Конституційно-правове регулювання - це нормативно-організаційний вплив на певні суспільні відносини з метою їх упорядкування, захисту й розвитку. Воно здійснюється за допомогою певної системи правових засобів (конституційно-правових норм, правовідносин та ін.), специфічного методу правового регулювання, що забезпечують досягнення бажаних результатів.

Найчастіше конституційно-правове регулювання здійснюється за допомогою субординації, тобто юридичного впливу на основі владно-імперативних засад: зобов’язання і заборони.

Значно рідше зустрічаються в конституційному праві метод координації, який полягає в тому, що суб’єктам надається право на власні активні дії, зумовлені необхідністю узгодження воль. Наприклад, “протягом двадцяти днів із моменту отримання будь-якого декрета Асамблеї Республіки для промульгації його в якості закону або з моменту публікації рішення Конституційного суду, в якому норми, що містяться в цьому декреті, не визнаються неконституційними, Президент Республіки повинен промольгувати його або здійснити своє право вето, грунтовно запропонувавши у своєму посланні розглянути цей акт знову” (ст. 139 Конституції Португалії). Водночас даний приклад указує спосіб вирішення конфлікту між Президентом і Парламентом з приводу змісту закону.

Але головними засобами впливу конституційного права на суспільні відносини були і залишаються: а) встановлення правоздатності; б)визначення правового статусу; в) реалізація прав і обов’язків за допомогою правовідносин.

Національне конституційне право будь-якої держави передовсім надає фізичним особам (індивідам) і суспільним утворенням загальні права. Інакше кажучи, встановлює їхню правоздатність і дієздатність, які, до речі, у даній галузі права часто збігаються. Зміст правоздатності – це загальні права, які визначають становище суб’єктів даного права у суспільстві.

Щодо конституційно-правової правоздатності фізичних осіб, то вона визначається нормами конституцій. Її елементами є конституційні права і свободи (право обирати і бути обраним, свобода слова та ін.).

Конституційно-правова правоздатність державних органів – це, звичайно, їхні завдання і функції. Наприклад, Конституція Греції у такий спосіб визначає правоздатність глави держави: “Президент Республіки є регулятором державного ладу…” (п.1 ст. 30); “Президент Республіки очолює збройні сили країни…” (ст. 45). Зауважимо, що правоздатність державних органів і організацій є спеціальною для кожного їхнього виду, тобто визначається цілями і завданнями, для досягнення яких ці органи або організації утворені.

Правовий статус ( від лат. Status – стан, становище) суб’єктів конституційного права – це встановлене нормами права становище учасників конституційно-правових відносин, сукупність їх прав і обов’язків.

З точки зору потреб та інтересів індивіда у практичному плані правовий статус розуміється як система гарантованих державою прав, свобод і обов’язків особи, які виступають в якості суми юридичних можливостей, умов (а при нормальному розвиткові суспільства у цілому і правової дійсності, зокрема, це в значній мірі реальні, наявні можливості та фактичні умови) для задоволення тих чи інших домагань особи.

Характерною рисою правового статусу особи, в основі якого лежать конституційні права, свободи й обов’язки громадян, є його відносна стабільність, незмінність. Адже саме ця якість правового статусу дозволяє йому відігравати неабияку роль особливо у тих випадках, коли в суспільстві відбуваються негативні, репресивні процеси. Залишаючись незмінним і уособлюючи у собі певний рівень суспільного розвитку, правовий статус може перешкодити розвиткові негативних тенденцій у соціальному становищі людей, оскільки встановлений ним мінімум соціально-економічних і політичних можливостей повинні бути забезпечені державою незалежно від особливостей, які вона має на тому чи іншому етапі своєї діяльності.

Що ж до прав і обов’язків, тобто повноважень державних органів як частини їхнього правового статусу, то вони визначаються конституціями та законами. Так, на додаток до наведених вище положень ст. 30, 45 Конституції Греції, що визначають правоздатність Президента Республіки, Основний закон цієї держави встановлює такі його повноваження, як призначення прем’єр-міністра і за його пропозицією інших членів Уряду, скликання Парламенту та його розпуск за пропозицією Уряду, промульгація законів і повернення їх до Парламенту (право вето) та ін.

Отже, конституційне право встановлює специфічний правовий стан – правосуб’єктність учасників певних суспільних відносин і цим самим активно впливає на них.

Конституційно-правове регулювання завершується актами реалізації права. На стадії реалізації суб’єктивних прав і юридичних обов’язків відбувається “переведення” приписів норм конституційного права у фактичному справжню поведінку учасників суспільних відносин. У цьому зв’язку важливим компонентом конституційно-правового регулювання є акти застосування норм конституційного права. Під ними звичайно розуміють владну діяльність органів держави, яка виражається у виданні у межах їхньої компетенції актів індивідуального значення (наприклад, глава держави видає акт про надання особі громадянства). Застосування права конкретизує владні приписи окремих норм конституційного права. При цьому треба брати до уваги, що реалізація норм конституційного права виражається не тільки в актах його застосування, але і в його дотриманні, виконанні, використанні, які можуть і не мати владного характеру.

Нарешті доцільно зауважити, що механізм конституційно-правового регулювання діє у будь-якій державі не ізольовано, а в сукупності з іншими елементами правового регулювання: правосвідомістю, правовою психологією, правовою культурою.

§ 8. Форми (джерела) конституційного права
у зарубіжних країнах

У реальному житті норми будь-якої галузі права, включаючи конституційне, повинні мати зовнішній вираз. Вітчизняна і зарубіжна юридична література цей “зовнішній вираз права” в одних випадках називають формою або формами права, в інших – джерелами, а в третіх – їх іменують одночасно і формами, і джерелами права.

Визначаючи своє ставлення, автор у даному навчальному посібнику буде розглядати поняття форма права як синонім поняття джерела права. При цьому слід звернути увагу на такі моменти. По-перше, ще Г.Ф.Шершеневич, визнаючи той факт, що “різні форми”, в яких виражається право, з давніх-давен мали назву “джерел права”^, але вважав останній термін “малопридатним, зважаючи на його багатоздатність”, а тому пропонував замінити іншим виразом “форма права”, під яким розумів різні види права, які відрізнялися за способом вироблення змісту норм”.¹ По-друге, поняття форма містить понад 20 різних смислових значень і відтінків, які ставлять під сумнів використання терміну форма права замість терміна джерело права.

З урахуванням сказаного, а також виходячи з того, що форму права (закон, декрет, указ тощо) також можна розглядати в якості юридичного джерела права, найбільш логічним і доцільним є, на наш погляд, їх використання як синонімів, як ідентичних термінів і понять. Як зазначає відомий російський теоретик права М.М. Марченко, саме в цьому “юридичному розумінні” форма права і джерело права застосовуються державознавцями і правознавцями, як тотожні поняття (курсив наш – А.Г.) у всіх випадках, коли вони розглядаються у вигляді “способу виразу державної волі”, “способа встановлення правових приписів” або “способу, яким правилові поведінки надається державною владою загальнообов’язкову силу”.²

Можна запропонувати таку дефініцію. Форми (джерела) конституційного права будь-якої держави – це засоби виразу правил поведінки учасників конституційно-правових відносин і надання їм обов’язкової сили. З нашої точки зору, таке визначення даного терміна дозволяє полегшити завдання визначення форм (джерел) конституційного права тих норм цієї галузі, що не мають безпосередньої сили правових норм (наприклад, конституційні звичаї, доктрини, традиції – у мусульманських країнах тощо).

На основі аналізу юридичної літератури і державно-правового життя різних країн світу ми пропонуємо таку класифікацію форм (джерел) конституційного права зарубіжних країн.

Перша група – нормативно-правові акти. Це основна і найбільш досконала форма сучасного конституційного права. Порівняно з іншими формами (джерелами) ця група має досить велику питому вагу і водночас є свідченням підвищення ролі держави в регулюванні конституційно-правових відносин. Крім того, невпинному зростанню їхньої кількості “допомагають” такі якості, як здатність швидко реагувати на зміни у суспільному розвитку, чіткість і допустимість викладу приписів, документально-письмова форма закріплення правових норм, яка дозволяє безпосередньо й оперативно ознайомити з їх змістом суб’єктів конституційно-правових відносин. Нормативно-правові акти конституційного права прийнято поділяти на закони, нормативні акти виконавчої влади, нормативні акти органів конституційного контролю (нагляду), парламентські регламенти, акти органів місцевого самоврядування.

Закони, як правило, приймаються парламентами, інколи – іншими вищими органами влади ( монархами в абсолютних монархіях; вузькими постійно діючими колегіальними органами в деяких соціалістичних країнах – у КНР, наприклад, Постійним Комітетом Всекитайських зборів Народних Представників; народом на референдумах – у Швейцарії). За ступенем важливості і характером регульованих суспільних відносин закони поділяються на такі різновиди.

Перший різновид - конституція. Конституція у будь-якій державі – це основний закон, який має особливу форму, зміст, це основне джерело конституційного права і в силу цього заслуговує окремого вивчення.

Другий різновид – конституційні закони. Як джерело права вони мають різне значення у різних країнах. Насамперед, під конституційними розуміють ті закони, які вносять зміни до тексту конституції або суттєво доповнюють його, змінюють якісь усталені відносини. Класичним прикладом цих конституційних законів є т.зв. “поправки” до Конституції США. Їх, як відомо, 27, і кожна з них – це суттєве доповнення тексту американської конституції, суспільних відносин, урегульованих нею, або закріплення необхідних змін у сфері особливо важливих суспільних відносин (наприклад, права і свободи громадян, закріплені у перших десяти доповненнях, які отримали назву “Білль про права”). У деяких країнах конституційними законами офіційно називають складові частини конституції, які не являють собою єдиний нормативний акт вищої юридичної сили, а становлять певну сукупність таких актів (наприклад, в Австрії – це Конституційний закон 1920 р., а також Конституційний закон про нейтралітет 1955 р. та деякі акти, прийняті у попередні роки). В Італії же конституційними визнаються закони, що змінюють саму конституцію, ухвалюють статути областей спеціальної автономії або змінюють територію областей, регулюють діяльність конституційного суду і ті, які розширюють коло суб’єктів законодавчої ініціативи.

Третій різновид – т. зв. органічні закони. Це особливе джерело конституційного права, яке має низку специфічних рис. Передусім, прийняття органічних законів прямо передбачено в конституції на основі т. зв. бланкетних норм останньої. Такі норми лише визначають коло питань, що мають бути врегульовані органічними законами. Ні відміну від конституційних законів, суть органічних законів полягає у тому, що вони доповнюють конституцію, не змінюючи її основних принципів. Так, ст. 63 Конституції Франції встановлює: “Органічний закон визначає порядок організації та функціонування Конституційної ради та її процедуру”. Цікаво, що в Конституції цієї країни ще 12 статей передбачають прийняття органічних законів із питань, віднесених до сфери організації та діяльності виконавчої і судової влади. Ще конкретнішими виглядають відповідні положення Конституції Іспанії. Так, у ст. 81 сказано, що “органічні закони – це закони, які стосуються основних прав і свобод, схвалюють статути про автономію, встановлюють порядок загальних виборів, а також інші спеціально передбаченні Конституцією закони”. Органічні закони є характерними для конституційного права ще таких держав, як Грузія, Естонія, Іспанія, Молдова, Португалія, США та інших.

Четвертий різновид – звичайні закони. Вони регулюють окремі питання державного або суспільного життя. Від інших звичайних законів закони, віднесені до форм (джерел) конституційного права, відрізняються лише своїм предметом. До числа таких законів можна віднести, наприклад, закон ФРН 1965 р. про порядок зміни території земель, або закон Франції про надання виборчого права громадянам, які досягли 18 р. (1974 р.).

П’ятий різновид – нормативні акти, які мають силу закону. Іноді ці акти називають делегованим законодавством. Формально вони не іменуються законами, а завжди мають якусь особливу назву, за якою їх можна відрізняти від інших актів (наприклад, у Франції – це ордонанси; у Великобританії  – накази королеви у Таємній раді; на Кубі—декрети-закони Державної ради; у В’єтнамі – частина указів Державної ради; в Іспанії – законодавчі декрети і декрети-закони Уряду тощо). Частенько вони підлягають наступному затвердженню парламентом і є джерелами конституційного права, якщо містять відповідні норми. Будучи актами виконавчої влади, вони водночас регулюють дуже важливі питання, які відносяться, як правило, до сфери законодавчого регулювання. Прикладом можуть служити Указ президента Індії про націоналізацію ряду банків або акт уряду Нігерії, що скасував федеративний устрій держави (1966 р.), а потім той же орган (уряд) відновив і реорганізував федерацію (1970-1976 рр.)

Друга група – судові прецеденти тобто рішення авторитетних судів (вищих судових органів у конкретних справах, обов’язкові при вирішенні аналогічних справ у подальшому для цих же судів (судових органів, нижчих або рівних за рангом судових установ. Судові прецеденти у якості форми (джерела) конституційного права є найбільш характерними для Великобританії, США, Австралії, Канади, Північної Ірландії, Нової Зеландії, а також 36 колишніх колоній Британської імперії – нині членів Співдружності).

Стосовно конституційно-правових положень, установлених судовими прецедентами, то у більшості своїй правові норми визначають правове становище громадян і громадських об’єднань, а також взаємовідносин між органами держави. Так, у Великобританії немає законодавчого закріплення права на проведення мітингів, походів і демонстрацій. Але ще на початку ХІХ ст. рішенням одного із судів із конкретної справи послужили нормою для закріплення такого права.

Судові ж прецеденти мають своїми джерелами: а) власне загальне право (common law) – сукупність усіх діючих судових прецедентів, починаючи із ХІV ст., тобто з норм і звичаїв, які отримали судове визнання; б) тлумачення норм статутного права, при цьому завдання судді теоретично обмежується з’ясуванням змісту норми закону. В юридичній літературі у цьому зв’язку слушно підкреслюється думка, що судді за допомогою тлумачення створюють нові норми права. В США та Індії, наприклад, особливе значення мають рішення Верховних судів щодо тлумачення конституції. Але у значній кількості країн загальні суди не мають права давати будь-які обов’язкове тлумачення конституції або законів. Тому формами (джерелами) конституційного права можуть бути тільки рішення спеціальних, конституційних судів чи органів, які виконують функції конституційного суду.

Третя група джерел – конституційні звичаї (інші назви цього джерела – конституційні угоди або конвенційні норми) – це правила і приписи, які регулюють поведінку основних суб’єктів конституційного права, що не мають офіційної писаної форми, але протягом тривалого часу застосовані та мовчазно санкціоновані державою. А.Дайсі, який перший увів в обіг цей термін, писав: “Конституційні звичаї – це правила, які визначають спосіб, яким належить здійснювати дискреційні повноваження корони (або міністрів як слуг корони). За його словами призначенням конституційних звичаїв було “гарантувати остаточне верховенство виборців у якості справжнього політичного суверена держави”.¹ Так, багато положень британської конституції існують і дотепер завдяки т.зв. “конституційним угодам”: “Король повинен погодитись із біллем, який пройшов через обидві палати Парламенту”, “Лідер партії більшості – Прем’єр-міністр”, “Палаті лордів не належить ініціатива фінансових біллів” та ін. Отже, конституційні звичаї зобов’язані своїм існуванням потребі у нормах, які доповнюють правову основу конституції.

Четверта група форм (джерел) – міжнародні та внутрішньодержавні договори, тобто угоди суб’єктів конституційного права. Міжнародні договори служать джерелами конституційного права тільки у випадках, коли регулюють конституційні проблеми і передбачено їх безпосереднє застосування. Так, у Конституції Австрії є спеціальний підрозділ “Б. Європейський Союз”, який містить норми (ст. 23а, 23 б, 23в, 23г, 23д, 23е), що визначають порядок проведення виборів до Європарламенту, правовий статус депутатів від Австрії, участь країни у керівних органах Європейського Союзу, обов’язки уповноваженого члена Федерального уряду, в цій інституції, участь країни у спільній зовнішній політиці та політиці щодо забезпечення безпеки Євросоюзу відповідно до Розділу V Договору про Європейський Союз.

Така тенденція характерна і для інших країн. У Конституції Ірландії, наприклад, відповідна ст. 29, що має назву “міжнародні відносини”, у Конституції Іспанії цій проблемі присвячені ст. 93-96 (“Про міжнародні договори”) та ін.

Щодо внутрішньодержавних договорів, то вони є джерелами конституційного права тільки у тому випадку, якщо регулюють конституційні проблеми, коли на це суб’єкти уповноважені їх укладати. Прикладом можуть бути договори, які укладаються територіальними спільнотами між собою або із центральною владою (ст. 14 ч. 2 Конституції Іспанії).

П’ята група форм (джерел) – т.зв. доктринальні джерела, тобто доктрини відомих учених-юристів. З цього приводу сучасний французький правознавець Р.Давид заявляє: “…Доктрина в наші дні, також як і у минулому, складає дуже важливе і досить життєве джерело права”.¹ Мова, звичайно, йде про витяги із праць учених, які використовуються у тих випадках, коли не вистачає норм права, існує якась правова прогалина. Так, у судах Великобританії для посилення аргументації використовуються праці англійських державознавців У.Блекс­тона, А.Дайсі, В.Беджгота та ін. Американці у деяких випадках використовують праці т.зв. “батьків-засновників”, авторів Конституції США Дж.Медисона, Т.Джефферсона, А.Гаміль­тона, Д.Джея.

Шоста група форм (джерел) – парламентські регламенти (статути), які містять норми, що визначають порядок діяльності палат та їх внутрішню структуру. Як правило, вони мають вигляд єдиного акта, що вводиться рішенням самої палати і не потребує промульгації. Нерідко таке ж значення мають парламентські прецеденти – поведінка у конкретних ситуаціях, яка вважається обов’язковою на випадок повторення таких ситуацій.

Сьома група форм (джерел) – рішення органів конституційної юстиції (Конституційної ради - у Франції, конституційних судів - в Італії, ФРН, Болгарії, Угорщині, конституційних трибуналів - у Польщі, Іспанії, Верховних судів - у США, Японії, Індії тощо). Звичайно, нормативно-правовий характер мають такі рішення цих органів, які містять конституційно-правові норми – про конституційність законів,про компетенцію державних органів, про тлумачення конституції та ін.

Восьма група форм (джерел) – нормативно-правові акти виконавчої влади, до яких відносяться нормативні акти глав держав (укази, декрети, накази тощо) і нормативні акти урядів, а іноді і відомств (ордонанси, декрети, постанови тощо). Зрозуміло, що вказані акти служать джерелами конституційного права тільки в тій частині, в якій містять його норми. Між ними існує певна субординація. Найбільш широку сферу дії мають, безперечно, нормативні акти глав держав.

Дев’ята група форм (джерел) – рішення органів місцевого самоврядування (наприклад, місцеві статути, регламенти) – є джерелами конституційного права, коли регулюють суспільні відносини, пов’язані із здійсненням публічної влади.

Десята група форм (джерел) – це звід релігійних правил. Названі норми є специфічним джерелом конституційного права в окремих країнах. Наприклад, у конституціях Єгипту 1971 р., Сирії 1971 р., Пакистана 1973 р., Ірану 1979 р. шаріат, тобто норми, які містяться в Корані, проголошуються джерелами законодавства, включаючи і конституційне. При цьому юридична сила цих норм переважає навіть силу конституційних норм.

Одинадцята група форм (джерел) – політичні декларації і спільні постанови політичного керівництва правлячих партій та вищих органів державної влади. У наш час такі акти характерні для ряду країн, що розвиваються (наприклад, для країн Африки), для КНР, КНДР, Куби. Так, у Лівії прийнята на сесії Загального народного конгресу у березні 1990 р. “Хартія революційної законності” проголошує, що джерелом законності народних зборів і народних комітетів – “революційна законність лідера лівійської революції М.Каддафі, притаманне йому одному і яка є набутим правом, що не відбирається”. Директиви лідера обов’язкові для виконання.

Розділ ІІ

Конституційне право як наука і навчальна дисципліна у зарубіжних країнах

§ 1. Предмет науки конституційного права

Наука зарубіжного конституційного права, будучи складовою частиною загальної науки конституційного права певної країни, має своїм головним змістом вивчення досвіду інших держав із метою як виявлення загальних тенденцій і закономірностей розвитку конституційного права у сучасному світі, так і використання вдалих конституційно-правових рішень, знайдених у цих країнах, аби запобігти допущення помилок.

Наука конституційного права, як найчастіше її визначають, - це відображення норм конституційного права, а також врегульованих ними відносин у працях учених (монографіях, наукових статтях, коментарях до конституцій, законів тощо). Предметом вивчення цієї науки у будь-якій державі є: по-перше, зміст галузі конституційного права, її окремих інститутів і норм, на основі чого визначаються закономірності розвитку самої галузі; по-друге, практика реалізації конституційно-правових норм та інститутів, що дає змогу сформулювати обгрунтовані рекомендації законодавцю і правозастосувачеві щодо вдосконалення і застосування тих чи інших правових приписів, а окремим посадовим особам – рекомендації до їх застосування; по-третє, теорії і погляди, розроблені дослідниками конституційного права, тобто сама наука конституційного права у власному розумінні цього слова. Отже, предмет науки конституційного права становить не тільки нормативний матеріал, а й державна практика (конституційне право в дії), власний шлях розвитку.

Важливе значення має з’ясування співвідношення науки і галузі конституційного права. Наука конституційного права хоча і базується на однойменній галузі, але відрізняється від останньої своєю системою, яка збігається з системою галузі лише в цілому і в головному. Так, у системі науки є розділи, яких немає і не може бути в системі галузі, зокрема поняття конституційного права, його предмет, суб’єкти тощо. Ці та інші питання органічно не входять до змісту конституційного права як галузі, однак без них практично не існує сама наука конституційного права.

Водночас це не виключає тісного взаємозв'язку між галуззю і наукою, який на практиці виявляється в тому, що розвиток науки, як правило, супроводжує еволюцію галузі. З одного боку, як показують спостереження, потреби суспільного і державно-політичного життя спонукають до пошуку в сфері конституційно-правового регулювання, стимулюють розвиток науки. А з іншого, наука не тільки коментує характер і зміст такого регулювання, але й визначає напрямки його розвитку: чимало ідей, концепцій, доктрин спочатку були сформульовані в теорії і тільки згодом реалізовані на практиці.

Інакше кажучи, наука конституційного права – це не тільки сучасне, це ще і минуле, і навіть майбутнє. Так, наука конституційного права вивчає історію створення норм, історію дії норм, які у даний час, можливо, вже не діють і були скасовані. Ця історія завжди є частиною науки. Загальновідомо також, що наука завжди дає рекомендації на майбутнє. Ці рекомендації, що висловлюються вченими у своїх наукових працях, іноді враховуються, найчастіше не враховуються, але так чи інакше впливають на діюче право, оскільки рекомендації можуть бути враховані опосередковано. І  в цьому плані конституційно-правова наука завжди має не тільки теоретичний сенс, але й певне практичне значення.

Наука зарубіжного конституційного права є складовою частиною загальної конституційно-правової науки відповідної країни. Вона вивчає досвід інших країн з метою виявлення як загальних тенденцій і закономірностей розвитку конституційного права в сучасному світі, так і в цілях використання відповідним чином найбільш вдалих конституційно-правових рішень, виявлених у цих країнах, або запобігання допущених там помилок.

У розпорядженні дослідників-конституціоналістів є досить значний методологічний інструментарій. Подібно до інших юридичних наук, у конституційному правознавстві досить широко використовується метод формально-логічного аналізу, об'єк­тивно необхідний для з’ясування змісту досліджуваного нормативного матеріалу. Часто застосовується історичний метод, який передбачає виявлення історичних обставин, що зумовили конституційно-правові явища, які вивчаються. Наука конституційного права не може обійтися без застосування статистичного і методу соціологічних досліджень, коли мова йде про встановлення соціальної ефективності конституційно-правових рішень.

Для аналізу конституційних процесів наука дедалі ширше використовує системний і структурно-функціональний методи. Зокрема, системний метод дає змогу розглядати сам предмет конституційного права як цілісну взаємопов’язану систему. На основі системного аналізу є можливість виявити роль кожного правового інституту не тільки в системі конституційного права, а в цілому в правовій системі держави, так само висвітлити основоположну роль конституційних засад для нормативного регулювання суспільних відносин.

Глибокому вивченню змісту галузі конституційного права та її конкретних інститутів значно сприяє використання структурно-функціонального методу. Відповідна характеристика органів державної влади розкриває не лише конституційні повноваження, а й зміст їх владної діяльності, їхні реальні функції. Тільки за допомогою цього методу можна з’ясувати фактичне співвідношення органів законодавчої і виконавчої влади у певній країні, справжню компетенцію уряду тощо. Інакше кажучи, структурно-функціональний метод допомагає визначити, наскільки теорія тієї чи іншої конституційної системи відповідає її практиці.

За умов необхідності вивчення відповідних галузей великої кількості країн універсального значення набуває порівняльно-правовий (компаративний) метод аналізу конституційних проблем. На практиці він виявляється у порівняльному аналізі відповідних конституційних норм та інститутів. Його вміле використання створює сприятливі можливості як для глибокого і всебічного дослідження галузей конституційного права окремих країн, так і для визначення загальних закономірностей розвитку теорії і практики зарубіжного конституціоналізму. З іншого боку, цей метод є важливим інструментом виявлення та використання позитивного досвіду, накопиченого в конституційно-правовій сфері окремих країн. Зокрема, для України використання зарубіжного досвіду дає змогу втілювати у конституційну практику перевірену досвідом століть систему парламентаризму і, передовсім, побудови діяльності парламенту на професійних засадах, теорію і практику закріплення принципів розподілу влад, політичного, економічного та ідеологічного плюралізму, досвід оптимального регулювання конституційно-правового статусу громадян тощо. Усе це враховуються у законотворчому процесі при виробленні стратегії державотворення. Водночас, незважаючи на розширення застосування порівняльно-право­вого методу дослідження, його можливості далеко не вичерпані. Звичайно, згадані вище методи становлять методологічну осно­ву науки конституційного права, адже саме вони характеризують цю науку, хоча вона і не обмежується ними.

§ 2. Наука конституційного права
в зарубіжних країнах

Конституційно-правова наука відгалузилась від філософії, соціології та інших наук тільки у першій половині ХІХ ст., тобто значно пізніше від інших юридичних наук (цивільного, кримінального, процесуального права). Вона об’єктивно стала можливою і необхідною лише тоді, коли правове регулювання форм і способів здійснення влади у державі досягло певного рівня розвитку, зокрема, коли склалась більш-менш розгорнута система правових норм, які регулювали цю сферу відносин. Як образно висловився дореволюційний російський державо­знавець В.М.Гессен “… до того часу, доки монарх може сказати про себе “держава – це я”, науці державного права немає і не може бути місця”.¹

Наука конституційного права не знайшла у попередньому розвитку юридичної науки будь-якої значної вихідної опори. У неї був інший плацдарм. Це політична філософія ХVІІІ століття і в першу чергу праці таких її представників, як Ш.Монтеск’є, Ж.-Ж. Руссо, Дж. Локк, Д. Дідро та Т.Джефферсон. Саме у працях цих мислителів були сформулювати теорії та концепції народного суверенітету, розподілу влад, природних і невідчужених прав людини, парламентаризму, верховенства конституції, що дозволило створити розгорнуту конституційно-правову доктрину, яка стала не тільки самостійною, але й провідною галуззю юриспруденції.

Безспірно, що становлення зарубіжного конституційного права у великій мірі визначалась її практико-прикладною функцією: викладом і систематизацією норм права, виробленням нових юридичних понять, конструкцій, технологій (наприклад, виборчих систем, законодавчої техніки, законодавчої процедури та ін.).

У період антифеодальних революцій почали формуватися і новий державний лад і конституційне право, яке його сформу­лювало, надавши юридичну форму виробленим теоретиками демократичним ідеям. Учені-юристи чи не найбільшу увагу приділяли коментуванню нових конституційно-правових норм та інститутів. Прикладом можуть служити праці відомого анг­лійського юриста У.Блекстона, який наприкінці ХVІІІ ст. видав “Коментарі до англійських законів” у чотирьох томах. У цей період фактично і зароджується наука конституційного права.

Як зазначається в літературі, на першому етапі розвитку науки конституційного права (остання чверть ХІХ ст. і початок ХХ ст.) у ній панував напрям, який отримав назву “юридична школа”. Її називають також “класичною”, оскільки цей період розквіту вказаної науки позначений діяльністю таких славетних імен, як Г.Єллинек, А.Есмен, А.Дайсі, В.Орландо, Ф.Ф.Кокош­кін, М.М.Коркунов та інших. Вони розробили основні поняття і категорії конституційного права, створили значущі юридичні конструкції, виявивши при цьому оригінальність думок. Висунуті в їх працях ідеї до цього часу або відтворюються в модернізованих творах у сучасних концепціях, або використовуються як відправні точки для подальших модифікацій.¹

Отже, своє головне завдання її представники вбачали у розробці основоположних принципів, норм, категорій державного (конституційного) права, систематизації його норм, що безперечно, було особливо важливим у становленні цієї науки. Для обгрунтування даного наукового підходу використовувалась методологія юридичного позитивізму – свідоме обмеження предмета юридичної науки тільки правовою формою суспільних явищ. Знаний російський правознавець Ф.Ф.Кокош­кін у цьому зв’язку підкреслював, що наука державного права вивчає не сукупність усіх явищ, пов’язаних із державою, а лише “той правовий зв’язок, який з’єднує людей у такий союз, вона вивчає державне життя лише остільки, оскільки вона визначається нормами права. Вивчаючи явища державного життя тільки з одного боку, юридична наука не намагається дати цим явищам повної, всебічної, вичерпної характеристики, але намагається тільки з’ясувати їхню правову сутність, їх юридичну природу”.²

Центральною тезою в юридичній школі державного (конституційного) права стала концепція держави-суб’єкта права, тобто держави – юридичної особи або корпорації. Із поняття держави як суб’єкта права або юридичної особи виводиться статус органів держави, характер їх взаємовідносин, а також взаємовідносин між державою і підданими (громадянами). Із такого розуміння поняття держави робилися такі висновки: держава, будучи юридичною особою, може діяти тільки через свої органи; останні не є юридичними особами, носіями власних прав і обов’яз­ків, тому їх взаємовідносини мають юридичний характер лише в тому розумінні, що вони регулюються правом. Але це не взаємовідносини самостійних юридичних осіб. На таких же засадах будується й теорія представництва, згідно з якою представники (виборні особи) не пов’язані будь-якими юридичними обов’язками стосовно своїх виборців, адже вони також утворюють один із органів держави. Чи не найважливішим висновком теорії є ствердження про належність суверенітету самій державі (теорія державного суверенітету), а не нації, органу, особі або народові.¹

Розвиток науки конституційного права у ХХ ст. можна умовно поділити на два періоди, межею між якими є Друга світова війна. На початку ХХ ст. прихильники нових орієнтацій отримали узагальнену назву юридично-соціологічного напрямку (Л.Дюгі, М.Оріу, Л.Гумплович, Р.Сменд та ін.). Один із провідних представників соціологічного напрямку – французький державознавець Л.Дюгі^ відкидав класичну школу за її індивідуалістичний підхід, за те, що вона бачить окрему людину, але не бачить “соціальної солідарності”, яка і повинна визначати державно-правові відносини та інститути. Л.Дюгі проголосив “соціальну солідарність” вищим принципом суспільної та державної організації. У зв’язку із цим заперечував поняття суб’єктивного права: члени суспільства мають тільки обов’яз­ки, які полягають у виконанні певних “соціальних функцій”. Зокрема, за його словами, приватна власність – не суб’єктивне право у дусі Кодексу Наполеона, а “соціальна функція”, яка зобов’язує.²

У межах цього ж напрямку у 20-х рр. поточного століття виникає школа, що отримала назву від термінів інститут або інституція. Т.зв. інституціоналізм – теорія, згідно з якою у розвиненому суспільстві політична влада поділена між державою та іншими інституціями (партіями, професійними та підприємницькими союзами тощо).

Представники цієї школи (А.Оріу, Р.Ренар, С.Романо та ін.) вважали, що держава є тільки один із багатьох інститутів, які беруть участь у процесі здійснення політичної влади. Так само і право, встановлене державою, є лише одна із багатьох правових систем, існуючих у суспільстві, адже кожна інституція має і своє право.¹ Усяка інституція (держава, церква, громада тощо), з точки зору представників даної школи являє собою певний "юридичний порядок”

На особливу увагу заслуговує сформульоване М.Оріу “синтетичне” визначення поняття “держава”: “держава є юридичною персоніфікацією даної нації, що є наслідком політичної, економічної та юридичної централізації елементів нації і яка має за мету здійснення цивільного життя”.² Зазначимо, що деякі тези М.Оріу виявилися більш живучими, ніж концепція інституціоналізму в цілому (наприклад, розширення компетенції глави виконавчої влади, заперечення делегації як принципу функціонування представницької системи, і особливо ідея інституціоналізму).

Наука конституційного права в зарубіжних країнах на зламі ХХ і ХХІ століть у цілому може бути охарактеризована як складний конгломерат політико-соціологічних, юридичних і релігійних ідей та концепцій, які відображають різні підходи щодо оцінки правового регулювання конституційно-правових проблем. Можна виділити три її основні напрямки.

Перший напрямок – політико-соціологічний, який може розглядатися як продовження соціологічного напрямку. Сучасні її представники – Ж.Бюрдо, М. Дюверже, А.Дженнигс, М.Прело, С.Лоу, Т.Маунц та ін. стоять на позиції “наведення мостів” із політологією. Загальні тенденції цього напрямку можна коротко сформулювати так. По-перше, при поділі суспільства на класи, соціальні групи, прошарки представники цього напрямку використовують теорію поділу людей на пануючих та підвладних. По-друге, держава зображується ними як надкласовий орган, який займається соціальною допомогою, регулюванням соціальних відносин. На їхню думку, якщо держава у минулому була органом пригноблення, примусу, то тепер – це держава загального благоденства. По-третє, представники політико-соціологічного напрямку по-новому тлумачать поняття суверенітету, верховенства влади, парламентської влади та ін.

Другий напрямок – “модернізований юридичний”, який “генетично” у більшій мірі пов’язаний з “класичною школою”. Прихильники цього напрямку (наприклад, К.Хессе) намагаються, як правило, залишатися у рамках конституційної проблематики; їх основна увага спрямована на конституційний механізм держави. Основний підхід “модернізованого юридичного напрямку” – інституційний, тоді як прихильники політико-соціологічного напрямку віддають перевагу функціональному аналізу.¹

Третій напрямок – теологічний є характерним для держав, які іменують себе ісламськими. Прихильники цього напрямку Алі Абдель Разєн (Єгипет), Сулейман Мухаммед ат-Тамауі (Єгипет), Кахтан Рахман ад-Дурі (Ірак), колишній керівник Ірану аятолла Рухолла Мусаві Хомейні та інші відстоюють доктрину, побудовану на ісламі і яка обстоює новий тип державного устрою (т.зв. концепція “халіфату – справедливого правління”) і правового статусу особи. В цій доктрині немає місця суверенітету народу, іншим демократичним принципа та інститута.²

Аналізуючи сучасну світову науку конституційного права із соціально-політичних позицій, безперечно можна її охарактеризувати у цілому як демократичну доктрину. Її головна установча ідея – організація та функціонування державної влади згідно із принципами правової державності при головній ролі інституту основних прав і свобод людини та громадянина. Хоча сьогодні і простежується тенденція до нівелювання відмінностей, конституційно-правові доктрини окремих країн зберігає кожна свій стиль і характерні риси, по-різному розставляючи акценти у висвітленні інститутів діючого права. На нашу думку, зокрема, із цим пов’язана та велика увага, яка в науці конституційного права багатьох країн приділяється порівняльно-правовим дослідженням.

§ 3. Конституційне право зарубіжних країн
як навчальна дисципліна

Конституційне право як навчальна дисципліна у будь-якій країні – це частина науки, пристосована для вивчення та опанування студентами. Безспірно, уся наука – це гігантський обсяг джерел, а навчальна дисципліна – це завжди, і передусім, підручник, навчальний посібник, відповідна програма, що має досить чітку структуру і, звичайно, певну систему, а також мінімум сформульованих запитань, відповіді на яких студент має знати, вивчивши запропонований йому курс.

Як навчальна дисципліна, конституційне право заявила про себе наприкінці ХVІІІ ст. після прийняття перших писаних конституцій. Так, перша кафедра конституційного права з’явилася в Італії у м. Фєрара у 1797 р. У Франції перша кафедра була заснована у 1834 р., в Парижі і першим її професором був Пелегріно Россі.¹ Але її справжній розвиток був реалізований у ХІХ ст.

У наші дні ця дисципліна в тій чи іншій формі вивчається в усіх вузах юридичного профілю. Її обсяг і зміст визначається типовою навчальною програмою, на основі якої вузи і факультети створюють власні, як правило, системи навчальної дисципліни відповідає структурі конституції, завжди включаючи такі розділи як конституція, завжди правового становища особи, конституційні засади суспільного життя, конституційно-право­вий статус політичних інститутів, конституційні інститути фор­ми держави, форми народовладдя, конституційно-правовий ста­тус вищих органів державної влади та місцевого самоврядування, засади судової влади тощо. Але відмінність системи навчальної дисципліни від будь-якої класичної моделі конституції завжди полягає у тому, що навчальний курс передбачає спочатку розгляд специфічно навчального матеріалу: предмета, методу, джерел, системи конституційного права, науки конституційного права. Тільки після цього висвітлюються матеріал розділів, аналогічних до конституційних. Із тією системою, яку ми вважаємо найбільш доцільною, можна ознайомитись, подивившись зміст запропонованої книги.

Щоб мати уявлення про зміст сучасних навчальних курсів із конституційного права зарубіжних країн, подаємо виклад тематики дисципліни у трьох підручниках: А. Шаповал В.М. Конституційне право зарубіжних країн; Б. Конституционное право зарубежных стран (Под общ. ред. М.В.Баглая, Ю.И.Лейбо, Л.М.Энтина; В. Конституционное право (Отв. ред. В.В.Лазарев. Із міркувань зручності застосовуємо такий технічний прийом, як паралельну презентацію розділів і підрозділів цих книг.

Отже, зокрема, в Російській Федерації ця навчальна дисципліна складається із Загальної частини (вивчення в порівняльному плані основних інститутів конституційного права) та Особливої частини (вивчення основ конституційного права окремих країн, які представляють різні правові системи або відіграють особливу важливу роль у сучасному світі (США, Бразилія, КНР та ін.). Нагадаємо у зв’язку з цим, що ще доре­волюційна російська наука виділяла дві частини у конституційному праві: загальну й особливу. Та і на юридичному фа­культеті Чернівецького університету у 30-х рр. проф. Г.Алек­сіану викладав конституційне право за подібною методикою.¹

На жаль, в Україні навчальний курс конституційного права зарубіжних країн, який читається на юридичних факультетах, прийнято відносити до загальноосвітніх дисциплін. Вважається, що для майбутнього фахівця, працівника національних судових установ, органів прокуратури, внутрішніх справ, а також адвокатів знання конституційного права зарубіжних країн не має великого значення. Між тим, не можна не помітити того незаперечного факту, що знання основ конституційного права зарубіжних країн є не тільки елементом правової ерудованості, але і важливою складовою частиною високого правового професіоналізму. Без таких знань неможливі успіхи на ниві юриспруденції.

Розділ ІІІ

Загальна теорія конституції

§ 1. Поняття конституційного режиму

Історичний досвід доводить, що будь-яка держава встановлює для себе спосіб організації та здійснення влади в Конституції, стільки правлячі, скільки і керовані вбачаючи в цьому політико-юридичному документі Фундаментальний закон країни, Верховний закон, Фундаментальну угоду. За класичною теорією конституційного права, будь-яка держава в обов’язковому порядку має Конституцію¹. З цієї точки зору не має значення чи представляє Конституція певну сукупність традицій або практичних звичаїв або певний писаний документ, прийнятий за спеціальною процедурою.

Конституційна традиція, однак, набагато давніша, ніж писана Конституція. Історична ретроспектива дозволяє говорити про те, що кожна держава мала Конституцію у матеріальному розумінні, іншими словами, певну сукупність конституційних звичаїв, які встановлювали, між іншими, спосіб здійснення влади. Дійсно, навіть античні держави будували відносини між пірамідою влади і населенням, наділяючи певні особи або органи владними повноваженнями для здійснення публічної влади, відповідно до звичаїв і традицій, які сьогодні ми називаємо конституційними звичаями.

Звичайно, мав рацію сучасний французький учений-конституціоналіст М.Прело, який писав, що поняття "конституції" з’являється в момент "заснування держави" (institution)². Ще категоричніше висловлюється німецький державознавець Й.Ізензеє, який, підкреслюючи органічний зв’язок держави і конституції, говорить: "… Конституція не може бути зрозуміла без держави. Вона є передумовою самого її існування й об’єктом конституційного регулювання. Саме у державі конституція діє та реалізується"¹.

Можна сказати, що не існує держави без конкретної конституції. Держава, взята незалежно від своєї конституції, - не більш, ніж ідеальна конструкція, штучне утворення думки, абстракція в галузі загальної теорії держави. Усяке конституційне право звернене до реальної держави, а вона неминуче укладається в конституційні рамки². Ф.Лассаль, говорячи про те, що відсутність конституції означало би анархію, писав: "… справжню конституцію мали усі країни в усі часи… новітньому часу виключно властиві не справжні, а писані конституції або аркуші паперу…"³.

Загальновідомий також і факт, що ще Аристотель спільно зі своїми учнями склав збірник конституцій грецьких полісів-держав та їх колоній, фактично цілісне зібрання традицій, що стосуються форми державного правління відповідних країн.

Уточнення, зроблені у зв’язку з традицією конституційних звичаїв та її відносини з конституційними нормами, зібраними в одному документі, дозволяють окреслити проблематику концепції конституційного режиму. Ця концепція може бути визначена у двох значеннях: а) матеріальному; б) формальному.

З матеріальної точки зору, конституційний режим відображає сукупність правил, які регламентують організацію правління в державі на певному її етапі. З цієї точки зору, як вже було показано вище, будь-яка держава навіть з факту свого існування, має певну організацію, конституцію. У матеріальному значенні інституційне вираження конституційного режиму конкретизується в існуванні органів управління, незалежно від змісту та виду діяльності, які вони здійснюють (король, уряд, диван, парламент, національні збори та ін.). Таке розуміння концепції конституційного режиму відповідає тій історичній епосі, в якій правління в державах не здійснювалось згідно з нормами писаних конституцій. З формальної ж точки зору, конституційний режим — це виявлення або об’єктивізація сукупності правил, які регламентують організацію та управління у певній державі, в одному політико-юридичному документі (конституція)¹. У формальному розумінні конституційний режим відповідає сучасним державам, які управляються згідно з писаними конституціями.

Отже, сутність конституційного режиму полягає в наявності правил організації та владування в державі, незалежно від їхньої форми (звичаєвих або писаних).

§ 2. Поняття Конституції та основні етапи конституційного розвитку сучасних держав

Походження терміну “конституція” найчастіше відносять до латинського слова constitutio, що означає встановлення, устрій. Але семантичне поле слова конституція, на наш погляд, не може бути обмежене тільки посиланням на іменник constitutio. Очевидно, треба звернути увагу на дієслово (constitu-ere, -stitui, -stitutium), яке має декілька значень, зокрема, вирішувати, встановлювати. Він зустрічався ще у Стародавньому світі. Так, у деяких підручниках з історії держави і права говориться про Конституцію Лікурга ("Лікургів лад") VIII-VII ст.ст. до н.е. та Конституцію Солона VI до н.е., Конституцію Адріана 117 р. і Конституцію Юстініана 534 р., Конституцію Сєтоку (Японія) 604 р. Термін "конституція" застосовувався в законодавстві Стародавнього Риму і означав у ті часи різні акти, видані імператором, які закріплювали устрій держави¹. Але румунський учений А.Йоргован вважає спірним питання про те, щоб у Стародавньому світі слово конституція в техніко-юридичному аспекті означало або закони, якими були імператорські конституції, або звід окремих законів, які регламентували різні сфери організації та діяльності держави, особливо у греків; у останніх закони організації держави мали назву фундаментальні закони².

До того ж окремі феодальні держави встановили у письмових документах певні фундаментальні правила стосовно відносин між правителями та керованими, що мали значення керівних політичних принципів до існуючих звичаїв і, які в подальшому скріплювалися підписами монархів. У такому розумінні зішлемося на англійську Велику хартію вольностей 1215 р., угорську Золоту буллу. В деяких державах середньовічного періоду для розмежування подібних правил звичайних законів (статутів) використовувалося слово конституція. Водночас у політичних і юридичних працях, інспіровані принципами природного права, терміну конституція віддавалась перевага, натомість термін фундаментальний закон використовувався переважно для позначення актів державної влади, наділених вищою юридичною силою. Зауважимо, що в цілому для духовної історії Європи характерне розуміння конституції, зорієнтоване на реальність: від "Політеї" Аристотеля і "статутів" Ф.Аквінського, Ж.Бодена і Т.Гоббса до "реалістичних" конституційних визначень деяких сучасних учених, зокрема Сменда і Хеллєра розуміння конституції завжди відображало щось справжнє, а не належне¹.

Цілком зрозуміло, що ні в античному світі, ні в середні віки сучасного розуміння поняття конституції не було; не існувало тоді і таких основних законів, які би розглядалися як закони, що володіють верховенством, як юридична база поточної правотворчої діяльності, як акти, які закріплюють права людини, його відносини з державною владою. Як правило, у минулому під конституцією розуміли тільки устрій держави, форму організації державної влади. І тільки формаційні перетворення, що відбувалися під впливом Великої французької буржуазної (це слово — етимологічно "житель міста"— не мало тоді того негативного значення, що йому було надано згодом радикалістськими вченнями) революції кінця XVIII ст., наповнили це поняття принципово новим змістом. У ті часи слово конституція мало свою символіку та означало ніщо інше як інструмент боротьби проти абсолютної влади монарха, гарантія індивідуальних і колективних прав, демонстрація незалежності стосовно до колоніальної влади, утвердження єдності Держава — Нація. Сама ця ідея уперше була сформульована у французькій Декларації прав людини і громадянина 1789 p.: "суспільство, де не забезпечена гарантія прав і немає розподілу влад не має Конституції".

Саме з того часу слово конституція стало політичним терміном. Якщо раніше це слово означало державний устрій взагалі, то тепер воно стало синонімом тільки певного державного устрою. Конституція стала законом, який закріплює лад конституційної держави, в якій влада обмежена суверенітетом народу і правами людини і громадянина. З цього моменту закріплюється сучасне трактування конституції як сукупності правових норм, які покладені в основу теорії конституційної держави.

У конституційно-правовій доктрині теоретична розробка поняття "конституція", як і поява перших писаних конституцій нового типу аргументовано обґрунтовується в контексті ідей та теорій, що призвели до буржуазних революцій: природних прав, національного суверенітету, суспільного договору, розподілу влад. І це цілком слушно. Боротьба проти абсолютизму вимагала прийняття однієї фундаментальної Хартії, що мала фіксувати правила поведінки влад. Конституція мала стати арбітром і закріплювати фундаментальні правила функціонування держави, яка у такий спосіб становилася правовою державою. І в майбутньому, незважаючи на відмінність конкретних підходів і характеристик, під конституцією звичайно розуміли і розуміють законодавчий акт, яким визначаються організація вищих органів держави, порядок здійсненнями ними своїх функцій, їх взаємовідносини і компетенція, а також засади становища індивіда стосовно державної влади¹.

З юридичної точки зору конституція є таким же законом держави, як і інші, але в практиці сучасного конституціоналізму вона звичайно відрізняється від них за способом прийняття, внесення змін і доповнень до неї. В силу цього в юриспруденції вона визнається ядром правової системи відповідної держави (за винятком деяких мусульманських країн), володіє вищою юридичною силою, очолює ієрархію національного законодавства, визначає діяльність законодавчої, виконавчої та судової влади. Отже, конституція є основним законом держави. Але конституція не обмежується лише встановленням державного ладу. Регулюючи зовнішні межі вільної діяльності різних соціальних структур (відносини власності, шлюбу та сім'ї, свободу освіти, творчості та культури і т.ін.), вона цим установлює юридичні засади організації суспільного життя в деяких найбільш важливих її сферах. З огляду на це конституція дійсно є основним законом не тільки держави, але й суспільства.

У сучасному конституційному праві існує безліч визначень поняття конституції. Французький професор Лоран Габіб з цього приводу закликав бути "поблажливими до конституціоналістів, оскільки вони не знають, про що говорять"¹. Звичайно, в їх основу покладається одна або декілька ознак, які стосуються предмета конституційного регулювання, місця, що посідає конституція в ієрархії джерел національної правової системи. Так, англійські державознавці Є.Уейд і Г.Філліпс писали: "Під конституцією звичайно розуміють володіючий особливим правовим значенням документ, у якому визначаються засади організації, а також функції органів управління держави і формулюються принципи, які визначають діяльність цих органів². Американський дослідник К.Берд додає до цього таку ознаку, як "визначення свобод громадян"³.

Можна стверджувати, що домінуючим є визначення конституції за її змістом, тобто за предметом урегульованих нею суспільних відносин. Виходячи з цього, конституцію визначають як основний закон держави, який закріплює організацію державної влади, і, який регулює взаємовідносини цієї влади, суспільства та індивідів⁴.

Важливим для розкриття поняття конституції є питання про її сутність. Першим, хто сформулював цілісну концепцію сутності конституції, був німецький політичний діяч Ф.Лассаль. Він писав, що сутність конституції — це "... фактичні відносини, сили, які існують у даному суспільстві"¹. Тотожної думки був і відомий французький учений Ж.Бюрдо, який, зокрема, говорив, що конституція має на увазі соціальну структуру, групи (спільноти), або закріплюючи існуючу, або покладаючу на владу реформаторське завдання у цій галузі². Немає сумніву в тому, що сутність конституції визначається силами, що діють у суспільстві, адже і сама конституція, в тій чи іншій мірі, відбиває їх інтереси і сподівання.

Інший підхід, який існує в конституційному праві, пов'язаний із виділенням такої її риси, як її покликанням обмежити державну владу. М.Оріу, визначаючи конституцію як статут держави і нації, вказував, що він "повинен поставити перешкоду намаганням уряду за допомогою всемогутньої сили права, що встановлюється"³. Ще чіткіше з цього приводу висловлювався дореволюційний державознавець Є.В.Спектор­ський, який писав, що конституційна держава — це держава, в якій влада не тільки організована, але юридично обмежена, і "сукупність таких обмежень утворює конституцію даної держави"⁴. Теза про обмеження державної влади є характерною і для сучасних конституційних доктрин, що і було підтверджено на Міжнародному конгресі з порівняльного права у Токіо в 1991 p.: "Посилити конституціоналізм — це. значить посилити ефективність обмеження влади держави"⁵.

Зовсім інший підхід щодо визначення сутності конституції притаманний марксистській доктрині. В його основі лежить класовий аналіз конституції. Так, В.І.Ленін писав: "Сутність конституції в тому, що основні закони держави… виражають справжнє співвідношення у класовій боротьбі"⁶. Звичайно, сьогодні такий підхід піддається справедливій критиці.

Водночас при аналізі та оцінці як конституцій минулого, так і багатьох сучасних конституцій не можна повністю ігнорувати значення класових факторів. Безспірно, наприклад, що перші конституції кінця ХVІІІ — початку ХІХ ст.ст. були продуктом буржуазних революцій, і виражали вони у першу чергу інтереси буржуазії. Про злагоду, соціальний консенсус можна говорити лише стосовно до постіндустріального суспільства, яке склалося наприкінці ХХ ст. у розвинутих країнах (у соціальній структурі цього суспільства немає класів у марксистському розумінні).

З позицій сучасного досвіду можна стверджувати, що для адекватної оцінки сутності конституції необхідно враховувати по можливості всі їх прояви як внутрішнього, так і зовнішнього характеру. Насамперед, треба виходити із того, що характерні для цивілізації загальні проблеми і суперечності об'єктивно зумовлюють зростання значення загальних для усього народу цінностей та інтересів. А тому сучасні конституції не можуть не закріплювати притаманних усьому суспільству цінностей та інтересів. У цьому контексті конституція будь-якої держави може і повинна виступити в якості юридичне узаконеного балансу інтересів усіх класів і соціальних прошарків суспільства. Отже, сутністю конституції має бути ідея соціального співробітництва. Тільки у такому разі Конституція є засобом легітимації соціальної злагоди і партнерства, громадянського миру. "Загальне людське призначення держави у більш широкому розумінні полягає в тому, щоб бути інструментом соціального компромісу, пом'якшення і подолання суперечностей, пошуку злагоди і співробітництва різних верств населення і суспільних сил: забезпечення загальносоціальної спрямованості у змісті усіх здійснених нею функцій"¹.

Саме цьому підходу віддають перевагу творці сучасних конституцій. Водночас, як нам здається, і цього недостатньо для розуміння сутності конституції. У цьому зв’язку вважаємо продуктивною ідею проф.ДЛ.Златопольського, який привертає увагу дослідників до двох висновків Ф.Лассаля, а саме:

1. Усяка конституція представляє собою основний закон.

Сформулювавши цю тезу, Ф.Лассаль виходив із того, що це головна властивість будь-якої конституції, яка одночасно, з одного боку, зближує її з будь-яким звичайним законом, а з іншого – відрізняє від нього, оскільки в кожній державі існує тільки один основний закон, тоді, як звичайних законів – безліч.

2. Конституція саме тому, що вона є основним законом, представляє собою юридичну базу для всієї законодавчої діяльності держави¹.

Ф.Лассаль уперше у світі звернув увагу на те, що основний закон держави "... повинен бути основою для всіх інших законів...". Саме тому, по-перше, принципи основного закону повинні пронизувати собою усі звичайні закони і, по-друге, у державі можуть існувати і "... видаватися тільки ті закони, які будуть суворо узгоджуватися з принципами конституції як основного закону"².

Нарешті, проф. Б.С.Ебзеєв привертає увагу до ще одного аспекту сутнісної характеристики конституції — на її програмний характер "Конституція, — пише він, — являє собою продуману модель, організації соціуму, і в цьому розумінні вона є певною програмою, яка має для всіх суб'єктів права юридично обов'язковий характер"³.

Отже, "сутність конституції" — багатопланова категорія, що має різні аспекти. Головні напрями й аспекти сутнісної характеристики Конституції присутні в усіх конституційних нормах та інститутах і формально знаходять свій вираз у конституційно-правовій регламентації влади, суверенітету і свободи особи в суспільстві.

Підсумовуючи викладене, можна запропонувати таку дефініцію поняття конституції. Конституція — це основний закон держави, прийнятий в особливому порядку на основі компромісу різних політичних сил суспільства, який визначає межі здійснення державної влади та основних прав і свобод особи і, який в юридичному плані представляє собою звід правових принципів і норм, що регламентують найважливіші сфери суспільного життя.

Глибоке і всебічне розкриття сучасного розуміння поняття конституції неможливе без розгляду світового конституційного процесу, який же, звичайно, зумовлюється еволюцією суспільства і держави у новий та новітній часи. В цьому розвиткові виділяються чотири основні етапи. Перший охоплює період з кінця ХVІІІ ст. до закінчення Першої світової війни; другий — період між двома світовими війнами; третій — період від закінчення Другої світової війни до кінця 80-х років; четвертий — сучасний етап, який розпочався на зламі 80-х—90-х рр. ХХ ст.¹.

Перший, або початковий етап конституційного розвитку – це період становлення та утвердження буржуазного суспільства у передових державах Європи і Америки. Саме тут з’являються перші писані конституції США (1787 р.), Франції (1791 р.), які справили величезний вплив на світовий конституційний розвиток. Якщо американська конституційна модель слугувала зразком для конституцій країн Латинської Америки (перша з них прийнята у Венесуелі 1811 р., в Мексиці у 1824 р., Уругваї — в 1830 р., в Аргентині — в 1853 р.); то французька — для конституцій європейських країн. Крім того, значний вплив справила неписана конституція Великобританії на конституції перших домініонів: Канади 1867 р., Австралії 1900 р., Південно-Африканського Союзу 1909 р. Тільки в кінці періоду з’являються перші конституції у країнах Азії (Японії 1889 р., Китаю 1912 р., Ірану 1906 р.) на Африканському континенті, крім ПАС, тільки Ліберія мала конституцію, прийняту в 1847 р. та скопійовану з Конституції США. Конституції, прийняті в цей період, відносять до т.зв. старих конституцій, більшість з них вже не діє. Чинними залишаються конституції США, Норвегії (1814 р.), Нідерландів (1815 р.), Бельгії (1831 р.), Люксембургу (1868 р.), Швейцарії (1874 р.), Австралії (1900 р.) та деякі інші.

В цілому конституціям цього періоду були притаманні певні загальні риси, які дозволяють скласти уявлення про існуючу конституційну модель. В її основу покладена ліберальна концепція конституції як законодавчого акта, покликаного максимально обмежити втручання держави в життя громадянського суспільства і окремого індивіда. Правовий зміст конституції зводився до норм, які регулюють організацію державної влади на основі класичного принципу розподілу влад, а також правове становище особи, що включало її політичні та громадянські права.

Другий етап конституційного розвитку у літературі характеризується такими основними рисами. По-перше, високим ступенем активності конституційної правотворчості: були прийняті десятки нових конституцій, модернізовані деякі старі. Зокрема, прийняті конституції в деяких країнах, які не мали раніше основних законів (Єгипет, Ефіопія, Таїланд та ін.). У старих конституційних державах (Австрія, Іспанія, Мексика, Німеччина та ін.) конституції фіксували зміну форми держави. На сьогодні з них чинними залишаються лише конституції Фінляндії (1919 р.), (Австрії (1920 р.), Латвії (1922 р.), Ірландії (1937 р.), Мексики (1917 р.).

По-друге, зміст конституцій цього періоду, що характеризуються як нові, не зазнали суттєвих змін. У їх підвалинах залишилась та ж ліберальна концепція. Однак розроблені в них принципи, які визначають демократичну організацію державної влади і правове становище особи, набувають на цьому етапі нову якість завдяки фіксації загальнолюдських цінностей, що мають універсальний характер.

По-третє, починають формуватися нові тенденції конституційного розвитку, до яких відносяться: введення до предмета конституційного регулювання нового комплексу суспільних відносин (насамперед, економічних і соціальних); розширення меж втручання держави в життя суспільства та індивідів (визнання її економічної та соціальної ролі); надання конституційного статусу новим інститутам (політичним партіям і профспілкам); поява нової категорії прав і свобод людини (соціально-економічних); запровадження інституту конституційної юстиції тощо.

По-четверте, на основі концепції, що виходила з постулатів марксистської теорії про закономірності розвитку суспільства і держави, була створена принципово нова "соціалістична" конституційна модель, яка знайшла своє відображення у Конституції РРФСР 1918 р., конституціях Угорщини 1919 р., Монголії 1940 р. У цій моделі принцип народного суверенітету був замінений принципом належності державної влади тільки трудящим на чолі з робітничим класом; принцип політичного, економічного та ідеологічного плюралізму — принципом монізму як основи політичної, економічної організації суспільства та його духовного життя (однопартійність, всевладність Рад, безроздільне панування соціалістичної власності та марксистсько-ленінської ідеології): принцип свободи й автономності особи, яка користується широкими правами і свободами — її підлеглості суспільству і державі, наділення її правами і свободами в інтересах соціалістичного будівництва. Новою тенденцією стало закріплення системи соціальних і економічних прав.

Третій етап призвів до глобалізації конституційного процесу: до нього прилучилися понад 130 нових держав. Цьому етапові притаманна така характерна риса як багатоманітність конституційних моделей та їх різновидів. Основними були: західна конституційна модель, яка склалася на попередніх етапах; соціалістична, представлена радянськими конституціями і конституціями інших соціалістичних країн (Албанія, Болгарія, В’єтнам, КНДР, КНР, Куба, Монголія, НДР, Польща, Румунія, Угорщина, Чехословаччина, Югославія); нова конституційна модель країн, що розвиваються. Кожна із названих моделей мала свої різновиди, свої тенденції розвитку.

Зокрема, розвиток західної конституційної моделі харак­теризується наявністю двох різновидів, які у державо­знавстві позначаються як конституції "другої хвилі" (або "нового покоління" та "старі" конституції. До першої групи відносяться конституції, прийняті у розвинутих країнах, де після Другої світової війни ліквідовані тоталітарні режими (ФРН, Греція, Італія, Іспанія, Португалія, Японія), а також конституції Франції 1946 і 1958 рр. До другої групи відно­сяться конституції інших розвинутих країн (наприклад, закон про Форму правління 1974 р. у Швеції, Конституційний акт 1982 р. в Канаді, конституція Південно-Африканської Республіки 1983 р.). Новацією цих конституцій було введення до предмета конституційного регулювання нового блоку суспільних відносин — економічних і соціальних. У результаті конституція набуває нову якість — стає основним законом не тільки держави, але в певній мірі і суспільства. Нові конституції значно розширили межі втручання держави в економічну, соціальну та духовну сфери життя суспільства, водночас покладаючи на неї відповідні обов’язки перед суспільством у цілому та його членами. В західній науці конституційного права таке явище знайшло своє відображення у новому понятті соціальної конституції. Так, Ф.Ардан пише:: соціальна конституція — це принципи економ­мічної та соціальної організації, введення яких до тексту основного закону стало "звичайним явищем новітнього часу"¹.

Стосовно другого різновиду західної конституційної моделі, то він представлений "старими конституціями", які не зазнали якісних змін (саме в цьому розумінні вони є "старими"). Модернізацію ж, якої вони зазнали, стосувалася в основному двох об’єктів конституційного регулювання: прав і свобод людини, а також зовнішньополітичної діяльності держави. Але головна відмінність цих конституцій від конституцій "другої хвилі" полягала в тому, що "старі" конституції, як і раніше, залишили поза увагою питання економічної та соціальної організації суспільства.

Друга конституційна модель цього етапу була представлена соціалістичними конституціями. Основу цієї моделі склали радянські конституції та у першу чергу Конституція СРСР 1936 р., принципові положення якої відтворювалися основними законами соціалістичних держав, які виникли після Другої світової війни. До них відносилися, зокрема такі: суттєве розширення рамок конституційного регулювання; тотальна етатізація суспільства — підпорядкування державі усіх сфер його діяльності; розгорнута інституалізація марксистсько-ленінської партії як єдиної керівної сили суспільства і держави; посилення і реалізації основного закону. Водночас у 80-і рр. у конституційному розвитку деяких країн (СРСР, Польща, Угорщина, Югославія) накреслились тенденції до певної демократизації. Так, декларувалися деякі нові політичні та громадянські права; уперше запроваджуються їх юридичні гарантії. Однак ці новели не зачіпали у цілому підвалини самої моделі, часто не мали ніякого практичного значення.

Важливою особливістю третього етапу було виникнення нової конституційної моделі у країнах, що розвиваються, яка мала два різновиди: "прорадянський" і "прозахідний"¹. Прозахідна модель була представлена в основному конституціями колишніх метрополій. За підрахунками У.Дейла (Великобританія), тільки чиновники міністерства колоній цієї країни розробили конституції для 33 країн британської Співдружності². Але вже з середини 60-х рр. посилився вплив "соціалістичної" конституційної моделі. Найбільший вплив ця модель справила на конституції країн т.зв. "соціалістичної орієнтації" (Алжир, Бенін, Конго, Ефіопія та ін.). Конституції в цих країнах складалися вже за участю радників із соціалістичних країн, і, цілком зрозуміло, сприйняли ідеї, принципи та інститути "соціалістичного" конституціоналізму.

Водночас у цей період з’явився і новий фактор — взаємовплив конституції самих молодих держав. Прикладом можуть служити конституції Індії 1950 р. і Танзанії 1975 р., положення яких відтворювалися в основних законах багатьох країн, що розвиваються.

На четвертому етапі найбільш характерною тенденцією стало здійснення широкомасштабних конституційних реформ, оновлення практично усього конституційного законодавства. Тільки за період 1989-1995 рр. у світі прийнято близько 100 нових конституцій. На Африканському континенті із 53 держав нові конституції прийняли 36³. Цей процес продовжується. В цілому в світовому конституційному просторі відбувається демократизація принципів, норм та інститутів. При цьому, звичайно ж, зберігаються відмінності між конституціями окремих країн, зумовлені історичними особливостями розвитку суспільства і держави. Зокрема, певними особливостями характеризуються конституції Китаю, Куби, КНДР і СРВ, у яких збереглися деякі ідеї та принципи "соціалістичної" моделі; а також у т.зв. мусульманських країнах, в житті яких істотну роль відіграє іслам.

§ 3. Зміст, форма і структура конституції

Зміст конституції, або наповненість її правовим матеріалом у кожній з держав залежить від багатьох факторів — часу й обставин прийняття, юридичних, культурних і релігійних традицій, зарубіжного впливу і навіть від географічного розташування, темпераменту нації. Водночас усім конституціям притаманні ряд обов’язкових елементів, без яких вони не виправдовують свою сутність.

1. Положення про народний суверенітет є обов’язковим елементом змісту будь-якої конституції. Конституція Бельгії 1831 р. проголошує "Усі влади походять від народу. Вони здійснюються в установленому Конституцією порядку". В ст. 1 (п. 2) Конституцій Іспанії 1978 р. сказано: "національний суверенітет належить іспанському народові, від якого "походять повноваження держави".

Суть концепції народного суверенітету полягає в тому, що народ є носієм суверенітету та єдиним джерелом влади в суспільстві та державі, йому належить уся повнота влади. Водночас у конституціях нерідко зустрічаються випадки нехай і формального, але все ж обмеження народного суверенітету. Зрозуміло, вони полягають у тому, що думка політичної більшості отримує обов’язкову силу, якщо будуть дотримані процедурні формальності. Так, Конституція Іспанії вимагає, щоб народ здійснював свій суверенітет "у формах і межах Конституції". Такими формами є вибори, референдуми, колективні ініціативи (петиції, законопропонування), "групи тиску", лобізм та ін. А процедурні, формальні складнощі та заборони утворюють перешкоди, які запобігають спонтанні прояви народовладдя, суспільних помилок (наприклад, прийнятий закон може бути оскарженим; референдум не може проводитись із деяких питань; зміни конституції вимагають кваліфікованої більшості виборців, депутатів, суб’єктів федерації; депутат не може бути відкликаний виборцями). Народний суверенітет обмежений правами людини. Конституція не передбачає можливості довільного порушення особистої свободи в інтересах здійснення народного суверенітету. Основний закон ФРН, наприклад, надає їм рівноцінного значення і визнає їхню взаємозалежність: "Німецький народ визнає недоторканими і невідчуженими права людини як основу будь-якого людського суспільства, миру і справедливості у світі". Обмеження на народовладдя покладають також і міжнародні зобов’язання нації, держави. Право народу на владу може бути обмежене іноді суверенітетом монарха (в парламентських монархіях це обмеження зобов’язує поважати главу держави і надавати йому можливість брати участь в оформленні політичних рішень; у дуалістичних монархіях обидва суверени — народ і монарх — володіють верховенством у тій чи іншій сфері політики. Так зміни конституції вимагають схвалення і монарха і народу (парламенту, референдуму).

2. В конституціях переважної більшості держав закріплюються принцип розподілу влад. У деяких з них (італійській, французькій, німецькій) він не відтворюється семантично точно, він нібито замислюється, із нього виходять. В інших же (американській, датській, японській) — він чітко формулюється у відповідних статтях. В Конституції Данії (розд. 1, § 3) сказано: "законодавча влада належить Королю і Фольхетингу спільно, Виконавча влада належить Королю, судова влада — судам".

3. Правові засади статусу особи є неодмінним елементом змісту конституції. Як правило, у самому тексті Основного закону міститься відповідний розділ. У новітніх конституціях, особливо латиноамериканських держав, правове становище людини та громадянина з точки зору техніко-юридичної розроблено досить грунтовно, з багатьма деталями. Водночас є низка конституцій (США, Франції, деяких франкомовних країн Тропічної Африки), в основному тексті яких відсутні розділи про права і свободи. В Конституції США Білль про права складає перші десять поправок до неї, а у Франції в преамбулі Основного закону підкреслюється відданість народу правам людини, які були визначені Декларацією 1789 р.

4. Усі конституції встановлюють і закріплюють форму правління відповідної держави — республіку або монархію. В преамбулі Конституції Індії, сказано: "Ми, народ Індії, урочисто вирішив заснувати Індію як суверенну демократичну республіку…". А в Конституції Іспанії прямо зафіксовано: "Політичною формою іспанської держави є парламентарна монархія".

5. Усі конституції, за деяким винятком, в тій чи іншій формі закріплюють інститут приватної власності.

6. Конституції так чи інакше встановлюють і закріплюють форму державного устрою — унітарну або федеративну. Але в самому тексті Основного закону інколи можуть бути відсутні відповідні приписи щодо цього (Франція, Японія). І в федеративних державах не завжди зустрічається термін "федерація". В ряді випадків у конституціях користуються відповідними синонімами (в Індії та США — "Союз"; в Австрії — "Союзна держава"), Пряме згадування про федерацію міститься в конституціях Аргентини, Бразилії, Венесуели, Мексики, ФРН.

7. Усі конституції визначають принципи організації системи вищих органів державної влади і порядок діяльності складових її підсистем.

8. Суттєвий елемент будь-якої конституції — наявність перехідних і прикінцевих положень. У деяких випадках вони складають окремий розділ в конституції (Болгарія, Бразилія, Македонія, Російська Федерація, Словенія, ФРН та ін.). Їх поява в конституційній доктрині пояснюється тим, що прийняття нової конституції принципово змінює політичний лад. Учасники конституційно-правових відносин можуть виявитися не готовими до нововведень. Для цього потрібний певний час і відповідна підготовка громадської думки.

Коло питань, які регулюються конституціями, неоднакове. Але їх текстуальний аналіз дозволяє вивести загальну закономірність: "старі" конституції більш сумарні. За влучним визначенням Наполеона, вони "короткі і туманні". Типовим прикладом є Конституція США, яка містить тільки загальні принципи організації центральної державної влади і розподіл компетенції між Союзом і штатами. І, навпаки, конституції, прийняті після Другої світової війни, більш докладні.

Зміст конституції виявляється в її формі. Форма конституцій – це спосіб організації та вираження правового матеріалу.

Ще з минулого століття конституційна доктрина поділяє конституції на: писані і неписані. Цей поділ досить умовний, але став традиційним. Писаними є конституції, що мають конкретну юридичну форму, чітку структуру, назву, приймаються в установленому законом порядку. Таких конституцій, звичайно, переважна більшість.

Якщо конституція складається з єдиного писаного акта, що регулює уся основні питання конституційного характеру, то вона вважається консолідованою або кодифікованою. У разі ж, коли одній й ті ж питання регулюються декількома писаними актами, то така конституція вважається некодифікованою. До них відносяться конституції Канади, Ізраїлю, Фінляндії та ін.

У літературі нерідко говориться про наявність конституцій змішаного типу. Частково вони писані та включають парламентські закони та судові рішення, що є обов’язковими прецедентами. Частково ж складаються зі звичаїв і доктринальних тлумачень. Наприклад, Конституція Великобританії містить закони (статути) такі як, Велика Хартія вольностей 1215 р., Білль про права 1689 р., Акт про престолонаслідування 1701 р., акти про парламент 1911 р. та 1949 р., Акт про громадянство 1981 р., - в цілому понад 300 законів; далі судові прецеденти (т.зв. загальне право), також звичаї, які іменуються конституційними угодами, в яких містяться конвенційні норми.

Щодо питання про неписані конституції, тобто взагалі незафіксованих у документах, то вони існують, як правило, тимчасово — після революцій, державних переворотів і т.ін., як, наприклад, було в Румунії після грудневого повстання 1989 р. Водночас зберігають свою дію попередні акти поточного законодавства, якщо вони не суперечать суті та цілям нового режиму.

Варто звернути увагу на дещо умовний характер поділу конституцій на писані, змішані та неписані, оскільки нерідко і при наявності писаної конституції в країні діють, зокрема, конституційні звичаї. Так, за Конституцією Франції Прем’єр-міністр є відповідальним тільки перед нижньою палатою парламенту, насправді ж він несе відповідальність і перед президентом.

Як юридичний документ конституція має внутрішню логіку, певну структуру. Структура конституції — це її внутрішній поділ на певні частини: розділи, параграфи і т.ін. Як правило, конституції мають стандартну структуру: преамбулу (вступну частину), основну частину, прикінцеві та перехідні положення, а в ряді випадків і додатки.

Питання про структуру конституції в теорії розглядається не з точки зору юридичної техніки, а в правовому і політичному аспектах. Як і де регулюється те чи інше питання, в якому розділі і в якому параграфі – часто-густо має конкретне політичне значення, політичний зміст або підтекст.

Преамбула (фр. рréambule — передмова) з точки зору конституційної доктрини – необхідний складовий елемент конституції, та є чимало конституцій без неї (наприклад, Греції, Італії). В ній знаходять відображання такі важливі питання, як: цілі конституції; історичні умови, які передували її прийняттю; ставлення до прав і свобод людини; загальні засади державної політики; іноді вказується приналежність держави до світової спільноти. І хоча положення преамбули не є правовими нормами, але вони мають нормативне значення для тлумачення та застосування решти положень конституції. Виняток — Конституція Франції. В ній перша стаття тексту Основного закону вміщена прямо в преамбулі (це своєрідна "стисла конституція"). З іншого боку, частиною Конституції 1958 р. є й інша преамбула — до Конституції 1946 р., що регулює деякі права людини.

Основна частина – власне сам текст Конституції. Звичайно він поділений на розділи, статті, параграфи, які мають нумерацію. Кожний розділ регулює певну сферу суспільних відноси, а статті містять конкретні норми.

Побудова основної частини має також свою внутрішню логіку: автори (розробники) конституції застосовують принцип важливості (значущості) інститутів. У сучасних конституціях на першому місці, як правило, ставлять розділ “загальні засади (основні принципи)”, далі — права і свободи людини та громадянина, і тільки після них — устрій держави і систему державних органів. Прийнято вважати, що вперше такий порядок побудови тексту Основного закону застосували італійці в своїй Конституції 1947 р.

Прикінцеві положення — це, з одного боку, частина основного закону тексту, а з іншого, як правило, норми процесуального характеру. Тут звичайно встановлюється порядок набуття чинності конституції. Інколи, якщо це не врегульовано в останній частині, тут вміщують норми про порядок зміни конституції або про державну символіку.

Перехідні положення мають своїм головним призначенням забезпечення спадкоємності між минулою та нині діючою конституціями. Вони, зазвичай, визначають строки набрання чинності окремих конституційних норм, які не можуть бути реалізовані відразу, порядок і строки заміни старих конституційних інститутів новими. Наприклад, органи, призначені (обрані) безстроково (для прикладу, суди), у демократичних державах не розпускаються і не замінюються іншими в зв’язку з прийняттям нової конституції.

Додатки до конституції іноді мають важливе юридичне значення. Наприклад, у деяких додатках до Конституції Індії міститься розподіл компетенції між Союзом і штатами. Декілька додатків містить і Конституція Канади. З-поміж них додаток із 30 пунктів "Про актуалізацію Конституції", додаток "Робота і публічна власність провінцій, які є власністю Канади", "Присяга на вірність" та ін.

§ 4. Прийняття та зміни конституції
в зарубіжних країнах

Особлива значущість конституції у житті суспільства і держави та її верховенство у системі законодавства висувають проблему використання певних спеціальних форм (процедур) її прийняття.

Прийняття конституції треба розуміти як комплексний процес глибокого політико-юридичного значення, процес у якому можна точно виділити щонайменше такі елементи: а) ситуації, при яких приймається нова Конституція; б) ініціатива прийняття Конституції; в) компетентний орган (конституційний або установча влада); г) способи прийняття.

Ситуації, при яких приймається нова Конституція. Як правило, нова конституція приймається:

1. Одночасно з утворенням нової держави. Поява нової держави є складним політичним процесом, який потребує прийняття деяких урочистих актів політико-юридичного характеру, якими регламентуються найважливіші юридичні ознаки території, форми держави, форми правління, політичного режиму; встановлення існування певного населення на відповідній території; передбачаються принципи, норми і органи здійснення суверенної влади, права і обов’язки громадян тощо. Такі приписи встановлюються в конституції або в іншому правовому акті конституційного значення. В таких умовах можна говорити, що утворення нової держави, як і прийняття конституції є процесами, які розгортаються майже одночасно. Класичним прикладом може слугувати утворення США. Аналогічні процеси мали місце після закінчення Першої та Другої світової війн, наприкінці 80-х — початку 90-х рр. ХХ ст., коли були утворені десятки нових незалежних держав.

2. В умовах, коли в житті певної держави мають місце глибокі структурні політичні зміни, а саме, коли змінюється політичний режим, або коли якась держава відновлює фундаментальні політико-юридичні, економічні засади, соціально-політичну систему або тоді, коли завершує свою національну єдність. Свіжими прикладами прийняття нових конституцій завдяки зміни тоталітарних політичних режимів на демократичні плюралістичні режими є конституції колишніх соціалістичних держав (наприклад, Конституція Болгарії та Конституція Румунії, прийняті у 1991 р., Конституція Російської Федерації 1993 р.).

3. Нова конституція може бути прийнята і тоді, коли в житті держави мають місце важливі зміни політичного і соціально-економічного характеру, які не загрожують існуючому державному ладові або політичному режимові. В такій ситуації конституція вже не відповідає новим соціально-політичним відносинам. Практично, йде мова про нову стадію розвитку держави, цей факт вимагає прийняття нової конституції (наприклад, прийняття Конституції Франції 1795 р., яка замінила Основний закон, прийнятий двома роками раніше).

Ініціатива прийняття Конституції. Тут проблема полягає у розумінні того, яка суспільна або політична, соціальна чи державна сила може мати таку ініціативу. Теоретично треба виходити з того, що конституційна ініціатива повинна належати тому державному, політичному або соціальному органу, який, посідаючи в політичній системі суспільства найвище місце (верховний орган), здатний знати еволюцію даного суспільства, його перспективи. Також особливу роль належить народній ініціативі.

Компетентний орган. Аналіз текстів конституцій дозволяє стверджувати таке. Деякі конституції передбачають, хто може володіти ініціативою прийняття конституції. Інші конституції не передбачають таку справу, вона випливає з нормативної системи щодо розробки законів. Часом конституційна теорія і практика підпорядковує ініціативу і прийняття конституції правилам, які стосуються установчої влади.

Способи прийняття конституції. Особливий порядок прийняття конституції знаходить своє відображення у сучасній конституційній доктрині, яка розділяє законодавчу і установчу влади. Якщо звичайно закони приймаються та змінюються у порядку здійснення законодавчої влади, то конституції — у порядку здійснення установчої влади. Французький дослідник П.Бастід зазначає: "Конституційні тексти — витвір не законодавчої влади, яка є підлеглою, а вищої влади, що зветься установчою"¹.

Оскільки у вітчизняній науці конституційного права поняття "установча влада" тривалий час не використовувалося при розгляді порядку прийняття та зміни конституції, вважаємо за необхідне коротко зупинитись на теорію установчої влади. Згідно з конституційною доктриною ряду країн (Франція, Колумбія та ін.), установча влада – це незалежна і самостійна публічна влада, що має найвищу юридичну силу і посідає відповідне місце у поділі влад поряд із законодавчою, виконавчою та судовою².

Під установчою владою розуміється фактично орган, який наділений спеціальною політичною владою для прийняття конституції. Отже, зміст установчої влади складають повноваження щодо прийняття або суттєвому зміненню конституції держави. В цьому зв’язку доцільно підкреслити, що будь-яка процедура прийняття конституції є коректною тільки у тому випадку, якщо вона забезпечує реалізацію установчої влади. Тільки суб’єкти, які володіють установчою владою, можуть затвердити фундаментальний закон держави. Недотримання цього порядку суперечить сутності конституції як основного закону, є конституційно-правовим порушенням. Акцентуємо увагу на цей момент ще й тому, що навіть у другій половині ХХ ст. були випадки таких порушень. Зокрема, в 1962 р. Основний закон Пакистану був октройований Президентом республіки, який не був наділений установчою владою.

Суб’єктами установчої влади проголошуються або носії суверенітету (народ, монарх, іноді — Бог) або представники суверенів, які правомочні засновувати династію, перерозподіляти політичну владу, дарувати або закріплювати громадянські свободи, встановлювати засади державності.

Залежно від того, хто здійснює установчу владу, виділяють такі основні форми прийняття нової конституції.

1. Установчим органом (конституційний конвент, установчі збори, установчий конгрес, "парламент у формі конгресу" (Франція), спеціальний народний меджліс (Мальдіви), джірга — представницький інститут мусульманської громади).

2. Референдумом — як однією з процедур, які можуть бути використані для здійснення установчої влади. Значення використання референдуму при прийнятті конституції може бути різним. Одна справа, коли референдум проводиться для затвердження конституції, яка гласно розроблялась і приймалась парламентом або установчими зборами. Така процедура є демократичною. Саме так були прийняті конституції Італії 1947 р., Португалії 1976 р., Іспанії 1978 р. та багато інших. І зовсім інша, коли народові пропонується висловлюватись по проекту, підготовленому в урядових структурах. Такий конституційний референдум перетворюється у плебісцит, на якому голосується насправді довіра урядові. Виборчий корпус у таких умовах піддається тиску і часто-густо схвалюються реакційні конституційні акти (наприклад, Конституція Чилі 1980 р., Болгарії 1971 р., Куби 1976 р.).

3. Законодавчим представницьким органом або ж парламентом спільно з главою держави є чи не найбільш розповсюдженим способом прийняття конституції. Для її прийняття вимагається кваліфікована більшість, яка складає, наприклад, 2/3 (в Норвегії, Литві); 3/5 (в Іспанії) тощо. Подібні процедурні складнощі є обгрунтованими, оскільки вони перешкоджають зміненню умов громадянського миру без досягнення високого ступеня злагодженості в суспільстві.

4. За допомогою октроювання. Октроювання може бути здійснено монархом, після чого його влада обмежується конституцією. Наприклад, у 1990 р. король Непалу Бірендра дарував народу основний закон, названий конституцією. В султанатах Малайзії основні закони октроюванні монархами, які очолюють їх. До 1982 р. конституційні закони Канади формально затверджувалися королевою Великобританії. Ознаки октроювання має дарування Корану – основного закону в деяких ісламських теократіях.

Звичайно, як і в інших сферах політичного і правового життя, спосіб прийняття конституції специфічний для кожної країни і зумовлюється рівнем економічного, соціального і політичного розвитку, пануючою ідеологією в момент прийняття конституції, соціальними відносинами.

Важливою теоретичною проблемою з численними практичними наслідками є питання про зміни конституції. Зокрема, важливе теоретичне значення набуває проблема визначення суб’єктів ініціювання її змін, якими правами при цьому вони користуються, а також якою є процедура внесення змін до Основного закону.

Аналіз конституційно-правової практики зарубіжних країн з цього питання дозволяє зробити такі основні висновки. По-перше, в принципі право внесення змін до конституції має належати тим же органам, які її прийняли. По-друге, влада, правомочна для внесення змін до конституції, визначається за видом конституції. По-третє, процедура внесення змін до конституції в принципі аналогічна процедурі її прийняття, згідно з великим принципом юридичної симетрії.

З точки зору юридичної техніки зміна (інколи застосовується слово "ревізія") конституції полягає в її модифікації, тобто видозмінюванні, внаслідок чого вона отримує нові властивості. Світовій теорії та практиці конституціоналізму відомі такі форми зміни конституцій: перегляд тексту, скасування певних статей, внесення доповнень до існуючого тексту.

Найбільш розповсюджений спосіб інкорпорування доповнень до тексту конституції — проста заміна попередніх положень наново затвердженими або доповнення новими (Італія, ФРН та ін.). Однак не менш відомим є й інший спосіб внесення поправок, а саме: додавання нових положень до діючого тексту без формального виключення тих норм, які припинили свою дію. Першими застосували такий спосіб американці: у США поправки публікуються окремо після первісного тексту Конституції (у даний час таких існує 27). Такий спосіб використовується і в Югославії.

Звичайно, кожна конституція у зв’язку зі змінами у суспільному житті, у співвідношенні політичних сил може (а нерідко і повинна) бути змінена. Якщо конституції змінюються і доповнюються у тому ж порядку, що і звичайні парламентські закони, то ми маємо справу з гнучкими конституціями (Великобританія, Ізраїль, Нова Зеландія, конституційні закони Саудівської Аравії). Якщо ж конституції змінюються і доповнюються в особливому порядку, більш складному, ніж той, який прийнятий для звичайної законодавчої процедури, то перед нами наяву жорсткі конституції.

Можна виділити декілька спільних рис, які притаманні процедурі зміни конституції. По-перше, суб’єктами права ініціативи конституційного перегляду є, як правило, ті, що і в нормальному законодавчому процесі. Як правило, ініціаторами є депутати. Але у Бельгії та Франції, наприклад, ініціатива конституційного перегляду належить не тільки парламентаріям, але і главі держави, який діє від імені Уряду.

По-друге, процедуру конституційного перегляду можна умовно поділити на два етапи — прийняття поправок парламентом та їх ратифікацію. Зокрема, у Франції після прийняття поправок до Конституції Президент Республіки призначає для ратифікації референдум або скликає Конгрес, який включає членів обох палат Парламенту (ст. 89 Конституції). У Греції же поправки повинні бути прийняті Палатою депутатів, тобто парламентом, двох скликань (ст. 110 Конституції). Особливістю перегляду повного тексту або найбільш суттєвих частин Конституції Болгарії полягає в тому, що у такому разі народні збори (парламент) розпускаються і обираються Великі народні збори, які і проводять перегляд, після чого розпускаються, і на зміну їм приходить звичайний парламент — народні збори (ст. 153-163 Конституції).

По-третє, як правило, процедура розгляду проекту конституційних поправок є складнішою від процедури розгляду звичайного законопроекту. Зокрема, передбачаються підвищені вимоги до більшості голосів, необхідної для затвердження проекту, встановлюються спеціальні строки для розгляду проекту після його внесення тощо.

По-четверте, для підготовки конституційних поправок іноді утворюються спеціальні органи (наприклад, в Австралії в 1958 р. був утворений спеціальний консультативний орган, який попередньо розглядав проекти перегляду Конституції. У Фінляндії та Швеції парламенти утворюють зі свого складу конституційну комісію для підготовки проекту).

По-п’яте, у переважній більшості країн у процедурі змінені конституції обов’язково бере участь глава держави. Зазвичай він промульгує поправки.

По-шосте, у ряді країн передбачена т.зв. "народна ініціатива" як можливість ініціювання поправок до конституції. В Австрії та Швейцарії вимагається не менш 100 тис. підписів виборців для цієї мети, в Італії — не менш 50 тис.

Нарешті, потрібно звернути увагу ще на один момент. Деякі конституції передбачають більш складний порядок для повної конституційної реформи порівняно з частковою (конституції Іспанії, Куби, Швейцарії та ін.).

§ 5. Правова охорона конституції

Світова конституційна доктрина виходить зі припущення про те, що норми конституції володіють вищою юридичною силою щодо всіх інших джерел права. З цього посилання розвивається концепція правової охорони конституції, згідно з якою будь-яка нормовстановлююча діяльність у державі повинна здійснюватися відповідно до конституції. Деякі конституції прямо закріплюють відповідні приписи у своїх текстах. Наприклад, п. 3 ст. 3 Конституції Португалії провіщає: "Юридична сила законів та інших актів держави, автономних областей: місцевих органів влади залежить від їх відповідності Конституції".

Подібно до релігії, мови, моралі конституція у будь-якій державі є природною приналежністю національного побуту. Вона є настільки звичною, що суспільство саме відновлює її у разі порушень. Англійський історик А.Іннс зауважив, що "англійці схиляються до того, що швидше віддадуть перевагу, щоб ними погано керували, але свої представники, ніж процвітати під владою, право якої на управління є мечем". Як правило, охорона конституції у переважній більшості держав світу відноситься до основних обов’язків громадянина, державного органу. Зокрема, у перехідних і прикінцевих постановах Конституції Італії міститься такий припис: "Усі громадяни і органи держави повинні зберігати вірність Конституції як основному закону Республіки".

Необхідність у правовій охороні Конституції викликана ще й тим, що суб’єкти конституційно-правових відносин, насамперед, органи державної влади і політики, намагаючись досягнення своїх цілей, не завжди турбуються про дотримання правових, у тому числі конституційних обмежень.

Правова охорона конституції може здійснюватися і не правовими засобами, що іноді прямо передбачено в Основному законі. Так, конституції Гани, Словаччини, ФРН та деяких інших країн закріплюють право народу (громадян) на опір неконституційній владі. Дотриманню конституції сприяють відносини субординації в системі державних органів, механізм розподілу влад, діяльність засобів масової інформації, наявність розгалуженої системи політичних партій, громадських організацій та інших форм громадянської активності.

Однак головними, вирішальними є правові засоби захисту, які забезпечують дотримання конституції, її стабільність, у цілому режим конституційної законності. В зарубіжній (та й у вітчизняній) літературі існують різні точки зору щодо того, з яких елементів складається механізм правової охорони конституції. Вище вже йшла мова про те, що захист
конституції — завдання й обов’язок усіх державних органів і посадових осіб. Це здійснюється ними шляхом застосування різних правових засобів у межах наданої компетенції. При цьому особлива відповідальність покладається на вищі державні органи.

Аналіз сучасних конституцій свідчить, що найбільш характерними є положення про главу держави як гаранта конституції, про його обов’язки наглядати за її дотриманням (ст. 80 Конституції Російської Федерації 1993 р., ст. 56 Основного закону ФРН). Значними повноваженнями щодо контролю за дотриманням конституції в процесі її застосування виконавчою владою володіє парламент, який здійснює їх у багатоманітних формах (зокрема, шляхом контролю за делегованим законодавством, за допомогою спеціальних органів, утворених при парламентській установі та ін.). Захист конституції здійснюють правоохоронні органи: загальні і спеціальні суди, прокуратура, а також омбудсмани (уповноважені з прав людини).

К.Хессе, говорячи про правові засоби захисту Основного закону ФРН, відносить до них також превентивні і репресивні гарантії (позбавлення основних політичних прав, можливість заборони політичних партій, інститут надзвичайного стану)¹. Ж.І.Овсепян, аналізуючи форми правового захисту конституції в зарубіжних країнах, поряд із судовим конституційним контролем і конституційною відповідальністю відносить до механізму правового захисту конституції конституційний контроль, який здійснюється парламентом, конституційний референдум, вето глави держави².

Водночас варто звернути увагу на те, що як би не вирішувалось це питання окремими авторами, у більшості держав виділяється спеціальний вид юридичної діяльності, сутність якого полягає в тому, щоб забезпечити верховенство Основного закону. Головним змістом цієї діяльності є перевірка законів та інших актів з метою усунення порушень, які допускаються законодавцем, главою держави, іншим суб’єктами політичних дій. Правова норма, видана будь-яким державним органом, набуває юридичну силу тільки у тому випадку, якщо правила поведінки, що міститься в ній, не суперечить приписам конституції.

Будь-яка форма перевірки на відповідність конституції актів і дій органів публічної влади, а також громадських об’єднань, які здійснюють публічні функції або утворені для участі у здійсненні публічної влади у конституційному праві позначається власне терміном "конституційний нагляд" ("конституційний контроль"). Ця доктрина була розроблена в колишніх соціалістичних країнах, де не було судового конституційного контролю. Вона невідома західній науці конституційного права, яка завжди розглядала саме останній як головний елемент механізму правового захисту конституції. Сьогодні ж використовується в цілому в світовій конституційній доктрині інше поняття — конституційне правосуддя (конституційна юстиція).

У зарубіжній літературі конституційне правосуддя визначається як діяльність судових органів, яка полягає у розгляді справ, предметом яких є конституційно-правові питання, по­в’язані з забезпеченням конституції державними органами, і в прийнятті по них ухвал, що тягнуть за собою правові наслідки¹. Оскільки немає конституційної юстиції без такого центрального стрижневого повноваження, яким є контроль за конституційністю законів, можна говорити про рівнозначність поняття конституційне правосуддя і судовий конституційний контроль.

Вважається, що сама ідея конституційного контролю з’явилась на початку ХVІІ ст. у Великобританії і була пов’язана з діяльністю Таємної ради, яка визнавала закони легіслатур (законодавчих зборів) колоній недійсними, якщо вони суперечили законам англійського Парламенту, виданих для цих колоній або загальному праву. Але конституційний контроль у сучасному розумінні уперше виник у США. Доцільно при цьому підкреслити, що виник він не на основі конституції, а судових прецедентів. Доктрина конституційного контролю була сформульована і застосована Верховним Судом США під головуванням Джона Маршалла у 1803 р. в ухвалі у справі Мербері проти Медісона. У названій судовій ухвалі суддя Дж. Маршалл, проаналізувавши Закон про судоустрій 1789 р., зробив висновок, що розділ 13 Закону 1789 р. суперечить статті 3 Конституції США, після чого оголосив цей розділ недійсним і таким, що не підлягає примусову застосуванню через суд. Славнозвісно фраза: "Саме судова влада має право і зобов’язана сказати, що є закон" стала квінтесенцією доктрини¹. Отже, це була перша справа, внаслідок якої вища судова інстанція визнала закон неконституційним. Верховний суд США цим скасував закон і реалізував ідею конституційного контролю. Вказаний прецедент заклав засади т.зв. американської моделі конституційного правосуддя, головною рисою якого є здійснення конституційного контролю судами загальної юрисдикції.

З тими чи іншими модифікаціями ця модель ще на першому етапі світового конституційного процесу утвердилась у низці латиноамериканських країн (Аргентина, Болівія, Бразилія, Колумбія), у Скандинавських країнах (Данія, Норвегія, Швеція), в Австралії, Канаді, Новій Зеландії та Південно-Африканському Союзі.

На другому етапі виникає принципово нова, європейська (або австрійська) модель конституційного правосуддя, концепція якого розроблена австрійськими вченими Г.Кельзеном і К.Ейзенманом. Г.Кельзен, зокрема, показав, що заснування Конституційного трибуналу, покликаного контролювати конституційність законів, відповідає теорії розподілу влад і в обгрунтуванні цього висунув і розвинув три постулати. Насамперед Кельзен вважав, що "…Конституція — це не тільки звід основних процедурних правил, але також і ядро матеріального права". Гарантія дієвості Конституції повинна базуватися головним чином на можливості безпосереднього анулювання актів, які суперечать їй. Далі він вказував, що ні в якому разі "не можна доручати анулювання неправомірних актів тому самому органу, котрий їх прийняв". На його думку, анулювання неконституційних актів, безумовно, повинно бути доручено верховному органу, що відрізняється від парламенту, незалежному від нього і, отже, від будь-якої іншої державної влади. Таким органом може бути або Конституційний Суд, або Трибунал, або квазісудовий орган, складений з найбільш компетентних і відомих у країні юристів².

Головна відмінність європейської моделі від американської полягає в тому, що конституційна юстиція виділяється із загального правосуддя і здійснюється не судами загальної юрисдикції, а спеціалізованим органом — конституційним судом. Для цих органів наглядова діяльність є єдиною або головною функцією (Австрія, Іспанія, Італія, ФРН).

Звичайно ж, інститут конституційного контролю отримав повсюдного розповсюдження на наступних етапах світового конституційного процесу: на третьому етапі він утвердився практично у всіх країнах Західної Європи, у багатьох нових державах Азії, Африки, Латинської Америки, а на зламі 80-90-х рр. ХХ ст. він засновується в постсоціалістичних і в тих країнах, що розвиваються. Водночас слід вказати на особливість конституційного контролю в деяких мусульманських країнах (зокрема, в Ірані), яка полягає в тому, що закони та інші акти перевіряються на відповідність не тільки Конституції, але й Корану.

Об’єктами конституційного контролю є: звичайні, конституційні та органічні закони, поправки до конституції, міжнародні та внутрішньодержавні договори, парламентські регламенти, нормативні акти органів виконавчої влади (як правило, в тих країнах, де немає адміністративної юстиції), питання розмежування компетенції між союзом і суб’єктами федерації, відповідність конституції дій посадових осіб, акти і дії громадських об’єднань, наділених певною політичною владою (у першу чергу діяльність політичних партій), конституційність окремих положень самої конституції.

Зазначимо, що сфера конституційного контролю, яка практикується різними державами, неоднакова. Якщо в одних випадках контролю піддається дотримання процедур прийняття законів або же правил про розподіл повноважень між органами державної влади, федерацію та її суб’єктами, то в інших — перевіряється і зміст законів. З іншого боку, в деяких країнах конституційним контролем охоплені всі нормативні акти, натомість у Швейцарії такому контролю підлягають тільки законодавство кантонів (суб’єктів федерації).

Ініціаторами конституційного контролю можуть бути фізичні та юридичні особи, і в першу чергу органи держави, наділені законом правом звернення до органів конституційної юстиції. З точки зору реалізації принципу демократії вважається нормальним, якщо коло таких суб’єктів досить широке, і з поданнями та зверненнями до органів конституційного контролю можуть звернутися, крім глави держави, уряду, групи депутатів, парламентських комітетів, і судові органи, а в деяких випадках — громадяни. В деяких країнах, щоб організувати ініціативу, вимагається зібрати значну кількість підписів. Іноді в окремих країнах навіть окремий громадянин має право звернутися до органу конституційного контролю із вимогою оцінки конституційності закону. Остання норма сприйняття в Російській Федерації, Угорщині та Японії. Однак на практиці реалізація цього права досить складна. Зокрема, в Японії існують певні і досить складні правила щодо складення даного звернення і потребує дуже високої юридичної кваліфікації. Крім того, особа, яка звертається до Верховного Суду, повинна внести значну суму грошей у вигляді судового мита, як гарантії покриття судових витрат.

Види конституційного контролю в літературі класифікуються за різними підставами (критеріями).

За часом здійснення конституційний контроль може бути попереднім або наступним. Попередня форма контролю передбачає перевірку конституційності законів на стадії їхнього проходження через парламент (Канада, Фінляндія, Швеція, частково Франція). У даному випадку йде мова про перевірку конс­титуційності законопроектів, яка відбувається до санкціонування та промульгації закону. І, навпаки, у цих країнах, де застосовується наступний конституційний контроль (Італія), США, ФРН, Франція) перевірці на конституційність підля­гають закони промульговані і які набрали чинність. У деяких країнах (Ірландія, Нікарагуа, Панама, Франція), застосовуються обидві форми конституційного контролю.

За своїм змістом конституційний контроль може бути формальним і матеріальним. У першому випадку перевіряється дотримання процедурних правил, установлених для прийняття законів та інших нормативних актів. У другому випадку перевіряється зміст законів та інших нормативних актів з точки зору їх відповідності змісту конституції.

За формою конституційний контроль може бути конкретним або абстрактним. Конкретний контроль здійснюється тільки у зв’язку з розглядом судової справи (Індія, Італія, Мексика, США, ФРН). Абстрактний контроль означає перевірку конституційності акту чи норми поза зв’язком із будь-якою справою за ініціативою суб’єктів конституційного контролю (Франція). Обидва види – конкретний і абстрактний — можуть застосовуватися одночасно (Італія, ФРН).

Щодо обов’язковості проведення конституційний контроль може бути обов’язковим або факультативним. У першому випадку нормативний акт обов’язково підлягає конституційному контролю, звичайно, попередньому. Що ж до факультативного контролю, то він здійснюється тільки у випадку розгляду подання правомочного суб’єкта.

Орган, який здійснює конституційний контроль, може визнати як такий, що суперечить конституції або увесь закон, або окремі його положення. Існують два види ухвал органів конституційного контролю: а) які мають рекомендаційний характер (тобто приймається рішення про неконституційність акта і направляється відповідному державному органу, який і приймає остаточне рішення про його скасування; б) найчастіше визнання акта неконституційним автоматично тягне за собою припинення його дії. Як правило, ухвала органу конституційного контролю остаточна і може бути переглянута тільки ним самим.

Розділ ІV

Засади правового становища особи.
Конституційні права і свободи громадян у зарубіжних країнах

§ 1. Основні поняття

Права людини і права громадянина. Права людини в теорії, та і в державно-правовій практиці прийнято розглядати як основу конституціоналізму. У попередньому розділі неодноразово зазначалось, що головний зміст прийняття конституції вбачався у забезпеченні свободи і безпеки людини, передусім від свавілля державної влади.

Теоретичне обгрунтування прав і свобод людини пов’язане з теорією природного права, і пізніше — концепцією прав людини і громадянина, що є однією зі складових цієї теорії. За цією теорією, люди природно є носіями незалежних від влади прав, які існують поза волею держави, але держава повинна додержуватись і захищати їх. З цією метою природні права і свободи закріплюються в законодавстві. Ідея про те, що люди від народження є вільними та рівними у правах, що їм в силу народження належить ряд природних прав (свобода, власність, безпека та опір гнобленню…) була покладена в основу перших конституційних актів, прийнятих у ході Англійської, Американської, Французької буржуазних революцій ХVІІ-ХVІІІ ст. У подальшому жодна держава, яка претендувала на те, щоб називатися демократичною, не могла не зафіксувати в своїй конституції певний перелік прав людини. Цим самим права людини набували юридичну форму і становилися найважливішим інститутом конституційного права.

У вітчизняній і зарубіжній літературі при визначенні змісту концепції прав людини і громадянина правильно вказується, що вона відображає дуалізм у поглядах на громадянське суспільство і державу¹. Природні права, як зазначалося, належать людині безпосередньо. Роль держави при цьому зводиться до їх захисту та забезпечення умов для їх реалізації. До цих прав відносять різні права і свободи людини, пов’язані з її існуванням та діяльністю. Ця сукупність природних прав позначається терміном "права людини". На відміну від таких прав і свобод, "права громадянина" визначаються і встановлюються державою. Основне їх призначення — забезпечити участь людини у державно-політичному житті шляхом надання їй відповідних юридичних можливостей. Цим людина як суб’єкт конституційних правовідносин, по суті, ставиться в певну залежність від держави. В конституційній теорії і практиці права людини і громадянина нерідко ототожнюються з особистими і політичними правами.

Слід звернути увагу на те, що існують також інші визначення прав і свобод, зовні не узгоджені зі змістом концепції прав людини і громадянина. Так, у теорії серед політичних прав виділяють ті, що пов’язані з участю громадянина в процесі формування та здійснення державної влади, і позначають такі права власне політичними. Використовують також поняття індивідуальні та публічні (соціальні права, а для визначення особистих прав застосовують термін "громадянські права") тощо.

Щодо відмінностей між правами людини і правами громадянина, то їх можна виявити на основі аналізу формулювань відповідних статей зарубіжних конституцій. Для позначення суб’єкта прав людини звичайно використовуються формулювання "кожний", "усі", "кожна людина", "ніхто", "жодна людина" або словосполучення абстрактного характеру типу "визнається право", "гарантується свобода" (мається на увазі, що вони відносяться до концепції людини). Що ж до прав громадянина, в статтях конституцій прямо вказується: "громадяни мають право", "громадяни можуть…", "кожний громадянин", "громадяни зобов’язані…", "громадянин… проходить військову службу…". В конституціях деяких держав права громадянина формулюються як права народу (Японія) або як права людей певної національної (етнічної) належності (Іспанія, ФРН). Але й тут наявність їх безпосередньо пов’язується зі станом громадянства.

Наведемо приклади конституційних формулювань, які відрізняють права людини і права громадянина. Так, у Конституції Словенії 1991 р. зафіксовано: "нікого не може бути піддано тортурам…" (ст. 18); "право кожної людини на особисту свободу гарантується" (ст. 19). Усі ці формулювання визначають права людини. Але ось у ст. 45 зустрічаємо таке формулювання: "кожний громадянин має право подавати петиції…". У даному випадку мова йде про права громадян Словенії.

Важливо зазначити, що співвідношення між правами людини і правами громадянина різне навіть у демократичних державах і залежить від суб’єктивного вибору укладачів тієї чи іншої конституції. Одне і те ж право в одній конституції може бути сформульовано як право людини, а в інших — як право громадянина. Наприклад, частина перша ст. 24 Конституції Молдови містить такий припис: "Держава гарантує кожній людині право на життя й на фізичну та психічну недо­торканність", тобто тут фіксуються права людини. Натомість частина перша ст. 32 Конституції Болгарії, в якій говориться: "Особисте життя громадянина недоторканне", засвідчує, що тут законодавець сформулював аналогічне право як право громадянина.

Права, свободи та обов’язки людини і громадянина. Юридичну відмінність між правом (суб’єктивним) і свободою здійснити досить важко. Автори енциклопедичного словника з конституційного права слушно вважають, що при з’ясуванні співвідношення категорій конституційне "право" і конституційна "свобода" доцільно виходити з того, що і право і свобода — це можливість певної поведінки особи, тобто здійснення дій, вчинків, які відповідають її розумінню даного права, свободи в суспільстві та їх відбиттю в конституції: межі між "правом" і "свободою" людини і громадянина рухомі, іноді — умовні. Але в понятійному плані, на їхню думку, можна виходити з такого. "Право" — юридично більш чітка категорія, тобто варіанти його використання позначаються в нормативних актах, нерідко навіть вичерпним чином. "Свобода" — поняття більш широке, може мати багато варіантів здійснення, причому одні можливі, а інші — часто неможливо відбити в юридичних нормах¹.

Вартий уваги такий приклад. Згідно з ч. 1 ст. 11 Основного закону ФРН "усі німці користуються свободою пересування у межах усієї федеральної території", а відповідно до ч. 2 "це право може обмежуватися лише законом або на основі закону…" (курсив наш — Авт.). Отже, у даному випадку свободу законодавець розуміє як право. Натомість іноді в конституціях можна зустріти згадування права на будь-яку свободу, але частіше говориться про право вільно робити щось, або навпаки, не робити. Так, згідно ч. 1 ст. 21 Конституції Італії "усі мають право вільно висловлювати свої думки усно, письмово і будь-яким іншим способом розповсюдження думок".

Як у теорії, так і на практиці у принципі не заперечується взаємозв’язок між правами і свободами людини і громадянина, з одного боку, та його обов’язками щодо інших людей, суспільства і держави — з іншого. Обов’язок (юридичний), як відомо із загальної теорії права, — це міра належної поведінки. Людина звичайно повинна підкорятися певним правилам, щоб при використанні належних йому прав і свобод не завдати шкоди іншим людям і не робити неможливим нормальне співжиття у суспільстві. Виконання людиною і громадянином своїх обов’язків — це загальна передумова нормального існування суспільства і держави.

Розглянемо, як розв’язується проблема співвідношення прав і обов’язків у деяких зарубіжних конституціях. Так, Конституція Словаччини 1992 р. в ч. 1 ст. 13 передбачила, що "обов’язки можна встановлювати тільки на основі закону, в його рамках і при дотриманні основних прав і свобод".

Щодо кількості конституційних обов’язків, то більшість основних законів обмежуються встановленням їх мінімуму. В Конституції Російської Федерації, наприклад, до числа конституційних обов’язків віднесені: обов’язок додержувати Конституції РФ та законів (ч. 2 ст. 15); обов’язок платити законно встановлювані податки та збори (ст. 57); обов’язок оберігати природу і навколишнє середовище, дбайливо ставитися до природних багатств (ст. 58); обов’язок захищати Вітчизну і нести військову або альтернативну цивільну службу (ст. 59); обов’язок батьків піклуватися про дітей, їх виховання й обов’язок працездатних дітей піклуватися про непрацездатних батьків (ст. 38); обов’язок здобуття дітьми основної загальної освіти (ст. 43); обов’язок дбати про збереження історичної та культурної спадщини, берегти пам’ятки історії та культури (ст. 44).

Способи конституційного формулювання прав, свобод й обов’язків. Існують два основних способи конституційного формулювання прав і свобод — позитивний і негативний. При позитивному способі конституція встановлює або констатує, що суб’єкт володіє певним правом. Наприклад, Конституція Литви у ст. 32 фіксує: "Громадянин може вільно пересуватися та обирати собі місце проживання у Литві, може вільно виїжджати з Литви". Тут суб’єкт права прямо вказаний — громадяни Литви.

Негативний спосіб являє собою конституційна заборона будь-якому суб’єкту порушити або обмежити певне право або певну свободу. Найбільш характерний приклад негативного способу дає Конституція США. Так, згідно з V поправкою "ніхто не повинен примушуватися засвідчити проти самого себе в кримінальній справі", а відповідно до VІІІ поправки "не повинні вимагатися надмірно великі застави, стягуватися надмірні штрафи, накладатися жорсткі та незвичайні покарання". Цей спосіб отримав найбільш широке розповсюдження у Великобританії, де права і свободи не зафіксовані в нормах права, але передбачаються з тими обмеженнями, які встановлені парламентськими статутами і судовою практикою. З цього приводу знаний англійський державознавець А.Дженінгс писав, що права на свободу слова немає, як немає, скажімо, "права зав’язувати шнурок на черевику"… Людина може говорити усе, що їй заманеться, при умові, що вона не порушує законів, які стосуються зради, заклику до заколоту, наклепу, непристойності, богохульства, порушення присяги, державної таємниці тощо. Отже, при такій системі визначення обсягу правосуб’єктності громадянин може робити усе, що не заборонено. Закон установлює не рамки можливого, а покладає межу неможливому.

Класифікація прав і свобод. Каталог прав і свобод людини і громадянина на сучасному етапі містить понад 150 найменувань. Проголошені в конституціях та інших нормах конституційного права, вони звичайно мають різний характер і зміст. Тому чимале значення має їх класифікація та систематизація, що полегшило би вивчення та аналіз, пов’язаних з цим інститутом правових проблем.

У науці відсутня єдина класифікація. З класифікацією за однією з підстав ми вже ознайомилися вище. Це поділ на права людини і права громадянина (відповідно свободи й обов’язки). Німецький державознавець Т.Маунц також пропонує поділити права і свободи на дві групи: основні права громадянина й основні права людини. Відмінність другої групи від першої полягає в тому, що права і свободи, які включаються до неї мають не позитивний, а природний характер, тому у сукупності своєї розглядаються як якась наддержавна настанова, дарована людині згори (Богом), поза державою і правом. Аргументуючи свою точку зору, згідно з якою основні права поділяються на державні і наддержавні, Т.Маунц пише: "…основні права не створюються державою, не мають потреби в її визнанні, не можуть бути обмежені або зовсім ліквідовані нею. Вони притаманні індивідууму як такому. Вони оберігають свободу не тільки від незаконного, але і від законного державного примусу"¹.

Друга підстава класифікації також пов’язана з суб’єктами прав, свобод і обов’язків. Мова йде про їх поділ на індивідуальні та колективні. Зрозуміло, індивідуальне право часто може здійснюватися колективно, але відмінність його від колективного права в тому, що воно сповна може здійснюватися і захищатися індивідуально, тоді як права колективні за своєю природою індивідуально здійснити неможливо. Наприклад, право на страйк колективне тому, що індивідуальний страйк — не страйк, а прогул. У більшості ж випадків права, свободи й обов’язки людини і громадянина за характером своїм індивідуальні. Наприклад, у положенні ч. 3 ст. 35 Конституції Болгарії "Болгарський громадянин за народженням не може бути позбавлений болгарського громадянства" індивідуальний характер відповідних прав проглядається цілком явно. Що ж до колективних прав, то крім вказаного вище права на страйки, суб’єктами якого можуть бути тільки трудові колективи або профспілки, такими правами за логікою речей є права різного роду меншин (національних та інших).

Деякі американські автори пропонують поділ прав і свобод на першорядні (суттєві) і другорядні (менш суттєві). До першої групи відносяться право на свободу, право на рівність, свобода пересування, свобода висловлювання думок, свобода совісті, громадянство і право голосу, право на справедливе кримінальне правосуддя. Усі решта права і свободи відносяться, отже, до категорії "менш суттєвих"¹.

Виходячи з того, що будь-яка класифікація в тій чи іншій мірі є умовною, усе ж пріоритетне значення доцільно віддати тій, яка грунтується на змістовній характеристиці відповідних прав, свобод і обов’язків. Перша група — це собисті, або громадянські права, свободи й обов’язки; друга — політичні, пов’язані з участю в управлінні суспільством, державою; третя — економічні, соціальні та культурні. Деякі автори третю групу поділяють на дві підгрупи: соціально-економічні та соціально-культурні права, свободи й обов’язки. Хоча цей поділ не можна визнати з наукової точки зору вичерпним, він усе ж полегшує аналіз конкретних прав, свобод і обов’язків.

Поняття та структура конституційно-правового статусу людини і громадянина в зарубіжних країнах. У літературі для позначення фактичного становища індивіда використовуються два поняття, які і етимологічно і по суті збігаються: "правове становище" і "правовий статус" людини і громадянина. У цих поняттях відбиваються всі основні сторони юридичного буття індивіда: його потреби, інтереси, мотиви, трудова, суспільна, політична та інша діяльність, усі види взаємовідносин із державою.

Звичайно, становище індивіда в суспільстві визначається не тільки правовими нормами, але й усіма іншими видами соціальних норм, що і складає його суспільний статус. Що ж до правового статусу індивіда, то він складає лише частину його суспільного статусу і стосується суто його якості людини та громадянина, його зв’язків тільки і саме з державою. У самому загальному вигляді правовий статус людини і громадянина визначається як юридично закріплене становище індивіда в державі. При цьому важливо звернути увагу на те, що конституційний статус є єдиним і однаковим для усіх громадян держави, незалежних від конкретних обставин. Якщо і мають місце якісь обмеження загального правового статусу людини і громадянина, то вони мають бути передбачені в принципах і нормах Конституції.

До структури конституційного (конституційно-правового) статусу людини і громадянина як інтегрованого поняття відносять, в основному, такі компоненти: 1) громадянство; 2) основні права, свободи та обов’язки; 3) правові принципи; 4) гарантії правового статусу, з-поміж яких особливе значення має юридична відповідальність.

У конституційному праві зарубіжних країн склалися чотири різні підходи до проблеми правового статусу людини і громадянина. Перша модель ліберальна (у своїй основі західна) робить акцент у конституційному законодавстві на тій групі прав, які насамперед стосуються автономії особи (людини). У даній моделі обмеження, які покладаються на людину (громадянина) при здійсненні нею своїх прав, пов’язані головним чином з питаннями забезпечення суспільної моралі, публічного порядку, запобігання насильства, припинення зловживання правами. Всі вони точно зафіксовані в законодавстві. Інколи в літературі таку модель характеризують як індивідуалістичну модель правового статусу людини. Вона сприйнята в розвинутих державах, в обмеженому вигляді ; в багатьох країнах, що розвиваються, запроваджуються з деякими особливостями в постсоціалістичних державах.

Другий підхід до проблеми правового статусу людини і громадянина пов’язаний з марксистсько-ленінською концепцією і тепер характерний для конституційного права В’єтнаму, Китаю, КНДР, Куби. В своїй основі це колективістський підхід і побудований на пріоритеті колективу (суспільства, класу, об’єднання і т.п.) стосовно особи, на обмеження прав особи "в інтересах суспільства". В конституціях соціалістичних держав головними (основними) вважаються соціально-економічні права (на працю, освіту, охорону здоров’я тощо. В Основному законі КНР, наприклад, політичні права у найбільш повному обсязі (у першу чергу виборчі) подаються тільки трудящим громадянам. При такому підході в конституціях, як правило, закріплюється великий перелік обов’язків громадян перед суспільством, деякі з яких мають моральний характер (наприклад, обов’язок дотримати правила соціалістичного співжиття).

Третій підхід до правового статусу людини і громадянина характерний для мусульманських країн. І хоча в сучасних конс­титуціях він отримав не досить помітне словесне, але принципове за своєю суттю вираження. Зокрема, коли йде мова про здійснення принципу рівності, в конституціях робиться відпо­відне застереження про рівність за шаріатом. Це, звичайно, тягне за собою позбавлення жінок низки політичних і цивільних прав. Акцент у правовому регулюванні переноситься не на права, а на обов’язки перед Аллахом, перед громадою правомірних мусульман.

Свій підхід до правового статусу людини і громадянина склався в деяких країнах Тропічної Африки, Океанії, частково в окремих державах Азії та Латинської Америки. Сутність його полягає в тому, що людина розглядається як невід’ємна "клітина" племені. Її права реалізуються тут колективно і в колективі. Навіть особисті питання (наприклад, питання шлюбу) вирішуються за участю вождів племені. І хоча у конституціях містяться ті ж переліки прав і свобод, які традиційні для світової спільноти, все ж відгомони звичаєвого права можна виявити в законодавстві. Так, в основних законах Ботсвани і Соломонових Островів у парламентах є палати вождів; у Конституції Бразилії говориться про права індіанських племен та інших аборигенів; у Західному Самоа голова сім’ї (айгі) голосує на виборах за всіх своїх домочадців.

Водночас варто підкреслити, що на сучасному етапі у конституційному розвиткові усіх країн щодо питання про правовий статус людини і громадянина спостерігається процес уніфікації. З урахуванням відмінностей в тих чи інших підходах у конкретних країнах розглянемо цю проблему докладніше.

§ 2. Поняття та конституційно-правове регулювання громадянства в зарубіжних країнах

Поняття громадянства відоме з давніх-давен. Термін "громадянин" був відомий у Стародавньому Римі і в такому контексті зустрічається в Біблії (в ній указується, що Апостол Павло був римським громадянином. Коли йому загрожувало тілесне покарання, він посилався на те, що він римський громадянин, і його не можна так покарати). У рабовласницьку епоху громадянами могли бути тільки вільні люди. В період феодалізму використовувалося в основному поняття підданий, що означає не тільки підвладність населення монарху, але й феодальну залежність від нього (у даному випадку це слово означало "під даниною", обов’язок сплачувати дань). У сучасному розумінні цього слова поняття громадянства з’явилося в епоху Французької буржуазної революції та розповсюдилось на всі демократичні країни. Тобто те, що розумілося під цим поняттям ("городянин") переросло своє власне значення і стало означати рівність перед законом. Цей зміст завжди підкреслювався, і коли французький король стояв перед революційним судом, його підкреслено називали громадя­нином. Отже, сучасне розуміння і поняття громадянства — це поняття, що народилося в епоху буржуазних революцій.

Громадянство — поняття властиве для держави із республіканською формою правління. Кореспондуюче йому поняття у державі з монархічною формою правління — підданство. Розповсюджена в літературі думка про те, що поняття громадянство і підданство не різняться, а використання того чи іншого поняття пояснюється тільки певною традицією, не є досить обгрунтованою. Поняття громадянство і підданство можуть теоретично втілювати два різних становища людини. Громадяни — це практично вільні люди у вільній державі — республіці, які самі вирішують свої справи і які самі правлять собою. Підданий — людина, котра не належить тільки собі, а яка підпорядковується волі іншої людини — монарха, причому "не звичайній людині", а "божества" або "напівбожества", що стоїть над усіма. Боротьба за свободу в історії була часто-густо і боротьбою проти королів, інтересів, царів, за республіканське правління, що вважалось справжнє демократичне. Звідси, і відмова від підданства на користь громадянства. У даний час термін підданство вживається тільки в монархічних державах, причому він звичайно рівнозначний терміну "громадянства". У ряді монархій (наприклад, в Іспанії, Бельгії, Нідерландах) замість терміну підданство вживається в конституційному законодавстві термін громадянство. Безумовно, історія і державно-правова практика і нашої країни, та інших країн показує, що таку ступінь свободи, як у підданих у Великобританії, Швеції та інших монархіях, мають громадяни далеко не кожної республіки.

Найбільш поширеним у науці конституційного права за­рубіжних країн є визначення громадянства як сталого політико-правового зв’язку між людиною і державою, що виражається у сутності їх взаємних прав, обов’язків і відповідальності.

Конституційна теорія і практика до основних характеристик громадянства відносять: 1) громадянство — правовий стан, який виражається, з одного боку, в його загальному правовому нормуванні, а з іншого — в індивідуальному юридичному оформленні громадянства кожної людини (паспорт громадянина, свідоцтво про народження, інший документ, який містить вказівку на громадянство); 2) сталий характер відносин громадянства, існуючих постійно, як правило, від народження до смерті громадянина, що має загальний порядок припинення і не припускає однобічного розірвання громадянства; 3) двосторонній зв’язок людини з державою, який виражається у сукупності взаємних прав, обов’язків і відповідальності, що грунтується на визнанні та поважанні гідності, основних прав і свобод людини; 4) розповсюдження на громадянина суверенної влади як внутрі країни, так за її межами¹.

Зміст конституційно-правового інституту громадянства виявляється при аналізі відповідного законодавства конкретної держави. Зауважимо, що в наш час усі відносини з приводу громадянства регулюються конституціями держав, законами про громадянство та іншими нормативно-правовими актами. Наприклад, в Італії усі ці питання регламентуються Конституцією країни, Законом про громадянство 1912 р. із наступними змінами та Положенням про громадянство 1983 р. У Російській Федерації питання набуття і припинення громадянства регулюються Конституцією РФ 1993 р., Законом про громадянство РФ 1991 р. (із змінами від 17 червня 1993 р. і 18 січня 1995 р.), Положенням про порядок розгляду питання громадянства РФ, затвердженим Указом Президента РФ від 10 квітня 1992 р. в редакції від 27 грудня 1993 р. Діє також Положення про Управління з питань громадянства Адміністрації Президента Російської Федерації. Крім того, відносини, пов’язані зі громадянством республік у складі РФ, регламентуються їхніми конституціями та відповідними до них законодавчими актами.

Чільне місце між нормами, які регулюють громадянство, посідають норми конституції. І хоча характер і обсяг конституційного регулювання громадянства різні у різних країнах, усе ж можна стверджувати, що основні закони держав, як правило, встановлюють тільки основні принципи громадянства. В якості ілюстрацій можна посилатися на ст. 10 і 11 Конституції Японії, ст. 16 Основного закону ФРН. Водночас є конституції (наприклад, Італії), які спеціальних норм про громадянство не містять. І, навпаки, Конституція Куби 1976 р. має цілий розділ про громадянство, де містяться і такі норми, які найчастіше за усе зустрічаються у поточних законах.

Типовою уявляється, на наш погляд, Конституція Російської Федерації, в якій досить докладно встановлені основні принципи відносин громадянства. Так, у ст. 6 встановлено: "1. Громадянство Російської Федерації набувається і припиняється відповідно до федерального закону, є єдиним і рівним незалежно від підстав набуття. 2. Кожний громадянин Російської Федерації користується на її території всіма правами і свободами та має рівні обов’язки, передбачені Конституцією Російської Федерації. 3. Громадянин Російської Федерації не може бути позбавлений свого законодавства або права змінити його". Норми інституту громадянства містяться і в розділі 2 "Права та свободи людини і громадянина". Так, ст. 61 передбачає гарантії захисту і охорони за межами Російської Федерації її громадян. А в ст. 62 закріплений інститут подвійного громадянства.

Звичайно, основний масив норм про громадянство містять одноіменні закони, видані у відповідних державах на основі чинних конституцій. За предметом регулювання їх можна об’єднати у три групи: а) які регулюють порядок набуття громадянства; б) які регулюють порядок припинення громадянства; в) які регулюють порядок розгляду справ з питань громадянства.

Розглянемо основні положення кожної з них.

Законодавство більшості держав, як правило, закріплює порядок набуття громадянства окремо для дітей (у випадку народження) і для дорослих (у порядку натуралізації). Крім набуття громадянства такими способами, можливий і винятковий порядок: колективна натуралізація, оптація або вибір громадянства, реінтеграція або відновлення громадянства¹. Досить рідко громадянство набувається шляхом укладання шлюбу, в результаті усиновлення (удочеріння), октроювання, а також за іншими підставами.

Основним і об’єктивно найбільш реальним способом набуття громадянства є філіація (лат. filialis— синовній), тобто набуття громадянства за народженням. Громадянство за народженням, визначається двома принципами — "права крові" (jus sanquinis) і "права грунту" (jus soli). Історично першим був застосований принцип "права крові": він становив ще принцип римського права. У феодальну епоху народження на території, підвладній конкретному суверену, призводить до встановлення правового зв’язку підданства. Тоді і почали застосовувати принцип "права грунту", який домінував у Європі до кінця ХVІІІ ст. "Право крові" знову набуло широкого розповсюдження після його закріплення у французькому Цивільному кодексі 1804 р. (кодексі Наполеона).

Т.зв. принцип "права крові" визнає громадянином будь-яку особу, котра народилася від громадян даної держави (у деяких країнах вважається достатнім, щоб один із батьків мав відповідне громадянство). У такому випадку не має значення на території якої держави народилася ця особа. Натомість застосування принципу "права грунту" означає, що громадянство у даній державі надається будь-якій особі, яка народилася на її території незалежно від громадянства батьків.

Наведемо декілька прикладів. Так, у ч. 1. ст. 8 Конституції Естонії сказано: "Кожна дитина, один із батьків якої є громадянами Естонії, має право на громадянство Естонії за народженням". У даному випадку віддається перевага принципу "право крові". Набуття громадянства за таким принципом характерне для Італії, Франції, ФРН та деяких інших країн Європи. І, навпаки, у законодавстві країн Латинської Америки домінує принцип "права грунту" (Аргентина, Болівія, Гватемала та ін.).

Але сучасне законодавство про громадянство переважної більшості держав побудоване нерідко на основі поєднання в тій чи іншій формі обох принципів^*. "Право грунту" зберігає домінуюче або рівне з "правом крові" значення в латиноамериканських країнах, а також у державах, право яких історично походить від англійської правової системи. В якості прикладу можна навести частину А ст. 30 Конституції Мексики, згідно з якою "мексиканцями за народженням є: І) діти, які народилися на території Республіки, якої би національності не були їх батьки; ІІ) діти, які народилися за кордоном від батьків-мексиканців, від батька — мексиканця, або від матері — мексиканки; ІІІ) діти, які народилися на мексиканському військовому або торговельному кораблі або в літаку". Або такий приклад. Згідно з § 7 і 8 федерального закону Австрії про громадянство 1965 р., діти, які народилися у шлюбі, набувають громадянства цієї держави, якщо хоча б один із батьків — австрійський громадянин, а позашлюбні діти — якщо таке громадянство є у матері. Австрійськими громадянами, доки не доказане зворотне, вважаються діти, знайдені на території Республіки у віці менше 6 місяців. Отже, тут превалює "право крові", а "право грунту" доповнює його тільки в одному конкретному випадку.

Законодавство про громадянство окремих держав також має свою специфіку. У США, наприклад, з чотирнадцятою (ХІV) поправкою до Конституції, філіація відбувається за принципом "права грунту". Однак, починаючи із закону про громадянство 1855 р., припускається можливість набуття громадянства на основі "права крові": американськими громадянами є особа, яка народилася за кордоном у батьків, які є американським громадянином. У разі, якщо один із батьків має американське громадянство, а інший – іноземець, то в якості умови дитини, яка народилася поза США громадянином за народженням, закон вимагає, щоб той з батьків, який є громадянином США, до народження дитини проживав у США не менш 10 років при обов’язковій умові, що половина цього терміну прожита ним після досягнення 14-річного віку¹.

Другим найбільш розповсюдженим способом набуття громадянства є т.зв. укорінювання або набуття громадянства у порядку натуралізації. На думку англійського юриста Вайса, натуралізація у вузькому розумінні цього слова може бути визначена як надання шляхом формального акта громадянства іноземцю за його клопотанням. Інший англійський учений– Хадсон під натуралізацією розуміє усяке набуття громадянства після народження². Інакше кажучи, натуралізація — це надання органами влади відповідної держави громадянства особі (іноземцю) за її заявою. Вона здійснюється, як правило, на основі вільного волевиявлення зацікавленої особи і тягне за собою втрату громадянства за народженням. Особи, які набувають громадянство шляхом натуралізації, як правило, користуються тими же правами і несуть ті ж обов’язки, що й інші громадяни. Але в ряді країн обмежуються їхні політичні права. Наприклад, відповідно до розділу 1 ст. ІІІ Конституції США, Президентом може бути обраний тільки природжений громадянин США.

Натуралізація має два основних різновиди: індивідуальна натуралізація і натуралізація внаслідок правонаступництва дер­жав. Остання особливо актуальна для країн, що звільнилися, і для колишніх республік СРСР. Індивідуальну натуралізацію, можна поділити на натуралізацію, побудовану на власному виборі, і натуралізацію за законом (юридичний наслідок укладення шлюбу з громадянином(кою) даної держави, усиновлення, опіки, визнання батьківства, займання певних посад, надання почесного громадянства).

Законодавство усіх держав передбачає певні передумови або вимоги до індивідуальної натуралізації. Як правило, вимагається досягнення повноліття; письмова заява; знання державної мови; ценз укорінення — певний мінімум проживання в країні (звичайним є п’ятирічний термін, 7 років — в Алжирі, 10 — у Бельгії та Іспанії, 30 — в Бразилії); відсутність певних хвороб (психічні або СНІД), наявність засобів існування; повага до закону; "політична лояльність" тощо. У США, наприклад, виключена можливість натуралізації для осіб, які дотримуються лівих поглядів, або є атеїстами. Законодавство Латвії, крім досконального знання латиської мови, вимагає обізнання з історією країни у ХХ ст.; наявність предків, які проживали у Латвії у цьому ж періоді; докази наявності здоров’я і відсутності психічних захворювань, а також на СНІД; не бути зареєстрованим у Інтерполі; неналежність до партій, які борються за насильницьке повалення конституційного ладу тощо.

Крім названих, у деяких країнах визначають також інші умови, які обмежують можливості натуралізації. Це такі, як наявність кваліфікації та професійної підготовки; відмова від іноземного громадянства (ФРН); ведення добропорядного способу життя (Греція, Канада, Скандинавські країни); а в Республіці Чад — входження до однієї з громад, розташованих на території держави.

З іншого боку, для певних категорій осіб установлюються пільгові умови натуралізації. Так, іммігрант, який прожив у США тривалий час (20-30 років), може бути натуралізований — навіть якщо і не витримає іспит на знання мови. У Болгарії, Греції, Ізраїлі, ФРН та деяких інших державах встановлена полегшена процедура натуралізації для осіб корінної національності. Для мешканців Північного союзу строк імміграції у Швеції скорочений з п’яти до двох років.

Законодавство зарубіжних країн не визнає за собою права натуралізацію. За своїм характером натуралізація є дозвільною процедурою, пов’язаною з принципом державного суверенітету. Тому навіть виконання всіх формальних вимог процедури натуралізації ще не гарантує набуття громадянства. Як правило, натуралізовані громадяни рівні у правах із корінними мешканцями. Але зустрічаються й винятки. Натуралізований бразилець, наприклад, може бути позбавлений громадянства і висланий, якщо буде встановлено, що до натуралізації він скоїв злочин, а також за незаконні операції з наркотиками.

У різних країнах процедуру натуралізації здійснюють різні державні органи. У більшості держав відповідні процедури належать міністерству внутрішніх справ, але іноді вони віднесені до повноважень судових органів або до глави держави. В Бельгії, наприклад, натуралізація відбувається за ухвалою парламенту, а в США – це роблять суди. Однак, у будь-якому випадку всю сукупність документів підготовлюють спеціальні органи — імміграційні служби. Долю особи, яка клопоче про натуралізацію, вирішують насамперед чиновники цих служб.

Щодо натуралізації внаслідок правонаступництва держав, то вона виникає автоматично в результаті виникнення нових суверенних держав, а не після прийняття цією державою відповідного законодавчого акта¹.

З утворенням союзів та об’єднанням держав виникає проблема співвідношення громадянства окремих держав-членів таких союзів та єдиного громадянства союзу. Як відомо, остаточне юридичне оформлення параметри загальноєвропейського громадянства отримали в ч. ІІ Маестріхстського договору 1992 р. про Європейський союз, де сказано: "кожна особа, яка має національність держави — члена, є громадянином Союзу" (ст. 8, 1). Такий правовий статус дає право вільно пересуватися і проживати на території усіх держав-членів, здійснювати виборчі права на муніципальних виборах у тій країні, де мешкає, на виборах до європарламенту, надають право звернення з петиціями до європарламенту і з скаргами до омбудсмена європарламенту. Як бачимо, параметри загальноєвропейського громадянства не у всьому узгоджуються зі традиційним розумінням громадянства як правового зв’язку особи із конкретною державою.

Головними і визначальними способами набуття громадянства в зарубіжних країнах, звичайно ж є філіація і натуралізація. Однак існують і інші способи.

Одним із таких способів набуття громадянства позначається терміном оптація. Іноді застосовують слово "трансферт". Оптація — вибір громадянства у тих випадках, коли змінюється державна приналежність території, на якій проживає дана особа. Наприклад, після референдуму (точніше — плебісциту), що відбувся в області Саар (1957 р.), яка належала Франції, ця область перейшла до Німеччини і мешканцям було запропоновано право оптації: або набувати німецьке громадянство, або зберегти французьке. Для цього вони повинні бути протягом трьох місяців вирішити це питання шляхом подання відповідної заяви. Фактично такий спосіб застосувала і влада Литви після набуття своєї незалежності у 1991 р. Органи влади назвали це "нульовим варіантом": тобто усі, хто проживав на території Литви до відновлення її незалежності і не бажав вийти із литовського громадянства, набували його автоматично. Хто не захотів цього, заявляв про бажання отримати громадянство іншої держави. Тобто, фактично це була оптація, оскільки була можливість вибору.

Четвертий спосіб набуття громадянства — відновлення громадянства. Такий спосіб можливий для особи, яка мала громадянство даної держави, але потім з якоїсь причини втратила його. Від натуралізації відновлення у громадянстві відрізняється спрощеним порядком вирішення цього питання.

Крім слова відновлення іноді застосовується термін "реінтеграція" — возз’єднання зі своєю колишньою державою.

Є такий спосіб набуття громадянства, як репатріація (відновлення батьківщини). Він застосовується у досить своєрідних випадках, коли громадянство втрачало великі групи населення в силу важливих історичних подій. Найбільш характерний приклад — повернення євреїв на свою "історичну батьківщину" — державу Ізраїль. Будь-який єврей, який прибув до Ізраїлю, автоматично стає громадянином цієї держави. У даному випадку громадянство надається у порядку репатріації у спрощеному варіанті.

Наступний спосіб — це т.зв. дароване (октройоване) громадянство. Воно надається за особливі заслуги і в особливому порядку. Наприклад, Сенат США після вислання Олександра Солженіцина із СРСР (в 1974 р.) і після того, як він виявив бажання проживати у США, своєю спеціальною постановою надав йому та його сім’ї право громадянства США. Таких випадків небагато тому, що громадянство дарується лише за особливі заслуги тільки дуже відомим особам.

Бувають додаткові варіанти набуття громадянства. Так, громадянство може бути набуто шляхом укладення шлюбу. В деяких державах законодавство передбачає, що особа, яка уклала шлюб із громадянином даної держави, набуває громадянство чоловіка. Зокрема, це характерне явище для окремих арабських країн. В інших країнах, особи, які уклали шлюб, у спрощеному порядку набувають громадянство чоловіка (дружини). Нарешті, схожий спосіб набуття громадянства в результаті усиновлення або удочеріння. В ряді держав законодавство передбачає, що усиновлені або удочерені діти набувають громадянства батьків.

Важливою складовою частиною конституційного інституту громадянства є норми і принципи що регулюють питання припинення громадянства, а саме: вихід із громадянства, власне втрата громадянства і позбавлення громадянства. Вихід із громадянства здійснюється у вільному або дозвільному порядку. В законі про громадянство Нової Зеландії 1977 р. закріплена така норма: "Громадянин Нової Зеландії, який досяг 18 років і володіє повною правоздатністю, а також визнається законом іншої країни в якості громадянина цієї країни, може у будь-який час зробити заяву про відмову від свого громадянства Нової Зеландії у встановленому порядку" (ст. 15). Такий же принцип визнаний у Великобританії, США та в деяких інших країнах. Водночас у деяких країнах свобода виходу з громадянства обмежена для окремих категорій осіб. Так, у ФРН такі обмеження встановлені для суддів, державних службовців тощо.

У законодавстві окремих держав передбачено власне втрату громадянства, тобто автоматичну втрату громадянства за певних умов. Найчастіше підставою такої втрати громадянства є натуралізація в іншій державі. У країнах, де визнаний принцип вільного виходу з громадянства, автоматична втрата його є звичайною процедурою.

Однією з форм припинення громадянства є його позбавлення. Позбавлення громадянства, набутого в порядку філіації, іменується денаціоналізацією, а позбавлення натуралізованого громадянства — денатуралізацією. У Польщі, наприклад, громадянин позбавляється громадянства за таких обставин: а) порушив обов’язок відданості республіці; б) діяв на шкоду її життєвим інтересам; в) нелегально покинув кордони країни; г) відмовився повернутися до країни на вимогу компетентного державного органу; д) ухилився від виконання військового обов’язку, встановленого законом; е) притягався до відповідальності за кордоном за злочини, які підлягають покаранню також за польським кримінальним правом або є рецидивістом. Особи, позбавлені громадянства, підлягають висиланню з країни (експатріації).

Складність процедури надання і позбавлення громадянства, жорстке імміграційне законодавство, суперечлива судова практика спонукає багатьох іммігрантів взагалі не звертатися за отриманням громадянства і працювати без визнання та захисту своїх прав і свобод. У багатьох людей виникає стан відсутності громадянства (апатризм). Статус осіб без громадянства (апатридів) відрізняється від правового становища звичайного громадянина і навіть іноземця, оскільки вони не мають конкретного правового зв’язку з жодною державою. Вони, наприклад, не мають ніяких політичних прав. Головна вимога до них полягає в тому, щоб вони проживали на території тієї чи іншої країни легально, тобто на законних підставах. У деяких випадках від них вимагається отримання спеціального документа, що підтверджує право проживати на території цієї держави (посвідка на проживання для апатриду, "зелена картка", яка дає право на отримання постійної роботи і т.ін.). Особами без громадянства найчастіше є політичні емігранти, тому що цих людей у порядку покарання у рідній країні позбавили громадянства, а на новому місці проживання вони, як правило, не хочуть отримати громадянства, оскільки вважають, що їх несправедливо позбавили громадянства.

Зауважимо, що режим політичних емігрантів відрізняється в цілому від становища осіб без громадянства (такою може бути дитина, якій особливих прав не надаються). А політемігрантам (у деяких країнах, зокрема в США, їх називають біженцями) часто надають більш вагомі права. В деяких роз­винутих країнах їм надається певна сума грошей на облаш­тування життя, їх безоплатно навчають мові, їм забезпечується захист від замахів на їх життя з боку держави, з якої вони виїхали.

Невідповідність принципів набуття та припинення громадянства в різних країнах часто породжує стан множинного громадянства. Найбільш розповсюджені випадки подвійного громадянства (біпатризму), тобто належність особи до громадянства двох держав, яке підтверджується відповідними документами. Наприклад, дитина, яка народилася на мексиканській території від батьків-австрійців буде мексиканським громадянином за Конституцією Мексики і австрійським громадянином за законодавством Австрії.

У законодавстві більшості держав не визначаються юридичні наслідки подвійного громадянства. Як правило, вони негативно ставляться до такого стану й укладають договори про уникнення випадків подвійного громадянства, зобов’язуючи осіб, які мають громадянство обох держав, обрати одне громадянство. Водночас ряд держав (Іспанія, Російська Федерація, США та ін.). до цього часу не закріпили принцип виняткового громадянства. Ст. 11 Конституції Іспанії передбачає, що "держава може укладати договори про надання подвійного громадянства з країнами Латинської Америки або з тими країнами, що мали або мають особливі зв’язки з Іспанією". А в ст. 62 Конституції Російської Федерації сказано: "громадянин Російської Федерації може мати громадянство іноземної держави (подвійне громадянство) відповідного до федерального закону або міжнародного договору Російської Федерації. Подібний підхід до подвійного громадянства є майже винятком, оскільки біпатризм розглядається як аномалія не тільки в національному, але й у міжнародному публічному праві.

З інститутом громадянства пов’язані інститути правового статусу іноземців, політичного притулку та екстрадиції (видачі). Основні відмінності в становищі громадян держави та іноземців закладені в нормах конституції багатьох зарубіжних країн. У Конституції Іспанії, наприклад, записано: "Іноземці будуть користуватися в Іспанії публічними свободами, які гарантуються цією частиною (конституції — А.Г.), на умовах, установлених договорами і законом". Згідно ж абз. 2 ст. 26 Конституції Болгарії "іноземці, які перебувають у Республіці Болгарія, мають усі права та обов’язки за цією Конституцією, крім прав і обов’язків, для яких Конституція та закони вимагають болгарського громадянства".

За загальним правилом, у демократичній державі іноземці за своїм правовим становищем прирівнюються до власних громадян (т.зв. національний режим), за окремими винятками, вказаними в законі. Наприклад, вони не підлягають призову на військову службу, не користуються виборчими правами, не можуть об’єднатися у політичні партії, не можуть обіймати певні посади на державній службі, не мають права придбати деякі об’єкти власності та ін. Хоча в деяких країнах іноземці не позбавляються виборчого права. Скажімо, іноземці, які проживають постійно у Великобританії і мають нерухомість, мають право голосу. Наприклад, один із кореспондентів газети "Известия", відомий журналіст В.Осипов, який мав помешкання у вигляді квартири, придбаної кореспондентським пунктом, отримавши сповіщення на реєстрацію в якості виборця, заре­єструвався і брав участь у виборах.

Конституції багатьох держав установлюють основи правової регламентації притулку. Ст. 10 Конституції Італії містить такий припис: "Іноземець, позбавлений у своїй країні можливості реально користуватися демократичними свободами, гарантованими італійською Конституцією, має право притулку на території Республіки". Притулок іноземцям надається з політичних міркувань: переслідування за їхні переконання або діяльність на захист міжнародно визнаних прав і свобод. Водночас у деяких конституціях прямо забороняється видача іноземців, які переслідуються за політичну діяльність. Найчастіше в основних законах сучасних держав забороняється видача іноземним державам своїх громадян.

§ 3. Принципи конституційно-правового регулювання статусу людини і громадянина

Правове становище людини і громадянина залежить від принципових підходів держави до особи. Відмінності ж у принципах конституційно-правового регулювання цього статусу зумовлені особливостями політичного режиму, національними традиціями, загальним рівнем культурного розвитку суспільства, іншими обставинами.

Принципи правового регулювання статусу людини і громадянина — це певні теоретичні узагальнення, акумульовані в процесі осмислення суспільно-політичного розвитку і які пронизують увесь зміст природи прав і свобод людини. З правової точки зору, такий принцип являє собою нормативну формулу, що узагальнює юридичну практику, погляди і поведінку великої кількості людей, політиків, держави, її органів і чиновників стосовно прав і обов’язків людини. Не завжди принципи, які визначають статус особи, явно виявляються у статтях законів. У багатьох державах вони відображені імпліцитно, тобто як такі, що розуміються. Нарешті, принципове ставлення держави і суспільства до прав людини виявляється і в політичних заявах, у філософській, правовій літературі.

Зазначимо, що у сучасному світі важко знайти країни, в яких неухильно і безальтернативно додержувались би будь-якого правового принципу. Найімовірніше можна говорити про впливові тенденції в галузі міжособистісних відносин, відносин між державою, суспільством і людиною.

З самого початку існування сучасної державності в конституціях у тій чи іншій формі фіксують вимогу свободи і рівності особи. Вже в Декларації прав людини і громадянина 1789 р. знаходимо такі слова: "Люди народжуються і залишаються вільними та рівними в правах".

У конституційному праві зарубіжних країн свобода сприймається як відсутність широких обмежень діяльності особи. Зокрема, відомі російські конституціоналісти — професори М.В.Баглай і В.О.Туманов тлумачать це поняття так:

— усі люди вільні від народження і ніхто не має права відчужувати їхні природні права. Рівність можливостей для всіх — основа свободи;

— свобода полягає у можливості робити все, що не завдає шкоди іншому. Свобода людини, отже, не може бути абсолютною, вона обмежена правами і свободами інших людей;

— межі свободи можуть бути визначені тільки законом, який і є мірою свободи. Отже, все, що не заборонено, те дозволено;

— частина дозволеного визначається через права людини. Закріплення прав необхідно для того, щоб допомогти людині усвідомити свої можливості, але жоден набір не вичерпує змісту свободи¹. Отже, держава встановлює певні вимоги, яким повинна відповідати діяльність кожної людини. Межею свободи будь-якої людини є свобода інших людей. Ці ідеї знайшли своє відображення в текстах конституцій багатьох держав. Зокрема, у ст. 2 Основного закону ФРН говориться; "Кожний має право на вільний розвиток своєї особистості, оскільки він не порушує права інших і не буде супроти конституційного порядку чи моралі". Аналогічні або близькі за змістом положення зафіксовані у конституціях багатьох держав.

Як правило, принцип свободи деталізується у проголошених в конституціях особистих правах і свободах людини і громадянина.

Інший основоположний принцип конституційного статусу людини і громадянина — принцип рівності. Принцип юридичної рівності означає, що держава і закон однаково ставляться до кожної людини, не визнають привілеїв і не встановлюють правообмежень у зв’язку з її походженням, релігією, національністю, расою, статтю, соціальним і майновим становищем, участю в політичних організаціях.

Як правило, принцип юридичної рівності відображений у законі. Рівноправність може бути прямо задекларована: "Усі громадяни мають однакову суспільну гідність і рівні перед законом без різниці статі, раси, мови, релігії, політичних переконань, особистого і суспільного становища" (ст. 3 Конституції Італії). Можливо також, що рівність громадян випливає і з змісту і конструкції норм, які закріплюють права, свободи людини. Якщо в конституції записано: "ніхто не може бути підданий…", "кожний має право…", "усім гарантується…", то логіка таких норм явно розуміє, що закон і держава не роблять між людьми відмінностей у питанні про визнання за ними прав і свобод.

В окремих випадках законодавство містить спеціальні застереження, які підкреслюють, що на конкретну категорію осіб принцип рівноправності також розповсюджується. Так, у законодавстві Франції є чимало норм, у яких те чи інше право закріплюється за "французами і француженками". Автори Основного закону ФРН зробили таке застереження стосовно дітей, народжених поза шлюбом.

З-поміж проявів рівноправності варто виділити такі, як участь у суді на рівних з іншими сторонами процесуальних умов, захист державою рівності сторін у договірних відносинах, рівне виборче право, рівність у виконанні обов’яз­ків тощо.

При цьому важливо зауважити, що принцип рівності юридично виправдовує фактичну нерівність між людьми. Люди нерівні за своїми фізичними і психічними можливостями, за рівнем життя, іншими характеристиками, тому ніяке право не в змозі зрівняти їх. Інакше кажучи, відмінності між людьми все ж існують і держава їх визнає. З одного боку, вона намагається коригувати цю нерівність. Так, прогресивний податковий податок запроваджує різницю у правовому становищі крупних власників і незаможних людей. Водночас, з іншого боку, багато відмінностей принципово можна усунути, вони підвладні самій людині. Неповнолітні стають дорослими і набувають дієздатності у повному обсязі; засуджені до тюремного ув’язнення особи після відбування строку покарання відновлюють свої права; не всі можуть обіймати посаду судді, але кожний у змозі здійснити зусилля, отримати належну освіту, набути авторитет серед колег і потім претендувати на цю посаду.

І все ж у конституційному законодавстві зарубіжних країн можна зустріти чимало випадків диференційованого правового регулювання статусу особи. Так, згідно з Конституцією Фіджі 1990 р., правовий статус громадян у значній мірі визначається їхньою етнічною приналежністю (фіджіці, вотуму, індійці)¹. Правова диференціація іноді виражена в явних і прихованих формах (проведення виборів від національних груп, заборона шлюбів між представниками різних віросповідань, рас — в Ірані).

Що ж до встановлення законом нерівних прав громадян, то така практика не відповідає загальнолюдським цінностям, тобто міжнародним стандартам, і зветься дискримінацією — відмінностями у правах. Потрібно знати форми дискримінації, встановлені законом. У низці країн Арабського Сходу позбавлені політичних прав жінки, а в Туреччині — солдати й унтер-офіцери; в Австралії, Новій Зеландії, Канаді, Колумбії, США — існують резервації — території, відведені для поселення корінного населення країни, встановлення державної релігії (Великобританія), обов’язкової ідеології (Куба) тощо. В США і країнах Західної Європи розповсюджена дискримінація іноземних робітників, іммігрантів.

Від згаданих та інших форм дискримінації особи потрібно розрізняти люстрацію (від лат. lustratio — очищення). В сучасному конституційному праві так називають узаконену заборону обіймати виборні та інші відповідальні державні посади особам, які брали безпосередню участь в антидемократичній, репресивній діяльності влади при колишньому тоталітарному режимі. У даному випадку люстрацію необхідно вважати формою особистої політичної відповідальності за участь у правопорушенні діяльності державної влади. Зазначимо, що люстрацію застосовувалась після Другої світової війни у Німеччині, в Італії, а на сучасному етапі — в Естонії, Польщі, Угорщині, Чехії та інших країнах Центральної та Східної Європи.

§ 4. Система конституційних прав, свобод і обов’язків людини і громадянина

Інститут конституційних прав, свобод і обов’язків особи — це ядро і системоутворюючий елемент його правового статусу. "Сучасне розуміння державності висуває на перший план "людський вимір", тобто ту якість життя, яку забезпечує держава. Свобода особи, сприятливі матеріальні умови, можливість творчого самоствердження, наявність прав — ці та інші складові "людського виміру" перетворюють його в основний критерій оцінок прогресу держави¹. Правовий статус людини і громадянина охоплює всю сукупність прав, свобод, законних інтересів і обов’язків індивіда, передбачених у принципах і нормах усього поточного законодавства. Цілком зрозуміло, що конституційне законодавство будь-якої країни містить тільки основні права, свободи й обов’язки, які й утворюють конституційний статус особи.

Форма й обсяг конституційного закріплення прав, свобод і обов’язків людини і громадянина в різних країнах мають як загальні риси, так і свої особливості, зумовлені не в останню чергу національними традиціями в розвитку конституційно-правової теорії та практики. Для переважної більшості конституцій характерним є наявність спеціальних розділів, в яких фіксуються права, свободи та обов’язки. Сказане можна підтвердити багаточисельними прикладами з практики зарубіжних країн (так, у Російській Федерації всі вони закріплені у 48 статтях розд. ІІ Конституції в кількості 109 норм; Конституція Італії 1947 р. присвятила цьому питанню 41 статтю, а Конституція Іспанії подає перелік основних прав і обов’язків у 45 статтях).

Натомість у Франції має місце тільки загальне визнання інституту основних прав і свобод без будь-якої деталізації: "Французький народ, — записано у преамбулі до Конституції Франції 1958 р., — урочисто проголошує свою відданість правам людини і принципам національного суверенітету тією мірою, якою вони були визначені в Декларації 1789 року, підтверджений преамбулою до Конституції 1946 року".

Зовсім інакше регламентуються права і свободи в США. Основою конституційної регламентації прав і свобод тут є перші десять поправок до федеральної Конституції, або Білль про права 1791 р. Подібний підхід можна було б вважати надто спро­щеним, якби не численні судові прецеденти з відповідних пи­тань, створені Верховним судом США, а також права, або від­повідні розділи конституцій. Саме ос­танні обставини дозволили розширити обсяг конституційного регулювання цього інституту.

Принципово інший підхід до регламентації прав і свобод існує у Великобританії. Окремі законодавчі акти, в яких були за­кріплені основи правового статусу особи, прийняті в ході історичного розвитку. Зрозуміло, здебільшого застаріли і не створюють цілісної картини. Прийнято вважати, що права і свободи у цій країні формулюються судами. Останні в ході судового розгляду приймають рішення (судові прецеденти), що обмежують дії індивіда. Поза цими обмеженнями і перебуває сфера реалізації прав і свобод.

Як уже зазначалося вище, найбільш розповсюдженою класифікаційною ознакою в науці конституційного права є зміст прав і свобод людини і громадянина. Саме за цією ознакою всі вони поділяються більшістю авторів на особисті права і свободи; політичні та соціально-економічні¹.

Далі зупинимось на характеристиці основних прав і свобод людини і громадянина, які кваліфікуються за критерієм змісту.

Особисті (громадянські) права і свободи часто відкривають перелік прав і свобод людини і громадянина, складають підвалини правового статусу і закріплені у найбільшій кількості статей конституції. Цей блок прав надає можливість індивіду за допомогою правових засобів захистити себе від незаконного втручання держави у сферу його приватного життя (за термінологією американської юриспруденції охоплюється терміном "прайвесі". Ним у США позначають усі аспекти приватного життя громадянина: інтимні сторони життя, соціальні зв’язки, коло інтересів і потреб, ведення листування, щоденників, висловлення думки, суджень). Водночас, з нашої точки зору, дуже важливим є доповнення відомого німецького конституціоналіста К.Хессе, який зауважує, що ці права формують життя кожної особи вільною, морально відповідальною перед суспільством, дозволяючи їй брати участь у вирішенні всіх питань суспільного життя.

Аналіз змісту особистих прав і свобод, закріпленого в текстах низки конституцій країн світу, дозволяє зробити вис­новок про те, що вони сприйняли відповідні положення Загальної декларації прав людини 1948 р. (ст. 3 — право на життя, свободу й особисту недоторканність; ст. 4 — заборона рабства, работоргівлі і підневільного стану; ст. 5 — заборона тортур і жорсткого поводження і покарань)¹.

Звичайно, у текстах конституцій можна зустріти різноманітні формулювання особистих прав і свобод, але вони, як правило, піддаються узагальненням.

Наріжним каменем цього блоку прав є гідність (достоїнство) людини, яка проголошується недоторканною. Їх можна умовно поділити на дві групи: перша, найбільш загальна, містить такі права, як право на життя, право на свободу особи, право на фізичну цілісність; друга підгрупа охоплює права, які конкретизують ті, що містяться у першій — право на свободу думки і совісті, свобода приватного життя і комунікацій, на недоторканність житла, а також свободу пересування та поселення і кримінально-правові та процесуальні гарантії особистих прав і свобод.

У сучасних конституціях фіксуються і деякі нові права громадян (право на екологічно чисте природне середовище та ін.).

Право на життя закріплено, наприклад, в Конституції Болгарії таким чином: "Кожен має право на життя. Посягання на людське життя карається як найтяжчий злочин" (ст. 28). "У Республіці Угорщина кожен має невід’ємне право на життя і людську гідність, ніхто не може бути безпідставно позбавлений цих прав" — записано в ч. 1 ст. 54 Конституції Угорщини. Конституція Венесуели 1961 р., проголошуючи право на життя, закріплює положення про те, що "жодний закон не може встановлювати смертну кару або повноваження на виконання вироку". Смертна кара заборонена в Основному законі ФРН (ст. 102). Нарешті, чи не найглибше регламентується це право в Конституції Словаччини, де у ст. 15 фіксуються норми: "1. Кожен має право на життя. Життя людини охороняється ще до її народження (курсив наш — А.Г.). 2. Нікого не може бути позбавлено життя. 3. Смертну кару заборонено".

Конституційне право на життя, проголошене в текстах основних законів зарубіжних країн, розвивається в таких його положеннях, як заборона тортур, жорстокого, негуманного поводження з людиною, заборона проведення на людині без її згоди медичних і наукових експериментів (ст. 54, 55 Конституції Угорщини, ст. 26 Конституції Португалії, ст. 17 Конституції Туреччини, 8-а поправка до Конституції США).

Водночас чималу проблему в цій сфері складає питання про поєднання права на життя і смертної кари. Прихильники скасування смертної кари вважають: якщо держава визнала право на життя, то вона повинна відмовитись і від застосування смертної кари. Це питання, мабуть назавжди залишиться спірним – злочини здійснюють люди, але, здійснюючи їх, злочинці ставлять себе в особливе становище і не можуть розраховувати на звичайний захист своїх свобод. Так, у США, де раніше смертна кара була скасована, у 1976 р. вона узаконена знову. Тільки за період з 1994 по 1998 рр. було страчено 274 осіб (для порівняння: у Китаї було страчено 12338 осіб; в Ірані – 505; Саудівській Аравії – 465; в Україні – в 1994-1997 було страчено 389 осіб). Деякі країни, зокрема Австралія, встановили повну заборону смертної кари. На сьогодні у світі таких 74 держави. Разом з тим виступають за збереження смертної кари, як виняткової міри покарання, 71 країна¹.

У світі дискутується і питання про право людини на смерть. Мабуть, проблема полягає не в тому, щоб дозволити самогубство. Право на самогубство хоча і не закріплено законом, є природним, і заперечували його лише Петро І і католицька церква, які засуджували самогубців. Під "правом на смерть" розуміють евтаназію, тобто можливість піти із життя за допомогою третьої особи. Людина, яка виявила бажання покінчити з життям, не завжди здатна здійснити самогубство. У США, наприклад, використовується апарат для самогубства (ін’єкцій). Навіть існує рух за професійну допомогу в здійсненні права на "гідну смерть". У Нідерландах суди виробили ряд умов, за яких надання допомоги самовбивцям виправдано: хворий повинен неодноразово й однозначно виражати бажання померти; рішення про смерть повинно бути прийнято самостійно, на підставі повної інформації; він повинен відчувати сильну фізичну або душевну біль без надії на полегшення; усі засоби лікування вже вичерпані або особа відмовилась від них; умертвіння виконано професійним лікарем, який проконсультувався хоча ще з одним фахівцем; лікар повинен повідомити про це місцеві органи влади¹.

Право на свободу думки і совісті є нібито продовженням викладених вище прав, але у духовному житті. Воно передбачає передусім свободу від будь-якого ідеологічного контролю. Людина сама має вирішити, яких цінностей їй дотримуватися. В якості прикладів конституційного закріплення цих прав можна посилатися на демократичні положення, зафіксовані в основних законах деяких країн. Так, ст. 16 Конституції Іспанії гарантує індивідам та їх спільнотам свободу ідеології, релігії та культів без обмежень в їх проявах, окрім тих, які необхідні для підтримання суспільного ладу, який оберігається законом. Досить повно право на свободу думки, совісті та віросповідання визначено в ст. 37 Конституції Болгарії: "1. Свобода совісті, свобода думки і вибору віросповідання та релігійних або атеїстичних поглядів є недоторканими. Держава сприяє підтриманню терпимості й поваги між віруючими різних віросповідань і між віруючими та невіруючими".

Конкретизацією права на свободу совісті та віросповідання слугує визнання низкою сучасних конституцій права на відмову від військової служби за релігійними переконаннями (наприклад, ст. 41 Конституції Португалії, ч. 3 ст. 59 Конституції Російської Федерації, ст. 52 Конституції Узбекистану).

До змісту поняття особистих прав і свобод входять т.зв. свободи приватного життя – таємниця приватного життя, недоторканність житла тощо. Давня англійська приказка промовляє: "Мій дім – моя фортеця". Відомий державний діяч Великобританії ХVІІІ ст. В.Пітт-старший, виступаючи в парламенті у 1763 р., так тлумачив її: "Найбідніша людина може оголосити про непокору владі корони, знаходячись у стінах своєї хатини. Вона може бути розвалюхою…, до неї можуть вриватися буря і дощ, але король Англії до неї вриватися не може. Уся його сила закінчується біля порога старої оселі"¹.

Ця думка, висловлена понад двох століть тому, актуальна й сьогодні. Адже свободи приватного життя є об’єктом постійних посягань з боку каральних органів практично в кожній країні. У такому контексті чи не найважливіше значення мають конституційні гарантії недоторканності житла і всіх видів приватної комунікації громадян. Наведемо декілька прикладів. "Житло недоторканне" – зафіксовано в ст. 33 Конституції Естонії, ст. 33 Конституції Болгарії, ст. 29 Конституції Молдови, ст. 34 Конституції Португалії.

Однією з особливостей сучасної конституційної регламентації є те, що в основних законах захистом забезпечується широкий спектр прав і свобод, які становлять зміст поняття "приватне життя". В абз. 2 ст. 27 Конституції Узбекистану 1991 р., наприклад, міститься таке формулювання: "ніхто не має права зайти до помешкання, проводити обшук або огляд, порушувати таємницю листування і телефонних переговорів інакше як у випадку та порядку, передбачених законом". Аналогічні положення можна знайти у конституціях Македонії (ст.ст. 25, 26), Словенії (ст. 36), Російської Федерації (ст. 25) та інших країн.

Зарубіжні дослідники слушно відносять до вказаної категорії прав і свобод право приватної власності, яке сприймається не тільки як одне з прав індивіда, а й як своєрідну основу, стрижень сукупності його прав і свобод, що визначає зміст останніх.

Характеристика конституційних особистих прав і свобод людини і громадянина не буде повною, якщо не звернути при цьому увагу на правове регулювання процедури затримання та арешту особи, на правила "хобеас корпус акт" і процедури ампаро в країнах Латинської Америки та Іспанії (звернення до Конституційного суду зі скаргою на порушення конституційних прав громадянина); правила про доступ до житла сторонніх осіб, прав обшуку, гарантії таємниці листування, норм про свободу інформації, захист гідності особи (включаючи порядок судових позовів). Якщо ці гарантії не дотримуються, то людина має право апелювати до найвищої справедливості. Це означає, що у більшості випадків при порушенні цих основних гарантій особа буде виправдана і звільнена від звинувачень та з-під варти. Зішлемося на приклад з американського конституційного права, на т.зв. "правило Міронди" (отримало назву від прізвища підозрюваного, який був затриманий у 1966 р.). Зміст його полягає у ритуальній фразі, що проголошується поліцейськими при затриманні особи, про те, що арештована особа має право зберігати мовчання, має право мати захисника тощо. Без цих слів затриманий буде звільнений, оскільки порушені його права. Але особисті свободи громадян також підлягають обмеженню у законодавчому порядку, адже свобода особи – це зовсім не вседозволеність.

Іншу категорію прав і свобод становлять політичні права і свободи, якими наділяються, як правило, громадяни даної держави. Вони визначають їхнє правове становище в системі суспільних відносин, які виникають у процесі здійснення державної влади.

Сучасні конституції демократичних держав визнають за всіма громадянами рівний політичний статус, що знаходить своє втілення передусім у закріпленні принципу "рівності усіх перед законом". Ось, наприклад, як це зроблено в Конституції Російської Федерації: "Кожному гарантується свободи думки і слова" (ч. 1 ст. 29)… нікого не може бути примушено до висловлення своїх думок чи переконань або відмови від них (ч. 3 ст. 29). Кожен має право вільно шукати, отримувати, передавати, виробляти і поширювати інформацію будь-яким законним способом (ч. 4 ст. 29)… Кожен має право на об’єднання, включаючи право створювати професійні спілки для захисту своїх інтересів… (ч. 1 ст. 30). Нікого не може бути примушено до вступу в будь-яке об’єднання чи до перебування в ньому (ч. 2 ст. 30)…".

У цілому громадяни будь-якої держави на конституційному рівні наділяються широким колом політичних прав і свобод, зокрема такими, як право на участь у законодавчому процесі (народна законодавча ініціатива), право на обіймання будь-яких посад, свободу думок, свободу друку, право вимагати звіт у будь-яких посадових осіб, свобода союзів і асоціацій, виборчі права та іншими.

Ще до середини ХХ ст. практично всі політичні права зводилися до виборчих прав, маючи на увазі право обирати і бути обраним. Оскільки про це піде мова в іншому розділі, тут обмежимо тільки констатацією того факту, що у більшості країн світу виборчими правами володіють усі дорослі громадяни, які досягли певного віку (18, 20, 21 рік). У деяких країнах, наприклад, у Бахрейні до цього часу жінки не володіють цим видом прав.

У конституціях переважної більшості держав поряд із загальним проголошенням права громадян на об’єднання спеціально визначені засади політичних партій (ст. 4 Конституції Франції, ст. 21 Основного закону ФРН). Одночасно врегульований правовий статус профспілок (п. 1 ст. 23 Конституції Греції, ст. 39 Конституції Італії, п. 1 ст. 49 Конституції Болгарії та ін.); підприємницьких союзів (ст. 18, 39 Конституції Італії, ст. 7, ч. 2 ст. 37 Конституції Іспанії, ст. 28 Конституції Японії та ін.).

Особливе значення в теорії та практиці зарубіжного конституціоналізму надається правам, які забезпечують свободу висловлювання думок, – свобода слова, друку, права на отримання інформації, а також свобода розповсюдження інформації. Чимало теоретиків стверджують, що кожна людина має право висловлювати будь-які думки і судження з будь-якого питання і що в справжній демократичній країні повинен існувати "вільний ринок ідей". Зокрема, К.Маркс писав, що будь-яке втручання держави у сферу духовної діяльності людини є свавіллям і беззаконням: "Закони, які роблять головним критерієм не дії як такі, а спосіб думок діючої особи, – це не що інше, як позитивні санкції беззаконня"¹.

Ця група прав охоплюється в сучасній конституційно-правовій літературі поняттям "свобода інформації", "свобода комунікацій" і отримала закріплення в формулюваннях конституційних текстів багатьох держав світу (наприклад, у ст. 22 Конституції Туреччини, п. 1 ст. 39 і п. 1 ст. 41 Конституції Болгарії, ст. 16 Конституції Македонії, ст. 31 Конституції Румунії).

Більш докладно відповідні права фіксуються в ст. 20 Конституції Іспанії: "1. Визнаються й охороняються права на : а) вільне висловлювання та розповсюдження поглядів, ідей та думок усно, письмово або іншими засобами; б) технічну, наукову, художню, літературну творчість і виробництво; в) свободу викладання; г) вільне передавання й отримання інформації за допомогою будь-яких засобів її розповсюдження. Закон визначає обмежувальні умови в користуванні цим правом з мотивів совісті та збереження професійної таємниці. 2. Здійснення вказаних прав не може бути обмежене жодним видом попередньої цензури".

Водночас у конституційному праві багатьох зарубіжних країн свобода висловлювання думок аж ніяк не розглядається як абсолютне право. Так, Конституція Швеції досить докладно викладає підстави, з яких можуть бути обмежені свобода висловлювання і свобода інформації. До них, зокрема, відносяться і забезпечення безпеки Королівства, а також національної економіки, інтереси збереження громадського порядку та безпеки, забезпечення цілісності індивіда, святості приватного життя та кримінального переслідування за злочини (ст. 13). Право США передбачає кримінальну або цивільну відповідальність за такі зловживання свободою висловлювання думок, як підбурювання до скоєння злочину, зневага до суду, наклеп на приватних або офіційних осіб, розповсюдження непристойностей.

Чільне місце в конституційному праві зарубіжних країн посідають питання, пов’язані з регламентацією свободи зборів і маніфестацій. За формою закріплення цих свобод у конституційних текстах можна виділити два способи – дозволення та оповіщення. Так, у США Верховний суд ще у 1941 р. в ухвалі у справі "Кокс проти Нью-Хемпшира" постановив, що з метою охорони громадського порядку законодавець має право регламентувати час, форму і місце проведення демонстрацій у громадських місцях. Головна умова проведення демонстрацій – "мирність, організованість і наявність спеціального дозволу від міських”¹. Такий же порядок проведення зборів передбачає і ст. 31 Конституції Російської Федерації. В деяких державах існує явочний порядок, тобто не вимагається ніякого сповіщення влад (наприклад, ч. 2 ст. 17 Конституції Італії). У ст. 47 Конституції Естонії сказано: "Усі люди мають право без попереднього дозволу мирно збиратися і проводити зібрання. Це право може бути обмежене в установлених законом випадках і порядку з метою забезпечення державної безпеки, громадського порядку, моральності, безпеки дорожнього руху та учасників зібрання, а також для припинення розповсюдження інфекційних хвороб".

До числа політичних прав конституції деяких держав відносять право петицій (від лат. petitio – позов, вимога) – це право громадян звертатися з вимогами, пропозиціями, скаргами до органів державної влади (як правило, вищих), на що вони в принципі зобов’язані в установленому порядку реагувати. Право петицій відоме з ХІІ ст. (дарована Генріха І англійському місту Вернейль у Нормандії). Пізніше воно було зафіксовано у “Білль про права” 1689 р., французькій Конституції 1791 р.

У наш час зміст петицій не обмежується проханням "про задоволення скарг" у вузькому розумінні, але може торкатися будь-яких питань функціонування держави, служити засобом спонукання державних органів до певних дій в інтересах заявників і засобом виразу політичних поглядів².

У конституціях ряду країн (наприклад, Угорщини) визнається право петицій не тільки за громадянами, але і за будь-якою людиною (ст. 64).

У Конституції Іспанії (ст. 29) це право сформульовано дещо інакше: "1. Усі іспанці будуть мати право індивідуальної або колективної письмової петиції у формі і з наслідками, які визначаються законом. 2. Особи, які перебувають у Збройних силах або установах чи у формуваннях, які підкоряються військовій дисципліні, будуть користуватися цим правом тільки індивідуально і за правилами, встановленими у відповідному спеціальному законодавстві". Конституція же Російської Федерації, не використовуючи самого терміну "петиція", у ст. 33 закріплює за громадянами "право звертатися особисто, а також направляти індивідуальні або колективні звернення до державних органів та органів місцевого самоврядування".

Аналіз новітніх конституцій зарубіжних країн дозволяє зробити висновок про значне розширення кола політичних прав і свобод на сучасному етапі, що піддаються регулюванню. До сфери конституційного регулювання можуть бути віднесені права на участь у вирішенні державних справ, право на самоврядування, право на посаду на державній службі тощо. Визнання цих прав і свобод на конституційному рівні є велінням часу, і, звичайно ж, є прогресивною тенденцією, яка вже давно окреслилась у конституційному праві більшості країн світу.

Особливу групу основних прав і свобод людини і громадянина утворюють права і свободи, які входять до блоку економічних, соціальних і культурних прав і свобод. У зарубіжній доктрині ці права і свободи завжди інтерпретувалися як такі, що мають особливий характер. Вважається, що ступінь і форми гарантованості соціальних і економічних прав з боку держави знаходиться в залежності від стану економіки, тобто "соціальної дієздатності" держави. З цієї причини конституційно-правовий режим їх регулювання, відповідно до цієї доктрини, повинен бути оптимально гнучким і відлитим у систему загальних настанов на соціальну захищеність¹.

Економічні, соціальні та культурні права і свободи – це ті , які покликані гарантувати людині можливість задовольняти свої життєві потреби, отримати від держави захисту своєї економічної свободи, соціальних пільг, а також вільного доступу до культурних цінностей, свободи творчості та наукових досліджень. Зауважимо, що в наші час у переважній більшості країн розуміння цього блоку прав і свобод базується на концепції соціальної держави, сутністю якої є принципи відповідальності останньої за забезпечення прожиткового мінімуму. Вперше формула про соціальну правову державу з’явилась у конституції Веймарської республіки, а потім в Основному законі ФРН 1949 р.

Розкриваючи зміст цієї формули, німецький конституціоналіст К.Хессе вказує на три взаємопов’язані завдання, що випливають із змісту Основного закону:

1. Всезростаюче втручання в управління та планування з боку держави (наприклад, держбюджет ФРН понад 50 відсотків коштів спрямовує на соціальне регулювання, соціальне забезпечення, стимулювання економіки та підвищення життєвого рівня населення).

2. Завдання держави не вичерпується сферою захисту, охорони та втручання від випадку до випадку. Вона є плануючою, керуючою, виробляючою, розподіляючою; вона є державою, що робить можливим індивідуальне і соціальне життя. Вона забезпечує ті правові сфери, які відносяться до сутності соціально-правової держави, таких , як право на охорону праці, тривалість робочого дня, на соціальне забезпечення та соціальне страхування, на створення статуту підприємства і договорів про тарифи.

3. Виконання соціальних завдань є функцією держави. Це передбачає здійснити комплекс планових, стимулюючих і стабілізуючих заходів, економічну, соціальну політику, політику в галузі культури, освіти, охорони здоров’я та сім’ї (наприклад, "Зелений план" або державні субсидії в галузі професійної освіти"¹.

В конституціях зарубіжних країн соціальна орієнтація держави відображена по-різному. Так, Конституція Франції (абз. 1 ст. 2), Іспанії (абз. 1 ст. 1), Туреччини (ст. 2) відтворюють модель Основного закону ФРН. Конституції Греції (абз. 2 і 3 ст. 21), Данії (ст. 75), Італії (ст.ст. 2-4), Нідерландів (ст. 18), Швеції (ст. 2 гл. 1 Форми правління) фіксують різні формулювання про цілі соціальної держави. А в таких країнах як Австрія, Норвегія та Швейцарія використовується формула "держава благоденства".

Найважливішим із цієї категорії прав і свобод, безумовно, є право на володіння і розпорядження приватною власністю. Це фундаментальне право забезпечене усіма засобами юридичного захисту від зазіхань як з боку окремих осіб, так і органів державної влади. Типовою у цьому відношенні є формула, що міститься в Конституції Греції (ст. 17 абз. 1): "Ніхто не може бути позбавлений власності, крім як з мотивів суспільної користі, належним чином доказаною, у випадках і при дотриманні процедури, встановленої законом, і завжди з попереднім повним відшкодуванням… вартості на день судового засідання у справі про попереднє встановлення розміру компенсації".

Право приватної власності отримало закріплення практично в усіх постсоціалістичних конституціях. Так, ст. 46 Конституції Литви містить таке положення: "Господарство Литви грунтується на праві приватної власності, на особистій свободі господарської діяльності та особистій ініціативі". А ст. 9 Конституції Угорщини фіксує такий припис: "Економіка Угорщини має ринковий характер, а публічна та приватна власність користується однаковою підтримкою і перебуває у рівних умовах". В деяких країнах, що розвиваються (наприклад, Ліван, Туніс), у конституціях зберігається класичний принцип "недоторканності" приватної власності.

Право на працю і пов’язані з ним права та свободи громадян у конституціях зарубіжних країн неоднаково визначається. Так, в Конституції Італії право на працю закріплено у вигляді такої формули: "Італія – демократична республіка, побудована на праці" (ч. 1 ст. 1).

В низці конституцій право на працю проголошується лише як бажання або мета, до якої прагне держава. Наприклад, у ст. 56 Політичної Конституції Коста-Ріки проголошується: "Праця є правом людини та його обов’язком щодо суспільства. Держава повинна прагнути до того, щоб усі люди були зайняті чесною і корисною працею, належним чином винагороджені… Держава гарантує право вільного вибору роботи".

Водночас у конституціях Іспанії, Португалії, Бразилії та інших країн досить докладно регламентується право на працю. У розвиток конституційних норм у більшості демократичних дер­жав світу закони встановлюють терміни виплати державної до­помоги по безробіттю та їх розміри (як правило, до одного року та від 1/3 до 70 відсотків середньої зарплати звільненої особи).

Із правом на працю в демократичних державах пов’язане право на страйк, яке в конституціях згадується тільки як один із засобів захисту трудових інтересів громадян. Більш докладно це питання регламентується у поточному законодавстві (Великобританія, США, Франція та ін.). Натомість у конституціях постсоціалістичних держав право на страйк зустрічається досить часто (ст. 38 Конституції Македонії, ст. 40 Конституції Румунії та ін.).

Право на охорону здоров’я включає ряд прав і гарантій і по-різному закріплюється в конституціях. Характерним прикладом докладної регламентації цього виду прав може служити ст. 52 Конституції Болгарії: "1. Громадяни мають право на охорону здоров’я, яку гарантує доступна медична допомога, і на безоплатне користування медичним обслуговуванням на умовах і в порядку, визначених законом. 2. Охорона здоров’я громадян фінансується з державного бюджету, роботодавцями, особистими й колективними страховими внесками та з інших джерел на умовах і в порядку, визначених законом. 3. Держава піклується про здоров’я громадян і заохочує розвиток спорту та туризму. 4. Нікого не може бути піддано примусовому лікуванню та санітарним заходам інакше ніж у передбачених законом випадках. 5. Держава здійснює контроль за всіма установами охорони здоров’я…".

Говорячи про існуючу практику закріплення цього права у законодавстві, необхідно виходити з того, що в різних країнах є свої особливості. Наприклад, право на охорону здоров’я реально залежить від системи медичної допомоги у державі (є ліберальна медицина в США, страхова медицина у більшості країн, державна медицина у Великобританії тощо).

Право на освіту і тісно пов’язана з ним академічна свобода є одним з найбільш суттєвих прав людини, які зумовлюють не тільки соціальне просування людини, але і його суспільний статус. Практично в усіх країнах освіта відноситься до числа пріоритетних сфер укладення державних коштів. Зокрема, ст. 30 Конституції Ірану 1979 р. декларує обов’язок держави "надати можливість для безоплатної вищої освіти у масштабах, необхідних для самозабезпечення країни". Конституція Туреччини також трактує право на освіту як обов’язок вчитися (абз. 3 ст. 42). Щодо права на свободу викладання, то воно відображає ідеологічний плюралізм. Чи не найбільший інтерес представляє формулювання, закріплене в ст. 17 Конституції Бельгії: "Спільнота гарантує свободу вибору батьків стосовно освіти їх дітей. Спільнота організовує освіту, яка є нейтральною. Нейтралітет в освіті передбачає, зокрема, повагу філософських, ідеологічних і релігійних поглядів батьків і учнів.

Вільний доступ до культурних цінностей належить до свобод т.зв. третього покоління і природно стало закріплюватися в конституціях порівняно нещодавно. До того ж розробники конституцій це право пов’язують із академічною свободою і правом на захист інтелектуальної власності. Як правило, основні закони переважної більшості держав обмежуються стандартними формулюваннями про те, що органи влади сприяють здійсненню права кожного на вільний доступ до культури (наприклад, ст. 44 Конституції Іспанії, § 14 Форми правління Фінляндії 1919 р., ст. 17¹ Основного закону держави (Австрії – Авт.) 1917 р.). Більш докладно це право регламентується, зокрема, в конституціях Болгарії (ст. 54) та Португалії. В останній цьому питанню присвячена ст. 78, яка має назву "користування досягненнями культури і творчість". У ній визнається право усіх на користування досягненнями культури і на творчість, а також їх обов’язок зберігати, захищати і примножувати культурну спадщину. Далі встановлюється, що держава у співробітництві з установами культури мають стимулювати і забезпечувати доступ усіх громадян до способів і засобів культурної діяльності; підтримувати ініціативи, які сприяють індивідуальній та колективній творчості; сприяти збереженню та примноженню культурної спадщини: розвивати відносини у сфері культури з усіма народами і забезпечувати охорону і розповсюдження португальської культури за кордоном; проголошувати політику в галузі культури.

Звичайно, в конституціях зарубіжних країн закріплені й інші соціально-економічні та культурні права, як, наприклад, право на здорове навколишнє середовище (ст. 55 Конституції Болгарії), право на соціальне забезпечення в старості (абз. 1 ст. 34 Конституції Швейцарії), права на житло (ст. 47 Конституції Іспанії), право на заняття фізичною культурою та спортом (ст. 78 Конституції Португалії).

Як уже зазначалося, правовий статус людини і громадянина містить не тільки його права і свободи, але й обов’язки. Вивчення змісту діючих зарубіжних конституцій свідчить , що обов’язки, як правило, сформульовані у зв’язку із наданням прав і свобод. У переважній більшості конституцій передбачені: право й обов’язок захисту країни (ст. 31 Політичної конституції Мек­сики), ст. 52 Конституції КНР, ч. 3 розділу 2 ст. ІV Конституції США); право й обов’язок працювати (преамбула Конституції Франції та ін. У ряді конституцій самостійно визначені обов’яз­ки, наприклад, батьків стосовно дітей (наприклад, ст. 30 Конс­титуції Італії). Водночас у Конституції Російської Федерації Італії). Водночас в Конституції Російської Федерації є прямо закріплені чотири види основних загальних обов’язків: 1) обов’я­зок усіх додержувати Конституції Російської Федерації та законів (п. 2 ст. 15); 2) обов’язок платити законно встановлені податки та збори (ст. 571; 3) обов’язок оберігати природу і навколишнє середовище (ст. 58); 4) обов’язок захисту Вітчизни (ст. 59).

Процес виникнення та становлення політичних партій в юридичній літературі потрібно розглядати у тісному взаємозв’язку з розвитком парламентаризму, тобто з ідеєю представництва у публічному житті. У сукупності інститутів сучасного демократичного суспільства найближчими за своєю роллю та місцем у його житті можна розглядати державу і політичні партії, які ж звичайно, не можна сплутувати. Якщо держава виражає колектив соціуму, то політичні партії - ідеології та інтереси соціальних груп, які співіснують у складі нації. Еволюція політичних партій як суспільного інституту, маючи відправною точкою розуміння партій як представників груп, класів, ідеологій, вона досягає іноді ствердження, що партії уособлюють державу, націю. Сьогодні більше, ніж коли б то не було, політичні партії заслуговують характеристику як “двигуна політичного життя”. А сучасне законодавство, яке передбачає конституційно-політичні структури, йде до регламентації діяльності партій до деталей.

Класичним вважається визначення політичної партії, яке дав один із засновників англійської політичної думки Едмунд Берк: “Партія – це об’єднання людей, що згуртувалися для сприяння загальнонаціональному інтересові своїми спільними зусиллями і то на якійсь певній, спільно погодженій засаді”¹.

У новітній зарубіжній юридичній літературі можна зустріти чимало інших дефініцій поняття “політична партія”. Зокрема, румунський учений – конституціоналіст К. Іонеску, визначаючи це поняття у широкому розумінні, пише: “Політична партія представляє угрупування або постійну асоціацію індивідів, добровільно об’єднаних між собою ідеологічною близькістю та спільними політичними переконаннями, створену на територіальному рівні на базі певних суворих принципів організації та дисципліни, мета якої, зафіксована у програмі або статуті, полягає у проголошенні та здійсненні у ході виборчої та парламентської змагальності з іншими партіями, певної доктрини або політичної концепції щодо розвитку та управління даним суспільством”¹.

Спробу дати синтезоване визначення політичної партії зроблена у 1998 р. відомим російським фахівцем цієї проблематики Ю.А. Юдиним. Він запропонував таке загальне юридичне визначення: “політична партія” – це громадське об’єд­ання, яке створене для участі у політичному процесі з метою завоювання та здійснення державної влади конституційними засобами, діє на постійній основі і має політичну програму”².

У цілому ця дефініція розкриває основні параметри сутнісної характеристики політичної партії, зручна для засвоєння, запам’ятовування з навчальною метою, але не відтворює юридичну природу цього правового інституту. Остання теза має надзвичайно важливе значення для постсоціалістичних країн, включаючи Україну. Так, у Росії з’явилась велика кількість різних організацій, як наприклад, Спілка боксерів та Асоціація бухгалтерів, які ввели до своїх статутів положення про право участі у політичній діяльності, висувати кандидатів на виборах, а деякі з них, зокрема Спілка працівників житлово-комунального господарства, Партія любителів пива, Асоціація адвокатів Росії мали свої партійні списки на виборах до Державної думи у 1995 р.³.

Для запобігання подібних явищ при визначенні юридичного поняття політичної партії, на думку проф. В.Є.Чиркіна, з якою збігається і позиція автора, необхідно враховувати такі ознаки:

1) партія – це об’єднання громадян даної держави, які досягли повноліття (як правило, 18 років) і які користуються політичними і громадянськими правами;

2) партія – це стійка добровільна організація, яка об’єд­нує своїх членів на тривалій або постійній основі. В деяких країнах (наприклад, ФРН) колективне членство у партії заборонено, в інших – є колективні члени (у Лейбористській партії Великобританії профспілкові організації складають ⁴/₅ її складу, а індивідуальні члени - тільки ¹/₅);

3) партія об’єднує своїх членів на базі ідеологічних факторів, а не на основі захисту матеріальних чи інших інтересів. У концентрованому вигляді це відбивається у програмах і статутах політичних партій;

4) партія – некомерційна організація, її головною метою є не отримання прибутків і не задоволення будь-яких матеріальних чи інших запитів її членів;

5) партія має своєю метою завоювання державної влади, участь у формуванні органів держави (парламенту, уряду, виборах глави держави), тиск на державну владу за допомогою конституційних методів і засобів¹.

Після Другої світової війни у багатьох країнах держава перейшла до безпосередньої регламентації діяльності партій як частини свого механізму. Був покладений початок процесу правового оформлення організації та діяльності політичних партій. У юридичній літературі нерідко цей процес називають інституціоналізацією. На наш погляд, це не зовсім точно. Мають рацію ті вчені, які під інституціалізацією політичних партій розуміють процес перетворення політичних партій зі звичайної асоціації громадян у повноцінний конституційно-правовий інститут. У даному випадку інституціалізація асоціюється не тільки з процесом правового оформлення діяльності політичних партій, але і з його наслідком. Адже перетворення політичної партії із асоціації громадян у конституційно-правовий інститут відбулося тільки після того, як був визначений статус і порядок діяльності політичних партій.

Інституціалізація знаходить свій вираз, по-перше, у конституційному закріпленні статусу політичних партій, а по-друге,- в деталізації цього статусу на звичайному законодавчому рівні. Як засвідчує аналіз законодавства зарубіжних країн, у практиці багатьох з них накопичено значний досвід правового регулювання засад організації та діяльності партій. Ми зупинимось тут тільки на трьох моментах: 1) місці та ролі політичних партій у суспільстві та державі, що передбачає правове вирішення багатьох проблем; 2) порядку створення, призупинення діяльності та розпуску партії; 3) проблемі фінансування політичних партій.

З методологічної точки зору, дуже важливим здається з’ясування різних підходів щодо місця і ролі політичних партій, які існують у конституційному законодавстві країн світу.

Перший підхід, який характерний для країн англосаксонської системи права, пов’язаний з концепцією партії як “приватної справи, “клубу” громадян по інтересах. У конституційному законодавстві США, Канади, деяких інших країн немає положень про партії, немає і спеціальних законів про них (у федеральному законодавстві США, наприклад, використовують терміни “комітети політичних дій” або “політичні комітети”). В Конституції Індії, де переважають традиції англосаксонського права, про партії згадується у 52 –ій поправці (1985 р.) і то у зв’язку з фіксацією припису про те, що при переході з однієї партії в іншу, член парламенту втрачає мандат. І все ж за останні роки й у цих країнах з’явилися закони, які присвячені окремим сторонам діяльності політичних партій (особливо щодо їх участі у виборчій компанії).

Другий підхід притаманний країнам романо-германської системи права. В Конституціях ФРН 1949 р., Франції 1958 р., Португалії 1976 р., Іспанії 1978 р., у багатьох основних законах постсоціалістичних держав (Конституції Болгарії 1991 р., Румунії 1991 р., Білорусь 1996 р. та ін.) містяться розгорнуті положення про роль і місце політичних партій у житті суспільства. Наприклад, п. 1 ст. 21 Основного закону ФРН містить припис: “Партії сприяють формуванню волі народу”. А п. 1 ст. 47 Конституції Португалії вбачає роль партії у “формуванні народної волі та організації політичної влади”. Деякі конституції трактують партію ширше – як “основний елемент політичної діяльності” (ст. 6 Конституції Іспанії). Конституції цієї групи країн фіксують також і деякі принципи організації та діяльності політичних партій.

Третій підхід існує у деяких тоталітарних державах. Конституції прямо встановлюють однопартійність, усі інші партії, крім правлячої, забороняються (зокрема, так було до 1990 р. в Демократичній Республіці Конго).

Четвертий підхід до визначення місця і ролі партій у житті суспільства застосовується у деяких країнах мусульманського фундаменталізму. У таких країнах заборонені всі політичні партії, як такі, що порушують єдність умми – мусульманської громади (Катар, Кувейт, ОАЄ, Оман, Саудівська Аравія).

П’ятий підхід використовується в умовах авторитарних і тоталітарних режимів і полягає в тому, що законодавчо закріплюється тільки певна кількість партій або партії певного профілю, які , як вважають, мають репрезентувати головні течії політичної думки, усі решта партій забороняються. Так, у Бразилії після військового перевороту 1964 р. протягом чверті століття були дозволені тільки дві партії: одна проурядова, інша – опозиційна; дві партії були “дозволені” Конституцією Нігерії 1989 р., у Сенегалі у 80-х рр. кількість партій обмежено цифрою “чотири”, тобто основними напрямками суспільної думки, включаючи і марксистсько-ленінський.

Не менш важливим моментом у правовому регулюванні статусу політичних партій є закріплення на конституційному рівні демократичних принципів утворення та діяльності усіх партій. Насамперед, у зарубіжних країнах конституції закріплюють принцип вільного утворення та діяльності партій, як найважливішого критерію демократії (ст. 4 Конституції Франції, ст. 6 Конституції Іспанії, ст. 3 Конституції Угорщини та ін.). Зокрема, у згаданій статті французького Основного закону міс­титься таке положення: “Політичні партії та угрупування… створюються і здійснюють свою діяльність вільно”. А п. 1 ст. 3 Конституції Угорщини передбачає: “У Республіці Угорщина можуть вільно створюватися і вільно функціонувати політичні пар­тії за умови додержання Конституції та конституційних законів”. Аналогічні положення зафіксовані також у ст. 49 Конституції Італії, ст. 47 Конституції Португалії, ст. 29 Конституції Греції.

Нерідко конституції формулюють умови, при яких політичні партії можуть користуватися правом на вільну діяльність. Зокрема, вказують на необхідність поважання “принципу національного суверенітету і демократії” (ст. 4 Конституції Франції). У більшості випадків основні закони забороняють створення і діяльність об’єднань, цілі та дії яких спрямовані на насильницьку зміну основ конституційного ладу, створення збройних формувань, а також організацій фашистського толку (наприклад, ст. 13 Конституції Російської Федерації, ст. 46 Конституції Португалії, § 14 розд. 2 Форми правління Швеції). Їх недотримання дає підстави для визнання партій антиконституційними, що призводить до їх заборони.

Практично в усіх державах діяльність антиконституційної та нелегальної партії переслідується за законом (в Індонезії, Туреччині - заборонені комуністичні партії, у ФРН – деякі екстремістські партії). Сказане дозволяє зробити такий висновок: у демократичних державах і державах, які стали на шлях демократизації, обмеження свободи політичних партій шляхом законодавчої зборони їх окремих видів має своєю головною метою захист демократії. Воно спрямовано переважно проти тих партій, які виступають за її ліквідацію і встановлення тоталітарного режиму у будь-яких його формах.

Конституції і особливо законодавство більшості сучасних держав чільне місце надають регламентації порядку набуття політичними партіями легального статусу, а в дея­их – і самому процесу їх утворення. У спеціальній літературі говориться про існування трьох основних способів набуття поітичними партіями легального статусу: явочний, дозволі­ельний та явочно-реєстраційний, які ж, звичайно розріз­няютьсяза ступенем обмеження свободи утворення партій¹.

Явочний спосіб або порядок характеризується тим, що політична партія утворюється вільно, без попереднього дозволу державних органів і визнається легальною уже в силу самого факту її утворення. Суть такого порядку утворення політичних партій найкраще сформульований в ухвалі Конституційної ради Франції від 16 липня 1971 р. про свободу асоціацій: “Є конституційний принцип, згідно з яким асоціація існує тільки за волею своїх засновників. Установлення попереднього контролю для визнання деяких із них законними суперечить цьому принципу і тому є неконституційним”¹. Такий порядок гарантує формально необмежену свободу утворення політичних партій і існує переважно у країнах, які не мають спеціального закону про партії (Великобританія, Бельгія, Греція, Данія, Нідерланди, Норвегія, Франція, Швеція – на європейському континенті, а також Австралія, Індія, Канада, Нова Зеландія, США). Водночас потрібно мати на увазі, що явочний порядок утворення політичних партій застосовується до них тільки як до суб’єктів політичного процесу (участь у виборах). Для отримання же статусу юридичної особи, тобто суб’єкта цивільно-правових відносин, партії повинні, як правило, пройти процедуру реєстрації, передбаченими відповідними нормами цивільного права про об’єднання.

Дозвільний спосіб (порядок) полягає в тому, що для проведення заходів щодо створенні партії (скликання установчого з’їзду, національної конференції, на яких конститується партія) необхідно отримати попередній дозвіл державного органу. Такий порядок притаманний авторитарним і тоталітарним режимом. Але в деяких країнах він запроваджувався як тимчасовий захід, зумовлений винятковими обставинами. Так, він діяв в Австрії після звільнення країни від фашистської окупації в 1945 – 1949 рр., в Єгипті при переході від однопартійної системи до багатопартійної (1976–1978 рр.).

Явочно-реєстраційний спосіб (порядок) характеризується двома рисами: політичні партії утворюються вільно, без будь-якого попереднього дозволу, але набувають легального статусу шляхом реєстрації у компетентному державному органі. Такий порядок діє у більшості сучасних держав, зокрема в Австрії, Італії, Іспанії, Португалії, ФРН, усіх постсоціалістичних державах. Щоб отримати права юридичної особи (брати участь у виборах від свого імені, видавати свої газети, придбати власність тощо), партія повинна бути зареєстрованою (у різних країнах по-різному – в міністерстві юстиції, внутрішніх справ, суді столиці держави). Для реєстрації необхідно подавати до компетентних органів: заяву (зі сплатою державного мита, гербового збору), установчий протокол, програму і статут партії, список обраних керівників із вказівкою професії, адреси тощо.

Законодавство країн, які передбачають явочно-реєстраційний порядок утворення політичних партій, установлює ряд вимог, дотримання яких є необхідною умовою набуття ними легального статусу.

По-перше, це вимоги, які стосуються природи і характеру політичних партій. Так, не підлягають реєстрації партії, створення і діяльність яких згідно з конституцією і законом заборонені. У країнах, що розвиваються, а також у деяких постсоціалістичних державах (наприклад, Росія) загальним для законодавства є вимога про загальнонаціональний характер політичної партії.

По-друге, це вимоги до чисельності членів політичної партії. Наприклад, у Гвінеї-Бісау і Танзанії для цього вимагається, щоб об’єднання нараховувало не менш 2 тис. осіб., у Португалії петиція про реєстрацію партії повинна бути підписана не менш, ніж 5 тис. осіб старше 18 років; у Словаччині та Чехії така петиція підписується не менш, ніж 1 тис. виборців; а у Мексиці кількість членів політичної партії не може бути менше 65 тис.

По-третє, це вимоги, які стосуються організаційної побудови політичних партій (загальні принципи організації, назву, статут тощо). За приклад може служити Закон про партії ФРН, який, вимагає, щоб назва партії відрізнялась від назв інших політичних партій, які вже існують. Разом із загальною компетенцією партійних органів у цьому законі встановлюється обов’язок партійних організацій земель проводити партійний з’їзд не менше одного разу в два роки, заслуховувати на ньому звіти партійних органів, прийняти по них ухвали, обирати керівництво політичних партій (голову, заступників, членів колегіальних органів). Закон також містить норми – вимоги стосовно програм і статутів партій. Зокрема, статут партії повинен містити назву, емблему організації, вказувати на сферу її діяльності, права й обов’язки членів партії, заходи партійного стягнення і заохочення, склад і повноваження керівних партійних органів, порядок прийняття і скасування партійних рішень, а також способи подолання внутріпартійних розбіжностей і розв’язання спорів.

Звичайно, наявність у політичній партії легального статусу, незалежно від порядку його набуття, ще не означає, що у подальшому її діяльність не може бути обмежена або взагалі припинена. Як зазначає німецький державознавець Ф. Куніг, “право на виникнення аж ніяк не виключає ізольованого від нього права на існування, тобто відсутнє “право на безконтрольний вільний розвиток партій”, або їх “необмежене власне право”¹. Чи не найбільш суттєвим обмеженням “права на існування” є призупинення і припинення діяльності політичної партії.

Призупинення діяльності політичної партії – це тимчасовий захід, який застосовується до неї в якості санкції за порушення певних правових приписів. Таку санкцію передбачає законодавство багатьох держав (Габону, Грузії, Латвії, Молдови, Іспанії, Росії, Угорщини та ін.). воно регламентує такі питання, як підстави для призупинення діяльності партій, його строки і правові наслідки, порядок прийняття відповідного рішення та його оскарження.

Аналіз зарубіжного законодавства свідчить, що найбільш розповсюдженою підставою для призупинення діяльності політичної партії є порушення конституції, законів і статутних цілей. Наприклад, ст. 42 Федерального закону “Про громадські об’єднання РФ” передбачає, що діяльність громадського об’єднання може бути призупинена у випадку порушення федеральної конституції, федерального законодавства, конституцій і статутів суб’єктів федерації, положень закону про заборонені види об’єднань, а також учинення дій, що суперечать статутним цілям. Зустрічаються й інші конкретні підстави, як наприклад: обов’язок надати фінансові звіти (Камерун); отримання політичною партією засобів із-за кордону (Габон); банкрутство (Мозамбік); серйозні порушення громадського порядку (Бенін).

Як правило, діяльність політичної партії може бути призупинена на строк до шести місяців (наприклад, у Латвії, Молдові, Росії). Більш тривалі строки зустрічаються рідко (у Словаччині, приміром, діяльність партії може бути призупинена на строк до одного року). Звичайно ж, призупинення діяльності політичної партії тягне за собою низку правових наслідків. Насамперед, партії забороняється будь-яка публічна діяльність (проведення зборів, мітингів, демонстрацій, користування засобами масової інформації), обмежується право розпоряджатися власними фінансовими засобами, але головне - позбавляється права брати участь у виборах.

Рішення про призупинення діяльності політичної партії у різних країнах приймаються по-різному. Згідно зі ст. 46 Конституції Португалії діяльність асоціацій може бути призупинена “тільки у випадках, передбачених законом, і на підставі судової ухвали”. Такий же порядок дії у Вірменії, Іспанії, Латвії, Росії, Словаччині та інших країнах. Водночас у деяких країнах (наприклад, Нікарагуа) рішення про призупинення діяльності політичної партії приймає орган реєстрації (наприклад, міністр юстиції, міністр внутрішніх справ, Національна рада політичних партій).

Порядок припинення діяльності політичних партій (за термінологією деяких законів - ліквідація) чітко регламентується у законодавстві більшості сучасних держав. Законодавство встановлює дві процедури: а) примусове припинення діяльності політичних партій за рішенням державних органів; б) добровільне припинення діяльності політичних партій у результаті саморозпуску, поділу або злиття. Характерною рисою законодавства багатьох сучасних держав є чітке визначення правових підстав для розпуску політичних партій. і хоча відповідні положення конституцій і спеціальних законів є досить різними за своїм змістом, можна виділити ряд підстав, які отримали широке визнання. По-перше, підлягають розпуску політичні партії, створення і діяльність яких заборонені конституцією і законом (мова йде про легально утворені політичні партії, діяльність яких у подальшому може набути протиправного характеру). Відповідні положення можна знайти зокрема у законодавстві Анголи, Болгарії, Бразилії, Грузії, Росії та інших держав.

По-друге, невиконання партією покладених на неї обов’язків. Така підстава сформульована в законодавстві Бразилії, Гани, Гвінеї, Нікарагуа, Сенегалу. Так, сенегальський закон встановлює, що політична партія може бути розпущена, як­що порушує обов’язки, передбачені ст. 3 конституції (обов’яз­ки поважати принципи демократії і національного сувереніте­ту).

По-третє, дотримання вимог щодо відповідності організації політичної партії демократичним принципам (наприклад, в Анголі, Албанії, Іспанії, Туреччині, ФРН). У ФРН, Основний закон (§ 1 ст. 21) передбачає, що внутрішня організація партій “повинна відповідати демократичним принципам”.

Поряд з цими у ряді країн передбачаються й інші підстави для розпуску партій (наприклад, в Анголі, Мозамбіку це – банкрутство партії, уругвайський закон 1982 р. передбачав, що підлягає розпуску партія, яка не отримала на парламентських виборах жодного мандата).

Як правило, політична партія може бути розпущена тільки за ухвалою суду, що прямо передбачається основними законами. Так, Конституція Греції (ст. 12) містить такий припис: “Об’єднання можуть бути розпущені за порушення законів або основних положень своїх статутів і не інакше як за судовою ухвалою”; Конституція Азербайджану (ст. 67): “Діяльність об’єднання, яке порушило конституцію і закони, може бути припинена тільки у судовому порядку”. У деяких країнах, що розвиваються, політичні партії розпускаються органами виконавчої влади: главою держави (Буркіна-Фасо), урядом (Сенегал), міністром внутрішніх справ (Камерун), реєстратором (Малайзія, Танзанія). Але й у даному випадку рішення цих органів, як правило, можуть бути оскаржені у судовому порядку.

Щодо регламентації процедури добровільного припинення діяльності політичних партій у результаті саморозпуску, поділу або злиття, то законодавство більшості держав обмежується тільки положеннями про можливість такого припинення їх діяльності. Більш докладно це питання регламентується у ФРН. Закон 1967 р. передбачає, що рішення про саморозпуск або злиття повинно прийматися на з’їзді партії і визнається схваленим тільки після опитування членів партії. Мексиканське законодавство встановлює, наприклад, що при об’єднанні політичні партії повинні укласти угоду, яка потім подається до Федеральної виборчої комісії для реєстрації.

Сучасне законодавство про політичні партії зарубіжних країн передбачає різні правові наслідки політичного характеру, які тягнуть за собою розпуск партії. Це, насамперед, забороняється створення політичних партій або організацій, які б замінили попередню (наприклад, у Нікарагуа, ФРН). По-друге, депутати представницьких органів, які є членами забороненої партії, автоматично втрачають свої мандати. Це положення прямо передбачено ст. 19 Конституції Чилі, ст. 117 Закону про політичні партії Бразилії, § 45 Федерального закону про вибори ФРН.

По-третє, у деяких державах право керівників і членів розпущеної партії на участь у створенні та діяльності інших політичних партій може бути обмежене. Так, ст. 69 Конституції Туреччини встановлює, що засновники і керівники на всіх рівнях розпущеної партії не можуть бути засновниками і керівниками нової політичної партії.

У сучасних умовах глобальної демократизації суспільного життя особливої актуальності набуває проблема правової регламентації фінансування партій. Як зауважив французький дослідник К. Лейрі, “при демократії, більш, ніж при будь-якому іншому ладові, гроші є нервом політики”¹. Зумовлено це в основному чином особливою складністю конституційного механізму демократії та його основних інститутів (політичні партії, вибори, референдуми, представницькі установи), чия ефективна діяльність вимагає всезростаючих витрат.

Що ж до проблеми фінансування партій, то необхідність її законодавчого розв’язання, як підкреслюється в літературі, зумовлена ще такими трьома обставинами: значним ускладненням виборчих технологій (різке подорожчання передвиборних кампаній викликало підвищення потреб політичних партій у додатковому фінансуванні); зростання політичної активності бізнесу, що породжує могутню хвилю “політичних інвестицій”; масштабною корупцією політичної еліти, яка підриває авторитет інститутів влади. Отже, питання, пов’язані з фінансуванням діяльності політичних партій, досить гостре, тому від їх розв’язання залежить подальший розвиток і зміцнення демократії у сучасній державі. Зазначимо, що першими цю обставину усвідомили країни “зрілої демократії”. Саме тут із середини 60-х рр. ХХ ст. почала здійснюватися широкомасштабна правова регламентація фінансової діяльності політичних партій (1966 р. – Данія, Швеція; 1967 р. – ФРН; 1969 р. – Фінляндія; 1974 р. – Італія, США; 1975 р. – Австрія; 1976 р. – Португалія; 1984 р. – Греція; 1988 - Франція).

Правові норми, які стосуються цієї проблематики, містяться у багатьох нормативних актах. З-поміж них найважливіше значення мають конституційні норми. Можна сказати, що внесення до основних законів спеціальних положень про фінансування політичних партій є чи не найхарактернішою рисою новітнього конституційного законодавства (конституції Аргентини, Бразилії, Вірменії, Гани, Греції, Перу, Чилі, ФРН та ін.). Насамперед у конституціях закріплюються положення про фінансові джерела політичних партій, про “відкритість”, “прозорість” фінансової діяльності партій. Наприклад, ст. 21 Основного закону ФРН вимагає, щоб партії “подали публічний звіт про джерела та використання своїх засобів, а також про своє майно”. Ст. 17 Конституції Бразилії фіксує такі положення: “Політичним партіям забороняється отримання засобів із-за кордону. Вони зобов’язані подати фінансові звіти до Виборчого суду. Партії мають право на отримання засобів із партійного фонду і вільний доступ на радіо і телебачення”. Такі і подібні їм конституційні положення слугують основою для докладного регулювання питань фінансової діяльності партій іншими нормативними актами.

Аналіз відповідного законодавства зарубіжних країн показує, що така регламентація здійснюється трьома основними способами:

а) регулюванням розмірів і порядку надання приватних пожертвувань і внесків у партійні каси (у США, наприклад, згідно з Законом 1974 р. внесок приватної особи для підтримки партії не повинен перевищувати 25 тис. дол. на рік, а внески юридичних осіб обмежуються 5 тис. дол. на кожного кандидата);

б) лімітуванням передвиборних витрат (У Франції фіксується “межа” передвиборних витрат для кандидатів у президенти – 120 млн. франків за 6 місяців до 1-го туру і 40 млн. франків у 2-му турі голосування; для кандидатів у ході парламентських виборів – 500 тис. франків);

в) державного фінансування політичних партій (Воно розповсюджується не на всі партії, які беруть участь у виборах, а тільки на тих, які виконали певні умови: висунули кандидатів у необхідній кількості виборчих округів (Італія, Норвегія), або зібрали певний мінімум голосів у масштабі всієї країни (Швеція – не менше 2 %, ФРН – 0,5 % ). Партії у ряді випадків отримують субсидії пропорційно кількості зібраних на виборах голосів (наприклад, у ФРН – це 1,3 марки; у Франції – 12 франків; у Чехії – 15 крон). У Франції в 1996 р. дотаціями від держави користувалися 36 партій¹. Надання державної допомоги зобов’язує партії звітуватися перед органами влади про свою фінансову діяльність у цілому.

Розділ VІ

Конституційні засади організації державної влади

у зарубіжних країнах

§ 1. Сутність та юридична природа
державної влади і державного суверенітету

У конституційно-правовій літературі державна влада визначається як організоване керівництво справами суспільства з боку держави та її органів¹. На практиці суть державної влади виражається у прийнятті актів (учиненні дій), які мають державно-обов’язкову силу, що забезпечуються авторитетом, організаційними заходами, а у разі необхідності і примусом з боку держави. Державна влада здійснюється або народом безпосередньо, або органами державної влади. Про це піде мова у наступних розділах.

З юридичної точки зору, державна влада характеризується особливими властивостями: суверенністю, верховенством, незалежністю і самостійністю. Насамперед із державною владою тісно пов’язане поняття "суверенітет держави". Характеризуючи цей взаємозв’язок, відомий державознавець М.І.Палієнко зазначав: "… Суверенітет – не сама державна влада, але лише певна властивість її, в силу якої вона є вищою і незалежною правовою владою … Якщо ми називаємо таку – то державу суверенною, то ми цим виражаємо, що вона володіє у межах своєї території вищою і незалежною владою. У цих межах суверенна державна влада не має ні рівних собі, ні вищої над собою правової влади…, але сама панує над усім і над усякою іншою правовою владою… Тому суверенітет часто і називають вищою, незалежною територіальною владою"².

Насправді державна влада виникає лише в результаті суверенних прав народу і володіє повноваженнями лише у межах, визначених народом відповідно до демократичної процедури. Державна влада може бути названа суверенною тільки умовно, лише остільки, оскільки вона уособлює суверенність держави в усіх випадках, крім прямого народного волевиявлення. Суверенна влада також пов’язана правовими нормами, вона не може вийти за межі, встановлені у правових нормах. Звичайно, має рацію В.С.Нерсесянц, коли говорить, що державність – це не просто монополія сили і насильства у суспільному житті, а певна форма (система і порядок) організації та застосування цієї сили. Ця форма визначається правом даного державно організованого суспільства¹.

Верховенство як властивість державної влади означає, що народ сам у повному обсязі здійснює належну йому державну владу, безпосередньо, а також через органи державної влади й органи місцевого самоврядування. Вищим безпосереднім виразом влади народу є референдум і вільні вибори. Верховенство також передбачає підпорядкування державній владі усіх громадян та їх об’єднань, посадових осіб і органів державної влади і місцевого самоврядування, що знаходяться на території даної країни. Нарешті, верховенство виявляється і в тому, що державна влада виступає в якості основного розпорядника матеріальних і духовних багатств суспільства, тільки вона може надати своїм велінням загальнообов’язковий характер і забезпечити їх здійснення за допомогою заході примусу².

Незалежність і самостійність як характерні ознаки державної влади виявляється у тому, що вона є такою і стосовно до тих, хто безпосередньо не виражає і не репрезентує волі народу.

§ 2. Державна влада
як інститут конституційного права

Термін державна влада рідко використовується у конституційному праві зарубіжних країн. Зокрема, у ст. 56 Конституції Естонії є такий припис: "Верховну державну владу народ здійснює через громадян, які мають право голосу: 1) шляхом виборів до Державних Зборів; 2) шляхом референдуму (всенародного голосування". Як правило, визначення "державна" відсутнє, мовиться тільки про владу або про суверенітет народу (наприклад, у розділі 1 Конституції Узбекистану використовується словосполучення "державний суверенітет"). У переважній же більшості випадків конституції встановлюють приписи про те, що влада походить від народу (ст. 20 Основного закону ФРН); належить народові (ст. 111 Конституції Португалії; ст. 1 Конституції Бразилії); суверенітет належить народові (ст. 1 Конституції Італії; ст. 2 Конституції Литви; ст. 2 Конституції Македонії). Звичайно, такі і подібні до них короткі формулювання отримують розвиток у багатьох статтях, а іноді й цілих розділів основних законів, у поточному законодавстві про цілі державної політики, про систему органів держави та їх взаємовідносинах, про форми і методи їх діяльності тощо. У своїй сукупності вони й утворюють інститут державної влади, який посідає провідне місце у галузі конституційного права будь-якої держави.

Обсяг конституційного регулювання відносин, пов’язаних із державною владою, у різних країнах різний. Якщо, наприклад, у конституціях соціалістичних країн (КНДР 1972 р., Куби 1976 р., КНР 1982 р. та ін.) міститься соціальна характеристика влади з класових позицій, докладно говориться про цілі держави, завданнях державної влади, про основні напрямки політики держави, то у конституціях інших сучасних держав обмежуються формулюваннями про демократичну, соціальну і правову державу (ФРН 1949 р., Іспанії 1978 р., Португалії 1976 р., Росії 1993 р. та ін.).

Структура конституційно-правового інституту державної влади складається з різних принципів і норм, які утворюють його елементи.У літературі до його компонентів відносять; 1) положення про джерело державної влади, її соціальні носії, суб’єкти (у переважній більшості конституцій країн світу – це "народ", в основних законах соціалістичних держав – "трудящі" або "трудовий народ", певні класи; блок класів і соціальних прошарків – у конституціях країн Азії та Африки); 2) положення про характер державної влади (наприклад, формулювання про демократичну диктатуру народу в Конституції КНР 1982 р.; статтю, яка проголошує владу трудових сил народу в Конституції Єгипту 1971 р. (в редакції 1980 р.); 3) положення про цілі та принципові напрямки діяльності державної влади (наприклад, ст. 95 Конституції Намібії 1990 р. визначає принципи державної політики під гаслом: "Сприяння народному добробутові". Конституція Італії 1947 р. у ст. 3 містить такий припис: "завдання Республіки – усунути перешкоди економічного і соціального порядку, які… заважають повному розвиткові людської особи та ефективній участі усіх трудящих у політичній, економічній та соціальній організації країни"); 4) положення про структуру державної влади (наприклад, частина ІІІ Конституції Португалії "Організація політичної влади"; ст. 26 Конституції Греції, яка фіксує організацію державної влади на принципі розподілу влад, закріплюючи законодавчі функції за Парламентом і Президентом, виконавчі функції за Президентом і Урядом і судові функції за судами; принцип єдності влади у руках органів типу рад за Конституцією Куби 1976 р.); 5) положення про органи, які здійснюють державну владу (наприклад, різні органи законодавчої, виконавчої, судової влади за Конституцією США 1787 р.; п. 1 ст. 113 Конституції Португалії, який до органів державної влади відносить Президента, Асамблею Республіки, Уряд, суди; або органи державної влади, державного управління, суду, прокуратури та Конституцією КНР 1982 р.); 6)положення про шляхи, форми, методи здійснення державної влади (наприклад, принцип демократичного централізму за Конституцією КНДР 1972 р. і норми про партиципації громадян за Конституцією Колумбії 1991 р.)¹.

Зупинимось на названих елементах більш докладно. Формулювання конституцій про джерело державної влади та її соціальні носії у переважній більшості основних законів обмежуються приписами про приналежність влади народові. До них примикають норми-принципи про демократичну, правову і соціальну державу. Ст. 20 Основного закону ФРН, наприклад, містить такі положення: 1) "Федеративна Республіка Німеччини є демократичною і соціально федеративною державою. 2. Уся державна влада походить від народу…". В Конституції Литви знаходимо такі норми: "Ст. 1. Литовська держава є незалежною демократичною республікою. Ст. 2. Литовська держава створюється народом. Суверенітет належить народові". А Конституція Російської Федерації у ст. 1 визначає Росію демократичною федеративною правовою державою з республіканською формою правління, а у ст. 3 містить норму про те, що носієм суверенітету та єдиним джерелом влади в Російській Федерації є її багатонаціональний народ.

Дещо інакше формулюються ці положення в конституціях соціалістичних країн, де прийнята концепція влади трудящих. Так, у ст. 7 Конституції КНДР 1972 р. проголошується, що державна влада належить робітничому класу, селянам, інтелігенції і солдатам. У Конституції Соціалістичної Республіки В’єтнам фіксується положення про те, що державна влада належить народові, що СРВ є державою народу і для народу, і водночас мовиться, що основою народу є союз робітничого класу, селянства та інтелігенції (ст. 2).

Існує і третій підхід, який є характерний для конституцій країн із необмеженою владою монарха (Бахрейн, Катар, Саудівська Аравія та ін.). У них проголошується, що влада походить від монарха, іноді промовляється, що суверенітет належить Аллаху, а народ є тільки виконавцем його волі. Для прикладу наведемо формулювання, яке міститься в Конституції Ісламської Республіки Іран 1979 (ст. 2): "Ісламська Республіка – система, побудована на вірі в одного і єдиного Господа (немає Бога, крім Аллаха, його верховну владу й законодавство, а також "необхідності покорі тільки його владі" (курсив наш – А.Г.).

Звичайно, зустрічаються і формулювання, що відрізняються від окреслених підходів. Так, § 12 Конституції Данії говорить: "Король володіє у межах, установлених даною Конституцією, верховною владою з усіх питань Королівства і здійснює таку верховну владу через міністрів". Але такі положення є швидше винятком.

Важливо підкреслити, що наведені вище формулювання конституцій про джерело та соціальні суб’єкти влади мають принципове значення для конституційної доктрини і практики. У разі визнання джерелом і суб’єктом влади народу, в теорії і практиці конституційного будівництва виходять із того, що формування органів, які виражають його волю, повинно будуватися на принципах загального виборчого права (будь-які обмеження тих чи інших соціальних груп у виборчих правах неприпустимі). І навпаки, якщо влада належить певному класу або союзу трудящих, то такі обмеження і в теорії ,і на практиці неминучі. Загальновідомо, що обмеження виборчих прав за соціальною ознакою практикувалися у недалекому минулому в соціалістичних країнах, існують вони і в сучасному Китаї. Так, робітничий клас цієї країни має і сьогодні перевагу, зокрема у представницьких органах: у парламенті це представництво у пропорції складає 8:1; у провінційних зборах народних представників (радах) – 5:1.

Нарешті, коли за конституціями влада походить від монарха, то представницькі органи, якщо вони і утворені, мають тільки дорадче значення. У країнах фундаменталістської мусульманської доктрини заперечуються обрані народом органи, широко використовуються структури типу ради (аш-шура). Наприклад, у Вищій консультативній раді Бахрейну (Раді шури) нараховуються 40 осіб, у тому числі у жінки. Усі члени Ради призначені еміром шейхом цієї країни Хамадою бен Іса Аль Халіфа¹.

Конституційні положення про джерела і соціальні суб’єкти державної влади безпосередньо пов’язані з іншим елементом цього інституту – із нормами про її характер. Як правило, у конституційному праві зарубіжних країн немає оцінок класового характеру влади, положення про привілейовані класи розглядаються як антиконституційні, а пропаганда ідей верховенства будь-якого класу, його владування (наприклад, концепція диктатури пролетаріату) іноді навіть заборонена законодавством. У переважній більшості випадків конституції обмежуються нормами про владу народу (наприклад, ст. 111 Конституції Португалії фіксує таку норму: "Політична влада належить народові і здійснюється згідно з Конституцією"; ч. 3 ст. 1 Конституції Болгарії містить такий припис: "ніяка частина народу, політична партія чи інша організація, державна установа або окрема особа не може привласнити здійснення народного суверенітету).

Але насправді реальна ситуація у державі нерідко розходиться з конституційними нормами про владу народу. У розвинутих країнах реальні важелі владування знаходяться у руках політичної еліти, а опорою державної влади звичайно є "середній клас", якому імпонує стабільність і порядок. У країнах, що розвиваються, панує блок крупної буржуазії і поміщиків (наприклад, у Пакистані), а в деяких країнах Перської затоки – блок фінансової буржуазії з напівфеодальною верхівкою (Саудівська Аравія). Щодо окремих постсоціалістичних держав, то в них реальні важелі державної влади знаходяться в руках блоку крупних чиновників і "нової буржуазії", що зрослася з мафіозними структурами. У цьому зв’язку цікавою є оцінка, яку дав колишній член Уряду Російської Федерації Б.Нємцов ладові у Росії, визначивши його як "адміністративно-олігархічний капіталізм"¹.

Інший підхід до питання про носіїв державної влади, як уже зазначалось вище, існує у конституційному праві соціалістичних країн. Це знаходить свій вираз у формулюваннях про владу певного класу або блоку класів і соціальних прошарків (наприклад, у конституціях КНДР, КНР). Насправді владні важелі у цих країнах зосереджені у руках правлячої комуністичної партії, а нерідко ними володіє президент – генеральний секретар.

Норми – принципи про цілі та напрямки діяльності державної влади можна знайти практично в усіх конституціях країн світу. В конституціях минулих часів вони зводилися до коротких формулювань на зразок турботи про благо народу (наприклад, у преамбулі до Конституції США 1787 р. йде мова про сприяння загальному добробутові; у ст. 2 Конституції Швейцарії 1874 р. говориться: "Союз має метою забезпечення зовнішньої незалежності вітчизни, підтримання миру і порядку внутрі країни, захист свободи і прав членів Союзу і підвищення їх загального добробуту"). Натомість у сучасних конституціях держав розвиненої демократії зафіксовані досить розгорнуті формулювання (наприклад, в Конституції Ірландії 1937 р. цьому питанню присвячена ст. 45, яка містить 12 норм; у Конституції Іспанії 1978 р. – розділ третій "Про основоположні принципи соціально-економічної політики").

У конституціях країн, що розвиваються, у конституційних положеннях проголошуються норми-принципи про цілі створення справедливого суспільства і підвищення добробуту народу (Бразилія), прискорення економічного розвитку (Бангладеш), ліквідацію експлуатації людини людиною (Алжир).

Щодо конституцій соціалістичних країн, то в них, як правило, міститься чималий перелік заходів, які повинні здійснити державна влада, є спеціальні розділи, присвячені директивним принципам політики держави.

Конституційні положення про структуру влади за питомою вагою є найбільш багаточисленні в основному законі будь-якої держави: вони, як правило, об’єднані у декілька розділів. Їх зміст залежить від концептуального підходу до типу політичної системи у даній країні.

В умовах плюралістичної системи, де прийнята концепція розподілу влад, державні органи будуються залежно від їх характеристики як законодавчі, виконавчі та судові; на місцях також можуть бути державні органи, які репрезентують владу центру, державну владу. І навпаки, в умовах тоталітарної системи, де прийнятим є принцип єдності влади, органами державної влади вважаються тільки представницькі органи типу Рад. Інші органи, як, наприклад, уряд, суди, характеризуються як органи управління, правосуддя та ін.

Невід’ємним складовим елементом інституту державної влади – норми, які характеризують методи її діяльності. Текстуальний аналіз конституційних норм зарубіжних країн дозволяє зробити висновок про те, що державна влада широко застосовує у своїй діяльності методи стимулювання або заохочення (наприклад, у ст. 45 Конституції Італії йдеться про підтримку розвитку кооперації), дозволи (норми про можливість проведення мирних зібрань у конституціях постсоціалістичних держав) вимог (норми у конституціях деяких країн про обов’язкову реєстрацію політичних партій), заборони (норми, які забороняють попередню цензуру та ін.).

§ 3. Принцип розподілу влад
у конституційному праві зарубіжних країн

Конституційно-правове регулювання механізму організації та діяльності державної влади у демократичних і тих, що обрали цей шлях розвитку, державах будується на ряді принципів, з-поміж яких виділяється принцип розвитку влад.

Зазначимо, що окремі міркування та ідеї про організацію та різні сторони діяльності держави можна знайти ще у пам’ятках Стародавнього Єгипту і Вавилону, Біблії, у творах мислителів Стародавньої Греції (у першу чергу Аристотеля), у висловлюваннях стародавніх римських юристів, а в середні віки – у працях М.Падуанського і Н.Макіавеллі, а також вітчизняного мислителя С.Оріховського¹. Але виникнення самої теорії розподілу влад (її називають і теорією, і доктриною, і принципом) необхідно пов’язати з боротьбою буржуазії, яка на ранньому етапі виражала інтереси широких прошарків населення, проти феодального абсолютизму. Ідеологи буржуазії, намагаючись ліквідувати абсолютизм, не завжди вимагали повного скасування монархії і королівської влади, а висунули тезу про необхідність поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову. Передбачалось, що перша буде вручена органу народного представництва – парламенту, друга – главі державі. Судова влада повинна була здійснюватися незалежними судами. Теоретичне обгрунтування цієї теорії небезпідставно пов’язують з іменем англійського автора Дж.Локка (1632-1704) і з твором "Про дух законів", написаним французьким автором Ш.-Л.Монтеск’є (1689-1755). З переліку "гілок" влади, ми бачимо, що мова йшла тоді про організаційно-правовий поділ державної (а не будь-якої іншої) влади.

Проти такого організаційно-правового поділу структури державної влади виступив інший відомий французький мислитель Ж.-Ж.Руссо (1712-1778), який відкидав саму ідею розподілу влад не стільки з організаційно-правових позицій (він докладно не аналізував структуру державної влади), скільки з політологічних позицій. Ж.-Ж.Руссо стверджував, що уся влада повинна належати народові, її не можна поділити, відчужувати від народу, а формою здійснення влади народу, на його думку, повинні були служити народні збори

Різні концептуальні позиції Монтеск’є і Руссо та відповідно їх прихильників стали вихідними не тільки для створення різних напрямків у питанні про структуру державної влади, але й призвели до змішування двох різних підходів: розподілу влад, який відстоювався з організаційно-правових позицій, та єдності влади, який трактувався з політологічних позицій. Зауважимо, що згодом концепція єдності влади у марксизмі-ленінізмі стала розглядатися з точки зору вручення усієї повноти державної влади одному виду органів – радам.

Обидва ці різні підходи знайшли своє відображення вже у першому писаному Основному законі – Конституції США 1787 р. Словами преамбули "Ми, народ Сполучених Штатів…" творці конституції проголосили суверенітет, владу народу (це – політологічний підхід, який визнає усю повноту влади тільки за народом). З іншого боку, "батьки" Конституції США, встановивши чітку систему органів держави із суворим розмежуванням повноважень між ними (конгрес, президент, суди), закріпили організаційно-правовий розподіл влад.

Зазначимо, що те, що зробили американці було новацією у конституційній доктрині та практиці: вони уперше застосували теорію розподілу влад у практику державного будівництва. Сповідуючи теоретичну модель Дж.Локка і Ж.-Л.Монтеск’є, американські політичні діячі Дж.Адамс, А.Гамільтон, Дж.Джей і Джеймс Медісон в середині 70-х рр. ХVІІІ ст. висунули ряд новел на користь доповнення теорії розподілу влад ідеєю системи "стримувань і противаг". Відповідно до оновленої концепції, в ім’я досягнення рівноваги між конфліктуючими владами вважають бажаним не тільки відокремлення, але і часткове поєднання тих чи інших повноважень, які належать і відокремленню і зрівноваженню. Система передбачувала механізм взаємоконтролю і суміжної компетенції (президент володіє правом вето, яке обидві палати можуть подолати. Сенат і Палата представників володіють правом абсолютного вето відносно один одного. Верховний суд може визнати як такі, що не відповідають конституції, закони, прийняті конгресом і промульговані президентом, однак самі судді призначаються президентом, затверджуються сенатом і мають бути усунені від посади в порядку "імпічменту". Сенат має право блокувати призначення посадових осіб, запропонованих президентом, а обидві палати здатні усунути самого президента від влади в порядку "імпічменту". Президент укладає договори від імені США, проте ратифікації вони підлягають тільки за згодою двох третин сенаторів)¹.

Ми поділяємо думку відомого вченого-конституці­оналіста А.О.Мішина, який указував, що саме доповнення класичної теорії розподілу влад американською системою "стримувань і противаг" справило вирішальний вплив у справі перетворення теорії розподілу влад у відповідний конституційний принцип².

По шляху Конституції США пішла переважна більшість конституцій держав світу: вони закріпили обидва підходи – організаційно-правовий (про гілки влади) і політологічний (про владу народу). Так, у ст. 2 Конституції Македонії зафіксовано, що суверенітет Республіки виходить від народу і належить народові; а у ст. 8 згадується посеред основоположних цінностей конституційного ладу Республіки поділ державної влади на законодавчу, виконавчу та судову. Такий же підхід прийнятий і Конституцією Росії: у ст. 3 проголошується владу народу, а в ст. 10 говориться про розподіл державної влади на законодавчу, виконавчу та судову.

Водночас у деяких сучасних конституціях тріада розподілу влад піддана модифікаціям і доповненням. У Конституції Ірландії 1937 р., наприклад, називаються чотири види влади – управління, законодавча, виконавча та судова (п. 1 ст. 6). В Основних законах Бразилії 1988 р., Колумбії 1991 р., Нікарагуа 1987 р. та інших латиноамериканських держав зафіксоване існування також четвертої, виборчої влади. Організаційно це знаходить свій вираз у заснуванні системи органів виборчого реєстру, який веде облік виборців, виборчих трибуналів, що складають єдину систему від низових органів до вищого виборчого трибуналів. У Конституції Куби 1976 р. в якості четвертої фігурує установча влада (ст. 68), яка пов’язується із референдумом, прийняттям і змінами конституції. Французькі фахівці зі порівняльного конституційного права Ж.Блан, Ф.-М.Вір’є і Ф.Вагє¹ також стверджують про існування установчої влади навіть у тих країнах, де вона не згадується в конституції. В Конституції Єгипту із поправками 1980 р. згадується інформаційна влада, під якою розуміються засоби масової інформації.

Докладніше зупинимось на існуючих у літературі поглядах стосовно існування такої гілки влади як контрольна влада. Не вдаючись у дискусію, зазначимо тільки, що з цього питання висловлюються різні думки. Наприклад, відомий російський фахівець із порівняльного конституційного права В.Є.Чиркін до контрольної влади відносить конституційні суди (ради), генеральних контролерів, омбудсманів, рахункові (лічильні) палати, прокуратуру. В якості аргументів він посилається на приписи, які існують у конституціях Словацької і Чеської Республік 1992 р. щодо вищих контрольних управлінь, а також на ст. 292 Конституції Польщі 1997 р., в якій Верховна палата контролю є "вищим органом державного контролю"¹.

У цьому зв’язку варто нагадати, що у політологічних працях іноді називають і більшу кількість влад (партійну, профспілкову, технічну, ЗМІ, владу мафії тощо), але при цьому часто змішується державна влада з іншими різновидами суспільної влади, зокрема з корпоративною.

Не принижуючи роль ідей щодо появи нових гілок державної влади, усе ж підкреслимо, що ще більш важливе значення мають сучасні погляди на саму концепцію розподілу влад, якій цілком слушно вказується в літературі, надається не безумовний, а тільки орієнтувальний характер. Загальновідомо, що теорія розподілу влад, а тим більше однойменний принцип, ні у минулому, ні у сучасному варіанті не передбачає побудови "китайського муру" між її ланками. Це неможливо, по-перше, з теоретичних позицій, оскільки мова йде про одну і ту ж єдину і однісіньку державну владу. Двох або декілька соціально різних або соціально однакових державних влад у державі не може бути: концепція державного суверенітету, як було показано вище виключає це. Щодо двовладдя, яке, наприклад, мало місце в Росії у 1917 р., то воно представляло собою одночасно існування на одній і тій же території двох різнорідних влад: політичної, недержавної влади рад і державної влади Тимчасового уряду². По-друге, не існує непереборних перешкод між гілками влади і з практичних міркувань. Усі органи держави, беручи участь у здійсненні функцій держави, виконуючи одні і ті ж завдання, об’єктивно взаємодіють, доповнюючи один одного. Чи не найбільш красномовним свідченням цього є процес законодавства у будь-якій державі, де усі ланки влади взаємодіють між собою.

У даному контексті важливе не стільки розуміння того, як відбувається розмежування влад, скільки встановити справжнє юридичне значення принципу, на якому базується розподіл, незалежно від способу його здійснення. Як відомо, ще Ш.Л.Монтеск'є вбачав призначення принципу розподілу влад у забезпеченні такого правління, при якому гарантовані громадянські і політичні свободи. На його думку, свобода не можлива там, де влади належно не розподілені . Тільки зробивши державні влади роздільними й автономними, суперницькими або конфліктуючими владами бажано не тільки відокремлення, але також і часткове поєднання тих чи інших повноважень, які належать і відокремленню, і зрівноваженню¹. В Конституції США питання взаємного зрівноваження, балансу гілок влади було вирішено шляхом установлення системи стримувань і противаг.

На зламі XIX і XX ст.ст. такі всесвітньо відомі вчені, як Л.Дюгі, А.Есмен, Ф.Кокошкін та А.Лоуель висунули теорію рівноваги влад. Зокрема, Л.Дюгі вважав, що задля запобігання небезпечної всемогутності парламенту кращим способом є не розподіл влад, а їхнє співробітництво. "Необхідно, – писав він, – щоб влада здійснювалась у співробітництві представниками усіх соціальних сил, існуючих у країні, які будуть обмежувати один одного самим своїм існуванням і своїм співробітництвом"².

У сучасних умовах ідея балансу гілок влади, системи взаємних стримувань і противаг знайшла свій відбиток у багатьох конституціях країн світу (наприклад, у ст. 4 Конституції Естонії 1992 р. говориться: "Діяльність Державних Зборів, Президента Республіки, Уряду Республіки та суддів здійснюється за принципом поділу і збалансованості влад"). Аналіз конституційних текстів свідчить, що елементами такої системи, за загальним правилом, є: встановлення різних строків повноважень для посадових осіб різних рівнів; несумісність депутатського мандату з обійманням відповідальної посади в апараті управління; право «вето» на законопроекти; право розпуску парламенту; періодичні вибори членів законодавчого корпусу; конструктивний вотум недовіри уряду з боку парламенту; незалежність суддівського корпусу; процедура імпічменту та ін.

Нарівні з ідеєю балансу гілок влади, системою стримувань і противаг принцип розподілу влад був доповнений тезою про необхідність взаємодії гілок влади. Це теза вперше сформульована проф.М.М.Коркуновим, який ще на початку ХХ ст. запропонував замінити вчення про розподіл влад, вченням про "спільність владарювання". Під останнім він розумів: а) розділення окремих функцій між різними органами; б) спільне виконання однієї і тієї ж функції кількома органами; в) виконання різних функцій одним органом, але різним порядком¹.

Таке розуміння розподілу влад вимагає взаємодії між гілками влади у формуванні державної волі. Політичні ініціативи у такому випадку можуть і будуть здійсненні при "умові, що розподілені влади "діятимуть узгоджено", тобто потреба в здійсненні дії підкоряється необхідності досягнення згоди. Сьогодні вчені воліють говорити, насамперед: 1) про поділ не влад, а функцій виконання єдиної державної влади; 2) не тільки про поділ, а й взаємодію цих функцій. Академік Ю.С.Шемшученко (Україна), академік О.О.Кутафін і проф.В.Є.Чиркін (Росія) пропонують на практиці звернути увагу на таке: По-перше, розподіл влад не означає їхньої ізоляції, а навпаки, передбачає їх взаємозалежність, взаємодію. Жодна з гілок влади не в змозі здійснювати всі функції держави, вони можуть виконуватися тільки спільно різними органами, а це означає взаємодію всіх гілок влади. По-друге, поділ влади на окремі гілки не є абсолютним стосовно відповідних державних органів².

Нібито підсумовуючи міркування сучасних дослідників, професор К.Хессе (ФРН) так пояснює сутність принципу розподілу влад: "Зміст і широта даного принципу вбачаються в розрізнюванні функцій правотворчості, виконання і правосуддя, в наділенні цими функціями різних влад, у забороні присвоєння однією владою функцій, що належать іншій (розподіл влад), і у взаємному контролі та обмеженні влад (збалансування влад)"¹.

Теоретичні досягнення науки конституційного права, практики розвинутих країн звичайно ж враховуються у конституційній правотворчості сучасних держав при прийнятті нових основних законів: у новітні конституції постсоціалістичних країн усе частіше включаються формування про взаємодію гілок влади. Ст. 10 Конституції Азербайджану проголошує: "Виконавча, законодавча та судова влади взаємодіють". У ст. 5 Конституції Білорусі 1996 р. міститься такий припис: "Державні органи у межах своїх повноважень самостійні: вони взаємодіють між собою, стримують і зрівноважують одна одну". Аналогічні положення фіксуються у ст. 3 Конституції Казахстану 1995 р., ст. 6 Конституції Молдови 1994 р., ст. 10 Конституції Польщі 1997 р.

§ 4. Принцип єдності державної влади
у конституційному праві зарубіжних країн

Теоретичне обгрунтування принципу єдності державної влади почалося задовго до появи ідей Дж.Локка і Ш.-Л.Монтеск’є і мало персоналізований характер. Богослови, наприклад, відстоювали винятково владу намісника Аллаха на землі і нащадка пророка Мухаммеда. Правознавці, приміром Ж.Боден, писали про належність суверенітету одній особі – монарху (від грец. Monarchos < monos – один + archos – правитель). Отже, тривалий час мова йшла про індивідуалістичне тлумачення єдності влади. Вже у ХХ ст. такий підхід був відроджений: у фашистських концепціях керманича (влада фюрера, дуче, каудильйо), в положеннях Конституції Ірану 1979 р. (ст. 107) про Керівника держави – духовного лідера нації. Такий підхід сьогодні зберігається і в деяких соціалістичних країнах (наприклад, у КНДР).

Інший підхід до єдності влади – її колективістське тлумачення пов’язаний у першу чергу з творами Ж.-Ж.Руссо. У попередньому параграфі вже йшла мова про те, що Руссо розглядав ідею єдності державної влади не стільки з організаційно-правових, скільки з політологічних позицій. Він розглядав законодавчу, виконавчу, судову влади не стільки як особливі, самостійні гілки державної влади, скільки як форми виявлення верховної влади народу, якому належить уся влада народовладдя, вважав він, виключає необхідність у поділі державної влади як гарантії політичної свободи. Щоб запобігти свавіллю і беззаконню, досить, по-перше, розмежувати компетенцію законодавчих і виконавчих органів і, по-друге, підпорядкувати виконавчу владу суверену¹. Саме у цьому полягала ідея поділу законодавчої, виконавчої "праці", яка пізніше була сприйнята марксизмом-ленінізмом як поділ праці з законодавства, управління державою, правосуддя тощо в умовах концепції влади рад.

Звичайно, ідея єдності державної влади неоднозначна.

В конституційно-правовій літературі виділяють її три різні аспекти: 1) соціальну єдність, що випливає з природи пануючих у суспільстві соціальних груп (у розвинених демократичних країнах опорою державної влади є "середній клас"; у соціалістичних державах – диктатура народної демократії (КНР) або робітничо-селянської влади (Куба); у країнах мусульманського фундаменталізму домінують у суспільстві феодально-теократичні угрупування тощо); 2) єдність принципових цілей і напрямків діяльності усіх державних органів, яка випливає із соціальної єдності влади і зумовлено необхідністю узгодженого управління суспільством (єдність дій державних органів із принципових питань досягається різними шляхами, але обов’язково на основі угод, компромісів, консенсусу; 3) організаційно-правова єдність, коли відкидається принцип розподілу влад і органами державної влади визнається тільки один вид органів¹.

З точки зору змісту конституційних норм соціальна єдність виражається наявністю в основних законах демократичних держав формулювання про належність влади народу, або трудящим – у країнах тоталітарного соціалізму та в деяких інших.

Другий аспект – єдність принципових цілей і напрямків діяльності державних органів – знаходить своє відображення у конституційному праві зарубіжних країн у формі нормативного закріплення принципових цілей держави, орієнтирів її політики. Деякі з цих цілей розглянуті нами вище на прикладах їх конституційного закріплення у державах із різними соціально-політичними системами. Тут важливо підкреслити, що навіть при єдиному підході до вирішення основних завдань існує різне "прочитання" конституційно визначених цілей і завдань, пропонуються, і це цілком закономірно, різні заходи, дії для їх досягнення. Найбільш характерним прикладом у цьому відношенні є щорічне обговорення закону про державний бюджет. У разі відсутності єдності з принципових питань вживаються передбачені конституцією і законодавством заходи для користування курсу держави, як наприклад: глава держави (звичайно за порадою уряду) розпускає парламент (із призначенням дати нових виборів), конституційний суд оголошує недіючими укази президента, парламент може оголосити "імпічмент" президенту тощо.

Третій, організаційно-правовий аспект єдності державної влади доктринально розроблений у марксистсько-ленінському правознавстві і, природно, отримав найбільш докладного закріплення у конституціях соціалістичних країн. Як уже зазначалось, тут прийнята концепція Рад як єдиних органів державної влади знизу догори. Тільки ці органи розглядаються як органи державної влади у масштабі країни і в кожній адміністративно-територіальній одиниці. Інші органи держави за прийнятою тут конституційною доктриною вважаються тільки органами державного управління, правосуддя (суди), нагляд за законністю (прокуратура), конституційного контролю (конституційний суд)¹. Водночас небхідно констатувати, що у реальному житті ця концепція ніколи не отримала своє втілення. Влада знаходилась і тепер знаходиться у руках центральних органів комуністичних партій, які приймають найважливіші державні рішення, парламенти же їх тільки схвалюють. Як показує історичний досвід конституційного будівництва зарубіжних країн, зосередження усієї повноти державної влади у руках однієї посадової особи, або одного виду державного органу в принципі немає перспективи, адже концентрація влади у більшості випадків породжує безконтрольність у діяльності державних органів, що призводить у кінцевому рахунку до руйнування зсередини механізму державної влади.

Підсумовуючи сказане, можна зробити такий висновок. Конституційне право зарубіжних країн регламентує дві основні моделі організації та діяльності державної влади, які побудовані відповідно на принципах розподілу влад та єдності державної влади. Принцип розподілу влади неминуче вимагає єдності державної політики, єдності дій усіх гілок із найважливіших питань суспільного розвитку. З іншого боку, принцип єдності державної влади не виключає створення різних державних органів (законодавчих, виконавчих, судових та ін.), поділу їх повноважень, різних методів здійснення ними державної влади (наприклад, діяльність парламенту передбачає інші методи, ніж діяльність уряду або судової влади). Разом із тим у зарубіжних країнах, і в першу чергу в постсоціалістичних державах, існує розуміння того, що згадані дві концепції в їх правильному тлумаченні взаємно доповнюють одна одну. Це розуміння знайшло свій вираз у відповідних конституційних формулюваннях. Наприклад, п. 4 ст. 3 Конституції Казахстану 1995 р. містить такий припис: "Державна влада у Республіці єдина, здійснюється на основі Конституції та законів згідно з принципом її поділу на законодавчу, виконавчу і судову гілки та взаємодії їх між собою із використанням системи стримувань і противаг".

Розділ VІІ

Конституційні інститути форми держави у зарубіжних країнах

§ 1. Концепція форми держави
у конституційному праві

У правовій доктрині форма держави є однією із найдавніших концепцій, що досліджували феномен держави взагалі, організацію та діяльність держави, зокрема. Тривалий час під терміном "форма держави" розумілося сукупність найбільш загальних ознак держави й у зв’язку з цим в юридичній літературі нерідко стверджувалося, що форма держави не є предметом вивчення конституційного права, що це поняття є категорією загальної теорії держави і права¹. Вважається і це знайшло відображення майже в усіх підручниках із конституційного права), що потрібно вивчати не форму держави у цілому, а дві її складові частини: форму правління (насамперед структуру і порядок взаємовідносин вищих органів держави) і форму державного устрою (територіально-політичну організацію держави)². В останні роки замість поняття "державний устрій" використовують поняття "територіальна організація публічної влади", "політико-територіальна організація держави".

Пізніше при характеристиці форми держави до двох згаданих елементів у теорії держави і права був доданий третій – політичний режим. Але в конституційному праві політичний режим вивчався як самостійне явище, поза зв’язку із формою держави¹. Такий підхід домінує у зарубіжних підручниках з курсу "Політичні інститути і конституційне право"². Як бачимо, у зарубіжній конституційній доктрині форма держави аналізується у трьох аспектах: форма правління; форма державного устрою; політичний режим.

Уявляється важливим підкреслити, що форма держави у зарубіжному конституціоналізмі, як правило, не розглядається як інтегрована концепція, що об’єднує у синтезованому понятті названі три аспекти. Можна говорити, що форма держави може бути виражена у трьох обличчях залежно від установлених критеріїв. Цими трьома критеріями є: орган, наділений прерогативами глави держави; спосіб організації та здійснення суверенної влади на території держави; методи правління. В залежності від цих трьох критеріїв, держава отримує певну форму: монархії або республіки; унітарна держава або федеративна держава; може мати демократичний, монократичний (самодержавний) або авторитарний політичний режим.

Незважаючи на величину, економічний або військовий потенціал та інших факторів подібного порядку будь-яка держава, як суверенне творіння володіє прерогативою у силу свого суверенітету вирішувати вільно і згідно із конституційними передбаченнями, яку форму правління, державний устрій або політичний режим прийняти.

Право вибору певної форми держави є у першу чергу політичним вибором. Але не власне держави, представленої парламентом, главою держави, урядом. Вибір будь-якої форми держави не може бути нічим іншим, як результатом усенародного референдуму. Реальний характер такого вибору залежить від ступеня участі громадян у референдумі, щирості голосування і не в останній інстанції від факту як населення із правом голосу, тобто виборці, має точне уявлення про зміст форми держави стосовно якої висловилась громадська думка.

Якою б не була форма держави у згаданих трьох аспектах, з точки зору елементів своєї побудови, головних своїх характеристик, держава як політичний або соціальний феномен залишається незмінною. Хоча країни і мають різні форми держави, вони репрезентують ті ж головні характеристики, які визначають державний феномен. Так, Австрія, Великобританія, Іран, КНР, Лівія, США мають різні форми державного правління, державного устрою і навіть політичного режиму, але найсуттєвіші їх характеристики – ті, що визначають державні риси – залишаються ті ж : відповідні держави є суб’єктами права у конституційно-правових відносинах, міжнародного публічного права і т.ін., рівними між собою, з юридичної точки зору тощо.

Щодо причин різноманітності форм держави у сучасному світі, то вони багаточисельні. У літературі з-поміж них головними називають такі:

1. Історичні традиції розвитку національної державності. Зокрема, стійкість монархічних форм правління у таких країнах, як Великобританія, Данія, Швеція, Японія, пояснюється поряд з іншими тим, що монархія у цих державах існувала протягом багатьох століть.

2. Історичні особливості становлення національної державності. Наприклад, прийняття федеративної форми державного устрою такими країнами, як Мексиканські Сполучені Штати, США, ФРН, Швейцарія пояснюється історичними умовами виникнення самої держави, а не національними моментами.

3. Національний склад населення даної країни. Саме ця обставина зумовила встановлення федерації у таких багатонаціональних державах як, наприклад, Індія.

4. Обрання тієї чи іншої державної форми у країнах, що звільнилися від колоніальної залежності, у значній мірі залежало від впливу метрополії. Так, у багатьох колишніх колоніях монархічної Великобританії (наприклад, Трінідад і Тобаго, Ямайка) після проголошення незалежності була встановлена монархічна форма правління, водночас як колишні колонії республіканської Франції у переважній більшості своїй стали республіками (Бенін, Буркіна-Фало, Габон, Кот д’Івуар, Ісламська Республіка Маврітанія)¹.

5. Домінуюча у суспільстві система морально-релігійних цінностей (наприклад, теократична республіка в Ірані).

Певним чином на форму держави може вплинути і суб’єктивний фактор. Досить згадати про те, який вплив справив генерал де Голль на функціонування інститутів П’ятої республіки у Франції.

Розглянуті питання стосуються в основному доктринальної розробки поняття форми держави. Але, на наш погляд, при цьому треба звернути увагу ще на один не менш важливий спектр аналізу форми держави, а саме: на характеристику конкретних конституційних норм, які і визначають її. При цьому небхідно враховувати, що форма держави не тільки в тій чи іншій мірі визначається відповідними нормами конституцій, але й складається у значній мірі у результаті політичної та конституційної практики. Зокрема, державно-правова практика є іноді джерелом своєрідних конституційних норм, які визначають багато суттєвих сторін форми держави (наприклад, конвенційні угоди у Великобританії регулюють деякі принципові питання відносин глави держави, парламенту, кабінету міністрів).

У спеціальній літературі проблематика форми держави тривалий час розглядалась в основному з теоретичних позицій, і зовсім мало уваги приділялось аналізу конкретних конституційних норм. Правду кажучи, для цього існували й об’єктивні причини: термін "форма держави" в основних законах не вживався, а згодом використовувався дуже рідко й обмежено при характеристиці форми правління. Практично тільки у другій половині ХХ ст. форма держави стала об’єктом конституційного регулювання. З аналізу конституційних текстів можна зробити незаперечний висновок про те, що основні закони деяких країн стали вживати термін "форми держави", який трактується дуже близько до наведених вище доктринальних положень. Так, один із розділів Конституції Туреччини 1982 р. має назву "Форма держави". Положення, що стосуються до різних елементів форми держави, містяться в розд. 3 "Організація державної влади" Конституції Македонії 1991 р., розд. 4 "Державна влада" Конституції Словенії 1991 р., розд. 3 "Публічні влади" Конституції Молдови 1994 р. У конституціях багатьох держав містяться "синтезовані" форму­лювання, що відносяться до форми держави в цілому. Конституція Російської Федерації 1993 р. встановлює, що Росія є демократичною федеративною правовою державою з республіканською формою правління (п. 1 ст. 1). Ст. 1 Конституції Іспанії 1978 р. констатує Іспанію правовою демократичною соціальною державою, а її політичною формою – парламентарну монархію. Політична Конституція Колумбії 1991 р. містить досить усеохоплююче формулювання: ст. 1 проголошує, що ця держава соціально-правова в формі унітарної республіки, децентралізована, з автономією її територіальних одиниць, демократична, партиципаторна і плюралістична. У деяких конституціях окремі положення стосовно форми держави входять до розділів, які встановлюють територіальну організацію держави та організацію органів державної влади.

Зауважимо, що як у вищезгаданих, та і в інших основних законах, ідеться не про одного (з трьох) "елементів" форми держави, а про двох-трьох або про форму в цілому. Це засвідчує, що конституційне регулювання форми держави, яке раніше було відсутнім, у наш час усе частіше здійснюється на основі комплексного або поелементного аналізу, а її конституційна характеристика, доповнена політичною практикою, наближається до доктринальної.

У цьому зв’язку деякі вчені-конституціоналісти навіть роблять висновок про появу комплексного конституційно-правового інституту форми держави – системи узгоджених норм, які регулюють дане явище у правових зв’язках¹. Не вступаючи у дискусію, звернемо увагу тільки на те, що у зарубіжних країнах аналіз цього інституту побудований на основі елементного підходу до поняття "форми держави". До того ж такий підхід є корисним і необхідним особливо у навчальних цілях.

§ 2. Конституційний інститут форми правління

Інститут форми правління посідає центральне місце при вивченні конституційно-правового регулювання організації та функціонування держави. Форма правління – це не просто абстрактна категорія науки конституційного права, а той ключ, за допомогою якого тільки і можна аналізувати систему органів державної влади, встановлену конституцією відповідної держави.

За традицією, ще з античних часів, у центрі уваги знаходяться два питання: 1) які форми правління існують; 2) яка з відомих форм правління найбільше підходить для даного часу в даній країні.

Термін “форма правління” (рідше – форма державного правління) міститься у багатьох конституціях держав світу. Зокрема, у ст. 1 Конституції Румунії 1991 р. йде мова про те, що Румунія є суверенною, національною, незалежною, унітарною та неподільною державою. Формою правління у Румунській державі є республіка. Ст. 1 Конституції Туркменістану 1992 р. фіксує таке положення: "Туркменістан – демократична, правова і світська держава, в якій державне правління здійснюється у формі президентської республіки". Цей термін використовується в конституціях Мексики 1917 р., Бразилії 1988 р., Ефіопії 1994 р., Молдови 1994 р., Казахстану 1995 та інших країн. Але вони майже завжди закріплюють основний принцип форми правління: монархія або республіка. При цьому у багатьох випадках ці терміни супроводжуються різними уточненнями (в конституції Греції 1975 р. говориться про "парламентську республіку", Данії 1953 р. – про "конституційну монархію", Болгарії 1991 р. – про "республіку з парламентарним правлінням", Пакистану 1973 р. – про "Ісламську республіку").

Виходячи з того, що розгорнутого визначення терміна форма правління в конституціях немає, при аналізі її змісту, звичайно, потрібно керуватися доктринальним поняттям. Найчастіше у конституційному праві під формою правління розуміють спосіб організації та функціонування вищих органів, який у принципі зумовлюється становищем глави держави та його відносинами із законодавчою владою¹.

Інакше кажучи, форма правління – це тип панування у даній державі, адже, якщо виходити з буквального, повсякденного змісту цих слів, то це відповідь на запитання: "Хто править?".

Порядок заміщення посади глави держави – у порядку успадкування або шляхом виборів визначає дві основні форми правління – монархію та республіку. Але типологія форм правління у державах сучасного світу не обмежується названими, кожна з них має свої різновиди. Останні ж визначаються співвідношенням законодавчої та виконавчої влади, розподілених між главою держави, парламентом й урядом у конкретній державі та порядком їх формування, що випливає звідси.

Щодо конституційно-правового поняття федеративної держави, то вона, як слушно зауважує проф. К.Хессе, – охоплює загальні ознаки, які притаманні іншим федеративним державним утворенням; воно означає комплекс багатьох державних організацій і правопорядків "держав-членів" і "держави у цілому", що знаходяться у взаємній залежності².

Аналіз новітніх досліджень вітчизняних і зарубіжних учених у галузі конституційного права, а також відповідних приписів основних законів дозволяють виділити такі найбільш характерні ознаки федеративної форми територіально-політичної організації держави.

1. Законодавче закріплення принципу федералізму та його практична реалізація як передумова і основа вільного об’єднання різних, в основному рівноправних, як правило, раціональних політичних спільнот, які так повинні бути об’єднані для спільної діяльності^*.

Наприклад, текст Основного закону ФРН містить чітку констатацію про дію у цій державі принципу федеративної держави (ст. 20 абз. 1). Окремі елементи цього принципу закріплені у конституційних нормах (ст. 28-31; ст. 32, абз. 3; ст. 33 абз 1; ст. 50-53; ст. 54, абз. 3; ст. 70-80, 81, 83-85, 91, 91-а–91б, 99104а–109, 114, 115а–115в, 118; ст. 123, абз 2; ст. 125, 126, 129, 130, 134, 135, 138, 141, 142, 144 Основного закону. Відповідно до загальноприйнятої у ФРН думки в юридичній науці та судовій практиці, принцип федералізму відноситься до основоположних засад Конституції ФРН. Федеративний конституційний суд ФРН в одному зі своїх рішень також назвав принцип федералізму однієї із засад конституції. Пізніше він згадав про нього як про "принцип федеративної держави, на якому спирається конституційний лад ФРН"¹.

У конституціях інших держав цей принцип також знайшов своє закріплення (ст. 2 абз. 1 Федерального конституційного закону 1920 р. говорить: "Австрія є федеративною державою"). Відповідні положення є в конституціях Аргентини, Росії, Пакистану та інших федеративних держав. територій

2. Наявність єдиної території , що складається зі сукупності територій її суб’єктів, на які розповсюджується суверенітет, федерації. Практично усі конституції федеративних держав фіксують положення про склад території федерації, хоча й робиться це по-різному. Так, ст. 2 абз. 2 Конституції Австрії обмежується іменним переліком земель, а у ст. 3, абз. 1 лише згадується про те, що територія федерації включає в себе території її земель. Поіменний склад суб’єктів Російської Федерації міститься в Конституції РФ (ст. 65). Конституція Швейцарії практично в такий же спосіб регулює це питання, закріплюючи у ст. 1, що "об’єднані даним союзом народи двадцяти трьох суверенних кантонів Швейцарії… у сукупності утворюють Швейцарську Федерацію". Але незалежно від способу визначення і конституційного закріплення складу території федеративних держав, усі вони мають за мету закласти наріжний камінь у забезпеченні цілісності держави.

3. Наявність конституційних гарантій статусу і кордонів суб’єктів федерації. У цілому цій проблемі зарубіжні конституційні акти приділяють значну увагу. Одним із основних питань, які мають визначальне значення для забезпечення територіальної єдності федерації, є конституційне закріплення за федеральними представницькими органами виключного права на прийнятті рішень з питань, які стосуються територіальної організації держави.

Наприклад, згідно з Конституцією Мексики Конгрес уповноважений: утворювати при наявності певних умов у межах уже існуючих штатів нові штати; визначати остаточно кордони штатів, розв’язуючи спори, які виникають між ними щодо розмежування відповідних територій…; законодавствувати з усіх питань, які відносяться до Федерального округу (ч. ІІІ, ІV, VІ, ст. 73). Конституція Індії наділяє парламент ще більшими правами і встановлює для нього можливість за допомогою закону прийняти до союзу або утворити нові штати на тих умовах, які він вважатиме потрібними (п. 213).

Не менш важливе значення має і те, що федеральні конституції зосереджують вирішення усіх питань, які стосуються захисту цілісності держави від зовнішніх і внутрішніх посягань на її територію, виключно у руках федеральних органів. Так, розділ 8 ст. 1 Конституції США формувати й утримувати армію; створювати і забезпечити флот; видавати правила щодо управління сухопутними і морськими силами та їх організації. До компетенції Конгресу США входить також право на випадок виникнення надзвичайних обставин передбачати порядок призову міліції для забезпечення виконання законів союзу, придушення повстань і відбиття вторгнень на її територію. Аналогічно вирішує це питання Конституція Індії (перелік 1 додатку 7), ст. 73 Конституції Мексики, ст. 73 Основного закону ФРН.

Суттєве значення для збереження територіальної цілісності федерації має віднесення питань зовнішньополітичної діяльності до виключної компетенції федеральних органів. Приміром, Конституція Австрії (п. 2 ст. 10) до відання федерації відносить зовнішні зносини, включаючи політичне і господарське представництво за кордоном, зокрема укладання усіх державних договорів, встановлення кордонів, товарообіг і торгівля тваринами із зарубіжними країнами. Подібні повноваження за федеральними органами закріплюють конституції Індії (п. 10, 11, 12, 13, 14 Переліку 1 Додатку 7), Мексики (п. ХХ ст. 73), Основний закон ФРН (ст. 73, абз. 1) та ін.

Конституції більшості зарубіжних федеративних держав відносять до виключної компетенції федерації також і такі питання, як: федеральні фінанси і податки; банківську діяльність; грошовий і валютний обіг і монетну монополію; митна справа; державна статистика; діяльність пошти, телеграфа, телефона; транспорт; паспортна справа; іміграція; національна система права, федеральна система правоохоронних і судових органів тощо.

Усе це є могутньою системою конституційних гарантій цілісності федеративної держави.

4. Конституційне або конституційно-договірне розмежування предметів відання і повноважень між федерацією та її суб’єктами. Складові частини федерації – її суб’єкти (штати – в Австралії, Бразилії, Індії, Мексиці, США; землі – в Австрії та ФРН; провінції – в Канаді; кантони – у Швейцарії; емірати – в Об’єднаних Арабських Еміратах тощо) мають статус із власним адміністративно-територіальним устроєм, власною організацією влади та власною компетенцією. У цілому у будь-якій державі конституційно-правовий статус федерації та її суб’єктів, характер федеративних відносин багато в чому зумовлюється способами розподілу влади – предметів відання і повноважень – по вертикалі.

В науці та конституційній практиці існують декілька способів розмежування предметів відання і повноважень федерації та її суб’єктів.

Сутність першого полягає у встановленні конституцією виключних повноважень і предметів відання федерації, а всі інші питання (т.зв. "остаточні") є предметами відання органів суб’єктів федерації. (Така система характерна для США, застосовується із певними доповненнями в Австралії, Бразилії, Мексиці, Швейцарії). Другий спосіб – визначення повноважень як федерації, так і її суб’єктів (Аргентина, Канада, Мексика та ін.). При третьому способі перелічуються три сфери повноважень: федерації, її суб’єктів і спільного відання (Індія, ФРН). Четвертий спосіб найбільш повно закріплений у конституції Австрії, тому іменується ще австрійською моделлю. Тут установлені чотири варіанти розподілу предметів відання і повноважень між федерацією та її суб’єктами. Перший перелік містить предмети відання і повноважень, по яких законодавча і виконавча діяльність є виключно компетенцією федерації (зовнішні зносини, грошовий обіг, пошта, телеграф та ін.). Другий перелік містить предмети відання, з яких законодавча діяльність належить федерації, а виконавча – землям (наприклад, громадянство, житлове забезпечення, дорожня поліція). Третій перелік розподілу повноважень діє, наприклад, стосовно встановлення санітарних вимог до курортів, земельної реформи, трудового права та ін. У цих сферах федерація встановлює тільки загальні принципи законодавства, а землі здійснюють відповідну діяльність. Четвертий перелік – це виключна компетенція земель у сфері законодавства і виконання законів.

Звичайно, вищенаведені моделі розкривають тільки основні способи розподілу компетенції між федерацією та її суб’єктами в конституціях зарубіжних держав. Регулюванню цих питань у конституційному законодавстві конкретних країн притаманні свої деталі та особливості.

5. Наявність єдиного громадянства (Швейцарія), а в ряді випадків двох рівнів громадянства однієї держави (США). Наприклад, згідно з Конституцією США "усі особи, які народилися або натуралізовані у Сполучених Штатах… є громадянами Сполучених Штатів і того штату, де вони проживають" (розд. 1 поправки ХІV до Конституції США).

6. Заснування та конституювання загального для всієї федерації механізму державної влади (глава держави, парламент, уряд, органи судової влади). Наявність двопалатної структури парламенту (у більшості федерацій існує інститут бікамералізму: нижня палата розглядається як орган загальносоюзного представництва, а верхня палата представляє інтереси суб’єктів федерації).

7. Наявність федеральної правової системи, яка забезпечує єдиний правовий простір, верховенство федеральної конституції та пріоритет законів федерації. В Австрії, Канаді, Росії, США, ФРН, Швейцарії та деяких інших державах поряд із загальнофедеральною конституцією та загальнофедеральними законами діють конституції та закони суб’єктів федерації. При цьому забезпечується верховенство федеральної конституції та федеральних законів. Так, п. 5 ст. 76 Конституції Російської Федерації встановлює, що: "Закони та інші нормативні правові акти суб’єктів Російської Федерації не можуть суперечити федеральним законам… У ряді суперечності між федеральним законом та іншим актам, виданим у Російській Федерації, діє федеральний закон".

8. Встановлення державної (них) мови (мов). Без мовної єдності федеративна держава не може існувати як єдина, цілісна держава. Конституції зарубіжних федеративних держав розв’язують це питання по-різному в залежності від конкретних мовних умов, які мають місце у кожній з них. Наприклад, Конституції США і ФРН не містять ніяких приписів із цього питання, оскільки у їх громадян не виникає ніякого сумніву, що мовою їх спілкування є англійська у США і німецька – у ФРН. У конституціях інших держав відповідні норми існують. Так, у Конституції Австрії сказано, що німецька мова є державною мовою республіки, але цей факт не повинен ущемляти права мовних меншин, наданих їм федеральним законодавством (ст. 8). Конституція Індії у ст. 343 проголошує в якості офіційних мов хінді та англійську. В Конституції Швейцарії німецька, французька, італійська та ретророманська проголошуються національними мовами Швейцарії, офіційними та мовами Швейцарського Союзу є німецька, французька, італійська (ст. 116).

9. Створення основних елементів державності, і у першу чергу органів законодавчої, виконавчої та судової влади у суб’єктах федерації. Порядок їх організації та компетенцію визначають, як правило, конституції суб’єктів федерації. З іншого боку, федеральна виконавча влада у ряді федерацій має право "федеральної інтервенції", тобто втручання, якщо суб’єкт федерації незадовільно виконує свої обов’язки стосовно федерації (Аргентина, Індія, ФРН).

10. Конституційне закріплення принципу субординації у взаємовідносинах між федеральними органами та органами суб’єктів федерації. Аналіз текстів конституцій зарубіжних федеративних держав і відповідної практики дозволяє зробити висновок, що це досягається: по-перше, шляхом контролю, який здійснюється федеральними судовими органами за правотворчою діяльністю органів суб’єктів федерації, і, по-друге, шляхом видання розпоряджень федеральних органів управління, що стосуються діяльності органів управління суб’єктів федерації.

Контроль за правотворчою діяльністю органів суб’єктів федерації – це судовий контроль за відповідністю конституцій суб’єктів федерації федеральній конституції, а також контроль за актами, які приймаються органами суб’єктів федерації, з точки зору відповідності федеральним законам. У разі констатації невідповідності, конституція чи інші акти можуть бути повністю або частково скасовані. Щодо повноважень федеральних органів управління стосовно органів управління суб’єктів федерації, то доцільно звернути увагу на ряд приписів у конституціях зарубіжних федеративних держав. Наприклад, п. 13 ст. 102 Конституції Швейцарії встановлює за Союзною Радою (уряд Швейцарії) право спостерігати за тими галузями кантонального управління, які підпорядковані його контролю. Конституція Індії (п. 1 ст. 257) встановлює, що виконавча влада федерації володіє правом давати розпорядження будь-якому штату, які уряд Індії вважати необхідними. Отже, конституції зарубіжних федеративних держав передбачають дійові гарантії, що забезпечують субординацію діяльності федеральних органів та органів суб’єктів федерації.

§ 4. Конституційний інститут політичного режиму

Розглянуті у попередніх параграфах розділу форми держави дають уявлення про зовнішнє обличчя державності. Між тим науковий аналіз держави як конституційного інституту неможливий без урахування тих методів, за допомогою яких здійснюється державна влада. Мова йде про внутрішню змістовну характеристику державної влади, яка в науці позначається нерідко поняттям "політичний режим".

Термін політичний режим відомий у зарубіжному конституційному праві вже давно. Понад півстоліття тому проф.Г.Алексіану, який до 1941 р. викладав цю дисципліну на юридичному факультеті Чернівецького університету, під політичним режимом розумів сукупність юридичних норм, які встановлюють спосіб організації держави, фіксуючи органи влади, їх обов’язки та спосіб їх функціонування¹. У після­воєнний час цей термін широко застосовується у французькому конституційному праві та політичній науці. При цьому у Франції йому надавалося більш широке тлумачення. Зокрема, М.Дюверже визначав термін "політичний режим" як складну сукупність взаємопов’язаних і поділених інститутів, які представляють одночасно основу влади, вибори органів державної влади, їх структуру та їх обмеження². У зарубіжній літературі поняття політичного режиму розкривали за допомогою таких характеристик, як наявність або відсутність урядової опозиції (Ж.Бюрдо); чисельність партій (К.Ле­венштейн); взаємовідносини центральних органів (Є.Хамауі)³. Перелічені ознаки уточнюють властивості політичного режиму, але не розкривають його змісту.

Мабуть, найбільші можливості у вивченні політичного режиму надає теоретична позиція тих учених, які пов’язують це поняття з системою влади у суспільстві. Проф. К.Іонеску (Румунія), наприклад, дає таке визначення цього терміна: політичний режим – це "єдина сукупність структурно пов’язаних юридичних норм і конституційних, політичних, соціально-економічних, ідеологічних механізмів, за допомогою яких здійснюється влада, інакше кажучи, реалізується політична влада"¹. Із цього можна припустити, що, по-перше, політичний режим характеризує не тільки діяльність держави, а охоплює усі прояви політичного владування, включаючи здійснення влади суб’єктами, які не входять до структури держави (партії, релігійні інститути та ін.); по-друге, режим не можна звести тільки до проявів диктатури і панування, оскільки влада не завжди зосереджена в єдиному центрі. До того ж застосування влади не обмежене тільки цілями панування, оскільки вона спрямована і на досягнення загального суспільного блага.

З навчальною метою можна користуватися і більш вузьким трактуванням цього терміна. У французькій та російській юридичній науці, приміром, політичний режим визначають як сукупність методів і способів здійснення політичної влади, в тому числі державної, партійної, громадської (суспільної)².

Сприйняття такого визначення політичного режиму дозволяє визначити, хто є справжнім володарем у країні, скільки їх, співробітничають вони чи суперечать, який набір засобів і методів, за допомогою яких вони володарюють над людьми, яка частина життєдіяльності суспільства підвладна політичній владі.

Для науки конституційного права особливе значення має теоретичне визначення змістовної характеристики політичного режиму. Окреслити характерні риси політичного режиму означає встановити на основі яких специфічних критеріїв, теоретичних абстрактних концепцій можна встановити та охарактеризувати певний політичний режим. У зарубіжній літературі такими критеріями є, наприклад: спосіб організації органів державної влади і взаємовідносини між ними; методи їх діяльності; місце і функції політичних партій та інших громадських організацій; характер законодавства; ступінь гарантованості та дотримання прав і свобод громадян; відносини між державою та індивідом; політична доктрина, на якій спирається відповідний політичний режим; ідеологію, яку захищає; соціальна база та ін.¹.

За допомогою цих визначальних елементів, які стають критеріями кваліфікації, можна визначити найбільш важливі відмінності між політичними режимами. Також на їх основі можна проаналізувати еволюцію певного політичного режиму в конкретній державі.

До 1989 р. спроби класифікації та типологізації сучасних політичних режимів відбивали фундаментальну суперечність між ідеологією західних демократичних держав і марксистською ідеологією. Відповідно до цього, конституціоналісти розрізняли демократичні політичні режими та марксистські політичні режими.

Велика різноманітність держав і сучасних політичних режимів, технократизація управлінської діяльності на центральному і місцевому рівнях, усезростаючий вплив посередницьких структур – політичних партій, профспілок, груп тиску – на правлячі кола, усвідомлення з боку широких мас населення ролі, яку вони покликані відігравати у правовій державі, і, як наслідок відстоювання вимоги з їхнього боку нових форм участі в управлінні державними справами, як слушно констатує К.Іонеску, викликали необхідність вироблення нових додаткових критеріїв розмежування одних політичних режимів від інших. В якості головного критерію висувається ступінь гарантованості та різноманітність форм участь громадян в управління державними справами².

Отже, наголос усе більше робиться на природу відносин між правлячими і керованими, політичну роль правлячих інститутів, на реальний характер опозиції. Крізь призму цих "критеріїв-фільтрів" французький учений-державознавець Р.Арон ще понад 30 років тому виділяв політичний плюралістичний режим, або "конституційно-плюралістичний", який характеризувався вільною загальністю та легальністю багатьох партій, а також однопартійний або монопольний режим, що характеризував тоталітарні держави.

На основі сукупності окреслених вище критеріїв, західна конституційна доктрина класифікує політичні режими на три категорії: політичний плюралістичний режим; політичний тоталітарний режим; змішані політичні режими¹. Така класифікація є звичайно формальною і грунтується на характер способів норм і принципів владування, які визнаються в залежності від обставин як демократичні або, навпаки, тоталітарні.

Подібний кардинальний поділ режимів на демократичні та тоталітарні у цілому сприймається і конституційною доктриною пострадянських держав із деякими застереженнями. І це цілком правильно. Багато народів у сучасному світі знаходяться у перехідному, несталому політичному стані, які містять тоталітарні та демократичні риси владування одночасно. Існують поняття "обмеженої", "контрольованої", "консіліаторної" (примиренської) демократії. Вони характеризують політичні режими, де використання влади передбачувано спрямовано на утвердження демократизму, але здійснюється із застосуванням тоталітарних методів, із обмеженням свобод у країнах, внутрішньо не готових до безболісного сприйняття демократів. Проф. С.Ю.Кашкін (Росія) називав режими такого, проміжного, типу авторитарними, передліберальними, ліберальними².

Звичайно, політичні режими розрізняються. Політична влада в одних державах у певній мірі підконтрольна населенню, обмежена і співіснує із широкими громадянськими правами і свободами. В інших – особи слабо впливають на владу і погано захищені від неї правом: "влада, знаходячись нібито поза суспільного організму, впливає на неї та примушує її йти по тому чи іншому шляху розвитку"³. В одних країнах влада зосереджена, монополізована, в інших – розсіяна між різними соціальними групами, політичними партіями та рухами. Тому, при всій його умовності, поділ політичних режимів на демократичні та тоталітарні відображає дійсність, реальні тенденції та етапи конституційно-правового регулювання. При цьому небхідно обов’язково враховувати, що демократичні режими менш різноманітні, тоді як тоталітарні – мають різні варіації.

Демократичний різновид політичних режимів у найбільш узагальненому вигляді характеризується такими рисами:1) визнання політичних прав і свобод у повному обсязі; 2) політичний плюралізм; 3) визнання і застосування принципу розподілу влад; 4) обов’язкова і реальна участь у здійсненні державної влади органу народного представництва – парламенту; 5) свобода пропаганди будь-якої політичної ідеології, крім тих, що зазіхають на конституційний лад та права інших громадян.

Історично склалися дві форми демократичного політичного режиму: режим ліберальної демократії і режим соціальної демократії. Відмінності між ними виявляються в характері взаємовідносин держави з суспільством. Для ліберально-демократичного режиму (встановленого, наприклад, у Індії, постсоціалістичних державах Європи та деяких інших країнах світу) характерне обмеження ролі держави адміністративно-територіальними функціями, невтручання в економічне і соціальне життя суспільства, формальне проголошення демократичних прав і свобод тощо. Політичний режим соціальної демократії означає, що держава у своїй діяльності керується інтересами всього суспільства, намагається вплинути на розподіл економічних благ у дусі принципів справедливості. Такий режим властивий Австрії, Бельгії, Австралії, Великобританії, Данії, Італії, Канади, Нідерландів, Франції, ФРН, США, Норвегії, Швеції, Швейцарії, Японії та деяких інших країн.

Тоталітарний різновид політичних режимів має такі характеристики:1) на чолі тоталітарних режимів знаходиться політичний лідер, який нав’язує "ручне управління" і не поділяє владу ні з ким: їх деспотичне правління застосовано на принципі "закон сили" замість загальноприйнятого "сила закону";2) політична програма тоталітарного правління має ідеологічним фундаментом одну офіційну і пануючу доктрину, інші – заборонені; 3) прийняття політичних рішень концентрується у руках верхівки піраміди партійних структур, які набувають риси "партії – держави"; 4) повна заборона опозиційних партій та організацій;5) загальна негарантованість формально проголошених прав і свобод;6) широке застосування політичного терору проти інакомислячих;7) принизливе становище суду в державному механізмі.

Тоталітарний різновид має чимало форм політичних режимів, зокрема такі, як: а) комуністичні політичні режими (КНР, Куба, КНДР); авторитарні політичні режими (Лівія); військово-диктаторські режими (Гана, Нігерія, М’янма, Того), теократичні політичні режими (Судан, Катар, Кувейт, Оман, Саудівська Аравія, Іран).

Важливо звернути увагу на те, що в умовах будь-якого політичного режиму, хоча і в неоднаковій мірі, при здійсненні державної влади використовуються методи стимулювання (підтримки), нейтралізму, лібералізму та насильства. Якщо в умовах демократичного політичного режиму стимулюється політична активність громадян, існує порівняно нейтральне ставлення до партій, які представляють інтереси різних соціальних верств, допускається опозиція, а заходи насильства застосовуються тільки до тих угрупувань і осіб, які порушують конституцію, то в умовах різного роду антидемократичних режимів навпаки: стимулюється пропаганда реакційної політичної ідеології (наприклад, расизм та ін.); методи нейтралізації майже не використовуються; лібералізм також застосовується тільки вибірково (стосовно до організацій правлячої еліти; домінує насильство щодо будь-яких політичних опонентів).

Аналіз основних законів і державно-правової практики зарубіжних країн свідчить про те, що інститут політичного режиму як цілісне явище рідко регламентується на конституційному рівні. Можна навести тільки декілька прикладів. Конституція Португалії у ст. 2 містить такі положення: "Португальська Республіка – демократична правова держава, яка заснована на народному суверенітеті, на багатоманітності демократичних думок і демократичному політичному плюралізмі, на поважанні та на гарантіях здійснення основних прав і свобод, і яка має метою втілення демократичних принципів у економічному, соціальному та культурному житті і поглиблення демократії участі". А в ст.ст. 48, 49, 50, 51, 52 доповнює зміст поняття політичного режиму такими його складовими елементами, якими є: участь громадян у громадському житті, правом на участь у виборах, право на зайняття державних посад, правом вільного утворення політичних партій, а також правом на подання петицій та народні акції.

Досить докладно регулює змістовну характеристику політичного режиму Форма правління Швеції 1974 р.: "§ 1… Правління шведського народу базується на формуванні думок і на загальному і рівному виборчому праві. Правління здійснюється за допомогою державного ладу, побудованого на представницькій та парламентській системі, і шляхом комунального самоврядування. Державна влада здійснюється відповідно до закону. § 2… Суспільство повинно потурбуватися про те, щоб демократичні ідеї залишалися спрямовуючими в усіх суспільних сферах…".

Із конституції пострадянських держав укажемо на Основний закон Узбекистану, де цьому питанню відведено розділ ІІ "Народовладдя". Зафіксувавши у ст. 9, що найважливіші питання громадського і державного життя виносяться на обговорення народу (референдум) і що від імені народу можуть виступати тільки обрані ним Олій Мажліс і Президент (ст. 10), Конституція далі проголошує у ст. 11, що система державної влади базується на принципі поділу влад, у ст. 12 промовляє, що у республіці громадське життя розвивається на основі різноманітності політичних інститутів, ідеологій і думок; що демократія в Республіці базується на загальнолюдських принципах і що демократичні права і свободи захищаються Основним законом (ст. 13) і, нарешті, що держава будує свою діяльність на принципах соціальної справедливості та законності в інтересах благополуччя людини і суспільства (ст. 14).

Переважна більшість конституцій зарубіжних країн, звичайно, обмежуються констатацією факту, що держава є демократичною, не розкриваючи при цьому змісту політичного режиму (наприклад, ст. 1 Конституції Австрії, ст. 5 Конституції Ірландії,, п. 1 ст. 1 Конституції Іспанії, п.1 ст. 1 Конституції Замбії, п. 3 ст. 1 Конституції Румунії, п. 1 і 2 ст. 1 Конституції Намібії та ін.).

Але найчастіше предметом конституційного регулювання є окремі елементи політичного режиму.

Визначальним елементом конституційного інституту політичного режиму, безумовно, є принципи та норми, що встановлюють джерела влади у тій чи іншій державі.

Аналіз конституційних установлень дозволяє говорити про те, що ідея народовладдя знайшла конкретне втілення у відповідних положеннях Основних законів різних країн. Наприклад, ст. 3 Конституції Франції містить положення про те, що "національний суверенітет належить народові, який здійснює його через своїх представників і за допомогою референдуму. Ніяка частина народу, ніяка окрема особа не можуть привласнити собі його здійснення". Конституція Словацької Республіки (п. 1 ст. 2) містить припис: "державна влада належить громадянам, які здійснюють її безпосередньо або через своїх обраних представників". Аналогічні положення існують і в конституціях Бельгії (ст. 33), Люксембургу (ст. 32), Фінляндії (§ 2 Форми правління), Мексики (ст. 39), Естонії (ст. 1), Латвії (ст. 2) та інших держав.

Водночас у конституціях соціалістичних держав (В’єтнаму 1992 р., КНДР 1992 р. та ін.) є норми, які закріплюють панування певних соціальних груп. "Державна влада, – промовляється у ст. 2 Конституції В’єтнаму, – належить народові, основу якого складає союз робітничого класу, селянства та інтелігенції". Ст. 7 Конституції КНДР містить припис: "Влада в Корейській Народно-Демократичній Республіці належить робітникам, селянам, солдатам і трудовій інтелігенції".

Складовим елементом політичного режиму є спосіб організації державної влади і взаємовідносини між її органами. Переважна більшість зарубіжних конституцій закріплюють у першу чергу принципи побудови органів державної влади. Зокрема, в Основних законах демократичних держав і тих країн, які обрали демократичний шлях свого розвитку закріплюють принцип розподілу влад на законодавчу, виконавчу та судову як базовий принцип організації та діяльності органів державної влади (наприклад, ст. 10 Конституції Російської Федерації фіксує таке положення: "Державна влада у Російській Федерації здійснюється на основі поділу на законодавчу, виконавчу й судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади самостійні"). І зовсім на іншій основі побудована державна влада у соціалістичних країнах: в Основних законах тут формулюється принцип єдності державної влади. Так, у ст. 2 Конституції КНР сказано, що "народ здійснює державну владу через Всекитайські Збори Народних Представників і Місцеві Збори народних представників різних ступенів". Аналогічні положення містяться в Конституції В’єтнаму (ст. 6, і в Конституції КНДР (ст. 7).

Невід’ємною складовою частиною політичного режиму є діяльність політичних партій та інших громадських організацій, наявність політичної опозиції. При регулюванні політичних відносин, взаємовідносин органів держави із політичними партіями і громадськими організаціями, хоча і не досить часто, але існують відповідні конституційні норми. Про це вже йшла мова вище, у відповідному розділі. Тут звертаємо увагу тільки на ті норми, які регулюють діяльність політичної опозиції. Адже, як слушно зауважується в літературі, вважається, що, беручи участь у критиці діяльності уряду, пропонуючи свої варіанти, опозиція сприяє вдосконаленню законодавства, форм і методів управління країни¹.

У новітніх конституціях можна знайти норми про статус опозиції, у деяких країнах прийняті закони про опозицію. Так, у Конституції Колумбії 1991 р. спеціальний розділ "Статус опозиції", в якій йде мова про те, що партії та політичні рухи, які не входять до уряду, мають право критикувати його і пропонувати альтернативи політичного розвитку. Вони володіють правами на доступ до інформації і до офіційних документів, до державних ЗМІ, правом участі у виборчих комісіях тощо (ст. 112). Положення про права політичної опозиції у зв’язку з діяльністю органів держави є в Конституції Португалії 1976 р. А в Бразилії, за Конституцією 1988 р., лідер опозиції обов’язково включається до складу Ради республіки при президенті.

Про плідну роль політичної опозиції засвідчує і державно-правова практика багатьох країн. Як відомо, на зламі 80-90-х рр. у ряді країн Східної Європи опозиція виконувала навіть функції, схожі до державних, будучи домінуючою частиною "круглих столів", які прийняли найважливіші рішення про підготовку нових конституцій, про склад нового уряду та ін. (наприклад, у Польщі).

Конституційне право зарубіжних країн передбачає різні форми і методи здійснення державної влади (зокрема, методи змагальності, пошуку компромісу та консенсусу тощо). Найбільш наочно вони виявляються у конституційних нормах про політичний плюралізм, різноманітність ідеології, про обмеження політичної діяльності окремих партій і громадських організацій, які оголошуються неконституційними тощо). Так, принцип політичного плюралізму зафіксований у конституціях Болгарії (ст. 11, п. 1), Македонії (ст. 8), Молдови (п. 1 ст. 5) та ін. Конституція Російської Федерації у п. 1 ст. 13 проголошує принцип ідеологічної різноманітності.

Досить цікаво і докладно регламентує ці питання Конституція Чехії. Наприклад, у ст. 5 зазначається, що політична система грунтується на вільних і добровільних засадах та вільному конкуруванні політичних партій. А в ст. 6 сказано, що політичні рішення повинні спиратися на виявлення більшості, і при їх прийнятті більшість повинна захищати інтереси меншості.

І, навпаки, в конституціях соціалістичних держав (КНР, КНДР, Куба) йде мова про панування однієї ідеології, про керівну роль єдиної комуністичної партії.

Ступінь гарантованості дотримання прав і свобод громадян є важливим чинником демократичності політичного режиму.При розгляді конституційного статусу людини та громадянина вже йшла мова про те, що гарантії прав людини утворюють декілька категорій: соціальні, економічні, політичні та правові. Тут же хотілося би особливо підкреслити роль політичних і правових чинників. Насамперед, зауважимо, що політичним середовищем, який сприяє реалізації прав людини, участі громадян в управлінні державними і суспільними справами, захистові особистих і групових інтересів, є багатопартійність, демонополізація влади і розвиток самоврядування. Не менш важливим фактором і аргументом на користь або проти інтересів людини та громадянина є відповідна політика держави у галузі прав людини. Так, серцевиною американського Білля про права, який набрав чинність ще у 1791 р., безспірно, є перша поправка до Конституції США. Вказана конституційна норма передбачає, що конгрес не буде видавати закони, які обмежують фундаментальні свободи громадян. У новітніх же конституціях права і свободи людини оголошуються найвищими цінностями і гарантуються (ст. 8 Конституції Македонії, п. 3 ст. 1 Конституції Молдови, ст. 5, 15 Конституції Словенії, п. 2 ст. 4 Конституції Болгарії), а Основний закон Естонії у ст. 14 навіть встановлює, що "забезпечення прав і свобод є обов’язком законодавчої, виконавчої і судової влади, а також місцевих самоврядувань".

В умовах антидемократичного режиму проблема співвідношення індивіда і держави, зокрема, в контексті права на свободу слова, думок, переконань, вирішується однозначно – на користь держави. І, навпаки, у демократичних політичних режимах конституційними гарантіями свободи висловлювання думок є гласність як політичний принцип. Покажемо це на прикладі Росії.

Конституція РФ 1993 р. проголошує право на свободу думки і слова (ч. 1 ст. 29). До числа положень, які гарантують це право, відносяться, зокрема, заборона будь-яких видів примусу індивіда щодо висловлювання своєї думки (ч. 3 ст. 29); право громадянина на вільний пошук, отримання, виробництво і розповсюдження інформації будь-яким законним способом (ч. 4 ст. 29); свобода діяльності засобів масової інформації та заборона цензури (ч. 5 ст. 29); заборона пропаганди чи агітації, що збуджують расову, національну чи релігійну ненависть і ворожнечу (ч. 2 ст. 29).

У  Росії правовий механізм реалізації конституційних гарантій права на свободу слова знаходиться тільки на стадії формування. Як свідчить, наприклад, законодавча практика країн розвиненої демократії, прихильність держави свободі думки і слова передбачає, зокрема, прийняття низки спеціальних правових актів, у числі яких небхідно вказати такі нормативні акти, як "Закон про свободу інформації", Закон "Про телебачення і радіомовлення", Закон "Про свободу комунікацій", Закон "Про обмеження концентрації та забезпечення фінансової гласності та плюралізму засобів масової інформації"¹.

Права і свободи людини – це явище юридичне, тому вони не можуть бути забезпечені в ізоляції від усієї системи правового регулювання. Особливо варто підкреслити роль інституційних гарантій, тобто системи правозахисних, юрисдикційних установ. Поряд із створенням системи спеціалізованих судів помітну роль у захисті прав людини мають відігравати такі інституції, як інститут омбудсмана – парламентського уповноваженого з прав людини, установи, які здійснюють контроль за дотриманням прав неповнолітніх, підопічних осіб, ув’язнених.

Завершуючи розгляд цього інституту, звернемо увагу на те, що конституційні норми дають уявлення тільки про найбільш суттєві риси політичного режиму. Конституція будь-якої держави не фіксує, та і не в змозі назвати усі конкретні методи здійснення політичної влади у суспільстві, вона тільки окреслює найбільш важливі, домінантні форми і методи її реалізації.

Розділ VIII

Конституційні інститути безпосередньої демократії в зарубіжних країнах

§ 1. Безпосередня демократія:
поняття, юридична природа і форми

Безпосередня демократія – це форма безпосереднього волевиявлення всього народу або будь-яких груп населення. Французькі вчені-конституціоналісти А. і Ф. Демішель і М. Пікемаль зазначають, що демократія є безпосередньою, якщо народ править сам, на своїх зібраннях, якщо немає відмінності між правлячими і керованими¹. Звичайно, проблема полягає тут у з’ясуванні “обсягу” безпосередньої демократії. Так, в окремих випадках народ бере участь разом з його представниками у вирішенні питань законодавчого або конституційного порядку: він може володіти або правом законодавчої ініціативи, або правом вето (в останньому випадку незгода частини населення із законом, прийнятим представниками, вимагає консультації з усім народом з метою з’ясування, чи повинен даний закон набрати чинність). В інших випадках право прийняття ухвали передається народові або частково (всенародний референдум з метою підтвердження того, що було зроблено представниками, цей інститут особливо часто використовується при перегляді конституцій), або у повному обсязі, коли представники зовсім усуваються від участі у з’ясуванні питання, винесеного на референдум.

Звернемо увагу на те, що теорія і практика конституціоналізму переважної більшості зарубіжних країн висловлюються не на користь панування народу в розумінні ідентичної демократії. Західнонімецький професор Конрад Хессе, аналізуючи ст. 20 абз. 2 Основного закону країни, зауважує, що демократія не може виходити з одностайної волі народу як передумови самоврядування, а виходить тільки з її реальної основи: відмінність і протилежність думок, інтересів, волевиявлень і прагнень і при цьому існування конфліктів всередині народу. Звідси, наголошує він, випливає положення про те, що вся державна влада походить від народу за умови, що вказані багатоманітності і протилежності постійно роблять необхідним утворення політичної єдності як умови виникнення та дії державної влади. Оскільки єднання означає наявність мінімального консенсусу між усіма сторонами, то повинен існувати певний модус (лат. modus – міра, спосіб, норма), який дозволяє у разі необхідності приймати рішення по суті і без наявності єднання. Таким модусом є принцип більшості, оскільки при вирішенні питання більшістю не буде небажаної реакції несхвалення¹.

У Західній Європі процес управління, тобто прийняття ухвал за волею більшості отримав розвиток у відповідній концепції правління більшості. Обгрунтовуючи своє розуміння цієї концепції, вказані вище французькі вчені зазначають, що коли виникає необхідність приймати рішення, то тільки кількість голосів може служити належним критерієм при здійсненні вибору між різними думками.

К. Хессе виділяє декілька форм безпосереднього політичного волевиявлення народу: 1) це парламентські вибори; 2) голосування під час проведення плебісциту або референдуму; 3) за допомогою спеціальних органів (асоціації та політичні партії)². Додамо, що згідно з п. 8 ст. 29 основного закону в ФРН передбачається можливість також і проведення народного опитування та народної ініціативи. Конституція Італії (ч. 2 ст. 71) також передбачає і таку форму безпосередньої демократії, як законодавча ініціатива народу: “народ здійснює законодавчу ініціативу шляхом внесення від імені не менш, ніж п’ятдесяти тисяч виборців законопроекту, складеного у формі статей закону”. Російський учений Н.О. Михальова до названих додає такі форми безпосередньої демократії, як з’їзди народів, місцеве самоврядування, в т. ч. сільські сходи, національно-культурну автономію¹.

Указані форми використовуються у зарубіжних країнах по-різному. Якщо вибори, які були передбачені вже у самих перших конституціях, стали звичною практикою для більшості держав, то інші форми безпосередньої демократії застосовуються не повсюдно. Наприклад, у Великобританії до цього часу йде дискусія щодо доцільності референдуму в умовах парламентарної демократії. Або той факт, що у конституціях колишнього СРСР 1936 р. (п. “д” ст. 49) і 1977 р. (ст. 5) передбачалось проведення союзного референдуму, але він був застосований лише один раз – 17 березня 1991 р. Водночас сам факт включення тих чи інших форм безпосередньої демократії до числа конституційних інститутів може засвідчити про ставлення органів державної влади даної країни щодо ролі громадян у прийнятті найважливіших рішень.

Підсумовуючи сказане, можна зробити таке резюме: 1. Усі форми безпосередньої демократії сприяють активізації політичного життя будь-якої країни. 2. Питома вага і значення кожної з названих форм безпосередньої демократії різні і залежать від багатьох історичних, національних, політичних та інших обставин, які найбільш характерні для кожного суспільства. 3. Найбільш розповсюдженими формами безпосередньої демократії є: вибори, референдуми (плебісцити), народна ініціатива, місцеве самоврядування.

§ 2. Конституційно-правовий інститут виборів

Суспільні відносини, які передбачають обрання шляхом голосування депутатів, сенаторів, глави держави і місцевої влади, регламентуються конституційним правом, оскільки за своїм змістом є конституційними відносинами, тобто виникають у процесі встановлення, утримання та здійснення влади.

Юридичні норми, які регламентують ці суспільні відносини, утворюють особливий інститут конституційного права, незалежно від того, де вони зафіксовані – в Конституції чи у виборчому законі. Ці юридичні норми, названі ще виборчими нормами, досить докладно досліджені в юридичній літературі, що є природним наслідком їх важливості у системі права і того факту, що вони прямо й ефективно виявляють характер демократичності чи недемократичності певної конституційної системи. Ці норми досліджуються або під назвою виборча система, або виборче право, або під іншими назвами.

Конституційно-правовий інститут виборів - один із найдавніших інститутів конституційного права. Російський державознавець В.В. Водовозов ще на початку ХХ ст. зазначав, що загальне голосування існувало в давніх демократіях, але зникло занадто рано, з’явилося знову у первісному вигляді тільки у ХVІІ ст. і набуло розвитку в ХХ ст¹.

У науковій літературі термін “вибори” використовуються як у вузькому, так і в широкому розумінні цього слова. В першому випадку мова йде про голосування громадян, які проживають на певній території, по кандидатурах, висунутих до складу представницького органу загальнонаціонального масштабу, або місцевого самоврядування, іноді на заміщення певної посади (наприклад, президента). З цього приводу німецький деравознавець Г. Майєр говорив, що у загальнонаціональному масштабі вибори – це найбільш масовий процес, який знає право². У другому випадку під виборами розуміють техніку голосування, що використовується в галузі публічного і приватного права з метою визначення особи, яка буде заміщати певну посаду.

У конституційному праві вибори класифікують залежно від територіальних рамок їхнього проведення (загальнонаціональні, регіональні та місцеві) або із урахуванням виду виборного органу, або посади (парламентські, президентські, муніципальні і т. ін.). Вибори розрізняються і в залежності від способу волевиявлення виборців. Прямі вибори – найбільш розповсюджений тип голосування, передбачає безпосереднє вираження виборцями власного ставлення до висунутих кандидатур. Непрямі вибори – це такі, при яких між виборцями і кандидатами на заміщення посад існує проміжна ланка, що опосередковує волю виборців (наприклад, на виборах президента США виборці обирають колегію вибірників, яка збирається тільки один раз із єдиною метою – визначити особу, яка стане главою держави).

Отже, конституційно-правовий інститут виборів – це сукупність правових норм, які регулюють процес обрання кандидатів до представницьких органів і на виборні посади. До предмета його регулювання відносять: основні принципи виборчого права; вимоги, що пред’являються до виборців і кандидатів на виборні посади; порядок формування та діяльності органів, які безпосередньо здійснюють організацію і проведення виборів; статус суб’єктів виборчого процесу – громадян та їх об’єднань; процедура виборчої кампанії і голосування; порядок визначення результатів виборів; способи оскарження порушень у ході виборчої кампанії і голосування та опротестування (оскарження) результатів виборів.

У кожній країні інститут виборів регулюється численними правовими актами. Певне уявлення про джерела виборчого права можна мати, ознайомившись із їх класифікацією, яку дав коста-риканський учений Р.Х.Валлє. Він виділяє писані норми, до яких відносить конституцію, міжнародні договори, закони і акти, що мають силу закону, регламентарні акти (палат парламентів) і статути політичних партій, а також неписані норми, які включають загальні принципи права, звичаї та тлумачення норм про вибори Верховним трибуналом виборів (курсив – А.Г.)¹.

Перш за все, звернемо увагу на те, що чимало питань, які стосуються виборів, регулюються на конституційному рівні. Якщо у конституціях, прийнятих до Другої світової війни, виборчі норми вміщувалися, як правило, у розділах, присвячених правам і свободам громадян, а також вищим органам держави (наприклад, Конституція Норвегії 1814 р. містить згадані норми у розділі “С. Права громадян і законодавча влада”; Конституція Австрії 1920 р. і Конституція Ірландії 1937 р. – у розділах, присвячених парламенту і президенту), то у повоєнних Основних законах ряду держав (наприклад, Туркменістану 1992 р., Узбекистану 1992 р.) є спеціальні розділи. Новою тенденцією є і розширення предмета конституційного регулювання: у новітніх конституціях усе частіше закріплюються спосіб визначення результатів голосування (наприклад, ч. 2 ст. 60 Конституції Естонії; п.5 ст. 50 Конституції Люксембургу), підстави не тільки невиборності, а й несумісності посад (наприклад, п. 2 ст. 30; п. 1 ст. 51 Конституції Греції; п. 1 ст. 68 Конституції Болгарії; п. 1 ст. 67 Конституції Іспанії; ч.4 ст. 63 Конституції Македонії та ін.).

У конституціях більшості зарубіжних країн спеціально застерігається регламентація інституту виборів (ст. 26 Конституції Австрії, ст. 10 Конституції Болгарії, ст. 31 Конституції Данії). До того ж в Іспанії (ст. 81 Конституції) і Молдові (ст. 61 Конституції) порядок загальних виборів регламентується органічним законом, а в Киргизстані (ст. 54 Конституції) навіть конституційним законом. В окремих державах (Аргентина, Бельгія, Єгипет, Камерун, Мадагаскар, Філіппіни, Франція) для цього приймаються виборчі кодекси – це комплексні акти, в яких міститься основна маса норм даного інституту. Звісно, і вони не є вичерпними. Зійшлемося на такому прикладі. У Франції паралельно із Виборчим кодексом діють закон від 6 листопада 1962 р. і декрет від 14 березня 1964 р., які стосуються порядку обрання президента країни; Закон від 7 липня 1977 р., присвячений виборам представників Франції до Європарламенту, закони від 30 грудня 1985 р. і 15 січня 1990 р., пов’язані з фінансуванням виборчих кампаній і політичних партій. У ряді держав джерелами виборчого права є також судові прецеденти, акти тлумачення права, звичаї.

З цього випливає, що не всі виборчі права громадян зафіксовані в Конституції. Пояснення полягає у тому, що в Основному законі фіксуються тільки фундаментальні основні права громадян, інші ж права мають бути передбачені у спеціальних виборчих законах. Це означає, що потрібно розрізняти основні виборчі права, тобто ті, що передбачені Конституцією, та решта виборчих прав. Спочатку ми зупинимося на основних виборчих правах, аналіз інших же буде зроблено при розгляді виборчого процесу.

Виборча система (у вузькому розумінні слова) – це сукупність установлених законом правил, принципів і критеріїв, за допомогою яких визначаються результати голосування. Водночас треба мати на увазі, що запровадження тієї чи іншої виборчої системи – це не юридичне питання, а до певної міри результат розстановки політичних сил у суспільстві.

Історично першою виборчою системою стала мажоритарна система, в основу якої покладено принцип більшості (франц. majoritaire - більшість): обраними вважаються ті кандидати, які отримали встановлену більшість голосів. Розрізняють три основні види мажоритарної системи: абсолютної, відносної та кваліфікованої більшості. При застосуванні мажоритарної системи більшості для обрання вимагається абсолютна більшість поданих в окрузі голосів (50 % + 1). При цій системі встановлюється нижній поріг участі виборців у голосуванні; якщо він не досягнутий, вибори вважаються недійсними, або такими, що не відбулися. Зішлемося на один приклад. Французький Виборчий кодекс стосовно виборів депутатів Національної асамблеї встановлює такі норми: “Ніхто не може бути обраний у першому турі, якщо не отримав: 1) абсолютної більшості поданих голосів; 2) кількості голосів рівної четвертої частини від кількості усіх внесених до списків виборців. На випадок рівності голосів обраним вважається старший за віком кандидат”.

У 43 державах світу використовується мажоритарна система відносної більшості (Великобританія, Індія, США та ін.). При цьому різновидові обраним вважається той кандидат (або список кандидатів), який отримав голосів більше, ніж кожний з його опонентів окремо, навіть якщо він набрав менше половини. Цю систему інколи називають “хто перший прийшов – той і переміг”.

Досить рідкісним різновидом є мажоритарна система кваліфікованої більшості, відповідно до якої кандидат повинен отримати встановлену в законі кількість голосів. Так, кандидату на посаду Президента Коста-Рики необхідно набрати 40% (+ 1 голос) виборців (ст. 138 Конституції).

У спеціальній літературі цілком слушно підкреслюється думка про те, що мажоритарна система має ряд переваг. Зокрема, вона завжди результативна і проста при застосуванні. Позитивом цієї системи є і те, що вона дозволяє формувати стабільний уряд, а це має чимале значення для управління країною. Водночас вона забезпечує серйозні переваги тільки великим партіям у парламенті і не відображає плюралізму суперечливих інтересів у суспільстві, відповідно політичних сил, які вони представляють¹.

Уже на світанку становлення конституційного ладу стали висуватися ідеї пропорційного представництва політичних об’єднань, при якому кількість мандатів, отриманих таким об’єднанням, відповідає кількості поданих за його кандидатів голосів. Такі ідеї висловив у 1793 р. відомий діяч Великої французької революції Луї Сен-Жюст, а в 40-х роках XIX ст. проекти пропорційних виборів запропонували американець Томас Джільпін і швейцарець Віктор Консідеран. Пропорційна система вперше була застосована в 1888 р. – у Сербії та Бельгії в 1889 р. На початку ХХ ст. нараховувалися 152 різновиди. В наш час вона існує більше ніж у 60 країнах², зокрема в Австрії, Бельгії, Норвегії, Фінляндії, Швеції, Швейцарії.

Для пропорційних систем найбільш характерними рисами є:

1. створення більш великих округів, від кожного з яких обирається декілька депутатів (в ідеальному випадку вся країна перетворюється в єдиний виборчий округ: так обирається Кнессет – парламент Ізраїлю);

2. вибори є суворо партійними (кожна партія висуває свій список кандидатів на виборні посади);

3. використання виборчої квоти (виборчого метра), тобто найменшої кількості голосів, необхідних для обрання одного кандидата. Визначається вона по-різному. Зокрема, ще у 1855 р. англійський адвокат Томас Хер (Hare) запропонував квоту, яка визначається за формулою: Q = x : y, де Q – це квота, х – кількість поданих голосів і у – кількість мандатів, які належать розподілу. Після того, як квота визначена, кількість голосів, зібраних кожною партією, поділяється на цю квоту, і отримані від цього поділу цілісні числа показують, скільки мандатів належить тій чи іншій партії. Використання квоти Т.Хера характерне для Угорщини, Румунії, Естонії.

У ФРН, Швеції та деяких інших країнах застосовується запропонований бельгійським математиком В. д’Ондтом “метод найбільшої середньої”. Передбачається, що голоси, подані за кожний партійний список, послідовно діляться на ряд чисел 1,2,3,4,5,6 і т.д., отримані результати розподіляються по спадній – від більшого до меншого строго по порядку. Те часткове, яке посідає у цьому ряду спадних чисел порядкове місце, що дорівнює числу депутатів, які підлягають обранню від даного округу, і буде квотою. Пояснимо це на такому прикладі¹

Від округу обирається 14 депутатів, у виборах беруть участь п’ять партій, кожна з яких отримала: А – 1700 голосів; В – 2300; С – 4100; Д – 900 та Е – 5200. Поділяємо голоси, отримані партіями, на ряд чисел щоб отримати кількість часткових, що перевищують число 14. Отримані частки розташовуємо по спадній і встановлюємо, що 14 місце по порядку посідає частка 860. Воно і є квотою. Поділяємо голоси, отримані партіями, на квоту і встановлюємо, що партії отримали таку кількість мандатів: А - 1; В   2; С – 4; Д – 1; Е – 6. Усі мандати розподілені.

Практика розвинутих демократичних країн засвідчує, що для того, щоб пропорційна система виявила себе досить ефективно, необхідні, з одного боку, багатопартійність, що склалась, а з іншого – відсутність поляризації політичних сил. Намагання знизити негативний ефект недоліків тієї чи іншої виборчої системи призвело до виникнення змішаних виборчих систем (застосовують їх, зокрема, в Албанії, Грузії, Італії, Греції, Мексиці, Росії, Угорщині та інших країнах). При цьому звернемо увагу на те, що поняття “змішана виборча система” можна тлумачити в широкому та вузькому розумінні цього слова.

У першому значенні вона передбачає паралельне використання при формуванні парламенту (палати) різних виборчих систем (згідно з Конституцією Мексики, Палата депутатів складається з 300 депутатів, які обираються за мажоритарною системою відносної більшості, а також і з 100 депутатів, які обираються за системою пропорційного представництва).

Змішана виборча система у вузькому розумінні означає схрещування елементів як пропорційної, так і мажоритарної системи (у ФРН на виборах до Бундестагу, в Італії – до Палати депутатів). В Італії для обрання депутатів нижньої палати парламенту країна поділяється на певну кількість територіальних підрозділів. Кількість мандатів, які виділяються їм, установлюється на основі відомостей останнього перепису населення. У кожному територіальному підрозділі 75 % місць заміщаються в одномандатних округах шляхом застосування мажоритарної системи відносної більшості, а 25 % - на основі суперництва партійних списків за пропорційною системою.

Підсумовуючи сказане, можна констатувати, що навіть у країнах розвинутої демократії виникають проблеми, пов’язані із забезпеченням можливостей для реального суперництва політичних партій, гарантій прав конкретних кандидатів, виключенням фальсифікації результатів голосування і тиску на виборців.

§ 5. Конституційні інститути
референдуму та народної ініціативи

Термін референдум з’явився вперше в обігу в ХІV ст. у зв’язку з діяльністю новоутвореного сейму Швейцарського Союзу. Швейцарський вчений А. Дюнан так пояснював появу цього терміну: “В старій Швейцарії засідання Сейму були нерегулярними… представники союзних земель були не депутатами в нинішньому розумінні цього слова, а послами, які вели справи від імені своїх урядів. Коли з’являлися такі справи, відносно яких у послів не було повноважень, то рішення по них приймалося “ad referendum”, тобто “для доповіді… тобто влади земель не були пов’язані “рішенням Сейму”¹. Отже, спочатку термін референдум означав “те, що повинно бути повідомленим”.

Сучасного значення він набув значно пізніше. Зокрема, Л. Дюгі визначав референдум як пряме правління народу, а К.  Каутський – як право народу за певних умов виносити на всенародне голосування проекти народного представництва. Як бачимо, під референдумом учені розуміли народне голосування по законопроекту, прийнятому парламентом, після якого законопроект набував силу закону². У наш час цей термін означає голосування виборців, за допомогою якого приймаються державні або самоврядні рішення. Прийняте шляхом референдуму рішення вважається рішенням народу, а його юридична сила нерідко вище юридичної сили законів, прийнятих парламентом.

Голосування виборців називають ще плебісцитом (від лат. Plebiscitum – рішення народу). З юридичної точки зору відмінностей між референдумом і плебісцитом немає. У законодавстві деяких держав терміни референдум (Іспанія, Італія, Росія, Словаччина) і плебісцит (Коста-Рика, Чилі, Еквадор) використовуються як синоніми. Якщо в німецькій державознавчій літературі поняття плебісцит використовується як збірна назва для всіх видів голосування, то у Франції під плебісцитом розуміється тільки голосування, за допомогою якого виборчий корпус виражає своє схвалення чи несхвалення конкретної особи або політики, яку вона проводить. Іноді плебісцитом називають референдум з питань, які мають для країни або регіону … доленосний характер³. Наприклад, якщо голосуванням виборців вирішується питання про державну приналежність території, про форму правління, про довіру лідерові держави, то такий референдум нерідко називають плебісцитом. Тому, на наш погляд, мають рацію ті автори в науці конституційного права, які пропонують вважати референдум голосуванням із внутрішньополітичних питань, а плебісцитом – голосування з питань зовнішньополітичного характеру (наприклад, про вихід або входження до іншої держави, чи міжнародної організації)¹.

Виходячи з наведених принципових положень, рефе­рендум можна визначити як форму безпосередньої демократії, зміст якої полягає в прийнятті виборчим корпусом конституції, законів та інших найважливіших рішень загальнодержавного та місцевого значення шляхом голосування.

Зазначимо, що референдум не є універсальним інститутом. У Нідерландах, наприклад, він не використовувався жодного разу, тільки в окремих випадках зверталися до нього у Бельгії та Великобританії. Не використовується референдум у багатьох країнах мусульманського фундаменталізму. Водночас тільки у ХХ столітті (станом на 1987 р.) проведено значну кількість загальнонаціональних референдумів: у Європі – 101, в Африці і на Середньому Сході – 54, в Азії – 18, в Америці – 25, в Австралії та Океанії – 45. Крім того, за період з 1987 по 1990 р. референдуми проводилися у 21 країні, на ці референдуми були винесені 74 питання².

Інституціалізація референдумів у конституційному праві зарубіжних країн має тривалу історію. Зокрема, в Австралії, США та Швейцарії конституювання референдумів відбулося після широкого використання цієї форми безпосередньої демократії в цих країнах як на місцевому, так і на загальнодержавному рівнях. Після успішної апробації референдуми були закріплені в Конституції Швейцарії 1874 р., Конституції Австралії 1900 р., а також у конституціях окремих штатів США. У період між двома світовими війнами референдуми закріпили конституції багатьох держав Європи, зокрема Австрії, Ірландії. Після Другої світової війни інститут референдуму був закріплений у конституційних актах більшості країн світу. Так, механізм організації та проведення референдумів закріпили конституції Болгарії 1991 р.(ст. 10, 98, 102); Македонії 1991 р. (ст. 2, 68); Словенії 1991 р. (90, 170); Угорщини 1989 р. (ст. 19); Азербайджану 1995 р. (ст. 2, 193); Казахстану 1995 р. (3, 91), Таджикистану 1994 р.(ст. 98), Естонії 1992 р. (ст. 56, 105 163) та ін.

Детальна інституціалізація референдумів у Іспанії визначена в органічному законі від 18 січня 1982 р. “Про регулювання різноманітних видів референдуму”; в ФРН – у законі “Про процедуру референдуму, народної ініціативи і народного опитування, що проводяться згідно зі ст. 29 абзац 6 Основного Закону” від 29 липня 1979 р. та у “Положенні про об’єднання Німеччини” від 31 серпня 1990 р. Іноді ці питання регулюються і підзаконними актами, наприклад, у Франції – ордонансами уряду; в Аргентині – указом президента¹.

Як інститут конституційного права, конституційно-правовий інститут референдуму – це сукупність юридичних норм, які регулюють місце цього інституту в системі форм безпосередньої демократії, порядок його організації та проведення, а також правові наслідки реалізації його положень.

Передусім, у конституціях переважної більшості сучасних держав референдум (плебісцит) найчастіше визначається як спосіб здійснення народного суверенітету. Так, ст. 3 Конституції Франції 1958 р. містить такий припис: “Національний суверенітет належить народові, який здійснює його через своїх представників і шляхом референдуму” (курсив наш–А.Г.). Бразильська конституція 1988 р. у ст. 14 серед способів здійснення народного суверенітету називає і референдум, і плебісцит. Конституція Литви 1992 р. у ст. 4 фіксує положення, згідно з яким “вищу суверенну волю народ здійснює безпосередньо або через своїх представників, обраних демократичним шляхом, а у ч. 1 ст. 9 вказує, що “найважливіші питання життя держави й народу вирішуються шляхом референдуму”. Аналогічні положення є в конституціях Польщі 1997 р. (п. 2 ст. 4); Болгарії 1991 р. (п. 2 ст. 1); Македонії 1991 р. (ч. 2 ст. 2); Молдови 1994 р. (п. 2,3 ст. 3) та ін.

У законодавстві багатьох держав установлені межі припустимого використання інституту референдуму. В Росії на референдум не можуть бути винесені питання, пов’язані зі зміною статусу суб’єктів федерації; достроковим припиненням повноважень парламенту, президента; прийняттям федерального бюджету та внесення змін до законів про податки і збори; амністією та помилуванням (ч. 2 ст. 3 федерального конституційного Закону “Про референдум Російської Федерації”). В Іспанії референдум не проводиться в період дії надзвичайного або воєнного стану. А в Словаччині, згідно з п. 2 ст. 99 Конституції, референдум з того самого питання може проводитися повторно не раніше ніж через три роки після проведення попереднього референдуму.

В конституційній доктрині зарубіжних країн використовуються різні підстави для класифікації даного інституту безпосередньої демократії. Тут ми віддаємо перевагу класифікації, запропонованій італійським ученим П. Біскаретті ді Руффіа, який виділяє конституційні, законодавчі, міжнародно-правові та адміністративні референдуми¹.

Конституційний референдум – це такий вид, який передбачає голосування виборців з питань прийняття проекту нової конституції або конституційної реформи, або внесення поправок до діючого Основного Закону. Наприклад, проведення конституційного референдуму передбачено ст. 89 Конституції Франції ст. ст. 166, 167,168 Конституції Іспанії (для часткових змін Основного Закону необхідно, щоб проект конституційної реформи був схвалений більшістю у 3/5 голосів у кожній палаті Генеральних кортесів; а для повного перегляду Конституції цей проект повинен бути схвалений більшістю у 2/3 голосів кожної палати двічі та складом парламенту двох скликань). У період 1989 – 1993 рр. у постсоціалістичних країнах на референдум виносилися проекти конституцій декілька десятків разів (приміром, у Білорусі, Польщі, Росії).

Предметом законодавчого референдуму може бути будь-який законопроект, або закон, який набрав чинність. Розрізняють два види законодавчого референдуму – відхиляючий, який передбачає повне або часткове скасування тексту закону (ст. 75 Конституції Італії, ч. 2 ст. 89 Конституції Швейцарії) або стверджувальний (ратифікаційний) законопроект (ст. 11 Конституції Франції).

Референдуми з міжнародно-правових питань проводяться з метою з’ясування волі виборчого корпусу при вирішенні важливих міжнародних питань. Такий вид набув широкого розповсюдження в останні десятиріччя. Так, згідно з Актом про референдум 1975 р., у Великобританії в тому ж році проведений загальнонаціональний референдум з питання членства у Європейському економічному Співтоваристві; у 1986 р. в Іспанії був проведений референдум щодо перебування країни у НАТО. Подібні референдуми передбачаються на рівні конституції і відповідно проводяться і в таких державах, як Данія, Ірландія, Норвегія, Фінляндія, Франція, Швеція.

Щодо адміністративних референдумів, то на них розглядаються питання управлінського характеру, зокрема зміни адміністративно-територіального поділу або кордонів суб’єктів федерації (ст. 132 Конституції Італії, ст. 29 Основного закону ФРН); дострокового припинення повноважень посадових осіб (ч. 6 ст. 60 Конституції Австрії).

В особливу групу мусимо виділити такий вид, як консультативний референдум, який використовується для виявлення громадської думки з того чи іншого важливого питання державного і суспільного життя. Наприклад, у Швеції консультативні референдуми проводилися з питань заборони спиртних напоїв (1992 р.), реформи пенсійного забезпечення (1957 р.), використання ядерної енергії (1980 р.).

В літературі виділяють і інші види референдумів у залежності від суб’єктів ініціювання (урядові, парламентські, президентські, народна або спеціальна ініціатива); обов’язко­вості та інших обставин¹.

Право участі в референдумі. Законодавство зарубіжних країн, як правило, фіксує положення, згідно з якими право участі в референдумах зумовлюється активним виборчим правом по виборах до нижньої палати парламенту. Аналогічний принцип діє і при місцевих референдумах. Наприклад, згідно з ч. 1 § 5 австрійського Федерального закону про народне голосування 1958 р. (в редакції 1972 р.) “право голосу мають усі осіби та жінки, які на день початку кампанії щодо проведення народного голосування (§ 2, ч. 1) володіють правом участі у виборах до Народної ради”. Ст. 94 Конституції Словаччини фіксує такий припис: “Кожний громадянин, який має право обирати членів Національної ради Словацької республіки, має право голосу у референдумі”.

Аналогічно до правил участі у виборах вирішуються в усіх зарубіжних державах і інші питання: рівності, вільної чи обов’язкової участі у референдумі, безпосереднього голосування, при таємності, а також з тими ж гарантіями, що й на виборах.

Предмет референдуму – це питання, що належать вирішенню за допомогою народного голосування. Найчастіше конституція або спеціальний закон відповідної держави встановлюють обмеження стосовно предмета референдуму. Так, згідно з ч. 2 ст. 75 Конституції Італії, на референдум не виносяться закони про податки й бюджет, про амністію та помилування, про повноваження та ратифікацію міжнародних договорів, ще одним прикладом обмеженого підходу до предмету референдуму є положення Конституції Данії 1953 р. У ч. 6 її § 42 міститься досить широкий перелік питань, які не можуть бути предметом референдуму (фінансово-бюджетні, надання громадянства, статус монарха тощо).

Угорський Закон LXV 1990 р. про місцеве самоврядування передбачає, що місцеві референдуми в обов’язковому порядку проводяться з таких питань: а) про об’єднання та роз’єднання громад; б) про утворення нової громади; в) про створення спільного представницького органу та про його поділ; г) з питань, які визначені самоврядною постановою. Водночас не можуть бути винесені на місцевий референдум питання: а) про бюджет; б) про місцеві податки; в) кадрові.

Ініціатива та призначення референдуму. Ініціатива референдуму належить деяким вищим органам держави (у Франції - президенту), певній кількості депутатів парламенту (в Угорщині – 50 депутатів), установленій законом кількості громадян (в Італії – 500 тис. підписів виборців) тощо. Місцеві референдуми проводяться, як правило, за ініціативою місцевих представницьких органів або групи виборців (у Білорусі – 10 % виборців даної території).

Наведемо деякі приклади конституційного й законодавчого регулювання порядку призначення референдуму. Так, п. 5 ст. 19 Конституції Угорщини має таке формулювання: “Національною Асамблеєю може бути призначений всенародний референдум. Прийняття закону про всенародний референдум вимагає двох третин голосів представників Національної Асамблеї”. Конституція Словаччини ще докладніше регламентує це питання. У ст. 95 вона проголошує, що референдум оголошується президентом на вимогу не менш як 350 тисяч громадян або за рішенням Національної Ради не пізніше ніж через 30 днів після подання вимоги громадян або рішення Національної Ради. А п. 1 ст. 96 додає, що пропозиції щодо прийняття рішення Національною Радою про проведення референдуму можуть подавати члени Національної Ради або Уряду.

Ініціатор вносить також пропозицію про формулювання питання, що виноситься на референдум, тобто формулу референдуму. Як правило, на референдум виносяться питання (іноді декілька), які передбачають позитивну (“так”) або негативну (“ні”) відповідь виборця.

Організація референдуму аналогічна організації виборів. Відмінність полягає в тому, що, по-перше, результати референдуму можуть бути визначені тільки на основі принципів мажоритаризму; по-друге, при референдумі виборчі округи не потрібні. Наприклад, ст. 11 згадуваного іспанського органічного закону прямо передбачає, що організація референдуму має бути підпорядкована загальному виборчому режиму.

Визначення результатів референдуму. Референдум визнається таким, що відбувся, якщо в ньому брали участь більшість зареєстрованих виборців, а рішення вважається прийнятим, якщо більшість з них (50 % + 1) позитивно відповіли на поставлене питання. Так, ч. 2 ст. 73 Конституції Македонії передбачає, що рішення на референдумі вважається прийнятим, якщо за нього подано більшість голосів виборців за умови, що більше половини їх загальної кількості брала участь у голосуванні. Водночас Конституція Намібії 1990 р. передбачає в п. “в” ч. 3 ст. 132, що конституційна поправка може бути схвалена на референдумі, тільки у разі якщо буде підтримана 2/3 від загальної кількості поданих голосів.

Правові наслідки референдуму. В конституціях і поточному законодавстві зарубіжних країн важко знайти відповіді на це запитання. У Конституції Словаччини з цього приводу зафіксовані такі норми. відповідно до п. 2 ст. 98 пропозиції, схвалені референдумом, обнародуються Національною Радою і стають законом. А згідно п. 1. ст. 99 цієї ж конституції, результати референдуму можуть бути частково або повністю анульовані конституційним законом, прийнятим Національною Радою через три роки після того, як рішення набуло чинності. Югославський дослідник М. Йовичич, який дослідив це питання, наводить у одній із праць лише два приклади конституційного вирішення даної проблеми (Перший – Конституція німецької землі Бремен, і другий – Конституційний закон ФНРЮ про союзні органи влади 1953 р. (нині не діє  – А.Г.)¹.

Звичайно, референдум є загальновизнаною і перспективною формою безпосередньої демократії, яка забезпечує народу відповідної країни безпосередню участь у вирішенні найважливіших питань державного і суспільного життя. Але до підготовки та проведення референдумів потрібно ставитися з усією відповідальністю усім суб’єктам конституційно-правових відносин. Інколи мають місце факти (наприклад, у 1996 р. у Польщі при проведенні референдуму з питань загальної приватизації), коли референдуми готуються недбало. Мабуть, не випадково проведені у цій же країні у 1993 р. соціологічні дослідження показали, що у поляків потреба участі в управлінні є невисока: 86 % респондентів віддають перевагу, щоб ними лише управляли, ніж управляти самим¹.

Другим інститутом безпосередньої демократії є народна законодавча ініціатива. У даний час цей інститут передбачається на національному рівні на Філіппінах, а на регіональному – в Італії, США та у Швейцарії.

Народна законодавча ініціатива – це право певної групи виборців запропонувати проект закону, який підлягає обов’язковому розгляду парламентом. Звичайно, парламент має право прийняти будь-яку ухвалу: погодитися з ним, внести до нього поправки або відхилити його. Законодавство встановлює, що для внесення проекту закону потрібно зібрати певну кількість підписів (у Швейцарії – 50 тис. підписів, в Іспанії – 500 тис., у Бразилії – 1 % від загальної кількості виборців, у Колумбії – 5 %).

Безумовно, найчастіше використовується цей інститут у Швейцарії. Так, за період з 1891 по 1994 р. на федеральному рівні представлено 198 народних ініціатив; з них 64 були відкликані, а по 116 проведено голосування, в результаті чого 12 ініціатив були схвалені і 104 – відхилені².

Народна законодавча ініціатива застосовується рідко і є малоефективною. Так, в Італії з 1947 р. у такому порядку був прийнятий тільки один закон.

Розділ ІХ

Конституційний інститут глави держави в зарубіжних країнах

§ 1. Еволюція інституту глави держави у світі

Інститут глави держави виник одночасно з історією людства, саме з появою державних форм організації суспільного життя. Завжди організована людська спільнота мала керівника (правителя) визнаного або нав’язуваного, залежно від конкретних історичних умов. Тим більше держави, які представляли собою великі колективи людей, об’єднані територією, розмежовану кордонами, мали у системі своєї політичної організації й інститут глави держави.

Цей інститут зазнав еволюції стосовно форм, структур, повноважень, церемоніалів. Також глава держави, як інститут, знав і знає як одноособову форму, так і колегіальну. Ті, що обіймали цю високу державну посаду, іменувалися й іменуються імператорами, королями, принцами, регентами, емірами, султанами, президентами тощо.

Розглядаючи інститут держави, ми повинні прийняти за відправну точку констатацію, що сьогодні конституційні системи різняться між собою (між іншими) і з точки зору наукової концепції організації влади (ця категорія є ключем пояснення державно-правового механізму). Як уже було показано у попередніх розділах книги, тоді як окремі системи базуються або побудовані на теорії єдності влади, інші системи мають своїми засадами теорію або теорії розподілу / рівноваги влад у державі. Це не залишається без важливих наслідків щодо юридичної природи глави держави, його відносин із парламентом та його повноважень. Зазначимо тільки у цьому зв’язку, що обгрунтування побудови державної влади на принципі єдності влади, означає створення органів державної влади (категорії невідомої у системі розподілу влад). Що ж до глави держави , то він входив і входить до складу цієї категорії поряд із парламентом. У державах же, де влада побудована на принципі розподілу влад, а державна система уявляється як складова трьох великих влад, “гілок”– законодавча, виконавча, судова– главу держави, як правило, приєднують до виконавчої влади, звідси і часте вживання словосполучення “глава виконавчої влади” або “Виконавча влада: глава держави і уряд”¹.

Розгляд інституту глави держави передбачає і конкретне розуміння відносин народ (нація) і державна організація влади. Як уже зазначалося, народові належить політична влада, і він довіряє її здійснення – у формах і способах, визначених конституцією, - представницькому органу. Згідно з класичною теорією представництва, виразником інтересів і волі народу (нації), усієї сукупності громадян даної держави є парламент. Звідси і таке його призначення, як органу національного або народного представництва. Однак у наш час існує і більш широке трактування поняття народного представництва. Поряд із парламентом, органом представництва, звичайно, на національному рівні, є глава держави (у деяких республіках), оскільки вони обрані на основі загального виборчого права.

Вивчення й аналіз інституту глави держави можуть бути здійснені і з точки зору функціонування виконавчої влади та місця глави держави у цій структурі. Це місце відображає і відносини між народом, парламентом і главою держави. Так, у деяких державах виконавча влада складається з єдиного державного органу (зокрема, у жорстких президентських республіках члени уряду складають одну команду помічників глави держави). В іншій групі держав виконавча влада здійснюється двома державними органами – главою держави та урядом (наприклад, Великобританія). Поряд із главою держави, який репрезентує (уособлює) націю, з’явився кабінет або група функціонерів, завданням яких є забезпечення публічних справ. Така структура виконавчої влади, яка часто стає дуалістичною, притаманна багатьом державам і інколи визначається як “правління (режим) кабінету”.

У деяких країнах функції глави держави доручали і доручають колегіальним органам, які мають назви президії, державної ради, президентської ради. У недавньому минулому в СРСР і деяких тоталітарних країнах Східної Європи колегіальним главою держави були президії вищих представницьких органів державної влади. В Іраці з липня 1258 р. до лютого 1963 р. функції глави держави здійснювала Державна рада у складі трьох членів, один з яких був Президентом. Уже в наші дні – з 1995 по 1997 рр. у Ліберії функції колегіального глави держави виконувала Державна рада. В якості прикладу колегіального глави держави у країнах із демократичним політичним режимом можна привести лише Федеральну раду Швейцарії; хоча у цій країні існує президент конфедерації, основним завданням якого є голосування у Федеральній раді.

В юридичній літературі зарубіжних країн під главою держави прийнято розуміти конституційний орган і одночасно вищу посадову особу, яка посідає, як правило, юридично вище місце в ієрархії державних інститутів і яке здійснює верховне представництво країни у внутрішньополітичному житті і у відносинах з іншими державами¹. (Правовим винятком із цього правила може служити законодавство Ірану).

При побудові будь-якої керованої системи її структура звичайно визначається її функціями. Виділяти під цю функцію особливий орган або включати її до компетенції іншого (інших) органа (–нів) – справа політичного, а не юридичного вибору. В переважній більшості держав такий вибір зроблений на користь особливого органу.

У сучасних державах конституційно-правовий інститут глави держави звичайно складається з норм, які визначають місце і роль глави держави у державному механізмі та його взаємовідносини з іншими органами держави; передбачають можливу відповідальність глави держави за державну зраду і порушення конституції; закріплюють повноваження глави держави. Внесені до конституції, вони, як правило, конкретизуються поточним законодавством (у Мексиці, наприклад, конституційні положення, що регулюють діяльність президента, конкретизуються законом про федеральну публічну адміністрацію 1976 р.)².

§ 2. Особливості конституційного статусу
глав держав у сучасному світі

Конституційний статус і політичне значення сучасного глави держави багато в чому залежать від форми державного правління, прийнятої в тій чи іншій країні, а його реальна роль у здійсненні влади нерідко зумовлюється існуючим політичним режимом.

Конституційно-правова доктрина розглядає главу держави як посадову особу, яка очолює всю державну машину, володіє, за буквою конституції, широкими повноваженнями, наділене такими якостями, як безвідповідальність, незмінюваність, нейтральність. Нерідко глава держави розглядається в якості гаранта національної єдності, який забезпечує одночасно наступність і стабільність державної влади, взаємодію різних її гілок.

Політична роль глави держави іноді визначається на конституційному рівні. Так, ст. 5 Конституції Франції говорить: “Президент пильнує за дотриманням Конституції. Він забезпечує своїм арбітражем нормальне функціонування публічних влад, а також наступність держави. він є гарантом національної незалежності, цілісності території, дотримання міжнародних договорів”. А Конституція Іспанії (ч. 1 ст. 56) характеризує главу держави так: “Король – глава держави, символ її єдності і наступності, арбітр і примиритель у повсякденній діяльності державних органів, - здійснює вище представництво Іспанії у міжнародних відносинах…, і здійснює також функції, надані йому Конституцією і законами”.

У конституціях деяких держав є положення, згідно з якими глава держави або не входить до жодної гілки влади (наприклад, у ч. 1 ст. 55 Основного закону ФРН сказано: “Федеральний президент не може входити до складу ні уряду, ні законодавчої корпорації Федерації або землі”), або входить до однієї (розд. 1 ст. II Конституції США фіксує припис: “Виконавча влада надається Президентові…”), а у третьому випадку входить і до виконавчої, і до законодавчої гілки влади (Конституція Індії 1949 р. встановлює у ч. 1 ст. 53, “виконавча влада Союзу надається Президенту і здійснюється ним або безпосередньо, або через посадових осіб, які підкоряються йому…”, а в ст. 79 фіксує: “Для Союзу засновується Парламент, який складається з Президента і двох палат – Ради Штатів і Народної Палати”). Отже, питання про правовий статус глави держави повинно вирішуватися щоразу конкретно в залежності від особливостей конституційного ладу, врегульованого конституцією, законодавством і практикою функціонування державних інститутів у тій чи іншій країні. Тому апріорна оцінка місця і ролі глави держави, його віднесення до тієї чи іншої гілки влади невиправдані.

Світова конституційна доктрина, а нерідко і сучасне конституційне законодавство при характеристиці юридичного статусу монарха вказують на такі його основні особливості (характерні риси).

По-перше, монарх розглядається як суверен, верховний представник, а в ряді країн і як верховний носій державної влади. Прикладом законодавчого закріплення такої конституанти служить Конституція Данії 1953 р., в якій у §12 міститься таке положення “Король володіє у межах, встановлених даною Конституцією, верховною владою з усіх питань Королівства і здійснює таку верховну владу через міністрів”. З цього ж приводу видатний дореволюційний російський державознавець М.М. Коркунов писав: “В його руках… зосереджуються всі різні елементи державної влади. Він має право брати участь у розпорядженні всіма проявами державної влади. У цьому розумінні можна сказати, що в монархії жоден акт державної влади не здійснюється поза або проти волі монарха. Не завжди влада монарха безмежна. В конституційній монархії він розділяє свою владу з народними зборами. Але чи буде монарх абсолютним, чи обмеженим володарем, він усе ж має право брати участь так чи інакше в усіх проявах державної влади, що і надає йому значення видимого глави і зосередження усієї державної діяльності”¹. Ця доктринальна характеристика з певним коригуванням правильна і для визначення ролі монарха у механізмі влади сучасних держав.

По-друге, влада монарха юридично вважається непохідною від будь-якої іншої влади, органу або виборчого корпусу. Він володарює (обмежено чи абсолютно) за власним правом. Зокрема, у конституціях більшості країн із монархічною формою правління фіксуються положення про те, що монарх не несе політичної відповідальності за свої дії як глави держави (п. 3 ст. 56 іспанської Конституції), або як формального глави виконавчої влади (п. 2 ст. 42 нідерландської Конституції). Вважається, що він діє за порадою своїх міністрів, які і несуть відповідальність. Такий механізм взаємовідносин глави держави і уряду забезпечується вимогою контрасигнування актів монарха головою або членами уряду. Водночас проголошується недоторканність особи монарха (ст. 56 Конституції Іспанії, § 13 Конституції Данії, ст. 58 Конституції Бельгії). Це означає, що він не може бути звинувачений у порушенні норм права і є непідсудним. Недоторканність монарха виявляється і в тому, що посягання на його особу, як правило, відносять до тяжких злочинів. Отже, в остаточному підсумку все це відображає сучасне сприйняття принципу, феодального за своїм походженням, за яким “монарх не може бути неправий, і його дії не можуть бути неправомірними”.

По-третє, успадкування влади монарха представниками правлячої династії. Як правило, порядок престолоуспадкування визначається конституціями. Так, ст. 24 Конституції Нідерландів говорить: “Право на престол передається у спадок і належить законним спадкоємцям короля Вільгельма І, принца Оранського - Нассау”. Існує декілька систем престолоуспадкування:

1) салічна, коли престол успадковується тільки чоловіками за правом першородства (Бельгія, Норвегія, Японія та ін.);

2) кастильська, яка віддає перевагу чоловікам, хоч визнає право успадкування престолу і за жінками (Великобританія, Данія, Іспанія, Нідерланди та ін.);

3) австрійська (вона існує у Нідерландах), коли жінки могли успадковувати трон за умов, що в усіх генераціях даної династії немає чоловіків;

4) шведська, згідно з якою за законом 1980 р. жінки успадковують престол на рівних підставах з чоловіками;

5) мусульманська, коли трон успадковує не визначена особа, а це питання вирішує на свій розсуд шляхетна правляча сім’я (Катар, Кувейт, Саудівська Аравія та ін.);

6) родова, коли король розглядається як головний вождь (керманич) роду, а його спадкоємця визначає рада роду з числа синів покійного. У Свазіленді це робить подібна рада (лікоко) на чолі з королевою-матір’ю. Останній раз у 1982 р. короля обирали тут із числа понад 150 синів покійника.

Деякі особливості має престолоуспадкування в Бутані, Непалі та інших країнах, де трон успадковується шляхом визначення майбутнього спадкоємця наперед - не обов’язково старшого сина. Нарешті, у Малайзії король є виборною особою.

Престолоуспадкування передбачає особливий обряд ко ронації. Цей урочистий акт відбувається в головному соборі в присутності вищого духовенства, вищих посадових осіб держави, парламентаріїв та інших осіб, наближених до монарха. При коронації вища духовна особа держави благословляє монарха на царювання, надягаючи йому корону і вручаючи інші знаки монаршої гідності. Коронація означає остаточне сходження на престол монарха.

Не менш важливе значення мають питання вакантності престолу, незалежно від її причин. Одним із таких юридичних наслідків може бути встановлення регентства, тобто тимчасового правління іншої особи або групи осіб (регентська рада) замість монарха. В основних законах монархічних країн, зокрема, регламентується порядок установлення регентства та його здійснення. Найчастіше регентство встановлюється за умов тимчасової недієздатності монарха (у серпні 1952 р. король Трансйорданії Талал був визнаний парламентом психічно хворим і влада була передана Регентській раді); його малолітства (в 1952 р. була заснована Регентська рада при спадкоємцеві єгипетського короля Фарука, який зрікся від престолу) та в деяких інших випадках. У разі відсутності законних спадкоємців конституції більшості країн відносять вирішення питання про заміщення вакантного престолу до компетенції парламентів. У вітчизняній літературі підкреслюється, що усунути монарха з престолу юридичними засобами практично неможливо, але його можна примусити зректися престолу або, нарешті, ліквідувати фізично. Усе це практикувалося неодноразово.

По-четверте, в конституціях деяких держав встановлюється вимога належності монарха до офіційної церкви (Великобританія, Данія, Норвегія, Нідерланди, Швеція). Цієї умови додержуються і в мусульманських країнах (Бахрейн, Йорданія, Катар, Кувейт, Марокко, Оман, Саудівська Аравія).

До особливостей конституційного статусу монарха треба віднести наявність у нього низки спеціальних особливих прав, пільг і привілеїв. Зокрема, монарх має право на особливий титул (наприклад, Королева Великобританії у своїй державі іменується так: “Єлизавета Друга Божиєю Милістю Королева Великобританії та Північної Ірландії та її інших володінь і територій. Королева. Глава Співдружності. Захисниця Віри”); державні регалії – трон, корону, мантію, скіпетр тощо; особливу почесну зустріч; звільнення від оподаткування. Монарх має право на резиденцію та утримання королівського (імператорського) двору, тобто штату осіб, які відають приватними справами монарха. Монарху на утримання штату та інші витрати щорічно виділяється з державного бюджету певну суму асигнувань, яка зветься цивільним листом. Наприклад, королева Великобританії Єлизавета ІІ щорічно отримує на поточні витрати 7,9 мільйона фунтів стерлінгів. А загальні витрати японської скарбниці на утримання символу нації – імператора Акіхото, його сім’ї та родичів складають щорічно 6,3 млн. доларів¹. Крім того, у присутності монарха необхідно дотримуватися особливих правил поведінки: не можна сідати без його дозволу; вітаючись, жінки повинні робити спеціальне поклоніння (кніксен); до монарха не можна відвернутися спиною; не можна звертатися першим, якщо сам монарх до вас не звертається тощо.

Безперечно, роль монарха у сфері державного управління у більшості випадків номінальна. Знаний англійський державознавець ХІХ ст. В. Беджгот говорив, що монарх має “право радити, право заохочувати і право попередити”. Самі по собі ці повноваження досить вагомі, особливо у тих випадках, коли монарх є неабиякою особою. У період кризових ситуацій “спляча” прерогатива монарха може зіграти позитивну роль. Наприклад, англійська корона понад 280 років не користується своїм правом абсолютного вето, але це право не скасоване, і воно може бути використане при надзвичайних обставинах.

Якщо конституційний статус монарха як глави держави залежить в основному від монархічної форми правління, то правове становище президента визначається республіканською формою правління. Не випадково і назви трьох основних типів (моделей) республіки (президентська, парламентарна і президентсько-парламентська (парламентсько-президентська) пов’язуються зі статусом глави держави - президента.

Роль і статус президента як глави держави у політичному житті тієї чи іншої країни визначаються передусім відповідними конституційними нормами.

Згідно зі ст. ІІ.1 Конституції США, “виконавча влада надається Президентові Сполучених Штатів Америки”. У такому ж дусі сформульована ст. 80 Конституції Мексики: “Здійснення верховної виконавчої влади покладається на особу, іменуєму “Президент Мексиканських Сполучених Штатів”. В конституціях деяких країн дещо інакше трактується роль президента у системі державного механізму. Так, Конституція Італії у ст. 87 містить такий припис: “Президент Республіки є Главою Держави…”. Аналогічно визначено місце президента в Конституції Угорщини (п. 1 ст. 29), в якій сказано: “Главою держави Угорщина є Президент республіки…”. Формулювання подібного змісту є в конституціях Литви (ст. 77), Молдови (ст. 77), Словенії (ст. 102), Хорватії (ст. 94), Чехії (ст. 54) та інших країн. У конституційному праві ФРН взагалі немає норми про те, що президент – це глава держави; його роль і місце в управлінні державними справами зводиться тільки до того, що “Федеральний президент представляє Федерацію у міжнародно-правових відносинах” (п. 1 ст. 59).

Аналіз текстів конституцій зарубіжних країн свідчить і про те, що в деяких із них є такі правові конструкції, які не дозволяють чітко розмежовувати повноваження президента і голови уряду в сфері здійснення виконавчої влади. Наприклад, у п. 1 ст. 19 Конституції Австрії сказано: “Вищими органами виконавчої влади є Федеральний президент, федеральні міністри і державні секретарі, а також члени урядів земель”. А в Конституції Індії (п. 1 ст. 53) фіксується норма: “виконавча влада у Республіці належить Президентові здійснюється ним або безпосередньо, або через посадових осіб, підпорядкованих йому згідно із даною Конституцією”. Немає окремого положення, яке визначило би президента як главу держави в Конституції Франції. Тут у ст. 9 тільки сказано: “…Президент головує у Раді Міністрів”, водночас у ст. 21 позначено: “…Прем’єр-міністр керує діяльністю Уряду”. Досить докладно окреслює місце президента у політичному житті суспільства Конституція Російської Федерації. Відповідно до ст. 80 Президент тут є главою держави, “забезпечує узгоджене функціонування і взаємодію органів державної влади”, “визначає основні напрями внутрішньої і зовнішньої політики держави”, “…репрезентує Російську Федерацію всередині країни та в міжнародних відносинах”.

Можна сказати, що в країнах Європи та Американського континенту, при усіх відмінностях, зазначених вище, функції глави держави здійснює одна особа, та її місце у державному механізмі більш-менш чітко регламентується конституціями і спеціальними законами.

Водночас у деяких країнах, і в першу чергу тих, що звільнилися, поряд із президентом як главою держави існує вищий колегіальний орган. В Іраці, наприклад, за Тимчасовою Конституцією, яка набрала чинність у 1970 р., вищим органом державної влади є Рада революційного командування, голова якої одночасно є президентом республіки і верховним головнокомандувачем збройними силами (з 1979 р. – Садам Хусейн). Такий же орган паралельно з посадою Президента як глави держави функціонує і в Сирії. В Ісламській республіці Іран верховну владу здійснює вищий релігійний ієрарх, який має титул Керівника країни (з 1989 р. – аятолла Сейєда Алі Хаменії). Президент країни формально також підпорядкований йому.

Згідно з конституціями багатьох держав, президент у силу своєї посади проголошується гарантом суверенітету, національної незалежності, територіальної цілісності та безпеки держави (ст. 123 Конституції Португалії, ст. 126 Конституції Польщі, ст. 5 Конституції Франції, ст. 80 Конституції Російської Федерації). Крім того, Конституція Італії зобов’язує президента представляти національну єдність (ст. 87).

Конституції деяких держав закріплюють за главою держави – президентом роль арбітра між різними силами у державі та суспільстві (ст. 5 Конституції Франції п. 2 ст. 80 Конституції Румунії); регулятора державного ладу (п. 1 ст. 30 Конституції Греції, п. 2 ст. 80 Конституції Російської Федерації).

Нарешті, конституційні норми у багатьох державах передбачають, що президент у своїй діяльності буде намагатися досягнення загального блага для суспільства в цілому; іноді вони зобов’язують його дотримуватися високих етичних норм. Останнє застереження є не зайвим. Наведемо тільки один приклад. У 1997 р. конгрес Еквадору змістив зі своєї посади законно обраного президента Абдалу Букарану за “неадекватну поведінку”. Останній то виступав по телебаченню в екстравагантному одязі, то збривав собі вуса у прямому телеефірі, то влаштовував виконання рок-н-ролу перед публікою¹.

У багатьох джерелах конституційного права і в доктрині зазначається, що головною відмінністю статусу президента республіки від правового становища монарха є те, що посада президента є виборною. Президенти обираються на певний термін: три роки в Латвії, чотири роки у США, п’ять – у Бразилії, Намібії, шість – в Єгипті, сім – у Франції. В державно-правовій практиці зарубіжних країн, одначе, були і є “довічні президенти”, а також глави держав, які посідали свої пости іншими шляхами, ніж вибори (про це піде мова нижче). Оскільки суворої одноманітності у способах обрання глави держави залежно від форми правління немає, у даний час прийнято говорити про два способи його обрання: а) прямими виборами; б) непрямими виборами.

Прямі вибори президента – загальним голосуванням – законодавчо закріплені в Австрії, Ірландії, Ісландії, Франції, в багатьох постсоціалістичних державах, у більшості країн Латинської Америки, а також у багатьох країнах, що розвиваються (наприклад, Камерун, Намібія, Сенегал). У Франції, наприклад, згідно з конституційною реформою 1962 р., у тому випадку, якщо жоден із кандидатів не отримує у першому турі абсолютної більшості голосів, проводиться другий тур голосування, в ході якого можуть балотуватися тільки два кандидати, які зібрали найбільшу кількість голосів у першому турі. Натомість у Намібії, згідно зі ст. 28 Конституції, де вибори президента також проводяться на основі загальновизнаних демократичних принципів виборчого права, жоден із кандидатів не може бути обраний на цю посаду, якщо під час голосування не отримає більше 50 відсотків голосів від загальної кількості тих, хто брав участь у голосуванні під час першого чи будь-якого з наступних турів виборів. Аналогічний характер мають і президентські вибори, які проводяться у формі усенародного референдуму. Так, теперішній президент Єгипту Х. Мубарак тричі перемагав на референдумах – в 1981 р., 1987 і 1993 роках. При цьому у ході референдуму 1987 р. його кандидатуру підтримали 97 відсотків виборців, які брали участь у референдумі. У другій половині 90-х рр. у Казахстані та Узбекистані замість виборів були проведені референдуми про продовження строку діючого президента до 2000 року. В Туркменістані парламент наприкінці грудня 1999 року прийняв закон, який надає право теперішньому президенту країни – Сапармурату Ніязову право залишатися на своєму посту без обмеження строку, узаконивши цим інститут “довічного президента”.

Прямі вибори більш характерні для країн із президентською (за винятком США та Індонезії) і напівпрезидентською формами правління. Вважається, що такий порядок виборів більш адекватний тому центральному місцю, яке президент посідає у державному механізмі. У даному випадку він отримує свій мандат – право на владу – безпосередньо з рук народу. Тому його легітимність і повноваження найбільш вагомі.

Виняток, як уже зазначалося, становлять вибори президента у США, де виборці голосують не за кандидатів, а за вибірників, колегія яких і обирає голову держави. В колегії 538 осіб. Від кожного з 50 штатів обирається стільки вибірників, скільки сенаторів і представників вони мають у конгресі; від Федерального округу Колумбія – 3. Вибірники обираються єдиним списком за мажоритарною системою відносної більшості. Політичні партії висувають у кожному штаті свій список вибірників, які мають підтримати відповідного кандидата у президенти. На президентських виборах, які проводяться у перший вівторок після першого понеділка листопада високосного року, виборці, голосуючи за одного з кандидатів у президенти, фактично голосують за увесь список вибірників, що підтримують його і кандидата у віце-президенти. Список вибірників, за який було подано найбільшу кількість голосів у конкретному штаті, вважається обраним. Зазначимо, що за прийнятою у США виборчою системою кандидат, підтриманий відносною більшістю виборців, одержує всі голоси вибірників від даного штату. Вибірники у визначений день - у перший понеділок після другої середи грудня того ж року – збираються в столиці штату для підтвердження свого вибору. Вони голосують, як правило, за кандидатів своєї партії. Зі штатів завірені результати голосування вибірників надсилаються голові сенату федерального конгресу, який оголошує їх на спільному засіданні палат. Обраним вважається той кандидат у президенти, хто одержав абсолютну більшість голосів вибірників. Якщо жодний з кандидатів не одержав такої більшості, то Палата представників безпосередньо обирає президента з числа трьох осіб, які балотувалися й отримали найбільшу підтримку за результатами голосування вибірників. При цьому представники кожного штату мають один голос. Для обрання Президента США потрібна більшість голосів усіх штатів.

У парламентарних республіках, як правило, президент обирається шляхом багатоступеневих виборів. Є три варіанти.

1. Президент обирається тільки парламентом. Така система прийнята у Греції, Ізраїлі, Словаччині, Туреччині, Угорщині, Чехії. Наприклад, у Словаччині, згідно зі ст. 101 Конституції, обирається Національною радою таємним голосуванням. Він обирається більшістю у три п’ятих голосів усіх представників.

2. Для обрання президента із депутатів парламенту і представників органів місцевого самоврядування утворюється спеціальна виборча колегія. Класичним прикладом такого варіанта може бути Італія. Тут, відповідно до ст. 83 Конституції, Президент обирається парламентом на спільному засіданні його членів. У виборах беруть участь по три делегати від кожної області, які обираються обласною радою із збереженням представництва меншин. Область Вале д’Аоста має одного делегата. Обрання президента проводиться таємним голосуванням більшістю у дві третини членів зібрання. Після третього голосування досить абсолютної більшості.

3. Для обрання федерального президента формується особлива колегія, що складається з депутатів федерального парламенту і представників суб’єктів федерації. Прикладом такого варіанта може служити ФРН, де федеральний президент обирається із членів Бундестагу і представників земель, обраних законодавчими органами земель. Для обрання президента необхідна абсолютна більшість членів Федеральних зборів. Щось схоже існує і в Індії.

Як слушно зазначається в літературі, коли глава держави отримує мандат від парламенту, його влада вторинна, похідна. Він не може вважати себе безпосереднім обранцем народу і не може протиставити свої повноваження органу законодавчої влади. Обраний так президент володіє слабими повноваженнями, і, природно, не відіграє такої значної ролі у державному житті країни, як глава держави у президентській або змішаній республіці, де він обирається народом.

Умови для кандидата в президенти, тобто формальні цензи (вік, проживання в країні протягом певного терміну, політичні і релігійні вимоги в окремих державах), можливість переобрання на наступний строк або його неможливість в основному є типовими для усіх держав. У будь-якому випадку це повинна бути особа із певним життєвим досвідом (наприклад, у ФРН віковий ценз для президента – 40 р., в Індії та США – 35, а в Італії – 50 р.). У деяких країнах (Мексика) не припускається переобрання на посаду президента. У США президент може обиратися два рази. Водночас у країнах із несталими демократичними традиціями відсутність конституційного обмеження для переобрання призводили і призводять до того, що одна й та ж особа обіймає цю посаду протягом десятиріч (наприклад, 32 роки незмінним президентом Демократична Республіка Конгоа був Мобуту Сесе Соко, “довічним” президентом вважався диктатор Дювал’є на Гаїті та ін.).

Важливе політичне та юридичне значення мають питання, пов’язані з припиненням повноважень і відповідальності президента республіки. Ці питання належно регулюються в законодавстві зарубіжних країн. Щодо припинення президентського мандата конституційне право встановлює такі правила: а) закінчення терміну повноважень; б) дострокова відставка за станом здоров’я (Президента Росії Б.М. Єльцина), або в силу інших причин (Президент Італії Дж. Леоне у 1973 р.); в) засудження в порядку імпічменту; г) усунення від посади на основі результатів референдуму (Австрія, Ісландія); д) у разі смерті. Конституції по-різному визначають порядок заміщення посади президента, що стала достроково вакантною. У США прямим конституційним “спадкоємцем” президента є віце-президент. Після віце-президента владу Президента успадковують: Спікер Палати представників, тимчасовий голова Сенату, Держсекретар, Міністр фінансів, Міністр оборони, генеральний атторней та інші міністри. У Мексиці і в деяких інших президентських республіках у таких випадках посаду займає обраний парламентом тимчасовий президент. У більшості держав посаду президента заміщує голова парламенту (нижньої палати); у Польщі – голова нижньої, а за ним і верхньої палати, в Італії, Казахстані, Румунії, Франції та Югославії – голова верхньої палати парламенту; в Австрії, Росії, Словаччині – голова уряду тощо.

У конституційному праві зарубіжних країн чільне місце посідають питання, пов’язані з регулюванням інституту відповідальності президента. При цьому у більшості держав виходять з “класичної” доктрини, згідно з якою глава держави не несе політичної (парламентської) відповідальності. Президент республіки несе, однак, судову відповідальність, підстави і межі якої встановлюються конституцією або спеціальним законом. Особлива процедура притягнення до судової відповідальності глави держави та інших вищих посадових осіб отримала назву “імпічмент”. Звичайно, що конституційно-правове регулювання такої процедури має свої особливості. Натомість у країнах, що розвиваються для цього використовуються судові процеси, які організуються після повалення глави держави.

Особливості конституційного статусу глави держави найбільш повно виявляються у характері та обсязі його повноважень. У різних джерелах наводяться різні варіанти повноважень (компетенції) глави держави, але, виходячи з дидактичних міркувань, доцільно виділити, з нашої точки зору, такі найбільш характерні та специфічні повноваження глави держави.

1. Представницькі функції. Світова конституційна доктрина і сучасне законодавство зберігають за главою держави функції її верховного представництва: глава держави головує на урочистих церемоніях, виступає з офіційними зверненнями до парламенту і з посланнями до нації (подібна практика широко розповсюджена у більшості президентських і напівпрездентських республік). Винятково велике значення мають представницькі функції глави держави у сфері зовнішніх зносин. Він вважається як особа, що виступає завжди від імені своєї держави в силу свого становища і не потребує ніяких на те повноважень.

2. Повноваження в галузі державного управління. В тих країнах, де глава держави наділений виконавчою владою, його повноваження в цій галузі є значні. У президентських і монократичних республіках (США, багато країн Латинської Америки, значна частина країн, що розвиваються) президент є одноособовим носієм урядової влади. Члени уряду розглядаються, звичайно, як помічники і радники президента, ним призначаються і звільняються. В США, наприклад, такі призначення проводяться “за порадою і за згодою Сенату” більшістю у 2/3 голосів. Однак випадки відмови у затвердженні кандидатур, запропонованих президентом, порівняно рідкісні. У згаданих країнах глава держави відіграє вирішальну роль у визначенні програми урядової діяльності; йому належить право прийняття остаточних ухвал; від його імені і за його підписом видаються найважливіші акти виконавчої влади. Глава держави керує адміністративним апаратом і збройними силами: він призначає на вищі військові та цивільні посади (у США таких урядових чиновників – майже 3 тис.). У парламентарних республіках і монархіях, навпаки, глава держави не може призначити уряд, який не користується підтримкою парламентської більшості. Тут звертають на себе увагу хіба що дискреційні повноваження Президента Чехії, які досить значні для парламентарної республіки. Згідно з Конституцією (ст. 62) Президент Республіки: а) призначає і звільняє Прем’єр-міністра та інших членів уряду; б) скликає засідання палати представників і розпускає її; в) призначає суддів Конституційного Суду; г) призначає з числа суддів Голову та заступників Голови Верховного суду; д) призначає Голову та заступника Голови Контрольної палати; е) призначає членів Ради Чеського національного банку тощо. В літературі це пов’язується з характерною для державності цієї країни традицією, зумовленою особливою популярністю – харизмою (від грец. charisma – божественний дар). Теперішній Президент Вацлав Гавел також володіє харизмою.

3. Повноваження у сфері законодавчої діяльності глави держави неоднакові в різних групах країн. У парламентарних монархіях і республіках, як правило, главі держави належить право відкриття і закриття чергових і позачергових сесій, а в ряді країн – право дострокового розпуску парламенту. (Великобританія, Японія). У республіках і з змішаними формами правління глава держави володіє правом дострокового розпуску парламенту (нижньої палати), скликання надзвичайних сесій, повернення законопроекту для повторного обговорення, передавання його до органу конституційного нагляду, законодавчої ініціативи в конституційній сфері. На практиці і в президентських республіках глава держави зберігає досить значні засоби впливу на парламент. Тут використовується право вето на законопроекти, прийняті парламентом. Нарешті, в багатьох країнах глава держави користується правом видання власних нормативних актів. Оскільки в деяких з них конституція обмежує сферу застосування парламентського закону, президентський указ усе частіше виступає як акт, який регламентує суспільні відносини на рівних підставах із законом. У такому разі глава держави стає важливим суб’єктом нормотворчої діяльності. Винятково широкі законотворчі повноваження глави держави в країнах із монократичними режимами.

4. Зовнішньополітичні повноваження. В навчальній літературі слушно підкреслюється думка про те, що обсяг зовнішньополітичних повноважень глави держави визначається діючим законодавством, а рівень і ступінь їх реального здійснення залежать від політичної практики, звичаїв і традицій політичного життя, що склалися. Тут варто звернути увагу на те, що приписи, які характеризують повноваження глави держави у цій сфері, зустрічаються переважно в конституціях, прийнятих після Другої світової війни. При цьому в конституційному праві окреслилися такі основні напрямки здійснення цих повноважень. Це, по-перше, верховне представництво країни в міжнародних відносинах (форми різні: безпосереднє звертання до глав іноземних держав, особисті контакти, візити і зустрічі з колегами, участь у міжнародних форумах та ін.). По-друге, призначення керівника відомства закордонних справ і дипломатичних представників країни за кордоном. Крім того, при главі держави акредитуються іноземні дипломатичні представники. По-третє, в ряді країн главі держави належить право ініціативи, підготовки і проведення переговорів, особистої участі в найбільш важливих із них і підписання міжнародних договорів. По-четверте, у багатьох країнах до прерогатив глави держави належить право оголошення війни і укладання миру.

5. Повноваження в судовій сфері. За главою держави майже усіх країн світу зберігаються такі повноваження: а) призначення на судові або вищі судові посади; б) здійснення права помилування; в) головування у вищих консультативних установах, які відносяться до суддівського корпусу.

6. Надзвичайні повноваження. У багатьох країнах (США, Франція, Шрі–Ланка, Нігерія та ін.) глава держави наділений правом запровадження надзвичайного стану або використання надзвичайних повноважень. У будь-якому разі це має носити тимчасовий характер.

Отже, як вища посадова особа глава держави посідає провідне місце у системі центральних органів держави.

Щоб забезпечити нормальне здійснення функцій глави держави, у кожній країні існує певна структура допоміжних державних органів¹. У цій структурі можна виділити три основні групи: а) органи, покликані забезпечити персональний статус глави держави; б) органи, які координують діяльність інших державних структур: в) органи, які представляють главу держави назовні.

А. Допоміжні державні органи, які забезпечують персональний статус глави держави (наприклад, Особистий двір – у монархічних державах, у США – Виконавче управління Президента республіки та ін.). Конституції багатьох країн із монархічною формою правління регулюють право на утримання Двору шляхом закріплення права на цивільний лист (ст. 67 іспанської, ст. 77 бельгійської, ст. 22 марокканської конституцій).

У Великобританії всю діяльність, пов’язану з офіційними функціями королеви, регулюють п’ять королівських департаментів із великим і дуже досвідченим штатом. До їх складу входить департамент Букінгемського палацу – офіс лорда-чемберлена. До королівського Дому відносяться також особистий секретар королеви, департамент королівського Дому, фінансовий департамент і штат королівських конюшень. Найбільш відповідальну роботу виконують особистий секретар королеви і лорд-чемберлен. Особистий секретар веде підготовку практично всіх її візитів та прийомів державних діячів, знайомить королеву з найважливішими новинами, редагує її промови, готує проекти промов. За свідченням особистого секретаря королеви сера Роберта Феллауза, за день Єлизавета ІІ проглядає не менш сотні адресованих їй листів. Окрім особистого секретаря, в штаті палацу існують інші посадові особи, які забезпечують персональний статус глави держави. До їх числа відносяться, наприклад, пажі (особисті служники) і фрейліни (придворні посади). У цілому робота Двору відноситься до церемоніально-представницької діяльності. Штати Двору в Іспанії, Швеції та Японії, звичайно, скромніші. Але і тут є винятки. В Японії, наприклад, тільки охоронців імператора є понад 900 осіб.

При республіканській формі правління глава держави – президент має також свій допоміжний апарат (наприклад, у США, такими є Апарат Білого дому – спеціальні помічники президента; у Франції апарат Президента республіки – “дім Президента” – нараховує понад 500 осіб, не з його складу тільки генеральний секретар, який керує всім персоналом Єлисейського палацу (резиденції Президента), і кабінет, який забезпечує повсякденне обслуговування Президента, включаючи необхідні контакти, можуть претендувати на вказану роль). Щодо парламентарних республік, то в них апарат глави держави молочисельний.

Б. Координуючі допоміжні державні органи. До них відносяться адміністрації глав держав. У монархічних державах цю функцію виконують органи, які мають статус міністерства Двору (в Японії – управління міністерського Двору, що діє при канцелярії прем’єр-міністра; у Великобританії подібні функції покладаються на деякі департаменти королівського Двору, роботою яких керує лорд-чемберлен; у деяких державах Близького і середнього Сходу подібні органи іменуються Диванами й утворюються при урядах, оскільки монархи тут очолюють виконавчу владу. Зокрема, Диван Ради Міністрів Саудівської Аравії складається з: Генерального Секретаріату, Лічильної палати, Технічних експертів та Суду у справах боротьби із зловживанням владою). В ФРН для забезпечення функцій Федерального президента щодо взаємодії з іншими органами заснована Канцелярія. Її роботою керує начальник Канцелярії у ранзі статс-секретаря.

Підкреслимо, що існуючі в зарубіжних країнах адміністрації при главах держав, як правило, не займаються питаннями безпосереднього, оперативного управління. Персонал указаних органів являє собою т. зв. політичне чиновництво, яке особисто пов’язане з главою держави залишає свої державні посади з його відставкою.

В. Допоміжні державні органи, які представляють главу держави зовні, – це прес-секретарі, керівники апарату по роботі з засобами масової інформації, тобто ті співробітники, які створюють і підтримують імідж глави держави: вони зустрічаються з представниками засобів масової інформації на прес-конференціях, проводять їх, контролюють і координують інформацію, яка виходить від оточення глави держави, і ту, що надходить до нього.

Певний інтерес викликає питання про платню глав держав – президентів. На думку експертів Всесвітнього економічного форуму, розмір платні політиків різних держав визначається не станом економіки, а загальною культурою, звичаями, традиціями. Так, наприклад, річний посадовий оклад президента Росії (станом на 1.01. 1997 р.) був еквівалентним 3328 дол., Чехії – 17, 5 тис., Польщі - 28 тис., США – 200 тис.)¹. Водночас Президент США, крім платні, додатково отримує 50 тис. дол. на покриття поточних витрат за посадою. Йому встановлена сума транспортних витрат у розмірі 100 тис. дол. у рік. Щорічно 20 тис. дол. виділяються йому на представницькі витрати.

Розділ Х

Конституційний інститут парламенту
в зарубіжних країнах

§ 1. Загальна характеристика інституту парламенту

Інститут представницької влади, який виконує одночасно і законодавчі функції¹, посідає важливе місце у конституційному механізмі будь-якої держави. Винятком є держави, в яких такі установи мають тільки дорадчий характер, або формально засновані, але розпушені та не функціонують². Оскільки законотворчість – не єдина, хоча й основна функція цих представницьких органів, для їх позначення вживають інше збірне найменування – парламент. Станом на 15 квітня 1998 р. парламенти існували у 179 незалежних державах³.

Офіційно для позначення вищих органів представницької й законодавчої влади застосовуються різноманітні назви у країнах світу, зокрема: “Парламент” – у 40 державах (Великобританія, Канада, Румунія та ін.); “Народна (Національна) асамблея” – у 37 (Болгарія, Єгипет та ін.); “Федеральні збори” – в 3 (Російська Федерація, Швейцарія, Коморські Острови; “Державні збори” – в 4 (Естонія, Угорщина та ін.); “Верховна (національна) Рада” – у 14 (Словаччина, Україна та ін.); “Палата депутатів (або представників)” – в 11 (Мальта, Марокко та ін.); “Конгрес” – у 16 (США, Аргентина та ін.); в державі Маршаллові Острови – “Сенат”. У 19 державах назви є індивідуальними: “Сабор” (Хорватія); “Фолькетинг” (Данія); “Едускунта” (Фінляндія); “Альтинг” (Ісландія); “Кнесет” (Ізраїль); “Ландтаг” (Ліхтенштейн); “Генеральні кортеси” (Іспанія); “Риксдаг” (Швеція); “Генеральні штати” (Нідерланди); “Федеральна легіслатура” (Пакистан); “Стортинг” (Норвегія); “Національна законодавча рада” (Демократична Республіка Конго); “Скупщина” (Словенія); “Союзна скупщина” (Югославія); “Сейм” (Латвія, Литва); “Рада представників” (Ефіопія); “Конституційні збори” (Камбоджа).

Щодо виникнення інституту парламенту у світі, то, як указують зарубіжні автори (зокрема, француз Ф. Борелла, румун І.Мурару), “…історично неточно говорити, що Великобританія є праматір’ю парламенту; Ісландія має право на пріоритет і Польща на одночасність. Але є істиною, що вона послужила моделлю і що англійська спрямованість континентальних спостерігачів не є безпідставною”¹. Без установлення тут і тепер його передісторії², можна констатувати, що виникнення парламенту, як базового політико-юридичного інституту в суспільстві, організованому у державу, фактично було природною реакцією проти деспотизму та специфічної тиранії феодального абсолютизму. Крім Англії, де з самого початку, тобто з кінця ХІІІ ст., ця установа мала як становий, так і територіальний характер, в усіх інших тогочасних розвинених державах парламенти почали формуватися як справжні органи народного представництва у ході буржуазних революцій ХVIII – XVIII ст. ст. і подальшого суспільно-політичного розвитку в ХІХ – ХХ ст. ст.

За часом виникнення та становлення сучасні парламенти можна умовно поділити на чотири покоління, а саме: 1) давні (середньовічні) парламенти; 2) часів нової історії; 3) ті, що виникли після Другої світової війни; 4) новітні парламенти³. До парламентів першого покоління небхідно віднести ті, які мають давній родовід, зокрема Альтинг Ісландії, що виник ще у 930 р. і Парламент Великобританії (кінець ХІІІ ст.). Ці інституції були і є носіями багатьох політико-державних традицій, спряли і сприяють утвердженню демократії у своїх суспільствах. Водночас ці парламенти справили і справляють позитивний вплив на становлення і розвиток парламентів світу. До другого покоління цілком слушно відносять парламенти, виникнення яких пов’язано з буржуазними революціями та прийняттям перших конституцій (Конгрес США, Парламент Франції, Стортинг Норвегії та ін.). У першу чергу парламентські установи США і Франції теж можуть вважатися каталізаторами становлення і розвитку парламентського будівництва: перша у становленні органів народного представництва країн Латинської Америки, друга – ряду Європейських і франкомовних держав інших континентів. І хоча ряд класичних парламентів пережили певний занепад у першій половині ХХ ст., коли у деяких країнах установилися диктаторські режими, у другій половині вони зміцнили свої позиції (Австрія, Італія, ФРН, Японія та ін.). Третє покоління складають парламенти, які утворилися після Другої світової війни у ряді країн Азії й Африки у зв’язку з проголошенням їх незалежності. Нарешті, четверте наймолодше покоління парламентів становлять парламенти держав з числа колишніх республік Союзу РСР та країн Східної Європи. У переважній більшості тут вищі представницькі органи знаходяться на стадії поступового перетворення у справжні органи народовладдя.

Нерідко в розмовній мові парламентом називають тільки “нижню палату”, хоча в конституційному праві, особливо в англосаксонському і в тих країнах, де воно зберегло свій вплив, поняття парламенту більш широке: до його складу входять усі вищі органи, що беруть участь у прийнятті законів. У Великобританії, наприклад, Парламент як вищий законодавчий орган складається з монарха і двох палат – Палати громад і Палати лордів. Тричленна структура парламенту існує в Австралії, Індії, Канаді, Пакистані, Ямайці та інших країнах британської Співдружності (зрозуміло, у республіках місце монарха посідає президент). Конституція Індії (ст. 79) містить припис: “Засновується Парламент Союзу, який складається з Президента і двох Палат, які іменуються відповідно Радою Штатів і Народною Палатою”. В Сієрра-Леоне за Конституцією 1991 р., парламент має інші три складові частини: “президент, спікер і члени парламенту” (ст. 73). У ряді держав парламент представляє собою двоєдину установу. В Танзанії, за Конституцією 1997 р., до його складу відносять Президента країни; Національну асамблею; у Бразилії – це дві палати. Нарешті, в деяких країнах парламент – це однопалатний представницький орган (на Кубі, в більшості країн континентальної Європи, та інших континентів, проте в Єгипті глава держави – президент розглядається як складова частина однопалатного парламенту – Національних зборів).

Як інститути державної влади парламенти за формою є постійно діючими зборами представників народу, на яких обговорюються і вирішуються найважливіші суспільні та державні справи. За змістом діяльності вони є насамперед, органами законодавчої влади. У Конституції США 1787 р. (розд. 1 ст. 1) сказано: “Всі ухвалені тут повноваження законодавчої влади надаються Конгресові…” Ця формула, звичайно ж у різних варіантах, була відтворена в конституціях більшості держав. Інші вищі органи державної влади, як правило, закони не приймають. Їхні нормативні акти іменуються інакше (наприклад, укази і декрети – закони президента, постанови і ордонанси уряду, прокламації, конституційні акти військових (тимчасових, рад тощо). Звичайно, є і винятки. В окремих країнах, поряд із вищими представницькими органами або при їх відсутності закони видають деякі інші органи: монарх в абсолютній монархії, народний консультативний конгрес в Індонезії (тільки у формі 5-річної програми розвитку), Постійний комітет Всекитайських зборів народних представників (з окремих питань), постійні комісії італійського парламенту, секції парламенту в Греції (в особливих умовах).

Важливо звернути при цьому увагу на те, що крім законодавчої функції, в їх діяльності значне місце посідають й інші, зокрема представницька, установча, контрольна, бюджетно-фінансова, квазісудова, зовнішньополітична тощо. Інакше кажучи, парламент будь-якої демократичної держави поєднує в собі декілька якостей. Така комплексна характеристика органу народного представництва знаходить відповідне відображення в конституціях зарубіжних країн. Наведемо декілька конституційних визначень парламенту.

Форма правління 1974 р. Швеції (§ 4) фіксує таке: “Риксдаг є вищим представником народу. Риксдаг видає закони, приймає ухвали про державні податки і визначає порядок використання державних коштів. Риксдаг здійснює контроль за державним управлінням та адміністрацією”. Дещо інакше характеризує парламент Конституція Португалії. У ст. 150 вона визначає: “Асамблея республіки є зборами, які представляють усіх португальських громадян”. А далі у розділі 2 досить докладно подає політичну і законодавчу компетенцію, контрольні повноваження, а також її компетенцію стосовно інших органів влади. Але чи не найадекватніше визначення цього поняття дає Конституція Іспанії (ст. 66): “1. Генеральні кортеси представляють іспанський народ… 2. Генеральні кортеси здійснюють законодавчу владу держави, приймають державний бюджет, контролюють діяльність уряду, і, крім того, володіють іншими повноваженнями, передбаченими Конституцією…”

Отже, сучасні парламенти – це загальнонаціональні колегіальні представницькі органи державної влади, які повністю або частково обираються народом (виборчим корпусом), діють на постійній основі, і які здійснюють у механізмі державного владування насамперед функції законотворчості, установчу, контролю за виконавчою владою, бюджетно-фінансову, зовнішньополітичну тощо.

Важливе значення для характеристики парламенту як конституційного інституту має закріплення його правового становища у системі органів державної влади. При цьому зазначимо, що світова конституційна теорія і практика виходять із того, що правовий статус парламента зумовлений багатьма факторами, і в першу чергу особливостями історії політичних інститутів відповідної держави, її державного й суспільного ладу, проголошеними в основних законах принципами, існуючими партійними системами і соціально-економічними і політичними умовами і т.ін.^1.

І все ж конституційний статус парламенту залежить насамперед від закріплених у конституціях основоположних принципів організації державної влади у тій чи іншій країні. У Великобританії, наприклад, в якості одного із фундаментальних проголошується принцип парламентського верховенства, і, відповідно до цього, орган народного представництва юридично виступає як джерело всієї законодавчої влади. Водночас принцип народного (національного) суверенітету зумовлює, що у кінцевому рахунку джерело влади, у тому числі законодавчої, - народ, а парламент – один із органів держави, через котрий народ здійснює свій суверенітет у формі законодавчої функції.

Зовсім по-іншому визначається конституційний статус парламенту в Конституції США 1787 р., де була уперше використана формула про народ як головне джерело законодавчої влади (в преамбулі зафіксовано: “Ми, народ Сполучених Штатів … установлюємо і запроваджуємо цю Конституцію…”).

Натомість у соціалістичних країнах марксистська концепція традиційно відкидає значення парламенту в управління державними справами, вимагаючи замінити і справді замінюючи його на практиці системою Рад. Її прихильники вважають, що в парламенті “тільки теревенять”, а в його складі при капіталізмі немає трудящих. У конституційній науці поширення набула і концепція “раціоналізованого парламентаризму” (наприклад, у Франції). Вона передбачає обмеження ролі парламенту і передавання частини законодавчих повноважень виконавчій владі. Однак навіть у країнах, які дотримуються цієї концепції, зниження ролі парламенту не є безумовним: за ним залишається останнє слово у вирішенні принципових питань. Зовсім з інших позицій заперечується значення парламенту ісламськими фундаменталістами, концепція яких побудована на ідеї халіфату. Тут замість парламенту утворюється дорадчий орган при правителеві, як, наприклад, у Саудівській Аравії за конституцією 1992 р. І хоча в більшості мусульманських країн парламент обирається, однак його роль іноді обмежується консультативними повноваженнями.

У науковій літературі цілком слушно пов’язують конституційний статус парламенту з відповідними формами державного правління, адже становище і роль вищого представницького і законодавчого органу у вирішальній мірі залежить від характеру взаємовідносин вищих органів держави. Розглядаючи під таким кутом зору конституційний статус парламентів, можна виділити чотири основні моделі.

Першу модель репрезентують органи народного представництва тих держав, які проголосили в якості підвалини конституційного ладу принцип парламентського правління (Великобританія, Італія, ФРН, Болгарія, Греція, Угорщина та ін.). Місце та роль парламенту у системі державних органів визначається тим, що від нього похідним є уряд, який формується і несе відповідальність перед ним. У деяких з цих країн глава держави також обирається за активною участю парламенту.

Друга модель конституційного статусу парламентів притаманна країнам із президентською формою правління, які заклали у підвалини організації державної влади принцип жорсткого розподілу влад (США та ні.). Існуюча тут конституційна система “стримувань і противаг” чітко відображає співвідношення трьох гілок влади.

Третя модель характерна для країн зі змішаною формою правління (Франція, Росія та ін.). Тут проголошується інститут парламентської відповідальності уряду, проте і президент наділяється правом розпуску парламенту.

Четверту модель складають парламенти “радянського зразка” (СРВ, КНР, КНДР, Куба). Тут призначення парламенту зводиться до формального схвалення, прийнятих за його межами вищими партійними органами, політичних ухвал.

Не можна віднести до жодної з указаних моделей т. зв. “консультативні” парламенти (Бахрейн, Бруней, Катар, ОАЕ), оскільки вони є тільки дорадчими установами.

Отже, сучасний парламентаризм характеризується наявністю кількох усталених видів парламентів, що різняться своїм статусом, порядком формування, структурою, функціями та іншими ознаками.

Важливе значення при проведенні пленарних засідань надається питанню про присутність депутатів – питанню кворуму. Кворумом зветься та кількість членів зібрання, яка робить його повноважним вести справи і приймати рішення. Апріорі вважається, що якщо ніяких спеціальних постанов не прийнято з цього приводу, то кворумом будь-якого зібрання є проста більшість усіх його членів (50 % плюс один депутат). Таке застереження робиться навіть на конституційному рівні в США, Іспанії, Італії. Але іноді кворум для засідань встановлюється значно менший: в Індії – 1/10 частина Народної палати; в Японії – 1/3, у Великобританії – 40 членів Палати громад (зі 651). Для прийняття найбільш важливих ухвал (конституційних, органічних і фінансових законів, ратифікації міждержавних договорів, при позбавленні депутатських мандатів тощо) вимагається застосування принципу кваліфікованої більшості.

Наступний етап – визначення порядку денного, покликаного розв’язати одну з основних проблем у роботі палат (парламенту) – нестачі часу. Сучасній конституційно-правовій практиці відомі декілька способів установлення порядку денного: а) урядом (Гвінея, Єгипет, Камерун, Франція); б) керівництвом парламенту за погодженням із лідерами партійних фракцій (Скандинавські країни); в) органом палати (парламенту). Такий спосіб характерний для більшості держав світу.

З-поміж комплексу питань організації діяльності палат (парламентів) суттєве значення мають ті, що пов’язані з парламентськими дебатами. Труднощі в їх вирішенні пояснюються тим, що дебати привертають до себе найбільшу увагу публіки, тому вимагають від керівництва палат (парламенту) подвоєння зусиль щодо недопущення інцидентів і порушень встановленого регламенту. Водночас дебати служать важливим засобом формування змісту парламентського акту, який являє собою компромісне рішення, що примирює різні точки зору. В силу цього розв’язання проблеми правильної організації дебатів безпосередньо впливає на ефективність роботи парламенту, в цілому – на його імідж.

У залежності від форм регламентації дебатів парламенти можна поділити на дві категорії. До першої відносяться ті, де тривалість виступів депутатів не обмежується (Фінляндії, Швеції, Сенат США). Другу групу утворюють ті парламенти, де дебати обмежуються у “розумних межах”. Звичайно, це більшість парламентів світу. Оскільки найсуттєвішою проблемою є проблема економії часу, то в парламентській практиці зарубіжжя вдаються до двох основних методів. Перший – це обмеження кількості і тривалості виступів кожного члена парламенту. Другий – факультативний – встановлення регламенту обговорення окремих питань або контроль за ходом дебатів.

У нижній палаті парламенту Австрії – Національній Раді, наприклад, час виступів ораторів обмежується, але не менш, ніж 20 хвилинами. Час для внесення поправок і заперечень проти них не повинен перевищувати 5 хвилин. Депутати, члени федерального уряду, а також голова і віце-голова Лічильної палати можуть двічі виступати з питання, що обговорюється. Доповідачі мають право на прикінцеве слово.

Другий метод економії часу, пов’язаний зі зменшенням тривалості дебатів шляхом застосування спрощеної або скороченої процедури. Так, у Франції при організації дебатів на пленарних засіданнях палат суворо дотримуються неписаного правила “трьох третин”: одна третина часу у виступах призначена для уряду, друга – для урядової більшості, і остання - для опозиції. Виступи у дебатах обмежуються часом, який надається не окремому депутату, а його групі (якщо виступає лідер партії – на парламентському жаргоні його називають “тенором” – то група віддає йому весь свій час). Для забезпечення оперативного вирішення питань у Палаті громад Великобританії використовується певний набір процесуальних засобів: “закриття дебатів”, “кенгуру”, “гільйотина”. Закриття дебатів полягає в тому, що на будь-якій стадії обговорення депутат може внести пропозицію про припинення дебатів. Вона ставиться на голосування і вважається прийнятою, якщо її підтримують не менше 100 депутатів. Кенгуру зводиться до того, що спікер на стадії доповіді законопроекту визначає, які поправки з числа запропонованих до білля необхідно винести на обговорення, а які – ні. Гільйотина ж згортає дебати як за часом, так і за змістом білля (на це відводиться не більше трьох годин). Іноді усі ці засоби можуть комбінуватися. Спочатку вноситься пропозиція про гільйотину, а після - про кенгуру і закриття дебатів¹.

У конституційному праві зарубіжних країн важливе місце посідає інститут голосування. Саме шляхом голосування виявляється думка більшості з обговорюваного питання, а відповідно до демократичних принципів думка більшості має переважаюче значення перед думкою меншості і стає обов’язковою для всіх. У конституціях і регламентах палат парламентів деяких держав (наприклад, ФРН) ця більшість визначається від кількості обраних членів палати; в інших (Росія) – від конституційного складу; в Естонії, Македонії, Словенії – від кількості присутніх на засіданні; а в Ірландії – кваліфікована більшість. З юридичної точки зору ці вимоги не мають під собою ніякого теоретичного обгрунтування, адже сила дії закону не залежить від того, небагато чи ж більше членів зібрання брали участь у його прийнятті. Скоріше це має політичний підтекст. Установлення таких “жорстких” умов для прийняття ухвал з певних питань треба розглядати як своєрідні “конституційні пастки”. Звернемо увагу і на те, що в конституціях, а здебільшого в законодавстві, так чи інакше наголос робиться на особистій та обов’язковій участі депутатів у голосуванні (ст. 79 іспанської, ст. 27 французької конституцій).

§6. Законодавчий процес. Особливості бюджетного процесу у зарубіжних країнах

В юридичній літературі існують різні погляди щодо розуміння самого поняття законодавчий процес. У теорії права широке трактування поняття законодавчий процес асоціюється із загально

соціальним поняттям законотворчість (правотворчість). У такому розумінні законодавчий процес за своїм змістом складається з двох частин. Перша – охоплює організаційні питання законотворчості, не пов’язані з юридично значущими діями (підготовка проекту нормативного акта, його обговорення у відповідних державних, громадських органах, проведення соціально-правових експериментів, соціологічних опитувань тощо). До цієї роботи залучаються компетентні фахівці, дослідницькі центри, групи тиску і т. ін. Усі ці дії мають підготовчий характер і не породжують правових наслідків. Друга – це офіційне закріплення державної волі в нормах права. На цьому етапі проект нормативного акту перетворюється в правовий акт (закон), який має обов’язковий характер. Цей процес здійснюється законодавчим органом – парламентом і главою держави. Порядок діяльності по створенню законів і визначається в теорії конституційного права терміном законодавчий процес¹.

З точки зору юридичної техніки, законодавчий процес – це сукупність юридично визначених у конституції або в інших законах послідовних дій парламенту, інших суб’єктів правотворчості по створенню законів.

Законодавчий процес досить ретельно регламентований і суворо формалізований у всіх державах світу. Це стосується як самої процедури, так і форми законодавчих актів. Процедура законодавчої діяльності в основному визначається відповідними положеннями основних законів (наприклад, у конституціях Іспанії, Італії та “Акті про Риксдаг” Швеції цьому питанню присвячені спеціальні розділи), регламентами палат (парламентів) та нормами інших нормативних актів. Ці три компоненти й утворюють парламентське процесуальне право.² Основними стадіями законодавчого процесу є: внесення законопроекту до парламенту (здійснення законодавчої ініціативи); обговорення законопроекту на пленарному засіданні палат (парламенту); розгляд законопроекту в парламентських комітетах (комісіях); прийняття законопроекту палатами (парламентом); підписання закону главою держави та його офіційне оприлюднення (санкціонування і промульгація). Це можна розглядати як схему, модель. У США, наприклад, виділяють до 15 основних стадій законодавчого процесу.

Початкова стадія законодавчого процесу – внесення законопроекту до парламенту. Зміст цієї стадії передбачає або внесення змін до вже існуючого закону, або містить нові пропозиції – лише перший проект майбутнього закону. За формою вона прямо пов’язана з правом законодавчої ініціативи. Теоретично ініціатива видання законів повинна належати виборному органу – парламенту. Це випливає із самої концепції демократії. Але ще Дж. Ст. Мілль зазначав, що “закони можуть бути добре розробленими тільки небагаточисельною комісією” і що “вже внаслідок нестачі часу необхідної для розробки законів, парламент є не здатним до цього”³.

У державно–правовій практиці зарубіжних країн знайшли своє втілення обидва ці аргументи. Порівняльне дослідження показує, що право внесення законопроектів зазвичай поділяють між собою парламент і уряд. У більшості країн урядові належить право вносити законопроекти: вважається, що він технічно ліпше, ніж окремі члени парламенту підготовлений, щоб скласти його з юридичної точки зору. Там же, де міністри є членами парламенту, то органу народного представництва належить виняткове право здійснювати законодавчу ініціативу. Тільки члени законодавчих зборів мають право вносити законопроекти і в країнах, де існує чіткий розподіл влад.

У Великобританії та інших державах сфери впливу англійського права відповідне право формально закріплене тільки за парламентаріями, і навіть члени уряду можуть вносити законопроекти лише як депутати. У президентських республіках, як випливає з принципу жорсткого поділу влад, суб’єктами права законодавчої ініціативи визнані тільки окремі парламентарії. Однак у США, наприклад, для цього використовуються спеціальні послання президента до голів палат, в яких містяться і повні тексти законопроектів. Вони реєструються і передаються до одного з постійних комітетів. І хоча ні конституція, ні правила процедури не вимагають обов’язкового розгляду цього законопроекту, проте, за прийнятим звичаєм, голова комітету пропонує розглянути його від власного імені. Подібна процедура існує і на Філіппінах.

Коло суб’єктів права законодавчої ініціативи у державах зі змішаною республіканською і парламентарними формами правління, в яких розподіл влад не такий суворий, не обмежується вищеназваними. Так, Конституція Франції відносить до носіїв права законодавчої ініціативи депутатів і прем’єр-міністра (ст. 39). У багатьох державах Центральної та Східної Європи і в тих, що утворилися на терені колишнього СРСР, цим правом наділені президенти. Правом законодавчої ініціативи наділені й інші суб’єкти конституційно-правових відносин, зокрема: кантони – у Швейцарії, представницькі органи автономії – у Португалії та Узбекистані; комітети (комісії) парламентів – у Австрії, Естонії, Латвії, Словаччині, Угорщині та Японії; парламентські фракції – в Естонії та Португалії; представницькі органи місцевого самоврядування – в Чехії.

Особливістю цієї стадії законодавчого процесу в таких державах, як Австралія, Білорусь, Іспанія, Італія, Латвія, Литва, Македонія, Румунія, Словаччина є т. зв. “народна законодавча ініціатива”.

Але чи не найширше коло суб’єктів права законодавчої ініціативи встановлено на Кубі. Ст. 86 Конституції наділяє таким правом депутатів парламенту, Державну раду (вищий постійно діючий орган влади), Раду міністрів, комісії Національної асамблеї народної влади, національний комітет Профцентру трудящих Куби, національне керівництво інших масових громадських організацій, Народний верховний трибунал (з питань правосуддя), Генеральну прокуратуру з питань її компетенції, а також не менш ніж 10 тис. виборців.

Незважаючи на різноманітність форм законодавчої ініціативи, фактом сьогодення залишається те, що домінуючу роль у реалізації цього важливого права належить урядові – т. зв. “урядовій ініціативі”. Так, у Франції у період між 1959 і 1965 рр., прийнято 476 законів, ініціатором яких виступав уряд, і тільки 48 законів, ініціатором яких був парламент; співвідношення складає один до десяти. У Великобританії 95 відсотків усіх законів приймаються за ініціативою уряду; у Бразилії за період з 1978 по 1982 рр. прийнято 172 закони із 173, внесених урядом і тільки 384 закони за пропозицією парламентаріїв із 1635 внесених депутатами; у ФРН більшість законодавчих ініціатив (60 зі 100) йдуть від Федерального уряду¹.

Процедура реалізації права законодавчої ініціативи, як правило, пов’язана з внутрішньою побудовою парламенту. При двопалатній системі, де палати рівноправні, законопроект може бути внесений у кожну з них (наприклад, у парламентах Великобританії та Японії). Це робиться з метою прискорення законодавчого процесу. Але у більшості держав, у яких конституційні строки палат є різні, законодавчий процес розпочинається в нижніх палатах (наприклад, у Нідерландах). Сама процедура подання законопроектів також досконало розроблена.

Приміром, у парламенті Великобританії внесення публічних і фінансових біллів здійснюється трьома способами: а) внесення білля за попереднім дозволом палати; б) внесення білля після попереднього сповіщення; в) внесення білля шляхом передавання його з Палати лордів до Палати громад. У Конгресі США ця процедура доволі проста: в Палаті представників білль опускається в спеціальну скриню, а в Сенаті акт внесення супроводжується короткою промовою автора білля. В Австрії та Норвегії внесення законопроектів до нижньої палати можливе тільки за посередництвом уряду, який має право вносити поправки до нього.

Перша стадія не тільки найважливіша, але й вирішальна у більшості випадків. Від ініціаторів того чи іншого законопроекту в значній мірі залежать сам факт започаткування закону і його зміст.

Відмінності у парламентських процедурах обговорення і прийняття законів досить істотні, особливо це стосується послідовності стадій обговорення законопроектів. У будь–якому разі загальною рисою законодавчого процесу наявність декількох стадій (“читань”, “обговорень”, “голосувань” – це рівнозначні терміни), які проходить кожний законопроект при його розгляді у парламенті.

Наступною після внесення законопроекту стадією в англомовних і багатьох інших країн є т. зв. перше читання, пов’язане з прийняттям законопроекту до розгляду. Зареєстрований у палаті (парламенті) законопроект шляхом голосування може бути введений до порядку денного. Черговість же нерідко залежить від міркувань голови палати, його конструктивної співпраці з лідерами партійних фракцій, урядом.

Члени парламенту після заслуховування доповіді ініціатора законопроекту визначають його необхідність з точки зору ліквідації прогалин в існуючому законодавстві, а також оцінюють концепцію проекту закону в плані майбутнього розв’язання поставленої проблеми. Якщо депутати отримують позитивні відповіді на ці питання, законопроект приймається у першому читанні і підлягає подальшій розробці.

У США, наприклад, у першому читанні вирішується питання про направлення законопроекту до комітету, у Великобританії голова палати (спікер) після оголошення найменування білля сам передає його до профільного комітету, у ФРН ж, навпаки: проводяться загальні дебати, в ході яких обговорюються основні положення законопроектів. У кінці першого читання законопроект передається в один із комітетів Бундестага.

Указаною відмінністю зумовлюються і зміст наступних стадій законодавчого процесу, але незмінним залишається правило, при якому розгляд законопроекту має два моменти: обговорення основних, принципових положень і постатейне обговорення.

Чергова стадія визначається як друге читання. Вона також має свої особливості. У разі, якщо розгляд законопроекту на пленарному засіданні палати передує його направленню до комітету, друге читання практично є першим публічним обговоренням законопроекту після його внесення до палати. Під час другого читання обговорюються основні, принципові положення законопроекту. В країнах, які сприйняли “англійську систему трьох читань”, друге читання закінчується або схваленням законопроекту і направленням його до комітету, або відхиленням.

Натомість, якщо ж друге читання проводиться після розгляду законопроекту в комітеті (т. зв. “французька система комісій (комітетів)”), то загальна дискусія і постатейне обговорення можуть відбуватися одночасно. Наприклад, Регламент Національної Асамблеї Франції передбачає, що за винятком указаних у ньому випадків, законопроект не може бути переданий у палату на обговорення у разі, якщо він не став попередньо предметом доповіді компетентної комісії (ст. 90). Першим читанням тут є обговорення законопроекту після його розгляду в комісії. Дебати розпочинаються із заслуховування думки уряду, подання доповіді комісії. У ході першого читання палата проводить дискусію із законопроекту, а також його постатейне обговорення і голосування. Потім він передається до другої палати, і тільки після повернення з неї проводиться друге читання. У США, де прийнята ця ж система, депутати наділені правом внесення поправок до законопроекту на цій стадії. У випадку їх схвалення більшістю голосів вони вносяться до тексту проекту.

Цікаво зазначити, що в деяких країнах передбачена можливість меншості висловити свою особливу думку про законопроект: у Мексиці та Шрі-Ланці вона може подати свою окрему доповідь, а в Бразилії та Індії – пропозиції до загальної доповіді.

Відмінність у методах розгляду проекту на стадії другого читання має принципово важливе значення. В разі передавання законопроекту в комітет (комісію) після його обговорення в палаті з прийнятою нею ухвалою (англійська система), таке рішення зобов’язує комітет (комісію): він (вона) практично діє за інструкцією палати. Якщо ж законопроект і законопропонування надходять до комітету (комісії) ще до його детального розгляду в палаті, то саме комітет (комісія) у багатьох випадках визначає не тільки їх зміст, але й практично вирішує їхню долю.

Робота над законопроектом у постійному комітеті (комісії) визначається як комітетська стадія. На цій стадії відбувається детальне, постатейне обговорення законопроекту. Відомий фахівець з цієї проблематики М. Амеллєр вказує на особливу важливу роль комітетів (комісій) на цій стадії. На його думку, в комітетах (комісіях) при проведенні дебатів менш за все дотримуються формальних процедур, у більш повній мірі використовують джерела інформації і проводяться більш ретельні розслідування. Це, по-перше. По-друге, свобода обговорень дає можливість будь-якому члену комітету (комісії) висловлювати свою точку зору, запропонувати відповідні поправки до законопроекту.¹ Мабуть, не випадково у ряді країн обговорення законопроектів у комітетах вважається основою усього законодавчого процесу. Найбільш типовою в цьому відношенні є роль комітетів у конгресі США. Тут комітети вивчають законопроекти і вислуховують думки урядових установ, різних організацій, свідчення експертів, вирішують питання про те, чи буде зроблена доповідь палаті з даного законопроекту. Враховуючи те, що на час кожної сесії Конгресу надходять у середньому 12 – тис біллів і резолюцій, і що 90 відсотків яких назавжди залишаються в архівах відповідних комітетів, можна стверджувати, що такі повноваження комітетів перетворюють їх у самостійні законодавчі колегії, рішення яких тільки санкціонуються палатами. Значними повноваженнями володіють постійні спеціалізовані комісії італійського парламенту, яким палати, згідно зі ст. 72 Конституції, можуть передавати навіть право остаточного затвердження законопроектів.

У державах, де загальні дебати щодо законопроекту передують розгляду в комітетах (комісія), після повернення його в палату він детально розглядається. Ця стадія має свою назву – стадія доповіді. Як правило, в Австрії, Індії, Ізраїлі, Ірландії, Канаді, Новій Зеландії та деяких інших країнах, які взяли за зразок англійську систему, голови комітетів (комісій) є одночасно і доповідачами. В Туреччині самі комісії призначають основного доповідача, який робить повідомлення з усіх питань, що вивчаються. І, навпаки, в Норвегії та ФРН призначаються декілька доповідачів з одного і того ж питання.

Наступною стадією є третє читання, в процесі якого законопроект ще раз обговорюється і приймається без принципових змін. На цій стадії можуть пропонуватись поправки, які на зачіпають суті законопроекту, а тільки редакційного характеру. В США, наприклад, на цій стадії внесення поправок до тексту взагалі не припускається, однак палата до голосування може повернути законопроект у комітет, члени якого можуть тільки запропонувати окремі поправки.

Важливість цієї стадії теоретично випливає з того, що прийняття будь-яких ухвал палатою (парламентом) відбуваються шляхом голосування, тобто виявлення думки більшості з питання, яке обговорюється; згідно з принципами демократії думка більшості має переважну силу перед думкою меншості і стає обов’язковою для всіх громадян і органів державної влади.

З точки зору юридичної техніки, процедура цього етапу дуже проста. Після обговорення статей законопроекту і поправок до них, а також їх проголосування палата переходить до голосування всього законопроекту в цілому. Останнє голосування в однопалатних парламентах і сприймається як етап прийняття закону.

Конституції, відповідні закони і регламенти палат (парламентів) різних країн у своїх приписах встановили процедурні правила щодо проведення голосування по законопроекту. Перш за все вони стосуються питання кворуму і способів голосування: в Ізраїлі, наприклад, ця більшість вираховується від кількості присутніх, тобто без кворуму; в Чехії – не менше 3/5 складу кожної палати; в Румунії – більшість із числа присутніх (при кворумі більше половини). Особливий порядок встановлюється для прийняття конституційних, органічних, фінансових, деяких законів із найбільш важливих питань. Для схвалення названих категорій законопроектів вимагається т. зв. кваліфікована більшість в 2/3, 3/4, 3/4 від складу палати (парламенту).

У двопалатних парламентах законодавчий процес завжди має ще одну додаткову стадію – досягнення згоди між двома палатами стосовно законопроекту. Оскільки законопроект стає законом тільки у разі досягнення ідентичного тексту в обох палатах, то законодавство є щоденною справою кожної з палат, тільки досягнення згоди між ними означає закінчення законодавчого процесу. Законодавство і, в першу чергу, регламенти палат передбачають відповідний правовий механізм, який сприяє такому порозумінню. Ця проблема майже не виникає у країнах, де нижня палата наділена більш широкими повноваженнями порівняно з верхньою (наприклад, в Австрії тільки Національна Рада володіє законодавчими повноваженнями). Досить спрощена процедура прийняття узгодженого рішення в парламентах, побудованих на принципі рівності палат (Ісландія, Норвегія). Нарешті, в Індії застосовується процедурна форма спільного засідання обох палат, де остаточна ухвала приймається більшістю голосів парламентаріїв, які беруть участь у голосуванні.

Одним з методів подолання розбіжностей між рівноправними палатами в ході законодавчого процесу є метод т. зв. човника. При такому способі кожна з палат послідовно обговорює законопроект у такому вигляді, в якому він надійшов з іншої палати, і з уточненнями повертає його назад. Законопроект передається з палати в палату доти, доки вони не досягнуть узгодженого рішення. Ця процедура нагадує “обмін посланнями”. Якщо не досягнуто порозуміння між палатами, законопроект вважається відхиленим. Цей метод використовується в палатах Бельгії, Італії та деяких інших країнах.

Другий метод урегулювання розбіжностей між палатами – утворення об’єднання комісій (комітетів) на паритетних засадах. При цьому вони можуть мати назви посередницьких, узгоджувальних, дорадчих. У Франції, наприклад, після двох читань у кожній палаті (або одного – в термінових випадках). Прем’єр-міністр може запропонувати палатам створити змішану паритетну комісію, яка передбачена ст. 45 Конституції. Комісія складається із 7 депутатів і 7 сенаторів. На неї покладається завдання розробки тексту, що влаштовує і Національну Асамблею, і Сенат, і уряд. Якщо спроба досягнення компромісу не вдалась і змішана паритетна комісія не домоглась згоди обох палат або якщо досягнутий компроміс не влаштовує уряд, то останній може просити Національну Асамблею прийняти остаточне рішення. У Російській Федерації, ФРН, Японії в разі виникнення розбіжностей щодо змісту тексту законопроекту, питання передається на вирішення узгоджувальної комісії. Якщо ж остання не може прийняти рішення по законопроекту або це рішення не задовольняє нижню палату, остаточно питання вирішується кваліфікованою у 2/3 більшістю голосів цієї палати. За таких умов і в Югославії, як правило, приймають текст законопроекту, схвалений нижньою палатою. Дещо інакше розглядаються спірні моменти в текстах законопроектів у парламенті Румунії. Спочатку вони розглядаються узгоджувальною комісією, а у випадках їх невдачі – на спільному засіданні палат, де і приймається більшістю членів кожної палати відповідне рішення. Але оскільки чисельність складу нижньої палати переважає кількісний склад сенату, останнє слово залишається за Палатою депутатів.

Санкціонування і промульгація законопроектів, схвалених парламентами, - прикінцева стадія законодавчого процесу, має ряд особливостей у різних країнах.

Основні закони Іспанії, Швеції, Японії, зокрема, передбачають, що прийняття закону стає остаточним актом його утвердження і набуття чинності, а підпис глави держави має лише формальне значення. У Великобританії та інших країнах, які сприйняли вестмінстерську модель організації державної влади, підписання (санкціонування) закону також не викликає особливих проблем, оскільки тут глава держави увіходить до складу парламенту нарівні з палатами (палатою) парламенту. Тому ця процедура здійснюється внутрі парламенту.

В інших же країнах дана стадія у вирішальній своїй частині має місце поза парламентом, хоча вищий представницький орган часом і тут повинен взаємно діяти з главою держави. У більшості країн діє конституційна вимога, згідно з якою прийнятий парламентом закон повинен бути направлений на санкціонування главі держави. Глава держави має право і зобов’язаний перевірити закон на його відповідальність конституції. У більшості держав він має право на відкладальне вето, і тільки в окремих випадках – на вибіркове вето. З точки зору юридичної техніки, акт накладання вето полягає в тому, що глава держави складає послання, в якому викладаються його заперечення проти законопроекту. Опротестований законопроект разом із посланням направляється главою держави парламенту, який може: а) прийняти заперечення глави держави, внести відповідні зміни в законопроект і знову відправити його для отримання санкції (т. зв. “капітуляція”); б)відхилити заперечення глави держави, для чого необхідне повторне схвалення законопроекту кваліфікованою більшістю голосів.

Відповідно до розд. 7 ст. 1 Конституції США президент може застосувати право вето на будь – якій білль (законопроект) Конгресу протягом 10 днів з моменту його отримання (не враховуючи неділь). Утримання від застосування вето рівнозначне схваленню законопроекту. У випадку ж як президент повертає законопроект зі своїм застереженням до тієї палати, звідки він вийшов, остання переглядає білль. У разі схвалення двома третинами голосів обома палатами у режимі поіменного голосування білль стає законом, оскільки підпису президента Конституція не вимагає. Однак, якщо протягом 10-денного терміну закінчиться сесія Конгресу, то всі не підписані главою держави законопроекти вважаються відхиленими. Наприклад, президент США Ф. Рузвельт застосував вето 635 разів.

Вибіркове вето має місце тоді і там, де конституції надають главі держави право опротестовувати лише окремі статті, схвалюючи при цьому законопроект у цілому. У державно-правовій практиці зарубіжних країн зустрічається рідко. Наприклад, ст. 10 Конституції Франції гласить: “Президент республіки оприлюднює закони протягом 15 днів, які настають після передавання урядові остаточного прийняття закону. Він може до закінчення цього строку вимагати від парламенту нового обговорення закону або деяких його статей. В цьому новому обговоренні не може бути відмовлено”.

Офіційне оприлюднення закону, тобто доведення його до загального відома, іноді позначається терміном промульгація. Офіційне опублікування закону звичайно здійснюється главою держави, в установлені строки (наприклад, в Італії протягом місяця від дня його підписання, у Франції – протягом 15 днів з моменту його передачі урядові). Тексти законів у будь-якій державі публікуються у спеціальних офіційних виданнях. З процедурою опублікування законів пов’язане набуття ними чинності (як правило, через певний час), хоча нерідко закони починають діяти відразу ж після підписання. Призначення процедури промульгації полягає в тому, щоб зробити можливим примусове здійснення закону парламенту в результаті офіційного повідомлення про нього. Що ж до встановлених строків офіційного набуття чинності законів, то вони мають не формальний, а практичний характер: це необхідно для того, щоб і правозастосовці, і правокористувачі змогли вивчити новий закон і пристосувати свою діяльність і свою поведінку до його вимог.

У більшості держав світу парламент затверджує зміст основного фінансового закону – бюджету в формі спеціального закону. А тому законопроект, який передбачає відповідні бюджетні прибутки і видатки, проходить у парламенті через ті самі стадії, що і будь–які інші. Водночас у цілому ряді держав бюджет не розглядається як законопроект, хоча він і проходить через парламент. У Великобританії та більшості інших англомовних держав бюджет є своєрідною фінансовою програмою, з якою у вищому представницькому органі (нижній палаті) виступає міністр фінансів. Зміст цієї програми складається в основному з пропозицій щодо оподаткування. В ній також висвітлюються загальний стан національної економіки. Урядові пропозиції щодо податків оформлюються у спеціальному законопроекті про фінанси. Одночасно приймається закон про асигнування, в якому встановлюються витрати кожного з міністерств і відомств. Розглядові в парламенті законопроектів про фінанси та асигнування передує схвалення Палатою громад резолюцій, що санкціонують прибутки і видатки¹.

У США президент звертається з посланням про бюджет до конгресу, воно обговорюється в палатах, і за результатами цього обговорення конгрес схвалює спеціальну резолюцію. Остання є підставою для прийняття фінансових біллів. На подібних засадах здійснюється бюджетна процедура в парламенті Японії. Не сприймається як закон бюджетний акт в Ісландії, Норвегії, Фінляндії, Швейцарії. Але бюджету в названих країнах надається форма спеціального урядового акта, що потребує обов’язкового затвердження в парламенті. Отже, бюджет у будь-якій державі завжди розглядається і затверджується у парламенті, а готує і представляє його в усіх випадках уряд.

У спеціальній літературі говориться, що процедура розгляду бюджету у парламенті відрізняється від звичайної процедури розгляду законопроектів у двох відношеннях. По-перше, це стосується ролі, яка належить комітетам (комісіям), по-друге, характером дебатів у самій палаті².

У більшості країн перед тим як законопроект про бюджет подається до розгляду в палаті, його передають до профільного комітету (комісії), наділеного повноваженнями вирішувати усі фінансові питання. Та оскільки бюджет охоплює усі сфери державного життя, вважається бажаним отримання консультації інших комітетів, зацікавлених у виділенні та розподілі коштів. У Норвегії та Франції, наприклад, спеціальні комісії мають право доводити до відома палати свою точку зору у формі окремих доповідей. В Ізраїлі та ФРН, навпаки, думки і міркування комітетів доводяться до відома фінансового комітету, який враховує їх у своїй доповіді палаті. Програма розгляду бюджету розробляється фінансовим комітетом відповідно до спеціальних правил.

Як процедура підготовки до розгляду, так і сам хід обговорення законопроекту про бюджет мають свої особливості практично в кожній країні. У ФРН, наприклад, бюджетний комітет бундестагу обговорює складений урядом річний бюджет і проект відповідного закону про бюджет. Для цього на весь період легіслатури призначаються доповідачі, кожний з яких має справу з одним міністерством та його планами. У якості підкомітету створюється контрольний комітет, який працює спільно з Федеральною лічильною палатою. До бюджетного комітету передаються не тільки власне бюджетні, але й інші фінансові законопроекти¹.

У Російській Федерації складання проекту федерального бюджету розпочинається не пізніше, ніж за 10 місяців до початку чергового фінансового року і здійснюється відповідно до завдань, визначених у Бюджетному посланні Президента РФ, яке поправляється Федеральним Зборам не пізніше березня року, що передує черговому фінансовому року. Уряд зобов’язаний внести на розгляд Державної Думи проект федерального бюджету не пізніше 15 серпня поточного року. Для розгляду і прийняття федерального бюджету встановлюються чотири читання. Терміни підготовки законопроекту такі: до першого читання – протягом 30 днів з дня його внесення до Держдуми Урядом; до другого – 15 днів з дня прийняття у першому читанні; до третього – 25 днів з дня прийняття законопроекту у другому читанні; і до четвертого – 15 днів. У першому читанні Державна Думка розглядає концепцію проекту бюджету. У другому читанні Держдума розглядає і затверджує витрати федерального бюджету. На стадіях першого і другого читань можуть бути утворені узгоджувальні комісії з числа парламентаріїв та урядовців. У третьому читанні нижня палата розглядає і затверджує витрати федерального бюджету по всіх рівнях класифікації витрат. У четвертому читанні проект федерального бюджету голосується у цілому, внесення до нього поправок не допускається. Для підготовки і розгляду палати цього законопроекту утворені відповідні комітети в обох палатах¹.

Кожний член парламенту має можливість виступити з критикою у ході загального обговорення проекту, сформулювати свою позицію і висловити відповідні претензії. У деяких державах надано право вирішити питання про збільшення або скорочення витрат чи про відмову в асигнуваннях, про які просить уряд (наприклад, США). Водночас парламент у більшості випадків не вправі змінити запропоновані урядом статті асигнувань або збільшити суму державних витрат. Для цього конституції деяких країн (наприклад, ФРН) установлюють, що парламент повинен отримати згоду уряду на це (абз. 1 ст 113). Аналогічна процедура передбачена і Конституцією Вірменії (ст. 75). Нарешті, в Індії депутат може внести фінансовий законопроект тільки за наявності висновку Кабінету міністрів. Отже, конституційне законодавство намагається обмежити надмірні зазіхання депутатів, які вимагають надмірні збільшення державних витрат або їх скорочення. І це правильно, адже питання, пов’язані з бюджетом, – проблеми загальної політики у державі. Тут стикаються інтереси парламентської більшості та опозиції. Тому бюджет насамперед пов’язаний з питанням про довіру урядові.

Розділ ХІ

Конституційний інститут уряду
в зарубіжних країнах

§ 1. Загальна характеристика

Поняття уряд може мати троїсте значення. У найширшо­му розумінні, цей термін означає сукупність політичних органів держави, включаючи парламент. У менш широкому значенні – сукупність органів, які утворюють виконавчу владу, тобто главу держави і раду міністрів. Нарешті, у вузькому розумінні, під урядом розуміється тільки та частина виконавчої влади, яка утворена з колегії міністрів (рада міністрів), за винятком глави держави¹.

До цього часу, для позначення поняття уряд у вузькому розумінні цього слова іноді використовується і слово міністерство, яке використовується і в даний час для позначення певного центрального спеціалізованого органу (наприклад, міністерство внутрішніх справ), а також і рада міністрів.

Як відомо, ще Дж. Локк і Ш.Л.Монтеск’є, які обгрунтували концепцію розподілу влад, вважали, що обмежений монарх, будучи главою держави, одночасно буде здійснювати виконавчу владу через підлеглих йому міністрів. Саме згідно з цими уявленнями створювались багато ранніх конституцій у монархічних державах. Так, Конституція Норвегії 1814 року, яка чинна до цього часу, містить положення: "Виконавча влада належить Королю". Конституція Данії 1953 року також зберегла подібне формулювання. У п. З частини І зафіксовано, що "Виконавча влада здійснюється Королем", а в п. 12 частини Ш сказано: "Король володіє в межах, установлених нинішньою Конституцією, верховною владою з усіх питань Королівства і здійснює таку верховну владу через міністрів".

У ряді держав проводиться відмінність між урядом, який засідає під головуванням глави держави, і урядом, який засідає під головуванням прем’єр-міністра. (У Франції, наприклад, Конституція 1958 р. у ст. 9 визначає: "Президент Республіки головує у Раді міністрів". Водночас абзац 1 ст. 21 говорить: "Прем’єр-міністр керує діяльністю Уряду", а в абз. 4 тієї ж статті встановлено: "У виняткових випадках він може за спеціальним дорученням заміщати Президента у якості головуючого на засіданні Ради міністрів із певним порядком денним"). Аналогічно у Скандинавських державах (Данія, Ісландія, Норвегія) розрізняють Державну раду, в якій головує глава держави, і Раду міністрів, яка засідає під головуванням прем’єр-міністра.

Найбільш формалізована відмінність між вузьким і широким складом уряду проведена у Великобританії та деяких інших державах – членах Британської Співдружності (наприклад, Індія). Так, британський уряд нараховує звичайно близько 100 членів, які, однак, ніколи не збираються у повному складі. Як єдиний цілісний британський уряд постає тільки у випадку колективної відставки. Усі найважливіші питання тут обговорюються й ухвалюються кабінетом, який об’єднує прем’єр-міністра і найбільш впливових міністрів (зазвичай 20 або більше осіб). Іноді у межах кабінету виділяється ще вужчий "внутрішній" кабінет (три-шість осіб), до складу якого прем’єр-міністр і деякі найважливіші міністри, які користуються його необхідною довірою¹.

У США використовуються терміни "виконавча влада" (розд. 1 ст. ІІ фіксує положення: "Виконавча влада здійснюється Президентом Сполучених Штатів Америки") і "Уряд Сполучених Штатів" (ХІІ і ХХІІІ поправки до Конституції США). В Італії та Португалії на конституційному рівні уряд визнається вищим органом державної адміністрації.

Незважаючи на використання у конституційному праві різних держав світу неоднакових понять, термін уряд є нібито узагальнюючим. Проте, як зазначає професор Сорбонського університету Ф.Ардан, до цього часу в юридичній науці не дано точної відповіді на елементарне запитання: що таке уряд?¹.

У даному контексті важливе звернення до аналізу існуючих у науці поглядів, а також конституційних формулювань, що дозволить запропонувати більш-менш сприйнятне визначення даного терміну.

В енциклопедичних виданнях і конституційно-правовій літературі різних країн під терміном "уряд" розуміють, зокрема: "центральний орган держави"²; "вищий колегіальний виконавчий орган держави"³; як "орган, який володіє виконавчою владою у державі"⁴. Проф. В.М.Шаповал таким чином визначає цей термін: "Уряд … один з вищих органів держави, компетенція якого лише умовно може бути зведена до виконання законів, здійснення завдань у сфері управління"⁵.

Вразливість деяких із цих дефініцій очевидна. Уряд не можна визначити як центральний орган держави, оскільки у країнах із парламентарною формою правління таким є парламент. Не є уряд і вищим колегіальним виконавчим органом держави, особливо у президентських республіках і в абсолютних монархіях, де глава держави нерідко приймає рішення одноособово. Не можна кваліфікувати уряд як орган, який володіє виконавчою владою у державі, в силу того, що у багатьох державах виконавча влада поділяється між главою держави і урядом.

Звернемось тепер до конституційних визначень терміну "уряд". Конституція Португалії у ст. 185 дає чи не найбільш чітке визначення цього поняття: "Уряд – це орган, який керує політикою країни, і вищий орган державної адміністрації". Ст. 108 Конституції Словаччини фіксує таке положення: "Уряд Словацької Республіки є вищим органом виконавчої влади". Загальноприйняте позначення уряду в конституційному праві більшості держав зводиться до того, що він є органом виконавчої влади.

Цікаво, що ще В.Даль тлумачив поняття "уряд" ("правительство") як "правління або управління, начальствування", знаходячи коріння цього слова в іншому – "правильний", "згідно з правилами"¹.

Підсумовуючи аналіз визначень терміну уряд у науковій літературі та законодавстві ( насамперед, у конституціях) можна запропонувати таку дефініцію: уряд – це орган, який володіє виконавчою владою у державі і здійснює загальне управління державними справами згідно із законодавством (згідно із правилами).Така дефініція, на наш погляд, підкреслює одну дуже важливу рису – уряд має діяти не на власний розсуд, а в існуючому в даній державі правовому полі.

Вивчення в конституційному праві організації політичної влади у державі не може бути детальним стосовно виконавчої влади, оскільки остання є об’єктом аналізу адміністративної науки. Для конституційного права найважливіше значення має встановлення структури органів виконавчої влади у державі та конституційних відносин з іншими гілками влади.

У конституціях зарубіжних країн, як правило, встановлюються тільки засади правового становища уряду (хоча для новітніх конституцій характерне намагання до більш розгорнутого регулювання даного інституту). Більш докладно статус останнього визначається спеціальними законами про уряд (наприклад, у Норвегії – закон про кабінет 1909 р., ФРН – закон про федеральних міністрів у редакції від 27 липня 1971 р., в Італії – закон від 23 серпня 1988 р. № 400, в Росії – федеральним конституційним законом "Про уряд Російської Федерації" від 17 грудня 1997 р.), а також різними конвенційними нормами – у Великобританії тощо. Багато норм загального характеру, що містяться в конституції і різних законах будь-якої держави, конкретизуються в регламенті уряду. Особливістю президентських і напівпрезидентських республік є те, що у правовому регулюванні діяльності уряду значну роль відіграють акти глави держави (наприклад, король Саудівської Аравії в 1993 р. видав указ, який регулює діяльність уряду і визначає повноваження міністрів).

Отже, конституційно-правовий статус уряду складається із сукупності норм, які регулюють порядок формування і повноваження уряду, його структуру, звітність, взаємовідносини його членів як між собою, так і з іншими державними органами.

§ 2. Конституційно-правове становище уряду
в системі державних органів

Короткість конституційно-правового нормування не завжди дає уявлення про соціальне призначення та особливу роль уряду в системі державних органів, про взаємодію між ними, а також про залежність, яка випливає зі необхідності такої взаємодії. Тому в теорії та і в законодавстві (у першу чергу, в конституційному) прийнято визначати правове становище уряду в залежності від форми правління тієї чи іншої держави.

В президентських республіках, а також у державах, які поєднують риси абсолютної та дуалістичної монархії, уряд в основному розглядається як сукупність радників при главі держави, повноваження яких є похідними від повноважень останнього. Уряд тут, отже, зазвичай не складає єдиного колегіального органу. Досить показовою у такому ракурсі є термінологія, що застосовується мексиканським конституційним правом, де використовується не поняття уряд, а лише термін "нарада державних секретарів"¹. У конституціях указаних держав, як правило, закріпляється статус президента (або монарха) в якості і глави держави, і голови уряду. Він тут відіграє вирішальну роль у визначенні програми урядової діяльності, у прийнятті важливих рішень (наприклад, за Конституцією Бразилії 1988 р. президент призначає і звільняє федеральних міністрів, здійснює вище керівництво державною адміністрацією, керує зовнішніми зносинами держави тощо. Натомість до функцій міністрів входять тільки управління відповідними федеральними департаментами під керівництвом президента, а також виконання законів, декретів і постанов). Отже, кожен із міністрів вважається лише індивідуально уповноваженим здійснювати політику глави держави у дорученій йому сфері. А в тих президентських республіках, де запроваджена особлива посада прем’єр-міністра (Єгипет), роль уряду значна, він діє як колегіальний орган, але під керівництвом президента, а прем’єр-міністр – це в основному "адміністративний прем’єр", який діє за вказівкою президента, водночас він має і деякі власні конституційні повноваження.

Президентська модель уряду (або як кабінет глави держави) передбачає створення системи, при якій обидві "гілки влади" – законодавча й виконавча – діють незалежно, але мають можливість зрівноважувати одна одну. "Система стримувань і противаг" виходить із передбачення про рівність парламенту та уряду в системі вищих органів держави. Насправді ж реальна державно-правова практика відрізняється від законодавчих приписів. І хоча відносна самостійність парламенту у президентських республіках більш значна, ніж у парламентських країнах, уряди тим часом посідають центральне становище і відіграють вирішальну роль як в управлінні, так і в процесі законотворчості.

У державах з парламентарними формами правління уряди займають стосовно парламенту ще більш сильні позиції, ніж у президентських республіках. І хоча тут уряд несе політичну відповідальність перед парламентом, формується парламентським шляхом і зобов’язаний піти у відставку у випадку висловлювання йому вотуму недовіри, усе ж не слід забувати, що уряд складається з лідерів правлячої партії, а це означає, що парламентська більшість у своїй поведінці пов’язана партійною дисципліною. Остання фактично контролює і спрямовує діяльність парламенту (наприклад, у даний час – лейбористський уряд Великобританії). У ФРН також федеральний уряд, незважаючи на те, що знаходиться в залежності від довіри Бундестагу, усе ж, виходячи з покладених на нього функцій, є самостійним вищим федеральним органом, який не може бути пов’язаний директивами іншого органу, зокрема парламенту. Так, він сам визначає свій регламент, який, звичайно, потребує схвалення федерального президента (ст. 65 Основного закону ФРН). Цікаво і те, що Основний закон у ст. 63 покладає відповідальність за утворення уряду насамперед на Бундестаг і Федерального канцлера, а не на Федерального президента, і, отже, гарантується більш надійна взаємодія парламенту й уряду. А ст. 67 виключає відставку федерального уряду за допомогою такої парламентської більшості, яка ще не готова стати урядовою більшістю. Усе це гарантує стабільність уряду, посилює його самостійність.

Що ж стосується ряду держав із т.зв. змішаною республіканською формою правління, зокрема Росії та Франції, то тут роль і місце уряду, опинилися на стику між Президентом і Парламентом. Тільки у виняткових випадках уряд розглядається як основна ланка у механізмі виконавчої влади. Дуже часто він знаходиться у підпорядкованому становищі щодо Президента. Зупинимось докладніше на прикладі Франції.

Конституція 1958 р. відводить урядові значну роль і наділяє відповідним чином широкими повноваженнями. Намагаючись зберегти рівновагу, ст. 5 визначає функції Президента, а ст. 20 встановлює: "Уряд визначає і проводить політику Нації". Водночас ст. 20 підтверджує розподіл повноважень всередині самої виконавчої влади. Президенту віддається захист основних інтересів країни; урядові – вирішення поточних проблем і розробка середньострокових проектів, а також "визначення" напрямків у політиці на тривалий термін. Насправді, як підкреслює Ф.Ардан, мова йде про двовладдя, тобто систему, коли на чолі стоять дві рівноправні, але спеціалізовані влади, засновані Конституцією. Тоді, коли одна влада є постійно діючою, повсюдною, розв’язує назрілі соціальні та політичні проблеми суспільства, інша влада спостерігає, нагадує про дотримання правил, а іноді і бере важелі управління у свої руки¹. Отже, взаємовідносини між президентом, урядом і його головою можна визначити як дуалізм виконавчої влади.

Щодо відносин уряду з главою держави, то їх можна розглядати тільки стосовно до країн із парламентарною формою правління, оскільки у президентських республіках, як було показано вище, президент особисто очолює уряд. Перш за все вкажемо на те, що у парламентських країнах глава держави здійснює свою конституційну компетенцію тільки через уряд або з його санкції. Красномовним у цьому відношенні є положення, що міститься у ст. 35 Конституції Греції, де сказано: "жоден акт Президента Республіки не має сили і не виконується без контрасигнування відповідного міністра, який одним своїм підписом бере відповідальність на себе…". І далі, у п. 1 ст. 36 стверджується, що тільки за погодженням із урядом він може представляти державу на міжнародній арені, оголосити війну, укладати мирні договори, договори про союз, про економічне співробітництво та участь у міжнародних організаціях тощо.

Аналогічно регламентує ці взаємовідносини між главою держави й урядом Основний закон ФРН. Перша фраза ст. 58 Основного закону проголошує: "Для дійсності принципів і розпоряджень Федерального президента необхідне їх контрасигнування Федеральним канцлером або компетентним федеральним міністром".

Отже, зміст контрасигнувань має два аспекти. Це політична залежність Президента від Уряду, з одного боку, і нейтралізація будь-яких спроб глави держави здійснити будь-які дискреційні дії – з іншого.

Якщо ж врахувати і те, що участь глави держави у формуванні уряду має чисто номінальний характер і що він ще у меншій мірі може здійснити вплив на практичну діяльність уряду, то можна зробити висновок лише про часткове залучення першого до системи управління державними справами.

У країнах зі змішаною республіканською формою правління (наприклад, Росії, Франції) взаємовідносини глави держави (президента) й уряду, як правило, будуються на принципі діархії, тобто рівності статусу двох вищих посадових осіб.

Досить важливе значення для характеристики правового становища уряду мають його відносини з політичними партіями. У парламентарних країнах уряд звичайно тісно пов’язаний з політичними партіями, оскільки він спирається на партійну більшість у парламенті, яка є основою його існування. Система парламентської відповідальності створює умови, при яких Уряд формується тільки з лідерів партії, яка переможе на виборах (наприклад, у Великобританії та Канаді). У президентських республіках також можуть утворитися однопартійні уряди, адже міністрами стають, як правило, представники партії, яка перемогла на президентських виборах.

Партійні уряди можуть бути і коаліційними (утворюються там, де жодна політична партія не має абсолютної більшості в парламенті, як, наприклад, в Італії, країнах Бенілюксу).

В залежності від підтримки уряду з боку парламентських партій нерідко можуть утворитися й уряди парламентської меншості (особливо характерними є такі уряди для Данії, Норвегії, Швеції, Індії). Державно-правовій практиці ряду країн відомо й існування інституту тимчасового уряду. Такий уряд утворюється, як правило, в умовах зміни режиму, коли скасовується раніше діюча і розробляється нова конституція (у Франції в 1944 і 1946 рр. і в 1958 р.).

Аналіз конституційних положень та й фактичного становища уряду в системі державних органів зарубіжних країн засвідчують, що уряд посідає центральне місце у цьому механізмі. І, хоча такий стан не завжди закріплюється конституціями, уряд є основним інструментом здійснення політики держави в усіх сферах суспільного життя.

§ 3. Порядок формування і структура уряду
в зарубіжних країнах

Конституції і поточне законодавство, як правило, досить докладно регулюють ці питання. Чи не найдокладніше вони регулюються у конституціях, прийнятих після Другої світової війни (наприклад, у Конституції Іспанії цьому питанню присвячений IV розділ "Про уряд і державне управління"; в Конституції Португалії відповідний розділ має назву "Уряд").

Залежно від форми правління та ступеня участі парламенту у формуванні уряду в конституційній теорії та практиці зарубіжних країн застосовують дві основні моделі або два основних способи формальної процедури: парламентську і позапарламентську.

У державах зі змішаною республіканською формою, а також з парламентарними формами правління застосовується т.зв. парламентський спосіб утворення уряду, суть якого полягає в тому, що орган народного представництва безпосередньо здійснює відповідні процедури, пов’язані з формуванням уряду. У будь-якому разі утворення урядів відбувається на базі підсумків парламентських виборів до нижньої палати (однопалатного парламенту). В якості прикладу конституційного регулювання парламентської моделі формування уряду наведемо положення ст. 37 Конституції Греції. Згідно з цією статтею, Президент Республіки призначає Прем’єр-міністра, а за його пропозицією решту членів Уряду і заступників міністрів – Прем’єр-міністр.

Прем’єр-міністром призначається лідер партії, яка має абсолютну більшість місць у парламенті. Якщо жодна з партій не має абсолютної більшості місць у парламенті, президент Республіки доручає лідерові партії, яка має відносну більшість місць, вивчити можливість формування Уряду, який користувався би довірою парламенту. У випадку його невдачі президент доручає таку ж місію лідеру партії, яка посідає за кількістю місць друге місце у парламенті, а якщо і ця спроба не матиме успіху – лідеру третьою за чисельністю місць у парламенті партії. У разі, якщо пробні мандати не дадуть результатів, президент скликає лідерів партії і доручає їм формувати уряд із представників усіх парламентських партій з метою проведення загальних виборів. У випадку невдачі і цієї спроби – доручає місію формування Уряду злагоди з цією ж метою на голову або Державної ради, або Верховного касаційного суду, або Контрольної ради і розпускає парламент.

У ряді країн (ФРН, Японія, Швеція та ін.) конституційні приписи встановлюють більш складну процедуру, при якій голова уряду формально обирається парламентом або нижньою палатою. У ФРН кандидат на посаду канцлера пропонується президентом і вважається обраним, якщо отримав абсолютну більшість голосів. Після цього його формально призначає на посаду сам президент. Членів уряду призначає президент за поданням канцлера.

У Швеції обраним вважається кандидат, проти якого не проголосувала більшість депутатів Риксдагу (Подібне правило призвело до того, що у жовтні 1978 р. у країні був утворений уряд, який користувався підтримкою 10% депутатів). Зовні майже абсолютної форми набув цей спосіб формування уряду в Швейцарії, де Федеральна рада (уряд) обирається на спільному засіданні обох палат парламенту на строк повноважень нижньої палати. Характерно, що від одного і того ж кантону може бути обраний лише один член уряду. Обрання уряду парламентом практикується і в деяких невеликих державах (Ванауту, Тувалу, Соломонові Острови).

Цікаво, що в ряді держав можливе й обрання парламентом (точніше парламентськими фракціями) окремих міністрів. В Австралії та Новій Зеландії члени урядів обираються парламентською фракцією правлячої партії, а прем'єр-міністру належить тільки право розподілу портфелів між міністрами.

Однак, перебільшувати значення всіх цих конституційних процедур не варто. Питання про формування уряду зумовлене передусім не юридичними чинниками, а реальною розстановкою партійно-політичних сил та їхнім представництвом у парламенті. Вважається, що уряд має підтримку нижньої палати доти, доки вона не проголосує проти його пропозиції з принципово важливого питання або прямо не висловить йому недовіру. В сучасних умовах у багатьох державах голова уряду після його призначення повинен у встановлений основним законом строк подати парламенту (нижній палаті) склад уряду й урядову програму, щоб отримати довіру. Відповідне рішення парламенту (палати) приймають абсолютною більшістю голосів. Така процедура називається інвеститурою уряду. Парламентська інвеститура (затвердження) дається або нижньою палатою (Великобританія), або обома палатами окремо (Бельгія, Італія), іноді на спільному засіданні палат (Румунія).

У президентських республіках застосовується суто позапарламентський спосіб формування уряду. В країнах Латинської Америки право президента самостійно і незалежно від будь-яких органів формувати уряд, як правило, ніяк не обмежується. Так, Конституція Коста-Рики у п. 1 ст. 139 надає главі держави право "вільно призначати і звільняти міністрів уряду", а в ст. 146 вказує, що "для призначення і звільнення міністрів досить підпису президента". В США, Нігерії, Еквадорі призначення главою держави міністрів вимагає схвалення парламенту (найчастіше верхньої палати). На Філіппінах же необхідне схвалення спеціального комітету із парламентських призначень, до складу якого входять голова сенату і по 12 членів від обох палат, які обираються пропорційно чисельності партійних фракцій.

Завершуючи розгляд порядку формування урядів, не можна не вказати на особливості процедур, які застосовуються в ряді країн. У Росії, наприклад, голову уряду призначає президент за згодою Держдуми – нижньої палати парламенту. Якщо палата тричі відхилить запропоновані їй на розгляд кандидатури, президент призначає голову уряду сам, розпускає палату і призначає нові парламентські вибори. Голова уряду у тижневий строк після призначення подає президентові пропозиції кандидатур на посади членів уряду. З одного боку, такий спосіб формування уряду визначається як позапарламентський. Проте, з іншого боку, наявність інституту політичної відповідальності уряду перед парламентом, відрізняє його від способу, який прийнятий у президентських республіках. Отже, цей спосіб можна визначити як змішаний, який поєднує елементи і парламентського і позапарламентського способів формування уряду.

Звернемо увагу й на те, що і в наш час демократичних перетворень в абсолютних монархіях, прикритих конституційно-парламентською оболонкою, глава держави призначає членів уряду, звичайно, зі своїх найближчих родичів (Бахрейн, Бруней, Катар, Кувейт, Саудівська Аравія та ін.). В абсолютній монархії Бруней, наприклад, глава держави султан Хассанал Болкіах обіймає посади прем'єр-міністра та міністра оборони. На чолі міністерств фінансів і закордонних справ знаходяться брати султана.

Досить суттєвими є і питання, пов’язані з організацією самого уряду як колегіального органу. І хоча деякі з них мають конституційне значення, проте у переважній більшості випадків в Основних законах про них нічого не сказано. Насамперед, докладно зупинимось на використанні термінів, які застосовуються в різних країнах для позначення членів уряду. До складу уряду поряд з його головою входять державні міністри, міністри, міністри без портфеля, статс-секретарі, а також молодші міністри і парламентські секретарі. В одних країнах державні міністри очолюють найбільш важливі департаменти і в силу цього координують діяльність деяких суміжних міністерств (Португалія, Франція). Даний ранг тут вважається більш високим, ніж просто ранг міністра. В інших же країнах (Великобританія, Індія) він, навпаки, вважається більш низьким, оскільки державні міністри в них є тільки заступниками голів великих міністерств. У Японії ж державними називаються взагалі усі члени уряду. В Норвегії Державний міністр очолює уряд.

Міністри (фр. mіnіstrе, лат. mіnіstеr – слуга) – це родова назва керівників найбільш важливих органів державного управління, які входять до складу уряду (закордонних справ, торгівлі, освіти тощо). Вони завжди є членами уряду. Міністри без портфеля - це посадові особи, члени уряду, які не керують міністерствами, але виконують окремі доручення голови уряду і які мають право вирішального голосу на засіданнях уряду. Деякі з них включаються до складу уряду з урахуванням їхньої важливої ролі у правлячій партії. У даний час вони існують у багатьох країнах, зокрема в Росії. Парламентські секретарі (іноді їх іменують молодшими міністрами) функціонують в основному в окремих країнах англосаксонського права із парламентарною формою правління (наприклад, Великобританія). Головним їхнім завданням є надання допомоги міністрам, главам департаментів у здійсненні їх парламентських обов'язків. Цікаво, що у Великобританії діють усі ці чотири категорії міністрів. Нарешті, в деяких країнах поряд з міністром для керівництва департаментом призначається статс-секретар, який виконує або функції заступника міністра, або відає певною ділянкою роботи всередині даного відомства.

В урядах деяких країн передбачається посади заступників голови уряду. Так, Основний закон ФРН (п. 1 ст. 69) містить норму: "федеральний канцлер призначає одного із федеральних міністрів своїм заступником". Голова російського уряду, згідно з федеральним конституційним законом "Про уряд Російської Федерації" від 17 грудня 1997 р., має своїх заступників. Як правило, в основних законах багатьох держав нічого не сказано про чисельний склад і структуру уряду. Це питання регулюється спеціальними законами і актами глави держави про призначення уряду. Так, ст. 22 японського Закону про кабінет встановлює, що прем'єр-міністр має право призначити до 20 державних міністрів. У деяких же латиноамериканських країнах подібна регламентація суперечить офіційній доктрині, яка стверджує, що "ніяка конституційна перешкода не повинна стримувати зростання обсягу і форм реалізації урядової діяльності". Водночас в окремих країнах кількісний склад уряду встановлюється в конституціях. Так, до складу уряду Норвегії повинні входити прем'єр-міністр і не менш 7 міністрів; Фінляндії – не більше 18 осіб; в Ірландії – від 7 до 15; в Конго – від 10 до 19 міністрів; у Папуа-Новій Гвінеї – від 6 до 1/4 складу парламенту (28) та ін.

Внутрішня структура урядів різноманітна, проте її можна звести до двох основних систем – континентальної та англосаксонської. Континентальна система характеризується тим, що до складу уряду входять усі керівники центральних відомств із загальнонаціональною територіальною юрисдикцією (Італія, Франція, Росія, США та ін.), подібний порядок організації уряду призводить до збільшення його чисельності. Тому в багатьох країнах утворюється більш вузький орган (бюро, президія, рада), який складається з державних діячів, які очолюють найважливіші відомства. Так, у Росії для вирішення оперативних питань уряд РФ, за пропозицією Голови Уряду РФ, може утворити Президію Уряду РФ (ст. 29 федерального конституційного закону "Про уряд Російської Федерації").

До континентальної системи відноситься Кабінет США. Сьогодні він складається із 14 міністрів: державний секретар, міністр фінансів, міністр оборони, генеральний атторней (керівник міністерства юстиції), міністр внутрішніх справ, міністр сільського господарства, міністр праці, міністр торгівлі, міністр освіти, міністр охорони здоров'я та соціального забезпечення, міністр житлового будівництва і міського розвитку, міністр транспорту, міністр енергетики, міністр у справах ветеранів. Членами кабінету є також директор Адміністративно-бюджетного управління, директор Федерального агентства з надзвичайних ситуацій, представник США на торгових переговорах, постійний представник США при 00Н. Природно, що членами Кабінету є Президент і віце-президент – усього 20 осіб.

Англосаксонська система (Австралія, Великобританія, Канада, Індія, Нова Зеландія та ін.) урядової структури відрізняється двома суттєвими особливостями: по-перше, реально існуючий виконавчий орган державної влади конституцією не передбачений (кабінет існує на основі конституційної угоди). До цього часу конституційна догма висуває на перший план: у Великобританії, Канаді – "таємну раду", а в Австралії та Новій Зеландії – "виконавчу раду". По-друге, до складу уряду у власному розумінні цього слова, тобто кабінету, входять не всі керівники центральних виконавчих відомств, а тільки найважливіших з них. Отже, при англосаксонській системі поняття "уряд" і "кабінет" не збігаються, про що вже йшлося вище.

На сучасному етапі спостерігається тенденція до звуження складу уряду – чисельний склад коливається від б до 20. Звичайно ж, центральною політичною фігурою, яка володіє величезними повноваженнями, є голова уряду (прем'єр-міністр). Нерідко він поєднує в своїх руках функції лідера партії та керівника найбільш могутнього органу державної влади.

Функціонування уряду як колегіального органу при вирішення політичних проблем і питань управлінського характеру багато в чому залежить від форми правління і політичного режиму, розстановки політичних сил, традицій та звичаїв, які склалися в тій чи іншій державі. У президентських республіках, а також в абсолютних і дуалістичних монархіях засідання уряду проводяться на власний розсуд носія виконавчої влади, без будь-якої суворо певної періодичності. Основною формою роботи кабінету залишається не стільки колективне обговорення тих чи інших питань, скільки їх вирішення главою держави одноособово або спільно з тими чи іншими міністрами, радниками, фахівцями. Однак при розгляді питань, які зачіпають інтереси багатьох відомств, наприклад, бюджетних, проводяться наради зацікавлених керівників (нерідко під головуванням глави держави), в ході яких відпрацьовується проект рішення. Зокрема, у США в таких нарадах беруть участь не тільки члени кабінету, але й керівники виконавчого управління президента, провідні чини апарату співробітників Білого дому. Остаточне рішення завжди приймає президент.

У змішаних і парламентарних республіках, а також парламентарних монархіях основною формою функціонування уряду (кабінету) є проведення його чергових засідань. У парламентарних державах такі засідання проводяться звичайно в період парламентської сесії один (Великобританія, Індія, Іспанія, Нідерланди), два (Ірландія, Японія) або навіть три (Норвегія) рази на тиждень. В окремих країнах розрізняються різновиди засідань кабінету. В Швеції, наприклад, основним є т.зв. "загальне засідання", що проводиться не рідше одного разу на тиждень під час парламентської сесії. На ньому обговорюються найбільш важливі політичні питання. Другим різновидом засідань кабінету є т.зв. "засідання за обідом". Як правило, члени уряду обідають разом в їдальні урядового приміщення, де крім них, не буває відвідувачів. Багато рішень приймаються під час цих неофіційних обідів, після брифінгу, проведеного тим чи іншим міністром. Існує третій, ще менш формальний, спосіб прийняття рішень – два або три міністри обговорюють питання між собою і приходять до згоди, щоб не забирати час у решти членів кабінету.

Ще однією важливою формою функціонування уряду є діяльність різних комітетів при голові уряду. Всі вони існують поза формалізованою структурою уряду, утворюються і ліквідуються за рішенням прем'єр-міністра. Так, досить розгалужена система як постійних (утворюються найчастіше з головних напрямків діяльності уряду), так і тимчасових комітетів (які утворюються для вирішення окремих питань, що виникають) кабінету функціонує у Великобританії. Ці комітети, найважливіший з яких є комітет оборони та заморської політики, складаються з 6-7 осіб. Ключові комітети очолює, як правило, особисто прем'єр-міністр. Сьогодні вони із допоміжних органів трансформувалися в "самостійні державні органи зі своєю компетенцією і правом виносити рішення", які "в принципі мають ту же силу, що і рішення кабінету у повному складі". Ця система набула розповсюдження і в цілому ряді інших країн (Індія, Канада, ФРН та ін.). Французьке конституційне право розрізняє міжміністерські ради і міжміністерські комітети, в межах яких засідають тільки ті члени уряду, які мають безпосереднє відношення до проблеми, що розглядається. Перші засідають під головуванням президента, другі – під головуванням прем'єр-міністра.

Переважну частину часу засідання уряду звичайно посідають рутинні питання. Дискусія проводиться з питань, з яких не досягнута попередня згода. На засіданнях заслуховуються також інформації з різних аспектів внутрішньої та зовнішньої політики. Протокол засідання веде присутній на ньому спеціальний чиновник (генеральний секретар уряду у Франції, секретар кабінету у Великобританії). Протоколи засідань є таємними і не публікуються. Рішення формулюються головою уряду і не обов'язково ставляться на голосування.

Рішення, що приймаються урядом або від його імені головою виконавчої влади, можуть розрізнятися за своєю юридичною силою. Акти виконавчої влади мають різні назви в окремих країнах. У США – це виконавчі накази Президента, у Великобританії – наказ королеви у раді, у Франції – ордонанси і декрети тощо. Усі акти виконавчої влади мають загальнообов'язковий характер, вони діють на всій території країни.

§ 4. Конституційна відповідальність урядів
у зарубіжних країнах

Важливе значення для характеристики правового статусу урядів мають питання їх конституційної відповідальності за виконання своїх обов’язків. Конституційна відповідальність настає за порушення не конкретної норми, а загальних вимог конституційно-правових приписів. Сюди насамперед можна віднести: 1) позитивну відповідальність уряду перед президентом країни і (або) парламентом; 2) "негативну відповідальність" або відповідальність у порядку імпічменту за дії, що суперечать закону.

Політична відповідальність уряду в країнах з парламентарними та змішаною республіканською формами правління нерідко називають парламентською відповідальністю, пов’язуючи це її визначення з тим, що усі відповідні процедури відбуваються у парламенті. В президентських же республіках уряд, тобто кабінет при главі держави, несе політичну відповідальність перед президентом, який може відправити у відставку міністрів при несхваленні їхніх дій. Але у будь-якому разі вона у певній мірі є правовою відповідальністю у тому розумінні, що вона передбачена правовими нормами (насамперед конституції та контрольними правами парламенту).

Політична відповідальність уряду як елемент конституційної відповідальності настає у зв’язку з незадовільною його роботою або окремого міністра. Згідно з самою ідеєю власне політичної відповідальності уряду, останній здійснює свої функції до того часу, доки його діяльність задовольняє парламент. Конституції визначають, як правило, чи розповсюджується парламентська відповідальність на окремих членів уряду, чи тільки на уряд у цілому.

Конституційній теорії і практиці зарубіжних країн відомі два різновиди політичної відповідальності уряду – колективна та індивідуальна. Наприклад, в Іспанії, Казахстані, Росії, Чехії та Японії та в деяких інших країнах припускається тільки колективна відповідальність. У ст. 108 Конституції Іспанії, зокрема, зафіксовано таке положення: "За свою політичну діяльність Уряд несе солідарну відповідальність перед Конгресом депутатів". За конституційним же правом ФРН ця відповідальність має індивідуальний характер, що знайшло свій відбиток у ст. 65 Основного закону: "Федеральний канцлер визначає основні напрями політики і несе за них відповідальність. У межах цих основних напрямів кожний федеральний міністр самостійно і під свою відповідальність веде справи своєї галузі".

Розглянемо докладніше конституційну практику ФРН. Тут на конституційному рівні (ст. 65 Основного закону) визначають також найважливіші сфери діяльності Федерального канцлера і міністрів, на які розповсюджується їх парламентська відповідальність – це основні напрями політики (для канцлера) і відання справ своїх галузей (для міністрів). Відповідальність уряду в цілому розповсюджується на всі його рішення, що приймаються ним як колегіальним органом. Щодо обов’язку звіту, то він реалізується за допомогою інформації про стан справ у підзвітній сфері. Для цього використовується право виклику до комітетів Бундестагу, право депутатів на запит і право нижньої палати проводити розслідування (ст. 43, абз. 1). Можливі також публічні дебати у Бундестазі. На практиці конституційно-правовим виходом із кризових ситуацій служать передусім пропозиції з приводу несхвалення або осуду діяльності канцлера або окремих міністрів.

Особливостями відрізняється практика Великобританії а також інших англомовних країн, які сприйняли засади британської конституційної системи. У Великобританії уряд несе індивідуальну та колективну відповідальність перед парламентом. Найбільш серйозна її форма – це відмова урядові в довірі (у ХХ ст. застосовувалося двічі – в 1924 і 1979 рр.), а також резолюція осуду (у цьому столітті не застосовувалась). Питання же довіру в умовах режиму матеріалізму ставиться самим урядом, як правило, у зручний для нього час з метою здійснення тиску на парламент і заставити його прийняти урядовий білль. Якщо ж у довірі буде відмовлено, уряд буде змушений піти у відставку або запропонувати монарху розпустити Палату громад.

Звичайно, колективна відповідальність міністрів може поєднуватися з індивідуальною відповідальністю останніх за доручену їм сферу діяльності. Ця практика характерна для таких держав, як Гватемала, Греція, Коста-Рика, Колумбія, Уругвай, Словаччина.

Можливе також притягнення міністрів до судової відповідальності за ініціативою парламенту (Румунія, Фінляндія, Франція), Розгляд справ може бути віднесений до юрисдикції верхньої палати (США), конституційного суду (Італія, ФРН) або спеціального судового органу (Висока палата правосуддя – у Франції, Марокко, Габоні; Державний суд – у Фінляндії).

§ 5. Компетенція урядів та
її конституційно-правове регулювання

Більшість конституцій зарубіжних країн, як правило, не містять розгорнутих положень, які би детально регламентували компетенцію урядів.

У т.зв. "старих конституціях" регламентацію компетенції уряду зведено до формули "виконавча влада належить королю". У післявоєнних конституціях, як правило містяться загальні формулювання. Так, ст. 20 Конституції Франції зазначає, що "уряд визначає і здійснює політику нації" і що "в його розпорядженні знаходяться адміністративні органи та збройні сили". Досить докладний перелік повноважень уряду містить Конституція Японії (ст. 73), в якій говориться, що кабінет сумлінно запроваджує в життя закони, веде державні справи, керує зовнішньою політикою, складає бюджет і подає його на розгляд парламенту тощо. Відносно детально про компетенцію урядів ідеться в конституціях держав Центральної та Східної Європи, а також у конституціях деяких з тих держав, що утворилися на терені колишнього СРСР. Наприклад, ст. 35 Конституції Угорщини так визначає компетенцію Уряду: а) захищає конституційний порядок, захищає і гарантує права громадян; б) забезпечує виконання законів; в) спрямовує і координує діяльність міністерств та інших установ, які йому безпосередньо підпорядковуються; г)  у співробітництві з міністром внутрішніх справ забезпечує нагляд за законністю дій місцевих органів управління через уповноважених республіки; д) забезпечує підготовку планів соціально-економіч­ного розвитку та їх виконання ; е) визначає завдання держави з питань розвитку науки і культури та забезпечує умови, необхідні для їх виконання; визначає систему соціального забезпечення та охорони здоров'я і забезпечує необхідні для цього матеріальні ресурси; є) контролює діяльність Збройних сил, поліції та інших силових органів; ж) вживає заходів для відвернення катастроф, що загрожують безпеці життя та власності грома­дян, для ліквідації їх наслідків та підтримання громадського порядку і безпеки; з) бере участь у формуванні зовнішньої політики; укладає міжнародні договори від імені уряду; і) виконує всі обов'язки, встановлені для нього законом; ї) у межах своїх повноважень видає закони і приймає рішення.

Із цього переліку можна вивести і предмети відання, і повноваження Уряду Угорської Республіки.

Певне уявлення про способи конституційно-правового регулювання компетенції уряду у змішаних республіках можна отримати на прикладі Конституції Намібії 1990. У ст. 40 визначаються такі функції та повноваження:

а) керівництво, координація і нагляд за міністерствами і урядовими відомствами, включаючи напівдержавні підприєм­ства; консультування президента і Національних Зборів щодо бажаності і доцільності попереднього підзаконного регулю­вання становища таких підприємств з точки зору публічного інтересу; б) законодавчу ініціативу; в) надання Національним Зборам проектів державного бюджету і плану економічного розвитку, а також звітів про їх виконання; в) виконання законів; г) участь у засіданнях і дебатах Національних Зборів; д) створення згідно із законом господарських організацій, установ і напівдержавних підприємств від імені держави; е) роз'яснення членам намі­бійської зовнішньої та внутрішньоторговельної політики і відно­син з іншими державами, звіти про це Національним зборам; ж) допомога Президенту в укладенні міжнародних договорів; консультування його з питань національної оборони і під­тримання правопорядку, звіти про це Національним Зборам; з) видання вказівок, інструкцій та директив для виконання законів; і) збереження пильності з тим, щоби прояви апартеїду, трай­болізму та колоніалізму в будь-якій формі не мали місця у Віль­ній та незалежній Намібії, яка історично була жертвою таких проявів.

З наведених прикладів можна зробити висновок, що уряди, як правило, наділені широкою предметною та функціональною компетенцією.

З позицій сучасної державно-правової доктрини, уряд у будь-якій державі покликаний забезпечити захист існуючого конституційного порядку, гарантувати права і свободи людини, захист зовнішніх інтересів держави, на нього покладено здійснення економічних, соціальних та інших функцій у сфері державного управління. Для здійснення таких завдань уряд наділяється необхідними владними правами і прерогативами, володіє матеріальними і фінансовими ресурсами, в його розпорядженні знаходяться розгалужені адміністративний та військово-поліцейський апарати.

Повноваження у сфері політичного керівництва. Конституції переважної більшості країн закріплюють за урядами провідну роль у розробці, формуванні та реалізації внутрішньої та зовнішньої політики. Згідно з Основним законом ФРН (ст. 65) та Конституцією Італії (ст. 95) вироблення основних напрямів і загальне керівництво політикою віднесене до відання голови уряду. Подібне формулювання містяться у Конституціях Франції (ст. 20), Іспанії (ст. 97) та інших країн. Зазначимо в цьому зв'язку, що навіть у тих країнах, де діяльність уряду в недалекому минулому трактувалась як здійснення виконавчої функції (наприклад, Великобританія), сучасна конституційно-правова доктрина помітно змінила свої підходи. Англійські державознавці тепер стверджують, що виконавча функція полягає насамперед у пропагуванні загальної політики, її формулюванні та керівництві, її проведенні в життя.

Уряди, як правило, пропонують досить привабливі програми під гаслами "боротьба із безробіттям", "відродження країни" тощо. Однак у більшості випадків такі програми залишаються на рівні політичної риторики. Вони породжують тільки деякі політичні, але не правові наслідки та не створюють прав і обов'язків у юридичному розумінні слова.

Повноваження у галузі управління є винятково широкі й багатоманітні та охоплюють усі основні сфери суспільного життя. Оскільки уряд є вищим адміністративним органом країни, то він здійснює функцію загального управління, тобто діяльність, спрямовану на реалізацію політичних цілей, які висуваються ним. Передусім уряд узгоджує, координує і спрямовує діяльність усіх центральних міністерств і відомств. Ця функція здійснюється як за допомогою періодичних засідань кабінету, так і за допомогою комітетської системи. Не менш важливий засіб – використання адміністративного апарату. Уряд у будь-якій країні комплектує і безпосередньо спрямовує діяльність адміністративного апарату. Саме чиновники є головною ланкою, яка забезпечує послідовність і постійність у діяльності державного механізму. Через них уряд реалізує свої повноваження в конкретних сферах управління. Так, у Франції в держапараті зайнято біля 2 млн. людей (або 1 чиновник на 29 жителів країни), у Великобританії – біля 1 млн. плюс до цього понад 2 млн. людей в органах місцевого управління (співвідношення 1 до 20), в США у федеральних структурах зайнято близько 3 млн. людей і ще 13 в органах влади штатів і місцевого управління (1 до 18). Отже, ця професійна бюрократія займається конкретною управлінською діяльністю. Адже відповідно до законодавства та прийнятої доктрини державні службовці повинні коректно виконувати приписи та накази уряду і надавати необхідні поради міністрам і начальникам з питань управління. Прийнято вважати, що вони несуть відповідальність за практичне здійснення урядової політики. Уряд володіє правом контролю та розслідування їхньої діяльності.

Повноваження в галузі законодавства. Умовно ці повноваження можна поділити на дві групи: перша — це участь у законодавчому процесі; друга - його власне правотворча діяльність. Участь уряду в законодавчому процесі здійснюються у двох напрямках. По-перше, уряд є головним джерелом законодавчої ініціативи. Так, парламентська статистика західноєвропейських країн підтверджує, що понад 90 % законопроектів, які ветуються парламентом і стають законами вноситься урядом. З цією метою у США адміністрація використовує для цього Програму законодавчої діяльності, яка викладається Президентом у Посланні про становище країни.

По-друге, уряд здійснює вирішальний вплив на законодавчий процес. Для цього в президентських республіках уряд використовує право відкладального вето і безпосередні контакти з парламентаріями. Водночас у країнах із парламентарною формою правління партійні фракції є головним засобом, за допомогою якого уряд контролює законодавчий процес.

Нормовстановлюючу діяльність уряду можна також поділити на дві сфери: 1) власне регламентована влада, коли видаються різні нормативні акти на основі та на виконання парламентських законів; 2) делеговане законодавство, коли уряд видає нормативні акти за уповноваженням парламенту. В даний час досить розповсюджене явище у багатьох країнах, зокрема, у Великобританії, Франції, США.

Зовнішньополітичні повноваження. Дискреційний, тобто на власний розсуд, характер зовнішньополітичних повноважень уряду досить широкий. Таке становище обґрунтовується конституційно-правовою доктриною, яка використовує при цьому концепцію зовнішнього суверенітету і зовнішньої влади. Згідно з першою концепцією, що сформульована в рішеннях Верховного Суду США, зовнішньополітичні повноваження федерального уряду є похідними від особливої природи зовнішнього суверенітету і здійснюються незалежно від того, закріплені вони в конституції чи ні. Друга концепція, яка виходить із особливої природи зовнішньої влади, обґрунтовує свободу самостійного прийняття ухвал уряду при проведенні зовнішньої політики. Це виправдовується особливими умовами її здійснення і передбачає мінімальну гласність і майже відсутність парламентського контролю. До числа юридично закріплених повноважень уряду у цій сфері відносяться: а) визначення загальних цілей, шляхів і засобів реалізації зовнішньої політики, а також давання вказівок і директив дипломатичному апарату на проведення міжнародних переговорів; б) часть у ратифікаційному процесі; в) призначення дипломатичних представників; г) участь у вирішенні питань війни і миру.

Інші повноваження. Чисто урядовим повноваженням є складання та виконання бюджету. В країнах із парламентарними формами правління уряду в разі внутрішніх заворушень або зовнішньої загрози належить право прийняття надзвичайних заходів. Зауважимо при цьому, що умови застосування урядом надзвичайних повноважень детально регламентовані на конституційному рівні (Індія, ФРН). У багатьох країнах, зокрема у Великобританії та США, діє спеціальне законодавство про надзвичайний стан.

Певний інтерес викликає питання про посадовий оклад голів урядів, який становить, зокрема у прем’єр-міністра Сінгапуру – 810 тис. дол. США, а у прем’єр-міністра Японії – 400 тис. дол. США на рік.

Підсумовуючи сказане, підкреслимо , що визначальна роль уряду в державному механізмі в цілому забезпечується не тільки формальними його повноваженнями, які зафіксовані в конституційному законодавстві, а на практиці нерідко зумовлюється й тим фактом, що до складу уряду, як правило, входять найбільш впливові діячі держави. Саме тому уряд зазвичай є реальним центром політичної активності, своєрідним двигуном, який дає хід усьому державному механізму.

Розділ ХІІ

Конституційні засади судової влади
в зарубіжних країнах

§ 1. Поняття судової влади та судової системи

Суди стали державними установами у далекому минулому, а саме тоді, коли людство відмовилося від самосуду. Та історично відокремлення судової влади у самостійну сферу державного регулювання сталося у ХVІІІ ст. Спочатку у правовій доктрині (зокрема, в теорії розподілу влад, обгрунтованій Дж.Локком і Ш.Монтеск’є), а потім і в конституційних актах (починаючи з Конституції США 1787 р.) суди звільняються від злиття з органами виконавчої влади. З того часу стає правомірним використання поняття судової влади.

Судова влада – згідно з теорією розподілу влад самостійна і незалежна сфера публічної влади (поряд із законодавчою і виконавчою),яка представляє собою: а) сукупність повноважень щодо здійснення правосуддя;, б) систему державних органів які здійснюють ці повноваження¹. Її найбільш суттєвою особливістю є те, що вона, як випливає з наведеної дефініції, може бути реалізована тільки державними судами, які входять до складу судової системи відповідної країни.

В юридичній літературі до повноважень, які складають зміст судової влади, відносять: конституційний контроль; правосуддя; контроль за законністю та обгрунтованістю рішень і дій державних органів і посадових осіб; участь у забезпеченні належного виконання вироків та інших судових рішень; розгляд і провадження матеріалів (справ) про адміністративні порушення, підвідомчі суди; роз’яснення діючого законодавства з питань судової практики; участь у формуванні суддівського корпусу і сприяння органам суддівського товариства².

Теоретично судову владу як вид влади не можна ототожнювати із судами, судовою системою. За своїм змістом судова влада виходить за межі її носіїв – судів системою закладених у суди можливостей впливати на інші види державної влади, людину і суспільство в цілому. Але практично судова влада і суд (судова система) не можуть існувати окремо. Можна погодитись із російським ученим-конституціоналістом Є.І.Колюшіним, який вбачає теоретичне і практичне значення підкреслювання нетотожності судової влади і судів (судової системи) насамперед у намаганні забезпечити їх гармонійну єдність, оскільки справді неефективна судова система паплюжить у підсумку судову владу, а судова влада, відірвана від судової системи, перетворюється у пусте тремтіння повітря¹.

Судова влада, як гілка державної влади, своїм походженням зобов’язана народові, який є джерелом будь-якої державної влади. Тому самостійність і незалежність судової влади, про яку так часто пишуть у наукових працях і фіксують у законодавстві, повинна існувати тільки у взаємовідносинах із владою законодавчою і виконавчою. Але стосовно народу судова влада не може бути самостійною. Більше того, у даному контексті навіть існує об’єктивна необхідність взаємодії трьох видів державної влади як рівноважних, але підпорядкованих владі народу, покликаних забезпечувати й оберігати владу народу.

Загальновідомо, що кожна гілка влади здійснює свої функції за допомогою особливих, властивих тільки їй органів. У судової влади такими є суди, які складають у своїй сукупності судову систему. Її організаційні форми визначені законом і можуть бути змінені тільки у законодавчому порядку. Вже перша писана конституція – Конституція США – відобразила цей момент, зафіксувавши у розд. 1 ст. ІІІ таке положення: "Судова влада Сполучених Штатів здійснюється Верховним судом і тими нижчими судами, які будуть час від часу встановлюватися і засновуватися Конгресом". У сучасних демократичних державах здійснення основних повноважень судової влади покладається на суди різних категорій (загальної компетенції, спеціалізовані, адміністративні, конституційні), а також іноді на т.зв. квазісудові органи. Отже, судова система – це сукупність усіх судів даної держави, які мають спільні завдання, пов’язані між собою відносинами щодо здійснення правосуддя.

Судова влада володіє рисами (ознаками), які відрізняють її від інших гілок влади. По-перше, вона має конкретний (як правило, інцидентний) характер. За ініціативою заявника суд розглядає і розв’язує на основі норм права і від імені держави конкретні кримінальні, цивільні, адміністративні та інші спори, а також справи про конституційність і законність актів і дій державних органів. По-друге, діяльність судової влади відбувається у межах суворо і детально регламентованої законом процедури. По-третє, судова влада належить судовій установі, а здійснюється одноособово суддею або судовою колегією (суддями; суддями і присяжними; суддями і народними засідателями тощо). Її кадровий склад – судді – утворюють особливий професійний прошарок, т.зв. суддівський корпус, який має особливий правовий статус (наприклад, ст. 92 Основного закону ФРН містить таке положення: "Судова влада доручається суддям"). Інакше кажучи, судді є справжніми носіями судової влади.

Чи не найяскравіше передав соціальну роль судової влади французький дослідник державного ладу США Алексіс де Токвілль, який у книзі "Демократія в Америці" (1835 р.) писав: "Усі уряди мають ото й усе дві можливості подолати опір, який чинять йому громадяни: матеріальні засоби якими вони самі володіють, і ухвали судів, до чиєї допомоги вони можуть звертатися... велика мета правосуддя полягає в зміні ідеї насильства ідеєю права, у встановленні правової перепони між урядом і силою, яку він використовує"¹.

У конституційно-правовій літературі часто і небезпідставно вказується, що ніхто, крім судової системи в особі утворюючих її судів, не може здійснити правосуддя від імені держави. Крім того, конституційне право багатьох зарубіжних держав забороняє навіть створення і діяльність надзвичайних судів, у тому числі і в умовах надзвичайного військового стану. З іншого боку, підкреслюється, що ніхто, в тому числі і держава в особі її органів, не вправі втручатися в діяльність судової системи щодо здійснення правосуддя. Усі фізичні та юридичні особи, включаючи і вищі органи влади й управління держави, зобов’язані беззастережно виконувати судові ухвали. Відомий латинський афоризм "Fiat justitia, pereat mundus!", ("Та здійсниться правосуддя, хоча би загинув світ!") означає, що право повинно застосовуватися судом, незважаючи ні на які політичні та інші наслідки.

Але при всій відносній самостійності судової влади вся ж її діяльність багато в чому залежить від інших гілок влади, і передусім від законодавчої. Саме остання визначає компетенцію окремих ланок судової системи, статус суддів і цілу низку інших питань. Підвалиною цієї законодавчої регламентації є конституція. Конституційні засади деталізуються у спеціальних законах (про це мова піде нижче).

Щодо ролі виконавчої гілки влади стосовно судової системи, то вона менш значна. У самому загальному плані вона зводиться до матеріально-технічного забезпечення діяльності судів. Ця роль дещо більша у тих державах, де на міністерства юстиції покладені окремі управлінські функції та керівництво прокуратурою, як це, наприклад, має місце у ФРН, де на міністерство юстиції земель (їх діяльність координує федеральне міністерство юстиції) покладено призначення більшої частини суддів.

Водночас у другій половині ХХ ст. виявилась тенденція передавання відповідних функцій до особливих органів суддівського самоврядування, які передбачені багатьма конституціями новітнього періоду (наприклад, Вища Рада магістратури – в Італії, Франції; Вища Рада судової влади – у Болгарії; Всепольська Судова Рада – у Польщі, Рада правосуддя – у Вірменії тощо). На такі і подібні до них органи суддівського самоврядування покладені завдання формування суддівського корпусу та кар’єри суддів і прокурорів, їх призначення на посаду, дисциплінарна відповідальність, реорганізації окремих судів, інспектування судів у необхідних випадках тощо.

У конституційному праві залишаються спірними проблеми віднесення до органів судової влади прокуратури і особливих органів, покликаних вирішити питання про відповідальність глави держави, міністрів і деяких інших посадових осіб (як, наприклад, Висока палата правосуддя і Суд Республіки – у Франції)¹.

Не знає однозначного розв’язання проблема віднесення прокуратури до органів судової влади. Звичайно, тут усе залежить від місця, що посідає прокуратура у системі державних органів. У більшості держав, як свідчить порівняльний аналіз судових систем, прокуратура діє під загальним керівництвом міністра юстиції, утворюючи більш-менш централізовану систему. Але в ряді держав це система не тільки відповідає судовій системі, але й організаційно пов’язана з нею; прокурори перебувають і діють при судах. Судді і прокурори у даному випадку утворюють єдиний професійний корпус, який зветься магістратурою, і звуться магістратами. При такій системі прокуратура охоплюється поняттям судової влади. У тих же державах (КНР, Угорщина та ін.), де прокуратура є організаційно відокремленою самостійною системою, вона посідає нібито проміжне становище між судовою і виконавчою гілками влади, але нерідко ближче до останньої. У США, наприклад, міністр юстиції є одночасно Генеральним атторнеєм, але тут прокуратура має у значній мірі децентралізований характер.

Прикладом першої моделі може служити Франція. В цій державі при судах першої інстанції перебувають т.зв. республіканські прокуратури, при кожному суді другої (апеляційної) інстанції – Генеральний прокурор із групою помічників, перший з яких іменується Генеральним адвокатом. При вищій інстанції перебуває Генеральний прокурор Касаційного Суду зі своїм апаратом. Прокурори представляють державу в кримінальному та цивільному судочинстві, здійснюють контроль за діяльністю слідчих органів. Загальне керівництво прокуратурою здійснює міністр юстицій².

Спірним є і віднесення до судової влади передбачені деякими конституціями особливих органів, до компетенції яких входять притягнення до відповідальності високих посадових осіб. Проти віднесення цих органів до судової влади можна висувати такий незаперечний аргумент, як обрання їх членів палатами Парламенту із числа депутатів.

Нарешті, ще одне зауваження методологічного характеру. Як уже було показано вище, суди існують давно і повсюдно. Але наявність судів не рівнозначна наявності судової влади. Для того, щоб вона склалась у відносно самостійну і незалежну гілку влади, потрібен був значний період розвитку конституціоналізму й утвердження демократичних форм правління. Тому у найбільш загальному плані можна стверджувати, що утвердження самостійної судової влади – це результат руху країн світу по шляху правової державності.

§ 2. Конституційно-правове регулювання
судової влади у зарубіжних країнах

Основою законодавчої регламентації судової влади є конституція. Практично немає такої сучасної конституції, в якій не було б розділу про цю гілку публічної влади ("Про судову владу" – конституції Іспанії, Франції, Японії; "Правосуддя" – Основний закон ФРН; "Суди" – конституція Португалії; "Судочинство" – конституція Угорщини; "Судова система" – конституція Македонії тощо), де в стислій формі встановлено те, що прийнято об'єднати під назвою "конституційні засади судової влади". Сюди входять:

– визначення судової влади як однієї зі складових системи розподілу влад;

– основні принципи організації та діяльності судової системи;

– правовий статус суддів;

– судові гарантії прав і законних інтересів громадян.

Ці конституційні засади детально розвинуті в законах про судоустрій (наприклад, у ФРН – Закон про судоустрій (у редакції 1975 р.); у Франції –Кодекс судоустрою 1978 р.; в США – "Судоустрій і судочинство", розд. 28 зводу Законів США; в Іспанії – "Органічний закон про судову владу" 1981 р. та ін.), а також у законах про статус суддів (у Франції – "Органічний закон про статус магістратури" 1958 р., у ФРН – "Закон про суддів" 1961 р. та ін.).

Зрозуміло, що обсяг конституційного регулювання судової влади у різних державах неоднаковий.

Конституція Франції, наприклад, до розділу про судову владу включає лише три статті. У ст. 64 йде мова про те, що Президент Республіки є гарантом незалежності судової влади і про те, що йому допомагає Вища рада магістратури. В цій та наступних двох статтях декларуються деякі загальні принципи правосуддя, і зокрема про незмінюваність суддів і про те, що ніхто не може бути безпідставно позбавлений свободи. Про судову владу в цій Конституції говориться як про "охоронця особистої свободи, яка забезпечує дотримання цього принципу згідно з умовами, передбаченими законом" (ст. 66). Усі інші питання, що стосуються порядку висування кандидатів на суддівські посади, призначення суддів, їх правового статусу і структури судової системи, делеговані органічним законом (Закон про Вищу раду магістратури 1958 р., Закон про статус магістратури 1958 р., Закон про Високу палату правосуддя 1959 р., Закон про Конституційну Раду 1958 р.). Окрім цих законів, організація судів регулюється Кодексом судоустрою, затвердженого Декретом від 16 березня 1978 р.

Зовсім інакше здійснене конституційне регулювання судів у ФРН. Розділ ІХ Основного закону, під назвою "Правосуддя" містить досить докладні положення стосовно юрисдикції судів і основних принципів здійснення правосуддя судами, а також правових гарантій громадян. Широко трактується в Основному законі поняття судової влади. Згідно ст. 92 юрисдикційно влада доручається суддям; вона здійснюється конституційним судом, федеральними судами і судами земель. Для здійснення правосуддя в галузі загальної, адміністративної, фінансової, трудової та соціальної юрисдикції відповідно до ст. 95, Федерація заснувала в якості вищих судових інстанцій: Федеральну судову палату, Федеральний адміністративний, Федеральний фінансовий, Федеральний трудовий і Федеральний соціальний суди. Крім того, ст. 96 дозволила Федерації заснувати федеральний суд для правового захисту комерційної діяльності, військово-кримінальні суди для Збройних сил, а також суди щодо розгляду у дисциплінарному порядку та розгляду скарг.

Ще одну модель конституційного регулювання судової влади виявляє Основний закон Іспанії. П. 1 ст. 117 проголошує, що "Судова влада походить від народу і здійснюється від імені Короля суддями і магістратами, які незалежні, незмінювані, відповідальні перед законом і підкоряються тільки закону". В ньому проголошується принцип єдності судової влади, яка очолюється Генеральною радою як вищим керівним органом (п. 2 ст. 122) – Вищою судовою інстанцією єдиної для всієї Іспанії і для всіх сфер судової діяльності є Верховний суд (ст. 123). В Іспанії є також Конституційний суд, який є єдиним верховним тлумачем Конституції для всієї країни. Конституція у розділі ІХ підкреслює виняткову незалежність Конституційного суду не тільки від судової влади, але і від законодавчої та виконавчої влад.

З точки зору конституційної організації судів з-поміж європейських держав особливе місце посідає Великобританія. Оскільки тут немає писаної конституції, викладеної у вигляді єдиного акта, питання організації судів регламентуються Законами про судоустрій 1873-1875 рр. і Законом 1971 р. про суди Англії та Уельсу, в яких установлена чітка судова ієрархія. Усі суди тут поділені на вищі та нижчі судові установи, а повноваження окремих судових установ регулюються відповідними парламентськими актами. На чолі всієї судової системи, включаючи суди спеціальної юдмадикції, стоїть Лорд-канцлер, який входить до складу уряду (є членом Кабінету міністрів), і одночасно головою Палати лордів Парламенту. Повноваження, якими він володіє щодо судів, делегуються йому парламентськими актами.

Із неєвропейських держав доцільно зупинитися на аналізі конституцій США та Японії.

У США, наприклад, конституційне регулювання організації федеральних судів і судів штатів відрізняється. Так, згідно з Конституцією США 1787 р., судова влада здійснюється Верховним судом США і тими нижчими судами, які будуть час від часу створюватися Конгресом. Через два роки після прийняття Конституції нижчі федеральні суди були засновані у вигляді судів двох рівнів: районних судів (суди першої інстанції) та окружних судів (апеляційна інстанція). Щодо судових систем окремих штатів, то обсяг конституційного регулювання їх організації розв’язується по-різному. В штаті Нью-Йорк Конституція лише коротко окреслює загальну структуру судів. Конституція же штату Іллінойс, навпаки докладно викладає усно структуру судів цього штату, їх повноваження, порядок обрання і призначення суддів тощо)¹.

Конституція Японії 1947 р. присвячує судовій системі VІ розділ під назвою "Судова влада". Ст. 76 проголошує, що уся повнота судової влади належить Верховному суду і таким судам нижчих інстанцій, які будуть засновані законом" (це норма, як бачимо, запозичена з Конституції США). Найважливішими є два положення, які встановлені у цій же статті: 1) жоден адміністративний орган не може здійснювати судову владу з правом остаточного розв’язання (абз. 2); 2) усі судді незалежні і діють, додержуючись своєї совісті, при цьому вони керуються тільки Конституцією і законами (абз. 3). В Японії створена багаторівнева судова система – суди в префектурах, апеляційні суди та Верховний суд. Крім того, діють суди у сімейних справах та суди сумарної юрисдикції. Інакше кажучи, зовні судова система схожа на аналогічні структури в інших зарубіжних країнах.

Отже, трактування поняття судової влади та її конституційне регулювання в різних країнах різне. Законодавці розглянутих держав додержувалися своїх конституційних традицій. І все ж порівняльний аналіз відповідних положень дає підставу відзначити деякі загальні риси. До них, насамперед, можна віднести:

а) заборона на запровадження надзвичайних судів;

б) в окремих державах (США, Японія та ін.) повноваженнями конституційного контролю володіють суди загальної конституції на чолі з Верховним судом;

в) конституційне регулювання діяльності судів значно повніше відображене у писаних конституціях.

§ 3. Конституційні засади судової організації

Організація та діяльність суду, як правило, є предметом не тільки власне законодавчого регулювання, але й конституційного. В діючих конституціях зарубіжних країн немає вказівок на те, як повинна бути організована судова система, з яких інстанцій складається її ієрархічна система. Як правило, вони говорять про верховні суди, які очолюють судову систему, вказуючи при цьому, що нижчі засновуються законом. Пояснюється це тим, що час від часу об'єктивно виникає потреба внесення у судові структури тих чи інших змін, нерідко досить серйозних, не зачіпаючи конституційні тексти.

Виділяють три моделі побудови судової системи.

1. Судова система з внутрішньою спеціалізацією (універсальної юрисдикції), яка діє в КНР, Нідерландах, Швеції, Японії та інших країнах, є єдиною системою загальних судів, що розглядають усі основні види судових справ. Вони здійснюють і кримінальне, і цивільне, й адміністративне судочинство, а в деяких державах – і судовий конституційний контроль. Ця модель не виключає існування в країні також окремих спеціалізованих судових органів, наприклад, у справах неповнолітніх, патентних і податкових судів. Проте останні тільки доповнюють основну загальну судову систему, а деякі з них мають швидше квазісудовий характер.

Система загальних судів має ієрархічну триступінчасту структуру, а в ряді країн – і чотириступінчасту. Основна маса справ розглядається в судах першої інстанції, які умовно можна назвати "районними" (в різних країнах вони мають різні найменування). Наступна інстанція – апеляційні суди, які розглядають скарги на ухвали судів першої інстанції, які входять до судового округу даного апеляційного суду, а також найбільш складні справи, віднесені законом до їх компетенції. Апеляційний порядок розгляду скарг означає повторний розгляд справи у повному обсязі. Така форма характерна для Франції, Індії. Та є ще один варіант оскарження судових ухвал – це касаційний порядок, який, зокрема, існує в країнах колишнього СРСР. Суд розглядає матеріали справи і перевіряє їх з точки зору формальної. Там заслуховуються тільки представники скаржника і думку нейтрального представника державної юстиції. Якщо суд другої інстанції (касаційний суд) знайде будь-які недоліки в процесі, то він скасовує ухвалу нижчестоящого суду і направляє його на повторний розгляд. Нарешті, вищий судовий орган – "верховний суд" (вищий наглядовий орган) перевіряє ухвали нижчестоящих судів у плані правильності застосування правової норми, проте іноді він може розглядати особливо важливі справи в якості першої інстанції.

2. Т. зв. американська модель, яка існує в деяких державах із федеративним устроєм (наприклад, США). Тут функціонують паралельно федеральна судова система і система судів кожного зі штатів. Компетенція цих судів розрізняється в основному по тому, яка норма – федерального законодавства або права штату – належить застосуванню в даній справі. Наприклад, федеральна судова система США має таку структуру: Верховний суд (дев'ять суддів), близько 100 районних судів (їх іменують також окружними) в якості судів першої інстанції; 14 апеляційних судів (друга інстанція). Поділ території країни на судові округи не збігається з її адміністративно-територіальним поділом. Такий поділ використовується для того, щоб зробити суди максимально незалежними від регіональних влад.

3. Судова система із зовнішньою спеціалізацією характеризується тим, що поряд із системою загальних судів діють інші самостійні спеціалізовані системи судів. Судова система країни в цілому нібито складається з декількох автономних підсистем, кожна зі своєю компетенцією. І хоча за масштабами діяльності система загальних судів при цьому залишається головною, проте її компетенція в тій чи іншій мірі є урізаною порівняно з компетенцією загальних судів з судової системи першої моделі. Як вже зазначалося вище, полісистемність найкращим чином представлена у ФРН, в інших же країнах спостерігається, як правило, наявність двох-трьох систем.

Зупинимось докладніше на судовій системі Португалії. Згідно з Конституцією (ст. 211), у цій державі, крім Конституційного суду існують такі категорії судів: а) Верховний суд і суди загальної юрисдикції першої та другої інстанцій; б) Верховний адміністративний суд і решта адміністративних і фіскальних судів; в) Лічильна палата; г) військові трибунали. Крім того, Конституція передбачає існування морських судів та арбітражних судів.

Незалежно від форми (моделі) судової системи, усі конституції демократичних держав містять норми про побудову судів на принципі участі населення у здійсненні правосуддя (наприклад, ст. 91 Конституції Австрії містить формулу: "народ бере участь у здійсненні правосуддя"). Конкретно питання про участь населення в здійсненні правосуддя зводиться до наявності в одних країнах суду присяжних, в інших – інституту судових засідателів (шефенів), а в третіх – обох названих форм. В усіх цих випадках у розгляді справ поряд із професійними суддями беруть участь громадяни, як правило, із числа тих, що проживають на території даного судового округу.

Вкажемо ще на один принцип конституційного значення, якому повинна відповідати судова система в демократичній державі, – рівності громадян перед законом і судом. Його треба розуміти як забезпечення доступу громадян до правосуддя. Основною перешкодою на шляху реалізації цього принципу є дорожнеча юридичної допомоги, необхідної громадянам для звернення до суду і самого судового процесу. Наприклад, на початку 80-х рр. судочинство у більшості американських судів коштувало 1,5 тис. дол. на день, а в суді присяжних – не менше 54 тис. дол. на місяць. Година судового засідання коштує 250 дол., 20-хвилинне засідання щодо оформлення визнання вини – 75 дол.. щодо розгляду проступку неповнолітнього - не менше 50 дол. Звичайно, вживаються відповідні заходи, покликані пом'якшити цю перешкоду. Безоплатна правова допомога була розширена у Франції, ФРН, Великобританії, США. Згідно зі ст. 119 Конституції Іспанії "правосуддя здійснюється безоплатно... в усіх випадках для осіб, які не володіють достатніми засобами для провадження процесу". Але в багатьох випадках неможливо обійтися без допомоги адвоката, яка дорого коштує. Отже, проблема залишається нерозв’язаною. Як дотепно висловився один італійський юрист, "Правосуддя служить народові, але коштує йому дуже дорого".

§ 4. Конституційні принципи правосуддя

Конституції більшості держав у тому чи іншому обсязі фіксують і принципи, якими суд повинен керуватися при здійсненні правосуддя, тобто при розгляді конкретних справ. Зрозуміло, що не лише незначна частина правил, які регламентують діяльність суду (для повної регламентації існують процесуальні кодекси). Проте саме ті правила, які зафіксовані в конституціях, можна назвати основоположними. У цілому "каталог" цих принципів і гарантій досить великий; і в правових державах усі вони діють, будучи передбачені якщо не конституціями, то судовим і процесуальним законодавством. Коротко зупинимося на деяких з них.

1. Гарантія підсудності (ст. 101 Основного закону ФРН має такий припис: "Ніхто не може бути вилучений із провадження свого законного судді"). Це означає, що кримінальна або цивільна справа буде розглядатися в суді, який наперед визначений правовими нормами про підсудність. Забороняється утворення спеціальних судів для розгляду будь-якої конкретної справи, як і передавання справ із суду до іншого суду, крім випадків, передбачених законом.

2. Відкритість і гласність правосуддя означає, що судові засідання відкриті для публіки і засобів масової інформації. Так, ст. 209 Конституції Португалії фіксує таке положення: "Судові засідання є відкритими, за винятком випадків, коли сам суд ухвалить про зворотне у мотивованій постанові з метою захисту гідності особи і суспільної моралі або забезпечення нормальної діяльності суду". У будь-якому разі ухвали суду оголошуються публічно.

3. Усний характер процесу (ст. 120 Конституції Іспанії говорить: "Судовий розгляд є переважно усним, особливо в кримінальних справах"). Цей принцип надає найбільші можливості для з'ясування усіх обставин справи, з'ясування позиції всіх учасників процесу.

4. Змагальність. Він означає, що всі сторони в процесі рівноправні, мають рівні можливості для відстоювання своїх правових позицій, а хід їх змагальності одного з іншим допомагає суду об'єктивно оцінювати всі обставини справи. В силу цього принципу сторони вільні у наданні суду доказів, але сам суд не вправі спиратися на докази, отримані з порушенням закону. Загальновизнано, що не можуть використовуватися докази, при отриманні яких допущені приниження гідності особи, тортури і насильства, незаконне вторгнення до житла, зловживання сімейною таємницею, несанкціоноване підслуховування телефонних розмов та ін.

5. Право громадян на захист охоплює не тільки судовий процес, але й усі стадії досудового провадження у справі. Ще Білль про права 1791 р. у шостій поправці до Конституції США прописував, що в усіх випадках кримінального переслідування звинувачений має право на допомогу адвоката для свого захисту. З того часу цей принцип увійшов у більшість конституційних текстів. У Конституції Італії він відбитий таким чином: "Захист є непорушним правом на будь-якій стадії і в будь-якому стані процесу".

6. Презумпція невинуватості. Цей принцип означає, що особа, яка звинувачується у здійсненні злочину, вважається не­винною, доки її вина не буде доказана у передбаченому законом порядку і встановлена у вироку суду, який набрав чинності.

7. Ще один принцип діяльності судів випливає з формули: "усі дії судової влади повинні бути мотивовані" (ст. 111 Конституції Італії). Ця вимога легко пояснюється: дії правосуддя настільки відповідальні, настільки значущі для інтересів і долей не тільки окремих людей, але й їхніх колективів, що повинні бути багаторазово зважені та всебічно обгрунтовані.

Перелічені вище принципи – загальні та єдині для усіх судів кожної країни.

§ 5. Конституційний статус суддів

Статус суддів та їх конституційне становище визначається практично в усіх основних законах демократичних і тих, що обрали цей шлях розвитку державах у формі проголошення ряду принципів.

До їх числа відносяться такі: призначуваність, незмінюваність, незалежність суддів, судова несумісність.

Діючі конституції у переважній більшості дотримуються принципу призначуваності. Зазначимо, що акт призначення – це аргументоване рішення влад, яке побудоване на юридично регламентованій процедурі професійного відбору, якому передує спеціальна професійна підготовка і суворі правила проходження ступенів суддівської кар'єри. В Італії та Франції, зокрема, це проводиться на конституційній основі.

У будь-якому разі процедура формування суддівського корпусу має два етапи: попередній та безпосередній. На першому етапі відбувається відбір кандидатів на посади суддів. Зауважимо, що практично в усіх країнах вимоги, які пред’являються до професійного рівня і кваліфікації, освіти, віку, а також моральних якостей претендентів, досить високі. Конституція Росії (ст. 119), наприклад, фіксує до претендентів на суддівські посади такі вимоги: наявність громадянства РФ, вищої юридичної освіти, стажу роботи з юридичної професії не менше п’яти років, досягнення 25-річного віку. У ФРН згаданий закон про суддів передбачає необхідність складання двох державних іспитів при наявності юридичної освіти та проходження спеціального судового стажування (п. 1 § 5). Ще більш високі вимоги ставляться до осіб, які претендують на зайняття посади у вищих судах. Так, у ФРН для обрання суддею Федерального конституційного суду кандидат має досягти 40-річного віку, володіти правом бути обраним до Бундестагу, успішно скласти кваліфікаційні іспити. У РФ кандидат на аналогічну посаду повинен володіти вищою кваліфікацією в галузі права. Наявність ученої або академічного ступеня полегшує доступ до займання посади судді.

Право й обов’язок проведення відбору кандидатів належить, як правило, або органу типу магістратури (Іспанія, Італія, Польща, Румунія, Франція), або міністерству юстиції і спеціальним кваліфікаційним комісіям (Австрія, Росія, США, Угорщина, ФРН та ін.), або власне судовим органам (у Великобританії кандидатів на посаду суддів рекомендує відомство лорд-канцлера, в Японії судді нижчих судів відбираються Верховним судом).

Другий етап пов’язаний з процедурами безпосереднього призначення на посаду або безпосередніх виборів суддів. У більшості держав розвиненої демократії професійні судді призначаються на посаду. Про те значення, яке надається актові призначення, свідчить той факт, що в багатьох країнах, наприклад, в Австрії та Франції, цей акт віднесений до компетенції президента. У США федеральні судді призначаються президентом за згодою Сенату. Конституція Польщі встановлює, що судді призначаються Президентом за пропозицією Всепольської судової Ради (ст. 179). У ФРН основна частина федеральних суддів і суддів земель призначаються міністерством юстиції. В Японії судді в основному призначаються урядом, а у Великобританії мирові (непрофесійні) судді призначаються лорд-канцлером.

Досить розповсюдженим залишається і спосіб формування суддівського корпусу шляхом виборів (Болгарія, Чехія та ін.). Крім того, обираються (хоча і різними способами) члени суду присяжних, шеффени^*, судові та народні засідателі, ассізи^**.

Інший важливий конституційний принцип, який визначає становище суддів, є принцип незмінюваності. За загальним правилом, суддя обіймає свою посаду або довічно, або по досягненні певного (пенсійного) віку (ст. 87 Конституції Греції), або до того часу, доки його поведінка є бездоганною (ст. 115 Конституції Литви, ст. 3 Конституції США), або не порушує головних положень Основного закону і конституційного ладу (п. 1 ст. 98 Основного закону ФРН).

У конституціях і спеціальних законах зарубіжних країн найчастіше вказується на який термін проводиться призначення. Наприклад, у Грузії та Японії призначення суддів здійснюється на 10 років, у Молдавії – спочатку на певний термін, а потім– безстрокове. В основному ж судді обіймають свою посаду: в Італії до 70 р., у Великобританії – до 72 р., а судді вищих інстанцій до 75 р. згідно з принципом незмінюваності, особу, яка призначена на судову посаду, не можна без її згоди не тільки звільнити, але й перевести на іншу посаду, за винятком підстав, вказаних в законі.

Підставою для звільнення судді від посади є вирок суду, який набрав законну чинність (ст. 115 Конституції Литви, ст. 147 Конституції Естонії та ін.). Існує також інститут судової відставки або "звільнення за власним бажанням" у випадках небажання виконувати обов’язки судді, досягнення пенсійного віку, за іншими підставами, вказаними в законі (ст. 88 Конституції Греції, ст. 100 Конституції Казахстану, ст. 97 Основного закону ФРН).

У тій чи іншій формі майже всіма конституціями проголошується принцип незалежності суддів. Це означає, що при здійсненні своїх повноважень вони керуються тільки законом. Не припускається можливість втручання в діяльності суддів. Найбільш розповсюджена конституційна формула: "судді підкоряються тільки закону" (ст. 101 Конституції Італії, ст. 97 Основного закону ФРН, ст. 117 Конституції Іспанії та ін.).

У Франції незалежність суддів не проголошується Конституцією 1958 р., але випливає з доктрини неупередженості судді, яка відображена в Органічному законі 1958 р. (в редакції 1984 р.) про статус магістратів. Для гарантування незалежної (неупередженої) діяльності суддів ст. 11 Органічного закону встановила, що магістрати користуються особливим захистом від будь-яких погроз на їх адресу та посягань.

У країнах англосаксонської системи права, в США і Великобританії, незалежність суддів забезпечується сукупністю ряду принципів і положень: неупередженістю суддів, терміном їх перебування на посаді та умовами відставки. Важливою матеріальною гарантією незалежності суддів є високий рівень отриманої ним службової винагороди.

Ще одним конституційним принципом, який характеризує правовий статус судді, є принцип несумісності. Це заборона суддям обіймати одночасно інші державні та громадські посади. Так, Конституція Греції у ст. 89 забороняє суддям виконувати будь-яку іншу оплачувану роботу, а також займатися будь-якою професійною діяльністю. З цього правила зроблено виняток: судді можуть обиратися членами академій і професорами вузів. Схожу норму містять ст. 111 Конституції Білорусі, ст. 86 Конституції Грузії.

Нарешті, судовий імунітет означає, що суддя не може бути притягнений до дисциплінарної, а тим більше – кримінальної, відповідальності за свої ухвали з конкретних питань.

Суддя у будь-якій державі користується особистою недоторканністю: він не може бути підданий обшуку, допиту, бути затриманим і заарештованим, притягнений до слідства і до суду, крім як у порядку особливої процедури, передбаченої законом, яка, як правило, досить складна.

Розділ ХІІІ

Конституційні моделі місцевого управління та cамоврядування

в зарубіжних країнах

§ 1. Теоретичні та конституційні засади організації
місцевого управління та самоврядування

Жодною країною сучасного світу, за винятком декількох невеликих держав (наприклад, держава-місто Ватикан, Науру, Тувалу та ін.), неможливо управляти тільки з центру. Практика розвитку місцевого управління протягом багатьох століть у цілому підтвердила наявність об’єктивних потреб у ньому з боку суспільства. Обгрунтовуючи необхідність існування органів місцевої влади, французький учений і політичний діяч ХІХ ст. Ал. де Токвіль писав: "Центральна влада, якою б освіченою та досвідченою вона не була, не в змозі одна охопити всі подробиці життя великого народу. Вона не може цього зробити тому, що таке завдання перевищує всі межі людських можливостей. Коли така влада намагається тільки лише своїми силами створити і привести в дію незліченну багатоманітність різних суспільних механізмів, вона повинна або задовольнитися неповними результатами, або її зусилля будуть просто даремними". Централізація надає зовнішню впорядкованість справам суспільства і забезпечує можливість досягнути деякої одноманітності проявів людської активності. Коли ж "виникає необхідність привести у рух глибинні сили суспільства або ж різко прискорити його розвиток, централізована влада негайно втрачає свою силу". У разі ж об'єднання індивідуальних сил із громадськими, як це відбувається у межах місцевого самоврядування, часом удається домогтися того, чого "найконцетрованіша і найактивніша влада була б не в змозі зробити"¹.

Світовий досвід переконує, що у більшості зарубіжних країн управління місцевими справами, як правило, здійснюється як через призначені з центру органи державної адміністрації на місцях, які виступають у якості периферійної ланки державного апарату, так і через представницькі органи, які обираються населенням відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Такі представницькі органи часто іменуються органами місцевого самоврядування або муніципального управління¹.

Поєднання державного управління на місцях із місцевим самоврядуванням зумовлюється цілим комплексом причин політичного, економічного та юридичного порядку. По-перше, тенденції децентралізації, уособленої органами місцевого самоврядування, природно протистоїть тенденція централізму, що створює механізм узгодження місцевих інтересів із загальнодержавними. По-друге, можливості формування місцевого бюджету за рахунок місцевих податків і зборів досить обмежені (підвищення податків може викликати незадоволення виборців), і його засобів часто-густо не вистачає для виконання завдань і функцій місцевого самоврядування. Звідси випливає необхідність централізованих асигнувань на потреби місцевого самоврядування. А це, зумовлює контроль центральної влади за муніципальними органами у даній сфері. По-третє, природним уявляється обмеження самостійності муніципалітетів у галузях, які мають загальнодержавні значення, що пов’язано з необхідністю забезпечити однакові високі стандарти управління. Нарешті, по-четверте, законодавче регулювання місцевого самоврядування, що включає регламентацію компетенції та основ порядку діяльності місцевих органів, породжує потребу адміністративного контролю за законністю актів місцевого самоврядування².

З цього приводу англійський фахівець Д.М.Хілл у монографії "Теорія демократії та місцеве управління" зазначає, що місцева демократія не може існувати автономно від загальнонаціональної демократичної системи і виправдовує своє призначення лише в якості сукупності самоврядних спільнот. Демократична система влади охоплює цілий ряд державних і приватних органів та інститутів, одним з яких є місцеве управління"¹.

У науковій літературі нерідко підкреслюється, що функціонування демократичної системи забезпечується розподілом влад по горизонталі (на три гілки влади), а також по вертикалі, що передбачає наявність відносно автономних спільнот, які мають свої органи і компетенцію, місцеве управління, таким чином, є необхідною демократичною противагою центральній владі, яке сприяє своєю легітимною діяльністю обмеженню можливого свавілля з її боку².

Розвиток конституційного інституту місцевого управління нерозривно пов’язаний з виникненням та еволюцією місцевого самоврядування як децентралізованої форми управління, розробкою теоретичних концепцій місцевого самоврядування, формуванням законодавства, що регулює муніципальну діяльність.

Правові основи систем місцевого управління та самоврядування більшості європейських країн, а також США, Японії та ряду інших держав були закладені у ході муніципальних реформ у ХІХ ст., хоча традиції громадського, міського самоврядування мали своє коріння ще в осередках полісної демократії античного світу, міських і сільських громадах середньовічної станової держави.

Думка про надання громаді самостійності в управлінні місцевими справами, забезпечення свободи громадського самоврядування від нагляду і втручання з боку центральних влад почала розвиватися в середньовічній Європі. Її розвиток був пов'язаний з намаганням окремих міських громад, у яких набирав силу торгово-промисловий капітал, вийти з-під юрисдикції землевласників, звільнитися від їх впливу, останні природно, намагались не допустити цього. Звідси народилася ідея про примат громади та її права над державою, оскільки громади сформувались раніше від неї. Пізніше ці ідеї були сформульовані у вченнях Е.Мейєра, О.Лабанда, О.Ресслєра та інших німецьких учених і отримали назву теорії "вільної громади", сутність якої зводилась до того, що громади, за самою природою своєю самостійні, вони не державою створені, а нею тільки визнані, а тому мають самостійне право управляти своїми власними справами. Прихильники цієї теорії в поняття самоврядування включали такі елементи: 1) управління власними справами громади; 2) громади є суб'єктами прав, які їм належать; 3) посадові особи общинного управління суть органи не держави, а громади. Отже, діяльність органів самоврядування протиставилась державному управлінню і, отже, самоврядування є органами не держави, а "місцевої громади".

Тоді вважалося, що місцеві представницькі органи є "нібито четвертою владою, пов’язаною законом і судовим контролем, але не підпорядкованої уряду та його органом у центрі і на місцях"¹. Цікаво, що Конституція Бельгії 1831 р. навіть містила спеціальну статтю, присвячену громадському управлінню, і, що дуже важливо, поряд із законодавчою, виконавчою і судовою владами визнавала владу четверту – муніципальну: "інтереси, які стосуються винятково громад або провінцій, підлягають регулюванню радами громад або провінцій, згідно із принципами, встановленими Конституцією" (ст. 31, у редакції 1993 р. – ст. 41).

На зміну теорії вільної громади прийшла суспільна теорія самоврядування (або суспільно-господарська теорія самоврядування). Прихильники цієї теорії (наприклад, О.Гірке) зводили сутність самоврядування до завідування господарськими справами даної самоврядної одиниці².

Однак подібні погляди на місцеве самоврядування проіснували недовго. З одного боку, протиставлення громад державі не сприяло її зміцненню, а з іншого – з цієї теорії випливало, що територія держави повинна складатися з територій, незалежних одна від одної самоврядних громад, чого не відбувалося на практиці.

Поступово ідея протиставлення громади державі ущухнула. Місцеве самоврядування стали розглядати як розподіл обов'язків щодо управління державними справами між центральними і місцевими владами. З’являється державницька теорія самоврядування, основні положення якої розробили видатні німецькі вчені ХІХ ст. Лоренц Штейн і Рудольф Гнейст. Останній, до речі, першим увів у науковий обіг поняття "самоврядування" (selfgovemment). Згідно з цією теорією, самоврядування – це одна з форм організації місцевого державного управління. Усі повноваження у галузі самоврядування дані державою, мають джерелом державну владу. Тому, за словами Р.Гнейста, самоврядування є здійснення місцевими виборними установами волі держави, місцеві органи є, насамперед, агентами держави; відтак вже даної місцевості". Відмінною рисою самоврядування він вважав те, що посади в органах самоврядування є почесними посадами; вони заміщаються шляхом призначення урядом, але безоплатні; в безоплатності праці посадових осіб органів самоврядування він вбачав гарантію незалежності їх від центральної адміністрації.

Державницька теорія самоврядування отримала свій розвиток у працях російських учених А.Д.Градовського, М.І.Лазаревського, Б.М.Чичеріна та інших.

Прихильниками цієї теорії були і радянські вчені. Вони пов'язували самоврядування з діяльністю Рад. "Будучи органами державної влади на місцях, – зазначали правознавці, – Ради є також і місцевими органами влади, тобто самоврядуванням по-справжньому". Місцеві ради розглядалися як органи, які мають "подвійну" природу – органи державної влади на місцях, які входять в єдину систему Рад, і органи громадського самоврядування населення.

У цілому можна підкреслити, що основні теоретичні положення про природу і сутність місцевого управління та самоврядування, висунуті та обгрунтовані у працях Токвіля, Штейна, Гнейста та інших учених ХІХ ст., лежать в основі сучасних поглядів на органи місцевого управління та самоврядування, їх місце в системі демократичного управління суспільством.

На зламі ХХ і ХХІ століть існують різні теорії, що відображають підпорядкування муніципалітетів державній адміністрації. Широкого розповсюдження набула концепція дуалізму місцевого управління. Згідно з цією теорією, муніципалітет, здійснюючи відповідні управлінські функції, виходить за межі місцевих інтересів і, отже, повинен діяти як інструмент державної адміністрації. Водночас муніципалітети зберігають самостійність у чисто місцевих справах. Так, датські вчені стверджують, що муніципалітети не є нерегульованою "державою у державі", але виступають у якості місцевих політичних одиниць із відносно більшою незалежністю, яка вписується у загальну систему держави¹.

Як уже зазначалося, адміністративно-територіальні одиниці є просторовою межею місцевих влад, останні ж утворюються, насамперед, з метою зручності управління. Держави сучасного світу, як правило, мають дволанкову (Данія, Коста-Рика, Японія та ін.); триланкову (Італія, Кенія та ін.); чотириланкову (Камерун, ФРН та ін.), або ж, п’ятиланкову (Франція) систему адміністративно-територіального поділу. У більшості постсоціалістичних держав система адміністративно-територіального поділу є дволанковою і включає такі ступені: вищий – області (Болгарія, Угорщина), повіти (Румунія), воєводства (Польща) і нижчий – громади (Болгарія), комуни (Румунія), гміни (Польща), села (Угорщина). В Монголії є три ланки місцевого адміністративно-територіального поділу. Це вища ланка – аймакі та столиця; середня – сомони та округи у столиці, і нижча – багі, а у столиці – хорони. Міста залежно від розмірів і значення прирівнюються до однієї зі ступенів. У багатьох країнах особливий статус має столиця. В Румунії столиця прирівнюється до повіту, решта міст або мають статус комуни, або оголошені муніципіями з більш високим статусом².

Представницькі органи створюються не в кожній адміністративно-територіальній одиниці. Наприклад, подібних органів немає у французьких кантонах і округах, а також в округах німецьких земель, у польських воєводствах. Відсутні представницькі органи на департаментському рівні у Болівії, Коста-Риці та Гондурасі.

В конституціях унітарних держав, як правило, вказується тільки порядок і спосіб утворення місцевих представницьких органів. У більшості ж своїй порядок виборів до муніципальних рад регулюються спеціальними виборчими законами. У федеративних же державах ведення таких законів покладено на законодавчі органи суб’єктів федерації.

У державах із давніми демократичними традиціями представницький орган – муніципальна рада обирається шляхом загальних прямих виборів населенням відповідної адміністративно-територіальної одиниці, від чисельності якої залежить і його кількісний склад. У Бразилії, наприклад, кількісний склад муніципальних рад установлений безпосередньо Конституцією 1988 р. Муніципальні ради у територіальних одиницях, чисельність населення яких не перевищує 1 млн. мешканців, можуть мати у своєму складі від 9 до 21 члена; із населенням від 1 млн. до 5 млн. – від 33 до 41 члена; із населенням понад 5 млн. жителів – від 42 до 55 членів (п. 1.ІV ст. 29)¹. У Франції кількість муніципальних радників регулюється Законом від 19 листопада 1982 р., згідно з яким ради можуть нараховувати від 9 (у комунах із населенням менше 100 осіб), до 69 членів (у комунах із населенням понад 300 тис. осіб). Для Парижу, Марселя та Ліону чисельність муніципальних радників складає відповідно 163, 101 і 73 члени². У Болгарії кількісний склад муніципальних рад коливається від 9 до 65 членів (лише представницький орган Софії нараховує 101 радник); в Італії – від 15 до 80, у Нідерландах – від 7 до 45, у Латвії – від 7 до 15 (за винятком міської Ради Риги, що складаються з 60 членів)³.

Термін повноважень місцевих представницьких органів складає: один рік (у деяких провінціях Канади); два роки (Болівія, Мексика); три роки (Швеція, Естонія); чотири роки (Данія, Польща, Угорщина, Японія); п’ять років (Бельгія, Люксембург, Франція).

Водночас у деяких країнах, що розвиваються, розповсюджена практика призначення членів представницьких органів. Наприклад, Конституція Таїланду 1978 р. припускає призначення в окремих випадках, обумовлених законом, певної кількості членів асамблей. В окремих країнах резервуються місця для жінок, для представників окремих прошарків населення (Індія). У США, ради графств нерідко складаються з представників нижчестоячих муніципальних влад.

Законодавство багатьох держав не встановлює принцип збереження зарплатні за членами муніципальних органів на час виконання ними своїх функцій. Особи, обрані до складу представницького органу місцевої влади, працюють на безоплатній основі (ФПН), або отримують винагороду від муніципальних рад (Великобританія, США, Японія) за відвідування пленарних засідань. У Франції муніципальна рада може (але не зобов’язана) встановити своїм членам певну плату.

У переважній більшості зарубіжних країн муніципальні ради юридично очолюють муніципальний апарат управління. До їх відання відносяться прийняття місцевого бюджету, видання нормативних актів з питань, віднесених до їх компетенції, встановлення місцевих податків, розв’язання питань, пов’язаних із муніципальною власністю тощо.

Основною організаційно-правовою формою роботи місцевих представницьких органів є сесії. У Франції та Японії, наприклад, муніципалітети збираються на чергові засідання 4 рази на рік, в Італії – не менше 2 разів на рік. У Великобританії муніципальні ради графств збираються на чергові засідання щоквартально, а інші ради – щомісячно. У США засідання рад скликаються щотижнево, один раз у два тижні або щомісяця¹. Засідання рад мають відкритий характер, але муніципалітет може прийняти рішення про проведення закритого засідання.

Як правило, муніципальні ради утворюють різні комісії або комітети – постійні і тимчасові. Вони можуть бути також галузевими, функціональними і територіальними. Так, у Великобританії 2/3 рад графств мають до дев’яти комітетів, а 1/3 – понад дев’яти, які практично керують багатьма напрямками муніципальної діяльності².

Важливу роль у муніципальному управлінні належить виконавчим органам, які несуть відповідальність за повсякденне управління місцевими справами, реалізацію рішень представницьких органів. Нерідко при аналізі структури місцевого самоврядування використовується і більш широке поняття – виконавчий апарат, який включає в себе власне виконавчий орган загальної компетенції (бургомістри, мери, колегіальні виконавчі органи тощо), так і підпорядковані йому органи спеціальної компетенції (департаменти, бюро і т.ін.).

При цьому небхідно звернути увагу на таку особливість. Виконавчий орган у ФРН, Японії, багатьох країнах із континентальною моделлю місцевого управління може виконувати певні функції державної адміністрації. У даному випадку виконавчий орган посідає нібито подвійне становище. З одного боку, він розглядається як складова частина місцевого самоврядування, а з іншого – як низова ланка виконавчої вертикалі, відповідальна за виконання доручення йому справ (виконання законів на певній території, забезпечення громадського порядку і безпеки, реєстрація актів громадського порядку і безпеки, реєстрація актів громадянського стану видавання різних разових дозволів тощо). У такій подвійній якості виступають, наприклад, мери у Франції, Італії, Японії та інших країнах¹.

Державно-правова практика зарубіжних країн виробила декілька способів формування виконавчих органів на місцях. Найчастіше місцеві представницькі органи обирають зі свого складу одноособово керівника (Великобританія, США). У ряді німецьких земель (Рейнланд-Пфольц, Саар) бургомістр (місцевий виконавчий орган) також обирається місцевою радою, будучи її головою. Але тут бургомістр вважається не тільки вищою посадовою особою місцевого управління, але й представником уряду відповідної землі. Обрання одноособового органа (голови виконавчого апарату) радою характерно для багатьох держав світу (Австрія, Данія, Іспанія, Єгипет, Мексика та ін.).

Місцеві представницькі органи можуть обрати зі свого складу і колегіальні виконавчі органи (в Італії, наприклад, такий орган на рівні областей, провінцій та комун іменується джунтою). Колегіальний виконавчий орган – магістрат – формується на низовому рівні у німецьких землях Бремен, Гессен та ін. Він обирається представницьким органом зі свого складу і включає шість – 12 членів, у тому числі бургомістра¹.

Для радянської системи місцевого управління також є характерними колегіальні виконавчі органи. Так, згідно зі ст. 114 Конституції Куби провінційні та муніципальні асамблеї народної влади з числа своїх членів обирають виконавчі комітети. Члени виконавчого комітету обирають голову, заступника і секретаря, які затверджуються асамблеєю, і є одночасно головою, заступником голови і секретарем асамблеї.

В ряді держав одноособовий виконавчий орган обирається населенням. Так, в Японії населенням обирається: губернатор – у префектурах; мери – і муніципалітетах і старости – у селах. Водночас у деяких державах (наприклад, у Бельгії та Нідерландах) мер (бургомістр) призначається главою держави за пропозицією відповідної муніципальної ради. Нарешті, в управлінні місцевими справами деяких країн (Гана, Малаві, Чад та ін.) де-факто беруть участь вожді племен. За законом вони не розглядаються як органи самоврядування, але в повсякденному житті відіграють дуже важливу роль (розподіл землі громади, пасовища, регулювання сімейних відносин, сільських спорів і т.ін.).

§ 4. Конституційне регулювання компетенції місцевих органів та їх відносин
з центральною владою у зарубіжних країнах

Повноваження та функції місцевих органів управління у сфері їх відання найбільш докладно закріплюються у спеціальних законах про місцеве управління на самоврядування, а також у законах, які регулюють різні галузі державного управління (фінанси, освіта, охорона здоров’я тощо). У державах англосаксонського права, зокрема, у Великобританії важливим джерелом визначень повноважень місцевих органів є судові прецеденти, які у значній мірі регулюють і конкретизують компетенцію місцевих органів, установлену актами парламенту. В сучасних умовах розповсюдженим явищем стало регулювання повноважень органів місцевого управління урядовими постановами, інструкціями міністерств. Але у самому загальному вигляді вони закріплюються і в конституціях. У федеративних державах, як правило, коло повноважень місцевих органів регулюється конституційним законодавством суб’єктів федерації. Звичайно, порядок надання повноважень місцевим органам у різних державах є неоднаковим.

Наявні на сьогодні в конституціях зарубіжних держав положення, що стосуються регулювання компетенції місцевих органів та їх відносин із центральною владою умовно можна поділити на три групи: 1) конституційні положення, в яких формуються загальні підходи до регулювання повноважень і функцій органів місцевого управління та самоврядування; 2) конституційні норми, що стосуються питань розподілу компетенції між центральними органами держави й органами місцевого управління; 3) загальні принципи взаємовідносин місцевих органів із центральною владою.

Як уже зазначалося, конституції багатьох зарубіжних держав містять спеціальні розділи, присвячені управлінню справами на місцях, в яких так чи інакше регулюються вказані питання. Інколи цілі, завдання і принципи місцевого управління закріплюються в окремих статтях основного тексту конституції. Значення відповідних норм полягає в тому, що вони, з одного боку, встановлюють певні межі діяльності місцевих органів влади, а з іншого – представляють собою конституційний наказ, доручення, до реалізації якого повинні намагатися органи держави і сама держава у цілому в своїй діяльності.

Сучасні зарубіжні конституції насамперед закріплюють загальні підходи до регулювання компетенції місцевих органів влади. Так, Конституція Греції у п. 3 ст. 101 фіксує таку норму – принцип: "Периферійні (тобто місцеві – А.Г.) державні органи володіють загальною вирішальною компетенцією у питаннях свого району, а центральні служби, крім спеціальних функцій, відають загальним напрямком, координацією і контролем діяльності периферійних органів, як це визначено законом". У ст. 124 Конституції Нідерландів сказано: "1. Повноваження провінцій і муніципалітетів щодо регулювання і відання внутрішніх справ делегуються органом провінцій і муніципалітетів. 2. Акт парламенту може зобов’язати органи провінцій і муніципалітетів забезпечити регулювання і відання внутрішніх справ". Аналогічно в Конституції Естонії (ст. 154) сказано, що вирішенням усіх питань місцевого життя займаються органи місцевого самоврядування, які діють на підставі закону самостійно. При цьому підкреслюється, що ті чи інші обов’язки на місцеве самоврядування можуть бути покладені лише на підставі закону або за погодженням із місцевим самоврядуванням. Подібні положення містяться у конституціях Словенії (ст. 140), Норвегії (ст. 130), Словаччини (ст. 67), Чехії (ст. 104) та інших держав.

У федеративних державах застосовуються дещо інші підходи до регулювання компетенції місцевих органів управління та самоврядування. Зокрема, у ФРН обсяг і зміст повноважень місцевих органів "зумовлені залишковим вільним простором, який за законом не наданий іншим державним органам"¹. В Основному законі (п. 2 ст. 28) йде мова про те, що "громадам повинно бути надано право регулювати у межах закону під свою відповідальність усі справи місцевої спільноти". Федеральний конституційний суд дав таке тлумачення даної статті: "комунальним органам повинно бути гарантовано право займатися усіма місцевими справами, які за законом не надані іншим органам управління"². Цей принцип у більш розгорнутому вигляді закріплений у конституціях земель. Згідно з конституцією землі Гессен "громади є на своїй території винятковими володарями усіх повноважень місцевого публічного управління, яке здійснюється на основі їх власної відповідальності. Вони можуть виконувати будь-яке завдання публічної влади, крім випадків, коли вирішення цих завдань покладено на інші відомства в суспільних інтересах спеціальним приписом закону (п. 1 ст. 137)¹.

У США, де, як відомо діє принцип "позитивного" регулювання (аналогічно до інших держав англосаксонської системи права), обсяг повноважень місцевих органів влади встановлюється шляхом їх докладного перерахування у конституціях штатів. Федеральна ж Конституція США обмежилась тим, що у десятому розділі першої статті встановила обмеження прав штатів. Вони були, зокрема, позбавлені права укладати міжнародні договори, вступати до союзів, викарбовувати метод, обкладати митою і податками ввіз і вивіз товарів. Без згоди Конгресу штати не можуть утримувати у мирний час війська, вступати у війну, укладати угоди з іншими штатами та іноземними державами.

На відміну від інших федеративних держав, у Канаді в силу особливостей її Конституції, провінції не мають свого окремого Основного закону. Провінційні конституції представляють собою сукупність норм V розділу "Конституційного Акту 1867 р. та конституційних актів про приєднання провінцій до федерації. Питання місцевого самоврядування регулюються окремими провінційними законами. Можна стверджувати, що федеральна Конституція надає провінціям виключні повноваження щодо регулювання проблем місцевого характеру. Так, пп. 7, 9, 10 ст. 92 Конституційного Акту 1867 р. відносить до їх виключної компетенції видання законів з питань заснування, утримання та управління лікарнями, притулками, благодійними установами і будинками опіки для бідних; щодо видачі патентів на торгівельні заклади, бари, готелі та аукціони з метою отримання доходів на місцеві потреби.

У цілому можна зробити висновок, що підходи щодо конституційного регулювання компетенції місцевих органів управління у зарубіжних державах спрямовані на вирішення триєдиного завдання: зберегти даний інститут стосовно центральної влади, захистити цей інститут із принципових питань, а також забезпечити послідовний та ефективний розвиток цього інституту. Аргументом на цю користь може слугувати такий приклад: з 1984 р. Федеральна рада Австрії отримала абсолютне право вето на зміни компетенції у бік погіршення становища земель¹.

Компетенція місцевих органів управління та самоврядування у зарубіжних державах є досить типовими. Цілком зрозуміло і те, що в конституціях накреслені тільки їх основні контури.

Так, у Конституції Іспанії її норми розмежовують предмети відання між державою і автономними місцевими спільнотами шляхом виключної сфери кожної з них (ст. 148 і 149). Зокрема, у переліку предметів відання місцевих органів влади є 22 пункти (ст. 148). До того ж Конституція передбачає, що через кожні п’ять років місцева спільнота може розширити свої повноваження у межах, які не зачіпають виключну компетенцію держави.

На Кубі місцеві асамблеї народної влади наділені чи не найбільш широкими повноваженнями дія здійснення державних функцій у межах своєї території. Згідно зі ст. 102 Конституції Куби 1976 р., вони керують економічними, виробничими та обслуговуючими підприємствами, які знаходяться в їхньому підпорядкуванні, а також здійснюють ту діяльність, яка необхідна для задоволення економічних, культурних, освітніх потреб населення, і допомагають у виконанні планів, розташованих на їх території підприємств, що знаходяться в їх безпосередньому підпорядкуванні. Місцеві асамблеї народної влади відповідно до своїх повноважень і на основі закону беруть участь у підготовці та виконанні плану соціально-економічного розвитку (ст. 104). До їх повноважень також входять обрання суддів і призначення керівників адміністративних управлінь (ст. 105 Конституції). Отже, у класичній тріаді влади на муніципальному рівні місцеві представницькі органи місцевої влади посідають лідируюче становище і володіють практично функціями виконавчої влади.

Прикладом конституційного регулювання компетенції місцевих органів влади у федеративних державах може служити Основний закон Австрії. Згідно зі ст. 118 Конституції, сферу компетенції громади складають: а) її владні повноваження і б) повноваження, передані їй Федерацією або землею, а відповідно до п. 7 ст. 119-а громада з дозволу уряду землі може передати здійснення окремих повноважень, що відносяться до власної компетенції, будь-якому державному органу. Цікавим, на наш погляд, є австрійський досвід щодо посилення кооперації та координації у взаємовідносинах між федерацією та землею з питань їх компетенції, зокрема діяльність постійних конференцій членів уряду та керуючою адміністрацією земель і природних ресурсів¹.

Щодо регламентації компетенції органів місцевого самоврядування у конституціях постсоціалістичних держав, то вона, за винятком Основного закону Угорщини, визначена лише у найбільш загальних рисах. Наприклад, у Конституції Румунії (ст. 120) сказано, що місцеві ради і примари розв’язують публічні справи міст і комун, а до компетенції повітових рад входить координація діяльності низових рад і реалізація публічних служб повітового значення. Конституція Болгарії фіксує такі положення органів місцевого самоврядування, як право на об’єднання з іншими громадами для вирішення загальних питань (ст. 137), право на власність і самостійний бюджет (ст.ст. 140, 141). Ст. 62 Основного закону (конституції) Монголії визначає в якості основоположних повноважень територіальних органів самоврядування вирішення питань соціально-економічного життя та організацію участі населення у розв’язанні питань, які відносяться до компетенції вищестоящих органів.

Свої особливості має конституційне регулювання цих питань у державах Латиноамериканського регіону. Згідно зі ст. 311 Конституції Колумбії 1991 р., муніципії як базові одиниці в адміністративно-територіальному поділі повинні надавати державні послуги, визначені законом, здійснювати необхідно для місцевих потреб будівництво, сприяти розвиткові своєї території, активізації суспільної участі, поліпшенню соціальних і культурних умов життя своїх мешканців і виконувати інші функції, передбачені законом.

Конституційне законодавство багатьох держав у тій чи іншій формі та у неоднаковому обсязі виділяє і т.зв. "делеговану" (доручену) компетенцію місцевих органів. Наприклад, у ФРН функції місцевого управління поділяються на три основні групи: добровільні, обов’язкові та делеговані (доручені). До третьої групи відносяться питання, що не вважаються безпосередньо місцевими й утворюють т.зв. "делеговану сферу впливу"¹. Законодавство Фінляндії також передбачає три групи функцій управління: добровільні (ті, що відносяться до загальної сфери діяльності комун), безпосередньо встановлені законом, а також делеговані зверху (т.зв. "агентні")².

Як слушно зазначається у науковій літературі, загальна тенденція для багатьох сучасних держав полягає у скороченні власне комунальних справ і розширений обов’язкових і доручених, що відображає всезростаючу інтеграцію місцевих органів до державного механізму, їх пристосування до вирішення завдань, які мають загальнодержавне значення. У ФРН подібні справи у даний час складають 80-90 відсотків від загального обсягу справ, які виконують місцеві органи³.

Свої повноваження місцеві органи здійснюють під контролем центральних влад, які є важливим елементом функціонування всього державного механізму. При цьому у різних державах взаємовідносини між місцевою та центральною владами будуються залежно від прийнятої в тій чи іншій країні моделі. Якщо у США, Нідерландах та Швейцарії відносини ці будуються на основі концепції (моделі) партнерства, то у таких країнах як Франція, Італія, Португалія, Японія – на т.зв. "агентській моделі". Перша концепція розглядає відносини місцевих і центральних влад як відносини партнерів і рівноправних учасників (за аналогією з цивільним правом), які переслідують загальні цілі та які надають необхідні послуги населенню. Подібний підхід передбачає наявність невеликих і компактних муніципальних одиниць, наділених значною автономією у різних сферах, включаючи і галузь фінансів. У рамках агентської моделі відносини між центральними і місцевими владами розглядаються як відносини агента і принципала, тобто акцент робиться на головній ролі центра стосовно місцевого управління. Та останнім часом у науковій літературі утверджується нова модель взаємовідносин центральних і місцевих влад, в основу якої покладена кон­цепція взаємозалежності. Згідно з цією моделлю, відносини центральних і місцевих органів характеризуються як у деякій мірі їхньою незалежністю, так і взаємозалежністю і визначаються реальним владним потенціалом сторін і ресурсами, які знаходяться в їх розпорядженні¹.

Ці концепції знаходять свій відбиток у текстах основних законів зарубіжних держав. У конституціях багатьох держав, прийнятих після Другої світової війни, отримали відображення різні аспекти інституту адміністративного нагляду (контролю). Насамперед, зафіксована необхідність законодавчого регулювання адміністративного нагляду. Зокрема, в Конституції Болгарії сформульована така вимога: "центральні державні органи та їх представники місцях здійснюють контроль за відповідністю актів органів місцевого управління закону тільки коли це передбачено законом" (ст. 144). Конституція Греції у п. 5 ст. 102 містить припис про те, що "держава здійснює нагляд над органами місцевого самоврядування, не перешкоджаючи їх ініціативі та вільній діяльності". Аналогічні норми можна зустріти в Конституціях Італії (ст. 125), Португалії (ст. 243) та інших держав.

У конституціях деяких держав перелічуються суб’єкти здійснення адміністративного нагляду: в Болгарії – це обласні керуючі; в Румунії та Монголії – префекти, в Угорщині – міністр внутрішніх справ, який діє через республіканських уповноважених.

Звичайно, в конституціях чітко визначається об’єкт і предмет адміністративного нагляду. Так, згідно зі ст. 144 Конституції Болгарії, центральні державні органи та їх представники на місцях здійснюють контроль за законністю актів органів місцевого управління, якщо це передбачено законом. Аналогічну норму фіксує ст. 122 Конституції Румунії. Розширює предмет адміністративного нагляду Основний закон Монголії: префект несе відповідальність за забезпечення на своїй території законів, рішень уряду і вищестоящих органів (ст. 61.1).

Однак чи не найповніше регулює ці питання Конституція Іспанії, яка у ст. 153 встановлює, що контроль за діяльністю органів місцевої влади здійснюється:

а) Конституційним судом – стосовно конституційності прийнятих ними актів, які мають силу закону;

б) Урядом за поданням Державної ради – щодо здійснення повноважень, делегованих місцевим органом;

в) Органами адміністративної юстиції – стосовно автономного управління та його регламентарних норм;

г) Лічильною палатою – у тому, що стосується економічних і бюджетних питань.

Основною формою впливу представників центральної влади на органи місцевого управління у межах адміністративного нагляду є їх право опротестувати у судовому порядку акти останніх, у випадку, якщо такі акти суперечать закону. Дія актів місцевого управління у такому випадку призупиняються. Про це сказано, зокрема, у ст. 122 Конституції Румунії.

Особливу сферу контролю центральних органів держави за місцевим управлінням складає сфера повноважень, делегованих вищими органами територіальним колективам. Контроль тут більш жорсткий і переростає в адміністративну опіку. Наприклад, п. 5 ст. 111 Конституції Намібії містить припис: "Усі нормативні акти, схвалені місцевими органами влади згідно з повноваженнями, наданими їм відповідним законом, мають бути подані на розгляд до Національних Зборів і можуть бути визнані нечинними відповідним рішенням Національних Зборів".

У літературі вказується на розповсюдженість і інших форм контролю за діяльністю органів місцевого управління. Зокрема, важливим засобом контролю є видання різних циркулярів, які встановлюють стандарти для місцевих служб. Дійовим засобом контролю визнається і безпосереднє інспектування діяльності місцевих органів різними чиновниками міністерств. У Великобританії та Скандинавських країнах контроль за певними сферами діяльності місцевих органів здійснюють омбудсмани, які мають право ставити питання про відповідальність посадових осіб за неправильне здійснення фінансово-бюджетних і деяких інших повноважень¹.

Значну роль у взаємовідносинах центральних органів державної влади із місцевими органами відіграє фінансовий контроль. Конституції деяких держав (ст. 267 уругвайської, ст. 135 болівійської, ст. 246 еквадорської, ст. 195 колумбійської конституції та ін.) фіксують право місцевих органів на формування своїх бюджетів, визначають його джерела, а також централізовані дотації держави. Ст. 141 Конституції Болгарії, наприклад, містить припис: "Держава засобами з бюджету та іншими способами допомагає нормальній діяльності громад". Румунська конституція (ст. 138) закріплює норму, згідно з якою місцеві податки і збори встановлюються місцевими радами у межах і при умовах, установлених законом. А ст. 119 Конституції Італії промовляє, що області користуються фінансовою автономією. При цьому для виконання певних завдань держава у законодавчому порядку надає окремим областям спеціальні кошти.

Нарешті, вкажемо на особливу роль судових гарантій щодо захисту органів місцевого управління. Право на судовий захист передбачається нерідко у текстах конституцій новітнього періоду. Так, згідно зі ст. 145 Конституції Болгарії місцеві громади можуть оскаржити у суді акти і дії, якими порушуються їх права. Такі спори розглядаються загальними або адміністративними судами. А відповідно до ст.ст. 149 і 150 Конституція надає право місцевим органам влади порушити у Конституційному суді спори про компетенцію між органами місцевої влади і центральними виконавчими органами.

Завершуючи розгляд даного питання, важливо підкреслити, що на ефективність тієї чи іншої форми взаємовідносин місцевих органів із державними органами, ступінь їх реалізації багато в чому впливає розстановка партійно-політичних сил на центральному і місцевому рівнях влади, інші фактори. У цілому ж можна констатувати, що в демократичних державах створений досить гнучкий і надійний механізм, який в основному забезпечує координацію зусиль усіх рівнів влади, який дозволяє враховувати різні місцеві особливості.

Бібліографія

I

1. Австрийская Республика. Конституция и законодательные акты. – М: Прогресс, 1985.

2. Испания. Конституция и законодательные акты. – М.: Прогресс, 1982.

3. Италия. Конституция и законодательные акты. – М.: Прогресс, 1988.

4. Китайская Народная Республика. Конституция и законодательные акты. – М.: Прогресс, 1984.

5. Конституции буржуазных государств Европы. – М.: Изд-во иностранной литературы, 1957.

6. Конституции буржуазных государств: Учеб. пособие / Сост. В.В.Маклаков. – М.: Юрид. лит., 1982.

7. Конституции государств Европейского Союза / Под ред.Л.А.Окунькова. – М.: ИНФРА-М-НОРМА, 1997.

8. Конституции зарубежных государств. США, Великобритания, Франция, Германия, Италия, Япония, Канада. – Учеб. пособие. – 2-е изд. – М.: БЕК, 1987.

9. Конституция Индии (с изм. на 1 мая 1955 г.). – М.: Изд-во иностранной литературы, 1956.

10. Конституції нових держав Європи та Азії / Упоряд. С.Головатий. – К.: Укр. Правн. Фундація. Вид-во "Право", 1996.

11. Мексиканские Соединенные Штаты. Конституция и законодательские акты. – М.: Прогресс, 1986.

12. Соединенные Штаты Америки. Конституционные законодательные акты. – М.: Прогресс, 1988.

13. Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты. – М.: Прогресс, 1991.

14. Французская Республика. Конституция и законодательные акты. – М.: Прогресс, 1989.

15. Швеция. Конституция и законодательные акты. – М.: Прогресс, 1983.

16. Constitution of the Federative Republic of Brazil 1988. – Brasilia. – 1996.

17. The Constution of the Islamic Republic of Iran, 1979.

18. The Constution of the Republic of Turkey. – Ankara, 1995.

II

1. Александров И.А. Монархии Персидского залива: этап модернизации. – М.: "Дело и Сервис", 2000.

2. Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран. Учебник для вузов. – М.: "ФОРУМ"-ИНФРА-М", 1998.

3. Ардан Ф. Франция: государственная система. – М.: Юрид. лит., 1994.

4. Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. – М.: БЕК, 1998

5. Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. – М.: МГУ, 1971.

6. Баренбойн П.Д. Первая конституция мира. Библейские корни независимости суда. – М.: Белые альвы, 1997.

7. Баренбойм П.Д. Три тысячи лет доктрины разделения властей. Суд Сьютера. – М.: Белые альвы, 1996.

8. Басу Д.Д. Основы конституционного права Индии. – М.: Прогресс, 1986.

9. Боботов С.В. Конституционная юстиция (сравнительный анализ). – М.: ИЧП ЕАВ, 1994.

10. Богданова Н.А. К новой концепции преподавания конституционного права // Государство и право. – 1994. – № 7.

11. Богданова Н.А. О значении конституционного права для юридического образования и практической деятельности юриста (вступительная лекция) // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11 Право. – 1995. – № 1.

12. Бромхед П. Эволюция британской конституции. – М.: Юрид. лит., 1978.

13. Бюджетный федерализм: опыт развитых стран. – М.: ИНИОН РАН, 1996.

14. Вайль М.М. Австралия: федерализм и высшие органы власти. – М.: Наука, 1970.

15. Васильева Т.А. Реформы государственных институтов в Италии // Государство и право. – 1993. – № 3.

16. Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное самоуправление. – М.: Прогресс, 1984.

17. Георгіца А.З. Конституційно-правові інститути зарубіжних країн. – Чернівці: Рута, 1994.

18. Георгіца А.З. Сучасний парламентаризм: проблеми теорії та практики. – Чернівці: Рута, 1998.

19. Государственное право Германии. Т. 1-2. – М.: ИГП РАН, 1994.

20. Давид Р., Жоффре Спинози К. Основные правовые системы современности. – М.: Междунар. отношения, 1996

21. Демишель А., Демишель Ф., Пикемаль М. Институты и власть во Франеции. – М.: Прогресс, 1977.

22. Депутат парламента в зарубежных государствах. – М.: Юрид. лит., 1995.

23. Дмитриев Ю.А., Черемных Г.Г. Судебная власть в механизме разделения властей и защите прав и свобод человека // Государство и право. – 1997. – № 8.

24. Евдокимов В.В. Партии в политической системе буржуазного государства. – Свердловск, 1990.

25. Егоров С.А. Современная наука конституционного права США. – М.: Наука, 1987.

26. Еремин В.Н. Политическая система современного японского общества. – М., 1992.

27. Златопольский Д.Л. Государственное право зарубежных стран: Восточной Европы и Азии. Учебник для вузов. – М.: Изд-во "Зерцало", 1999.

28. Игитова И.В. Механизм реализации Европейской конвенции "О защите прав человека и основных свобод" // Государство и право. – 1997. – № 1.

29. Иностранное конституционное право / Под ред. проф.В.В.Маклакова. – М.: Юристъ, 1996.

30. Исполнительная власть: сравнительно-правовое исследование. – М.: ИНИОН РАН, 1995.

31. Каленский В.Г. Билль о правах в конституционной истории США. – М.: Юрид. лит., 1983.

32. Кашкин С.Ю. Конституция на переломе цивилизаций: формирование глобального конституционного идеала // Государство и право. – 1992. – № 11.

33. Кашкин С.Ю. Основные тенденции и итоги конституционного развития Индийской республики. – М.: Юрист, 1993.

34. Кашкин С.Ю. Политический режим в современном мире. Понятие, сущность, тенденции развития. – М.: Юрист, 1993.

35. Керимов А.Д. Закон во Франции: от принятия до промульгирования // Государство и право. – 1997. – № 7.

36. Ковалев А.М. Современное состояние Конституции V республики во Франции (проблемы реформы Конституции) // Государство и право. – 1997. – № 7.

37. Ковлер А.И. Избирательные технологии: российский и зарубежный опыт. – М.: ИГП РАН, 1995.

38. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. – М.: Юристъ, 1995.

39. Колосова Н.М. Конституционная ответственность – самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. – 1997. – № 2.

40. Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России: Курс лекций. – М.: Изд-во МГУ, 1999.

41. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник. В 4-х томах. Тома 1-2. Общая часть. – М.: Изд-во БЕК, 1995.

42. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник. В 4-х томах. Том 3. Основная часть. Страны Европы. – М.: Изд-во БЕК, 1997.

43. Конституционное право зарубежных стран. Учебник для вузов / Под общ. ред. М.В.Баглая, Ю.И.Лейбо, Л.М.Энтина. – М.: Изд. группа НОРМА-ИНФРА-М, 1999.

44. Конституционное право: Учебник / Отв. ред. В.В.Лазарев. – М.: Юристъ, 1999.

45. Конституционное право. Учебник / Отв. ред. А.Е.Козлов. – М.: Изд-во БЕК, 1996.

46. Конституційне право України / За ред.В.Ф.Погорілка. – К.: Наукова думка, 1999.

47. Конституційне право України / За ред. В.Я.Тація, В.Ф.Погорілка, Ю.М.Тодики. – К.: Укр. центр правничих студій, 1999.

48. Конституционное право. Энциклопедический словарь. – М.: Изд-во НОРМА, 2000.

49. Котелевская И.Я. Современный парламент // Государство и право. – 1997. – № 3.

50. Крутоголов М.А. Конституционный Совет Франции. – М.: Наука, 1993.

51. Крутоголов М.А. Президент Французской Республики. – М.: Наука, 1980.

52. Крутоголов М.А. Парламент Французской Республики. – М.: Наука, 1988.

53. Крылов Б.С. США :Федерализм, штаты и местное самоуправление. – М.: Наука, 1968.

54. Лазарев В.В. Конституционный суд в Австрии // Государство и право. – 1993. – № 9.

55. Лафитский В.И. Основы конституционного строя США. – М.: Изд-во НОРМА, 1998.

56. Лузин В.В. Методы толкования Конституции в деятельности Верховного суда США // Государство и право. – 1997. – № 10.

57. Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности. – М.: Прогресс-Универс, 1993.

58. Макаров А.А. Политическая власть в Японии. Механизм функционирования на современном этапе. – М., 1989.

59. Маклаков В.В. Конституционный контроль в буржуазных и развивающихся странах. – М.: ВЮЗИ, 1988.

60. Маклаков В.В. Парламенты стран – членов Европейского союза. – М.: ИНИОН РАН, 1994.

61. Марченко М.Н. Современные интерпретации теории разделения властей на Западе // Вестник Моск. ун-та. Сер. 2 Право. – 1994. – № 4.

62. Местные органы в политической системе капитализма / Отв. ред. В.А.Туманов, Г.В.Барабашев. – М.: Наука, 1985.

63. Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник. – М.: Белые альвы, 1999.

64. Мишин А.А. Государственное право США. – М.: Наука, 1976.

65. Мишин А.А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. – М.: Наука, 1984.

66. Михалева И.А. Конституционное право зарубежных стран СНГ. – М.: Юристъ, 1998.

67. Нечепоренко Г.В. Парламент і парламентаризм: історико-політологічний огляд процесу становлення: Навчальний посібник. – К., 1997.

68. Осавелюк А.М. Вспомогательніе государственные органы зарубежных стран: конституционно-правовой аспект. – М.: Юристъ, 1998.

69. Очерки конституционного права иностранных государств. – М.: Спарк, 1999.

70. Парламенты мира / Под ред. А.А.Мишина. – М.: Высшая школа, 1991.

71. Политические партии: история, теория, практика. – М.: ВУЗ, 1993. – Вып. 1.

72. Полунин Б.Л. Вице-президент США (институционный и фактический статус). – М.: Наука, 1988.

73. Прело М. Конституционное право Франции. – М.: Мысль, 1987.

74. Российский конституционализм: проблемы и решения (материалы международной конференции). – М,: ИГП РАН, 1999.

75. Сахаров И.А. Институт президентства в современном мире. – М.: Юрид. лит., 1994.

76. Современное буржуазное государственное право. Критические очерки. Кн 1. Буржуазная наука государственного права. – М.: Наука, 1987.

77. Сравнительное конституционное право / Отв. ред.В.Е.Чиркин. – М.: Манускрипт, 1996.

78. США: Конституция и права граждан. – М.: Мысль, 1987.

79. Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ. – М.: МГУ, 1981.

80. Український парламентаризм: минуле і сучасне / За ред. Ю.С.Шемшученка. – К.: Парламентське видавництво, 1999.

81. Урьяс Ю.П. Механизм государственной власти ФРГ. – М.: Наука, 1988.

82. Уэйд и Филлипс. Конституционное право. – М., 1950.

83. Федерация в зарубежных странах. – М.: Юрид. лит., 1993.

84. Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. – М., 1992.

85. Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. – М.: Юрид. лит., 1981.

86. Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. – М.: ФОРУМ-ИНФРА-М, 1998.

87. Четвернин В.А. Демократическое конституционное государство: введение в теорию. – М.: ИГП РАН, 1993.

88. Чиркин В.Е. Нетипичные формы правления в современном государстве // Государство и право. – 1994. – № 1.

89. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. – М.: Юристъ, 1997.

90. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. – М.: Зерцало, 1998.

91. Шаповал В.М. Конституційні системи зарубіжних країн. Навчальний посібник. – К.: Вища школа, 1992.

92. Шаповал В. Зарубіжний парламентаризм. – К.: Основи, 1993.

93. Шаповал В.М. Виконавча влада в розвинутих країнах (конституційно-правовий аспект). Навчальний посібник, 1996.

94. Шаповал В.М. Конституційне право зарубіжних країн. Підручник. – К.: АртЕк Вища школа, 1997.

95. Шаповал В.М. Державний лад країн світу. – К.: Укр. центр правн. Студій, 1999.

96. Эбзеев Б.С. Конституция. Демократия. Права человека. – М., 1992.

97. Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. – М.: Юрид. лит., 1995.

98. Юдин Ю.А. Новое законодательство о политических партиях (политико-правовй анализ) // Государство и право. – 1992. – № 7.

99. Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве. – М.: ФОРУМ-ИНФРА-М, 1998.

100. Якушев А.В. Конституционное право зарубежных стран (курс лекций). – М.: Изд-во "ПРИОР", 1999.

III

1. Баламезов Стефан. Част първа / Редактор Боян Баламезов. – Софи-Р, 1993. – 528 с.

2. Баламезов Стефан. Част втора. – Софи-Р, 1993. – 320 с.

3. Баламезов Стефан. Част трета. – Софи-Р, 1993. – 405 с.

4. Burdeau G. Droit constitutionnel et institutions politiques. – Paris, 1959. – 495 p.

5. Burdeau G. Manuel de Droit constitutionnel. – Paris, 1947. – 704 p.

6. Duverger Maurice. Institutions politiques et droit constitutionnel. – Paris, 1960. – 695 p.

7. Drăganu Tudor. Drept constituţional şi instituţii politice. Vol. 1. – Bucureşti: Lumina Lex, 2000. – 416 p.

8. Drăganu Tudor. Drept constituţional şi instituţii politice. Tratat elementar. Vol 2. – Bucureşti: Lumina Lex, 2000. – 361 p.

9. Ionescu Cristian. Drept constituţional şi instituţii politice. Teoria generală a instituţilor politice. Vol. 1. – Bucureşti: Lumina Lex, 1997. – 480 p.

10. Ionescu Cristian. Instituţii politice şi drept constituţional. – Bucureşti: ed.fundatiei "România de Mâеna", 1999. – 356 p.

11. Muraru Ioan. Drept constituţional şi instituţii politice. – Bucureşti: ed ACTAMI, 1998. – 480 p.

IV

1. Большой юридический словарь / Под ред. А.Я.Сухарева, В.Д.Зорькина, В.Е.Крутских. – М.: ИНФРА-М, 1997. – 790 с.

2. Большой энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М.Прохоров. – Изд. 2-е, перераб. и доп. – М.: Большая Российская Энциклопедия, 1997. – 1456 с.

3. Российская юридическая энциклопедия. – М.: Издат. Дом ИНФРА-М, 1999. – 1110 с.

4. Le petite Larausse illustré. Dictionnaire encyclopedique. – Paris, 1996. – 1776 p.

5. World directory of Parliaments, Repertoire moundial des Parlements / Inter – parliam. Union. – Geneve: IPU, 1998. – Teкст англ., фр. – 186 р.

Зміст