Закономірно, що для органів виконавчої влади державне управління є одним з провідних напрямів діяльності (хоча далеко не всеохопним, а тим більше не єдиним, про що докладніше буде сказано у наступній главі цієї книги). Для інших же видів органів державної влади управлінська діяльність має більшою мірою допоміжне значення щодо їх профільних завдань і функцій. Проте і в цих випадках правомірно йдеться про здійснення дер­жавного управління як особливого виду діяльності.

Виходячи з наведеного, за умови спеціалізованого використання по­няття державного управління в адміністративно-правовій науці треба за­стерегти проти спрощеного підходу до співвідношення понять «виконавча влада» і «державне управління», що нерідко допускається в сучасних до­слідженнях⁴.

Помилковість поглядів деяких дослідників зумовлена тим, що той вид діяльності, який за радянських часів визначався як «державне управлін­ня», почали механічно визначати як процес (або форму, засіб тощо) прак­тичної реалізації (здійснення) виконавчої влади. Це цілком допустимо в деяких випадках, але неприйнятне для потреб цілісного доктринального оцінювання розглядуваного співвідношення.

Дійсно, певне коло повноважень виконавчої влади реалізується у формі державного управління. У цьому випадку обсяги понять «державне управ­ління» і «виконавча влада» практично збігаються. Хоча завжди треба па­м’ятати, що «влада» і «реалізація (здійснення) влади» – не тотожні явища: тут існує приблизно така сама залежність, як і при співвіднесенні кате­горій «функція» і «функціонування» (тобто вона більше нагадує зв’язок між «статикою» і «динамікою»).

14

Але зовсім інша річ, коли йдеться про реалізацію багатьох інших пов­новажень виконавчої влади, наприклад, у частині нормотворчої діяльності, надання адміністративних послуг або, навпаки, стягування податків чи інших зборів, зрештою, застосування заходів адміністративного примусу щодо правопорушників тощо. У всіх цих та аналогічних випадках немає достатніх підстав говорити про існування державного управління – зви­чайно, у власне науковому тлумаченні цього терміна.

Отже, виконавча влада, з одного боку, реалізується не тільки у формі державного управління, а й у різноманітних формах державної діяльності, які також є предметом адміністративне-правової науки. З іншого боку, сфера державного управління не обмежується тільки діяльністю органів виконавчої влади.

Розглядувані явища і категорії за своїм змістом не збігаються, їх співвідношення значно складніше, що підтверджується наступним обґрун­туванням.

Сфера державного управління визначається тим, що воно здійснюється:

1) у межах діяльності органів виконавчої влади, а саме:

• в ході реалізації їхніх повноважень щодо керованих об’єктів зовніш­
  нього суспільного (економічного, соціального та ін.) середовища;

• в ході виконання місцевими державними адміністраціями повнова­
  жень органів місцевого самоврядування, делегованих відповідними місце­
  вими радами, при тому, що власне виконавчій владі ці повноваження пер-
  вісно не належать;

• в ході керування вищими органами виконавчої влади діяльністю ниж­
  чих органів;

• в ході керування роботою державних службовців всередині апарату
  кожного органу виконавчої влади;

2) поза межами діяльності органів виконавчої влади, а саме:

• всередині апаратів будь-яких інших (крім органів виконавчої влади)
  органів державної влади – з боку їх керівників щодо інших службовців
  (наприклад, в апаратах парламенту, судів, органів прокуратури тощо);

• всередині державних підприємств, установ і організацій – з боку їх
  адміністрацій щодо решти персоналу;

• з боку тих чи інших уповноважених державою суб’єктів у процесі уп­
  равління державними корпоративними правами;

• з боку різноманітних дорадчо-консультативних органів, утворюваних
  державними органами (наприклад, Президентом України), в частині ви­
  конання наданих їм організаційно-розпорядчих повноважень щодо інших
  органів, посадових осіб.

Сфера здійснення виконавчої влади визначається наступними рисами.

1. Не всі напрями реалізації виконавчої влади опосередковуються у вигляді власне державно-управлінської діяльності (державного управлін­ня), що підтверджується відсутністю в цих напрямах іманентних рис по­няття «державне управління»: крім наведених вище прикладів, під час оцінювання кожного конкретного такого напряму слід виходити з харак­теру закріплених за органами виконавчої влади функцій і повноважень.

15

2. Навіть у тих випадках, коли здійснення виконавчої влади відбуваєть­ся у формі управлінської діяльності, слід ураховувати, що в демократичній державі функції та повноваження виконавчої влади можуть реалізовува­тись не тільки виключно суб’єктами державної влади, а й недержавними суб’єктами. Зокрема, ці функції та повноваження:

• можуть бути делеговані державою органам місцевого самоврядуван­
  ня;

• можуть бути делеговані державою деяким іншим недержавним інсти­
  туціям (наприклад, окремим громадським організаціям).

Підсумовуючи сказане, слід визнати, що частина функцій державного управління реалізується за межами виконавчої влади, і водночас, частина функцій виконавчої влади може реалізовуватися за межами державного управління.

Отже, в контексті співвідношення понять «виконавча влада» і «дер­жавне управління» останнє слід розглядати як одну із центральних кате­горій адміністративно-правової науки, що характеризує окремий вид дер­жавної діяльності, яка здійснюється різними органами держави (насампе­ред органами виконавчої влади) і потребує застосування засобів владно-організуючого впливу на суспільне значимі процеси в інтересах їх впоряд­кування і цілеспрямованого розвитку.

На завершення доречно наголосити, що функції виконавчої влади за своїм об’єктивним змістом є однорідними з виконавськими функціями місце­вого самоврядування, що виступає, як добре відомо, окремою формою реалізації публічної влади загалом (другою її формою є державна влада). Цей факт може слугувати концептуальною основою для легалізації у нау­ковому обігу понять «публічне управління» і «публічна адміністрація» – по­ряд з усталеними поняттями «державне управління» і «державна адмініст­рація».

Гадаємо, що ці нові поняття мають збагатити категоріальний масив адміністративно-правової науки, розширюючи сучасні уявлення про її предмет. Але в цій книзі зазначена тенденція враховується поки що як можливий перспективний напрям подальших творчих пошуків.

Повертаючись до теоретико-методологічних аспектів адміністративно-правового дослідження державного управління, доцільно перейти до ви­світлення його соціальної природи та організаційно-правової характерис­тики змісту.

Література

1. Книги цього «Курсу» мають такі назви: МетодьІ й формьі государ-ственного управлення (М.: Юр. лит., 1977); Государственное управление й административное право (М.: Юр. лит., 1978); Управление в области адми-нистративно-политической деятельности (М.: Юр. лит., 1979); Управле­ние социально-культурньїм строительством (М.: Юр. лит., 1980); Основи управлення народним хозяйством (М.: Юр. лит., 1981); Управление отрас-лями народного хозяйства (М.: Юр. лит., 1982).

16

2. Див.: Лазарев Б.М. Государственное управление на зтапе перестрой-
ки. - М.: Юр. лит., 1988. - С. 95-96.

3. Див.: Державне управління: теорія і практика / За заг. ред.
В.Б. Авер’янова. - К., 1998. - С. 9–11.

4. Деякий огляд подібних спрощених оцінок розглядуваного співвідно­
шення див.: Державне управління в Україні: наукові, правові, кадрові та
організаційні засади: Навч. посіб. – Львів, 2002. – С. 24–27.

2. Загальне поняття управління та його соціальна природа

У найбільш загальному вигляді терміном «управління» позначається діяльність, яка за своїм змістом є впорядкуванням взаємодії певної мно­жини елементів. Впорядкування зв’язків між елементами будь-якої систе­ми є необхідною умовою її існування і функціонування і досягається за допомогою двох основних способів: саморегуляції та управління.

Саморегуляція характерна тим, що вона здійснюється без застосуван­ня зовнішніх сил, завдяки програмі, закладеній природою, на основі дії її об’єктивних законів. На відміну від саморегуляції, управління завжди здійснюється у системах «людина – природа», «людина – техніка», «лю­дина – людина» та інших, але здійснюється воно саме тому, що в цих системах первинним керівним елементом виступає людина і створені вони для забезпечення та обслуговування інтересів людини¹.

Все, що нас оточує, всі предмети матеріального світу, природні, суспільні явища і процеси, та й самі люди є сукупністю певних елементів. Пошуки елементарних складових найрізноманітніших предметів трива­ють весь час існування науки як виду діяльності людини. Але чим далі просувається наука, тим очевиднішим стає той факт, що характеристики предмета здебільшого обумовлюються не характеристиками його скла­дових, а передусім характеристиками зв’язків між цими складовими. Саме зв’язки, відношення між елементами цілого надають йому індивідуаль­ності. Одні й ті самі молекули вуглеводу можуть утворювати і графіт, і алмаз, з однакових будівельних конструкцій можна побудувати різні спо­руди тощо. Але в будь-якому випадку вплив на зв’язки між елементами, їх побудова або руйнування призводять до перетворення навколишнього світу.

З появою Ното каріепз вплив на зазначені зв’язки набув характеру усві­домленої діяльності. Причому еволюція людини відбувалася саме в на­прямку удосконалення його здібностей щодо побудови зв’язків, а не їх руйнування, і побудова зв’язків між елементами є не чим іншим, як упо­рядкуванням множини цих елементів. З цим можна пов’язувати виник­нення такого виду людської діяльності, як управління.

Вплив людини на зв’язки між предметами навколишнього світу, який приводив до утворення нових предметів, що використовувались ним для забезпечення своєї життєдіяльності, був фактично окремим різновидом управління – управління технічного.

17

Вплив на зв’язки між складовими живої природи привів до виникнення такого виду управління, як управління біологічне. Воно виявилось у запро­вадженні культурного землеробства, вирощуванні людиною рослин, одо­машнюванні диких тварин, виведення їх нових порід тощо.

Але найскладнішим видом діяльності для людини стало узгодження своїх інтересів з інтересами інших людей. Проблема полягала в тому, що людина сама стала виступати елементом певної множини, і зв’язок з інши­ми особами набув характеру взаємозв’язку і взаємодії. Виникла й потреба у відповідному впорядкуванні таких зв’язків заради досягнення єдиної мети: забезпечення життєдіяльності всіх членів відповідного соціального утво­рення.

Нагальна потреба в упорядкуванні викликала зародження такого со­ціального феномена, як влада, тобто здатність і можливість одного суб’єк­та нав’язати свою волю іншому суб’єкту, змусити його підкоритися цій волі. Феномен влади проявляється в будь-яких людських спільнотах. Там, де збирається двоє чи більше людей для спільного досягнення певної мети, обов’язково виникає феномен влади.

Розглядаючи зазначені властивості відносин між людьми, слід відзна­чити, що вони полягають саме у впорядкуванні зв’язків між ними заради досягнення певної мети. Ці властивості вказують на те, що ці зв’язки за змістом є управлінням, а оскільки елементами, між якими існують такі зв’язки, є люди, таке управління є соціальним (суспільним).

Результатом упорядкування зв’язків між людьми стало виникнення різних форм організації суспільства, причому на різних етапах розвитку людства певні форми організації суспільства були домінуючими. Можна навіть стверджувати, що виникнення наступної, більш досконалої фор­ми організації суспільства було наслідком еволюції соціального управ­ління.

Розвиток суспільних відносин завжди відбувався у напрямку їх усклад­нення, що обумовлювалось розподілом праці, розшаруванням суспіль­ства за майновою ознакою та іншими причинами. На певному етапі суспільні відносини ускладнювались до такого рівня, що входили у проти­річчя із системою їх упорядкування, тобто управління переставало відпо­відати об’єктивним потребам суспільства.

Поступово управління у суспільстві виокремилося у самостійний вид діяльності. Відповідно до цього виокремлювались суб’єкти, для яких уп­равління стало головною функцією, а також формувалась інфраструктура забезпечення функціонування цих суб’єктів. Форма організації суспіль­ства, якій відповідав зазначений тип управління, дістала назву «держава», а управління стало «державним».

Таким чином, соціальне управління є іманентним людському суспіль­ству, і його розвиток обумовлюється ступенем різноманітності й склад­ності суспільних відносин, потреба в упорядкуванні яких є об’єктивною умовою існування самого суспільства. І оскільки держава є формою орга­нізації суспільства, то державне управління має яскраво виражену соціаль­ну природу, і саме завдяки йому суспільство стає організованим.

18

Література

1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управлення. Курс лекций. - М.: Юр. лит., 1997. - С. 22-23.

3. Зміст поняття державного управління

Переходячи до характеристики змісту поняття державного управління, доцільно нагадати, що для широкого тлумачення цього поняття існують цілком реальні підстави. Адже суспільні процеси потребують певної ста­білізації, впорядкування. Такий організуючий, стабілізуючий вплив реалі­зують різноманітні державні органи.

Найбільш чітко тут проявляється основоположний принцип управлін­ня – принцип зворотного зв’язку, коли відхилення системи від певного стану (в даному випадку від заданого правового режиму) слугує цілям фор­мування і реалізації керівного впливу. Принцип зворотного зв’язку вияв­ляється й під час реалізації керівного впливу власне органами державного управління (виконавчо-розпорядчими), причому цей вплив має постійний характер – на відміну від особливостей його прояву в ході здійснення функції правосуддя (тут такий вплив є дискретним, оскільки суд здійснює функцію правосудця не постійно, а, приміром, у зв’язку з розв’язанням конкретних спорів про право кримінальне, цивільне або під час розгляду справ, що виникають з адміністративно-правових відносин)¹.

Разом з тим, як справедливо відзначено В.Б. Авер’яновим, широке тлу­мачення державного управління як сукупності усіх видів діяльності дер­жави (тобто всіх форм реалізації державної влади загалом) правомірно лише на рівні загального аналізу системи соціального (суспільного) уп­равління, виділення її відносно самостійних підсистем. У даному випадку категорія державного управління дає змогу відокремити державні інститу­ти управлінського впливу на суспільство від інших – недержавних². Але з визнанням принципу поділу державної влади як основного принципу по­будови механізму держави відбувся розподіл окремих функцій управління державою між окремими державними органами.

Владу як суспільне явище можна визначити як здатність і можливість одного суб’єкта нав’язувати свою волю іншому суб’єкту. Звідси випливає, що механізм реалізації будь-якої влади має забезпечувати дві основні функції: формування волі пануючого суб’єкта та організацію діяльності підвладного суб’єкта згідно з цією волею через відповідний вплив. Але вла­да – це тільки потенціал, який для свого перетворення на рушійну силу суспільних процесів потребує належної організації.

Функція формування волі держави (від імені всього народу) реалізується органами законодавчої влади, які оформлюють її у вигляді законів, що містять нормативну модель суспільних відносин, причому норми права розраховані на багатократне застосування й адресовані всім або конкрет­но не визначеному колу суб’єктів. На відміну від цього, органи судової

19

влади визначають волю держави щодо конкретних випадків, які мають вигляд спорів про право і виникають внаслідок певних конфліктів між суб’єктами права.

Але і в першому, і в другому випадку практична реалізація волі держа­ви здійснюється через систему органів виконавчої влади.

Заради справедливості слід зазначити, що організація виконання за­конів далеко не завжди означає нав’язування волі держави її громадянам чи іншим суб’єктам. Виконання законів може відбуватися і через вико­навчо-розпорядчу діяльність державних органів, спрямовану на практич­ну реалізацію суб’єктивних прав конкретної людини.

Так, видача органом виконавчої влади закордонного паспорту грома­дянинові спрямована на практичну реалізацію його права на вільне пере­сування, а реєстрація власного автомобіля забезпечує реалізацію права власності в частині здійснення можливості користування цим автомобі­лем.

Таким чином, виконавчо-розпорядча діяльність державних органів по­діляється на дві частини. Перша частина, пов’язана з реалізацією владного впливу державних органів на всіх інших суб’єктів, належить до державного управління, а іншу частину, пов’язану з реалізацією суб’єктивних прав різних суб’єктів, можна визначити як публічно-сервісну діяльність.

Відповідно до функціонального поділу державної влади, більш чітких меж набуло і правове регулювання процедур реалізації відповідних функцій. Правове регулювання законотворчої діяльності сконцентрува­лося у конституційному праві, виконавчо-розпорядчої діяльності – в адміністративному, а правосуддя – в комплексі процесуальних галузей, що їх умовно можна позначити як «судове право». При цьому до сфери регулювання адміністративного права потрапила головна складова уп­равління, а саме діяльність органів виконавчої влади щодо організації виконання законів.

Відколи існує адміністративне право як наука, практично весь час то­читься дискусія щодо змісту поняття «державне управління».

Як відомо, найбільш поширеними є два способи визначення понять. Перший передбачає визначення поняття шляхом узагальненого форму­лювання, яке в загальному, абстрактному вигляді охоплює всі ознаки поняття (визначення через родові та видові відмінності), другий – шля­хом казуїстичного перелічування елементів або ознак поняття. Слід відзначити, що обидва підходи застосовуються і представниками теорії державного управління, і представниками науки адміністративного пра­ва, причому кожен з них робить акцент на ті чи інші ознаки державного управління залежно від поглядів на зміст предметів дослідження відпов­ідних наук.

Для представників науки державного управління найважливішим є роз­гляд цього суспільного явища як процесу з притаманними йому законо­мірностями, причому перевага віддається змісту діяльності, яка є сутністю державного управління. Так, наприклад, Г.В. Атаманчук визначає держав­не управління як практичний, організуючий і регулюючий вплив держави

20

на суспільну життєдіяльність людей з метою її впорядкування, збереження або перетворення, який спирається на її владну силу³.

На відміну від цього, у центрі уваги науки адміністративного права стоять відносини державного управління, яке розглядається як об’єкт правового регулювання, хоча у визначеннях поняття «державне управлін­ня», які даються вченими-адміністративістами, переважає державознав-чий, а не правознавчий підхід.

Приміром, В.Б. Авер’янов визначає державне управління як особли­вий та самостійний різновид діяльності держави, що здійснює окрема система спеціальних державних органів – органів виконавчої влади⁴. Ю.О. Тихомиров під державним управлінням також розуміє діяльність органів виконавчої влади, власне апарату управління⁵ тощо.

Безумовно, особливості об’єкта обумовлюють форми, способи і засоби правового регулювання. Тому у визначенні державного управління акцент має робитися саме на характеристиці суспільних відносин, в яких реалі­зується державне управління. У свою чергу, це передбачає, як мінімум, їх характеристику з точки зору структури цих відносин. У найбільш загаль­ному вигляді елементами структури суспільних відносин є: суб’єкти, між якими вони складаються; об’єкт – те, з приводу чого вони складаються; і, нарешті, зміст – те, в чому реально полягають ці відносини, тобто пове­дінка суб’єктів.

Зрозуміло, що чітко окреслити коло суспільних відносин, які охоплю­ються сферою державного управління, навряд чи можливо. Проте їм при­таманна одна спільна ознака – всі ці відносини врегульовані законами. Кінцевою метою державного управління є досягнення того ступеня впо­рядкованості суспільних відносин, що відображений у законах держави, досягнення повної відповідності поведінки всіх суб’єктів нормативній, моделям, описаним у цих законах. З огляду на це немає необхідності у конкретизації об’єкта відносин державного управління, адже таким об’єк­том є закон, але не в розумінні конкретного нормативне-правового акта, а в розумінні оформленої у вигляді законів нормативної моделі суспільних відносин у державі.

Як уже відзначалося, впорядкування відносин між людьми у суспільстві здійснюється на двох рівнях. Перший рівень полягає у створенні норма­тивної моделі цих відносин у вигляді законів, а на другому рівні впорядку­вання передбачає перехід нормативної моделі у площину її практичної реалізації. Іншими словами, на другому рівні відбувається організація ви­конання законів учасниками суспільних відносин. Але організація вико­нання законів не може відбуватися сама по собі. Це складна за змістом діяльність, і вона сама має бути належним чином організована. Тобто державне управління має органічно поєднувати дві функції: внутрішньо-організаційну, зміст якої полягає в упорядкуванні відносин всередині струк­тур, які покликані організовувати виконання законів всіма іншими суб’єк­тами, і власне виконавчо-розпорядчу.

Звідси можна зробити висновок, що державне управління здійснюється й на рівні внутрішньоорганізаційної діяльності органів державної влади, при-

21

чому як влади виконавчої, так й інших гілок. Адже в діяльності всіх органів державної влади можна виділити два основних компоненти: внутрішньо-організаційну діяльність і профілюючу функціональну (тобто зовнішню) діяльність, причому реалізація другої неможлива без першої.

Так, реалізація Верховною Радою України законодавчої функції по­требує значної організаційної роботи її апарату, яка за змістом є організа­цією виконання Регламенту Верховної Ради. Аналогічним чином, для того щоб суди були в змозі здійснювати функцію правосуддя, їхня робота має бути організована апаратом судів відповідно до Закону України «Про су­доустрій України» та інших законів.

Крім того, організація виконання законів здійснюється і органами місцевого самоврядування, хоча й специфічними способами. Для органів місцевого самоврядування характерним є врахування точки зору терито­ріальної громади на розв’язання тих чи інших проблем місцевого значен­ня, але їх розв’язання відбувається на підставі і в рамках закону. До того ж цим органам делегується частина повноважень місцевих органів виконав­чої влади.

Таким чином, коло суб’єктів відносин державного управління охоп­лює, з одного боку, органи виконавчої влади, державні органи інших гілок влади, органи місцевого самоврядування, а з іншого – всіх інших суб’єктів права. Конкретизувати всіх підвладних суб’єктів важко, знову ж таки, в силу неосяжності сфери державного управління. Вони можуть бути індивідуальними і колективними, фізичними та юридичними особа­ми, підприємствами, установами, організаціями, об’єднаннями грома­дян тощо.

З урахуванням викладеного для правильного розуміння змісту кате­горії «державне управління» слід включати до нього суспільні відносини, що складаються як у внутрішньоорганізаційній діяльності державних органів всіх гілок влади, так і в процесі реалізації функцій виконавчої влади спеціальними державними органами (органами виконавчої влади) та органами місцевого самоврядування, а також іншими уповноваженими на те суб’єктами права.

Література

1. Воронков А.В. Проблеми теории административного права: сравни-
   тельно-правовое исследование. – СПб.: Изд-во С.-Петербургского уни-
   верситета, 2001. - С. 6-8.

2. Державне управління в Україні: Навчальний посібник / За заг. ред.
   В.Б. Авер’янова. - К., 1999. - С. 6.

3. Атаманчук Г.В. Теория государственного управлення. Курс лекций. –
   М.: Юрид. лит., 1997. - С. 38.

4. Державне управління в Україні. – С. 6.

5. Тихомиров Ю.А. Административное право й процесе: полний курс. –
   М., 2001. - С. 38.

22

4. Демократія і державне управління: співвідношення та взаємозв’язок

Демократія – це певний порядок суспільних відносин, який визначає відносини держави, влади і громадянина, його правове становище у суспільстві, порядок, заснований на загальновизнаному комплексі цінно­стей й ідеалів конкретного суспільного устрою та панівного світогляду. Історичний час довів, що політична демократія тісно взаємодіє з ринко­вими відносинами, що сприяє розвиткові як одного, так і другого суспіль­ного явища.

Демократія стала практичною дійсністю насамперед у країнах Захід­ної Європи та США. Водночас, «чистої» демократії дійсно не існує. І справа тут не в її класовій чи позакласовій природі, а в соціальному призначенні, в її залежності від стану суспільних відносин, від політичної, економічної та культурної зрілості суспільства. Тому вона не може бути нейтральною структурою суспільства, і рівень розвиненості демократії визначається ступенем фактичного здійснення народовладдя. Мірилом реального де­мократизму може бути не просто абстрактна «свобода для всіх», формаль­на рівність, а жива й безпосередня участь усього народу в здійсненні на­родовладдя.

Демократизм суспільства передусім характеризується відносинами між державою і громадянином. Інститути демократії є формою організації й здійснення влади та управління. Звичайно, йдеться про демократично орга­нізоване суспільство. За умов деспотії, тиранії, автократії також відбува­ються управлінські процеси, але в крайній формі примусу і насилля, за відсутності справді демократичних інститутів.

Характер і зміст соціального управління як елементу суспільних відно­син залежить від їх сутності. У свою чергу, і демократія як суспільне яви­ще за своїм походженням, завданнями, змістом і формою матеріалізації визначається соціально-економічним ладом суспільства, природою вла­ди, соціальною структурою суспільства, співвідношенням суспільних сил. «Матеріальний» зміст управління як соціальної функції виявляється на­самперед в організуючій діяльності, де демократія є однією з можливих форм цієї діяльності.

Демократія за своєю природою – органічно властива суспільству фор­ма організації та здійснення влади й управління – як організуючого про­цесу реалізації влади. Якою мірою зміст і форми соціальних процесів за­лежать від матеріальних умов життя суспільства, від рівня матеріально-технічної й духовної культури, зрілості суспільства, такою самою мірою ці об’єктивні чинники визначають зрілість демократії й ефективність уп­равління, їхню взаємообумовленість, співвідношення й взаємодію, що неминуче виявляється в діяльності соціальних інститутів, у методах і за­собах досягнення соціальних цілей.

Проблема зв’язку демократії й управління особливо актуальна тепер, коли закладаються підвалини української демократичної, соціальної, пра­вової держави і громадянського суспільства, вдосконалюється державне

23

управління і його реалізація на демократичних засадах. Стрижнем нової парадигми сучасного державного управління виступає людина. Задоволен­ня зростаючих потреб кожної людини – соціальна обумовленість держав­ного управління. Лише за цієї умови громадяни України можуть бути ак­тивними учасниками перетворювальних процесів, які відбуваються в суспільстві, й господарями власної долі.

Управління і демократія – динамічні за своєю соціальною природою і призначенням явища. Чим вищі якість та ефективність управління, тим вищий ступінь матеріалізації демократії, і, своєю чергою, чим досконаліші демократичні інститути суспільства, тим ефективніше державне управління впливає на соціальні процеси. Це співвідношення загострюється в перехідні періоди суспільного розвитку, коли різко зростає ціна помилкових і не­ефективних рішень. Проблема ефективності управління все більше пов’я­зується громадською свідомістю з перспективами матеріального буття, правового становища людини в суспільстві, а в кінцевому висліді – з пра­вомірністю існуючих державних структур і суспільного ладу. Отже, соціальна життєдіяльність суспільства залежить від досконалості й ефективності всіх його інституціональних структур.

Ступінь розвитку демократії дедалі більшою мірою стає умовою ефек­тивного управління, а останнє, в свою чергу, є гарантом стабільності де­мократичного політичного режиму суспільства, розширення і поглиблен­ня конституційних основ демократизму в організації та діяльності апара­ту державного управління. Надії суспільства на поліпшення умов життя переважної більшості населення можуть бути здійснені лише за високого ступеня ефективності державного управління, що діє в конституційно-правових рамках демократії.

Демократизм держави визначається не тільки тим, що народ має доступ до управління нею, а й тим, що в суспільстві панує верховен­ство права, якому підпорядковується як влада держави, так і влада народу.

Співвідношення демократії й права є кардинальною, але малодослід-женою проблемою державного будівництва. При цьому діапазон науково­го підходу широкий – від позитивного до протиставлення цих суспільних категорій. Це пояснюється, певною мірою, різним тлумаченням природи і соціального призначення демократії й права.

У демократичній правовій державі, де найповніше втілюється принцип народовладдя, демократія і право виступають в органічному поєднанні, оскільки їхня природа, соціальне призначення походять з одного первин­ного джерела – народовладдя. Демократія і право, що виникли за цих умов, не зливаються, хоча й перебувають в органічній взаємодії, а мате­ріалізуються у відносно самостійні категорії. Право виступає як загальний вияв державної волі, як самоствердження народовладдя, якщо воно вста­новилося як його законодавча воля, як віддзеркалення принципів і вимог народної правосвідомості, а демократія – форма організації та існування державної влади – до певної міри як змістове начало та організаційно-струкгурна форма реалізації права.

24

Демократія і право – різні соціальні явища, форми зв’язку між ними непрямолінійні, неоднозначні. Аналіз глибинних процесів суспільного розвитку, елементами (компонентами) яких є демократія, держава та пра­во, свідчить, що і в співвідношенні їх немає первинності й вторинності. Кожна з названих соціальних категорій має свої закономірності розвитку, свій зміст і форму. Тут не повинно бути протиставлення або переважання однієї з них. Вони самостійні, але перебувають у постійній тісній взає­модії й взаємозалежності.

Демократія безпосередньо пов’язана і з режимом законності. Законність – це правовий режим у державі, на основі якого реалізується діяльність усіх державних органів, юридичних і фізичних осіб. Законність – не­від’ємний елемент демократії. Справжня демократія не існує поза зако­ном і над законом, загальність закону є визначальним принципом демо­кратичної організації та реалізації державної влади.

Взаємодія демократії й законності має вирішальне значення у сфері державного управління, їхня взаємодія виявляється передусім у механізмі функціонування управління¹. Демократизм і законність виступають як метод, засіб державного управління.

Особливо актуальною є проблема взаємозв’язку демократії, права, за­конності й ефективності управління за умов становлення демократії й правової держави, коли доводиться практично наново створювати систему органів й інститутів демократичної влади, правову систему демократії, традиції й виховувати звичку мислити і діяти відповідно до демократичних норм на принципів.

Тому сьогодні найважливіше соціальне завдання – забезпечити поси­лення управлінського впливу шляхом постійного вдосконалення його де­мократичних форм і методів. Лише за цієї умови можна досягти необхід­ної ефективності функціонування як виробничого, так і всього суспіль­ного організму. Йдеться, передусім, про державне управління як політич­не явище в процесі реалізації державної влади.

Владно-примусовий характер державного управління в ринкових умо­вах якісно змінюється, зберігаючи, проте, свою принципову природу (мається на увазі природа влади, оскільки її витоком є державна воля), але не є вже його головною і визначальною рисою. Виконання загальних функцій, обслуговування суспільних потреб не виключає застосування владнорегулюючих і примусових заходів державного управління, однак вони не є переважним змістом цієї діяльності. Заходи заохочення, стимулю­вання, переконання, формування громадської думки й свідомості, почут­тя відповідальності та обов’язку значною мірою характеризують рівень демократичності державного управління.

На жаль, в ході соціально-економічного реформування в нашій країні спостерігається суперечливий процес: держава то посилювала свою при­сутність в економічній сфері й активно впливала на хід економічних реформ, то фактично самоусувалася або різко знижувала свій вплив на економічне реформування, що посилювало хаотичність його проведен­ня. Світовий досвід свідчить, що для досягнення економічної стабілі-

25

зації й дальшого розвитку економіки необхідно забезпечити безумовний пріоритет державного регулювання над стихійними ринковими саморе­гулюючими процесами, які часто призводять до руйнівних наслідків. Посилює кризу економіки незавершеність формування інститутів влас­ності як приватної, так і державної, незадовільне управління державною власністю. Адміністрування з боку виконавських структур є, а чіткого управління немає.

Багаторічні намагання пристосувати існуючу систему державного уп­равління до потреб суспільної трансформації в перехідний період ви­явилися марними. Сьогодні загальновизнано, що існуюча в Україні си­стема державного управління залишається загалом неефективною, вона еклектично поєднує як інститути, що дісталися у спадок від радянської доби, так і нові, які сформувалися у період незалежності України. Ця система є внутрішньо суперечливою, незавершеною, громіздкою й відірваною від людей, внаслідок чого існуюче державне управління стало гальмом у проведенні конструктивних соціально-економічних і по­літичних реформ.

Тому постала необхідність у комплексній перебудові існуючої в Ук­раїні системи державного управління всіма сферами суспільного життя, що передбачає проведення повномасштабної адміністративної реформи. Водночас реформування виконавчих структур повинно проводитися у тісно­му узгодженні з реформуванням економічної політичної системи й ство­ренням інститутів громадянського суспільства. Тільки за цих умов здійснен­ня адміністративної реформи сприятиме підвищенню ефективності уп­равлінської діяльності та її демократизації.

Література

1. Сиренко В.Ф. Правовеє обеспечение процесса демократизации аппа-рата государственного управлення // Демократизация аппарата государ-ственного управлення. – К., 1990. – С. 61–88.

ГЛАВА 2

АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО - ГОЛОВНИЙ РЕГУЛЯТОР ДЕР­ЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

1. Характер предмета адміністративного права: уточнення доктринальної оцінки

Необхідною умовою успішного реформування адміністративного пра­ва як фундаментальної галузі українського права є створення нової тео-ретико-методологічної бази адміністративно-правової науки. Звернення до теорії й методології адміністративного права – це єдино можливий шлях становлення цієї галузі в нових соціально-економічних умовах роз­витку українського суспільства.

Серед ключових проблем, які зараз потребують насамперед радикаль­ного перегляду певних теоретико-методологічних стереотипів (якщо не сказати – догм), що склалися в юридичній науці у попередні часи, першо­чергового значення набуває необхідність більш прискіпливо оцінити ха­рактер суспільних відносин, що зумовили саме визначення розглядуваної галузі права як «адміністративного».

Оскільки загальноприйнятим є тлумачення цього визначення як «уп­равлінського», необхідно з’ясувати, чи справді переважають у змісті пред­мета адміністративного права саме управлінські відносини?

Здається, таке домінування було характерним для правового регулю­вання за радянських часів, оскільки тоді управління з боку держави справді домінувало фактично в усіх суспільне значимих сферах. Зараз же ситуація змінилася: сфера управлінських відносин кардинальним чином звузилась. На жаль, ця обставина ще недостатньо враховується дослідниками теорії предмета адміністративного права.

Більше того, певне коло дослідників, передусім російських, взагалі зводять адміністративне право до двох складових: «управлінського» і так званого «поліцейського» права (причому останнє розуміється як регулю­вання заходів втручання у права і свободи приватних – фізичних і юри­дичних – осіб). Втім, у будь-яких варіантах тлумачення предмета адмі­ністративного права за управлінськими відносинами загалом зберігають провідне місце¹.

Ось як, наприклад, характеризує предмет адміністративного права Ю.М. Старилов: це – суспільні відносини управлінського характеру, що складаються у сфері організації та функціонування виконавчої влади, дер­жавного управління і місцевого самоврядування, а також у процесі адмі-ністративно-юрисдикційної діяльності².

Приблизно така сама позиція панує і в українських джерелах. Більше того, окремі дослідники настільки гіпертрофують управлінський характер предмета адміністративного права, що пропонують вивести за межі цього

27

предмета будь-які відносини тільки на тій підставі, що вони не є управ­лінськими.

Зокрема, таким чином дехто аргументує свою позицію щодо начебто «штучного» віднесення адміністративно-деліктних відносин до предмета адміністративного права³.

На мій погляд, це очевидне перебільшення. Насправді значення уп­равлінського характеру предмета адміністративного права не таке доміну­юче.

Дійсно, якщо подивитися на види суспільних відносин, у яких перебу­вають суб’єкти адміністративного права, то з’ясується, що управлінський характер (у справжньому науковому розумінні поняття управління – як владно-організуючого впливу на спільну діяльність з метою її впорядку­вання і спрямування) в них аж ніяк не переважає.

Підтвердити це можна, наприклад, тим фактом, що вся діяльність щодо:

• застосування до громадян заходів адміністративного примусу (так звана
«поліцейська» діяльність);

• захисту порушених прав і свобод громадян (розгляд скарг);
•розгляду і розв’язання індивідуальних адміністративних справ за звер­
неннями приватних осіб;

• надання різноманітних адміністративних (або інакше – управ­
  лінських) послуг (у вигляді дозвільно-реєстраційних та інших подібних
  Дій);

• і навіть прийняття зобов’язуючих рішень щодо приватних осіб у про­
  цесі забезпечення так званих «публічних потреб» – за своєю суттю не є
  управлінською, хоча й здійснюється у сфері державного (а точніше – «пуб­
  лічного») управління.

Водночас, очевидно, не можна заперечувати, що певна частина су­спільних відносин, які перебувають у сфері адміністративного права, є справді управлінськими – в класичному розумінні цього терміна. Разом з тим, принциповим є те, що не ці відносини домінують у змісті предмета адміністративного права, а саме наведені вище види.

Отже, перший висновок полягає в тому, що не управлінський характер переважає у характеристиці предмета адміністративного права.

Що ж тоді слід вважати об’єктивним критерієм виокремлення з маси суспільних відносин тих, які складають предмет саме адміністративного права?

Так, з одного боку, цей апарат входить як складова до більш загальної системи (так званої «метасистеми»), якою є державний апарат (механізм) загалом. Причому апарат управління є його найбільш численною й розга­луженою частиною, яка відіграє надзвичайно важливу роль у здійсненні всіх основних завдань і функцій держави.

З іншого боку, апарат управління об’єднує більш прості складові час­тини, які також є системами (а відносно управлінського апарату загалом – підсистемами). Останні, в свою чергу, складаються з іще простіших систем, і так далі.

При цьому максимальну межу поділу системи характеризує поняття елемент. Щодо апарату державного управління в ролі елементу виступає кожний самостійний орган виконавчої влади. Власне, тому цей апарат ви­значається саме як система органів виконавчої влади.

Проте сказане не означає, що в системній характеристиці апарату внутрішній зміст елементів не слід брати до уваги. Кожний орган управ­ління сам є системою і складається з власних елементів – структурних підрозділів та посад. Але це – елементи двох неоднакових рівнів: 1) апара­ту загалом (як системи органів)’, 2) окремого органу (як системи підрозділів і посад).

«Елемент» прийнято відрізняти від «частин» системи, якими виступа­ють певні сукупності елементів (або підсистеми), що є простішими щодо управлінського апарату загалом. Водночас, елементи не ототожнюються з «компонентами» системи. У загальносоціологічному плані розрізняються компоненти людського, речового, процесуального і духовного порядків. Зрозуміло, в апараті управління як соціальній системі головним компо­нентом завжди є люди, які займають певні посади і виконують відповідні повноваження.

Характеризуючи управлінський апарат як систему органів, доцільно спиратися на загальнонаукове тлумачення структури системи як її внут-

55

рішньої будови, що складається з елементів та взаємозв’язків між цими елементами¹.

Між тим у науковій літературі часто-густо не враховується відмінність понять структури управлінського апарату (який є поєднанням конкретних суб’єктів управління) і структури системи управління (як поєднання суб’єктів і об’єктів управління). Але необхідність розмежування цих понять випли­ває з нетотожності самих явищ, що структуруються.

Наприклад, поняття структури системи управління звичайно застосо­вується як до керівної, так і до керованої підсистем (тобто до суб’єктів й об’єктів управління). Проте насправді поняття структури керівної підсис­теми є вужчим за обсягом, оскільки охоплює побудову лише суб’єктів уп­равління, яка об’єднує багато конкретних, локальних організаційних струк­тур (або інакше – структурних форм) цих суб’єктів.

Всупереч наведеному, доволі часто поширеним терміном «організаційна структура управління» визначають саме структури управлінського апарату. З огляду на це для більшої чіткості наукового аналізу в даному разі краще використовувати інше поняття – «управлінська (або керівна) структура». Причому бажано, щоб це поняття мало єдиний зміст стосовно:

а) самостійних органів виконавчої влади;

б) структурних підрозділів органів, які складаються з окремих посад –
первинних одиниць управлінського апарату;

в) певних сукупностей органів (наприклад, так званих систем міністерств
чи інших центральних органів виконавчої влади).

Усі перелічені суб’єкти управління здійснюють конкретні владно-орга­нізуючі функції відповідно до суспільного розподілу праці в управлінсь­кому апараті. Збірне визначення цих суб’єктів можливе за допомогою узагальнюючого терміна «структурні одиниці» управлінського апарату. Се­ред них «базовою» структурною одиницею (на відміну від «первинної» – посади) є саме орган виконавчої влади, що виступає як елемент системи.

Але поряд з власне органами виконавчої влади в управлінському апа­раті діють такі нероздільно пов’язані з ними організаційні утворення, які прийнято називати «апаратом органу». Головним призначенням «апарату органу є створення усіх необхідних умов для ефективної реалізації орга­ном наданих йому повноважень, хоча й сам по собі «апарат» виконує певні владно-розпорядчі дії, які, однак, мають виключно внутрішньоорганізаційні спрямованість і характер.

Розглядуваний аспект наукового тлумачення поняття органу виконав­чої влади тривалий час мав суто академічне значення. Але він отримав певне загострення в контексті актуалізації проблеми співвідношення по­сад «керівник органу» і «керівник апарату» органу.

Практичне навантаження цій проблемі надав Указ Президента від 29.05.2001 р. «Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністра­тивної реформи в Україні», де було визначено (частина п’ята ст. 3), що «державні секретарі міністерств, їх перші заступники та заступники нале­жать до числа керівників відповідних міністерств»‘.

‘ Хоча на цей час інститут державних секретарів скасовано, проте необхідність розв’язання зазначеної проблеми залишається.

56

Хто ж такі «керівники міністерства», і чи належить до них сам міністр?

Прискіпливий аналіз цього питання дає підстави стверджувати, що ні, не належить. «Керівник міністерства» – це науково некоректний термін, оскільки саме міністерство не є власне «органом».

До речі, цікаво відзначити, що Конституція України взагалі не вико­ристовує терміна «керівники міністерств». Натомість застосовуються або вислів «члени Кабінету Міністрів» (п. 10 ст. 106, частина друга ст. 115, частина перша ст. 120), або терміни «міністри», «міністр» (частина чет­верта ст. 106, частина третя ст. 131). Тобто наведена у згаданому Указі Президента конструкція поняття «керівники міністерств» не має в Кон­ституції України термінологічного аналога.

Але справа навіть не в конституційних формулюваннях.

Питання треба розглядати ширше – чи є підстави взагалі говорити про керівника так званого єдиноначального органу? Адже «керівник» у даному випадку сам і є органом. А те, що зараз прийнято називати «органом» (зокрема міністерство), – просто «апарат» відповідного органу.

За такого підходу все стає цілком зрозумілим. Зокрема, державний сек­ретар мав би бути визнаний керівником не «органу», а «апарату» органу. А «органом» у даному випадку має бути визначений власне міністр.

Пропонований підхід потребує насамперед доктринального визнання і поширення, оскільки зараз абсолютно переважає суттєво інше розуміння розглядуваної проблеми. Тому в даному контексті передбачається пере­важно наголосити на важливості подальших наукових зусиль у відповідно­му напрямку, враховуючи, до того ж, що окремому висвітленню особли­востей посади «керівника» органу виконавчої влади присвячено наступ­ний підрозділ цієї глави.

Орган у структурі управлінського апарату. Повертаючись до висвітлен­ня суттєвих рис органу виконавчої влади і певним чином підсумовуючи попередній виклад, слід визнати той об’єктивний факт, що управлінсь­кий апарат складається зі структурних одиниць, базовою серед яких ви­ступає кожний окремий орган виконавчої влади. І в цьому виявляється організаційна відокремленість органів виконавчої влади в апараті дер­жавного управління.

Водночас, іншою ключовою характеристикою їх становища в цьому апараті є їхня функціональна відокремленість. Вона зумовлена тим, що органи виконавчої влади розрізняються залежно від: характеру компетенції або змісту функцій – на органи загальної, галузевої, й функціональної, міжгалузевої, компетенції; сфери дії – на органи управління економікою (народним господарством), соціально-культурним розвитком, адмініст­ративно-політичної сфери; способів прийняття владних рішень – на ко­легіальні і єдиноначальні (одноособові) та ін.

За всієї важливості елементного складу управлінського апарату, все ж таки в реальній практиці складність внутрішньої побудови управлінського апарату оцінюється головним чином не за переліком його елементів, а за множинністю і різноманітністю їхніх фактичних взаємозв’язків². Причому

57

в ході системного розгляду управлінського апарату слід говорити не про­сто про взаємозв’язки, взаємодії елементів, а саме про спосіб (порядок) цих взаємозв’язків і взаємодій.

Стосовно апарату управління специфічний спосіб взаємозв’язків, взає­модій структурних одиниць виражається, як вважаємо, у нормативне за­кріплених моделях (або схемах) відношень цих одиниць. З огляду на це доцільно розуміти структуру управлінського апарату як фіксований роз­поділ праці (функцій і повноважень) між його ланками, хоч це й не є, як зрозуміло, вичерпним визначенням поняття структури.

Самі нормативні моделі взаємовідносин в апараті управління неодно­значні за внутрішнім змістом. Зокрема, треба розрізняти у змісті кожної моделі щонайменше такі групи нормативне фіксованих схем.

Перша – схеми зв’язків організаційного (лінійного чи функціональ­ного) підпорядкування структурних одиниць.

Друга – схеми розподілу між останніми цілей, завдань, функцій і по­вноважень (в тому числі обов’язків нести юридичну відповідальність за результати діяльності; ці обов’язки, на відміну від звичайних «компетен-ційних», можна умовно визначити як «суб’юрисдикційні»).

Нарешті, третя – схеми інформаційних зв’язків між структурними одиницями, притаманних управлінським процесам.

Ключове місце у змісті будь-якої нормативної моделі відношень нале­жить, як свідчить досвід, схемам розподілу цілей, завдань, функцій і по­вноважень, оскільки відповідно передусім до них будуються фактичні сто­сунки структурних одиниць як по «вертикалі», так і по «горизонталі» (до­кладніше про основні види таких стосунків говориться у наступній главі книги). Тому їх можна скорочено позначити як «схеми взаємодії» в апа­раті управління.

Відносно самостійне виділення зазначених схем взаємодії має прак­тичне значення для потреб правового регулювання управлінських відно­син між самими органами виконавчої влади. Адже фіксація цих схем без­посередньо пов’язана із встановленням компетенції окремих органів. Влас­не кажучи, таким шляхом держава здійснює розподіл праці між ними, ви­значаючи конкретну роль кожного органу та забезпечуючи узгодженість їх дій.

Разом з тим, розподіл управлінської праці існує і всередині кожного органу виконавчої влади. Це пов’язано, зокрема, з особливим місцем по­сади «керівника», розгляду якого присвячено наступний підрозділ цієї глави.

Література

1. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. (Опмт системного
   исследования). – М., 1973. – С. 10.

2. Докладніше про це див.: Аверьянов В.Б. Аппарат государственного
   управлення: содержание деятельности й оріанизационнне структури. –
   К., 1990. - С. 16-18.

58

3. Особливості посади «керівника» органу виконавчої влади

Як відомо, службово-правовий статус посадових осіб органів виконав­чої влади неоднаковий. Для з’ясування цього статусу та визначення його ролі важливе значення має класифікація посадових осіб. Здійснення кла­сифікації дає можливість:

• охарактеризувати службово-правовий статус посадової особи серед
  інших службовців;

• встановити обсяг службово-владних повноважень;

• визначити умови та порядок проходження служби і службової ка­
  р’єри;

• забезпечити найбільш раціональне й ефективне вирішення струк­
  турно-штатних питань у державних органах;

• розв’язати проблеми врегулювання кадрової політики і підвищення
  професійного рівня службового складу державних органів.

Традиційною для адміністративного права стала класифікація служ­бовців за такими критеріями як: а) вид (форма) діяльності службовців; б) обсяг службових повноважень; в) сфера діяльності службовців. Ця кла­сифікація є найбільш поширеною і має не лише теоретичне, а й практичне значення, яке полягає у можливості ефективного нормативного закріп­лення статусу цих осіб та врегулювання процесу виконання ними своїх службових завдань та функцій.

До посадових осіб, насамперед, належить керівний склад державних органів, позаяк керівна посада підтримує необхідний організаційно-функ­ціональний зв’язок у відповідній структурі. Враховуючи внутрішню струк­туру органу виконавчої влади, можна виділити:

а) керівника органу;

б) керівника апарату органу, на який покладено організаційне, аналі­
тичне, правове та інше забезпечення діяльності органу;

в) керівників структурних підрозділів органу (а точніше – апарату органу)
- відділів, управлінь.

Найбільшим обсягом службово-владних повноважень наділений керів­ник органу виконавчої влади. Саме він покликаний здійснювати управлін­ня персоналом службовців органу і створювати належні умови для його безперешкодної діяльності. Від керівника залежить оптимальне викорис­тання всіх форм і методів управління.

При цьому важливе значення має не тільки рівень професійних здібно­стей керівника у відповідній сфері діяльності й уміння приймати рішення в тій чи іншій ситуації, а й авторитет керівника серед його підлеглих. Пси­хологічний (вольовий) момент є досить вагомим у забезпеченні владного впливу керівника, оскільки він виражає саму природу влади. Ще Аристо-тель, даючи характеристику посадової особи, вказував на такі обов’язкові риси, як здатність співчувати, доброчинність та справедливість¹. За його уявленням, їх наявність є необхідною умовою для зайняття відповідної посади.

59

Висловлена думка і сьогодні не втратила своєї актуальності. Зокрема, з цього приводу в спеціальній літературі наголошується, що керівник нади­хає колектив на ініціативне і творче виконання службових обов’язків, а також контролює результати діяльності своїх підлеглих². Саме керівник повинен вміти виробляти стратегію управління, консолідувати зусилля своїх підлеглих на розв’язання важливих завдань управління, використовуючи при цьому свою владу³.

Керівник органу є водночас суб’єктом як внутрішньоорганізаційних, так і зовнішніх управлінських відносин.

Керівник органу повинен організувати роботу всіх структурних підрозділів органу і забезпечити його діяльність загалом. Об’єктами впливу керівника органу виступають не тільки матеріальні та фінансові засоби, а й відповідний трудовий колектив. В силу цього у процесі здійснення внутрішнього управління виникають відносини з різними учасниками службово-трудової діяльності, зокрема заступниками керівника, керів­никами структурних підрозділів органу, окремими державними службов­цями, іншими працівниками органу, які не наділені статусом державних службовців.

Разом з тим, ці відносини характеризуються не тільки багатоманітністю суб’єктивного складу, а й багатофункціональністю свого змісту. Керівник повинен вміти розв’язувати питання, що стосуються забезпечення органі­зації виконання завдань і функцій державного органу, реалізації його ком­петенції через здійснення своїх повноважень.

Основним завданням керівника є розв’язання кадрових питань, зокре­ма прийняття на службу (роботу) до органів, формування кадрового ре­зерву, вирішення спорів, які виникають в процесі проходження державної служби. Насамперед, керівники приймають рішення про зарахування на роботу (службу). Відповідно до нормативно-правових актів, прийняттю такого рішення може передувати проведення спеціальної організаційної процедури. Так, законодавством може передбачатися процедура обов’яз­кового узгодження кандидатури з іншою посадовою особою. Наприклад, відповідно до Закону України «Про місцеві державні адміністрації», при­значення керівників відділів та управлінь головою місцевої державної ад­міністрації має здійснюватися за погодженням з органами виконавчої влади вищого рівня.

Важливою є роль керівника у випадку проведення конкурсу на замі­щення вакантної посади на державній службі (відповідно до Порядку про­ведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців від 15 лютого 2002 р.). За наказом керівника органу утворюється конкурс­на комісія, яку очолює, як правило, заступник керівника. Проте на підставі пропозицій конкурсної комісії рішення про призначення на посаду дер­жавного службовця приймає керівник відповідного органу.

Керівник органу виконавчої влади формує також кадровий резерв відпо­відно до умов і порядку, визначених у Положенні про формування кадро­вого резерву для державної служби від 28 лютого 2001 р. Формування кад­рового резерву спрямоване на підвищення професійного рівня осіб для

60

заміщення посад державної служби або для просування у службовій кар’єрі. Водночас, керівник уповноважений на розгляд скарг, які виникають у процесі проходження державної служби, зокрема, прикладом є оскаржен­ня рішень конкурсної та атестаційної комісій.

Забезпечуючи внутрішнє управління, керівник, як правило, одноособо-во здійснює розподіл управлінських функцій між своїми заступниками. Здебільшого до штату організаційної структури входить кілька заступників керівника. В окремих випадках, передбачених законодавством, заступни­ки призначаються за погодженням із вищою посадовою особою. Заступ­ники здійснюють керівництво у визначених напрямках, координують діяльність відповідних структурних підрозділів і несуть персональну відпо­відальність за виконання покладених на них службових завдань перед ке­рівником.

Один із заступників керівника, як правило, наділений більш значним обсягом повноважень. Він правомочний виконувати функції керівника у випадку відсутності останнього. Разом з тим, законодавством передбачені окремі обов’язки керівника, які не можуть покладатися на заступників. Наприклад, згідно з частиною другою ст. 14 Закону України «Про звер­нення громадян» пропозиції (зауваження) Героїв Радянського Союзу, Ге­роїв Соціалістичної Праці, інвалідів Великої Вітчизняної війни розгляда­ються вищими керівниками державних органів, органів місцевого само­врядування, установ, організацій і підприємств особисто.

У випадку тимчасової відсутності керівника, з метою забезпечення без­перервності здійснення повноважень відповідного органу, заступник ке­рівника наділяється функціями управління органом. У цьому разі на нього покладається персональна відповідальність за вчинені ним управлінські дії та прийнятті рішення. З метою попередження конфліктних ситуацій у зв’язку з тимчасовою відсутністю керівника у нормативних актах, на наш погляд, доцільно закріпити порядок та умови тимчасового заміщення ке­рівника і умови відповідальності за виконання цих повноважень.

До внутрішньоорганізаційних функцій належить право застосування до підлеглих заходів заохочення і дисциплінарної відповідальності. Ці за­ходи є спеціальним заходом впливу, спрямованим на забезпечення сужбо-во-трудової дисципліни у відповідному органі й належного виконання служ­бових повноважень державними службовцями.

Не менш складною й розгалуженою є зовнішня управлінська діяльність керівника органу виконавчої влади. Передусім на багатоманітність її змісту впливає рівень органу в ієрархії виконавчої влади. Відповідно до цього виникають різні види відносин управлінського характеру:

• з вищими органами;

• з підпорядкованими органами;

• з органами, які є рівними за своїм статусом;

• з органами місцевого самоврядування (за умови здійснення останні­
  ми власних повноважень);

• з органами судової влади (якщо орган виступає в ролі суб’єкта юри­
  дичної відповідальності).

61

До того ж різноманітні відносини можуть виникати між органом вико­навчої влади і громадянами, за реалізації останніми своїх прав чи вико­нання обов’язків, а також у разі оскарження неправомірних рішень, дій чи бездіяльності цих осіб (згідно зі ст. 55 Конституції України).

Керівник репрезентує очолюваний ним орган і здійснює його пред­ставництво у таких відносинах без спеціальних доручень, а відповідно до повноважень керівної посади.

Таким чином, до основних управлінських функцій, виконання яких повинен здійснювати керівник, належать: функції організації, координації й планування діяльності, ухвалення управлінських рішень та впровадження їх у життя, контроль за їх виконанням та персональна відповідальність за організацію діяльності державного органу.

Велике значення має відповідальність керівників за прийняті ними уп­равлінські рішення і виконані дії. Особливу увагу необхідно звернути на дисциплінарну відповідальність. Згідно з чинним законодавством, керівни­ки несуть дисциплінарну відповідальність у порядку підлеглості. Існуван­ня такого виду відповідальності зумовлено особливістю характеру управ­лінських дій керівника. Останній відповідальний як за свої власні дії, так і за діяльність підлеглих по службі осіб, тобто за організацію колективу на виконання завдань держави.

Для дисциплінарної відповідальності в порядку підлеглості характерні такі ознаки: спеціальний суб’єкт відповідальності, яким є керівник; спец­іальна підстава відповідальності, якою є порушення службово-владних повноважень; система стягнень і специфіка їх застосування; особливий порядок оскарження рішень про накладення стягнень. Протиправна служ­бова поведінка цих посадових осіб має не тільки суто особистісний харак­тер, її наслідком є, водночас, дезорганізація діяльності всього органу та його трудового колективу.

Дисциплінарне стягнення накладається органом (посадовою особою), який безпосередньо призначив керівника, або вищим органом (посадовою особою). Застосування дисциплінарного примусу може відбуватися як з власної ініціативи вищої посадової особи, так і за поданням інших осіб. Наприклад, відповідно до ст. 31 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» голова місцевої державної адміністрації має право порушу­вати перед міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади вмотивовані питання про відповідність займаній посаді керівників їх територіальних органів, на підставі чого міністерство, інший централь­ний орган виконавчої влади повинен у місячний термін прийняти рішен­ня і дати обгрунтовану відповідь. Накладення дисциплінарного стягнення передбачає лише письмову форму, і щодо притягнення до відповідаль­ності приймається відповідний адміністративний акт.

Враховуючи специфіку службово-правового статусу керівників органів виконавчої влади, їх слід віднести до особливої категорії посадових осіб, які забезпечують організаційний, нормативний і психологічний аспекти управління в системі органів виконавчої влади. Таким чином, на посаду керівника органу виконавчої влади нормативно-правовими актами покла-

62

дено здійснення організаційно-розпорядчих функцій і представництво органу в зовнішніх відносинах з іншими суб’єктами, що зумовлює підви­щений рівень персональної відповідальності за їх виконання.

Література

1. Аристотель. Сочинения. В 4-х т. Т. 4. – М., 1983. – С. 548.

2. Омаров А.М. Руководитель: размншления о етиле управлення: Мо-
   нография. - М., 1984. - С. 8.

3. Руководитель в аппарате государственного управлення: организаци-
   онно-правовьіе проблемн. – К., 1988. – С. 34.

4. Юридична природа органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування: особливі й спільні риси

Одним з найскладніших питань державно-правової теорії та практики сьогодення є питання про правову природу органів місцевого самовряду­вання, що свідчить як про їх спільність, так і про їх відмінність від органів державної (передусім виконавчої) влади. Розглядаючи це питання, необхідно передусім врахувати, що погляди дослідників державного та муніципально­го управління щодо характеру влади, яка здійснюється на місцевому рівні, – громадська чи державна – умовно можна об’єднати в три групи.

• Представники однієї з них у категоричній формі заперечують держав­ну природу влади територіальних громад та органів місцевого самовряду­вання.

Так, В.Ф. Погорілко вважає, що місцеве самоврядування опосередко­вує собою відносно самостійний вид влади в системі народовладдя – місце­ву, муніципальну владу як владу територіальних спільностей¹. Особливий характер публічної влади місцевого самоврядування визнає й російський вчений-адміністративіст Ю.М. Старилов².

В.Є. Чиркін пише, що «місцеве самоврядування... це – недержавна влада. Обрані громадянами ради, комітети, а також обрані громадянами або радами мери міст та громад – це органи населення певних адмініст­ративно-територіальних одиниць, а не держави (державноорганізованого суспільства) даної країни загалом»³. В іншій своїй праці В.Є. Чиркін ще більш категоричний: державна влада та місцеве самоврядування – це різні рівні здійснення публічної влади народу. Місцеве самоврядування – це публічна влада територіального колективу, об’єднання громадян (а іноді й негромадян, які постійно проживають та сплачують податки) на певній території, влада народу даної території, в її межах та з питань, визначених державою, її правовими актами⁴. Розподіл названих видів публічної влади свідчить про те, що державна влада - це влада, яка представляє спільні інтереси всього суспільства, а влада місцевого самоврядування - місцевої спільноти (територіального колективу)⁵.

63

Стверджуючи, що органи державної влади та органи місцевого само­врядування – різні форми реалізації влади народу, О.О. Кутафін вважає, що місцеве самоврядування – це спосіб не тільки децентралізації управ­ління, а й організації та здійснення влади на місцях, який забезпечує са­мостійне розв’язання громадянами питань місцевого життя, організаційне уособлення управління місцевими справами в системі управління су­спільством і державою⁶.

Інший російський вчений, В.Я. Любашиц стверджує, що органи, які здійснюють державну владу, є структурними одиницями державного апа­рату, державними органами. Тому влада народу, яка здійснюється ними, має форму державної влади. Органи місцевого самоврядування не є скла­довою частиною державного механізму, не входять до системи органів державної влади і тому являють собою самостійну форму реалізації наро­дом своєї влади⁷.

Німецький учений 3. Баллейс наголошує, що муніципалітети є пере­дусім «природними корпоративними одиницями, а їх автономність випли­ває не так з державної влади... як із суверенітету народу, який має поважа­тися та забезпечуватися державою на практиці»⁸.

• Інша група авторів дотримується діаметрально протилежної точки зору, вважаючи, що муніципальна влада (влада місцевого самоврядуван­ня) – це різновид державної влади.

Так, Г.М. Чеботарьов вважає, що «влада органів місцевого самовряду­вання за своєю природою і не може бути іншою, ніж владою державною»⁹. На думку К.Ф. Шеремета, місцеве самоврядування - це децентралізова­не, справді державне управління¹⁰. В.В. Куликов категорично стверджує, що органи місцевого самоврядування є складовою частиною системи дер­жавного управління".

Теза щодо похідного від державної влади характеру місцевого самовря­дування обстоюється і сучасним шведським вченим С. Монтіном, який зауважує, що з погляду конституції та загальної ієрархії політичних інсти­тутів муніципалітети виступають частиною державної адміністрації, а місце­ве самоврядування наділяється компетенцією парламентом і в силу цього здійснює в остаточному висліді «делеговану державну владу»¹².

В.М. Шаповал наголошує, що природа місцевого самоврядування ви­пливає з природи більш широкого явища – державного владарювання. Різновидом останнього, на його думку, є державне управління. Місцеве самоврядування, констатує В.М. Шаповал, за своєю природою є децентра­лізованою формою державного управління¹³.

На думку адептів цієї концепції, існування влади територіальної гро­мади (муніципальної) як різновиду публічної влади, джерелом якої є народ, заперечується тим, що він (як, зрештою, й будь-яка інша спільно­та людей) може бути джерелом лише однієї влади, а не двох: однієї – для органів державної влади, а другої – для органів місцевого самовря­дування. Тому, вважають вони, влада органів місцевого самоврядуван­ня є похідною від державної влади, а не від вигаданої муніципальної влади¹⁴.

64

• Третя група вчених займає компромісну позицію: ними визнається подвійна природа влади місцевого самоврядування. В результаті аналізу природи місцевої влади ці автори роблять висновок про те, що в ній одно­часно поєднуються два начала: громадівське й державне.

Так, М.П. Орзіх вважає, що саме синтез громадської й державної те­орій самоврядування дасть конституційну можливість «входити в правові ворота», а не «трощити муніципальні огорожі», які небезуспішно споруд­жені на місцях під впливом «революційної психології і суверенного беш­кетування місцевих рад»¹⁵. На необґрунтованість відсутності кореляції між державою і суспільством в особі місцевого самоврядування, яка обсто­юється адептами громадівської теорії, вказує О.О. Диденко, який, визна­чаючи місцеве самоврядування як спосіб самоорганізації стабільних со­ціальних спільностей на обмеженій території з метою розв’язання спільних завдань, акцентує увагу на єдності державного і громадівського начал у місцевому самоврядуванні¹⁶. Інший російський дослідник, В.Г. Мальцев вважає, що система державного управління, принаймні на своєму регіо­нальному рівні, має бути пронизана громадсько-самоврядницькими нача­лами, а система місцевого самоврядування – втілювати у собі елемент державності¹⁷.

На думку прихильників цієї точки зору, синтез державного і гро­мадського у самоврядуванні - дуже важливий для суспільства. За допо­могою єдності цих двох засад розв’язуються найважливіші громадсько-державні завдання: долається роздвоєння влади, яке веде до політичної нестабільності та послаблення держави й інститутів, які її складають; утворюються можливості для більшої частини людей – участь в уп­равлінні справами суспільства та держави, що підвищує культурно-пра­вовий рівень громадян і виховує в них почуття поваги до законів; ліквідується розрив між суспільством і державою; досягається єдина мета – збереження та зміцнення суспільства й держави за наявності демо­кратичних інститутів; держава більшою мірою входить у курс місцевих справ та приймає відповідні рішення, сутність яких узгоджується з інте­ресами людей; породжується спільний інтерес для громадян та держав­них органів, сутність якого полягає в будівництві життя, гідного кож­ної людини та суспільства загалом; управління суспільством на основі узгоджених дій перетворюється на єдиний процес творення¹⁸. Однак реалізація цих програмних положень можлива лише в соціальне орієн­тованій державі, яка створює мотивацію та стимули для розвитку ініціа­тиви людей.

З трьох означених позицій найбільш концептуально вивіреною видається та, що розглядає місцеве самоврядування, його органи як недержавну за своєю природою, самостійну форму здійснення народом своєї влади – публіч­ну владу територіальної громади. Ми бачимо місцеве самоврядування як систему організації діяльності місцевих жителів на відповідній території, Що являє собою сукупність різноманітних органів й інститутів. Ця су­купність функціонує як єдиний цілісний механізм, центральною, провідною ланкою якого є територіальна громада.

65

Згідно з Конституцією України, народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Саме з даного конституційного положення випливає, що органи місцевого само­врядування не входять до єдиного державного механізму. В силу цього місцеве самоврядування можна розглядати як окрему форму реалізації народом належної йому влади.

Водночас, конституційне положення про те, що органи місцевого са­моврядування не входять до системи органів державної влади, не означає функціонального відособлення обох груп органів. Тому не можна вести мову про повне відокремлення та протиставлення державної влади і місце­вого самоврядування. Органи місцевого самоврядування та органи дер­жавної влади перебувають в єдиній системі публічно-владних відносин.

Особливі ознаки юридичної природи органів місцевого самоврядування. На нашу думку, можна виділити такі основні ознаки, що характеризують орга­ни місцевого самоврядування і відрізняють їх від органів державної влади.

• Розходження в характері влади, яку репрезентують органи місцевого
самоврядування. Якщо державна влада є владою суверенною, верховною,
здатною саму себе реформувати, то влада місцевого самоврядування -
влада підзаконна, діюча в порядку і межах, визначених їй верховною вла­
дою, тобто законом.

На відміну від держави як такої, територіальна громада не володіє су­веренітетом. Більше того, державні структури покликані визнавати, збе­рігати й гарантувати організаційну і функціональну самостійність органів місцевого самоврядування у розв’язанні питань місцевого значення, за­безпечувати їм умови, достатні для успіху (наприклад, право місцевої нор-мотворчості у встановлених законом межах, певна бюджетно-фінансова самостійність, наявність комунальної власності тощо).

• Розмежування сфер компетенції державної влади і місцевого само­
  врядування, тобто обмеження кола справ, що довіряються місцевому са­
  моврядуванню або визнаються за ним. Звичайно до відання органів місце­
  вого самоврядування передусім відносять справи місцевого господарства,
  місцеві питання, що пов’язані з повсякденними потребами жителів, а та­
  кож деякі загальнодержавні справи, що покладає на них держава.

• Відсутність у механізмі місцевого самоврядування класичного поділу,
  як у механізмі державної влади. Адже органи місцевого самоврядування не
  володіють правом власне законодавчої влади. Відсутність права видання
  законів з тих чи інших питань, які для певної місцевості замінюють закони
  загальні, є досить важливим критерієм, який відрізняє місцеве самовряду­
  вання від державної влади.

Взагалі поділ влади на місцевому рівні містить у собі несумісність із традиційним поняттям про владу. Влада на місцях одна і єдина, але вира­жається у різних функціях органів управління. Так, функція представниць­кого органу місцевого самоврядування полягає в тому, щоб виражати волю територіальної громади, надавати їй загальнообов’язкового характеру, здійснювати від її імені владу. Функція виконавчих органів місцевого са­моврядування полягає у здійсненні управлінської, владно-організаційної

66

діяльності, спрямованої на виконання правових актів, прийнятих безпо­середньо територіальною громадою або її представницьким органом.

• Місцеве самоврядування, що виступає як система організації життє­
  діяльності населення на відповідній території, являє собою сукупність ви­
  борних і інших органів та інститутів влади. Ця сукупність функціонує як
  єдиний цілісний механізм і забезпечує організаційну відособленість, авто­
  номність місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування здійснюється
  ефективно, якщо усередині територіальної громади існують горизонтальні
  взаємозв’язки і взаємодії, що формуються, закріплюються й сусідськими
  зв’язками, і мережами дружніх відносин, і зусиллями політичних партій
  та громадських рухів.

• Місцеве самоврядування організується і функціонує як структура, що
  враховує історичні, національні, етнічні, культурні й інші особливості,
  спільні риси відповідної територіальної спільноти. Місцева специфіка,
  причому не тільки природно-географічна, а й традиції, уклад життя, куль­
  тура, значно впливає на формування органів місцевого самоврядування,
  характер їхньої взаємодії, визначає управлінську активність жителів, пра­
  вила і процедури прийняття управлінських рішень. Це дає змогу будувати
  місцеве самоврядування та його діяльність із максимальною розмаїтістю.

• Місцеве самоврядування передбачає єдність самостійності й відпові­
  дальності під час розв’язання всіх питань місцевого значення: економіч­
  них, соціальних, культурних та інших. Адже, згідно зі ст. 2 Закону «Про
  місцеве самоврядування в Україні», місцеве самоврядування в Україні –
  це гарантоване державою право і реальна здатність територіальної грома­
  ди – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жи­
  телів кількох сіл, селища, міста – самостійно або під відповідальність
  органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання
  місцевого значення в межах Конституції та законів України.

При цьому під самостійністю розуміється не тільки право жителів -членів територіальних громад безпосередньо (через своїх представників) без втручання якихось інших владних структур визначати коло питань місцевого значення, прийнятих до свого відання, а й необхідність розв’я­зувати їх, діючи відповідно до законів і локальних нормативних актів, спи­раючи при цьому тільки (переважно) на власні ресурси, матеріальні, фінан­сові та інші. Діяльність під свою відповідальність передбачає, що тягар наслідків за вирішення місцевих питань лягає повною мірою на місцеве самоврядування.

• Органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого
значення, у своїй діяльності виходять передусім з інтересів населення
відповідної території (локальних, а не загальнодержавних інтересів). По­
ляризація інтересів центра і місць - основа зародження муніципальної
влади.

Саме локальний інтерес є основою генезису муніципальної влади. Вона структурується в системі публічної влади в умовах легітимації та легалі­зації такого інтересу". Вони виявляються, аналізуються і враховуються, наприклад, під час підготовки місцевого бюджету, цільових програм, по-

67

будови структур місцевого самоврядування, в ході оцінювання діяльності депутатів і посадових осіб.

• Нарешті, місцеве самоврядування спирається на власну правову базу.
Пріоритетними джерелами права місцевого самоврядування, безумовно, є
Конституція і закони України, хоча природно, що більшість питань у цій
сфері мають регулюватися локальними актами – статутами територіаль­
них громад, рішеннями, прийнятими шляхом місцевих референдумів, ак­
тами органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Наявність цих відмінних ознак, безумовно, свідчить про самостійне й незалежне від держави, її органів місце органів місцевого самоврядування у механізмі публічного управління. Водночас, наявність у цих суб’єктів названих специфічних рис аж ніяк не означає відсутності й деяких ознак, які є спільними з юридичною природою органів виконавчої влади.

Спільні ознаки юридичної природи органів місцевого самоврядування і органів виконавчої влади. Передусім слід зауважити, що навіть етимологіч­не термін «місцеве самоврядування» об’єднує поняття «управління» («са­моуправління», «управління своїми справами») і «місцеве», що вказує на його соціально-управлінську сутність.

• Місцеве самоврядування реалізує найважливіші управлінські функції
  за допомогою спеціальних муніципальних органів, маючи ті самі прак­
  тичні макроцілі, що й державне управління: надання людині соціальних
  та управлінських послуг. Більше того, профільні галузі права (муніципальне
  й адміністративне) органічно взаємопов’язані між собою. Муніципальне
  право регулює відносини у сфері публічного управління, тобто управлін­
  ня, яке здійснюється територіальною громадою безпосередньо або в особі
  органів муніципального управління, посадових осіб та службовців органів
  місцевого самоврядування. Суб’єкти муніципального управління викори­
  стовують традиційні для адміністративного права механізми, методи, форми
  та засоби управління²⁰.

• Як органи виконавчої влади, так і органи місцевого самоврядування є
  обов’язковими інституціями, із рішеннями яких не може не рахуватися
  населення території, в межах якої вони функціонують.

Акти органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, прийняті у межах Конституції та законів України, є обов’язковими до ви­конання всіма суб’єктами - органами, підприємствами, установами, орган­ізаціями, а також громадянами в межах території, на яку розповсюджуєть­ся юрисдикція відповідного органу. Такі акти є основною юридичною (ад-міністративно-правовою) формою реалізації завдань та функцій цих органів. Шляхом видання акта орган виконавчої влади або орган місцевого само­врядування вирішує те чи інше питання (загальне чи індивідуальне), що виникає у процесі його діяльності, в інтересах реалізації завдань та функцій певних суб’єктів. Акти, прийняті органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, створюють юридичну основу для виникнення, зміни або припинення адміністративно-правових відносин, або є юридич­ним фактом, що безпосередньо створює умови для виникнення, зміни або припинення певних правових відносин.

68

• Як органи виконавчої влади, так і органи місцевого самоврядування є
організованими (інституційно оформленими) колективами (якщо це ко­
легіальні органи) або одноособовими (єдиноначальними) органами, які
утворюють самостійну автономну частину апарату публічної (державної
або публічно-самоврядної) влади, яка наділена власною компетенцією,
виконує публічно-владні функції, реалізує публічний інтерес, діяльність
якої регламентована правом.

Прикладами колегіальних органів є уряд, виконавчі органи місцевих рад. До одноособових органів відносяться місцеві державні адміністрації, сільські, селищні, міські голови. Щодо останніх суб’єктів існує думка, що вони являють собою особливий вид органів - посадових осіб. Також слід зазначити, що у процесі адміністративної реформи єдиноначальність у системі виконавчої влади постійно розширюється, а у місцевому самовря­дуванні пріоритетними, природно, залишаються колективні структури.

• Як органи виконавчої влади, так і органи місцевого самоврядування
  переважно є колективами громадян, які складаються з публічних (держав­
  них і комунальних) службовців та інших працівників. Тому між ними роз­
  поділені функції та повноваження. В організаційно-кадровому плані у
  структурі цих органів можна виділити три блоки: виробничий, забезпечу­
  вальний (бухгалтерія, відділ кадрів) та керівний (особа, яка очолює орган,
  її заступники).

• Об’єднавчим моментом у правовій природі органів виконавчої влади і
  місцевого самоврядування є зміст їхнього адміністративно-правового ста­
  тусу. Так само як і органи державного управління, органи місцевого само­
  врядування володіють адміністративною правосуб’єктністю. Посадові осо­
  би та муніципальні службовці мають відповідне правове становище, тра­
  диційний арсенал повноважень, прав, обов’язків, заборон, обмежень
  та відповідальності.

Як органи виконавчої влади, так і органи місцевого самоврядування у адміністративно-правовому статусі характеризуються наявністю трьох основних блоків: цільового, структурно-організаційного та компетенцій-ного.

Перший елемент адміністративно-правового статусу як органу вико­навчої влади, так і органу місцевого самоврядування – це юридичне за­кріплені цілі, завдання та функції.

Другий – організаційно-структурний компонент правового статусу цих органів є доволі складною системою. У нього входять нормативне регу­лювання порядку утворення (обрання, призначення), легалізації, реорга­нізації, ліквідації суб’єктів, їх підпорядкованості, встановлення та зміни їх внутрішньоорганізаційних структур, права на організаційне самовизна­чення, процедур діяльності, права на офіційні символи тощо.

Компетенція є третьою і основною частиною адміністративно-право­вого статусу органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядуван­ня як колективних суб’єктів права і складається з сукупності публічно-владних повноважень (прав та обов’язків) відносно певних предметів відан­ня (сфер та галузей суспільного життя).

69

• За змістом діяльності як органи виконавчої влади, так і органи місце­вого самоврядування можна поділяти на органи загальної й спеціальної компетенції.

Органи загальної компетенції (місцеві державні адміністрації, пред­ставницькі органи місцевого самоврядування) несуть відповідальність за стан справ на відповідній території, на яку поширюється їхня юрисдик­ція. Вони керують діяльністю або беруть участь у формуванні багатьох органів галузевої та функціональної компетенції.

Органи спеціальної компетенції здійснюють галузеве (внутрішньові­домче) або міжгалузеве (функціональне, міжвідомче) управління. При­кладами таких органів є, зокрема, відділи та управління виконавчих ко­мітетів місцевих рад, міністерства, їх регіональні структури тощо.

У теоретико-методологічному та практичному аспектах наявністю цих ознак не обмежується спільність органів виконавчої влади та органів місце­вого самоврядування. До «інтегруючих» моментів належать спільна для них можливість використання засобів законодавче інституйованого при­мусу; встановлення та збирання податків і зборів; самостійне формуван­ня бюджету тощо. Також слід зазначити, що територія місцевої спільноти (просторові межі функціонування органу місцевого самоврядування) є державною територією, а місцеві жителі (члени відповідних територіаль­них громад) є громадянами держави або особами, які на законних підста­вах з її дозволу перебувають на її території.

Необхідно враховувати ще низку обставин: статус місцевого самовря­дування визначається державою в Конституції та законах України; статус органів місцевого самоврядування захищається органами державної вла­ди; місцеві справи хоча й вирішуються самостійно, але в руслі єдиної кон­ституційної політики; рішення органів місцевого самоврядування обов’яз­кові для виконання всіма, кому вони адресовані; органи місцевого само­врядування можуть наділятися законом окремими державними повнова­женнями, тобто в органів місцевого самоврядування є відповідний комп­лекс повноважень державно-владного характеру, без якого неможливе уп­равління; органи місцевого самоврядування не володіють «компетенцією встановлювати свою компетенцію», тобто не можуть самостійно визнача­ти коло своїх повноважень тощо.

Підсумовуючи сказане, слід констатувати, що органи виконавчої влади і органи місцевого самоврядування - це різні за своєю юридичною природою суб’єкти публічного управління. Кожному із цих видів органів властиві як особливі, специфічні, іманентні їхній соціально-політичній природі риси, так і деякі ознаки, які є спільними для них. Тобто в Україні існують два різновиди органів публічного управління – органи виконавчої влади (орга­ни державного управління) та органи муніципального управління (органи місцевого самоврядування).

Конституційне розмежування системи органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування на дві самостійні організаційно-владні струк­тури має під собою не лише теоретичні міркування, а й практичні підста­ви. Кожен вид органів публічного управління володіє специфічними озна-

70

ками, суб’єктно-об’єктними та функціональними характеристиками. Орга­ни виконавчої влади вирішують питання державного значення; органи місцевого самоврядування – місцевого.

Незважаючи на це, безперечним фактом є те, що закріплення Кон­ституцією України системи органів виконавчої влади та органів місце­вого самоврядування в Україні не знімає з порядку денного необхід­ності подальшого осмислення цього явища, а відтак і пошуку більш оптимального та досконалого варіанту організації державного і муні­ципального управління, механізмів їх відносин та взаємодії з урахуван­ням аналізу практики їхнього функціонування в нашій країні та за її межами.

Література

1. Муніципальне право України: Підручник / За заг. ред. В.Ф. По-
   горілка, О.Ф. Фрицького – К., 2001. – С. 7.

2. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т 1:
   История. Наука. Предмет. НормьІ. СубьектьІ. – М., 2002. – С. 227.

3. Чиркин В.Е. Государствоведение. – М., 1999. – С. 375.

4. Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации. – М.,
   2001. - С. 453.

5. Чиркин В.Е. Конституция: российская модель. – М., 2002. – С. 145.

6. Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. – М., 2001. –
   С. 358.

7. Любащиц В.Я., Мордовцев А.Ю., Тимошенко Й.В. Теория государ-
   ства й права: Учебное пособие. – Ростов-на-Дону, 2002. – С. 152–153.

8. ТЬе Ргехепі апсі РиШге Коїе оГЬоса! Соуегшпепі іп Вгіїаіп апд Оегтапу.
   – Ь., 1985. – Р. 71 // Цит. за: Черкасов А.И. Сравнительное местное управ-
   ление: теория й практика. – М., 1998. – С. 20.

9. Чеботарев Г.Н. Развитие конституционньїх основ местного самоуп-
   равления. – Тюмень, 1995. – С. 85.

10. Шеремет К.Ф. Актуальньїе проблеми формирования местного са-
    моуправления в Российской Федерации (круглий стол) // Государство й
    право. 1997. - № 5. - С. 33.

11. Куликов В.В. Реформа местного самоуправления в России: теория
    й реальность // Государство й право. 2000. № 11. – С. 17.

12. Мопііп 5. 5\уес1ізп Ьосаі Соуегптепі іп ТгапзШоп: А МаПег
оГ Каїіопаїііу аші Ье§Штасу. - Китіа, 1993. - Р. 31 // Цит. за: Черка­
сов А.И. Сравнительное местное управление: теория й практика. –
М., 1998. - С. 19.

13. Шаповал В.М. Сутнісні характеристики місцевого самоврядування
    // Право України. 2002. № 3. - С. 51.

14. Борденюк В. Деякі аспекти співвідношення місцевого самовряду­
    вання, держави і громадянського суспільства в Україні // Право України.
    2001. № 12.-С. 26.

71

15. Орзіх М. Самоврядні території в системі державного устрою Украї­
    ни // Місцеве та регіональне самоврядування України. – К., 1993. – Вип.
    1-2. – С. 64.

16. Диденко А.А. Организационно-правовьіе формьі местного самоуп-
    равления в России (1785–1917 гг.): Автореф. дисс... канд. юр. наук/ 12.00.01.
    – Бєлгород, 2002. – С. 12-13.

17. Мальцев Г.В. О соотношении систем государственного управления
    й местного самоуправления // Государственное управление: проблеми те-
    ории, истории, практики, преподавания. – Ростов-на-Дону, 1993. – С. 20.

18. Постовой Н.В. Муниципальное право России. – М., 1998. –
    С. 20-21.

19. Григор’єв В.А. Становлення публічної самоврядної (муніципальної)
    влади в Україні: Автореф. дис... канд. юр. наук /12.00.13. – Одеса, 2002. –
    С. 9.

20. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. 1:
    История. Наука. Предмет. НормьІ. СубьектьІ. – М., 2002. – С. 209.

ГЛАВА 2

СИСТЕМА ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ УКРАЇНИ

1. Конституційно-правові засади побудови системи органів виконавчої влади

Система органів виконавчої влади є, як відомо, найважливішим еле­ментом механізму державного управління. Функціональним станом цієї системи переважною мірою визначається спроможність уряду – Кабінету Міністрів – консолідувати зусилля решти органів виконавчої влади на формування і виконання стратегічних цілей державного управління, за­безпечити більшу узгодженість, ефективність і прозорість процесів прий­няття й виконання рішень на всіх рівнях виконавчої влади.

Діюча в Україні конституційно-правова модель виконавчої влади містить положення, що закріплюють загальні контури і найважливіші конкретні параметри системи органів виконавчої влади. Це цілком зако­номірно, оскільки дана система є невід’ємним елементом державного ладу України.

Конституційні приписи, присвячені системі органів виконавчої влади, містяться як в окремому розділі VI «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади», так і в інших частинах Конституції України. Особливістю є те, що Конституція не передбачає цілковито вичерпної регламентації згаданої системи. Це підтверджується:

• по-перше, тим, що і в самій назві, і у змісті наведеного розділу Кон­
  ституції відсутні прямі вказівки на повний перелік складових елементів
  (ланок) системи органів виконавчої влади (на відміну, скажімо, від кон­
  ституційного визначення у розділі VIII «Правосуддя» системи судів за­
  гальної юрисдикції (ст. 125));

• по-друге, тим, що сама Конституція декларує – питання «органі­
  зації і діяльності» органів виконавчої влади, які (питання) можуть безпо­
  середньо впливати на різні сторони побудови і функціонування системи
  даних органів, регулюються «виключно законами України» (п. 12 частини
  першої ст. 92).

Для цілісного уявлення про конституційно-правові засади побудови системи органів виконавчої влади слід звернути увагу на наступні її ключові ознаки, передбачені Конституцією України (далі наводяться посилання на статті Конституції України).

• Розглядувана система сформована як результат впровадження поділу
  державної влади на три відносно самостійні гілки – законодавчу, вико­
  навчу та судову (ст. 6).

• Органи виконавчої влади зобов’язані діяти лише на підставі, в межах
  повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами Украї­
  ни (частина друга ст. 19).

73

Крім того, саме Конституцією і законами України визначаються орга­нізація і порядок діяльності цих органів (частина друга ст. 120).

• У системі органів виконавчої влади виділені три види органів, які
розташовані на різних структурних рівнях цієї системи:

а) вищий орган в системі органів виконавчої влади (частина перша
ст. 113) – вищий рівень системи;

б) центральні органи виконавчої влади (частина п’ята ст. 114, частина
перша ст. 120) – центральний рівень системи;

в) місцеві органи виконавчої влади (ст. 120) – місцевий (або територі­
альний) рівень системи.

Поміж цими рівнями системи органів виконавчої влади передбачені субординаційні відносини, тобто вони співпідпорядковуються між собою як вищий і нижчий рівні (п. 9 ст. 116, частини п’ята і шоста ст. 118, п. 1 ст. 119).

• Водночас Конституція у прямому вигляді не виключає імовірної на­
  явності в системі органів виконавчої влади, поряд із переліченими вище
  видами, якихось інших. Адже конституційна формула «міністерства, інші
  органи виконавчої влади» (п. 9 ст. 116) передбачає, на наш погляд, мож­
  ливість існування органів, що не збігається ані з «центральними», ані з
  «місцевими» органами (докладніше ця ознака аналізується у наступному
  підрозділі цієї глави).

• Крім конкретного визначення Кабінету Міністрів України «вищим
  органом в системі органів виконавчої влади» (частина перша ст. 113) Кон­
  ституція не містить чіткої ідентифікації видів органів виконавчої влади,
  що відносяться до рівнів центральних і місцевих органів.

Зокрема, прямо згадуються лише:

• серед центральних органів виконавчої влади – «міністерства» (час­
  тина п’ята ст. 114, частина третя ст. 117, п. 15 ст. 106);

• серед місцевих органів, та й то за побічними ознаками, – «місцеві
  державні адміністрації» в областях і районах, містах Києві та Севастополі
  (ст. 118, 119, п. 10ст. 106);

– Рада міністрів Автономної Республіки Крим (ст. 135, 136).
Відтак, залишається загалом відкритим і перелік видів органів, що мо­
жуть бути віднесені до системи органів виконавчої влади.

• Ключовими критеріями віднесення тих чи інших органів до системи
органів виконавчої влади Конституція визнає те, що:

а) їх (крім уряду) роботу «спрямовує і координує» Кабінет Міністрів
України (п. 9 ст. 116);

б) їх організація і діяльність визначаються «виключно законами Ук­
раїни» (п. 12 частини першої ст. 92);

в) їхні (крім уряду) керівники призначаються на посади за поданням
прем’єр-міністра і звільняються з посад Президентом України (п. 10
ст. 106).

На додаток до цих спільних для всіх органів виконавчої влади ознак, «центральні органи виконавчої влади» характеризуються такими ознака­ми:

74

а) вони утворюються, реорганізовуються та ліквідуються за поданням
Прем’єр-міністра Президентом України (п. 15 ст. 106);

б) їхні нормативно-правові акти підлягають «реєстрації в порядку, вста­
новленому законом» (частина третя ст. 117).

• В системі органів виконавчої влади наявні окремі органи, які не мо­
  жуть бути ліквідовані й назва яких не може бути змінена без внесення
  відповідних змін до Конституції, оскільки конкретні назви цих органів –
  прямо або через згадування їх керівників – зафіксовані в її тексті. Це:
  Кабінет Міністрів (ст. 113, 114 та інші); Міністерство внутрішніх справ
  (п. 22 ст. 85, частина п’ята ст. 107); Міністерство оборони; Міністерство
  закордонних справ (частина п’ята ст. 107); Міністерство юстиції (частина
  третя ст. 131).

• До системи органів виконавчої влади Президент України не віднесений.
  Адже він, обіймаючи пост «глави держави», не наділений Конституцією
  правосуб’єктними ознаками «органу виконавчої влади» і тим більше –
  «глави виконавчої влади». Хоча, як відомо, до прийняття Конституції Ук­
  раїни 1996 р. Президент України певний час поєднував повноваження гла­
  ви держави і глави виконавчої влади.

• Водночас Президент України виконує вагому роль у формуванні й
функціонуванні розглядуваної системи органів, оскільки Конституція
надає йому значні установчі, кадрові та деякі інші дискреційні повнова­
ження щодо органів виконавчої влади. Зокрема, Президент України:

а) утворює, реорганізовує та ліквідує за поданням прем’єр-міністра
України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи
в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади
(п. 15 ст. 106);

б) призначає за згодою Верховної Ради України прем’єр-міністра Ук­
раїни, припиняє його повноваження і приймає рішення про його відстав­
ку (п. 9 ст. 106);

в) призначає за поданням прем’єр-міністра членів Кабінету Міністрів
України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також
голів місцевих державних адміністрацій та припиняє за поданням Кабінету
Міністрів їхні (в тому числі голів місцевих державних адміністрацій) по­
вноваження на цих посадах (п. 10 ст. 106, частина четверта ст. 118));

г) видає акти – укази і розпорядження, – якими має керуватися у своїй
діяльності Кабінет Міністрів (частина третя ст. 113, п. 1 ст. 116) і котрі є
обов’язковими для всіх органів виконавчої влади (частина третя ст. 106);

д) визначає функції, що їх виконує Кабінет Міністрів України (п. 10 ст. 116);

е) здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, а
також у сферах національної безпеки і оборони держави (п. З, 17 ст. 106);

є) очолюючи Раду національної безпеки і оборони України (п. 18 ст. 106), координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у заз­начених сферах (частина друга ст. 107);

ж) скасовує акти Кабінету Міністрів України та Ради міністрів Авто­
номної Республіки Крим (п. 16 ст. 106), а також рішення голів місцевих
державних адміністрацій (частина восьма ст. 118).

75

Наведений перелік повноважень Президента України дає підстави підтри­мати влучне і точне визначення В.М. Шаповалом ролі Президента як «но­сія» виконавчої влади (щоправда, з єдиним уточненням, що йдеться про «носія повноважень» виконавчої влади) на противагу безпідставному визначенню його деякими дослідниками як власне «органу» виконавчої влади¹.

Важливо наголосити, що вище йшлося про повноваження саме Прези­дента України як глави держави, а не про повноваження робочого апарату, що забезпечує діяльність Президента, тобто його Адміністрації. На цьому варто наголосити, оскільки окремими авторами вбачається наявність си­туації, за якою Кабінет Міністрів нібито «підпорядковується» Президенту і його Адміністрації². Недоречність подібного погляду очевидна, адже в реальній практиці ніяких легальних підтверджень якогось «владарюван­ня» з боку Адміністрації Президента над власне урядом як колегіальним органом виконавчої влади немає.

З іншого боку, є достатньо підстав говорити про існування фактичного впливу посадових осіб Адміністрації Президента на своїх «візаві» у Секре­таріаті Кабінету Міністрів, але це – відносини між структурами, які є не цілком самостійними органами державної влади, а лише «апаратами» цих органів – відповідно Президента і Кабінету Міністрів України. І тому проблеми, які тут виникають, можуть розглядатися і вирішуватися тільки у контексті поліпшення законодавчого унормування відносин між власне державно-владними суб’єктами – Президентом України і Кабінетом Міністрів.

Отже, спираючись на наведений огляд конституційно-правових засад побудови системи органів виконавчої влади України, доцільно перейти до більш докладної характеристики її складових та основних ознак.

Література

1. Див.: Шаповал В.М. Президент України і виконавча влада // Вико­
   навча влада і адміністративне право / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. – К.,
   2002.-С. 41.

2. Див., наприклад: Цвік М., Проток І. Про державно-правову природу
   влади Президента України в системі розподілу влад // Вісник Академії
   правових наук України. 1999. № 1. – С. 57.

2. Органи виконавчої влади та їх класифікація

Як зазначалось вище, Конституція України дає підстави виділяти у складі системи органів виконавчої влади наступні види органів:

1. вищий орган у системі органів виконавчої влади – Кабінет Міністрів
   України;

2. центральні органи виконавчої влади (ЦОВВ) – міністерства та інші
   ЦОВВ;

76

3) місцеві органи виконавчої влади – обласні (Київська і Севастопольсь­ка міські), районні державні адміністрації.

Виший орган у системі органів виконавчої влади. Вагоме значення має положення Конституції про те, що «Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади» (частина перша ст. 113). Це означає, що Кабінет Міністрів – як уряд – очолює систему органів вико­навчої влади, і отже, усі інші – центральні та місцеві – органи виконав­чої влади мають бути підпорядкованими (підвідомчими) Кабінету Міністрів, йому підконтрольними і підзвітними.

Згадане положення ст. 113 Конституції є принциповим, оскільки до прийняття Конституції України 28 червня 1996 р. Президент України був водночас главою і держави, і главою виконавчої влади. Зараз він формаль­но (легальне) не очолює виконавчої влади, але завдяки окремим своїм повноваженням має великий вплив на неї.

Статус Кабінету Міністрів України як вищого серед органів виконав­чої влади підтверджується і п. 9 ст. 116 Конституції, згідно з яким Кабінет Міністрів України «спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади».

Центральні органи виконавчої влади. Ланкою органів виконавчої влади, безпосередньо підпорядкованою Кабінету Міністрів, є міністерства та інші ЦОВВ.

Враховуючи неодноразові випадки згадування в Конституції України такої формули, як «міністерства та інші центральні органи виконавчої влади», слід зробити висновок, що міністерство є провідним видом цент­ральних органів виконавчої влади. 1 це невипадково, оскільки лише керів­ник міністерства – міністр – є членом уряду.

Що ж являють собою «інші» центральні органи виконавчої влади – на це питання в Конституції безпосередньої відповіді немає. У зв’язку із цим важливо відзначити, що в Конституції України фактично згада­но кілька конкретних назв центральних органів виконавчої влади (статті 85, 106, 107, 131). Зокрема, з аналізу конституційних положень випливає, шо в Україні, за незмінності відповідних положень Консти­туції, передбачена обов’язкова наявність Міністерства оборони, Міністерства внутрішніх справ, Міністерства закордонних справ та Служби безпеки. Крім того, в Конституції передбачені – через згаду­вання їх керівників – Міністерство юстиції, Антимонопольний комі­тет, Фонд державного майна та Державний комітет телебачення і ра­діомовлення.

Якщо презюмувати їх приналежність до виконавчої гілки влади, то аналіз наведених конституційних положень означає, по-перше, що зазначені орга­ни не можуть бути ліквідовані без внесення відповідних змін до Консти­туції.

По-друге, керівники Антимонопольного комітету, Фонду державного майна та Державного комітету телебачення і радіомовлення признача­ються за особливою процедурою (п. 24 частини першої ст. 85, п. 14 части­ни першої ст. 106). Іншими словами, Конституція не дає однозначної

77

відповіді на питання, чи є перелічені органи центральними органами вико­навчої влади.

Місцеві органи виконавчої влади. Нарешті, згаданим у Конституції Ук­раїни найнижчим рівнем системи органів виконавчої влади є місцеві дер­жавні адміністрації. Адже у частині першій ст. 118 зазначено: «Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації».

Згідно з Конституцією, голови місцевих державних адміністрацій під час здійснення своїх повноважень відповідальні перед Президентом Ук­раїни і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Виходячи з положень Конституції, таки­ми органами вищого рівня відносно місцевих державних адміністрацій є Кабінет Міністрів України, міністерства та інші центральні органи вико­навчої влади.

Те, що місцеві державні адміністрації є найнижчою ланкою системи органів виконавчої влади, підтверджується також положенням Консти­туції, згідно з яким місцеві державні адміністрації на відповідній тери­торії забезпечують «виконання... актів... Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади» (п. 1 ст. 119).

Отже, Конституція України, виокремлюючи три рівні (ланки) системи органів виконавчої влади, залишила без чіткої відповіді деякі важливі пи­тання визначення складу системи органів виконавчої влади.

Зокрема, незрозуміле, яке місце у ній посідає Рада міністрів Автоном­ної Республіки Крим. Адже, з одного боку, відповідно до частини другої ст. 135, «...рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим... прий­маються відповідно до... актів... Кабінету Міністрів України та на їх вико­нання». А з іншого – Раду міністрів Автономної Республіки Крим (АРК) не згадано в розділі VI Конституції «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади». Хоча цілком очевидна «прив’язка» цього та інших органів виконавчої влади в АРК до місцевого (територіального) рівня.

Наступне питання полягає в тому, чи означає закріплення в Консти­туції України видів органів виконавчої влади встановлення вичерпної кла­сифікації органів виконавчої влади.

Слід вважати, що конституційна легітимізація згаданих вище трьох рівнів органів виконавчої влади означає лише те, що їх існування є обов’язковим для системи органів виконавчої влади в Україні. Водночас зміст Консти­туції аж ніяк не виключає, на наш погляд, можливості існування якихось додаткових видів органів виконавчої влади, що посідали б певне проміжне місце стосовно згаданих основних структурних рівнів.

Адже Конституція не містить вичерпного визначення всіх елементів системи органів виконавчої влади. Натомість, згідно з п. 12 частини пер­шої ст. 92 Конституції, виключно законами України визначаються «орга­нізація і діяльність органів виконавчої влади». Тобто Конституція вино­сить розв’язання питання про можливість існування у системі органів виконавчої влади, поряд з основними рівнями, деяких інших, неосновних рівнів на розсуд законодавця шляхом прийняття відповідних законів. Тож

78

наявність будь-яких інших видів органів виконавчої влади – це справа поточного державотворення.

Тим більше, що існуюча класифікація органів виконавчої влади не до­сить досконала.

Наприклад, не досить зрозуміла характеристика «центральних» органів поряд з «вищим». Адже уряд, у певному розумінні, – також «централь­ний» (якщо, наприклад, виходити з територіальних масштабів діяльності)

орган.

Отже, все говорить за те, що конструкція системи органів виконавчої влади має бути рухливою, динамічною – за умови, звичайно, стабільності її основоположних параметрів. Саме вони і є предметом конституційно-правового регулювання. Все інше має бути продуктом поточної політики

держави.

Зокрема, цей висновок стосується таких новостворених органів, що були запропоновані Концепцією адміністративної реформи в Україні, як урядові органи державного управління (департаменти, служби, інспекції). Вони відносяться, як видається, саме до одного з неосновних рівнів системи органів виконавчої влади.

Зазначені органи були запроваджені Указом Президента від 15 грудня 1999 р. «Про систему центральних органів виконавчої влади». Вони утво­рюються Кабінетом Міністрів формально «у складі» (а насправді «у сис­темі») центральних органів виконавчої влади для здійснення: а) управлін­ня окремими підгалузями, або сферами діяльності; б) контрольно-нагля­дових функцій; в) регулятивних та дозвільно-реєстраційних функцій щодо фізичних і юридичних осіб.

Зазначені органи здійснюють свої повноваження фактично під кер­івним впливом і контролем (як підпорядковані органи) міністерств та інших ЦОВВ. На сьогодні (станом на 1 липня 2003 р.) існує 34 таких

органи.

Доречно нагадати, що Концепцією адміністративної реформи в Ук­раїні передбачалося, що одна частина урядових органів мала б підпоряд­ковуватися Кабінету Міністрів безпосередньо, а інша – опосередковано, через підпорядкування тому чи іншому міністерству. Щодо підпорядкування іншим центральним органам виконавчої влади, то Концепція передбача­ла, як виняток, таке підпорядкування лише центральним органам вико­навчої влади зі спеціальним статусом. Однак Концепція не передбачала можливості утворення урядових органів, підпорядкованих державним ко­мітетам, що спостерігається в сьогоднішній практиці.

Фактично на цей час переважна більшість урядових органів (ЗО) підпорядкована саме міністерствам (всього 13). У підпорядкуванні трьох держкомітетів функціонують три урядових органи і один – підпоряд­кований центральному органу виконавчої влади зі спеціальним стату­сом (СБУ).

Варто зауважити, що легітимність створення урядових органів держав­ного управління заперечувалась деякими фахівцями на тій підставі, що такі види органів виконавчої влади не передбачені Конституцією України.

79

У зв’язку із цим слід наголосити, що в тексті Конституції України не дається вичерпної класифікації органів виконавчої гілки влади. Конституція чітко визначає:

• по-перше, лише основні структурні рівні системи органів виконавчої
  влади;

• по-друге, на кожному такому рівні (окрім вищого) – лише основні
  види органів.

Наведемо приклад на підтвердження першої тези. Рада національної безпеки і оборони України передбачена ст. 107 Конституції України. Оскіль­ки вона, за Конституцією, «координує і контролює діяльність органів ви­конавчої влади у сфері національної безпеки і оборони», її, безперечно, є підстави віднести до системи органів виконавчої влади. Але місце цього органу дуже специфічне: він аж ніяк не вписується в традиційне уявлення про трирівневу систему органів виконавчої влади.

Друга теза підтверджується тим, що Конституція не називає й деяких інших органів, які фактично існують і легітимність яких жодним чином не заперечується. Наприклад, частина перша ст. 118 визначає, що «вико­навчу владу в областях і районах... здійснюють місцеві державні адмініст­рації». Насправді ж на рівні областей і районів функціонують і деякі інші місцеві органи виконавчої влади – у вигляді, зокрема, територіальних органів низки міністерств (наприклад, оборони, внутрішніх справ, юс­тиції та деяких інших), які не входять до складу місцевих державних адмі­ністрацій.

Ще однією конституційно-правовою підставою правомірності існуван­ня урядових органів державного управління можна вважати положення п. 9 ст. 116 Конституції, за яким Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу «міністерств, інших органів виконавчої влади». Наведе­не словосполучення (тобто без акценту на «інші центральні») не виключає, що серед підвідомчих Кабінету Міністрів органів може існувати такий їх вид, який не належить ані до «центральних», ані до «місцевих» органів.

Важливим для легітимізації системи органів виконавчої влади є також питання: чи означає закріплене п. 12 частини першої ст. 92 Конституції України положення про те, що «організація і діяльність» органів вико­навчої влади визначаються «виключно законами», виняткову прерогативу парламенту вирішувати питання щодо формування та зміни системи органів виконавчої влади.

Потреба у постановці й розгляді цього питання зумовлена тим, що, поряд з наведеним положенням, сама Конституція передбачає розв’язан­ня окремих питань «організації та діяльності» органів виконавчої влади не тільки шляхом законодавчого регулювання.

Таких випадків, щонайменше, два.

По-перше, Конституція (п. 15 частини першої ст. 106) надає Президен­тові України право на «утворення, реорганізацію та ліквідацію» міністерств та інших ЦОВВ. Безперечно, що ці права (наприклад, проведення реорга­нізацій ЦОВВ) мають безпосереднє відношення до «організації» органів виконавчої влади.

80

По-друге, Основний Закон (п. 10 ст. 116) передбачає право Президента визначати «функції» Кабінету Міністрів України. А це є безпосереднім втручанням у визначення змісту діяльності органів виконавчої влади.

Отже, в певних аспектах розв’язання питань формування, а відтак, і внесення змін до системи (що, в принципі, неможливо без впливу на «орган­ізацію і діяльність» органів) органів виконавчої влади, на наш погляд, виходить за межі предмета суто законодавчого регулювання.

Такі винятки правомірно поширювати, принаймні, на двох суб’єктів – Президента України і Кабінет Міністрів. Аргументи тут наступні.

Що стосується Президента України, то його легальні можливості втру­чатися в сферу «організації та діяльності» органів виконавчої влади перед­бачені кількома положеннями Конституції України:

• по-перше, щодо згаданого вище підзаконного вирішення питань
  «організації та діяльності» органів виконавчої влади;

• по-друге, щодо його повноважень «здійснювати керівництво» в трьох
  сферах – зовнішньополітичної діяльності, національної безпеки і оборо­
  ни (пункти 3, 17 частини першої ст. 106).

Що ж до Кабінету Міністрів, то про його можливості можна говорити:

а) з одного боку, відповідно до положень власне Конституції* оскільки
реалізація саме вищенаведених повноважень Президента передбачає кон­
трасигнацію з боку прем’єр-міністра і відповідного міністра;

б) з іншого боку, з точки зору реальної необхідності надання уряду
повноважень вирішувати деякі питання формування (реорганізації,
ліквідації) підвідомчих йому органів (наприклад, урядових органів
державного управління) своїми актами. Це також, із суто формаль­
ної точки зору, буде певним втручанням в «організацію та діяльність»
органів виконавчої влади. Але без цього важко уявити собі справжню
роль Кабінету Міністрів як вищого органу в системі органів вико­
навчої влади.

Завершуючи аналіз питань класифікації органів виконавчої влади вар­то звернути увагу на важливість належного впорядкування складу централь­них органів виконавчої влади, розпочатого указами Президента України «Про систему центральних органів виконавчої влади» та «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади» від 15 грудня 1999 р. Адже до цього часу класифікація цих органів була дуже довільною. Серед них більш-менш сувору визначність мали тільки міністерства, а решта органів охоплюва­лись назвою «інші центральні органи виконавчої влади», хоч, за тради­цією ще радянських часів, тут відносно більша однорідність була власти­ва групі «державних комітетів».

Згадані укази мали своїм позитивним наслідком не так скорочення кількості центральних органів виконавчої влади, як встановлення досить чіткого поділу ЦОВВ на три групи (види) з відповідним розмежуванням функціонального призначення і статусу органів кожного виду.

Зокрема, до центральних органів виконавчої влади віднесені: 1) міністер­ства; 2) державні комітети (державні служби); 3) центральні органи вико­навчої влади зі спеціальним статусом.

81

Міністерства. Принципово важливим є положення про те, що провідне місце серед центральних органів посідають міністерства України.

їх керівники – міністри – входять до складу Кабінету Міністрів і без­посередньо беруть участь у формуванні державної політики в країні. Міністри особисто відповідають за розробку і впровадження програми Кабінету Міністрів з відповідних питань, реалізацію державної політики у певних сферах державного управління. Вони здійснюють управління в цих сферах, спрямовують і координують діяльність інших органів виконавчої влади з питань, віднесених до їх відання.

Нині (тут і далі станом на 1 жовтня 2003 р.) в Україні налічується 16 міністерств.

Державні комітети. Державні комітети (державні служби) України є центральними органами виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує прем’єр-міністр України або віце-прем’єр-міністри чи міністри. Державні комітети вносять пропозиції щодо формування державної по­літики відповідним членам Кабінету Міністрів України та забезпечують її реалізацію у визначених сферах діяльності, здійснюють управління в цих сферах, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до їх відання. Державні комітети очолюються голо­вами.

За існуючою ще з радянських часів традицією, державні комітети ство­рюються як ієрархічний щабель, що безпосередньо підпорядкований (ана­логічно міністерствам) Кабінету Міністрів України, але у тих сферах уп­равління, які не охоплюються міністерствами і мають, зазвичай, міжвідом­чий, надгалузевий або менш суспільне значимий, – порівняно з міністер­ствами, характер (хоч нерідко всі ці критерії переплітаються).

Нині в Україні налічується 25 державних комітетів, включаючи 7 інших органів, статус яких прирівняно до державного комітету.

ЦОВВ зі спеціальним статусом. Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом мають визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання і повноваження. Щодо них може встановлюва­тись спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконт-рольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та розв’язання інших питань.

Нині в Україні налічується 17 ЦОВВ зі спеціальним статусом.

Зазначимо, що дуже важливою і давно очікуваною новацією роз­глядуваних указів став припис про те, що Кабінет Міністрів України має вносити подання щодо створення центральних органів лише за формою і зі статусом, що наведені вище (хоча цей припис іноді пору­шувався).

Що ж стосується власне скорочення чисельності ЦОВВ, то це завдан­ня у 1999 р. було розв’язано досить радикально: з понад 90 органів залиши­лось 46: 15 міністерств, 20 державних комітетів і прирівняних до них органів, 11 ЦОВВ зі спеціальним статусом.

І хоча зараз їх кількість дещо зросла (разом налічується 58 ЦОВВ), але ця цифра все одно набагато менша, ніж попередня.

82

Щоправда, утворені урядові органи державного управління також фор­мально діють на «центральному рівні». Проте вони суттєво не ускладню­ють взаємодію ЦОВВ з урядом, оскільки перебувають у безпосередньому підпорядкуванні окремих ЦОВВ і не мають прямих (поза керівником ЦОВВ) стосунків із Кабінетом Міністрів, як це властиво центральним органам виконавчої влади.

Разом з тим, слід визнати, що побудова досконалішої системи органів виконавчої влади потребує подальших заходів реформування, на чому ок­ремо наголошується в завершальному підрозділі цієї глави.

Але попередньо доцільно звернутися до характеристики управлінських відносин між органами виконавчої влади, без якої розгляд системи цих органів був би неповним.

3. Загальна характеристика управлінських відносин у системі органів виконавчої влади

Як відомо з наукових джерел, управлінські відносини виникають як у ході взаємодії органів виконавчої влади, сукупність (система) яких скла­дає апарат державного управління (системна характеристика якого наве­дена у попередній главі книги), із зовнішнім соціальним середовищем – власне управлінські відносини, так і всередині цього апарату, між самими органами – так звані внутрішньоапаратні (або внутрішньоорганізаційні) уп­равлінські відносини¹. Саме у другому значенні управлінським відносинам приділятиметься увага у подальшому викладі.

Доречно відзначити, що найбільш загальні контури управлінських відносин між органами виконавчої влади окреслені у Конституції та інших актах законодавства України.

Зокрема, згідно зі ст. 116 Конституції, Кабінет Міністрів України спря­мовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади. Відповідно до ст. 118 Конституції, місцеві державні адміністрації підзвітні й підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Розділ 4 Зако­ну України «Про місцеві державні адміністрації» (від 09.04.1999 р.) при­свячено відносинам місцевих державних адміністрації з органами вико­навчої влади. Загальним положенням про міністерство, інший централь­ний орган виконавчої влади України (затвердженим Указом Президента України від 12.03.1996 р.) та конкретними положеннями про міністер­ства, інші центральні органи виконавчої влади (затвердженими указами Президента України) передбачено, що міністерства та інші центральні органи виконавчої влади під час виконання покладених на них завдань взаємодіють з іншими центральними й місцевими органами виконавчої влади.

На нашу думку, в наведених нормативно-правових актах управлінські відносини характеризуються шляхом закріплення факту переважної спря­мованості цих відносин. Але цього недостатньо для розуміння їх конкрет­ного змісту та особливостей. Тому вважаємо за необхідне звернутися до

83

наукового тлумачення суттєвих рис управлінських відносин, що допома­гає з’ясувати внутрішню природу цих відносин та виявити їх основні типи (види).

За характером наявних прав і обов’язків суб’єктів (учасників) уп­равлінські відносини, як правило, поділяються на вертикальні, в яких один із учасників підпорядкований іншому, і горизонтальні, учасники яких не пов’язані підпорядкуванням.

Свого часу можливість виникнення горизонтальних відносин у сфері державного управління заперечувалася багатьма радянськими дослідни­ками, котрі вважали, що всі адміністративно-правові відносини є відноси­нами «влади і підпорядкування»². Вказувалось, зокрема, що горизонтальні правовідносини не є управлінськими, оскільки співвідношення сторін в останніх відрізняється досить чітко вираженою полярністю, полюси якої – суб’єкт (керуючий суб’єкт) і об’єкт управління (керований об’єкт) – протистоять один одному «по вертикалі». Головний зміст «вертикальності» вони вбачали в можливості й здатності однієї із сторін (суб’єкта) нав’язу­вати свою волю і в необхідності для іншої (об’єкта) виконувати її. «Вер­тикальну» полярність у взаємоположенні суб’єкта і об’єкта вони називали «субординаційністю», яку не зводили до конкретного організаційного підпо­рядкування окремих органів.

Але при цьому окремі прихильники цієї точки зору, зокрема В.Б. Авер’янов, наголошували, що сама ідея розмежування вертикальних і горизонтальних адміністративних правовідносин не рівнозначна аналогічному підходу до поділу управлінських відносин, позаяк для останніх термін «горизонтальні» не несе науково-класифікуючого навантаження і, отже, не є прийнятним. Горизонтальними ці автори вважали не власне управлінські відносини, а відносини, що складаються з приводу управлінської діяльності (управ­лінських відносин) і наближаються до неї³.

І як би близько ці відносини не наближалися до безпосереднього уп­равлінського впливу, характеру останнього вони не набувають, а отже, не можуть кваліфікуватися як різновид управлінських відносин. В іншому випадку втрачається зміст у вживанні родового поняття «управлінські відно­сини», яке повинно відображати саме владно-організуючу сутність со­ціального управління.

Згодом окремі дослідники дійшли висновку, що підстав для альтерна­тивного протиставлення «вертикальності» й «горизонтальності» немає. На їхню думку, горизонтальних відносин, у пропонованому раніше значенні, взагалі не існує. Адже в принципі «вертикальність» взаємоположення сторін управлінських відносин зводиться не до одностороннього впливу суб’єкта і повної безправності, пасивності об’єкта управління, а до їх двосторон­ньої, іноді навіть «партнерської», взаємодії. І хоча прерогатива організую­чого впливу належить керівному суб’єкту, висока активність і самостійність у процесі підготовки, прийняття, організації та перевірки виконання уп­равлінських рішень цілком може бути характерна для керованого об’єкта⁴.

У більшості наукових джерел визнається, що для вертикальних відно­син характерна субординація, яка не зводиться тільки до організаційного

84

підпорядкування. Так, на думку А.П. Альохіна, Б.М. Габрічідзе, А.А. Кар-молицького та інших авторів, вертикальними можуть бути і адміністра­тивно-правові відносини, які складаються між організаційно не підпорядко­ваними органами управління, тобто між органами, що мають рівнознач­не правове становище.

Слушність цієї думки підтверджується, наприклад, тим, що норматив­но-правові акти окремих міністерств (зокрема юстиції, промислової по­літики) та інших центральних органів виконавчої влади з питань, що нале­жать до їх компетенції, є обов’язковими для виконання не тільки місце­вими, а й центральними органами виконавчої влади. Тобто акти їх волеви­явлення є обов’язковими для виконання органами виконавчої влади, що їм не підпорядковані.

Як слушно зазначав Ю.М. Козлов, горизонтальні адміністративне-пра­вові відносини найчастіше виникають як певна передумова вертикальних адміністративно-правових відносин⁵. Так, на стадії погодження, що пере­дує прийняттю одностороннього юридично-владного акта, сторони рівно­правні. Вони рівноправні й тоді, коли готується спільне рішення двох органів управління тощо.

На нашу думку, ті зміни, що відбулися і відбуваються в управлінській сфері за роки незалежності України, вимагають переіляду підходу, за яким управлінські відносини поділяються на горизонтальні й вертикальні.

Більш логічно було б розглядати «вертикальні» відносини, як такі, що виникають між органами виконавчої влади, які належать до різних органі­заційних (структурних) рівнів в ієрархічній побудові системи органів. Відпо­відно, «горизонтальними» вважатимуться відносини, які виникають між органами виконавчої влади, що перебувають на одному організаційному рівні в цій системі.

Отже, підставою для розмежування вертикальних і горизонтальних відно­син слід вважати не ознаку «підпорядкування», а ознаку «організаційно-право­вого становища», тобто становища, яке посідає той чи інший орган у системі органів виконавчої влади. А в основу розмежування різних видів відносин покласти ознаки кінцевого результату їх функціонування та сферу їх дії.

Таким чином може бути розв’язана і проблема ототожнення верти­кальних відносин із субординаційними, а горизонтальних – із координа­ційними, яка, на нашу думку, залишається нерозв’язаною.

У переважній більшості наукових джерел ці поняття вживаються як однозначні⁶. До того ж у літературі вказується, що поділ правовідносин на горизонтальні й вертикальні не слід плутати з підпорядкуванням органу «по горизонталі» і «по вертикалі», оскільки за так званого «подвійного» підпорядкування горизонтальне підпорядкування, як і вертикальне, по­роджує «вертикальні» адміністративно-правові відносини⁷.

Говорячи про ознаки кінцевого результату функціонування та сфери дії розглядуваних відносин, можна виділити субординаційні, координаційні та реординаційні управлінські відносини. З огляду на важливість та поши­реність цих видів управлінських відносин, розгляду їх особливостей при­свячено наступний підрозділ глави.

85

Література

1. Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управлення: содержание
   деятельности й организационньїе структури // АН УССР: Ин-т гос-ва й
   права. – К.: Наук, думка, 1990. – С. 70.

2. Див., наприклад: Алексеев С.С. Общие теоретические проблеми сис­
   теми советского права. – М.: Госюриздат, 1961. – С. 26–27.

3. Аверьянов В.Б. Социальнне управленческие отношения // Соци-
   альнне й государственно-правовме аспекти управлення в СССР / Под ред.
   В.В. Цветкова – К.: Наукова думка, 1978. – С. 35.

4. Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управлення: содержание
   деятельности й организационньїе структури. – С. 15–П.

5. Козлов Ю.М. Советское административное право: Пособие для слу-
   шателей. – М.: Знание, 1984. – С. 51.

6. Советское административное право / Под. ред. Р.С. Павловского. –
   К.: Вища школа, 1986. - С. 42.

7. Там само.

4. «Субординація», «координація» і «реординація» між органами виконавчої влади

Домінуючими серед управлінських відносин органів виконавчої влади є субординації™, оскільки в державному управлінні тільки спираючись на владу і використовуючи її важелі можна здійснювати державно-управ-лінський вплив.

Субординація – це, в найбільш поширеному розумінні, службове підпо­рядкування молодшого старшому, що базується на правилах службової дис­ципліни¹. Таке розуміння поняття субординації, звичайно, не є спеціалізо­ваним. В юридичній літературі «субординацію» найбільш змістовно, на нашу думку, визначив Б.П. Курашвілі, який розглядав її як «вертикальну» взаємо­дію сторін, коли одна сторона підпорядкована іншій, а також наявні владні повноваження у вищого рівня в системі управління щодо нижчого².

Підпорядкування (підлеглість) нерозривно пов’язане з владою. За ви­значенням авторів Концепції адміністративної реформи в Україні, підпо­рядкованість органів виконавчої влади - це, як правило, найвища органі­заційна залежність органу нижчого рівня від органу вищого рівня³. Наве­демо приклад такої підпорядкованості. Згідно з п. 1 Положення про ра­йонні, районні у містах, міські (міст обласного значення) управління юс­тиції (затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 30.08.2000 р.), управління юстиції підпорядковуються Міністерству юстиції України та безпосередньо Головному управлінню юстиції в АР Крим, обласним, Киї­вському та Севастопольському міським управлінням юстиції.

Водночас, стан (режим) підпорядкованості може мати різні ступені повноти. Зокрема, пропонується розрізняти наступні рівні підпорядкова­ності.

86

1. Повна підпорядкованість (підлеглість) передбачає наявність у ви­
щого органу всіх або переважної більшості важелів керівного впливу,
зокрема вирішення щодо підлеглого органу установчих питань, визна­
чення його правового статусу, кадрових питань, здійснення контролю­
ючих функцій, отримання звітності, застосування заходів відповідаль­
ності.

Аналіз нормативно-правових актів свідчить, що повна підпорядко­ваність характерна, здебільшого, для територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади щодо вищих органів, а також районних державних адміністрацій відносно обласних державних адміністрацій, а обласних державних адміністрацій – щодо Кабінету Міністрів України.

2. Часткова підпорядкованість існує, коли в організаційних відноси­
нах наявні не всі, а лише деякі з важелів підпорядкування. Часткова підпо­
рядкованість багато в чому нагадує функціональну (про неї йтиметься
далі), оскільки, коли наявні деякі із зазначених важелів, то вони здебіль­
шого стосуються певних функцій, щодо яких один орган підпорядко­
вується іншому.

Д.М. Бахрах за обсягом підпорядкування виділяє два його види:

•лінійне (засновник – А. Файоль, французький учений, один з осново­положників школи «наукового менеджменту», досліджував принципи орга­нізації адміністративної діяльності);

• функціональне (засновник – Ф. Тейлор, американський інженер, один з основоположників школи «наукового менеджменту», розробив його прин­ципи)⁴.

За лінійного підпорядкування всі суб’єкти диференціюються за певними ознаками на автономні групи, і керівництво кожною з них в повному об­сязі здійснює певний суб’єкт. Таке керівництво є широким за обсягом і охоплює багато функцій адміністративної діяльності. За лінійного підпо­рядкування кожен підлеглий має лише одного безпосереднього керівни­ка, до компетенції якого належать усі питання діяльності підлеглого⁵. Наприклад, так будуються відносини між міністерствами і їх територіаль­ними органами.

Функціональна підпорядкованість полягає в підпорядкованості у якійсь частині діяльності, в межах певної функції. Спектр владних повноважень суб’єктів виконавчої влади в таких випадках досить вузький.

Наприклад, згідно з п. 4 Положення про Міністерство юстиції України (затвердженого Указом Президента України від 30.12.1997 р.), Міністер­ство юстиції здійснює відповідно до законодавства державну реєстрацію нормативних актів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що стосуються прав, свобод і законних інтересів громадян або ма­ють міжвідомчий характер. Тобто такі міністерства та інші центральні органи виконавчої влади є функціонально підпорядкованими Міністер­ству юстиції.

Влада суб’єкта управління може бути «позитивною», поєднаною, на­приклад, з правом здійснювати методичне керівництво, та «юрисдикцій-

87

ною», пов’язаною із застосуванням заходів відповідальності за певні пору­шення. Функціональне керівництво здійснюється щодо функціонально підвідомчих ланок за відсутності організаційної підлеглості.

У науковій літературі виділяють також інші види підпорядкування⁶, серед яких виокремлюють наступні.

• Загальне підпорядкування, за якого повноваження вищого органу не
орієнтовані на конкретні питання керівництва об’єктом, що перебуває в
такому підпорядкуванні. Загальне керівництво здійснюватися місце як за
наявності проміжних ланок між суб’єктом і об’єктом управління, так і
без таких.

Аналіз положень про міністерства, інші центральні органи виконавчої влади свідчить, що відповідні міністерства та інші центральні органи здійснюють загальне керівництво своїми територіальними органами. На нашу думку, загальним може бути і повне підпорядкування без наявності проміжних ланок, коли важелі керівного впливу, що властиві повному підпорядкуванню, стосуються установчих питань, визначення правового статусу, кадрових питань, здійснення контролюючих функцій, отримання звітності, застосування заходів відповідальності, а не орієнтуються на конкретні питання, що їх територіальні органи вирішують самостійно.

• Безпосереднє підпорядкування виражається, насамперед, у відсутності
між суб’єктом і об’єктом управління проміжних ланок. Але не тільки в
цьому.

Тут інший характер організаційних та правових зв’язків, ніж у випадку загального підпорядкування. Безпосереднє підпорядкування передбачає значну організаційну та правову залежність об’єкта від суб’єкта управлін­ня. Зокрема, безпосереднім є підпорядкування між районними і обласни­ми державними адміністраціями, між обласними державними адміністра­ціями й урядом.

• Оперативне підпорядкування означає юридичну залежність суб’єкта
  управлінських відносин від іншого тільки у певних питаннях та непідпо-
  рядкованість йому в інших формах. Оперативне підпорядкування перед­
  бачається також у випадках, коли потрібна швидка реакція на питання,
  що виникають і вимагають втручання вищого чи нижчого органу або за
  необхідності керівництва поточною роботою органу.

• Співпідпорядкування виражається в одночасному підпорядкуванні су­
  б’єкта управління двом і більше вищим органам, оскільки, на відміну від
  «подвійного» підпорядкування, застосовується по вертикалі.

На нашу думку, Співпідпорядкування може існувати в межах однієї ієрар­хічно побудованої підсистеми органів, але не може виходити за її межі, оскільки в такому випадку органи виконавчої влади будуть співпідпоряд-ковуватися лише в межах певних функцій. А на відміну від функціональ­ного, Співпідпорядкування може застосовуватися тільки по вертикалі.

Наприклад, п. 5 Положення про Міністерство промислової політики України (затвердженого Указом Президента України від 21.09.2001 р.) та п. 5 Положення про Державну податкову адміністрацію України (затвер­дженого Указом Президента України від 13.07.2000 р.) передбачають, що

88

ці органи отримають від місцевих органів виконавчої влади необхідну інформацію для виконання покладених на них завдань. Функціонально співпідпорядкованими органами у даному випадку є місцеві органи вико­навчої влади.

• Окрім того, залежно від того, скільком органам підпорядковується орган виконавчої влади, підпорядкування може бути пряме чи подвійне (по «вертикалі» й по «горизонталі»).

«Подвійне» підпорядкування в чистому вигляді визначити доволі важ­ко. Але можна навести такий приклад. Відповідно до ст. 31 Закону Украї­ни від 09.04.1999 р. «Про місцеві державні адміністрації», керівники тери­торіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади з питань здійснення повноважень місцевих державних адміністрацій підзвітні та підконтрольні головам відповідних місцевих державних адмі­ністрацій. Вважаємо, що це можна розглядати як підпорядкування «по го­ризонталі». Крім того, керівники територіальних органів підпорядковані відповідному вищому органу виконавчої влади, тобто «по вертикалі». Тоб­то ці відносини є підстави вважати окремим виявом подвійного підпоряд­кування.

На нашу думку, виокремлення різноманітних форм підпорядкування створює можливості для покращення правового регулювання субордина-ційних управлінських відносин в інтересах підвищення ефективності уп­равління.

Крім підпорядкування, Концепція адміністративної реформи розгля­дає і такі стани (режими) організаційних відносин як підзвітність, підкон-трольність та відповідальність. Ці аспекти відносин між органами вико­навчої влади окремо розглядаються в завершальних главах цієї книги.

Координацією є взаємодія сторін, коли вони виступають рівноправни­ми учасниками відносин. О.Є. Луньов вказував, що координація означає погодження та об’єднання дій з метою найбільш швидкого і найбільш правильного розв’язання завдань з найменшими витратами сил, коштів та матеріальних цінностей⁷. Він виділяв два види координації: вертикальну І горизонтальну.

• Вертикальна координація ~ ц_е управлінські відносини, які виникають
  між вищим і нижчим органами виконавчої влади. При цьому суб’єкти
  зв’язків можуть перебувати в організаційній залежності (один з них підпо­
  рядкований іншому), а можуть і не перебувати в ній. Так, наприклад,
  Міністерство юстиції України, згідно з п. 4 Положення про Міністерство
  юстиції, координує діяльність місцевих органів виконавчої влади (котрі,
  як відомо, не підпорядковані йому) щодо правової освіти населення.

• Горизонтальна координація виникає між двома або більше органами,
  що перебувають на одному організаційному рівні системи органів. На­
  приклад, коли те саме Міністерство юстиції координує діяльність цент­
  ральних органів виконавчої влади щодо правової освіти населення.

Горизонтальна координація може бути двох видів: а) коли суб’єкти юридичне нерівні, оскільки один з них наділяється державно-владними повноваженнями щодо іншого;

89

б) коли відносини виникають за умов компетенційної рівності суб’єктів.

В літературі виділяються також й інші види координації: узгодження, ієрархічна координація, предметно-технологічна, штабна та інші⁸.

На нашу думку, існування координаційних управлінських відносин не тільки між непідпорядкованими органами влади, а й між підпорядковани­ми є підтвердженням багатоманітності форм і методів державного управ­ління, надає можливість підпорядкованим органам виконавчої влади бути повною мірою самостійними у здійсненні управлінської діяльності, по­годжуючи її з координаційним органом.

Як відомо, концептуальним підґрунтям утворення такого виду ЦОВВ став визначений Конституцією України особливий порядок призначен­ня на посади та звільнення з посад керівників Антимонопольного комі­тету, Фонду державного майна і Державного комітету телебачення і ра­діомовлення України (п. 24 частини першої ст. 85, п. 14 частини першої ст. 106).

Але останнім часом створення ЦОВВ зі спеціальним статусом набуло неконтрольованого характеру. Наприклад, на сьогодні кількість таких органів більша, ніж міністерств (17 проти 16), і це об’єктивно призводить до невиправданого звуження сфери впливу уряду на функціонування де­якої частини органів виконавчої влади.

Більше того, спостерігаються навіть випадки безпідставного надання «спеціального статусу» або власне міністерствам (зокрема, Міністерству економіки та з питань європейської інтеграції), або державним комітетам (зокрема, Державному комітету з питань регуляторної політики та підприєм­ництва, Державному комітету ядерного регулювання). Хоча, згідно з ви­могами Концепції й чинного законодавства, ЦОВВ «зі спеціальним ста­тусом» та інші види ЦОВВ мають суворо розмежовуватись.

З огляду на вищесказане, видається доцільним ліквідувати загалом та­кий вид органів, як ЦОВВ зі спеціальним статусом.

Що ж до існуючих на цей час таких органів, то їх – після суттєвого скорочення кількості – треба було б перетворити на окремий вид органів виконавчої влади, але без віднесення їх до категорії «центральних». Вод­ночас, для підтвердження їх приналежності до виконавчої гілки влади можна було б запропонувати таку їх назву – «спеціальні органи виконавчої влади» (скорочено – СОВВ).

На відміну від «центральних органів виконавчої влади», ключові ус­тановчі та кадрові питання стосовно СОВВ повинні вирішуватись в інди­відуально визначеному порядку, закріпленому або Конституцією, або відповідними статусними законами України. Зокрема, на СОВВ не по­винні автоматично поширюватись положення п. 15 частини першої ст. 106 Конституції, згідно з якими4 розв’язання питань їх утворення, реорганізації чи ліквідації покладено на Президента України. А ступінь їх підпорядкованості уряду або організаційної залежності від Президента має визначатися залежно від конкретного характеру наданого їм «спе­ціального статусу».

Надалі до утворення спеціальних органів виконавчої влади слід підхо­дити дуже обережно: кількість СОВВ не повинна бути настільки знач­ною, щоб це послаблювало керованість у самій системі органів виконав­чої влади.

99

На цей час фактичне існування принаймні трьох СОВВ передбачено згаданими положеннями Конституції України, де йдеться про особливий порядок призначення на посади та звільнення з посад голів Антимоно-польного комітету, Фонду державного майна, Державного комітету теле­бачення і радіомовлення. Крім того, на сьогодні виправдано було б нада­ти статус СОВВ ще лише двом органам – Службі безпеки і Державній судовій адміністрації України.

Отже, в ході подальшого реформування системи органів виконавчої влади надзвичайно важливого значення набуває належне доктринальне тлумачення окремих конституційних застережень, що мають належною мірою враховуватись у практиці проведення адміністративної реформи та її законодавчого забезпечення.

Література

1. Концепція адміністративної реформи в Україні. Державна комісія з
   проведення в Україні адміністративної реформи. – К., 1998. – С. 11.

2. Васильєв А.С. Административное право УкраиньІ (общая часть):
   Учебное пособие. – X., 2001. – С. 83–84; Голосніченко І.П. Адміністра­
   тивне право України (основні категорії і поняття): Посібник. – Ірпінь,
   1998. – С. 18; Конституційне право України / За ред. В.Ф. Погорілка. –
   К., 1999. - С. 514-515.

3. Концепція адміністративної реформи в Україні. – С. 11.

4. Там само.

5. Там само. – С. 17–18.

ГЛАВА З

ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ АНАЛІЗУ ФУНКЦІЙ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

1. Загальнотеоретична характеристика функцій державних органів

У правовому регулюванні діяльності органів виконавчої влади суттєве значення має науково обгрунтоване визначення виконуваних цими орга­нами функцій та їх компетенції.

Як відомо, функції становлять найважливішу складову управлінської діяльності, походять від загального змісту державного управління, скла­дають змістову характеристику діяльності¹. Компетенція, у свою чергу, є проявом діяльності органу держави, що спирається на владні повнова­ження. Тому, на нашу думку, цілком виправданим буде умовне виділення у структурі нормативно-правових актів, у яких ідеться про діяльність того чи іншого органу державної влади, двох структурних блоків: функціональ­ного (рольового) і компетенційного (владного). Водночас зазначимо, що функціональний та компетенційний блоки не вичерпують всієї багатома­нітності структури нормативно-правового акту.

Досліджуючи функціональний блок статусу органу виконавчої влади, звернімо увагу на те, що «функціональний аналіз є найбільш глибоким за ступенем проникнення у зміст і найвищим за рівнем теоретичного уза­гальнення аспект дослідження державного управління»². Його застосу­вання створить можливості для з’ясування задач та ролі держави, а також її окремо взятих органів.

Нагадаємо, що слово «функція» походить від латинського /іїпсііо («відправлення, діяльність») і має таке значення: «...роль, яку певний со­ціальний інститут виконує відносно потреб суспільної системи... залежність, яка прослідковується між різними соціальними процесами»³. У деяких джерелах поряд зі словом «функція» у дужках зазначають: «роль»⁴.

Найчастіше термін «функція» у науковій літературі використовується як назва та/або характеристика напрямку діяльності, як узагальнююча характеристика сутності завдань і цілей діяльності кого-небудь або при­значення чого-небудь.

На думку В.Б. Авер’янова, «поняття функцій, у його загальносоціоло-гічному змісті, покликане охопити й відобразити внутрішню природу, най­глибший зміст, тобто суть діяльності»⁵. «Функції характеризують основ­ний напрям і зміст діяльності суб’єкта»⁶, – зазначає Ю.О. Тихомиров.

Діяльність держави проявляється у певних напрямках. Кожен з них є функцією⁷. Варто погодитися з тим, що «визначення змісту функцій будь-якого феномена є передумовою розуміння головного й визначального у цьому феномені, виявлення його соціального значення»⁸. Саме тому на­прямки діяльності держави дають можливість визначити цілі та завдання її діяльності на певному історичному етапі розвитку суспільства.

101

Найбільш узагальнено функції держави вивчає наука загальної теорії права і держави. Автор використовує результати її досліджень (її надбан­ня) у своїй праці як даність, яка вже встановлена, досліджена та узагаль­нена. Наука загальної теорії права та держави визначає найбільш загальні (основні) напрямки діяльності держави такими основними функціями, як забезпечення прав людини, соціальне обслуговування населення, регу­лювання економічних відносин, охорона природи, охорона правопоряд­ку, міжнародне співробітництво тощо.

Одним із прикладів широкої класифікації функцій держави є позиція французького вченого Б. Гурнея. Він поділяє кожну окрему державну функ­цію на підфункції, кожна з яких, у свою чергу, поділяється на елементарні дії. Так виникає «піраміда функцій», а саме: 8 функцій першого ступеня, 48 – другого, ЗО – третього⁹.

Соціальна роль держави є визначальним чинником, який обумовлює систему її органів, їх призначення, напрямки діяльності. У такий спосіб органи законодавчої, виконавчої та судової влади виконують певний, при­таманний лише їм комплекс функцій. У загальному вигляді функціональ­не призначення влад у державі можна окреслити наступним чином: зако­нодавча встановлює правила правової поведінки колективних та індивіду­альних суб’єктів громадянського суспільства, виконавча забезпечує дієвість формально визначених правил поведінки та їх реальне втілення у життя, судова оцінює ступінь правомірності поведінки суб’єктів права порівняно із встановленими загальнообов’язковими правилами поведінки та, у разі необхідності, застосовує до порушників заходи державного примусу.

Поштовхом до здійснення такого розподілу видів державної діяльності стали властиві будь-якій діяльності стадії прийняття рішення, його вико­нання та контролю за виконанням, їх виникнення є об’єктивним яви­щем, зумовленим активністю індивідів та їхніх об’єднань.

Функції держави і функції державних органів не є однопорядковими яви­щами (поняттями). У функціях держави виражається зміст її діяльності загалом (тобто всієї державної діяльності), а у функціях державних органів – лише зміст специфічної частини (ділянки) державної діяльності¹⁰. Функції окремого органу держави говорять про соціальне призначення цього конкретного органу як особливої частини механізму держави.

Тому, на нашу думку, було б неправильно визначати функції держави як просту арифметичну суму функцій її органів, а функції органів – як результат подільності функцій держави. Слід ураховувати масу інших чин­ників, вплив яких не можна ігнорувати.

Між функціями держави і функціями органів держави прослідковується співвідношення, тотожне співвідношенню філософських категорій «ціло­го» та «частини». Частина завжди несе на собі відбиток цілого, виражає природу цілого, зберігає його певні специфічні риси. Частина існує остіль­ки й тому, що існує ціле, до якого вона належить, і навпаки, без частини не існує цілого. Можна встановити взаємний перехід частин у ціле та цілого у частини. Кожна із цих категорій існує лише тому, що існує інша.

Функції частин (органів держави) походять від функцій цілого (держа­ви), але не є результатом їх механічного поділу. Розуміння функцій дер­жави як суми функцій державних органів неприпустиме. Подібний підхід

102

«зітре» масу чинників, таких як масштабність впливу, характер та ступінь важливості розв’язування завдань, інтегративність, структурність, гене-тичність, субординованість тощо.

Взаємозв’язок функцій органів держави з функціями держави виступає не у вигляді лінійного причинного ряду, а у вигляді своєрідного замкнуто­го кола, всередині якого кожна частина є умовою другої та обумовлена нею". Функції державних органів є результатом змістової подільності дер­жавного впливу на суспільство. Функції держави є результатом інтегра­тивних властивостей функцій державних органів. Дроблячи за певною кла­сифікаційною ознакою функції держави, отримаємо певну систему функцій державних органів.

Державний орган бере участь у виконанні всіх функцій держави, але переважно зайнятий тими з них, які прямо витікають з його призначен­ня¹². Через «покладення» державою на свій одиничний (конкретний) орган певного «набору» (комплексу) функцій досягається спеціалізація держав­ної діяльності, виділяються ті державні структури, які «опікуються» ок­ресленою сферою суспільних відносин, певним родовим або видовим об’єк­том державного управління. Саме у такий спосіб можна встановити, що забезпечує конкретний орган, чим він займається, за що несуть відпові­дальність його посадові особи.

Література

1. Аверьянов В.Б. Функции й организационная структура органа госу-
   дарственного управлення. – К., 1979. – С. 25–26.

2. Там само. – С. 28.

3. Философский знциклопедический словарь / Гл. ред. Л.Ф. Ильи-
   чев, П.Н. Федосеев, С.М. Ковалев, В.Г. Панса. – М.: Советская знцик-
   лопедия, 1983. - С. 751.

4. Хропанюк В.Н. Теория государства й права. – М.: ДДТ, 1995. – С. 219.

5. Аверьянов В.Б. Зазнач, праця. – С. 17.

6. Тихомиров Ю.А. Курс административного права й процесса. – М.:
   Юринформцентр, 1998. – С. 47.

7. Пертцик В.А. О путях повьішения зффективности управленческого
   труда в местньїх Советах депутатов трудящихся РСФСР // Актуальнне
   проблеми социалистического государственного управлення / Под ред.
   Е. Старосьцяка, В.А. Пертцика. – Иркутск – Варшава, 1973. – С. 126.

8. Иванцова Г.А. Теоретико-правовне проблеми развития местного са-
   моуправления: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. – Уфа, 2000. – С. 11.

9. Гурней Б. Введение в науку управлення. – М.: Прогресе, 1969. – С. 35-43.

10. Совершенствование аппарата государственного управлення / Под
    общ. ред. В.В. Цветкова. - К., 1982. – С. 89.

11. Философский знциклопедический словарь / Гл. ред. Л.Ф. Ильичев,
    П.Н. Федосеев, С.М. Ковалев, В.Г. Панса. – М.: Советская знциклопедия,
    1983.– С. 7619.

12. Курашвили Б.П. Очерктеории государственного управлення. – М.,
    1987.-С. 212.

103

2. Зміст поняття функцій органів виконавчої влади

Функції органів виконавчої влади (органів державного управління), так само як і функції двох інших гілок державної влади, є продовженням функцій держави.

Слід відзначити, що у радянській літературі функції органів державно­го управління були окремим предметом дослідження теорії державного управління та науки адміністративного права. Вчені досліджували функції управління, їхні види та критерії класифікації, обумовленість змісту функцій управління цілями та завданнями державного управління. Широ­ко вивчалися питання носіїв функцій управління – державних органів, природа нормативних актів, у яких фіксуються функції управління, юри­дичне забезпечення реалізації функцій управління, співвідношення функцій і компетенції органів управління тощо. Зазначені питання спе­ціально досліджували В.Б. Авер’янов, В.Г. Вишняков, Ю.М. Козлов, Б.П. Курашвіллі, Б.М. Лазарєв, М.І. Піскотин, В.І. Попова, Л.А. Симонян, Д.Д. Цабрія, Ц.А. Ямпольская та інші¹. Окремі праці були присвячені та­кож матричним функціональним схемам організації та діяльності органів управління².

З точки зору сучасного державно-правового буття всі вищезазначені дослідження є не чим іншим як вивченням функцій органів виконавчої влади: їхньої сутності, видів, ролі, класифікації, подільності.

Згадані дослідження не втрачають свого теоретичного значення й ко­рисності для сучасної вітчизняної теорії державного управління і науки адміністративного права. Водночас, запозичуючи наукові здобутки 60–80-х років минулого століття, слід враховувати дію політичних, соціологічних та економічних чинників, які зазнали радикальних змін після проголо­шення незалежності, внаслідок чого істотно змінилися законодавство, си­стема державних органів тощо. Отже, на нашу думку, існуючі теоре­тичні погляди щодо розглядуваної проблематики потребують певного онов­лення та уточнення. Зокрема, найсерйознішу увагу слід приділити вивченню функцій та повноважень органів виконавчої влади: їхньої сутності, видів, ролі, класифікації тощо.

Звертаючись до поняття «функція органу виконавчої влади», слід зазна­чити, що воно поєднує у собі всі родові ознаки загальносоціологічного поняття «функція управління»:

1. найвищий ступінь абстрактності у розумінні напрямку (вектора)
   діяльності (впливу) або призначення когось чи чогось;

2. чітко визначена якісна ознака напрямку діяльності (впливу);

3. пов’язаність із суб’єктом (носієм) функції або з об’єктом (тим, на
   що спрямована функція);

4. обумовленість цілями й завданнями існування або діяльності носія
   і «споживача» функції.

Також функції є одним з елементів змісту управління³, дають мож­ливість встановити мету й напрямки його здійснення. Система органів виконавчої влади виявляє себе через функції та повноваження конкрет­них органів виконавчої влади.

104

У науковій юридичній літературі різні автори, визначаючи сутність функцій держави, управління, органу управління, органу виконавчої вла­ди, вкладають різні змісти у ці поняття, акцентують увагу на тому чи іншому критерії або ознаці, називають деякі з них істотними, деякі факультатив­ними, і навпаки.

З метою з’ясування сутності поняття «функція органу виконавчої вла­ди» проведемо аналіз основних існуючих у науковій літературі поглядів на зазначені вище поняття й виявимо ті ознаки, які наука вважає істотними у характеристиці змісту функції органу виконавчої влади.

І.Л. Бачило вважає, що «загальне визначення діяльності суб’єкта (органу або особи) з організації й розвитку підпорядкованого йому колективу з метою досягнення соціальне корисного результату можна назвати функ­цією управління взагалі»⁴. Також вона наголошує на тому, що «функції органів управління є первинною, постійною й достатньою категорією, яка виражає цілі системи з урахуванням причинно-наслідкових залежностей об’єкта й суб’єкта у різних підсистемах державного управління»⁵. Подібну позицію відстоював і О.Є. Луньов, визначаючи функції управління «своє­рідними комунікаційними каналами, які діалектичне поєднують й інтег­рують керовану й керівну системи»⁶.

Окремі автори ототожнюють функції управління з управлінськими дія­ми. Так, Д.Д. Цабрія визначає функції управління як «найбільш важливі, типові та стабільні управлінські дії»⁷. На нашу думку, подібне ототож­нення є дещо суперечливим, оскільки державно-владні дії органу вико­навчої влади не є його функціями, а лише випливають з останніх. Функ­ція охоплює певну якісну родову групу дій державного органу, є узагаль­ненням цих дій, виражає призначення або частину загального призна­чення органу виконавчої влади у здійсненні державного впливу на суспільні

відносини.

Загалом правильно визначаючи функцію управління як «основний на­прямок управлінської діяльності», І.П. Голосніченко обмежує її «вико­нанням державних завдань та досягненням мети, яку ставив законодавець у нормах адміністративного права»⁸. На нашу думку, з метою більш по­вного відображення змісту поняття «функція управління» слід указати ще й на норми інших галузей права, якими так чи інакше регламентовано державно-владну діяльність органів державної влади: конституційного, фінансового, земельного тощо.

Д.М. Овсянко зазначає, що «функції органів виконавчої влади – вико­нувати закони і слідкувати за їх виконанням, що відображається у назві цих органів»⁹. У такий спосіб учений узагальнено визначає сутність функцій органів виконавчої влади, пояснюючи напрямок їх діяльності як будь-яку діяльність органів державної влади, відмінну від діяльності органів зако­нодавчої або органів судової влади держави.

На думку Л.В. Коваля, функція державного управління – «це від­окремлена частина державно-управлінської діяльності, якій властива пев­на єдність змісту і яка здійснюється на основі закону спеціально створени­ми органами виконавчої влади, специфічними методами для проведення у життя завдань державного управління»¹⁰.

105

Найбільш вдало, на нашу думку, істотні ознаки поняття «функція дер­жавного органу» визначені вченими у галузях теорії державного управлін­ня та науки адміністративного права, які вказують на такі істотні риси функцій державних органів, як:

• типовість та якісна однорідність видів діяльності, що об’єднуються
  у функцію;

• визначеність сфери впливу або напрямку (вектора) діяльності дер­
  жавного органу;

• складова частина змісту управлінської діяльності державного органу;

• об’єктивна обумовленість цілями та завданнями державного управ­
  ління;

– обумовленість потребами об’єктів управління – «споживачів» функцій.
Втім, до цього переліку слід, на наш погляд, додати й обумовленість

завданнями й цілями існування та діяльності «носія»¹¹ і «споживача» функції.

Зазначені ознаки функції органу державної влади, на нашу думку, є істотними, необхідними і достатніми для її характеристики. Вони повно й адекватно відображають зміст поняття «функція державного органу».

Оскільки орган виконавчої влади є, як відомо, різновидом державного органу, то цілком виправданим буде перенесення всіх зазначених вище ознак функції органу державної влади на функцію органу виконавчої влади. Перше поняття слід вважати родовим щодо другого, видового.

З останніх досліджень, спеціально присвячених функціям органів ви­конавчої влади, на нашу думку, заслуговує на увагу позиція російського вченого К.С. Бєльського. Він зосереджує увагу на цільовому та однорідно­му характері функцій як «провідних напрямках у діяльності органів вико­навчої влади; в них виражається цільове навантаження цієї гілки держав­ної влади... Кожна функція як певний вид діяльності виконавчої влади характеризується певною самостійністю, однорідністю та повторюваністю. Кожна функція органу виконавчої влади має свою сферу діяльності»¹².

Функція є втіленням групової приналежності тих чи інших дій органів виконавчої влади. Вона дає змогу виявити вектор діяльності органу вико­навчої влади та очікувані результати його публічної діяльності, «безпосе­редньо виражає владно-організуючу сутність управління»¹³, але в жодно­му разі не є умовою й підставою для владного впливу. Владний вплив орга­ни виконавчої влади можуть здійснювати лише згідно з наданими повно­важеннями та поставленими перед ними цілями й завданнями державного управління.

Отже, функцію органу виконавчої влади можна визначити як узагальню­ючу характеристику призначення й спрямованості дій органу виконавчої влади, спрямованих на досягнення об’єктивно обумовлених цілей та зав­дань державного управління.

Запропоноване визначення функції органу виконавчої влади, на нашу думку, досить повно характеризує її зміст. Загалом правильне розуміння функцій органу виконавчої влади:

– дає змогу чітко відрізняти їх від меж повноважень та способу дії органу виконавчої влади і його посадових осіб;

106

• спрямовує орган виконавчої влади на керування у своїй державно-
  владній діяльності повноваженнями, а не загальною та доволі абстрактною
  функцією;

• спрямовує діяльність органу виконавчої влади у русло виконання
  завдань і цілей його створення та існування;

• надає можливість законодавцеві більш виважено підходити до визна­
  чення переліку функцій та повноважень органів виконавчої влади у так
  званих установчих і статусних актах, що сприятиме покращенню структу­
  ри таких актів.

Література

1. Див., наприклад: Аверьянов В.Б. Функции й организационная структура органа государственного управлення. – К., 1979; Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. – М.: Политическая литература, 1968; Глебов А.П. Проблеми структурьі функций государства: – Автореф. дисс... канд. юрид. наук. – М., – 1974; Зеленевский Я. Организация трудовьіх коллективов // Введение в теорию организации й управлення. – М., 1971; Совершенствова-ние аппарата государственного управлення / Общая редакция В. В. Цветкова.

• К., 1982; Козлов Ю.М. Советское административное право. – М., 1984;
  Курашвили Б.П. Проблеми общей теории социалистического государствен­
  ного управлення. – М., 1981; Курашвили Б.П. Очерк теории государственно­
  го управлення. – М., 1987; Лазарев Б.М. Компетенция органов управлення. –
  М., 1972; Ответственность в управлений / Отв. ред. А.Е. Лунев, Б.М. Лазарев.

• М.: Наука, 1985; Пискотин М.И. К вопросу о функциях Советского госу­
  дарства в современннй период // Советское государство й право. 1958. № 1;
  Попова В.Й. Соотношение актов Совета Министров союзной республики с
  актами других органов государственного управлення: Автореф. дис... докт. юрид.
  наук. – М., 1973; Симонян Л.А. Функции советского государственного уп-
  равления: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. – М., 1977; Цабрия Д.Д. Пробле­
  ми установлення правового положення органов управлення. – Автореф. дисс...
  канд. юрид. наук. – М., 1976; Ямпольская Ц.А. Органи советского государ­
  ственного управлення в современннй период. – М.: Изд-во АН СССР, 1954.

2. Див.: Бачило И.Л. Функции органов управлення. – М., 1976; Она же:
   Правовие проблеми организации структур й их функций в системе советс­
   кого государственного управлення. – Автореф. дисс... докт. юрид. наук. –
   М., 1979; Она же: Организация советского государственного управлення. –
   М., 1984; Калла Х.Я. Ответственность органов управлення // Ответствен­
   ность в управлений / Отв. ред. А.Е. Лунев, Б.М. Лазарев – М.: Наука, 1985.

3. Лазарев Б.М. Компетенция органов управлення. – М., 1972. – С. ЗО.

4. Бачило И.Л. Функции органов управлення. – М., 1976. – С. 40.

5. Бачило И.Л. Правовне проблеми организации структур й их функ­
   ций в системе советского государственного управлення: Автореф. дисс...
   докт. юрид. наук. – М., 1979. – С. 9.

6. Ответственность в управлений / Отв. ред. А.Е. Лунев, Б.М. Лазарев.
   - М.: Наука, 1985. - С. 100.

107

7. Цабрия Д.Д. Проблеми установлення правового положення органов
   управлення: – Автореф. дисс... канд. юрид. наук. – М., 1976. – С. 10.

8. Голосніченко І.П. Адміністративне право України (основні кате­
   горії і поняття). – К., 1998. – С . 7

9. Овсянко Д.М. Административное право. – М., 1999. – С. 10.

10. Коваль Л.В. Адміністративне право. – К., 1998. – С. 26–27.

11. Під «носієм» функції тут розуміємо орган державної влади, який
    повинен її реалізовувати.

12. Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство й
    право. 1997. № 3. - С. 14–15.

13. Аверьянов В.Б. Функции й организационная структура органа госу-
    дарственного управлення. - К., 1979. – С. 49.

3. Основні підходи до визначення видів функцій органів виконавчої влади

В юридичній літературі функції органів управління прийнято поділяти на кілька видів (груп). Так, деякі автори вказують на основні та допоміжні (інстру­ментальні)¹; основні, регулятивні й допоміжні²; загальні, спеціальні та до­поміжні (обслуговуючі)³; внутрішні й зовнішні, загальні й специфічні⁴; стра­тегічні й оперативні⁵; об’єктні й технологічні⁶; орієнтування системи, забез­печення системи, оперативного управління системою⁷, загальнокерівні, регу­лятивні, рахунково-аналітичні, організаційно-координаційні, контрольні⁸ тощо.

Виявлена різноманітність видової класифікації функцій державних органів є результатом акцентування різними авторами своєї уваги на ха­рактері розв’язаних завдань, ступені їхньої важливості, тривалості здійснен­ня управлінських дій, масштабності впливу органів державної влади, ха­рактері об’єкту управління тощо.

Функції органів виконавчої влади є результатом подільності змісту діяльності органів виконавчої влади на відносно самостійні та однорідні напрямки впливу. Функції є втіленням соціального призначення держав­ного органу. У зв’язку із цим важливе значення має відповідь на питання про види (групи) функцій органів виконавчої влади, про критерії їх класи­фікації, засади розмежування, здатність до дроблення, деталізації тощо.

У науковій літературі радянської й післярадянської доби немає одно­значного розв’язання окреслених питань. Називаючи одні й ті самі функції органів управління, автори вкладають у них різні змісти та значення, по-різному поділяють функції на види, вказують на їх групову приналежність.

Перш ніж виявляти критерії класифікації (розмежування) функцій органів виконавчої влади, слід визначитися з межами кожної окремої функції, відповісти на питання, чи існують функції органів виконавчої влади у «чистому» вигляді, де та межа, що дає можливість відрізнити якіс­но одну функцію від іншої?

Нагадаємо, що функцію органу виконавчої влади слід визначити як узагальнюючу характеристику призначення та спрямованості дій органу виконавчої влади, спрямованих на досягнення об’єктивно обумовлених цілей та завдань державного управління.

108

Функція сама по собі не існує, вона спостерігається у процесі конк­ретної цілеспрямованої діяльності⁹. В силу абстрактності розуміння функцій органів виконавчої влади неможливо чітко й однозначно встано­вити та закріпити їхні межі, дати ‘їх вичерпний перелік, відобразити межі подільності.

Дослідження питань класифікації функцій органів управління умовно можна звести до двох найбільш типових в юридичній науці точок зору: «матричної» й «лінійної», авторами яких є, відповідно, І.Л. Бачило та Б.М. Лазарєв.

Зокрема, застосувавши своєрідний «матричний» аналіз до діяльності державних органів, І Л. Бачило покладає в основу класифікації їхніх функцій кілька ознак. Серед них:

1. цілі, завдання, досягнення яких слід забезпечити;

2. ознаку організаційно-структурного підрозділу;

3. стадії виконання самих функцій¹⁰.

Систематизуючи функції органів за предметом регулювання та об’єдну­ючи їх у групи, згаданий автор виділяє «приблизно десять груп функцій»¹¹. Вона таблично зобразила подільність кожної з функцій на підфункції, підфункції на дії, дії на операції, які й відображають зміст роботи органу державної влади зі здійснення кожної окремої функції. Виділені такі функції управління, як організація системи і процесу управління, про­гнозування і планування виробництва та ресурсів, управління науково-технічним розвитком галузі й технічною підтримкою виробництва, управ­ління трудовими ресурсами, управління матеріальними ресурсами й збу­том, управління фінансовими ресурсами, управління допоміжними про­цесами та обслуговуванням виробництва, управління основним виробниц­твом, управління капітальним будівництвом, управління соціальним роз­витком трудових колективів галузі¹².

Як видно із запропонованої класифікації функцій управління, І.Л. Бачило акцентувала увагу на органах управління, які «опікувалися» виключно виробничою сферою народного господарства країни, а саме її промисловим сектором.

Запропонована класифікація функцій органів державної влади (органів виконавчої влади) зустріла неоднозначне сприйняття в юридичній літера­турі. Так, деякі вчені прямо підтримали розглядувану позицію, відзначаю­чи глибинність проведеного автором функціонального аналізу діяльності органів державної влади, змістовність та цілісність її досліджень, прак­тичну корисність зроблених висновків та їх придатність до втілення у дер­жавно-правовому будівництві¹³. Деякі ж автори, навпаки, поставили під сумнів правильність зроблених автором висновків, оскільки «спроба фор­малізувати функцію управління методом математичного моделювання є безуспішною і свідчить про механічне перенесення методів моделювання на об’єкти, які характеризуються вищим ступенем невизначеності»¹⁴.

На противагу розглянутому, Б.М. Лазарєв запропонував так званий «лінійний» спосіб визначення функцій органів управління. Ним обґрун­товано існування таких функцій органів управління як збирання, оброб­ка, аналіз інформації, передача її іншим органам, прогнозування, орга-

109

нізація, регулювання, керівництво, координація, планування, стимулюван­ня, контроль, облік¹⁵.

Більшість авторів так чи інакше підтримують один з наведених вище поглядів. Разом з тим, у літературі висунуто та обґрунтовано точку зору щодо «предметної» класифікації функцій. Будь-яка діяльність має свій пред­мет, вона на нього спрямована і має на меті створити, змінити або ліквіду­вати його. «Безпредметних функцій немає і бути не може. Класифікація функцій може бути лише предметною, об’єктною»¹⁶. Із джерел теорії дер­жавного управління, що підтримують предметну класифікацію функцій органів державної влади, заслуговують на увагу праці В.Б. Авер’янова та К.С. Бєльського, присвячені функціональній моделі відносин суб’єктів і об’єктів (предметів) управління.

Так, перший автор поділяє всі існуючі функції управління на групи, які спрямовані на забезпечення:

а) цілепокладаючою інформацією керованих об’єктів – функції про­
гнозування, планування тощо;

б) необхідними для їх нормальної діяльності та розвитку ресурсами –
фінансування, матеріально-технічне забезпечення, стимулювання, кад­
рове забезпечення та ін.;

в) впорядкованості, узгодженості в їхній діяльності - керівництво,
координація, організація, регулювання, контроль та інше;

г) зусиль щодо первісного формування та наступного удосконалення
керованих об’єктів в органічному поєднанні з такими самими заходами
керівних суб’єктів – організаційне проектування, організаційний розви­
ток тощо¹⁷.

Ця класифікація є продовженням раніше запропонованих даним авто­ром «найбільш загальних функцій управління»¹⁸.

К.С. Бєльський, у свою чергу, відзначає два рівні функцій органів ви­конавчої влади. Так, до першого рівня функцій виконавчої влади, «які мають глобальне значення для життя суспільства і виникають із субстан-ційної природи цієї влади», він відносить:

а) охорону громадського порядку і забезпечення національної (дер­
жавної) безпеки;

б) регулятивно-управлінську функцію, яка охоплює керівництво еко­
номікою, фінансами, культурою, освітою, охороною здоров’я, обороною,
внутрішніми та зовнішніми справами держави;

в) забезпечення прав і свобод громадян.

До другого рівня функцій виконавчої влади, які мають допоміжний (інструментальний) характер, вчений відносить:

а) нормотворчість;

б) оперативно-виконавчу функцію;

в) юрисдикційну функцію¹⁹.

1 все ж варто відзначити, що у наукових дослідженнях, присвячених функціональній характеристиці органів державної влади, більшість авторів одностайні щодо існування таких функцій органів державної влади, як прогнозування, планування, організація, керування, регулювання, коор­динація, облік, контроль. Відмінності спостерігаються у порядку їх роз-

110

ташування, в ступені значимості, у тлумаченні змісту кожної окремої функції, в «діяльнісному наповненні» тієї чи іншої функції.

Водночас, деякі автори називають функціями органів державної влади такі дії або групи дій, які, на нашу думку, не можуть претендувати на статус «функції».

Наприклад у літературі побутує думка про існування такої функції як «розроблення і прийняття рішення»²⁰. Ця позиція вдається нам супереч­ною, оскільки розроблення і прийняття рішення притаманні будь-якій діяльності. Вони є стадіями будь-якої діяльності поряд зі стадіями реалі­зації рішення та контролю за його виконанням.

Вважаємо також суперечним виділення таких окремих функцій як «зби­рання, обробка, аналіз інформації, передача її іншим органам»²¹ або ж «ро­бота з інформацією»²². Будь-які дії з інформацією, як-от збирання, обробка, передача, зберігання, поширення, є однією з умов здійснення будь-якої діяль­ності. Інформаційні потоки пронизують всі суб’єкт-об’єктні управлінські відносини, дають знання про реальний стан об’єкта управління, його потре­би, є тією комунікативною ланкою, яка з’єднує суб’єкта і об’єкт управління.

Не існує органів виконавчої влади, які виконували б тільки одну функ­цію, так само, як і функцій, що реалізовувалися б виключно одним орга­ном виконавчої влади. Кожен орган виконує всі управлінські функції, але крізь призму специфіки власної діяльності у певній ділянці всього масиву управлінського впливу держави²³.

Функції як змістовий елемент діяльності апарату управління прита­манні всім його органам, розподілені між ними у «вертикальному» й «го­ризонтальному» напрямках і характеризують спеціалізацію праці того чи іншого органу державної влади²⁴. Саме тому можна виділити групи органів, які переважно здійснюють облік, контроль, координування тощо. Це зай­вий раз підтверджує важливе значення обгрунтованого визначення видів функцій органів виконавчої влади для покращення структурної побудови як системи органів виконавчої влади, так і її підсистем та окремих еле­ментів (органів).

Разом з тим, для потреб правового регулювання державного управління найважливішим є зв’язок функцій і компетенції органів виконавчої влади. Це питання окремо розглядатиметься у наступній главі, присвяченій пи­танням адміністративної правосуб’єктності органу виконавчої влади.

Література

1. Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство й
   право. 1997. № 3. - С. 15-20.

2. Зеленевский Я. Организация трудових коллективов // Введение в те-
   орию организации й управлення. – М., 1971. – С. 172.

3. Симонян Л.А. Функции советского государственного управлення:
   Автореф. дисс... канд. юрид. наук. – М., 1977. – С. 10–11.

4. Атаманчук Г.В. Теория государственного управлення: Курс лекций.
   – М.: Юридическая литература, 1997. – С. 123–125.

111

5. Цабрия Д.Д. Система управлення: к новому облику (государственно-
   правовьіе аспекти). - М.: Юр. лит., 1990. – С. 159–161.

6. Курашвили Б.П. Проблеми общей теории социалистического госу-
   дарственного управлення. – М., 1981. – С. 131–158.

7. Государственное й муниципальное управление: Справочник / Под
   ред. Н.И. Глазуновой, Ю.М. Забродина, А.Г. Поршнева. – М.: Магистр,
   1997. - С. 449-450.

8. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. – М.: Издание г-на Тихоми-
   роваМ.Ю., 2001.-С. 163.

9. Вишняков В.Г. Структура й штати органов управлення советского
   государства. – С. 110.

10. Бачило И.Л. Функции органов управлення. – М., 1976. – С. 26.

11. Див.: Бачило И.Л. Организация советского государственного управ­
    лення. - М., 1984. - С. 57-72.

12. Бачило И.Л. Функции органов управлення. – С. 144–146.

13. Див., напр.: Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управлення:
    содержание деятельности й организационньїе структури. – К.: Наукова
    думка, 1990. – С. 12; Калла Х.Я. Ответственность органов управлення //
    Ответственность в управлений / Отв. редактор А.Е. Лунев, Б.М. Лазарев. –
    М.: Наука, 1985. – С. 87; Тихомиров Ю.А. Курс административного права
    й процесса. – М.: Юринформцентр, 1998. – С. 213.

14. Симонян Л.А. Функции советского государственного управлення:
    Автореф. дисс... канд. юрид. наук. – М., 1977. – С. 8.

15. Лазарев Б.М. Компетенция органов управлення. – М., 1972. –
    С. 32-39.

16. Денйсов И.А. Советское государство: происхождение, сущность й
    функции. - М., 1967. – С. 133.

17. Див.: Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управлення: содер­
    жание деятельности й организационньїе структури. – С. 13; Державне уп­
    равління в Україні: Навчальний посібник / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. –
    К.: Вид.-во ТОВ «СОМИ», 1999. - С. 71.

18. Аверьянов В.Б. Функции й организационная структура органа госу­
    дарственного управлення. – К., 1979. – С. 53.

19. Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство й
    право. 1997. № 3. - С. 14-21.

20. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. (Опит системного
    исследования). – М., 1968. – С. 197.

21. Лазарев Б.М. Компетенция органов управлення. – С. 32.

22. Бачило И.Л. Функции органов управлення. – С. 50.

23. Цабрия Д.Д. Проблеми установлення правового положення орга­
    нов управлення: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. – М., 1976. – С. 10.

24. Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управлення: содержание
    деятельности й организационние структури. – С. 12.

ГЛАВА 4

АДМІНІСТРАТИВНА ПРАВОСУБ’ЄКТНІСТЬ ОРГАНУ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

1. Орган виконавчої влади як суб’єкт адміністративного права

Як відомо, суб’єкт адміністративного права - це носій (володар) прав і обов’язків у сфері публічного управління (зміст поняття якого обгрун­товано у першому розділі цієї книги), передбачених адміністративно-пра­вовими нормами, який здатний надані права реалізовувати, а покладені обов’язки виконувати.

Звідси випливає, що «претендент» на статус суб’єкта адміністративно­го права за своїми особливостями потенційно здатний бути носієм суо єк-тивних прав і обов’язків у сфері публічного управління.

До названих особливостей належать: а) зовнішня відокремленість, яка
характеризується наявністю системотворчих ознак; б) персоніфікація в
суспільних відносинах управлінського типу, тобто виступ у вигляді єдиної
особи - персони; в) здатність виражати і здійснювати або персоніфікова­
ну волю у відносинах із публічно-владними інституціями, або волю пуо-
лічно-владних інституцій у процесі адміністративно-правового регулювання
суспільних відносин. .

Зміст загального поняття адміністративної правосуб’єктності. Складови­ми змісту поняття адміністративної правосуб’єктності є потенційна здатність мати права і обов’язки у сфері публічного управління (адміністративна правоздатність), реалізовувати надані права і обов язки у сфері публічного управління (адміністративна дієздатність), наявність суо єктив-них прав і обов’язків у сфері публічного управління.

Наведемо стисло характеристики кожної з цих складових. Адміністративна правоздатність - це здатність суб’єкта мати права і обов’язки у сфері публічного управління. Правоздатність з’являється з моменту виникнення суб’єкта. Якщо йдеться про фізичну особу, то з моменту наро­дження громадянина; якщо про юридичну - з моменту державної реєст­рації підприємства, закладу, організації. Припиняється - з моменту зник­нення суб’єкта, тобто з моменту ліквідації підприємства, закладу, органі­зації, а якщо йдеться про фізичну особу, то з моменту її смерті.

Адміністративна дієздатність - це здатність суб’єкта самостійно, за допомогою осмислених дій реалізовувати надані йому права І виконувати покладені на нього обов’язки у сфері публічного управління. Складовою дієздатності є адміністративна деліктоздатність, тобто здатність субёєкта нести за порушення адміністративно-правових норм юридичну відпо­відальність.

Суб’єктивні права у сфері публічного управління - це надана І гаран­тована державою, а також закріплена в адміністративно-правових нормах

113

міра можливої (дозволеної) поведінки у правовідносинах, що забезпечена кореспондуючим обов’язком іншого суб’єкта правовідносин.

Суб’єктивні права у сфері публічного управління характеризуються наступним:

а) суб’єктивні права – це можливість певної поведінки;

б) ця можливість надана особі, яка володіє адміністративною право­
здатністю і адміністративною дієздатністю;

в) ця можливість надана з метою задоволення інтересів суб’єкта у сфері
публічного управління і розв’язання завдань, що стоять перед ним;

г) поведінка суб’єкта реалізується в адміністративних правовідноси­
нах;

д) поведінка суб’єкта нормативне обмежена; порушення цих меж (міри
можливої поведінки) є зловживання правом;

е) ці права існують тільки у зв’язку з наявністю відповідних юридичних
обов’язків з боку іншого учасника правовідносин і без виконання цих
обов’язків не можуть бути реалізовані;

ж) реалізація прав гарантується державним примусом або засудженням
щодо носія кореспондуючого обов’язку;

з) ці права мають юридичну природу, оскільки надаються адміністра­
тивно-правовими нормами і гарантуються державою.

Певною протилежністю суб’єктивних прав у сфері публічного управ­ління є суб’єктивні юридичні обов’язки. Суб’єктивні адміністративно-пра­вові обов’язки – це покладена державою і закріплена в адміністративно-правових нормах міра належної поведінки у правовідносинах, їх реаліза­ція забезпечена можливістю застосування державного примусу або засу­дження.

Суб’єктивні адміністративно-правові обов’язки у сфері публічного уп­равління характеризуються наступними рисами:

а) такі обов’язки є необхідною, належною поведінкою;

б) вони можуть покладатися тільки на праводієздатну особу;

в) вони покладаються в Інтересах інших осіб;

г) такі обов’язки реалізуються у адміністративних правовідносинах;

д) вони не можуть існувати поза зв’язками із суб’єктивними правами
інших учасників правовідносин у сфері публічного управління;

е) реалізація таких обов’язків забезпечується державним примусом або
засудженням;

ж) вони мають нормативне встановлені межі;

з) вони мають юридичну природу, оскільки закріплені адміністратив­
но-правовими нормами і гарантуються державою.

У сфері публічного управління суб’єктивні права і обов’язки мають як спільні ознаки, так і ознаки, що дають змогу їх розмежовувати.

Об’єднує їх спільна адміністративно-правова природа, існування в адміністративних правовідносинах, наявність меж у поведінці (і те, й інше є мірою), належність особам, які мають адміністративну право­здатність та адміністративну дієздатність, наявність державних га­рантій.

114

Відмінності полягають у тому, що: а) права реалізуються в інтересах їх носія, а обов’язки в інтересах інших осіб; б) права – це міра можливої (необхідної) поведінки.

Суб’єкти адміністративного права. Важливе значення для визначення і вивчення суб’єктів адміністративного права має розмежування понять «суб’єкт адміністративних права» і «суб’єкт адміністративних правовідносин». Безперечно, що «суб’єкт адміністративних правовідносин» – це конкретна, жива правова дійсність. Водночас, «суб’єкт адміністративного права» - певна наукова абстракція. Адже лише теоретично можна уявити суб’єкта, який перебуває поза реальними адміністративно-правовими відносинами.

На жаль, багато дослідників фактично не досить чітко тлумачать це питання і фактично ототожнюють згадані поняття¹.

Такий підхд склався за часів теоретичних досліджень радянського права і знайшов відображення у поглядах щодо неможливості розглядати суб’єкта в абстрактному вимірі.
Марксистська юридична наука, – писав Л.С.Явич, не сприимає поглядів на суб’єкта права як суто юридичну конструкцію. Суб’кт права – це тільки реальний учасник суспільних відносин².

Тимчасом, логічне пізнання правового середовища є складним шляхом
від аналізу до синтезу, від явища до сутності, від конкретного до абстрактного³.
Юридична абстракція є логічною основою конкретного. Вона – своєрідне перехрестя, на якому в логічному співвідношенні збіглися найбільш характерні, суттєві й головні ознаки, а також специфічні особливості правових явищ та процесів⁴.

Ретельне дослідження системи суб’єктів адміністративного права, без упередження щодо конкретного і абстрактного, дало підстави Д.М. Бахраху констатувати, що розходження між галузями права можна бачити й у тім, кого вони визнають своїми суб’єктами⁵. Таким чином, саме за допомогою абстракної категорії «суб’єкт права», яка в загальному вигляді відобра­жає осіб, що передбачені правовими нормами, можна розкрити відповідні властивості тієї чи іншої галузі права.

Наприклад цивільним правом передбачені такі суб’єкти, як боржник, кредитор, орендар; кримінальним – злочинець, особа що має судимість, заручник, співучасник, пособник; кримінально-процесуальним – обвинувачуваний, підозрюваний, потерпілий; трудовим – працівник, власник, представник власника; сімейним – дружина, чоловік, дитина.

Щодо адміністративного права варто зауважити, що коло його суб’єктів величезне і обумовлене масштабністю й універсальністю регульованих ним суспільних відносин. Водночас, кожен із суб’єктів адміністративного права – абстракція відповідного рівня узагальнення.

Важливо ще раз наголосити, що суб’єкт адміністративного права характеризується зовнішньою відокремленістю. Він виступає у вигляді єдиної особи, здатний відповідно до своїх прав і обов’язків виробляти, виражати і здійснювати певну волю як учасник конкретних управлінських відносин. Так, якщо орган виконавчої влади складається з багатьох фізичних

115

осіб і, як правило, має структурні підрозділи, то і в цьому випадку він в адміністративно-правовій сфері виступає виключно цілісним суб’єктом.

Адміністративне право наділяє правосуб’єктністю велике коло учасників суспільних зв’язків, про що свідчить велика кількість управлінських відно­син у суспільстві, а система суб’єктів адміністративного права складніша, ніж системи суб’єктів будь-якої іншої галузі права.

Суб’єктами адміністративного права є органи виконавчої влади, а та­кож внутрішні частини (структурні підрозділи) їх апарату і посадові осо­би, органи громадських організацій, діяльність яких регулюється правом, адміністрація підприємств, установ, організацій, виконавчі структури органів місцевого самоврядування. Суб’єктами адміністративного права слід визнати й структурні частини підприємств, установ, організацій. Суб’єк­тами адміністративного права є громадяни, особи без громадянства, іно­земні громадяни.

Причому правове становище суб’єктів однієї категорії може бути нео­днаковим. Якщо проаналізувати адміністративну правосуб’єктність гро­мадян, то виявиться, що вона відрізняється залежно від статі, віку, стану здоров’я (не всі можуть призиватися на військову службу, вступати до на­вчальних закладів тощо). Серед іноземних громадян особливим адмініст­ративно-правовим статусом наділяються біженці.

Таким чином, для адміністративного права характерна наявність вели­кої кількості суб’єктів з різними повноваженнями, структурою і правовими властивостями. Цим зумовлене й існування кількох варіантів їх класифі­кації. Суб’єктів адміністративного права можна поділити: залежно від при­належності до державних структур – на державні організації та їх представ­ників і недержавні організації та їх представників; на суб’єктів колективних й індивідуальних; на фізичних і юридичних осіб; на суб’єктів, які здійсню­ють виконавчу владу, і суб’єктів, що належать до інших гілок влади тощо.

Основні риси органу виконавчої влади як суб’єкта адміністративного права. Важливе місце у системі суб’єктів адміністративного права посідають органи виконавчої влади, які є різновидом органів держави.

Оскільки органами виконавчої влади розробляються і реалізуються державно-владні рішення, їх варто відрізняти від тих організаційних струк­тур держави, у яких створюються матеріальні, соціальні й культурні цінності. Насамперед: а) від державних підприємств, що здійснюють еко­номічну діяльність на базі державної власності; б) від державних установ, що надають соціальні й культурно-духовні послуги; в) від державних орга­нізацій, що виконують організаційні функції в різних соціальних сферах.

Відокремлення органів виконавчої влади від інших структур здійснюєть­ся за такими ознаками:

• органи виконавчої влади є організаційно оформленими колективами;

• вони є основними носіями виконавчої влади в державі;

• статус органів виконавчої влади, їх структура і діяльність регламен­
  товані нормативно-правовим шляхом;

• ці органи є найважливішою складовою державного апарату загалом,
  здійснюють державні функції й реалізують публічний інтерес;

116

вони об’єднані єдиним керівництвом та підпорядкуванням, внаслі-докчого діють узгоджено і цілеспрямовано;

кожен з органів даної системи наділений державою специфічною компетенцією щодо реалізації виконавчої влади у сфері публічного управ­ління;

– в рамках своєї компетенції органи виконавчої влади самостійні в організаційному та функціональному відношеннях;

ними здійснюється специфічний вид державної діяльності, яка за своїм юридичним змістом є виконавчо-розпорядчою;

вони несуть відповідальність перед державою за свою діяльність.

функції виконавчої влади і види виконавчо-розпорядчої діяльності дер­жави обумовлюють первинну спеціалізацію органів виконавчої влади за практичним здійсненням державного управління.

сутшсна ознака органів виконавчої влади - наявність державно-влад­них повноважень. Разом з іншими ця ознака дає можливість провести чітке розмежування між: а) державними органами, що є носіями державної ви­конавчої влади; б) державними організаціями, установами, підприємства­ми; в) недержавними органами й організаціями.

Слід зауважити, щ_о й деякі недержавні структури можуть здійснювати державне управління і реалізовувати окремі повноваження виконавчої влади. Це можливо, _ЯКщ_О держава делегує їм відповідні повноваження, оі п<^ашо7^{НОМ України} «Про місцеве самоврядування в Україні» від 2І.иь.ІУУ/ р. недержавним суб’єктам – виконавчим комітетам рад – деле­говано значний обсяг повноважень щодо реалізації функцій державної виконавчої влади, зокрема такі: статистичний облік громадян, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території; здійснення згідно із законом контролю за дотриманням цін і тарифів; погодження в установле­ному порядку кандидатур _для призначення на посаду керівників підприємств, установ _та організацій, розташованих на відповідній тери­торії, які перебувають у державній власності; здійснення контролю за дотриманням законодавства щодо захисту прав споживачів; облік згідно із до законом житлового фонду, здійснення контролю за його використан­ням; прийняття в експлуатацію розбудованиз об’єктів у порядку, встанов­леному законодавством; розв’язання згідно із законодавством спорів з питань містобудування; забезпечення вимог законодавства щодо розгляду звернень громадян, здійснення контролю за станом цієї роботи на підпри­ємствах, в установах та організаціях незалежно від форм власності; розв’я­зання відповідно до закону питань про проведення зборів, мітингів, ма­ніфестацій І демонстрацій, спортивних, видовищних та інших масових за­ходів; здійснення контролю за забезпеченням під час їх проведення гро­мадського порядку; розгляд справ про адміністративні правопорушення, віднесені законом д_о їх відання; утворення адміністративних комісій та комісій з питань боротьби зі злочинністю, спрямування їх діяльності; вчинення нотаріальних дій з питань, віднесених законом до їх відання, реєстрація актів громадянського стану; здійснення в установленому по­рядку державної реєстрації підприємств та інших суб’єктів підприємниць-

117

кої діяльності, розташованих на відповідній території, а також положень про організації орендарів тощо.

Державно-владні повноваження виражаються в компетенції органів виконавчої влади і практично реалізуються у прийнятих ними владних рішеннях. Вони оформлюються у вигляді юридичне обов’язкових норма­тивних й індивідуальних правових актів, що видаються ними від імені держави (проблематика правових актів управління окремо розглядається у розділі III цієї книги), а також знаходять своє відображення в конкрет­них діях і заходах, що здійснюються.

На виконання прийнятих рішень органи виконавчої влади здійснюють контроль і нагляд за неухильним дотриманням вимог, що містяться в ак­тах управління. При цьому вони спираються на інтелектуальну, організа­ційну, матеріальну і примусову силу держави. Захист цих вимог від пору­шень вони забезпечують шляхом застосування різноманітних заходів ви­ховання, переконання, роз’яснення і заохочення, а в необхідних випад­ках і державного примусу.

Органи виконавчої влади здійснюють багато інших дій, що мають юри­дичне значення, наприклад, видають документи, засвідчують юридичні фак­ти, реєструють об’єднання громадян, ліцензують певні види діяльності і т. ін. Відзначимо, що їхня діяльність втілюється в правових формах, а прийняті ними акти мають ієрархію за юридичною чинністю й значен­ням.

Отже, в аспекті ознак адміністративної правосуб’єктності орган вико­навчої влади є персоніфікованим суб’єктом адміністративного права і носієм виконавчої влади, має чітко визначену нормативно-правовим шляхом ком­петенцію щодо відповідної групи суспільних відносин, в ході реалізації яких приймає владні (юридичне обов’язкові) рішення і здійснює інші юридичне значимі дії. Це визначення органічно доповнює розглянуту вище (розділ II, гл. 1.2) характеристику цього органу як базового елементу системи органів виконавчої влади (апарату державного управління).

Продовжуючи аналіз адміністративної правосуб’єктності органу вико­навчої влади, слід звернутися в наступному підрозділі глави до надзвичай­но вагомого питання щодо визначення змісту компетенції органів вико­навчої влади.

Література

1. Див., наприклад: Габричидзе Б.М., Чернявский О.Г. Административ-
   ное право. – М., 2002. – С. 63.

2. Явич Л.С. Общая теория права. – Л., 1976. – С. 215.

3. Казімірчук В.П. Право й методи его изучення. – М., 1965. –
   С. 70-71.

4. Керимов Д.А. Методология права. – М., 2001. – С. 141.

5. Бахрах Д.Н. Система субьектов советского административного
   права // Советское государство й право. – 1986. – № 2. – С. 42–43.

118

2. Компетенція органу виконавчої влади

Як уже неодноразово відзначалось у попередніх підрозділах цієї книги, компетенція є визначальним елементом правового статусу (правового ста­новища) органу виконавчої влади і являє собою комплекс повноважень зі здійснення виконавчої влади.

Встановлення компетенції органів виконавчої влади має проводитись обов’язково за умови попереднього визначення їх функцій та методів діяль­ності.

Засобами визначення й зміни компетенції органів виконавчої влади є її централізація, децентралізація, деконцентрація, делегування, субсиді-арність.

Централізація компетенції органів виконавчої влади – це нормативно-правове забезпечення здійснення функцій держави переважно її централь­ними органами.

Децентралізація компетенції органів виконавчої влади – це передача центральними органами виконавчої влади виконання функцій держави на рівень нижчих і місцевих органів виконавчої влади.

Деконцентрація компетенції органів виконавчої влади – це розподіл виконання функцій держави на горизонтальні й вертикальні рівні систе­ми органів виконавчої влади.

Делегування компетенції органів виконавчої влади – це узгоджена на підставі рішення відповідного органу або договору передача владних по­вноважень від одного органу до іншого.

Субсидіарність компетенції органів виконавчої влади – це взаємодо­повнююча реалізація власних повноважень органами виконавчої влади.

Найбільш типовими є наступні рівні визначення компетенції органів виконавчої влади: 1) конституційний рівень; 2) рівень законів і підзакон-них нормативно-правових актів; 3) договірний; 4) пов’язаний із делегуван­ням повноважень одним органом іншому.

Перші два рівні досить поширені у державотворчій практиці України, два останніх нині практично не мають у ній місця, але дещо згодом мо­жуть, як здається, набути необхідного поширення.

Зрозуміло, що в певний час всі названі рівні визначення компетенції органів виконавчої влади можуть використовуватися у розумних співвідно­шеннях, які мають бути зумовлені потребами розвитку держави і суспіль­ства.

Повноваження органів виконавчої влади є стрижнем для визначення їх компетенції, оскільки вони діють від імені держави, виконують її функції й наділяються державою певним обсягом державної влади для виконання цих функцій.

Компетенція органів виконавчої влади є організаційно-правовою кате­горією. Організаційний характер компетенції проявляється насамперед у тому, що компетенція органу в функціональному розумінні є критерієм відокремлення органів виконавчої влади один від одного, побудови їх си­стеми. Здійснюючи безпосередній вплив на побудову (конструкцію) сис-

119

теми органів виконавчої влади, компетенція кожного окремого органу впливає на взаємозв’язки між іншими елементами цієї системи. Важли­вим є також те, що компетенція органів виконавчої влади обумовлює їх внутрішню структуру, визначає, так би мовити, «кількість і якість» струк­турних підрозділів кожного окремого органу.

Компетенція органів виконавчої влади, зрозуміло, має правовий (юри­дичний) характер, оскільки закріплюється у відповідних нормативно-пра­вових актах.

Компетенція органів виконавчої влади спрямована на те, щоб втілити в життя демократичну сутність держави: держава не стоїть над громадяна­ми, а існує для громадян, надає їм державні управлінські послуги, ство­рює умови для всебічної реалізації їхніх прав та свобод, здійснює захист їхніх інтересів. Компетенція за своїм соціальним і функціональним при­значенням спрямована на раціональне функціонування державної влади і обумовлена, передусім, потребами громадянського суспільства, а також ступенем «зворотного зв’язку» між державною (зокрема виконавчою) вла­дою і суспільством.

Компетенція кожного органу виконавчої влади визначається одразу багатьма правовими нормами, які мають різний ступінь конкретності, встановлюється нормами не тільки адміністративного права, а й консти­туційного, державного, фінансового, земельного, екологічного тощо і являє собою єдність суб’єктивних прав та обов’язків особливого роду.

Отже, компетенція органу виконавчої влади як організаційно-правова категорія є комплексом його повноважень, тобто прав і обов’язків, визна­чених відповідним органом державної влади (Верховною Радою, Прези­дентом України, Кабінетом Міністрів тощо) у певних нормативно-право­вих актах, шляхом реалізації яких орган виконавчої влади здійснює свою діяльність.

3. Взаємозв’язок функцій і компетенції органу виконавчої влади

Як уже відзначалось у попередній главі цієї книги, в правовому регулю­ванні діяльності органів виконавчої влади суттєве значення має науково обгрунтований аналіз взаємозв’язку функцій та компетенції цих органів. Оскільки органи державної влади здійснюють владну діяльність, що, по суті, є їх призначенням»¹, актуальними є питання про взаємозв’язок функцій і компетенції органу виконавчої влади; з’язування, що є первин­ним і визначальним у владній діяльності органу виконавчої влади – функ­ція чи компетенція; що покладається в основу владної діяльності органу: мета, завдання, функція, право, обов’язок, повноваження тощо.

Як відомо, функції є найважливішою складовою управлінської діяль­ності, походять від загального змісту державного управління, складають змістову характеристику діяльності². Компетенція, у свою чергу, є «інсти­тутом публічного, зокрема адміністративного права, який репрезентує комплексну нормативне оформлену характеристику повноважень держав-

120

ного або громадського органу, організації, посадової особи, іншого служ­бовця у певній сфері державного або громадського управління»³.

Характеризуючи діяльність органу виконавчої влади, нормативно-пра­вові акти та наукові джерела широко використовують терміни «компетен­ція» і «функція» як підставу та умову здійснення органом державно-влад­ної діяльності. Зазначені джерела вказують на «компетенцію в галузі», «компетенцію у сфері», «віднесення до компетенції», «діяльність у межах компетенції», «компетенцію на вчинення дій», «функції у галузі», «діяльність у напрямку» тощо. У деяких нормативних актах зустрічаються статті та розділи норм, що називаються «функціональні повноваження».

Закони України, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів, положення та інструкції, у тому числі й відомчі, присвячені діяльності того чи іншого органу виконавчої влади, містять окремі розділи або статті, в яких встановлюється перелік виконуваних конкретним орга­ном виконавчої влади функцій. При цьому законодавцем широко викори­стовуються терміни «виконує», «вносить», «впроваджує», «встановлює», «забезпечує», «затверджує», «контролює», «координує», «організовує», «ре­гулює», «слідкує», «створює» тощо.

Такі самі приписи використовуються у нормативних актах для визна­чення повноважень (компетенції) органу виконавчої влади. Складається ситуація, за якої одні й ті самі терміни (формулювання) використовують­ся як для означення функцій органів виконавчої влади, так і для означення їх компетенції (повноважень). Більше того, в результаті уважного зіставлення переліку таких функцій і повноважень можна виявити, що деякі з них є доволі абстрактними і допускають досить довільне тлумачення. Деякі ж, навпаки, вказують на конкретні й точні дії органу виконавчої влади, які не можуть бути розширені шляхом застосування загальновідомих способів тлумачення нормативно-правових приписів.

На нашу думку, подібна практика нормотворення не сприяє належно­му правовому регулюванню діяльності органів виконавчої влади, усклад­нює користування відповідними нормативними актами у практиці право-застосування, змішує зміст і обсяг понять «функції» й «компетенція» органу виконавчої влади.

Враховуючи, що у попередній главі цієї книги поняття функції органів виконавчої влади досить докладно розглянуто, в цьому контексті наголо­симо лише на публічно-владному характері діяльності цих органів.

Як наголосив А.В. Міцкевич, ці органи «наділені владними функція­ми»⁴. Подібна позиція знайшла підтримку в юридичній літературі. На нашу думку, використання сполучень «владні функції» й «невладні функції» несе виключно класифікаційне навантаження, сприяє більш глибокому вив­ченню та аналізу діяльності будь-якого державного органу, зокрема й орга­ну виконавчої влади. Завдяки застосуванню такого умовного поділу на­прямків діяльності органу виконавчої влади на владний і невладний мож­на умовно відокремити державне-владну діяльність органу від усієї іншої його діяльності, виділити публічно– та приватно-правову сфери діяль­ності органу виконавчої влади.

121

Публічно-правова сфера стосується виключно державно-владної (пуб­лічної) діяльності органу. При цьому він прагне досягнення цілей і зав­дань свого створення та діяльності, діє щодо визначеного кола об’єктів управління. «Владні функції» узагальнюють виключно вертикальні відно­сини суб’єктів управлінських відносин із притаманною їм ознакою «вла-ди-підпорядкування», резпрезентовані субординаційними та реординацій-ними відносинами. Сюди ж умовно можна віднести й координаційні відно­сини між державними органами, якщо такі стосунки визначені законодав­цем (зазначені види відносин охарактеризовані вище – розділ II, гл. 2.4). На наш погляд, не можна погодитися з точкою зору, згідно з якою «поняття функції органу управління» цілком може розглядатися як пра­вова категорія⁵. Прийняття такої позиції приведе до неправильного уяв­лення про те, що «функція» тотожна «повноваженню», що загальний на­прямок діяльності та призначення органу тотожне його конкретним влад­ним діям у межах загального напрямку державно-владної діяльності, що будь-який державний орган повинен у своїй владній діяльності керуватися не встановленим для нього переліком повноважень, а лише загальним напрямком їх прикладення – функцією як правовою категорією.

Орган виконавчої влади володіє певним обсягом повноважень, вступає у різноманітні відносини з об’єктами управління – фізичними та юри­дичними особами, іншими органами держави тощо. Прикладами публіч­но-правової діяльності є здійснення реєстраційних, дозвільних, правоза-стосовних дій тощо. У разі невиконання об’єктами управління своїх обо­в’язків у сфері управлінської діяльності органу виконавчої влади останній може самостійно застосовувати до порушників заходи державного приму­су, оскільки держава надає органу такі права.

У приватно-правовій діяльності орган виконавчої влади майже нічим не відрізняється за своїм правовим статусом від звичайних фізичних або юри­дичних осіб. Наприклад, обмеження їх правосуб’єктності може стосува­тися суми угод, на укладення яких не потрібна згода вищого органу, при­дбання певних товарів виключно на конкурсних засадах, заборони висту­пати гарантами при наданні суб’єктам підприємницької діяльності бан­ківських кредитів, умов цивільно-правової відповідальності тощо.

Найбільшу питому вагу таких відносин складають майнові та особисті немайнові відносини. При цьому будь-яка вимога державного органу, спря­мована на захист свого права або охоронюваного законом інтересу, набу­ває характеру цивільно-правової правомочності. Заходи державного при­мусу при цьому вже застосовує не сам орган, а суд, господарський суд або інший уповноважений на те державний орган.

На нашу думку, викладене вище дає підстави визначити, що «повнова­ження» має публічно-правову природу, а «правомочність» – приватно-право­ву. Повноваження грунтуються переважно на владно-організаційних відно­синах, а правомочності – переважно на договірних. Керуючись повнова­женнями, державний орган завжди діє владно, імперативне, виступає від імені держави. Керуючись правомочностями, державний орган виступає як звичайний суб’єкт цивільно-правових відносин.

122

На відміну від функцій органу виконавчої влади, які характеризують­ся певним ступенем загальності й абстрактності встановлення сфер та напрямків діяльності, компетенція спирається на державно-владні по­вноваження, якими наділений і які здійснює орган виконавчої влади, діяльність органу виконавчої влади завжди протікає у вигляді реалізації певних дій .

Компетенція (повноваження) органу виконавчої влади є проявом діяль­ності, що спирається саме на владні повноваження.

слід зауважити, що компетенція не є явищем виключно публічно-пра­вового порядку. Цей термін застосовується як щодо державних органів, так І щодо Інших недержавних інституцій: органу управління юридичної осоои, службової особи, посадової особи тощо. Також компетенцією на­зивають коло прав та обов’язків певної посадової особи, а інколи - навіть рівень обізнаності у певній сфері знань тощо.

Нормативно-правові акти та наукові джерела одностайні у тому, що за оудь-яких умов компетенція є вираженням владної діяльності органу дер­жавної влади.

Відправним пунктом поняття «компетенція» є юридичне право та юридичний обов’язок як міра можливої, дозволеної, рекомендованої або належної поведінки її носія - органу виконавчої влади. Компетен­ція завжди ототожнюється з певною мірою самостійності та відособле­ності окремого органу держави у системі всього апарату держави, з пев­ним ступенем самодостатності його владної діяльності. Це - ключове поняття публічного права, ядро конституційних і управлінських

Водночас як було показано у попередньому підрозділі, в юридичній літературі побутують численні точки зору щодо визначення поняття «ком­петенція», з ясування його елементів та характеристик, меж здійснення і передумов виникнення, видів та способів формулювання у галузевих юри­дичних науках, у нормативно-правових актах тощо.

Поняття «компетенція» та інші поняття, що так чи інакше діалектич­не з ним пов язані, найбільше та найгрунтовніше досліджуються наукою адміністративного права, оскільки саме вона покликана вивчати держав­но-управлінську, виконавчо-розпорядчу діяльність органів виконавчої влади. Загальна теорія права, загальна теорія права і держави вивчає по­няття більш високого порядку - правосуб’єктність і такі її елементи, як правоздатність, дієздатність та деліктоздатність. Питання діє- та право­здатності також є предметом вивчення галузевих юридичних наук: науки цивільного права, цивільного процесуального права, земельного права, трудового тощо.

Компетенція – це повноваження органу виконавчої влади або ж його права та обов язки, надані органу державної влади для впливу на керовані оо єкти. Іакої думки дотримується переважна більшість вітчизняних нау­ковців. На нашу думку, найбільш вдало розуміння компетенції можна передати словами російського вченого Б.М. Лазарєва. Він зазначав, що у найбільш загальному вигляді компетенція - це «система повноважень

123

органу щодо здійснення державної влади», або ж «коло питань ведення чи повноважень як комплексу прав і обов’язків щодо керованого об’єкта»⁸.

Отже, підбиваючи підсумки проведеного аналізу, слід зазначити, що компетенція виступає необхідним засобом як формального опосеред­кування, так і фактичного здійснення функцій органу виконавчої вла­ди. Можна передбачити, що подальший аналіз питань функцій і компе­тенції має проводитись на основі відповідних напрацювань у теорії як державного управління, так і науки адміністративного права.

Враховуючи, що одне з вагомих місць у змісті компетенції кожного органу виконавчої влади посідають так звані дискреційні повноваження, їх спеціальному розгляду присвячено наступний підрозділ глави.

Література

1. Шаповал В.М. Конституція як форма адміністративного права //
   Право України. 2000. № 1. – С. 13–14.

2. Аверьянов В.Б. Функции й организационная структура органа госу-
   дарственного управлення. – К., 1979. – С. 25–26.

3. Словарь административного права / Отв. ред. И.Л. Бачило,
   Н.Г. Салищева, Н.Ю. Хаменева. – М., 1999. – С. 169.

4. Мицкевич А.В. Юридическая природа актов правотворчества вьіс-
   ших органов государственной власти й управлення СССР // Автореф. дисс...
   докт. юрид. наук. – М., 1967. – С. 24.

5. Богинич О.Л. Нормотворческие полномочия центральних органов
   государственного управлення союзной республики (структура, предельї,
   пуги совершенствования) // Автореф. дисс... канд. юрид. наук. – К., 1990. –
   С. 9-Ю.

6. Під діями тут розуміємо як законні дії органу виконавчої влади,
   так і його законну бездіяльність, яка виражається, наприклад, у невчи-
   ненні дій, на які в нього немає відповідних законних повноважень.

7. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. – М., 2001. – С. 3.

8. Лазарев Б.М. Компетенция органов управлення. – М., 1972. – С. 101.

4. Правова природа дискреційних повноважень органу виконавчої влади

Як уже неодноразово наголошувалось вище, зміст компетенції органу виконавчої влади складають повноваження – певні права та обов’язки органу діяти, вирішуючи коло справ, визначених цією компетенцією. В одних випадках це коло справ, а відповідно, і зміст прав та обов’язків (пра­во діяти чи утримуватись від певних дій) чітко визначені правовою нор­мою. В інших випадках органу виконавчої влади надається свобода діяти на свій розсуд, тобто оцінюючи ситуацію, вибирати один із кількох варі­антів дій (або утримуватись від дій) чи один з варіантів можливих рішень.

124

Надане органу право діяти саме таким чином у теорії адміністративного права прийнято називати дискреційними повноваженнями (дискреційним правом, дискреційною владою).

Орган виконавчої влади, використовуючи такі повноваження, зобов’я­заний передусім правильно оцінювати ситуацію, наявні у справі факти і застосовувати до встановлених фактів діючі правові норми, не допускаю­чи при цьому зловживання владою. Загальні інтереси, спільне благо, а не особисті корисливі інтереси мають лежати в основі мотивації вибору.

Окрім цього для досягнення поставлених цілей орган влади повинен використовувати відповідні засоби, які мають бути раціональними.

Питання дискреційних повноважень (дискреційної влади) є дуже важ­ливим у діяльності правових держав. Так, французький учений Г. Бребан вважає, що дискреційні повноваження, які означають свободу адмініст­рації оцінювати ситуації й приймати у них рішення, надають адмініст­рації простір у здійсненні вибору між вільними рішеннями. Вона має пра­во діяти або не діяти, а коли вона діє, то може вибирати один або кілька з можливих варіантів поведінки¹.

Як класичний приклад дискреційного права, який уже зник, він наво-Дить колишні королівські укази про вигнання або ув’язнення без суду і слідства.

Аналізуючи розуміння дискреційних повноважень у французькому праві, а також у праві інших держав, Ж. Зіллер зауважує, що не йдеться про свавільну і безконтрольну діяльність адміністрації. Навпаки, існування в усіх країнах розвиненого права дискреційної влади є, можливо, найкра-ЩИм вираженням правової держави. Це дає можливість диференціювати ситуації належної компетенції, коли законодавець у деякій мірі все перед­бачив і адміністрація цілком може покластись на комп’ютери, щоб прий­няти рішення, й ситуації, які трапляються частіше, – коли адміністрація змушена вирішувати, якого саме конкретного змісту слід надати принци­пам діяльності чи політичним принципам стосовно загального порядку².

Відомий британський учений Д. Галліган стверджує, що дискреція є законним елементом адміністративної влади і вона сумісна з адміністру­ванням в рамках закону³.

Дослідженню питання дискреційних повноважень в державному уп­равлінні певна увага приділялась також у працях радянських вчених-юристів.

Так, В.І. Ремньов розглядав дискреційні повноваження як право орга­ну державного управління приймати владні рішення на власний розсуд. Розглядаючи ці органи в їх вертикальному підпорядкуванні, він дійшов висновку, що обсяг дискреційних повноважень зменшується зверху дони­зу. Самі ж дискреційні повноваження є елементом компетенції, і їх вико­ристання в рамках закону лише зміцнює законність⁴.

Наведені вище визначення зарубіжних та вітчизняних учених дають підстави виділити певні ознаки, які характеризують природу дискреційних повноважень.

Найперше, правом дискреції органи виконавчої влади (посадові особи) наділяються законом, оскільки саме закон уповноважує їх на нормотвор-

125

чу й правозастосовчу діяльність та закріплює ту чи іншу форму виконав­чо-розпорядчої діяльності. В теорії адміністративного права ця форма передбачає: встановлення фактичних обставин справи, вибір, відшукання відповідної норми права; з’ясування її змісту; прийняття у справі рішен­ня, індивідуального акта; виконання цього акта⁵. Таким чином, дискреційні повноваження є частиною компетенції органу виконавчої влади і нада­ються йому для того, щоб у правильний і доцільний спосіб вирішувати коло справ, визначених цією компетенцією.

Наступною ознакою можна вважати те, що дискреційне право органу виконавчої влади обумовлене певною свободою (тобто вільним, або адм­іністративним, розсудом) в оцінюванні та діях, у виборі одного з варіантів рішень та правових наслідків. Залежно від того, наскільки норма права обмежує орган влади в його діях, можна виділити щонайменше чотири види (прояви) адміністративного (вільного) розсуду.

Перший пов’язаний із ситуацією, коли норма права, встановлюючи можливі варіанти рішень, надає органу право вибору на власний розсуд одного з варіантів, кожен з яких є законним, і орган зобов’язаний зробити цей вибір (наприклад, сфера юрисдикційної діяльності органів виконав­чої влади). В цій ситуації можливість вдаватись до адміністративного роз­суду дуже обмежена.

Адміністративний розсуд наявний і тоді, коли орган влади безпосеред­ньо уповноважений на це нормою права в ході здійснення своїх власних повноважень (наприклад, при наданні громадянам певних суб’єктивних прав). У цій ситуації норма права не пов’язує правові наслідки з наперед чітко визначеними умовами (підставами). Власне, сам орган визначає, настануть ці наслідки чи ні (наприклад, надання пільг певним категоріям громадян місцевими органами виконавчої влади та місцевого самовряду­вання).

Наступний прояв адміністративного розсуду пов’язаний з інтерпрета­цією оцінних понять та оцінкою публічного інтересу, загального блага тощо, зміст яких не визначається правовою нормою. Ступінь свободи дій органу влади та його вплив на вибір правових наслідків у такому випадку дуже високий.

Ще один вид адміністративного розсуду випливає з дискреційних по­вноважень на ведення організаційної та матеріально-технічної діяльності, яка врегульована правом лише в загальних рисах. Це найширша сфера для адміністративного розсуду.

З огляду на вищесказане слушною видається думка Б.М. Лазарєва, який писав: «Якби кожен крок органів був пов’язаний із настанням заздалегідь визначених юридичних фактів, то ці органи були б неспро­можні ефективно впливати на процеси, що відбуваються в житті, а їх діяльність значною мірою втратила б творчий характер»⁶. Отже, пра­вом передбачається відповідна гнучкість, яка повинна сприяти пра­вильному та ефективному функціонуванню органу влади. Ця гнучкість забезпечується певним ступенем свободи волі в межах, встановлених правовою нормою.

126

Ще однією ознакою, яка розкриває природу дискреційних повнова­жень, є те, що виконавчо-розпорядча діяльність щодо реалізації цих по­вноважень не має нічого спільного зі свавіллям чи безконтрольністю. Адмін­істрування повинно здійснюватись в рамках закону. Існує пряма залежність між обсягом свободи дій і механізмами контролю за реалізацією дискрецій­них повноважень, особливо коли вони стосуються сфери охоронюваних Конституцією прав та свобод громадян. В європейських державах такий контроль здійснюють адміністративні суди, які перевіряють, чи не вийшов орган влади за межі дозволеної свободи. Хоча, як свідчить практика, без­контрольність рішень і дій адміністрації, зокрема політичного, диплома­тичного, воєнного характеру, стає сьогодні серйозною проблемою багать­ох держав, у тому числі й України.