами України встановлюються: Державний бюджет України і бюджетна система; система оподаткування, подат­ки і збори; засади створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційних ринків; статус національної валюти; порядок утворення та погашення державою внутрішнього і зовнішнього боргів; порядок випуску і обігу державних цінних паперів, їх види та типи; порядок утворення і функціонування вільних та інших спеціальних зон, що мають економічний режим, відмінний від загального.

Кабінет Міністрів України:

• забезпечує економічну самостійність України, здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави (ст. 116, п. 1);

• забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики (ст. 116, п. 3);

• розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного розвитку (ст. 116, п. 4);

• забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності, здійснює управління об’єктами державної власності відповідно до закону (ст. 116, п. 5);

• розробляє проект закону про Державний бюджет і забезпечує його виконання (ст. 116, п. 6);

• організовує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи (ст. 116, п. 8).

Місцеві державні адміністрації:

• виконують державні та регіональні програми економічного та соціального розвитку (ст. 119, п. 3);

• готують та виконують відповідні обласні і районні бюджети (ст. 119, п. 4).

Зазначені функції можна класифікувати на: установчо-правові (визначають правові засади ринкової економіки), прогностично-діяльнісні (розробка бюджетів і програм та їх реалізація) та господарсько-управлінські (управління державною власністю). Така класифікація може бути поширена і на місцеве самоврядування. До установчо-правових функцій слід віднести затвердження місцевих бюджетів та програм, а також встановлення місцевих подат­ків і зборів, до прогностично-діяльнісних — контроль виконання місцевих бюджетів, до господарсько-управлінських — управління майном, що є в комунальній власності.

Зміст, внутрішнє наповнення економіко-конституційних функ­цій органів державної влади перебуває під впливом і тиском докорінних змін ¹.

Перше. В Україні на практиці реалізується модель відкритої конкурентної економіки, що характеризується такими ознаками:

• сформовано економічну інфраструктуру держави, тобто гро­шову, фінансову, платіжну, податкову, банківську та інші системи;

• сформовано базові засади багатоукладної економіки: іде незворотний процес утвердження механізмів приватної власності, становлення та розширення приватного та корпоративного секторів економіки;

• утверджено ринковий механізм ціноутворення, здійснено не­простий перехід до світових цін та заходи щодо лібералізації господарських зв’язків, запроваджено ліберальний режим зовніш­ньої торгівлі, що забезпечило товарну насиченість ринку, подолання хронічної дефіцитності національної економіки;

• запроваджено земельну реформу;

• утверджено основи ринкової економіки, що забезпечено становленням фондового, товарного, грошового та валютного ринків, дворівневої банківської системи та поступовим опануванням ринку цінних паперів.

Ці зміни супроводжуються трансформацією соціальних відносин, зокрема у структурі суспільства.

Друге. Інтенсивно формується прошарок середнього класу — підприємців і власників майна та акцій, що приводить до реального їх впливу через політичну систему на управлінські процеси.

Реальне втілення отримали економічна свобода особи, можливість вільного вибору сфери діяльності. Разом із суттєвими змінами в економічній сфері трансформується суспільна психологія. Люди починають засвоювати вічні цінності громадянського суспільства. У першу чергу це стосується молоді, яка стає гарантом поширення реформ, курсу становлення соціально орієнтованої ринкової економіки.

Третє. Ствердження моделі відкритої ринкової економіки обумовило розробку і прийняття великої кількості законодавчих і нормативних актів, що стосуються функціонування органів влади в господарській сфері. Виникла необхідність унормування управління державною власністю, приватизації підприємництва, банкрутства, зовнішньоекономічної діяльності підприємств, підтримки зайнятості населення тощо.

Четверте. Значний вплив на зміст економіко-конституційних функцій здійснює розширення економічних зв’язків з країнами далекого зарубіжжя та зміна характеру зв’язків з країнами СНД.

Зовнішньоекономічна діяльність України характеризується ба­гатовекторністю. Завдання інноваційного розвитку обумовлюють її спрямування в європейському напрямі. Важливою складовою стратегії економічного зростання є поглиблення зовнішньоекономічних стосунків з Росією.

Забезпечення інтегрування української економіки в структуру світового економічного простору, включення до міжнародної торговельної системи, стимулювання іноземних інвестицій та залучення їх у сферу приватизації, підвищення експортного потенціалу українських підприємств, підвищення їх конкурентоспроможності на світовому ринку тощо — це ті фактори, що докорінно змінили цілі та функції органів державної влади в зовнішньоекономічній діяльності.

П’яте. Зміна змісту функцій органів державної влади актуалізує запровадження функціонального управління, що відповідає сутності ринкової економіки.

На відміну від галузевого управління, для якого притаманні вертикальні правовідносини, функціональне управління характеризується відносинами суб’єктів, організаційно не підпорядкованих один одному. Функціональне управління означає, що суб’єкт управління в рамках конкретної функції або їх сукупностей має право здійснювати нормативне, методичне керівництво, контроль, адміністративний примус або наділяється хоч би одним із зазначених повноважень.

Тим самим функціональне управління унормовує діяльнісний аспект суб’єкта господарювання, тобто «правила гри», а не сам суб’єкт.

Шосте. У державній владі питомої ваги набуває процес розмежування політичних і адміністративних функцій. Для органів актуальним є розмежування політичної та адміністративної компетенції.

Сьоме. Зміна спрямування регіональної політики на забезпечення істотного динамізму регіональному соціально-економічно­го розвитку шляхом ефективного залучення в господарський обіг ресурсного потенціалу регіонів обумовлює як оновлення змісту повноважень, так і відповідальність регіональних і місцевих органів влади за вирішення поточних проблем.

Розглянувши фактори, що докорінно вплинули на зміст економіко-конституційних функцій органів влади, необхідно наголосити, що всі функції, визначені для органів відповідних організаційно-правових статусів, органічно й діалектично взаємодіють. Актуальним для всієї державної влади та окремого органу є забезпечення їх взаємосприяння з метою досягнення необхідного результату.

Процес оновлення змісту функцій органів державної влади динамічний, його удосконалення обумовлюється соціально-еко­номічним станом держави. Подальше суттєве значення для транс­формування економіко-правових функцій матиме інтеграція України у світовий простір, запровадження теорії нового інституціонального напряму дослідження економічних процесів — інституціональної економіки ¹.

Історичне формування економічних процесів, адекватні йому зміни інституційних структур та посилення впливу останніх — одні з основних постулатів інституціональної школи, серед яких немало видатних економістів — лауреатів Нобелівської премії. Вони підтверджують, що влада завжди присутня в економіці та впливає на економічні процеси, зокрема на ціноутворення. Наприкінці XX ст. виникли нові явища, що значно посилили цей процес.

По-перше. Внаслідок економічних збитків природні багатства переходять в економічну категорію. Їхня наявність поповнює сферу економічних благ, але не як товар — вони не мають ринкової ціни ². При цьому масове виробництво може завдати природ­ним ресурсам такої шкоди, що її обсяг перебільшить можливості природи із самоочищення. Внаслідок цього витрати виробника не збігаються із суспільними витратами, а суспільна користь — з індивідуальною користю продукту виробництва.

Оскільки природні блага не мають вартості, то їх інтегрування з ринковою економікою має втілювати політичний механізм. Цінова система має бути адаптована до потреб захисту довкілля. Для цього держава має правильно визначити економічні пріоритети та оптимально розподілити витрати як по регіонах, так і з урахуванням факторів, що завдають економічної шкоди. Це вже суто політичне питання.

На сучасному етапі розвитку цивілізації державна влада шляхом регулювання механізму ціноутворення має стимулювати використання екологічно зберігаючих матеріалів, раціональної переробки відходів, розвиток екологічно чистих виробничих техно­логій. Актуальним є саме профілактика, а не ліквідація наслідків заподіяної шкоди. У такому аспекті екологічна рівновага постає складовою загальної рівноваги, що визначає добробут населення. Підтримка та забезпечення загальної рівноваги мають бути забезпечені державним регулюванням.

По-друге. Суспільні та економічні зміни висувають на перший план функцію держави з організації економіки.

Залучення суспільних та природних благ, урахування пріоритетів міжнародної діяльності та зовнішніх впливів, у тому числі, а може й у першу чергу негативних, потребує активізації економічних функцій держави. Діяльність демократичної держави в цьому аспекті спрямована на розширення суспільних благ. Їх розподіл, так само як і рішення, що прийматимуться в галузі природних благ, регулюватимуться в основному політично. Споживач робитиме вибір тієї політичної сили, яка краще за інші реалізуватиме його суспільні інтереси. Економічна наука при цьому перебуватиме під впливом не тільки екології, а й соціології
та політології. Тим самим вона набуватиме міждисциплінарного характеру.

Економічна політика, що адаптуватиметься до нових умов, відмовлятиметься від засад конформізму щодо ринку. Держава вживатиме крім опосередкованих інструментів регулювання і прямі важелі, зокрема державну політику цін. Це пояснюється тим, що будь-яке втручання в економіку відбивається на процесі ціноутворення.

Можна передбачити, що з метою зменшення впливу міжнарод­ної конкуренції та формування цінової рівноваги між вітчизняною та імпортною продукцією провідне місце займе митна політика. Для захисту вітчизняної промисловості та сільського господарства державна влада запроваджуватиме весь адміністративний арсенал протекціонізму.

По-третє. Світова економіка перебуває під впливом перетворення з олігополюсної (де володарює невелика кількість потужних капіталістичних країн) у поліцентричну (з великою кількістю економічних центрів) та суттєвого посилення ваги США. При цьому проблеми країн, що розвиваються, а також країн колишнього СРСР можуть значно посилити структурну кризу світової економіки. Якщо в цих країнах шляхом індустріалізації не будуть створені відповідні умови праці і проживання, то може актуалізується проблема міграції.

По-четверте. Через зростаючу роль держави в ринковій економіці державне ринкове регулювання обумовлюватиме створення відповідних органів. Водночас посилюватиметься процес укрупнення підприємств, створюватимуться потужні профспілки з розгалуженою мережею своїх організацій. Унаслідок цього ускладняться процеси встановлення соціального партнерства, прийняття рішень, що потребуватиме збільшення управлінського персоналу.

Поширення відомчих інструкцій на економічні акти, різні нормативні акти, що встановлюватимуть умови господарювання, ділові зв’язки між державним і недержавним економічними секторами можуть стати сприятливим підґрунтям для розгалуженої системи нелегальних економічних операцій. Виникне деяка нова економічна влада, друга паралельна економіка, характерною ознакою якої буде організований характер взаємозв’язку між нелегальними економічними актами і ціновим механізмом, відбудеться взаємопроникнення та зрощування легальної та нелегальної влади.

Викладене вище ще і ще раз підкреслює, що економічна рівновага, рівновага в суспільстві з метою досягнення суспільного добробуту досягається певною економічною політикою. Зв’язок між державною владою і економікою органічний для будь-якої держави, тому що будь-який ринковий механізм обслуговує дану структуру влади.

Участь уряду в підвищенні рівня суспільного добробуту полягає в наданні суспільних благ, у забезпеченні сприятливого середо­вища для економічної активності, в дотриманні законів і підтрим­ці правопорядку.

Актуальним є врахування міжнародних зв’язків та регіональної інтеграції. Однією з вагомих моделей інтеграції є Європейський Союз. Він гарантує вільний потік благ і послуг, роботи і капіталу між країнами — учасницями ЄС. У той же час Статут ЄС та обов’язкові положення визначають перелік тих суспільних цінностей, які не можуть бути безкарно порушені. Інші директиви зобов’язують адаптувати податкові системи, стандарти, контроль за якістю, виробничі системи тощо до умов ЄС. За таким порядком жоден з учасників не отримуватиме переваг відносно інших без порушення норм поведінки.

В умовах ринкової економіки ринок не є єдиним інструментом організації економічних процесів. Роль державного регулювання актуальна не тільки в перехідний період, а й у подальшому розвитку демократичної правової держави, громадянського суспільства.

Ефективне виконання державним апаратом економічних функ­цій безпосередньо пов’язане з витратами на його утримання. Ця проблема актуальна не тільки з погляду скорочення витрат, а й з боку підвищення результативності діяльності державних службовців, залучення висококваліфікованих фахівців, забезпечення конкурентоспроможності державної служби на ринку праці.

Змістовими домінантами у витратах на утримання державного апарату є організація оплати відповідальної праці державних службовців і організація стимулювання їх якісної, професійної, сумлінної праці. Перша з них знаходиться у площині норм державно-службових відносин, до яких належать прийом на службу, просування по ній, навчання державних службовців тощо. Тобто це ті інститути державної служби, що забезпечують професіоналізм як державного апарату, так і самих державних службовців. Друга потребує запровадження цільових програмних методів діяль­ності органів державної влади.

Ключовим питанням, що виникає під час розгляду цих проблем, є забезпечення об’єктивності, неупередженості при оцінці складності та якості праці державних службовців.

Як свідчить світовий досвід, існує багато експертних систем, що дозволяють максимально об’єктивно оцінити ефективність діяльності органу управління та його працівників. Однак їх застосування для практики потребує правового унормування. Необхідно зауважити, що результати діяльності складових державного апарату складні з погляду визначення критерію діагностич­ності, а також — з погляду аналітичної формалізації.

З 1993 р., року прийняття Закону України «Про державну службу», нормативними актами Кабінету Міністрів України унормовані правила та порядки формування, здійснення та припинення державно-службових відносин у сфері державної служби. Із запровадженням адміністративної реформи, з актуалізацією принципів правової, демократичної держави та громадянського суспільства, із значним підвищенням вимог до професійної діяльності державних службовців вплив оцінки діяль­ності державного службовця на всі аспекти державно-служ­бових відносин, і в першу чергу на систему оплати праці, має якісно змінитися.

Система оплати праці характеризується такими особливостями та рисами:

• заробітна плата складається з посадового окладу, премій, доплати за ранг, надбавки за вислугу років на державній службі та інших надбавок (посадові оклади встановлюються залежно від складності та рівня відповідальності виконуваних службових обов’язків; доплата за ранг — відповідно до присвоєного рангу; надбавка за вислугу років — у відсотках до посадового окладу з урахуванням доплати за ранг та вислугу років);

• заробітна плата обумовлюється категорією посади, яку обіймає державний службовець, і як наслідок — низька значущість кваліфікації працівника;

• певний ступінь невизначеності в оплаті праці, насамперед невизначеність критеріїв оцінки її результативності та ефективності, що впливає на визначення надбавок (за високі досягнення у праці і виконання особливо важливої роботи тощо) особисто керівником органу;

• недостатня матеріальна зацікавленість в ефективній і результативній праці та недостатня матеріальна відповідальність за неналежне і несвоєчасне виконання посадових обов’язків;

• неконкретність та недіагностичність посадових функціональ­них інструкцій і, як наслідок, дисбаланс у правах, необхідних і достатніх для успішного їх виконання тощо.

Основними причинами цих проблем можна назвати існуючий підхід до автоматичного режиму виконання функцій державного апарату без урахування скорочення та реорганізації органів державної влади, а також фактично формальне ставлення до кваліфікаційних і особистісних якостей людини, яка залучена до держав­ної служби. Існуюча теорія раціональної бюрократії певним чином спростовує такий підхід, але навіть збагачена сучасними концептуальними положеннями щодо управління персоналом во­на не відходить від догматичних уявлень стосовно форм і методів організації адміністративно-управлінської діяльності. І якщо менеджмент уже давно використовує нові форми, зокрема незалежної оцінки персоналу (наприклад: тестування, складання кваліфікаційних іспитів тощо), то в галузі державного управління вони ще тільки зароджуються.

Для державних служб англосаксонської та континентальної моделей характерно застосування так званої merrit based system — системи добору та просування по службі на підставі особистих професійних досягнень. Економічна складова цієї системи полягає у фінансовому забезпеченні та стимулюванні праці державних службовців, а також у визначенні та наданні певних матеріальних привілеїв.

Чітко заформалізована вітчизняна система оплати праці відповідно до штатного розпису, оклад, визначений категорією посади, та унормовані надбавки за ранг, стаж державної служби в умовах постійного скорочення фінансування персоналу органів державної влади роблять нереальним залучення фахівців високого гатунку до державної служби.

Становлення та розвиток ринкової економіки стверджують необхідність перегляду доктрини протиставлення адміністративних і громадянсько-правових відносин. Більше того, практика організації виконання функцій управління, у тому числі й економікою, в умовах переходу до ринкових методів без погодження запроваджує нові підходи, які визначають комерціалізацію управлінської діяльності державного апарату.

Актуальним питанням стає економія витрат на утримання державного апарату. Вона може бути досягнута шляхом реструктуризації всіх витрат. Проведення адміністративної реформи надає можливість правомірної адаптації державного апарату до ринкових умов. Згідно з теорією Ф. фон Хаека доцільно виявити нові позитивні, адекватні умовам аспекти, що певним чином з’явилися спонтанно. Їх унормувати, може й законодавчим шляхом, краще, ніж вигадувати систему контролю за можливими протизаконними діями. Тим більше, що ринкова економіка однак створить ринок праці, на який орієнтуватимуться державні службовці.

У багатьох розвинутих країнах застосовується контрактний механізм прийому на державну службу. Його зміст полягає в зміні характеру адміністративного призначення на посаду для вирішення певних проблемних питань, що виникли перед органом влади, або виконання певних функцій, що потребують високої кваліфікації.

Контрактна форма призначення на посаду в органах державної влади сприятиме підвищенню професіоналізму в діяльності самого органу, тим самим — ефективності витрат на утримання.

Сьогодні фактично визначено, що контрактні відносини не мають права на існування в органах державної влади. Ст. 33 та 34 Закону України «Про державну службу» надається право встанов­лювати надбавки, доплати, винагороди тощо. Їх встановлення обґрунтовується виконанням посадових обов’язків або особливо важливих доручень. Вони не передбачають отримання кінцевого результату діяльності.

Застосування контрактної форми наймання на посади державної служби вимагатиме суттєвого перегляду законодавчих і нормативних документів щодо встановлення державно-правових відносин та їх реалізації. Насамперед зміниться характер відносин між державою та державним службовцем. Державний службовець виступатиме як рівна сторона в правовідносинах, рівність — одна з найбільш суттєвих ознак договірних відносин. Уведення договірних відносин надасть можливість висунення певних умов і вимог до обох сторін.

Принципова модель контрактної системи наймання державного службовця являє собою сукупність правил, що регулюють усі питання проходження державної служби — від вступу до звільнення.

Загальним для всіх реформ, реорганізацій та удосконалення управління є скорочення витрат на утримання державного апарату (як правило, воно становить 25—30 %). Відомі такі «апаратні засоби» щодо збільшення штатів: створення надуманих ділянок роботи; збільшення кількості керівників із зменшенням підлеглих; створення або приховування (з метою їх ліквідації при скороченні) вакантних посад тощо. Певним регулятором чисельності органу є скорочення фінансування оплати праці з наданням права керівникові визначати штатну чисельність. Але всі ці заходи є механістичними і не мають під собою міцного підґрунтя.

Скорочення витрат на утримання органів державної влади не є самоціллю, метою підвищення результативності та ефективності державної служби за схемою: цілі — витрати — результати.

Запровадження контрактної форми прийняття на державну службу, можна сказати, є певним чином «м’яким» еволюційним шляхом. Більш кардинальним уявляється запровадження програм­но-цільового методу фінансування діяльності органу виконавчої влади. Треба підкреслити, саме — діяльності.

Зважаючи на те, що органи державної влади мають різний обсяг унормованої (рутинної) роботи, визначення нормативів на фінансування діяльності вимагає великої підготовчої роботи.
У той же час для органів, в яких значна частка діяльності є інноваційною, такі норми встановити взагалі проблематично.

Головними критеріями під час визначення обсягів фінансування органу має бути відповідність і достатність його структури цілям діяльності. Це передбачає не тільки раціональний розподіл цілей, підцілей, функцій, повноважень і відповідальності, а й інтенсифікацію праці. Програмно-цільовий метод і контрактна си-
стема сприятимуть створенню організаційно-правових умов для реального вирішення проблеми ефективності використання бюджетних коштів на утримання органів державної влади.

Встановлюючи рівень оплати праці залежно від її значущості, складності, відповідальності за наслідки, інтенсивності тощо, можна зацікавити державних службовців у проведенні реформи оплати праці, тому що вони є не тільки об’єктом реформування, а і його суб’єктом.

У зв’язку з актуальністю створення та запровадження merrit based system як заходу адміністративної реформи виникне проблема перегляду відносин «державний службовець — орган державної влади» з новою якістю як рівноправних, норм і правил встановлення та припинення державно-службових відносин, проведення атестації державних службовців, значно підвищиться попит на якісну та ефективну діяльність системи навчання державних службовців тощо. Запровадження merrit based system вимагатиме удосконалення функціонального управління всією державною службою.

Розгляд економічних аспектів державної служби актуалізує реформування її правових, організаційних, цільових, статусних, функціональних засад.

Р	озділ 6
	ДЕРЖАВНА СЛУЖБА ЯК СОЦІАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ

У розвинутих суспільних системах елементом соціальної структури є інститути громадянського суспільства. Громадянським суспільством вважається, як правило, соціально неоднорідне (стратифіковане) суспільство, що є відносно незалеж­ним від держави. Разом із тим, громадянське суспільство — це спільність вільних і рівноправних людей, кожному з яких держава забезпечує юридичні можливості бути власником та брати активну і всебічну участь у політичному житті.

Основними рисами громадянського суспільства, зокрема, є: визнання людини, її інтересів, прав і свобод головною соціальною цінністю суспільства; рівноправність і захищеність усіх форм власності; економічна свобода громадян та їх об’єднань у виборі форм і здійсненні підприємницької діяльності; свобода і добровільність праці на основі вільного вибору форм і видів трудової
діяльності; надійна й ефективна система соціального захисту людини; політична та ідеологічна свобода, наявність демократичних інститутів, які забезпечують кожній людині можливість впливати на формування та здійснення державної політики тощо.

Вони відбивають потребу населення у самоорганізації, саморегулюванні суспільних зв’язків і відносин. Підкреслюючи соціальну сутність інститутів громадянського суспільства, філософ М. Мамардашвілі зазначав, що це — інститути, які існують незалежно від держави, якими вона свідомо вирішила не керувати. Тому зв’язок держави, а отже, і державної служби з інститутами громадянського суспільства має опосередкований характер. Держава зобов’язана створювати нормативно-правову базу функціонування інститутів громадянського суспільства і через державну службу контролювати виконання законодавства всіма інститутами. У свою чергу, інститути громадянського суспільства покликані виконувати функцію соціального контролю за діяльністю держави та її органів. Така взаємодія держави і інститутів громадянського суспільства забезпечує демократичний характер побудови і функціонування суспільного організму.

У реальному житті люди, групи людей, які займають різне становище у суспільстві й беруть неоднакову участь в економічній, політичній, духовній сферах життєдіяльності, вступають між собою у різноманітні стосунки. Щоб забезпечити сталість соціальних відносин, суспільство виробило своєрідну систему, яка узгоджує взаємодію його елементів. У цій системі особливо важливу роль виконують соціальні інститути — досить стійкі форми організації та регулювання спільної діяльності людей.

Соціальний інститут створює можливість членам суспільства задовольняти різні потреби, регулює дії людей у межах соціальних відносин, тобто забезпечує виконання бажаних дій і здійснює репресії щодо небажаних дій, забезпечує сталість суспільного життя, інтегрує наміри, дії, відносини індивідів, забезпечує внутрішню згуртованість спільноти. У сучасному суспільстві кожна людина належить до безлічі різних інститутів.

Соціальний інститут — це форма закріплення і спосіб здійснення спеціалізованої діяльності, яка забезпечує стабільне функціонування суспільних відносин.

Соціальні інститути класифікують на основі змісту, функцій, які вони виконують, — економічні, політичні, виховні, культурні, релігійні, а також соціальні інститути у вузькому значенні цього слова. Соціальні інститути виконують у суспільстві функції соціального управління й соціального контролю. За допомогою них підтримується соціальний порядок або певна рівновага в процесі суспільного життя. Стабільність у суспільстві залежить від задоволення потреб у межах, визначених системою соціальних інститутів.

Як соціальний інститут державна служба являє собою історично стійку форму організації спільної діяльності осіб, що перебувають на службі держави.

У спеціальній літературі служба розглядається як суспільно-корисна діяльність щодо здійснення управління, його забезпечення, обслуговування людей.

Державна служба тісно пов’язана з усіма іншими інститутами суспільства. Вона тільки тоді виконує соціальну функцію, коли будується на правовій основі, є по суті не тільки соціальним, а й державно-правовим інститутом, що надає їй особливого правового характеру.

Виступаючи елементом суспільної структури, державна служба має ряд особливостей, властивих їй як соціальному інституту¹.

По-перше, вона являє собою тільки властиву їй сферу професійної діяльності. Усім своїм змістом, формами і методами ця діяльність спрямована на забезпечення виконання повноважень державних органів.

По-друге, як сполучна ланка між державою і громадянином державна служба покликана захищати права та інтереси громадян. Конституція України у ст. 3 проголошує, що «людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяль­ності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяль­ність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави». Із змісту цієї статті випливає, що державна служба в Україні повинна бути зосереджена на втіленні і захисті інтересів особи. Це конституційне положення є визначальним стрижнем у діяльності державних службовців, незалежно від службового статусу.

По-третє, державна служба як суспільне явище є чимось більшим, ніж діяльність державних службовців і органів управління. Це і своєрідна форма відображення суспільних зв’язків і відносин, показник міри гуманності, людяності існуючих у су-
спільстві порядків.

По-четверте, державна служба не просто відбиває суспільні зв’язки і відносини. Вона має соціальну орієнтацію, спрямовану на наближення конституційного ідеалу правової, демократичної держави до об’єктивної реальності.

По-п’яте, державна служба не тільки правова, а й етична си-
стема. Формуючи правосвідомість громадян, вона, разом із тим, виступає носієм належної моралі, моральних цінностей, орієнтує державних службовців і громадян на дотримання моральних норм, правил людського співжиття.

Як соціальний інститут державна служба має свою об’єктивну історію. Вона свідчить про причетність її представників до славних діянь нашого народу. На жаль, протягом сторіч громадська думка недооцінювала роль чиновників, тоді як чиновництво покликано бути своєрідним двигуном суспільного прогресу. Усе викладене вище демонструє інституціональний характер державної служби.

Слід зазначити, що державна служба являє собою професійну сферу діяльності державних службовців як особливої соціальної групи суспільства. Вона є одним з найважливіших соціальних інститутів, має ряд властивостей, що дозволяють їй бути стрижнем забезпечення повноважень органів державної влади.

Соціальна природа, значення і призначення державної служби зумовлюють і відповідний характер її функціонування.

У демократичному суспільстві, в умовах правової, соціальної держави функціонування державної служби за своїм характером являє собою процес служіння народу і державі. Важливо тільки, щоб сама політична система, передусім в особі держави, мала справ­ді народний характер, жила інтересами і сподіваннями народу.

У нових історичних умовах докорінно змінюється уявлення про силу держави. Вона полягає у справді демократичних порядках. Держава сильна тоді, коли виражає інтереси народу, принаймні, його більшості, коли здійснюється координація діяльності державних органів з інститутами громадянського суспільства. Завдяки такій координації створюється формальна та неформальна система створення і здійснення політики держави.

У свою чергу, державна служба, поєднуючи зусилля соціуму і держави, сприяє її процвітанню, зміцненню міжнародних і внутрішніх позицій. Процвітаюча держава — це завжди джерело патріотизму, гордості за свою вітчизну, її державні символи, такі як гімн, герб, прапор.

Існуючі в суспільстві протиріччя можуть призвести до протистояння частини народу і державних структур, що і спостеріга-
ється в сучасній Україні. Значна частина населення незадоволена соціальною ціною здійснюваних у країні економічних і політичних реформ. У цих умовах державна служба виявилася в кризовому стані. Криза призвела до значної деформації соціального характеру її функціонування, до знецінення діяльності державних службовців в очах значної частини народу.

Соціальний характер функціонування державної служби виявляється у таких функціях¹.

Функція соціальної організації. Поняття «організація» вжива-
ється у трьох значеннях:

1) внутрішня упорядкованість, узгодженість взаємодії більш-менш диференційованих та автономних частин цілого, що обумовлене його побудовою;

2) сукупність процесів або дій, які ведуть до утворення і вдосконалення взаємозв’язків між частинами цілого;

3) поєднання людей, які сумісно реалізують деяку програму або мету та діють на основі певних процедур і правил.

Державна служба має бути зразком організації і справляти керуючий вплив на інші інститути суспільства.

Для правової, демократичної, соціальної держави це обумовлює чітке правове врегулювання цільового функціонування державної служби, високий рівень професіоналізму і культури державних службовців, результативну та ефективну діяльність органів державної влади, застосування сучасних інформаційних технологій та адаптації передового досвіду управління і державної служби.

Державна служба являє собою складову соціальної системи, що виконує важливу функцію соціальної комунікації. Органи державної влади є місцем, де відбувається безпосередній контакт держави і громадянина, налагоджується їх взаємодія. При цьому вивчається громадська думка, ставлення громадян до різних державних актів. Державною службою реалізується політика держави, враховуються місцеві, регіональні особливості в процесі її проведення. Тому державна служба, виступаючи як інформаційно-кому­нікаційна система, являє собою розгалужену мережу ліній комунікацій і баз даних, що забезпечують рух інформації, надходження її в усі структури, підрозділи органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Для цього державна служба використовує сучасні інформаційні технології, утворює і використовує спеціалізовані банки даних, систему інформаційно-аналітичних служб, взаємодіє з різними засобами масової інформації.

Державна служба здійснює також функцію соціальної інформації. Державний апарат є носієм інформації. Внаслідок цього в системі державної служби виникають зв’язки і відносини з приводу володіння інформацією та її використання.

Велике практичне значення для функціонування державної служби має функція регулювання. Вона випливає з самого стану державної служби як сполучної ланки між державою і соціумом. Раніше вже йшлося про регулюючу роль державної служби в організації взаємодії між інститутами держави та інститутами громадянського суспільства. Від імені держави вона регулює відносини у сфері праці, власності, житла тощо.

Державна служба виконує дуже важливу для країни виховну функцію. Вона затверджує у свідомості громадян країни мир і злагоду, добро і справедливість, любов до Вітчизни, повагу до пам’яті предків і демократичних основ української державності, до гуманістичних цінностей суспільства всіма доступними їй формами і методами.

Дуже важливою в соціальному плані є функція контролю. Правильно здійснюваний контроль дає змогу забезпечити дотримання конституційних положень і правових норм усіма органами державної влади, суспільними інститутами і громадянами. У межах державної служби пріоритетним постає управлінський контроль. Він дозволяє відстежувати ситуацію, що складається, коригувати прийняття рішення, оптимізувати управлінську діяльність. Потрібно встановити і соціальний контроль за діяльністю органів державної влади з боку інститутів громадянського суспільства і громадян. Поки що такий контроль є слабким місцем функціонування існуючої в Україні системи державного управління. Тому і мають бути вироблені відповідні механізми здійснення соціального контролю.

Отже, соціальний зміст державної служби віддзеркалюється через забезпечення прав і свобод громадян, їх суспільний добробут, задоволення законних вимог, збереження громадянської гідності.

Соціальна сутність функціонування державної служби значною мірою визначається: політичними, професійними та особистісними якостями державних службовців¹; демократичними процедурами управлінської діяльності державних службовців².

Завершуючи характеристику державної служби як соціального інституту, потрібно особливо підкреслити її чутливе реагування на у зміни суспільстві. Процес демократизації суспільного життя, що спостерігається в країнах Заходу і що відбувається в цей час
в Україні, зрозуміло, позначається і на державній службі. Вона все більшою мірою перетворюється в систему задоволення запитів населення, надання різноманітних адміністративних послуг своїм клієнтам. Тим самим долається відчуження громадян від державного апарату, створюється обстановка соціального партнерства, що сприяє стабілізації суспільства, розвитку його на справді демократичній основі.

Аналіз державної служби як соціального інституту свідчить про соціальну обумовленість виникнення і розвитку цього феномена суспільних відносин, залежності соціальної природи держав­ної служби від політичного устрою суспільства, типу держави, складу державних службовців з властивими їм якостями, її всебіч­ного зв’язку з іншими соціальними інститутами.

Виконуючи роль сполучної ланки між державою і громадянським суспільством, державна служба на демократичному етапі розвитку суспільної системи служить інтересам громадян, є важливим чинником здійснення соціальних, економічних і політичних перетворень.

Р	озділ 7
	ДЕРЖАВНА СЛУЖБА ЯК ОРГАНІЗАЦІЙНИЙ ІНСТИТУТ

У науковій літературі найчастіше державну службу класифікують як публічну службу і поділяють на два види (рис. 7.1):

державну службу;

муніципальну службу (для України — служба в органах місцевого самоврядування).

Багато теоретичних понять, характеристики, що властиві для державної служби, у цілому властиві і для муніципальної.

Державна служба і служба в органах місцевого самоврядування поєднують суб’єктів державно-службових відносин тим, що вони функціонують на професійній основі і виконують завдання цих органів, що входять до структури механізму держави.

Рис. 7.1. Публічна служба та її види

Відповідно до компетенції унормування процедури при-
значення на державну службу та звільнення з неї здійснюєть-
ся також актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

У свою чергу, державна служба залежно від гілок влади поділяється на такі види:

• в апараті єдиного органу законодавчої влади;

• в органах виконавчої влади;

• у судових органах і органах прокуратури.

Кожний вид державної служби має своє правове оформлення, характеризується особливими ознаками і спеціальним правовим статусом.

Державна служба також класифікується як цивільна і мілітаризована. Цивільна служба, у свою чергу, поділяється на два види: цивільна загальна служба — здійснення загальних, стандартних функцій, що характерні для всякого виду державної служби, яка не відрізняється галузевою специфікою; цивільна спеціальна служба — її реалізація встановлюється особливими правовими актами, за якими державні службовці обіймають певні посади в державних органах конкретної, спеціальної компетенції, що відображається на практичній діяльності персоналу (наприклад, суддівська, залізнична, нотаріальна, дипломатична служба та ін.). Для мілітаризованої служби є характерними захист життя і здоров’я людей, забезпечення безпеки громадян, порядку управління, основних прав громадян.

Окремим органам державної виконавчої влади та органам місцевого самоврядування України притаманні певні структурні особливості державної служби.

Щоб зрозуміти особливості різних видів державної служби, необхідно розглянути сутність, роль, структури, організацію, завдання, права, обов’язки, відповідальність кожного такого органу виконавчої влади, проходження служби, статус та соціальний і правовий захист її працівників, і в першу чергу в таких органах державної влади України:

• військова служба;

• органи прокуратури;

• апарат судів;

• служба безпеки;

• органи внутрішніх справ (міліції);

• органи податкової служби;

• органи митного контролю;

• дипломатична служба.

Розглянемо кілька видів державної служби.

1. Відповідно до чинного законодавства до системи органів державної податкової служби належать: Державна податкова адміністрація України, державні податкові адміністрації в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, державні податкові інспекції в районах, містах (крім міст Києва та Севастополя), районах у містах (далі — органи державної податкової служби).

У складі органів державної податкової служби є відповідні спеціальні підрозділи з боротьби з податковими правопорушеннями (далі — податкова міліція).

Державна податкова адміністрація України залежно від кількості платників податків та інших місцевих умов може утворювати міжрайонні (на два і більше районів), об’єднані (на місто і район) державні податкові інспекції та в їх складі відповідні під­розділи податкової міліції.

У Державній податковій адміністрації України та державних податкових адміністраціях обласного рівня утворюються колегії. Чисельність і склад колегії Державної податкової адміністрації України затверджується Кабінетом Міністрів України, а колегій державних податкових адміністрацій в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі — Державною податковою адміністрацією України.

Органи державної податкової служби України у своїй діяльності керуються Конституцією України, Законом України «Про державну податкову службу в Україні», іншими законами і нормативно-правовими актами органів державної влади, а також рішеннями Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування з питань оподаткування, виданими у межах їх повноважень.

Відповідно до Закону України «Про державну податкову служ­бу в Україні» завданнями органів державної податкової служби є:

• здійснення контролю за додержанням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів, державних цільових фондів податків і зборів (обов’язкових платежів), а також неподаткових доходів, установлених законодавством;

• внесення і встановлення порядку пропозицій щодо вдосконалення податкового законодавства;

• прийняття у випадках, передбачених законом, нормативно-правових актів, методичних рекомендацій з питань оподаткування;

• формування та ведення Державного реєстру фізичних осіб — платників податку та інших обов’язкових платежів та єдиного банку даних про платників податків — юридичних осіб;

• роз’яснення законодавства з питань оподаткування серед платників податків;

• запобігання злочинам та іншим правопорушенням, віднесеним законом до компетенції податкової міліції, їх розкриття, припинення розслідування та провадження у справах про адміністративні правопорушення.

Крім перелічених функцій державні податкові інспекції районного рівня організовують у межах своїх повноважень роботу щодо забезпечення охорони державної таємниці в органах державної податкової служби, а також виконують інші функції, пов’язані із здійсненням відповідними підрозділами податкової міліції повноважень, передбачених ст. 21 Закону України «Про державну податкову службу в Україні»

Податкова міліція складається із спеціальних підрозділів з боротьби з податковими правопорушеннями, що діють у складі відповідних органів державної податкової служби, і здійснює контроль за додержанням податкового законодавства, виконує опера­тивно-розшукову, кримінально-процесуальну та охоронну функції.

Завданнями податкової міліції є:

• запобігання злочинам та іншим правопорушенням у сфері оподаткування, їх розкриття, розслідування та провадження у справах про адміністративні правопорушення;

• розшук платників, які ухиляються від сплати податків, інших платежів;

• запобігання корупції в органах державної податкової служби та виявлення її фактів;

• забезпечення безпеки діяльності працівників органів державної податкової служби, захисту їх від протиправних посягань, пов’язаних із виконанням службових обов’язків.

2. Відповідно до Закону України «Про міліцію» міліція України — це державний озброєний орган виконавчої влади, який захищає життя, здоров’я, права і свободи громадян, власність, природне середовище, інтереси суспільства і держави від протиправ­них посягань.

Основними завданнями міліції є:

• забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів;

• запобігання правопорушенням та їх припинення;

• охорона і забезпечення громадського порядку;

• виявлення і розкриття злочинів, розшук осіб, які їх вчинили;

• забезпечення безпеки дорожнього руху;

• захист власності від злочинних посягань;

• виконання кримінальних покарань і адміністративних стягнень;

• участь у наданні соціальної та правової допомоги громадянам, сприяння у межах своєї компетенції державним органам, підприємствам, установам і організаціям у виконанні обов’язків, що покладені на них законом.

Діяльність міліції, як і будь-якого іншого державного органу виконавчої влади, будується на певних принципах: законності, гуманізму, поваги до особи, соціальної справедливості, взаємодії з трудовими колективами, громадськими організаціями, населенням.

Діяльність міліції є гласною. Вона інформує органи влади і управління, трудові колективи, громадські організації, населення і засоби масової інформації про свою діяльність, стан громадського порядку та заходи щодо його зміцнення. Не підлягають розголошенню тільки відомості, що становлять державну або службову таємницю.

При виконанні службових обов’язків працівники міліції незалежні від впливу будь-яких партій і рухів. У підрозділах міліції не допускається діяльність політичних партій, рухів та інших громадських об’єднань, що мають політичну мету.

Правовою основою діяльності міліції є: Конституція України, Закон України «Про міліцію», інші законодавчі акти України, постанови Верховної Ради, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, акти Міністерства внутрішніх справ України, Загальна декларація прав людини, міжнародні правові норми, ратифіковані у встановленому порядку.

Міліція є єдиною системою органів, яка входить до структури Міністерства внутрішніх справ України, виконує адміністративну, профілактичну, оперативно-розшукову, кримінально-проце­суальну, виконавчу та охоронну (на договірних засадах) функції.

3. Державна митна служба України (Держмитслужба України) є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері митної справи. Її діяльність спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Держмитслужба України у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, Положенням «Про Державну митну службу України», актами Президента та Кабінету Міністрів України.

Держмитслужба України узагальнює практику застосування законодавства, розробляє пропозиції про вдосконалення законодав-
ства та в установленому порядку вносить їх на розгляд Президенто­ві України або Кабінету Міністрів України. У межах своїх повно­важень Держмитслужба України організовує виконання актів законодавства, здійснює систематичний контроль за їх реалізацією.

Основними завданнями Держмитслужби України є:

• забезпечення реалізації державної політики у сфері митної справи;

• захист економічних інтересів України;

• контроль за додержанням законодавства України про митну справу;

• використання засобів митно-тарифного та позатарифного регулювання при переміщенні через митний кордон України товарів та інших предметів;

• удосконалення митного контролю, митного оформлення товарів та інших предметів, що переміщуються через митний кордон України;

• здійснення разом з Національним банком України комплексного контролю за валютними операціями;

• здійснення разом з іншими уповноваженими центральними органами виконавчої влади заходів щодо захисту інтересів споживачів товарів і додержання учасниками зовнішньоекономічних зв’язків державних інтересів на зовнішньому ринку;

• боротьба з контрабандою та порушеннями митних правил;

• розвиток міжнародного співробітництва у сфері митної справи.

З метою організаційного забезпечення своєї діяльності та відповідно до ст. 15 Закону України «Про державну службу» члени Кабінету Міністрів України, голови місцевих державних адміністрацій мають право самостійно добирати та приймати осіб на посади патронатної служби згідно зі штатним розписом і катего-
рією, що відповідає посаді.

Патронатна служба може складатися з помічника, радника, керівника прес-служби або інших посад, передбачених штатним розписом.

Патронатна служба членів Кабінету Міністрів України, голів місцевих державних адміністрацій утворюється в межах граничної чисельності апарату та його штатного розпису. Чисельність служби та її структура затверджується керівником.

Працівники патронатної служби підпорядковуються безпосередньо члену Кабінету Міністрів України, голові місцевої держав­ної адміністрації, при яких утворена служба. Працівники патронатної служби є державними службовцями.

Кабінет Міністрів України Постановою від 19 травня 1999 p. № 851 затвердив Порядок перебування на державній службі працівників патронатної служби членів Кабінету Міністрів України та голів місцевих державних адміністрацій. Цим Порядком визначено, що на посади патронатної служби членів Кабінету Міністрів України, голів місцевих державних адміністрацій прийма-
ються громадяни України, які мають необхідний досвід роботи в органах управління, відповідної галузі чи у сфері діяльності,
з урахуванням напряму роботи посадової особи, при якій утворена служба.

Прийняття на патронатну службу здійснюється без проведення конкурсу. З метою набуття працівниками патронатної служби практичного досвіду, перевірки їх професійного рівня і ділових якостей може встановлюватися стажування. Працівники, які досягли пенсійного віку, до стажування не залучаються.

Державні службовці патронатної служби можуть бути звільнені у разі зміни керівника або складу державного органу.
У цьому разі працівника можна не попереджати, але йому надаються пільги і компенсації, передбачені ст. 49-3 Кодексу законів про працю України. Інші питання проходження служби працівниками патронатної служби регулюються законодавством та нормативними актами про державну службу.

Служба в органах місцевого самоврядування — це професійна діяльність громадян України, що займають посади в органах місцевого самоврядування і їх апараті та спрямована на забезпечення завдань і функцій місцевого самоврядування, реалізацію повноважень цих органів.

Діяльність посадових осіб місцевого самоврядування регулюється муніципальним правом (закони України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про службу в органах місцевого самоврядування»), що впорядковує такі суспільні відносини:

• пов’язані з діяльністю місцевого самоврядування і його органів з управління муніципальною власністю, муніципальним господарством, формуванням і виконанням місцевого бюджету;

• пов’язані з управлінською, контрольною діяльністю в соціально-економічній сфері місцевого життя суспільства;

• що виникають у процесі здійснення делегованих повноважень з боку державної влади органами місцевого самоврядування;

• що виникають у процесі формування органів місцевого самоврядування;

• пов’язані з реалізацією органами місцевого самоврядування конституційного права на судовий захист у зв’язку з неправомірними діями органом державної влади і т. ін.

По даному поняттю можна визначити характерні риси посадової особи місцевого самоврядування:

• здійснює управлінську і консультативну діяльність в органах місцевого самоврядування;

• одержує заробітну плату за свою діяльність за рахунок місцевого бюджету.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» так визначає поняття «посадова особа місцевого самоврядування»: особа, що працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження в здійсненні організаційно-розпо­рядницьких і консультативно-дорадчих функцій і одержує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.

Посада в органах місцевого самоврядування — це передбачена законодавством України, статутом відповідної територіальної громади та визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця органів місцевого самоврядування та їх апарату з установленими повноваженнями щодо виконання завдань і функцій місцевого самоврядування та відповідальністю за здійснення цих повноважень.

Посади в органах місцевого самоврядування поділяються на:

• виборні посади, на які провадиться обрання територіальною громадою або відповідною радою;

• виборні посади, на які провадиться обрання відповідною радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови;

• посади, призначення на які та звільнення з яких здійснюється сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради одноособове або за погодженням з відповідними органами виконавчої влади;

• інші посади, які заміщуються шляхом укладання трудового договору на конкурсній основі або за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.

Правовий статус сільського, селищного, міського голови, голів районних, обласних та районних у містах рад, інших виборних посад визначається законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», а також іншими законами України.

Розглянемо особливості вирішення кадрових питань в органах місцевого самоврядування. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає порядок зайняття певних посад в органах місцевого самоврядування: вибори населенням, вибори сесіями, одноособове призначення сільським, селищним, міським головою, головою районної, обласної ради.

Відповідно до ст. 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільський, селищний, міський голова обирається відповідною громадою. Закон України «Про вибори депутатів міс­цевих рад та сільських, селищних і міських голів» не встановлює граничного віку для депутатів та сільських, селищних і міських голів.

Депутатом сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради, сільським, селищним, міським головою може бути обраний громадянин України, який має право голосу і на день виборів досяг 18 років. Не можуть обиратися громадяни, які мають судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена або не знята в установленому законом порядку. Особа, яка дала згоду балотуватися кандидатом у депутати на посаду сільського, селищного, міського голови, повинна подати до окружної (територіальної) виборчої комісії заяву про свою згоду балотуватися, а також про зобов’язання припинити у разі обрання депутатом, сільським, селищним, міським головою трудову чи іншу діяльність, що є несумісною з його статусом.

Відповідно до ст. 55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» голова районної, обласної, районної у місті
(у разі її створення) ради обирається радою з числа її депутатів
у межах строку повноважень ради таємним голосуванням.

Статтею 56 Закону передбачено, що районна рада, районна у місті (у разі її утворення) обирає заступника голови відповідної ради у межах строку її повноважень з числа депутатів шляхом таємного голосування. Заступник голови ради працює у раді на постійній основі. На нього поширюються вимоги щодо обмеження сумісності його діяльності з іншою роботою (діяльністю), встановлені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» для голови ради.

Відповідно до ст. 50 цього Закону за пропозицією сільського, селищного, міського голови відповідною радою з числа її депутатів на строк повноважень ради обирається секретар сільської, селищної, міської ради та працює в раді на постійній основі.

Секретар сільської, селищної, міської ради не може суміщувати свою службову діяльність з іншою посадою, у тому числі на громадських засадах (крім викладацької, наукової та іншої творчої роботи у позаробочий час), займатися підприємницькою
діяльністю, одержувати від цього прибуток, якщо інше не перед­бачено законом.

Секретар сільської ради може за рішенням ради одночасно здійснювати повноваження секретаря виконавчого комітету відповідної ради.

Відповідно до ст. 42 (п. 10) і 54 (п. 3) Закону України «Про міс­цеве самоврядування в Україні» сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті ради одноособово призначає на посади та звільняє з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності, відповідних територіальних громад.

Відповідно до ст. 55 (п. 6, абзац 9) голова районної, обласної, районної у місті ради призначає та звільняє керівників та інших працівників структурних підрозділів виконавчого апарату ради.

Радою затверджується персональний склад виконавчого комітету ради за пропозицією сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради (ст. 51, п. 2.). Виконавчий комітет ради утворюється у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради, заступника (заступ­ників) сільського, селищного, міського голови з питань діяль-
ності ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. До складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради входить також за посадою секретар відповідної ради.

На осіб, які входять до складу виконавчого комітету ради і працюють у ньому на постійній основі, поширюються вимоги щодо обмеження сумісності їх діяльності з іншою роботою (діяль­ністю), встановлені цим Законом для сільського, селищного, місь­кого голови (ст. 51, п.7.).

Пунктом 5 ст. 47 передбачено, що постійні комісії попередньо розглядають кандидатури осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження відповідною радою, готують висновки з цих питань.

Прийняття на посади працівників органів місцевого самоврядування здійснюється шляхом конкурсного відбору.

Посада є першоелементом, «цеглинкою» органу державної влади, державної служби. Це поняття означає частину державної влади, делегованої тій особі, котра обіймає цю посаду.

Кожний державний службовець має вирішувати певні завдання, виконувати покладені на нього функції. У цьому розумінні службовець завжди перебуває на конкретній посаді в структурних підрозділах і органах державної адміністрації.

Державний службовець — це особа, котра заміщує посаду в установленому порядку; його вводять до штату службовців, він отримує відповідний ранг і статус. Статус державного службовця визначається щонайменше двома умовами: заміщення посади державного службовця, запровадженої державою чи органом державної влади, і отримання рангу. Посада зазвичай створюється на постійній основі, тобто для задоволення постійної потреби органу у виконанні певних функцій і вирішенні конкретних завдань. Важливою умовою є також спосіб заміщення посади, згідно з яким службовця вводять до штату органу і він отримує ранг. Отримання рангу є першим етапом у службовій кар’єрі державного службовця.

У Конституції України не наведено переліку посад, які станов­лять державну службу. Низка статей Конституції лише зазначає конкретні посади, що знаходяться всередині державного апарату на державному рівні. Визначення цих посад має вводитися в інших законодавчих і нормативних актах. Тому перш ніж розглядати питання про види посад, які запроваджуються на основі Конституції, доцільно визначити саме поняття «посада» й розкрити його зміст.

Посада характеризується такими ознаками:

• є частиною організаційної структури державного органу;

• охоплює частину компетенції державного органу, визначену в правових актах.

З організаційного погляду посада — це певна структурна одиниця органу державної влади. Щодо цього посада не залежить безпосередньо від державного службовця, тобто від конкретної особи, котра її обіймає. Посада також визначає коло завдань, які передаються одному державному службовцеві чи групі службовців, котрі перебувають на однотипних посадах у органах державної влади. Державний службовець не є «власником» тієї посади, яку він обіймає. Під час здійснення посадових функцій він має виконувати службові функції й вирішувати завдання, що містяться в законодавчих чи в інших нормативних актах.

Внутрішня структура державного органу — це система різних за характером, значенням і рівнем посад, уведених до затвердженого штату посад.

З правового погляду поняття «посада» вживається традиційно для визначення порядку встановлення статусу посади та його елементів. У такому тлумаченні посада є центральним поняттям державної служби. З утворенням державно-службових правовідносин виникають також посадові відносини між суб’єктами публічного управління та державним службовцем, установлюється правовий статус державного службовця. Посадові правовідносини є основним каналом, за допомогою якого службовець зобов’язується виконувати надані йому державою функції. Державно-службовими правовідносинами встановлюють також прин­ципи управління посадою.

Отже, правовий стан державного службовця визначається передусім двома поняттями: «посада в статутно-правовому значенні» й «посада в конкретно-функціональному значенні». У першому випадку посада є немовби передумовою оформлення правового статусу державного службовця. У другому випадку посада — це конкретизуюче поняття, що визначає завдання державного службовця, тобто цілі, завдання, функції та повноваження на конкретній посаді, передані йому на основі адміністративного акту (доручення, розпорядження, подання, чи в будь-який інший законний спосіб).

Термін «посада» має ще одне значення — у фінансовому відношенні. Штати органу державної влади мають бути враховані в державному бюджеті; створення і зміна переліку посад значною мірою впливає на формування бюджету як усієї держави, так і її суб’єктів.

Найважливішим аспектом теоретичного аналізу поняття «посада» є його статутно-правове розуміння, тобто посада являє собою конкретний перелік певних цілей, завдань, функцій і повноважень, для виконання яких необхідні спеціальна освіта, відпо­відні здібності і здатність особи до виконання посадових повноважень. Перелік конкретних посад наводиться в нормативних документах, де встановлюється заробітна плата особи, що обіймає ту чи іншу посаду, визначаються види й кількість подібних посад. При цьому поняття в статутно-правовому й функціональному значеннях можуть збігатися, якщо в органі державної влади є лише одна така посада (наприклад, глава адміністрації області, начальник фінансового управління).

З правового погляду посада в органах державної влади — це комплексне утворення, що складається з різних правових норм. Статус посади чи її організаційно-правовий стан характеризується наявністю двох аспектів: державно-службового та особистісного. Кожну посаду займає людина: тут простежується особистісний аспект проблеми, пов’язаний з професійною підготовкою особи, її освітою, компетентністю, моральними якостями, реалізацією особистих прав і свобод, посадовим окладом тощо. Через посади забезпечуються персоналізація управлінських функцій і більш точне визначення правового статусу службовця (права, обов’язки, обмеження, заборони, відповідальність), чіткий поділ праці в апараті, індивідуалізація відповідальності службовців.

Від того, наскільки всебічно, науково обґрунтовується й чітко характеризується кожна посада чи коло однотипних посад, значною мірою залежить якість управлінської роботи працівників на їхній посаді, а отже, й ефективність роботи всього державного апарату.

Отже, у законодавчих актах, нормативних актах органів державної влади доцільно встановлювати вимоги до посад державних службовців, що створює єдиний масштаб, який визначає кваліфікаційні вимоги до службовців, котрі заміщують однакові посади державних службовців.

Чітке визначення статусу посади, який характеризує службове місце й соціально-трудову роль службовця в органі, необхідне, по-перше, для встановлення обсягу службової дієздатності як суб’єк­та права, по-друге, для оптимізації загальної чисельності адміністративного персоналу, співвідношення працівників різних рангів, скорочення й спрощення (здешевлення) державного апарату.

Посада в органах державної влади — це запроваджена компетентним органом (законами чи іншими законодавчими актами)
в установленому порядку первинна структурна одиниця органу з відповідним правовим статусом, який визначає місце і роль працівника державного апарату у вирішенні завдань, що стоять перед цим органом, і висуває до цього працівника певні вимоги.

Отже, виокремлюються такі складові цього поняття:

• посада — це структурна одиниця органів державної влади;

• її запроваджено в установленому законодавством порядку;

• вона визначає коло обов’язків, яке відповідає повноваженням органу;

• вона має грошовий вміст і передбачає відповідальність за невиконання або неналежне виконання визначених обов’язків.

У сучасній практиці кожна посада утворюється в розпорядчому порядку. Її призначення, місце в службовій ієрархії, порядок заміщення визначаються правовими актами відповідних органів. Посада вводиться до штатного розпису, в Реєстр посад державних службовців.

Велике значення має Реєстр посад державних службовців. Власне він постає ключовою ланкою у створенні професійного складу державних службовців, що володіє новітніми науковими знаннями, є компетентним у галузі державного управління, має високий рівень професійної підготовки й досвід.

У Реєстрі посад уніфіковано найменування посад і структурних підрозділів.

Основними критеріями класифікації посад державних службовців є організаційно-правовий рівень органу, який приймає їх на роботу, обсяг і характер компетенції на конкретній посаді, роль і місце посади в структурі державного органу.

Доцільно при оновленні законодавства про державну службу визначити типи посад в органах державної влади та місцевого самоврядування. Такими типами посад за концепцією адміністративної реформи можуть бути:

• державні посади;

• патронатні посади;

• адміністративні посади;

• посади технічного та обслуговуючого персоналу (останні не належать до державної служби з причини відсутності владних, організіційно-розпорядчих і консультаційно-дорадчих повноважень).

Статтею 25 Закону України «Про державну службу» встановлено сім категорій посад державних службовців.

Оскільки структура органів влади не є незмінною, Законом передбачено, що віднесення існуючих посад державних службов­ців, не перелічених на цьому етапі, а також віднесення до відповідної категорії нових посад державних службовців проводиться Кабінетом Міністрів України.

При вирішенні питань щодо віднесення до відповідних категорій посад державних службовців працівників тих чи інших органів державної влади враховується організаційно-правовий рівень цих органів, який визначається законами України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів.

Розглядаючи ранги державних службовців та просування по службі, слід підкреслити, що ст. 27 Закону України «Про державну службу» визначає, що просування по службі державного служ­бовця здійснюється шляхом зайняття більш високої посади на конкурсній основі чи за іншою процедурою, встановленою законами України та Кабінетом Міністрів України, або шляхом присвоєння державному службовцю більш високого рангу.

Статтею 26 Закону України «Про державну службу» державним службовцям залежно від категорії, до якої вони віднесені, встановлені такі ранги: перша категорія — 3, 2 і 1 ранги; друга категорія — 5, 4 і 3 ранги; третя категорія — 7, 6 і 5 ранги; четверта категорія — 9, 8 і 7 ранги; п’ята категорія — 11, 10 і 9 ранги; шоста категорія — 13, 12 і 11 ранги; сьома категорія — 15, 14 і 13 ранги.

Відповідно до цього Закону, постанови Кабінету Міністрів України від 19 червня 1996 р. № 658 затверджено Положення про ранги державних службовців. Визначено, що ранги присвоюються в індивідуальному порядку відповідно до займаної посади, рів­ня професійної кваліфікації та результатів роботи. Особам, які вперше зараховані на державну службу, присвоюється, як правило, найнижчий ранг, передбачений для відповідних категорій посад.

Ранги, що відповідають посадам першої категорії, присвою-
ються Президентом України, другої категорії — Кабінетом Міністрів України. Пропозиції щодо присвоєння рангів, які відповідають посадам першої та другої категорій, вносить Головдержслуж­ба України за поданням відповідних державних органів.

Одним з елементів правового статусу державного службовця є права державного службовця. Державний службовець в Україні, як і будь-який суб’єкт права — громадянин України, має конституційно закріплені права. Однак з погляду державно-службової діяльності найважливішим аспектом є служ­бові права, з реалізацією яких можна говорити про функціонування державної служби. Службові права безпосередньо пов’яза­ні з виконанням посадових обов’язків.

Визначені Законом України «Про державну службу» права державного службовця можна поділити на три групи:

1. права, які забезпечують розуміння службовцями свого правового статусу та його правовий захист;

2. права, які сприяють безпосередньому виконанню службових обов’язків;

3. права, які сприяють посиленню посадової активності державного службовця, реалізації його конституційних прав і свобод, які забезпечують соціальні гарантії державного службовця.

До першої групи прав державного службовця належать:

а) ознайомлення з документами, які визначають його права та обов’язки на державній посаді державної служби, критерії оцінки якості роботи та умови просування по службі, а також організаційно-технічні умови, потрібні для виконання ним посадових обов’язків;

б) ознайомлення з усіма матеріалами своєї особової справи, з відгуками про свою діяльність та іншими документами до внесення їх в особову справу, долучення до особової справи своїх пояснень;

в) проведення на його вимогу службового розслідування для спростування відомостей, які плямують його честь і гідність;

г) право на звертання державного службовця до відповідних органів державної влади або до суду для вирішення спорів, що пов’язані з державною службою, в тому числі з питань проведення атестацій, їх результатів, змісту виданих характеристик, прийому на державну службу, її проходження, реалізації прав держав­ного службовця, переведення на іншу посаду державної служби, дисциплінарної відповідальності державного службовця, звільнення його з державної служби.

До другої групи прав державного службовця належать:

а) одержання в установленому порядку інформації та матеріалів, необхідних для виконання посадових обов’язків;

б) відвідування в установленому порядку для виконання посадових обов’язків підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності;

в) прийняття рішень і участь у їх підготовці відповідно до посадових обов’язків;

г) підготовка, перепідготовка та підвищення кваліфікації за рахунок коштів відповідного бюджету;

д) внесення пропозицій щодо вдосконалення державної служби в будь-які інстанції.

Третю групу прав державного службовця становлять:

а) участь за своєю ініціативою в конкурсі на заміщення вакант­ної посади;

б) просування по службі, збільшення заробітної плати з урахуванням результатів і стажу роботи, рівня кваліфікації;

в) пенсійне забезпечення з урахуванням стажу державної служби;

г) об’єднання в професійні спілки з метою захисту своїх прав, соціально-економічних і професійних інтересів;

д) право на заробітну плату, що складається з посадового окладу, премій, доплати за ранги, надбавки за вислугу років на державній службі та інших надбавок;

е) право на щорічну оплачувану відпустку тривалістю щонайменше 30 календарних днів, якщо законодавством не передбачено більш тривалої відпустки з виплатою допомоги для оздоровлення у розмірі посадового окладу;

є) право на віднесення до стажу державної служби державного службовця інших періодів трудової діяльності (до стажу державної служби державного службовця, що дає право на одержання надбавки за вислугу років, додаткової оплачуваної відпустки, призначення пенсії за вислугу років і виплату грошової винагороди в разі виходу на пенсію, включаються періоди роботи, що визначаються відповідними актами Кабінету Міністрів України);

ж) медичне обслуговування державного службовця та членів його сім’ї, у тому числі після виходу його на пенсію.

Обов’язки державного службовця характеризують сутність його службової діяльності, бо орган державної влади приймає на роботу громадянина в основному з тим, щоб покласти на нього відповідні посадові обов’язки.

Законодавство про державну службу визначає лише основні обов’язки державних службовців. Водночас для окремих категорій державних службовців спеціальними нормативними актами встановлюються особливі обов’язки.

Коло основних обов’язків державного службовця визначається ст. 10 Закону України «Про державну службу»:

• додержання Конституції України та інших нормативних актів законодавства України;

• забезпечення ефективної роботи та виконання завдань державних органів відповідно до їх компетенції;

• недопущення порушень прав і свобод людини та грома-
  дянина;

• безпосереднє виконання покладених на нього службових обов’язків, своєчасне і точне виконання рішень державних органів чи посадових осіб, розпоряджень і вказівок своїх керівників;

• збереження державної таємниці, інформації про громадян, що стала їм відома під час виконання обов’язків державної служби, а також іншої інформації, яка згідно з законодавством не підлягає розголошенню;

• постійне вдосконалення організації своєї роботи і підвищення професійної кваліфікації;

• сумлінне виконання своїх службових обов’язків, ініціатива і творчість у роботі.

Державний службовець органічно пов’язаний з державою, й уже через це до нього висуваються специфічні вимоги: не чинити дій, які приводять до підриву авторитету державної служби, не брати участі в страйках, а також інших діях, що порушують функціонування державних органів.

Один з аспектів цього обов’язку полягає в тому, що державні службовці мають утримуватися не лише від дій чи виступів, а й від висловлювань, які можуть зашкодити державній службі або завдати збитків державному органові чи справити враження, що державні службовці не дотримуються або діють усупереч держав­ним і суспільним інтересам.

Обов’язок не чинити дій, які ускладнюють роботу органів державної влади, модифікується залежно від посади, яку обіймає службовець. Так, несумісні з посадою державного службовця пуб­лічні заяви про неправильну політику Кабінету Міністрів України, публічна критика Президента, Прем’єр-міністра, міністра, інших керівників органів державної влади.

Державний службовець не має права використовувати свої службові обов’язки, авторитет державної служби і знання документів для того, щоб критикувати діяльність органів державної влади та їхніх посадових осіб. Державний службовець не має права критикувати свого керівника, орган, у якому він служить, щодо питань політики, яку мають проводити цей орган і посадові особи. Якщо державний службовець не згодний з цією політикою, він має подати у відставку.

Державний службовець не має права апелювати до преси, оскільки інформацію можуть надавати лише вповноважені на це державні службовці. Про діяльність, недоліки, упущення чи зловживання по службі в діяльності відповідного органу державної влади можна рекомендувати державним службовцям звертатися у вищі органи, до вищих керівників, зокрема до Кабінету Міністрів України.

Державні службовці не мають права брати участь у політичних акціях. У разі висування кандидатами в народні депутати України чи депутати органів місцевого самоврядування їм має надаватися відпустка за свій рахунок на весь термін виборної кампанії.

Законодавство, а також посадові інструкції визначають конкретні функції та повноваження державних службовців, які зобов’язані правильно їх виконувати. Невиконання або неналежне виконання службових повноважень можна розглядати як посадовий проступок.

Закон України «Про державну службу» передбачає, що дер­жавний службовець зобов’язаний діяти в межах своїх повноважень. Ця вимога зобов’язує державного службовця мати цілком точні уявлення про обсяг і межі повноважень щодо своєї посади.

Нормативними актами визначено правила підпорядкування між посадами державних службовців, яких має також дотримуватися державний службовець, здійснюючи повноваження в межах наданих йому прав і згідно з посадовими обов’язками.

Обов’язок державного службовця здійснювати повноваження нерозривно пов’язаний з іншою вимогою — дотриманням установленого в органі службового розпорядку, тобто встановленого режиму робочого часу, порядку виконання обов’язків тощо.

Виконання обов’язків на певній посаді державного службовця з дотриманням установленого в державному органі розпорядку й означає виконання повноважень державного службовця даного державного органу.

Якщо державний службовець використовує надані йому повноваження з іншою метою або виходить за межі наданих йому прав, то його дії можуть бути кваліфіковані як посадовий проступок.

Державний службовець не може допускати перевищення посадових повноважень¹.

Державні службовці можуть бути притягнені до кримінальної відповідальності за присвоєння ними повноважень посадової особи і вчинені ними дії, що призвели до істотного порушення прав і законних інтересів громадян та організацій. Внесення державними службовцями свідомо неправильних відомостей до офіційних документів, а також внесення ними в зазначені документи виправлень, які спотворюють їх справжній зміст, якщо це зроблено з корисливої або з особистої зацікавленості (службовий підлог), переслідується в кримінальному порядку.

Державні службовці зобов’язані визнавати права та свободи громадян, забезпечувати й захищати їхні законні інтереси. Права та законні інтереси громадян для службовців є найважливішими категоріями. Виконуючи ці обов’язки, державні службовці забезпечують стабільність суспільних відносин, дотримання режиму законності, гарантують загальний правопорядок. Якщо права й законні інтереси громадян захищені державою (державними служ­бовцями), одне з найважливіших службових завдань вважається виконаним.

Оскільки державна служба ґрунтується на принципах ієрархіч­ної підлеглості, державні службовці зобов’язані виконувати накази, розпорядження та вказівки вищих щодо підлеглості керівників, видані в межах їхніх посадових повноважень, за винятком явно незаконних.

Державний службовець зобов’язаний виконувати всі загальні інструкції, вказівки, письмові чи усні особисті розпорядження керівників, які перебувають на вищому посадовому ієрархічному ступені.

Усі розпорядження державний службовець виконує під особисту відповідальність. Тому, отримавши для виконання розпорядження, державний службовець має його оцінити з погляду відповідності закону та державним інтересам.

Згідно зі ст. 10 Закону України «Про державну службу» державний службовець зобов’язаний, якщо існує хоча б найменший сумнів щодо правомірності отриманого для виконання доручення, одразу повідомити про це в письмовій формі посадову особу, яка дала доручення, а у разі наполягання на його виконанні — повідомити вищу за посадою особу. У цьому разі умовою правомірності доручення буде письмове підтвердження виданого розпорядження вищим за посадою керівником.

Вступаючи на державну службу, державний службовець має бути готовим якісно виконувати службові функції та посадові обов’язки. Щодо ділових якостей, він має відповідати тим вимогам, що випливають з призначення та змісту посади, яку він обіймає. Теоретичне й практичне навчання є службовим обов’яз­ком усіх державних службовців.

Суттєвою ознакою та складовою професійної діяльності державного службовця є дотримання ним норм службової етики. Передбачається, що громадянин, вступаючи на державну службу, суб’єктивно має моральне право зайняти цю посаду, тобто він не лише має професійні якості, а й позитивно характеризується з морального боку, має розвинене почуття чесності, обов’язку, совісті, відповідальності тощо. Тому дуже важливою є вимога щодо дотримання державним службовцем норм службової етики та встановленого в державному органі службового розпорядку.

Державний службовець має сумлінно та самовіддано виконувати свій професійний обов’язок.

Державний службовець своєю поведінкою має демонструвати прихильність до суспільного ладу в дусі Конституції України та конституційних законів і виступати за їх виконання. В усіх відносинах і суспільних контактах державний службовець зобов’яза­ний дотримуватися того ступеня витримки й акуратності, які продиктовані його службовим становищем відносно суспільства та обов’язків державного органу, де він служить.

Збереження державної таємниці, інформації про громадян, що стала відома державним службовцям під час виконання обов’яз­ків, а також іншої інформації, яка не підлягає згідно з законодавством розголошенню, визначається законами України та відповід­ними нормативними актами. Державний службовець зобов’яза­ний зберігати в таємниці інформацію, яка стала йому відомою під час виконання ним службових обов’язків і зачіпає приватне життя, честь і гідність громадян.

Державний службовець не може використовувати інформацію і після припинення державної служби, якщо ця інформація стала йому відома у зв’язку з виконанням ним посадових повноважень і становить державну, службову та іншу таємницю, що охороняється законом. Після припинення державно-службових відносин державний службовець зобов’язаний повернути всі документи, які містять службову інформацію, в орган державної влади.

Державний службовець зобов’язаний своєчасно розглядати у межах своїх посадових обов’язків звернення громадян і громадських об’єднань, а також підприємств, установ і організацій, державних органів і органів місцевого самоврядування та приймати щодо них рішення у порядку, визначеному законами України.

З метою забезпечення якісного виконання державними службовцями посадових обов’язків, реалізації наданих їм законних прав, дотримання правообмежень чинне законодавство України визначає основні гарантії службової діяльності працівників. Гарантії для державного службовця — це встановлені в законодавстві основні положення, що характеризують соціально-правовий аспект статусу державного службовця.

До них належать нормативно визначені міри економічного, соціального, організаційного та правового характеру, спрямовані на забезпечення реалізації загальних прав і обов’язків державного службовця та ефективного виконання посадових повноважень.

Державному службовцеві гарантуються:

• умови роботи, які забезпечують виконання ним посадових обов’язків;

• заробітна плата й інші виплати, передбачені законами та іншими нормативно-правовими актами;

• щорічна оплачувана відпустка;

• медичне обслуговування державного службовця та членів його сім’ї, у тому числі після його виходу на пенсію;

• перепідготовка (перекваліфікація) та підвищення кваліфікації зі збереженням грошового утримання на період навчання;

• обов’язковість згоди державного службовця на переведення на іншу державну посаду державної служби, за винятком випадків, передбачених законом;

• пенсійне забезпечення за вислугу років і пенсійне забезпечення членів сім’ї державного службовця в разі його смерті, що настала у зв’язку з виконанням ним посадових обов’язків;

• захист державного службовця та членів його сім’ї від насилля, погроз, інших неправомірних дій у зв’язку з виконанням ним посадових обов’язків у порядку, визначеному законом.

Передбачений законом перелік гарантій для державного служ­бовця не є вичерпним.

На сучасному етапі запровадження адміністративної реформи однією з актуальних гарантій для державних службовців є встановлення його соціального захисту при ліквідації та реорганізації органу державної влади.

При ліквідації органу або скороченні його штату державному службовцеві у разі неможливості надання роботи в цьому органі має бути запропонована інша посада державного службовця в іншому органі з урахуванням його професії, кваліфікації та раніше займаної посади.

При звільненні у зв’язку з ліквідацією органу державної влади або скороченні його штату у разі невиконання умови, зазначеної в попередньому абзаці, державному службовцеві сплачується середня заробітна плата протягом трьох місяців.

Поряд з цим у разі неможливості працевлаштування законодав­чо необхідно встановити гарантію перепідготовки за іншою спеціальністю, спрямованою на державну службу, із збереженням на період навчання заробітної плати та стажу державної служби.

В умовах трансформації повноважень органів державної влади доцільно забезпечити бюджетне фінансування перепідготовки здібних молодих державних службовців, які отримали досвід роботи в державній службі.

Державному службовцеві залежно від умов проходження ним державної служби надаються у випадках і порядку, визначених законами, житлова площа, службовий транспорт тощо.

Перспективним є реальне запровадження страхування держав­них службовців на випадки:

1) заподіяння шкоди здоров’ю та майну у зв’язку з виконанням посадових обов’язків;

2) захворювання чи втрати працездатності в період проходження державної служби.

Страхування має здійснюватися на підставі угод між органами державної влади та організаціями страхування, що мають відповідні ліцензії. При цьому розмір страхових виплат повинен бути визначений нормативно-правовими актами.

Витрати, пов’язані з наданням гарантій для державного службовця, забезпечуються за рахунок коштів відповідних бюджетів.

Особливе місце в забезпеченні ефективної діяльності державного апарату займають заохочення та відповідальність державних службовців.

Заохочення являє собою позитивно стимулюючий вплив суб’єк­тів (посадової особи, органу та ін.) на потреби, інтереси, свідомість, волю, поведінку службовця, а отже, на результати його управлінської праці, державно-службової діяльності. Заохочення сприяє поліпшенню дисципліни, якості праці, виховує ініціативу та відповідальність працівників.

Застосування заохочення базується на правових засадах, має бути своєчасним, значущим, вагомим. У цьому розумінні воно є видом більш широкого поняття — стимулювання. Розглядаючи інститут державної служби, неможливо обійти питання заохочення, оскільки саме цей термін визначений законодавчо.

Серед найважливіших адміністративно-правових засобів, що використовуються в інституті державної служби й мають публічно-правовий характер, виокремлюються правове стимулювання та правове обмеження. Варто погодитися з думкою, згідно з якою ці правові засоби мають ширший обсяг, аніж традиційні методи правового регулювання, оскільки сам метод може бути або стимулюючим, або обмежуючим фактором.

Правове стимулювання, на загальновизнаний погляд, перед­бачає як позитивні (суб’єктивні права, пільги, заохочення), так і негативні (заборони, обов’язки, заходи примусу, стягнення, пока­рання) діяння.

У нормах інституту державної служби визначаються традиційні заходи правового стимулювання й правового обмеження, що властиві моделі державної служби України. Вони забезпечують засоби правового стимулювання та правового обмеження, за допомогою яких буде можливо:

• спонукати державних службовців до законослухняної активної поведінки, яка створює атмосферу суспільної злагоди, законності та правового порядку в різних сферах;

• створювати сприятливі умови для забезпечення прав і свобод особистості, всіх громадян;

• детально встановлювати систему заохочення, пільг, інших заходів стимулювання, заборон і правообмежень державних служ­бовців, тобто на потрібному рівні визначати правовий статус чиновників;

• формувати лише позитивні правові мотивації;

• підвищувати позитивну активність державних службовців;

• зміцнювати позитивні процеси в реформуванні соціально-політичного та економічного життя держави й суспільства, а також самої системи державної служби.

Заохочення застосовується за успішне та сумлінне виконання посадових обов’язків, виконання особливо важливих завдань, багаторічну працю тощо. Це важливий засіб виховання державних службовців і зміцнення трудової дисципліни. Заохочення сприяють формуванню свідомого ставлення до справи, розвитку ініціативи, рішучості та впевненості у своїх діях, мобілізують на переборювання труднощів.

Заохочення найкращих працівників підвищує їх авторитет, створює їм пошану і, що найважливіше, позитивно впливає на колектив співробітників. Завдання полягає в тому, щоб за допомогою засобів матеріального та морального заохочення, поряд з іншими формами та методами виховного впливу, забезпечити правильне розуміння державними службовцями своїх службових обов’язків, сумлінного ставлення до їх виконання.

Заохочення може бути індивідуальним і колективним, а за змістом — моральним, матеріальним або змішаним, тобто таким, що містить і моральні, і матеріальні елементи.

Згідно з положеннями Кодексу законів про працю застосовуються такі заохочення: подяка; премія; нагородження цінним подарунком, почесною грамотою тощо. За особливі заслуги держав­ні службовці нагороджуються орденами, медалями, нагрудними знаками, почесними званнями тощо.

Своєрідним засобом матеріального заохочення є пільги. Так, Кодексом законів про працю передбачається, що працівникам, котрі успішно та сумлінно виконують службові обов’язки, надаються переваги та пільги при соціально-культурному та житлово-побутовому обслуговуванні.

Засоби заохочення можуть застосовуватися тільки тими органами та керівниками, які мають на це право. При цьому застосовуються тільки заохочення, передбачені відповідними нормативними актами, в межах повноважень органу чи посадової особи.

Поряд із заохоченнями законодавство передбачає в міру необхідності застосування юридичної відповідальності державних службовців, а саме: дисциплінарної, адміністративної, матеріальної та кримінальної.

Відповідальність державних службовців настає за порушення законності та службової дисципліни, невиконання або неналежне виконання ними посадових обов’язків. Вона полягає в застосуванні до державних службовців тих чи інших покарань, стягнень, передбачених законодавством, за винне здійснення ними правопорушень, тобто за провини та дії, що юридично визнані протиправними. Як відомо, правопорушення поділяються на злочини та провини (делікти).

Протиправне невиконання чи неналежне виконання державним службовцем покладених на нього обов’язків (порушення трудової дисципліни), яке не тягне за собою кримінальної відповідальності, прийнято називати посадовою (дисциплінарною) провиною¹.

Дисциплінарна відповідальність — це застосування заходів дисциплінарного впливу в порядку службового підпорядкування за винні порушення правил державної служби, що не підпадають під дію карної відповідальності. Вона визначена на загальних засадах для всіх громадян.

Поряд з цим характер професійної діяльності державних служ­бовців передбачає певні особливості регулювання їх відповідальності. Для державних службовців установлені підвищена відповідальність, домірність відповідальності займаній посаді, що можуть бути застосовані тільки до них (наприклад: попередження про неповну службову відповідність).

Дисциплінарні стягнення можуть накладатися на державного службовця за невиконання або неналежне виконання покладених на нього обов’язків (посадова провина). При цьому необхідно врахувати, що дисциплінарна відповідальність може бути накладена і на тих державних службовців, хто надав інформацію, що спонукала до незаконних дій.

Найбільш серйозними посадовими провинами є ті з них, що приводять до порушення або невиконання законів, указів Президента України, нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України та рішень судів. Найчастіше посадовими провинами постають порушення порядку реалізації та термінів виконання доручень, установлення непередбачених законами чи іншими нормативно-правовими актами процедур реалізації прав особи та громадянина, виконання норм та доручень не в повному обсязі або перекручення їх змісту.

Крім перелічених, можуть бути й інші випадки невиконання або неналежного виконання державним службовцем посадових обов’язків, що розцінюються як посадова провина.

Видами дисциплінарних стягнень є: зауваження, догана, сувора догана, попередження про неповну службову відповідність, звільнення.

Варто зазначити, що звільнення як засіб дисциплінарного покарання державного службовця допускається лише за наявності підстав, зазначених у законах України «Про державну службу» та «Про боротьбу з корупцією».

Дисциплінарне стягнення накладається органом державної влади або його керівником, які мають право на призначення державного службовця на посаду. Це правило обумовлено характером стягнень. Право попереджати про неповну службову відповідність і вирішувати питання про звільнення з посади надається тим органам і керівникам, які мають право призначення на посаду.

Порядок проведення службових розслідувань, застосування та оскарження дисциплінарного стягнення визначається законодавством і відповідними нормативно-правовими актами.

Службова діяльність у системі державної служби базується на суворій ієрархії: державні службовці, які реалізують своє право на певні дії, та особи, які безпосередньо виконують їхні рішення, перебувають на різних управлінських щаблях. Законодавство та практика державно-службової діяльності виходять з визнання презумпції законності всіх наказів і розпоряджень начальників і обов’язковості їх виконання для підлеглих.

Державний службовець, маючи сумніви щодо правомірності одержаного ним для виконання розпорядження, зобов’язаний у письмовій формі одразу повідомити про це:

• свого безпосереднього керівника;

• керівника, який видав розпорядження;

• вищого керівника.

Якщо державний службовець отримує підтвердження у письмо­вій формі про необхідність його виконання від керівника, який видав наказ, або вищого за підпорядкованістю керівника, держав­ний службовець зобов’язаний його виконати. Відповідальність за виконання державним службовцем неправомірного розпоряджен­ня несе керівник, який підтвердив це розпорядження. Водночас державний службовець не повинен виконувати розпоряджень, які є адміністративно чи кримінально карними діяннями.

Дисциплінарну відповідальність треба відрізняти від адміністративної відповідальності.

Як правило, державні службовці (посадові особи) є спеціальними суб’єктами адміністративної відповідальності. Підставою для адміністративної відповідальності посадових осіб є порушен­ня загальнообов’язкових правил, передбачених законами України прямої дії, іншими нормативними актами, якщо дотримання цих правил визначено за посадовий обов’язок державного службовця. Підставою для адміністративної відповідальності службовців є діяння, яке водночас може бути як адміністративною, так і посадовою провиною. До державних службовців застосовуються лише два види адміністративних покарань — попередження і штрафи, які накладаються суб’єктами функціональної влади (представ­никами влади, посадовими особами контрольно-наглядових органів).

Адміністративна відповідальність застосовується органами або посадовими особами, з якими порушник не пов’язаний відносинами підлеглості по роботі чи по службі (наприклад: суддями, державними інспекторами з охорони праці, інспекторами держав­ної протипожежної служби, головними санітарними лікарями та ін.).

В окремих випадках порушення може містити водночас ознаки як дисциплінарної, так і адміністративної провини й спричинює два види відповідальності.

Чинним законодавством передбачено кримінальну відповідаль­ність посадових осіб за зловживання посадовими повноваженнями, перевищення посадових повноважень, відмову в наданні інформації, присвоєння повноважень посадової особи, незаконну участь у підприємницькій діяльності, одержання хабара, дачу хабара, службову фальсифікацію і недбалість. Залежно від характеру цих суспільно небезпечних дій суд призначає різні міри кримінального покарання, у тому числі позбавлення права займати певні посади або займатися певною діяльністю.

Для державних службовців має бути передбачено також матеріальну відповідальність. Вона виконує правовідновну функцію та настає за посадовий проступок, який завдав матеріальних збитків державній організації (державному органу). Матеріальна відповідальність передбачає відшкодування винним службовцем завданих ним збитків. До матеріальної відповідальності винні притягуються судом за позовом органу державної влади до державного службовця.

За кожний посадовий проступок може бути застосоване лише одне дисциплінарне покарання.

Наказ (розпорядження) чи постанова про застосування дисциплінарного покарання із зазначенням мотивів його застосування оголошується державному службовцеві, який був покараний, під розписку.

Якщо протягом року з дня застосування дисциплінарного покарання на службовця не буде накладено нового дисциплінарного покарання, його вважають таким, який не зазнав цього покарання. Орган державної влади (посадова особа), який застосував покарання, може зняти його до закінчення року за власною ініціативою, за клопотанням безпосереднього керівника чи трудового колективу, якщо покараний не вчинив нового проступку й проявив себе як сумлінний працівник.

Упродовж терміну дії дисциплінарного покарання міри заохочення до державного службовця не застосовуються.

В умовах зміни парадигми суспільства, трансформаційного періоду розвитку держави, найактуальнішим питанням є реальне запровадження обов’язку державних службовців визнавати, дотримуватися та захищати права й свободи людини і громадянина.

У цьому аспекті рішення органів державної влади, установ, підприємств та їх об’єднань, громадських об’єднань чи посадових осіб, державних службовців можуть бути оскаржені через суд, якщо внаслідок цих дій:

• порушено права й свободи громадян;

• створено перепони для реалізації громадянином його прав і свобод;

• незаконно на громадянина накладено будь-який обов’язок або він незаконно притягнений до будь-якої відповідальності.

Зазначені дії можуть мати як колегіальний, так і особистий характер.

Громадянин має право оскаржити також бездіяльність держав­них службовців, якщо це призвело до зазначених наслідків. Кожний громадянин має право дістати, а державні службовці зобо­в’язані надати йому можливість ознайомитися з документами та матеріалами, що безпосередньо торкаються його прав і свобод, якщо немає передбачених законом обмежень на інформацію, що міститься в цих документах і матеріалах.

Суд, встановивши обґрунтованість скарги громадянина, визначає відповідальність посадової особи, державного службовця за дії (рішення), що спричинили порушення прав і свобод громадянина. Щодо державних службовців, які вчинили дії (прийняли рішення), визнані незаконними, суд визначає передбачену законом міру відповідальності, аж до подання про звільнення. Відповідальність може бути покладена як на тих, чиї дії (рішення) визнано незаконними, так і на тих, хто надав інформацію для незаконних дій.

У науковій літературі пропонується вирішити питання про межі підкорення наказу керівника. Воно має бути диференційованим залежно від сфери адміністративної діяльності та досить повно конкретизуватися в нормативних актах, які регламентують відповідний вид державного управління стосовно конкретних обставин: державна служба, військова служба, робота в умовах надзвичайного стану тощо. У зазначених актах має бути визначений порядок оскарження неправомірних розпоряджень. Нормативний акт, який визначає правовий статус державного службовця (посадової особи), може встановити обов’язок не виконувати не лише злочинні, а й незаконні накази (розпорядження), тобто владні вимоги, що висунуті з недотриманням встановлених для цього фор­ми та процедури або потребують реалізації дій, які утворюють адміністративний або громадянський делікт, а також дисциплінар­ний (посадовий) проступок.

Призначення на державну посаду здійснюється за допомогою адміністративного акта (указу, постанови чи розпорядження, наказу) керівника органу державної влади або уповноваженої особи, що юридично фіксує вступ громадянина на державну службу і зарахування його на відповідну посаду.

Призначення охоплює такі випадки:

• вступ на державну службу (виникнення державно-службових відносин);

• зміна державно-службових відносин;

• переміщення по службі.

Призначення на посаду державного службовця передбачає добровільну і взаємну згоду сторін (громадянина і державного органу в особі керівника чи уповноваженої особи). Воно є взаємопогоджуваним адміністративним актом. Згода призначуваної особи є передумовою дійсності адміністративного акта про призначення.

Вступ громадянина на державну службу є справою суто добровільною. Певна форма згоди в законодавстві не передбачена. Цілком достатньо, щоб адміністративний акт про призначення був підписаний призначуваною особою без будь-яких застережень і тим більше заперечень.

Згода потрібна в усіх випадках призначення. Закон України «Про державну службу» не передбачає жодних винятків з цього правила. Навіть у випадку ліквідації органу чи скорочення його штату державного службовця за його згодою переводять на іншу посаду в тому самому органі або в іншому органі з урахуванням його професії, кваліфікації та займаної раніше посади.

Згода з адміністративним актом про призначення повинна бути виражена призначуваною особою і без будь-яких умов. Ця вимога обумовлена необхідністю забезпечити юридичну ясність і недвозначність державно-службових відносин, що виникають.

Правова форма призначення — видання та вручення державному службовцю під розписку адміністративного акта про призначення.

Виходячи з загальних положень адміністративного права, обо­в’язковими ознаками адміністративного акта про призначення на посаду повинні бути як мінімум:

1) відомості про орган державної влади, що призначає держав­ного службовця;

2) зазначення посади державного службовця, на яку призначається особа;

3) дата початку виконання обов’язків на посаді, на яку призначена особа;

4) підпис керівника (чи уповноваженої особи) і гербова печатка органу.

Приведення зазначеного мінімуму відомостей в адміністратив­ному акті про призначення на посаду є обов’язковою умовою
його юридичної дійсності.

Адміністративний акт про призначення на посаду повинен бути завжди підписаний власноручно керівником органу державної влади (чи уповноваженим їм особою). Акт, підписаний за допомогою технічних засобів, не містить жодної з істотних юридичних ознак, що робить його дефектним.

Оригінал акта про призначення залишається в органі державної влади і є складовою особової справи державного службовця.

Характерним для більшості державних службовців звичайно під час проходження служби є рух в посадовій ієрархії внаслідок заміщення різних посад у органах державної влади. Ключовим елементом проходження державної служби є просування по службі.

Воно має визначатися насамперед особистими якостями служ­бовця, його досвідом, професіоналізмом, кваліфікацією, придатністю до даного виду служби (до виду певної діяльності). Просування по службі залежить також від об’єктивних моментів, наприклад, від якості правового регулювання щодо заохочування державних службовців, регулярного просування по службі, проведення необхідних атестацій тощо.

Просування по службі являє собою призначення державного службовця на іншу посаду з іншим організаційно-правовим статусом посади. Також ним визнається призначення державного службовця на іншу посаду з більш високим грошовим утриманням без зміни посадового найменування, тобто в рамках однієї категорії посад.

Загальні принципи просування по службі. Просування по службі здійснюється виключно за ознаками здібностей і професійної кваліфікації незалежно від статі, расової належності, віросповідання, світогляду тощо.

Просування державного службовця на більш високу посаду можливе за таких умов:

• наявність вакантної посади;

• наявність необхідної професійної освіти, досвіду роботи, знання Конституції України, законодавства про державну службу та боротьбу з корупцією;

• наявність необхідного стажу державної служби та/або загального стажу;

• проходження конкурсу чи застосування іншої процедури, передбаченої чинним законодавством.

Адміністративний акт про просування по службі зворотної сили не має. Просування по службі реалізується з дати призначення державного службовця на вакантну посаду, зазначеної безпосередньо в адміністративному акті про призначення.

Державний службовець не має права вимагати просування по службі.

Просування по службі державних службовців здійснюється з урахуванням факторів, що стосуються не тільки особистості державного службовця.

Головний принцип вирішення питання про просування по службі: державний інтерес до оптимального заміщення посад державних службовців має бути пріоритетним перед особистим інтересом державного службовця, який прагне просування по службі. Тому права вимагати — аж до звертання до суду — просування по службі державному службовцю не дає ні чинна Конституція України, ні норми законодавства про державну службу.

Право державного службовця на просування по службі покладає на державні органи обов’язок його забезпечувати. Цей обов’язок означає, що державний орган чи посадова особа при винесенні рішення про просування по службі повинні виходити з ділових якостей кандидата на просування, його службових заслуг, у тому числі результатів і стажу служби, рівня кваліфікації тощо, і, спираючись лише на його професійні якості, не перешкоджати йому в просуванні у рамках державно-службових і фінансових можливостей органу державної влади.

Права вимагати заміщення вищої вакантної державної посади в державного службовця не виникає і у тому разі, якщо він тривалий час заміщає ту саму посаду. Якщо всі претенденти на заміщення вакантної посади однаково гідні просування по службі, то орган державної влади чи посадова особа мають право ухвалення рішення про просування конкретного державного службовця за своїм розсудом. Однак у всіх випадках вони зобов’язані обґрунтовувати своє рішення з урахуванням професійних якостей кандидатів на просування.

Право державного службовця на просування по службі є гарантією від протиправних дій органів державної влади чи посадових осіб, від яких залежить просування по службі.

Якщо державний службовець не був підвищений по службі через зловживання і відмова у просуванні виявилася наслідком провини або протиправної поведінки посадової особи, «обійдений» державний службовець має право звернутися до відповідного органу державної влади чи до суду. Предметом заперечування в даному разі буде адміністративний акт, прийняттям якого порушене право державного службовця на просування.

Стаж державної служби — це загальна тривалість служби дер­жавного службовця в органах державної влади (чи в їхніх апаратах), інших органах, на яких поширюється дія Закону України «Про державну службу».

Зарахування до стажу державної служби державного службов­ця інших періодів трудової діяльності здійснюється відповідно до чинного законодавства України.

Стаж державної служби має юридичне значення при призначенні надбавки за вислугу років, наданні додаткової оплачуваної відпустки, призначенні пенсії за вислугу років і виплаті грошової винагороди при виході на пенсію.

До стажу державної служби включають періоди роботи (служби) державного службовця на посадах, у тому числі виборних, в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, інших органах, на які поширюється дія Закону України «Про державну службу».

Періоди служби в органах державної влади зараховуються до стажу державної служби незалежно від того, яку посаду державної служби відповідно до класифікації посад обіймав державний службовець.

До стажу державної служби включають у встановленому законодавством України порядку періоди військової служби, служби в органах внутрішніх справ, органах податкової поліції, митних органах та інших, а також час їхнього навчання в навчальних закладах з відривом від роботи (служби) у зв’язку з направленням відповідним органом для отримання додаткової професійної підготовки, перепідготовки чи підвищення кваліфікації.

Резервом кадрів державних службовців є державні службовці, які поєднують у собі високу компетентність, ініціатив­ність і творчий підхід до виконання службових обов’язків і здатні при додатковій підготовці досягти відповідності кваліфікаційним вимогам, що висуваються до вищих посад, на які намічається висування цих службовців.

Призначення резерву кадрів державних службовців — бути гарантом:

• стабільності державної служби;

• забезпечення професіоналізму державної служби;

• результативності та ефективності виконання компетенційних повноважень посад;

• підвищення професійної і ділової активності державних службовців.

Формування кадрового резерву здійснюється відповідно до Положення про формування кадрового резерву для державної служби, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2001 р. № 199, і повинне забезпечити добір працівників, які:

• здатні запроваджувати демократичні цінності правової держави та громадянського суспільства, неухильно відстоювати права людини і громадянина;

• мають професійні навички, що ґрунтуються на сучасних спеціальних знаннях і аналітичних здібностях, для прийняття та успішної реалізації управлінських рішень.

Кадровий резерв формується з:

• керівників і спеціалістів підприємств, установ, організацій;

• працівників органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування;

• державних службовців, які підвищили кваліфікацію, пройшли стажування або за результатами атестації рекомендовані для роботи на більш високих посадах;

• осіб, рекомендованих конкурсними комісіями для зарахування до кадрового резерву;

• випускників вищих навчальних закладів, у тому числі тих, що зараховані на навчання за освітньо-професійними програмами підготовки магістрів державного управління.

На певні посади державних службовців до кадрового резерву включаються народні депутати попередніх скликань Верховної Ради, а також депутати органів місцевого самоврядування.

До кадрового резерву зараховуються професійно підготовлені працівники, які успішно справляються з виконанням службових обов’язків, виявляють ініціативу, мають організаторські здібності і необхідний досвід роботи.

Під час формування кадрового резерву забезпечується пропор­ційно збалансоване представництво кандидатур кожної статі з урахуванням складу працюючих у відповідних сферах управління.

Зарахування працівника до кадрового резерву проводиться за його згодою. Про зарахування до кадрового резерву повідомля-
ється керівництво за місцем роботи зарахованого працівника.

Резерв кадрів державних службовців на висування на вищі дер­жавні посади формується керівниками органів державної влади.

Визначення видів, форм, термінів, спеціалізацій і напрямів навчання, вибір програм і навчальних закладів здійснюються з урахуванням цілей, завдань, функцій органів державної влади, їхніх структурних підрозділів і кваліфікаційних вимог до відповідної посади державного службовця.

На кожну посаду державного службовця кадровий резерв фор­мується з такого розрахунку:

• на посаду керівника — не менше двох осіб;

• на посади спеціалістів складаються списки осіб, зарахованих до кадрового резерву, з урахуванням фактичної потреби.

Список осіб, зарахованих до кадрового резерву, переглядається щороку в грудні. У разі необхідності до списку протягом року можуть бути внесені зміни у порядку, встановленому для зарахування до кадрового резерву.

Зарахування до кадрового резерву затверджується наказом чи розпорядженням керівника органу державної влади за погодженням з іншими органами, якщо для призначення на посади, на які формується кадровий резерв, передбачається погодження кандидатур з цими органами.

Пропозиції щодо резерву на посади, призначення на які здійснюється органами вищого рівня, розглядаються спеціальними комісіями, утвореними при цих органах. Очолює комісію керівник органу або його перший заступник. Склад комісії затверджується рішенням відповідного органу.

Керівники органів державної влади зобов’язані забезпечувати проведення постійної роботи з державними службовцями, включеними до кадрового резерву, згідно із затвердженими керівниками органів державної влади чи їхніх структурних підрозділів особистими річними планами, де передбачається:

• вивчення та аналіз виконання законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України;

• систематичне навчання шляхом самоосвіти;

• періодичне навчання і підвищення кваліфікації у відповідних навчальних закладах (у тому числі зарубіжних);

• участь у роботі семінарів, нарад, конференцій з проблем та питань діяльності державних органів і структурних під-
  розділів;

• стажування терміном до двох місяців у державному органі, до кадрового резерву якого зараховано працівника;

• виконання обов’язків державного службовця, на посаду якого зараховано працівника до кадрового резерву;

• залучення до розгляду відповідних питань, проведення перевірок, службових розслідувань;

• участь у підготовці проектів актів законодавства, інших нормативних документів.

Контроль за виконанням особистих річних планів осіб, зарахованих до кадрового резерву на посади керівників органів, покладається на керівників органів вищого рівня, на інші посади — на керівників структурних підрозділів.

Особлива увага має приділятися організації та ефективності професійного навчання осіб, включених до кадрового резерву.

Навчання кадрового резерву на посади I—IV категорії забезпечує Українська Академія державного управління при Президентові України.

Навчання кадрового резерву на інші категорії посади державних службовців здійснюється закладами загальнонаціональної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців.

В органах державної влади має повсякденно та всебічно проводитися робота з вивчення професійних, ділових і особистісних якостей державних службовців, що перебувають у кадровому резерві. Запроваджені щорічний аналіз складу резерву, оцінка служ­бової діяльності, ступеня виконання індивідуальних планів підготовки державних службовців.

Державні службовці, що не виявили необхідних професійних, ділових і особистісних якостей, уміння працювати з людьми, із складу резерву вилучаються. Рішення про вилучення з кадрового резерву приймається керівником органу державної влади, до компетенції якого входить призначення на посаду чи звільнення від посади відповідних державних службовців.

Кадрові служби органів, на які поширюється дія Закону України «Про державну службу», формують кадровий резерв, систематично аналізують та узагальнюють практику його формування, вносять пропозиції керівництву щодо вдосконалення цієї роботи.

Якщо посада, до кадрового резерву на яку зараховано працівника, стає вакантною, він має переважне право на її заміщення при проведенні конкурсу.

Просування по службі державного службовця, зарахованого до кадрового резерву, або такого, що пройшов стажування чи навчався в Українській Академії державного управління при Президентові України, може здійснюватися за рішенням керівника відповідного державного органу, поза конкурсом.

Керівник органу державної влади несе відповідальність за ефективну підготовку і використання кадрового резерву. У разі заміщення вакантної посади керівник державного органу в поданні про призначення кандидата на цю посаду повинен зазначити, протягом якого періоду він перебував у кадровому резерві, яким чином виявив себе, а якщо не перебував — подати обґрунтовані пояснення причини невикористання кадрового резерву.

Перебування працівника у кадровому резерві може припинитися з його власної ініціативи або за вмотивованою пропозицією керівника відповідного державного органу. Виключення із списків кадрового резерву оформляється наказом чи розпорядженням керівника.

Основним видом практичної підготовки державного службовця до заміщення посади державного службовця є стажування.

Стажування у системі державної служби — це:

• навчання в органі державної влади на конкретній посаді державного службовця (у цьому разі громадянин призначається на відповідну посаду стажистом на термін до шести місяців без присвоєння йому рангу);

• навчання державного службовця в навчальному закладі у формі самостійного виду додаткового професійного навчання чи навчання з відповідних модулів освітньо-професійних програм підготовки чи професійних програм підвищення кваліфікації.

Порядок та умови стажування на посаді державного службовця визначаються керівником органу державної влади. Порядок та умови стажування, що є самостійним видом професійного нав­чання, визначаються угодою, яка укладається органом державної влади з навчальним закладом.

Порядок та умови стажування, передбаченого як складова освітньо-професійної програми підготовки чи професійної програми підвищення кваліфікації, мають визначатися навчальним закладом самостійно.

Метою стажування будь-якого виду є формування і закріплення на практиці професійних знань, умінь і навичок, от-
риманих державними службовцями в результаті теоретичної підготовки.

Основними завданнями стажування будь-якого виду є:

• підготовка державного службовця до заміщення конкретної посади державного службовця;

• здобуття та накопичення передового досвіду управлінської діяльності;

• вироблення стратегічної програми майбутньої службової діяльності та конкретних планів найближчих дій;

• випробування державного службовця з погляду доцільності та можливості його просування по службі.

Усі види стажування мають обов’язково включати:

• теоретичну підготовку;

• роботу з нормативно-правовою та іншою документацією, підготовку аналітичних матеріалів і проектів нормативних актів з відповідним обґрунтуванням;

• набуття професійних і ділових навичок;

• безпосереднє виконання службових обов’язків на конкретній посаді державного службовця;

• вивчення досвіду роботи органу державної влади, в якому проходить стажування;

• участь у нарадах, семінарах, ділових зустрічах тощо.

Усі види стажування мають індивідуальний характер і перед­бачають самостійне виконання посадових службових обов’язків.

Форми практичного оволодіння методами і прийомами запропонованої службової діяльності різноманітні. Основні з них:

• виконання посадових обов’язків на посадах органів держав­ної влади, функціональні повноваження яких відповідні потребам особи, яка проходить стажування;

• набуття спеціальних теоретичних і практичних навичок, умінь і знань в наукових установах, на підприємствах, в установах і організаціях різних форм власності, у тому числі й закордонних;

• формування та розвиток професійних умінь і ділових якостей при виконанні посадових обов’язків в структурних під­розділах Адміністрації Президента України, Секретаріату Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої вла­ди, вищих за організаційно-правовим статусом органах держав­ної влади;

• участь у заходах моніторингового чи експертного характеру (оперативне вивчення обстановки і вживання заходів на місцях, інспекції, перевірки, контроль тощо);

• вивчення закордонного досвіду тощо.

Будь-яке стажування має завершуватися підведенням підсумків і оцінкою рівня набутих умінь, навичок і знань незалежно від виду та форми.

Стажування державних службовців, і насамперед тих, хто включений до кадрового резерву, повинно стати органічною складовою проходження державної служби.

У науковій літературі визнається, що в основу організації стажування державних службовців доцільно покласти такий принцип: чим вище піднімається державний службовець в посадовій ієрархії, тим більше часу в загальній тривалості його навчання має складати стажування. Відповідно варто зробити правилом, що призначенню на будь-яку посаду в державному апараті повинно передувати навчання і стажування державного службовця на аналогічній для заміщення посаді.

Сформована практика проведення стажування на державній службі орієнтується в основному на короткострокове стажування, що має переважно ознайомлювальний характер. Доцільно передбачити, що тривалість стажування на зайняття вищих посад державних службовців може становити один—два роки.

У цілому уявляється доцільним установити диференційовані терміни стажування для конкретних категорій посад державних службовців у зв’язку з характером професійної діяльності на займаних посадах і стажем державної служби.

Удосконалення та впорядкування проходження державної служби потребує проведення оцінювання результативності та ефективності професійної діяльності державного службовця. Воно реалізується шляхом запровадження періодичної атестації службовців.

Атестація службовців є правовим засобом розширення демократичних засад у кадровій політиці та в управлінні державною службою, засобом забезпечення формування й реалізації ціле-
спрямованої та передбачуваної кадрової політики у сфері держав­ної служби.

У системі державної служби інститут атестації є складовою інституту проходження державної служби. При цьому атестацію державних службовців слід розглядати як систему, що відповідно до системного підходу має такі складові:

1. цілі атестації;

2. завдання та функції атестації;

3. структура складових системи атестації та її процедур;

4. зв’язок чи комунікації з іншими складовими системи державної служби;

5. елементи системи атестації державних службовців;

6. управління атестацією державних службовців;

7. історія становлення та розвитку.

Загальною метою атестації державного службовця є сприяння підвищенню результативності та ефективності діяльності органів державної влади, інших органів, на які поширюється дія Закону України «Про державну службу», шляхом добору, розстановки та просування по службі професійно підготовлених, кваліфікованих і досвідчених фахівців. Тим самим атестація державних службов­ців безпосередньо пов’язана із забезпеченням результативності надання державних послуг особі, громадянину, юридичним і фізичним особам, що може оцінюватися економічними та соціальними критеріями.

З погляду завдань і функцій атестацію доцільно розглядати у широкому та вузькому розумінні.

Атестація в широкому розумінні є одним із чинників проведення державної кадрової політики у сфері державної служби. Її основні функції та завдання:

• дотримання на практиці принципів державної служби;

• забезпечення законності в системі функціонування державної служби;

• формування професійного кадрового персоналу державних органів;

• виявлення потенційних можливостей державного службовця з метою підвищення його по службі;

• застосування до державного службовця заходів відповідальності та стимулювання;

• підвищення дисципліни та відповідальності;

• забезпечення реального функціонування механізму просування службовців у службовій ієрархії;

• підтримання стабільності державної служби;

• стимулювання підвищення кваліфікації та професіоналізму службовців;

• попередження й боротьба з правопорушеннями та корупцією в системі державної служби.

Атестація у вузькому розумінні провадиться з метою перевірки й оцінювання професійних, ділових і особистих якостей службовця, визначення його службово-посадової відповідності вимогам, висунутим до служби. Отже, у цьому розумінні основним завданням атестації є визначення відповідності службовця посаді, яку він обіймає.

Під атестацією державних службовців розуміють діяльність,
у процесі якої атестаційна комісія в межах передбаченої науково обґрунтованої процедури з метою виявлення ступеня відповідності працівника посаді, яку він обіймає, оцінює результати його професійної діяльності, професійні, особисті й мо­ральні якості службовця, внесок державного службовця у наслідки діяльності структурного підрозділу, в якому він працює, та всього органу в цілому, результатами якої стають висновки й рекомендації атестаційної комісії щодо поліпшення організації діяльності органу, конкретного структурного підрозділу, умов праці службовця, який атестується, відповідності службовця займаній посаді та пропозиції щодо планування кар’єри цього державного службовця.

Зміст і сутність атестаційної діяльності розкриваються
в науково обґрунтованих принципах атестації, які є похідними від принципів державної служби, а саме: загальність, гласність, систематичність атестації; об’єктивність і комплексність оцінки; позапартійність; колективність і обґрунтованість оцінки та рекомендацій атестаційної комісії; обов’яз­ковість прийняття за результатами атестації організаційно-правових заходів відповідальності та стимулювання (дієвість атестації)¹.

Рушієм механізму атестації має стати зацікавленість державного службовця — матеріальна, моральна, організаційна та ін.

Системний розгляд атестації як діяльності дозволяє виокремити такі її структурні елементи, як:

1. суб’єкт, який призначений для вирішення цілей і завдань проведення атестації та організує процес її проведення;

2. об’єкти, що адекватно віддзеркалюють результати професійної діяльності державного службовця і його професійні, особисті та моральні якості;

3. процедури для досягнення конкретних результатів атестації та їх нормативно-правове забезпечення;

4. результати проведення атестації.

Взаємозв’язок зазначених елементів атестації утворює їхню єдність.

Суб’єктом, який призначений для вирішення цілей і завдань проведення атестації та організує процес її проведення, є атестаційна комісія органу державної влади, що формується керівником цього органу. Вона складається з голови (як правило, першого заступника керівника або заступника, який відповідає за питання кадрової роботи та державної служби), заступника голови, членів комісії та секретаря. Керівник органу державної влади може залучати до роботи в комісії незалежних членів комісії з числа висококваліфікованих державних службовців, науковців.

Об’єктами, що адекватно віддзеркалюють результати професійної діяльності державного службовця та його професійні, особисті та моральні якості, мають бути результати функціонування певної сфери чи сектору державного управління, тенденції їх змін, що обумовлені відповідними управлінськими рішеннями цього органу державної влади. При цьому тільки цільовий програмний метод організації діяльності органу влади спроможний адекватно визначити конкретний внесок державного службовця в його отримання.

Положення про проведення атестації державних службовців затверджується постановою Кабінету Міністрів України та визначає порядок проведення атестації. З цією метою формується атестаційна комісія, котра затверджує графік проведення атестації, складаються списки державних службовців, які підлягають атестації, готуються необхідні документи для атестаційної комісії.

З теоретико-правового погляду атестація службовців як інститут містить норми, що регулюють відносини в системі проходження державної служби. Порядок проходження та просування по службі регламентується відповідними нормативними документами.

Процедури для досягнення конкретних результатів атестації та їх нормативно-правове забезпечення включають певний порядок діяльності органу та атестаційної комісії, спрямований на організацію та проведення атестації службовців, і відповідні норми правового інституту¹.

До процедури також включаються матеріальні норми, що визначають статутні атестаційно-правові положення (необхідність підготовки атестаційної характеристики, терміни проведення атестації, види атестаційних оцінок), і процесуальні норми, що регулюють саму процедуру атестації. Атестаційні норми визначають порядок виникнення, проходження та припинення атестаційно-посадових відносин і слугують для визначення: цілей і завдань проведення атестації; кола осіб, які підлягають атестації; термінів її проведення; складу атестаційної комісії; порядку проведення атестації; прийняття рішень за результатами атестації та розробки заходів щодо вдосконалення процедури атестації та поліпшен­ня діяльності державних органів (їхніх структурних підрозділів).

Обов’язковою складовою системи атестації є безпосередня діяльність з проведення атестації, тобто управлінська атестаційна процедура, яка має організаційно-правовий характер. Атестаційна процедура — це порядок послідовної реалізації вимог атестаційної діяльності в органах державної влади, їх організаційного та технічного забезпечення, тобто система послідовних дій з проведення атестації.

Атестаційна процедура складається з таких основних елементів:

1. постановка цілей і завдань атестації;

2. розробка підготовчих заходів;

3. збирання, вивчення, аналіз та узагальнення інформації про працівника, якого атестують;

4. вироблення системи оцінювання службовців;

5. проведення атестаційного оцінювання службовців, виявлення ступеня їхньої відповідності державній посаді державної служби, яку вони обіймають;

6. підготовка атестаційними комісіями рекомендацій;

7. визначення порядку прийняття керівним органом або керів­ником державного органу рішення за результатами атестації про присвоєння державному службовцеві кваліфікаційного розряду, про матеріальне чи моральне заохочення (стимулювання), введення його до резерву на висунення та ін.;

8. формування порядку реалізації результатів атестації — оцінок і рекомендацій атестаційних комісій (розробка необхідних заходів, які цьому сприяють);

9. визначення періодичності дій, виявлення суб’єктів і методів реалізації цих дій; визначення наслідків реалізації дій і відповідальності посадових осіб за їх виконання.

До атестаційної процедури входить також оцінювання держав­них службовців. Оцінка — це показник ступеня відповідності того, кого атестують, вимогам до посади державного службовця, яку він обіймає. Саме оцінювання також має конкретну процедуру і виконується за допомогою певних дій.

Механізм оцінювання, що забезпечує його ефективні результати, має обов’язково містити такі елементи:

1. суб’єкт оцінювання;

2. об’єкт оцінювання;

3. науково розроблені критерії оцінювання діяльності держав­них службовців, тобто конкретні вимоги, яким має відповідати діяльність працівника, його особисті якості та результати праці; урахування інших факторів, що розкривають зміст роботи;

4. методи оцінювання;

5. процедура оцінювання (створення раціональної системи врахування показників роботи службовців, яка дає змогу аналізувати зібрану інформацію; виділення працівників, які проводять оцінювання; безпосереднє оцінювання і т. ін.).

Атестація державних службовців у механізмі проходження служби пов’язується з можливістю просування по службі та зміни правового статусу службовця.

Після атестації державному службовцеві дається одна з таких оцінок:

• відповідає займаній посаді;

• відповідає займаній посаді за певних умов, тобто умов, визначених рекомендаціями атестаційної комісії щодо його службової діяльності;

• не відповідає займаній посаді.

Інколи з інститутом атестації пов’язується також припинення державної служби для деяких службовців. Однією з підстав для звільнення є встановлення службової невідповідності.

Державний службовець має право звертатися до відповідних органів чи в суд для вирішення спорів, пов’язаних з питаннями проведення атестації, її результатами, змістом виданих атестаційних характеристик.

Відомості про проведену атестацію державного службовця та її результати мають бути в його особовій справі. Особова справа державного службовця заповнюється кадровою службою відповідного органу. Якщо за результатами атестації прийнято рішення про введення державного службовця до резерву на висунення на вищу посаду, ці дані вносять до відповідного кадрового резерву.

На відміну від державної служби з метою підвищення ефективності діяльності посадових осіб місцевого самоврядування (далі — посадові особи) один раз на 4 роки проводиться їх атестація, під час якої оцінюються результати роботи, ділові та професійні якості, виявлені працівниками при виконанні обов’язків, визначених типовими професійно-кваліфікаційними характеристиками посад і відображених у посадових інструкціях, що затверджуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті, районної, обласної ради.

Атестації підлягають посадові особи місцевого самоврядування всіх рівнів, у тому числі ті, які внаслідок організаційних змін обіймають посади менше ніж один рік, якщо їх службові обов’яз­ки не змінилися.

У період між атестаціями проводиться щорічне оцінювання виконання державними службовцями та посадовими особами міс­цевого самоврядування покладених на них завдань та обов’язків. Таке оцінювання проводиться безпосередньо керівниками відділів, управлінь та інших структурних підрозділів органів, де працюють державні службовці та посадові особи місцевого самоврядування, під час підбиття підсумків роботи за рік. Загальні методичні рекомендації з цих питань розробляються Головдержслужбою України.

Відповідно до Програми кадрового забезпечення державної служби, затвердженої Указом Президента України від 10 листопада 1995 р. № 1035/95, здійснюється комплекс заходів з розбудови нової системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців. Напрями та сферу дії цієї системи визначають близько 20 нормативно-правових актів.

З метою створення державної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців Указом Президента України від 30 травня 1995 р. № 398/95 утворено Українську Академію державного управління при Президентові України з філіалами у Дніпропетровську, Львові, Одесі, Харкові. В областях, містах Києві та Севастополі створені регіональні цент­ри підвищення кваліфікації державних службовців та навчання працівників державних підприємств, установ і організацій. Визначено перелік вищих навчальних закладів з підготовки і перепідготовки фахівців державного управління та ринкової економіки.

Постановами Кабінету Міністрів України затверджені:

• Положення про прийом слухачів до Української Академії державного управління при Президентові України від 23 квітня 1996 р. № 446;

• Порядок прийому до вищих закладів освіти на навчання за освітньо-професійними програмами підготовки магістрів держав­ного управління від 16 травна 1996 р. № 533;

• Положення про порядок стажування слухачів Української Академії державного управління при Президентові України та слухачів вищих закладів освіти, які навчаються за освітньо-про­фесійними програмами підготовки магістрів державного управління, від 20 липня 1998 р. № 783;

• Положення про працевлаштування випускників Української Академії державного управління при Президентові України від 17 жовтня 1998 р. № 1269.

На виконання Програми кадрового забезпечення державної служби постановами Кабінету Міністрів України затверджені:

• Положення про систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців від 8 лютого 1997 р. № 167;

• Положення про єдиний порядок підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації керівників державних підприємств, установ і організацій від 8 лютого 1997 р. № 167;

• Положення про працевлаштування випускників вищих нав­чальних закладів, які навчалися на умовах державного контракту за освітньо-професійними програмами підготовки магістрів державного управління, від 1 вересня 1998 р. № 949.

Підготовка магістрів державною управління здійснюється за державним контрактом (замовленням) або за окремими угодами між вищим закладом освіти і юридичними особами на умовах, визначених цими угодами, у вищих закладах освіти, визначених постановою Кабінету Міністрів України «Про заходи щодо підвищення кваліфікації державних службовців органів державної виконавчої влади» від 28 липня 1995 р. № 560. Термін навчання за денною формою не менше ніж 12 місяців, за заочною — 22 місяці.

Формування та розвиток культури в системі професійної освіти державних службовців нині стає нагальною потребою та важливим чинником зміцнення державності і формування соціально-орієнтованої ринкової економіки.

Сьогодні можна констатувати, що основа для забезпечення освіти державних службовців в Україні вже закладена. Є можливість надання кожному державному службовцю та особі, яка претендує на посаду державного службовця, вивчати загальноосвітні й спеціальні дисципліни виходячи із державних, суспільних та особистих освітніх потреб, а це — шлях до збільшення реального інтелектуального, професійно-кваліфікаційного й духовного потенціалу держави і суспільства взагалі та державної служби зокрема.

Життя висуває нові, все більш складні вимоги до роботи державного службовця.

Професійна діяльність державного службовця вимагає сьогодні не тільки ґрунтовної підготовки у сфері державного управління, а й обізнаності в різних галузях науки, культури, економіки, суспільно-політичного життя, широкого кругозору і кола інтересів, певних професійних і людських якостей. Тому загальнокультурний рівень, що містить у собі і загальноосвітній рівень, державного службовця є тією основою, на якій розгортається його професійна діяльність. Починається загальнокультурний розвиток особистості в дитячі роки й триває все життя. Цей процес має відбуватися безперервно і є основою розвитку та збагачення фахово-кваліфікаційної та функціональної складових сукупної куль­тури державного службовця. У свою чергу, розвиток означених складових сукупної культури сприяє підвищенню загальнокультурного рівня державного службовця.

Сучасна система підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців має всі умови для підвищення не тільки загальнокультурного рівня фахівців, а й розвитку їхнього інтелектуального і творчого потенціалу, бо розвиток та збагачення фахо­во-кваліфікаційної складової сукупної культури державного службовця розгортається на основі його загальної культури, спрямований на удосконалення державного службовця як професіонала у галузі державного управління і стає, у свою чергу, основою формування й удосконалення його функціональної діяльності. Тобто загальна освіченість, культура державного службовця є запорукою ефективності його фахової діяльності та зростання рівня кваліфікації, що сприяє й підвищенню функціональної культури фахівця.

У свою чергу, розвиток та збагачення функціональної складової сукупної культури державного службовця залежить від розвитку та збагачення загальнокультурної складової сукупної культури державного службовця. Державний службовець, який має низький загальнокультурний розвиток, погано володіє своєю професією і не піклується про зростання свого кваліфікаційного рівня, не може якісно виконувати свої функціональні обов’язки, тобто не може здійснювати свою функціональну діяльність відповідно до сучасних потреб держави.

Cистема підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців виконує функції, які допомагають особистості державного службовця підвищувати свою культуру, оскільки саме розвиток та збагачення особистості, її інтереси, потреби і можливості є головною метою освіти.

Це перш за все функції, що безпосередньо стосуються особистості фахівця. Під особистістю фахівця мається на увазі професійно-культурна сутність, за якої особистість здатна до продуктивного спілкування та довільних змін умов своєї життєдіяльнос­ті, інтересів і напрямів активності відповідно до власних доктринальних наукових і професійних переконань, знань та ціннісної орієнтації. Ці функції системи навчання і освіти державних служ­бовців у контексті такого розуміння особистості висвітлюють роль системи щодо різнобічного розвитку фахівця, який включає професійну, загальноосвітню, культурну і духовну різнобічність.

Адаптивна функція системи підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців у площині внутрішніх виявів своєї дії стосується адаптування фахівця до своєї професії, набуття ним та збагачення досвіду практичної діяльності, розвитку професійної інтуїції та нелінійного мислення тощо. Система навчання і освіти має допомогти фахівцеві адаптуватися і до нової посади, і до швидкозмінних умов життя, кардинальних змін у мораль­них, духовних, ціннісних орієнтаціях, які відбуваються в су-
часному житті і відповідно в сучасній практиці державного управління.

Компенсаторна функція системи спрямована на відтворення частково втрачених (забутих з часом) знань та надолуження тих знань, що з якоїсь причини не були отримані під час вузівської підготовки. Оскільки обсяг інформації, яка потрібна державному службовцеві, неухильно зростає, то розширення та оновлення знань, що відбуваються в межах його навчання та освіти, є ще одним виявом компенсаторної функції системи.

Аналітична функція. Сутність цієї функції полягає насамперед у критичному осмисленні існуючої практики державного управління та державної служби. Для фахівця характерна, поряд з іншим, і така позиція стосовно власної діяльності, коли саме ця діяльність є особливим предметом аналізу та оцінки. Рефлексивне ставлення особистості до власної діяльності є однією з найважливіших психологічних умов більш глибокого усвідомлення, критичного аналізу та конструктивного вдосконалення. Стимулювання рефлексії фахівців є одним з виявів аналітичної функції системи підготовки та підвищення кваліфікації. А вивчення та узагальнення досвіду професійної діяльності державних службов­ців, визначення його основної ідеї дає простір для реалізації си-
стемою своєї аналітичної функції.

Перетворювальна функція системи підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців полягає у необхідності подолання тих стереотипів, шаблонів, які склалися у певної частини фахівців і заважають конструктивно змінити стиль мислення та основні підходи до теорії та практики управління зокрема і життя взагалі. Отже, система навчання і освіти перетворює вже складені в психології фахівців застарілі операціональні (стереотипи дій) та змістовні (погляди, що вже склалися, позиції) установки. Саме установки особистості як регулятори діяльності, а не процеси мислення або пам’ять, увага, сприйняття перебудовуються, коли діяльність людини має здійснюватися в принципово нових для неї умовах, в новому макро- або мікросередовищі

Розвиваюча функція системи підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців полягає у різнобічному гармонійному розвиткові особистості державного службовця, його про-
фесійного, наукового, культурного і духовного потенціалу. Ця функція найяскравіша і проявляється в усіх ланках системи.

Прогностична функція в площині внутрішніх функцій системи полягає у формуванні прогностичних умінь державних службовців, прищепленні навичок передбачати результати своєї теперішньої та майбутньої діяльності, визначати її цілі та завдання, планувати, програмувати і проектувати свою діяльність, приймати оптимальні рішення тощо.

Комунікативна функція. У системі підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців створюються умови для вільного спілкування фахівців з відомими науковцями, практиками, політиками, державними діячами, представниками культурної та мистецької еліти суспільства, своїми колегами тощо. Комунікативна функція може проявлятися у різних формах навчання і освіти, але спілкування завжди сприяє професійному, загальноосвітньому, культурному та духовному зростанню особистості, розвитку її комунікативних властивостей і вмінь, сприяє самоосвіті та самовдосконаленню.

Стимулююча функція системи полягає у підвищенні зацікавленості державних службовців у нових знаннях, організації нав­чального процесу на основі проблемно-ситуативних і пошуко-
вих методів, які сприяють розширенню освітніх потреб фахівців та урізноманітненню кола їхніх інтересів, при цьому не тільки професійних. Система підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців стимулює самоосвіту і саморозвиток особистості, всіляко заохочує і підтримує прагнення фахівця до освіченості, вдосконалення та розвитку.

Названі та інші функції системи підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців перебувають у тісному взаємо­зв’язку. Взаємозв’язок і взаємозумовленість функцій системи дають можливість усвідомити природу процесів, що регулюють розвиток даної системи, сприяють підвищенню ефективності на­вчання й освіти державних службовців.

Сучасна система підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців дає змогу підняти загальнокультурний, фахово-кваліфікаційний та функціональний рівень кваліфікації державних службовців.

У теорії організації ефективність в адміністративному управлінні визначається як «відношення чистих позитивних результатів (перевищення бажаних наслідків над небажаними) і допустимих витрат. Рішення можна назвати ефективним, якщо найкращий результат досягнуто за умов заданих тимчасових витрат або якщо результат отримано за найнижчих витрат виробу»¹.

Змістом діяльності державного апарату є управлінська, організаційна робота, що покликана забезпечити належну організованість і ефективне функціонування всіх сфер громадського життя. Основним структурним елементом державного апарату є орган державної влади, що складається зі службовців, посадових осіб — громадян, які виконують управлінські функції на професійних засадах, що мають державно-владні повноваження, спеціальний правовий статус і офіційні атрибути посади.

Ефективність державної служби — це властивість управлінських дій, рішень, поведінки, що відображує міру того, наскільки ці дії приводять до бажаного результату. Оцінка тих або інших дій державної служби та їх ефективності залежить насамперед від критеріїв оцінювання.

Оцінка, що забезпечує ефективність діяльності державного службовця, містить у собі:

1) суб’єкт оцінки;

2) об’єкт оцінки;

3) науково розроблені критерії оцінки діяльності державних службовців, тобто конкретні вимоги, яким повинні відповідати діяльність працівника, його особисті якості і результати праці.
У літературі можна зустріти різні погляди на питання критерію оцінки роботи службовців, однак на практиці стабільних, чітких критеріїв оцінки дій державних службовців поки що не розроблено. В основному, критерії оцінки — це вимоги, що висуваються до службовця по займаній ним державній посаді державної служби. Конкретизацію особистих якостей державних службовців здійснюють переважно керівник, атестаційна комісія, які керуються при цьому моральними нормами. Потрібно зазначити, що сьогодні наука соціологія має низку розробок (у вигляді усного опитування, тестування) оцінювання особистих якостей службовців (кмітливість, розумові здібності, ініціативність тощо), але в системі державної служби вони застосовуються вкрай рідко;

4) методи оцінки;

5) процедура оцінки (створення раціональної системи обліку показників роботи службовців, що дозволяє аналізувати зібрану інформацію про державного службовця).

Безумовно «оцінка» є основним елементом поняття «ефектив-
ності державної служби», тому що вона відображає рівень розвитку суспільства, а також рівень функціонування державної служби. Через те оцінювання повинно здійснюватися за певними критеріями.

Критерій у загальновизнаному розумінні являє собою певну кількісну або якісну ознаку, на підставі якої оцінюється факт, матеріальний чи духовний об’єкт, здійснюється оцінка будь-яких явищ, проявів функціонування матеріальних та нематеріальних суб’єктів, класифікація предметів матеріального та духовного світу, це фактично «мірило», за яким виробляються ставлення і думка щодо доцільності та ефективності функціонування певного суб’єкта.

Для систем управління критерій має визначати ефективність управління, тобто оцінювати прояви управління, завдяки аналізу яких можна визначати рівень і якість управління та надання послуг, його відповідність потребам суспільства. Саме врахування якості вирізняє критерії управління серед інших показників, що вимірюють тільки кількісні показники відповідних ознак, проявів тощо. Взагалі критерії пов’язані з поняттям ефективності, трансформують його в себе через певні уточнення та визначення, віддзеркалюють співвідношення між отриманими соціальними результатами та витратами на їх досягнення.

Багатоманітність впливу державного апарату на суспільну життєдіяльність, багатовекторність його цілей та функцій його діяльності, відповідна складність його структури обумовлюють певні труднощі щодо визначення критеріїв оцінки. Вони також підсилю­ються тим, що методологія дослідження питань державного управління та державної служби успадкувала підходи правових наук, зокрема адміністративного права. У системі державного управління не в усіх випадках враховується єдність суб’єкта та об’єкта управління, внаслідок чого аналізи та оцінки здійснюються переважно в межах управлінської діяльності органів державної влади. При цьому метою та кінцевим результатом управлінської діяль-
ності вважають управлінський вплив, а не його наслідок.

Цим обґрунтовується те, що оцінювання функціонування дер­жавного апарату має здійснюватися з двох поглядів: по-перше, з погляду функціональності, тобто забезпечення виконання завдань і функцій держави, по-друге — з погляду витрат.

Функціональна оцінка розкриває, характеризує та дозволяє оці­нювати роль державного апарату в суспільному розвитку, у вирішенні тих проблем, що виникають у процесі соціально-еконо­мічного розвитку та суспільної життєдіяльності.

Оцінка діяльності органу влади зосереджена в основному на наслідках діяльності, тому що кінцевою метою виробництва послуг і товарів у державному секторі є не послуги та товари як такі, а їх спроможність задовольняти інтереси користувачів і платників податків. Найважливішими показниками є результати та наслідки.

Державний апарат забезпечує реалізацію завдань і функцій держави, є інтегрованим суб’єктом державного управління. Зміст і характер цілей управління, способи і методи їх реалізації, сприйняття їх громадськістю та відповідність цілей потребам суспільного розвитку та особистості — це чинники, що безпосередньо впливають на ефективність функціонування державного апарату.

Не менш важливою є й витратна складова оцінки. Справа в тому, що матеріальні, фінансові, кадрові, інтелектуальні, інформаційні та інші витрати на функціонування державного апарату досить великі. Значним є також обсяг управлінської діяльності, що виражається в реалізації нормативно-правових засад забезпечення життєдіяльності суспільства, у здійсненні організаційно-розпорядчих, консультативно-дорадчих і нормо-проектних повноважень, у витратах робочого часу державних службовців.

При цьому необхідно зазначити, що оцінка діяльності органів управління різними суб’єктами здійснюється з різних позицій. Так, громадянина цікавлять результати цієї діяльності; законо-
давця — досягнуті результати та характер виконаної роботи для виділення коштів з бюджету; керівника органу, державного служ­бовця — досягнення цілей, що поставлені перед органом.

Це обумовлює диференційований підхід до оцінки функціонування державного апарату як з погляду суб’єкта оцінки, так і з погляду об’єкта оцінки, а саме функціональної оцінки, тобто оцінки соціальних наслідків діяльності державного апарату, та оцінки витратної складової.

Функціональна оцінка в даному разі являє собою соціально-економічну категорію, що розкриває взаємозв’язок між результатами управлінської діяльності, вираженими соціальними ефектами і техніко-економічними показниками, та затратами управлінської праці (живої та матеріалізованої). Такою категорією може бути визнана категорія «результативності» (в іноземній спеціалізованій літературі — «еffісіеnсу»).

Проблема полягає в тому, що для державного апарату, як і для його складових — органів державної влади (законодавчої, виконавчої, судової) та державної служби розроблення критеріїв оцінки їх функціонування пов’язане із суттєвими труднощами, які обумовлені невизначеністю як отриманих соціальних результатів, так і витрат на їх досягнення (останнє пов’язане з тим, що об’єкт управління також несе певні витрати, які не завжди можна порахувати). При цьому необхідно мати на увазі таке: по-перше, загальний соціальний ефект створюється не тільки суб’єктами управління, а й об’єктами управління; по-друге — поряд з держав­ним апаратом в управлінні суспільними процесами беруть участь і інші суб’єкти механізму держави, а саме органи самоврядування, громадські об’єднання тощо. Це підтверджує, що із загального соціального ефекту необхідно виокремити соціальний ефект, отриманий за рахунок активності об’єктів господарювання (що для ринкових умов може становити визначальну частину), соціальний ефект, створений іншими суб’єктами управління, і тільки залишок можна співвідносити з діяльністю конкретного органу управління.

При такому розгляді соціальний ефект являє собою інтегрований критерій. Це фактично є результат, що отримує суспільство як в умовах споживання матеріальних, соціальних і духовних цін­ностей, так і в процесі їх виробництва. Соціальний ефект отри­мується протягом і внаслідок усього життєвого циклу виробу, ідеї, організаційної форми тощо, завдяки раціональній організації суб’єкта управління, оптимального функціонування об’єктів уп­равління, узгодженості їх активності та діяльності із закономірностями соціально-економічного стану суспільства, відповідності потребам, інтересам і спроможності громадян. Наведені ознаки раціональності, оптимальності, узгодженості та відповідності є характерними для прояву позитивного соціального ефекту.

При цьому останній має бути сталим, прогресуючим, містити в собі джерело і засіб майбутнього розвитку.

З цього погляду неможливо визнавати соціально ефективними ті випадки, коли певний економічний, а ще гірше виробничий ефект досягається шляхом погіршення окремих факторів суспіль­ного добробуту. Не заслуговують на увагу й короткострокові ефекти, що здобуті нерідко шляхом застосування неадекватних досягненню ресурсів.

Критерії функціональної оцінки покликані віддзеркалювати здатність забезпечувати необхідне регулювання суспільними про­цесами. Поряд з цим вони можуть застосовуватися для аналізу функціонування як усього державного апарату, так і його окремих складових. Тобто ці критерії мають бути універсального характеру, гармонійними для будь-яких організаційно-правових рів­нів органів, бути зрозумілими та сприйнятими широкими верствами населення. Також необхідно, щоб між критеріями оцінки функ­ціонування різних органів була певна узгодженість, за якою оцінка на місцевому або локальному рівні сприяла отриманню оцінки більш високого рівня, а остання сприяла отриманню локальної.

Основне призначення державного апарату полягає в забезпеченні високого рівня здоров’я, освіти, безпеки та добробуту населення. Оцінювання таких показників може здійснюватися за певний період діяльності органу або виборної особи, порівняно з іншими регіонами, країнами тощо. Тим самим обумовлюється ви­користання замість критерію «результативності» критерію «ступеня досягнення цілей» або «міри результативності» («реrfоrmаnсе»), тобто ступеня досягнення певних показників добробуту населення.

Для конкретного органу державної влади цей критерій оцінюватиме адекватність наданих послуг потребам населення, суспіль­ства, особистості. За цим критерієм можна оцінити і ступінь використання наявних ресурсів шляхом визначення відношення результатів, фактично отриманих з наявних ресурсів, до максимальних результатів, що можливо було б отримати з цих ресур­сів. При цьому він набуває ознаки ступеня результативності, тобто постає безрозмірною величиною, яка надає можливість здійснювати порівняльну оцінку діяльності як різних органів влади з однаковим організаційно-правовим статусом (наприклад: обласні (районні) державні адміністрації, органи місцевого самоврядування), так і їх структурних підрозділів.

Також критерій «ступінь досягнення» може використовуватися як інструментарій щодо правильної оцінки потенціалу управління та міри його використання.

Зазначені критерії «результативність» та «ступінь досягнення» є інтегрованими критеріями, що описують функціональну оцінку діяльності суб’єктів державного апарату.

Для оцінки діяльності органів державного апарату великого значення набуває чіткий опис витрат. Разом з тим оцінювати ефективність шляхом виміру тільки витрат — недостатній метод, бо він не враховує соціальну значущість, якість надання послуг тощо. Використання обсягу виробництва, виконаної роботи та надання послуг як критерії оцінки функціонування державного апарату та його складових без урахування соціального ефекту, суспільної корисності від цієї діяльності також може завести в «оціночний глухий кут», який не кваліфікує соціальну потребу в такій діяльності.

Витратна складова оцінки функціонування державного апарату та державної служби зафіксована такими критеріями, як ефективність («еffесtіvеnеss»), продуктивність («рrоduсtіvіtу») та робоча норма («wоrklоаd») .

Певним чином ці критерії можна назвати вторинними, тому що вони фактично оцінюють внутрішню діяльність органу влади чи його структурного підрозділу.

Ці критерії перебувають під впливом двох груп чинників. Перша — чинники, пов’язані з організацією управлінського процесу. До них можна віднести: доцільність надання органу (його структурному підрозділу) певних повноважень щодо вироблення певних управлінських рішень, відповідність структури органу, його штатного розпису та штату наданим повноваженням, оптимальність технології управління чи регулювання та прийняття управлінських рішень, раціональність нормативного врегулювання управлінської діяльності тощо.

Друга група чинників інтегрує питання організації трудової діяльності державних службовців. Вона включає формування персонального складу органу кадрами необхідної кваліфікації, створення необхідних соціальних, матеріальних, інформаційних, психологічних умов для продуктивної праці тощо.

Треба зазначити, що для оцінки діяльності органу влади, а також формування умов праці, формування та реалізації державно-службових відносин державних службовців розроблятимуться та вдосконалюватимуться норми та стандарти надання послуг, професійно-кваліфікаційні характеристики посад та посадові інструк­ції, досліджуватимуться норми часу (наприклад, у Федеративній Республіці Німеччина унормована вся діяльність державних служ­бовців не тільки в часовому вимірі, а й у вартісному), досліджуватимуться процедурні, процесуальні, технічні та інші проблеми прийняття рішень і контролю за їх виконанням. Тим самим окремі напрями оцінювання діяльності органу управління можуть
замінюватися систематичним контролем за ефективністю його діяльності.

При цьому оцінюванню підлягатимуть: витрати, зусилля, робота та результати. Витрати визначатимуть ресурси, що виділя-
ються для отримання необхідного результату. Зусилля — це фактично трудові затрати. Робота — це процес досягнення необхід­них результатів, що визначається певними засобами, метода-
ми тощо.

Цілі діяльності органу чи його структурного підрозділу реалізуються шляхом запровадження певної діяльності, що оцінюється завдяки використанню конкретних вимірювальних показників,
а саме: показників загальної мінімізації витрат, показників недопущення витрат. Відповідно до прийнятої класифікації ці показники можна віднести до робочих норм («wоrklоаd»).

Таке чітке, пунктуальне визначення цілей значно збільшує кількість показників, що відповідають різним якісним характеристикам досягнення результату.

Поряд з визначеними раніше критеріями функціональної та витратної спрямованості доцільно виокремити критерії спеціальної соціальної ефективності державного апарату та державної служби. Ця група критеріїв має віддзеркалювати організацію та функціонування певної підсистеми державного апарату. До неї можна віднести такі критерії:

1) цілеспрямованість організації і функціонування певної підсистеми державного апарату та її структур, що полягає у відповід­ності їх управлінських впливів цілям, які об’єктивно формують-
ся суспільством. Аналіз цілеспрямованості підсистеми чи органу влади передбачає: виявлення та нормативне закріплення суспільно актуальних цілей і повноважень; моніторинг їх реалізації з урахуванням змін потреб та інтересів; вимірювання досягнення цілей і коригування діяльності залежно від ступеня їх досягнення;

2) витрати часу на вироблення управлінських рішень та їх реалізацію. Управлінське рішення має найвищу результативність протягом досить короткого проміжку часу, поки воно відповідає умовам його розроблення і чинникам, які при цьому враховувалися;

3) стиль функціонування підсистеми державного апарату, тоб­то форми і методи вирішення управлінських проблем, а також оптимальний набір структурних елементів цієї підсистеми;

4) складність структури підсистеми державного апарату. Цей критерій враховує виключно важливий аспект управління. Чим простіша організаційна структура у вертикальному та горизонтальному розподілі, тим скоріше відбувається проходження уп­равлінського рішення, тим менше воно піддається змінам, тим менше проблем на так званих стикових вузлах.

До групи критеріїв спеціальної соціальної ефективності доціль­но додати компетенцію органів, професіоналізм державних служ­бовців, розподіл прав і повноважень між структурними підрозділами та їх працівниками, інші питання організації та функціонування державної служби.

За цими критеріями та витратними можна дати узагальнюючу оцінку внутрішній організації та функціонування підсистеми дер­жавного апарату чи певного органу влади. Таке поєднання критеріїв дає можливість оцінити процес управління, закінчуючи стадією «випуску» управлінського рішення чи впливу. Якщо додати функціональну оцінку, тобто оцінку соціального ефекту від реалізації управлінського рішення, то матимемо повну оцінку функціонування державного апарату.

Рис. 11.1. Критерії оцінки ефективності управління

Підсумовуючи, треба зазначити, що запропоновані три групи критеріїв (функціональної оцінки, витратної оцінки та спеціальної ефективності) охоплюють усі аспекти функціонування державного апарату, його складових, а також державної служби.
У сукупності вони розкривають цілісність такої оцінки, а окремо — оцінки тих чи інших проявів функціонування державного апарату. Системне застосування зазначених критеріїв дозволить оцінити рівень організації державного апарату, органів державної влади та їх структурних підрозділів, державної служби і окремих державних службовців.

Розробка науково обґрунтованої державної кадрової політики є нагальною потребою українського суспільства, найважливішою передумовою зміцнення держави. Держава об’єк­том свого впливу має всі кадри суспільства, всі людські ресурси. Однак об’єктом безпосереднього державного управління є особовий склад державної служби, кадри органів державної влади. Суттєво відмінні механізми управління службовцями від системи державного впливу (в тому числі опосередкованого) на кадри виробничих, підприємницьких, фінансово-банківських структур.

Як свідчить історична практика, формування державної кадрової політики є досить складним, багатогранним процесом. Він може бути результативним у разі дотримання певних вимог та умов, включає в себе послідовне здійснення низки науково-дослідних, організаційно-управлінських, політичних та законодавчих дій. Кадри є найбільш стабільним соціальним елементом суспільства й держави, носієм їх традицій та досвіду. Саме кадри зберігають ці якості навіть під час зміни суспільно-політичного устрою, зміни структур і устрою держави.

У розробці державної кадрової політики ¹ важливо вирізняти окремі етапи:

• розробку кадрової доктрини;

• розробку концепції державної кадрової політики, визначення її змісту (системи цілей, пріоритетів, принципів тощо);

• розробку програм (цільових, комплексних та ін.);

• складання та налагодження механізмів реалізації кадрової політики, вирішення її окремих проблем.

Отже, перш ніж визначати шляхи та засоби вирішення конкретних кадрових проблем, важливо визначити засади та концептуальні позиції державної кадрової політики, її місце і роль у державній діяльності, суб’єкти та об’єкти кадрової політики, специфіку їх взаємодії тощо.

Конституція України, Закон України «Про державну службу», укази Президента України з питань роботи з кадрами та становлення державної служби, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України суттєво зміцнили нормативно-правову базу державної кадрової політики. У роботі з кадрами почала складатися певна система. У 1994—2002 рр. Президент України та Кабінет Міністрів України здійснили низку кардинальних заходів щодо роботи з кадрами державної служби: реалізована Програма кадрового забезпечення державної служби, при Президентові утворена Координаційна Рада з питань державної служби, затверджені Стратегія реформування системи державної служби і Комплексна програма підготовки державних службовців та нормативно визначені питання вступу на державну службу та її проходження, формування кадрового резерву та припинення служби; створена система підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і керівників державних підприємств, установ та організацій тощо. Ці та інші заходи мають активізувати необхідність створення концепції єдиної державної кадрової політики України.

У теоретичному обґрунтуванні та визначенні змісту державної кадрової політики необхідно насамперед сформулювати кадрову доктрину як висхідну концептуальну ідею.

Головний задум, базова ідея сучасної державної кадрової політики має віддзеркалюватися в зміні взаємовідносин держави та особи, в гарантованому забезпеченні конституційного права громадянина на свободу вибору місця, роду та часу своєї трудової діяльності. Сутність нової кадрової доктрини полягає в тому, що держава та особа — соціальні партнери в професійно-трудовій та інтелектуальній самореалізації особистості. Досягнення гармонійного сполучення інтересів особи та держави, індивідуальних та загальнонаціональних інтересів — визначальний принцип у сучасній кадровій діяльності.

Необхідним етапом розробки державної кадрової політики є теоретичне обґрунтування та визначення її концепції, тобто си-
стеми висхідних опорних позицій та провідних ідей, що розкривають наукові засади найбільш ефективних підходів держави до вирішення кадрових проблем у сучасних умовах і на перспективу, що визначають завдання та пріоритети державного впливу на формування, розвиток і раціональне використання кадрового потенціалу України. Концепція дозволяє більш чітко визначити структуру, елементи, принципи державної кадрової політики, орієнтири на певний результат.

Без чіткої концепції можна згубити основну лінію розвитку кадрових процесів, втратити можливість наукового прогнозування, програмування та планування. Не можна зводити державну кадрову політику тільки до професійного навчання кадрів державної служби або до кадрового забезпечення органів державної влади, або до кадрового забезпечення органів виконавчої влади. Такий корпоративний, вузько відомчий підхід ускладнює формування державної кадрової політики як загальнодержавної стратегії.

Термін «кадрова політика» в управлінській практиці досить значущий. Головне — різниця в підходах до його використання: одні дослідники та практики розуміють під кадровою політикою визначення стратегії роботи з кадрами кожного суб’єкта управлінської діяльності, свого роду програму діяльності. Інші вважають, що кадрова політика тотожна кадровій діяльності, тобто тлумачать її досить широко, включаючи в неї кадрову роботу. Справді, між ними немає чіткої межі, але вони не тотожні за змістом і технологією реалізації, тому що віддзеркалюють різні етапи та сторони кадрового процесу. Кадрова робота — це діяльність багатьох суб’єктів з реалізації кадрової політики; це сукуп­ність технологій, способів, механізмів її реалізації; це організація роботи з кадрами.

Кадрова політика як соціальне явище, маючи багаторівневу структуру, значно ширше за змістом, ніж державна кадрова політика, де суб’єктом виступає держава, яка не може брати на себе вирішення всіх кадрових проблем.

Існують також інші суб’єкти кадрової політики, наприклад: політичні партії, громадські організації, підприємницькі структури, трудові колективи тощо. Часто мова йде про кадрову політику окремого інституту влади, міністерства, регіону, у цьому разі межа між політикою та кадровою роботою майже непомітна, але недоречно використовувати термін «політика».

Під державною кадровою політикою слід розуміти державну стратегію, політичний курс роботи з кадрами на загальнодержавному рівні, що віддзеркалює волю народу, державну стратегію формування, розвитку та раціонального використання кадрів, усіх трудових ресурсів держави. У змістовному плані державна кадрова політика — це система офіційно визнаних цілей, завдань, пріоритетів і принципів діяльності держави з організації та регулювання кадрових процесів і відносин. Ці принципи, у свою чергу, визначають і головні критерії оцінки кадрів, шляхи вдосконалення підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації персо­налу, раціонального використання кадрового потенціалу країни.

Кадрова політика — це в першу чергу наука. Як наука вона покликана в ідеях, принципах, критеріях віддзеркалювати закономірності розвитку реальних кадрових процесів, сталі, постійні зв’язки та відносини, що дають їм певну якісну характеристику, визначають основні риси та принципи кадрової роботи.

У той же час державна кадрова політика є суб’єктивною за формами, механізмами, технологіями проявів і реалізації, що в багатьох випадках визначається суб’єктивними діями окремих осіб — лідерів, керівників державних структур, залежить від способу їхнього мислення.

Державна кадрова політика та багатогранна діяльність з її реалізації є соціальним регульованим процесом, цілеспрямованим і високоорганізованим інструментом влади, одним з найважливіших управлінських важелів.

Концепція державної кадрової політики, чітке визначення цілей, принципів та пріоритетів, що надає їй цільову спрямованість та цілісність, пов’язує в єдине ціле організаційні заходи та дії, взаємозбагачує теорію й практику, виходячи насамперед з того, що:

• розробка та здійснення державної кадрової політики є однією із найскладніших, багатогранних і суперечливих проблем держав­ного масштабу. Вона не може бути зведена до вирішення тільки організаційно-управлінських завдань, тим більше до підбору та розстановки керівних кадрів. Важливо виявити та реалізувати взаємодію кадрових процесів із соціально-економічними, політич­ними, управлінськими, культурно-духовними підсистемами ук­раїнського суспільства, з історично закладеними в ньому традиціями та стереотипами в масовій свідомості;

• кадрова політика держави є сукупністю різних соціальних функ­цій; будучи ефективним інструментом державного управління, важливим чинником розвитку суспільства, кадрова політика одночасно є елементом саморегуляції життєдіяльності населення;

• кадрова політика має свою об’єктивну логіку, віддзеркалюючи рівень розвитку, потреби та можливості українського суспіль­ства й держави, реальний стан кадрів, рівень їхнього професіоналізму і закономірності розвитку кадрових процесів, їхню залежність від характеру та рівня суспільно-політичного та економічного ладу.

Кадрова політика як складова внутрішньої та зовнішньої політики держави і засіб її реалізації формується на основі та в межах державної політики. Вона розробляється в інтересах останньої. Цілі, пріоритети й принципи кадрової політики визначальною мірою залежать від ролі держави в суспільстві, від вирішення основ­них проблем становлення української державності, типу правління (міри співвідношення президентської та парламентської респуб­ліки), рівня і демократизації механізмів устрою держави, поділу та взаємодії гілок влади (законодавчої, виконавчої та судової), розмежування їхніх функцій і повноважень, перспектив перетворень центральних, регіональних та місцевих структур влади.

Кадрова політика не повинна бути вузько прагматичною, розрахованою тільки на кадрове забезпечення вирішення завдань реформування держави й суспільства. Нагальною необхідністю є розробка кадрової політики, яка врахує потреби і сучасного стану держави, і майбутнього.

При розробці концепції державної кадрової політики слід зважити на такі засади:

1) використання наукових принципів пізнання соціальних явищ (системність, історизм, соціальна детермінованість);

2) критичне осмислення та творче застосування накопиченого наукового знання в галузі управління та кадрової діяльності, реалістична оцінка стану кадрового корпусу держави, визнання складності, взаємообумовленості та суперечливості кадрових процесів;

3) критичний аналіз вітчизняного та зарубіжного досвіду роботи з кадрами, засвоєння його уроків, осмислення позитивних і негативних сторін цього досвіду, його адаптація в Україні з урахуванням традицій та особливостей, менталітету громадян України;

4) урахування сучасних реалій і потреб України. Саме практика, аналіз кількісного та якісного складу кадрів дозволять робити висновки про ефективність тих чи інших новацій, надасть матеріал для виявлення нових тенденцій і потреб.

У процесі реформ, які тривають у нашій країні, у кадровій роботі відбулося немало змін; вона стає більш цілеспрямованою, послідовною. І все ж таки є підстави стверджувати, що кризова кадрова ситуація переборюється вкрай повільно.

На основі уроків минулого та аналізу реалій сьогодення концепція має виявити і негативні тенденції в розвитку кадрового корпусу, що складаються сьогодні, запропонувати науково обґрунтовані шляхи та засоби їх подолання. Перш за все необхідно передбачити шляхи та механізми протидії нової монополізації кадрової діяльності з боку держави. Слід звернути увагу на можливі небажані наслідки практики тривалого використання «командного принципу» для формування керівних кадрів, політичної заангажованності та особистої вірності працівників окремому лідеру, «служіння» начальнику, що може негативно відбитися на професіоналізмі та інноваційності дій управлінських кадрів. Слід закріпити в державній кадровій політиці ідею альтернативності у відборі на найвищі посади, недопущення «незмінності першого керівника».

Отже, не можна нехтувати теоретико-методологічними аспектами розробки державної кадрової політики, не приділяти певної уваги осмисленню її об’єктивної та конкретно-історичної обумов­леності, аналізу накопиченого в цій сфері науково-технічного матеріалу, виявленню існуючих кадрових потреб реформування України, перспектив її розвитку.

Від стратегії подальшого розвитку української державності та рів­ня становлення ринкових відносин, долі державної власності певною мірою залежать обсяг і межі державного регулювання кадрових процесів і відносин, рівень його децентралізації та демократизації.

Спираючись на сформульовані аспекти, можна визначити такі сутнісні риси державної кадрової політики, яка має бути:

• системною, тобто такою, що базується на єдності цілей, принципів, форм і методів роботи з кадрами, що враховує різні аспекти кадрових питань (економічні, соціальні, моральні, соціально-психологічні тощо);

• науково обґрунтованою, реалістичною, творчою, такою, що враховує потреби суспільства в кадрах, послідовність та етапність вирішення стратегічних завдань, орієнтованою на відродження та сталий розвиток країни, на залучення до служби осіб, професійно підготовлених, заповзятих, з новаторськими творчими устремліннями та мотивами;

• єдиною для всієї України, але багаторівневою, такою, що охоплює весь кадровий корпус, усі кадрові процеси в умовах використання різних механізмів державного впливу на них;

• перспективною, такою, що має упереджуючий та випереджаючий характер, що враховує соціальний прогрес, зміни харак­теру праці та управлінських процесів;

• демократичною за цілями, соціальною базою та механізмами вирішення кадрових проблем;

• духовно-моральною, такою, що виховує в кожному працівникові, особливо в державному службовці, чесність, упевненість у правоті і громадянську відповідальність за доручену справу та особисту поведінку;

• правовою, такою, що здійснюється в межах і на основі закону, що створює правові гарантії об’єктивного та справедливого вирішення кадрових питань.

Саме ці риси, що стають принципами, надають державній кад­ровій політиці цілісності і сутнісної визначеності, єдності в межах усієї держави, створюють можливість її впливу на всі кадрові процеси, на всі суб’єкти кадрової роботи, виступають базою для їх взаємодії.

Таким чином, основними компонентами концепції державної кадрової політики є:

• її цілі, найближчі та довгострокові завдання;

• пріоритети і найважливіші напрями кадрової діяльності держави;

• суб’єкти та об’єкти кадрової політики й характер їхньої взаємодії;

• принципи та механізми реалізації державної кадрової політики;

• система роботи з кадрами;

• технології професійного розвитку персоналу державної служби.

Важливими умовами їх розробки має стати критичний аналіз вітчизняного та зарубіжного досвіду, врахування його уроків, глибоке вивчення сучасної кадрової ситуації та стану кадрового корпусу, виявлення потреб його якісного поліпшення та професійного розвитку.

Державна кадрова політика призначена прогнозувати та програмувати майбутнє, визначати стратегічне бачення формування, професійного розвитку та раціонального використання кадрів, усіх трудових ресурсів України, визначити цілі і пріоритети кадрової діяльності.