Специфика конституционно-правовыхотношений заключа­ется прежде всего в том, что в них присутствует в той или иной степени публично-правовой элемент. Субъективные права участ­ников правоотношения реализуются через определенные право­мочия. Эти правомочия возникают на основе субъективных прав и принадлежат каждому человеку независимо от их урегулирован-ности нормами права, но реализуются они юридически в опреде­ленной и специфичной правовой оболочке. Так, субъективное пра­во каждого гражданина на личную неприкосновенность существует независимо от того, записано оно в законе или нет. Тем не менее реализуется это право в результате наличия у субъекта — носи­теля этого права правомочия требовать соблюдения правил, га­рантирующих его личную неприкосновенность, чему соответству­ют определенные обязанности государства и третьих лиц.

Обычно на конституционно-правовом уровне это находит свое отражение в постановлении, запрещающем произвольное лишение свободы и устанавливающем, что то или иное лицо может быть задержано или арестовано только на основе судеб­ного решения или постановления иного специально уполномо­ченного независимого органа, который, действуя на основе за­кона, вправе санкционировать применение мер, связанных с лишением свободы.

Иначе говоря, субъективное право человека на личную не­прикосновенность, так же как и остальные субъективные права,

нарушения конституционного права, сколь бы ни были эти нару­шения сиюминутны и конъюнктурны, их негативные последствия, как правило, перекрывают тот кратковременный эффект укреп­ления власти, который может быть получен за счет применения внеконституционных методов правления или ограничения прав и свобод человека (речь не идет в данном случае о правомерном применении чрезвычайных мер, предусмотренных конституцией и законами).

Конституционно-правовая законность по своей природе еди­на, а ее требования в равной степени обращены не только к фи­зическим и юридическим лицам, но и непосредственно к самому государству в лице его высших государственных органов. В свою очередь, чем настоятельнее требования конституционной закон­ности, тем большим объемом прав и прерогатив должны обладать органы юрисдикционного контроля, обеспечивающие соблюдение конституционного права. При бессильной и зависимой судебной власти невозможны ни существование правового государства, ни строгое и неукоснительное соблюдение начал и принципов закон­ности вообще и конституционной законности, как высшей формы ее проявления, в частности.

377 Глава 1. Предмет, источники и система конституционного права

реализуется посредством определенных правомочий, которые пре­доставляют возможность индивиду требовать их исполнения и обя­зывают государственные органы, администрацию или должност­ных лиц, или третьих лиц неукоснительно соблюдать это закон­ное право и принимать меры к его реализации. Таким образом, в случае, когда правоотношение возникает на основе или в силу неотъемлемо присущих человеку субъективных прав, реализа­ция этого права, обеспечение гарантий его осуществления и его защиты требуют вмешательства публичной власти, принятия мер, необходимых для ограждения и реализации этого права. И в свою очередь непринятие таких мер со стороны государства и его пред­ставителей должно повлечь за собой определенные формы ответ­ственности, устанавливаемые законом.

Норма права устанавливает, как правило, дозволенную меру поведения. Это справедливо и для такой отрасли, как конституци­онное право. Специфика этого права заключается в том, что дан­ная норма дозволенного поведения адресуется не только и не столько физическим лицам, сколько государству и его органам. Это объясняет, отчасти, почему в конституционном праве преоб­ладают нормы, регламентирующие структуру государства, систе­му органов государства, условия и порядок их функционирования.

Любые общественные отношения, связанные с осуществле­нием властных полномочий, распространяются ли они на соци­альную, экономическую, культурную или другую сферу, приоб­ретают характер политических отношений или подвержены воз­действию политических факторов. С этой точки зрения можно полагать, что конституционно-правовые отношения по своей сути это прежде всего политические отношения. Говорить о том, что конституционно-правовые нормы регулируют социальные, эконо­мические и иные общественные отношения было бы не вполне корректно. Экономические отношения регулируются преимуще­ственно нормами гражданского права, социальные отношения — нормами социального права и т. п. Конституционно-правовое регу­лирование этих сфер возможно только в связи с вмешательством в них публичной власти. Ее правомочия в этих областях строго ограничены и, как правило, не должны выходить за рамки кон­ституционных установлений. Иначе говоря, такие отношения, зат­рагивают ли они сферу экономики, культуры или иную, будут регулироваться конституционным правом лишь в той мере, в ка­кой присутствует в них властный элемент. По общему правилу конституционное право ограничивается лишь установлением об­щих принципов этих отношений, оставляя детальное регулирова­ние специальным отраслям права.

Присутствие государственно-властного элемента придает этим отношениям политический характер. На этом основании и делает­ся обычно вывод о том, что конституционно-правовые нормы ре­гулируют преимущественно политические отношения. В трудах видных ученых-государствоведов конституционное право неред­

§ 1. Предмет конституционного права зарубежных стран

ко характеризуется как политическое право, в чем усматривают прежде всего его специфику и отличие от других отраслей наци­онального права. (До сих пор нередко государствоведение отож­дествляют с политической наукой, а еще два-три десятилетия назад предпринимались попытки заменить преподавание конституцион­ного права преподаванием политических систем.)

Следует однако еще раз подчеркнуть, что нормами права могут быть урегулированы не все политические отношения. Сфе­ра политических отношений чрезвычайно широка и многообразна. В ее рамках возможны процессы, не подверженные воздействию права, и даже процессы неуправляемые. Следовательно, когда речь идет о конституционно-правовых отношениях, имеется в виду толь­ко та часть политических отношений, которые могут регулиро­ваться и реально регулируются нормами конституционного права. Это прежде всего отношения, связанные с реализацией прав и свобод человека, отношения, связанные с построением и функци­онированием государства и государственного механизма. Механизм властвования всегда носит политический характер, и обществен­ные отношения, регулируемые нормами конституционного пра­ва, возникают и формируются в той мере и в той степени, в кото­рой создание и функционирование властных механизмов описано и урегулировано нормами конституционного права.

Субъектами конституционного права, т. е. носителями прав и обязанностей, регулируемых нормами конституционного пра­ва, выступают, как и в других отраслях права, физические и юридические лица. В тех случаях, когда речь идет о физических лицах, имеются в виду лица, обладающие определенным право­вым статусом, обеспечивающим возможность пользования права­ми, санкционированными конституционным правом. Физические лица различаются по своему статусу. Объем прав, предоставляе­мых национальным конституционным правом, может оказаться различным в зависимости от того, состоит ли данное физическое лицо в гражданстве этого государства, является иностранцем или лицом без гражданства (апатридом). Соответственно националь­ное конституционное право каждого государства содержит опре­деленный блок правовых норм, регулирующих порядок приобре­тения и утраты гражданства, его статус, правовой режим иност­ранцев, правовой статус лиц без гражданства. Вместе с тем основополагающие, неотъемлемые и нерушимые права человека присущи каждому человеческому существу независимо от его правового статуса, независимо от того, распространяется или не распространяется на данное физическое лицо юрисдикция госу­дарства страны его пребывания. Если политические права, как правило, принадлежат гражданам (хотя и этот постулат консти­туционного права сегодня подвергается существенному пересмот­ру), то личные права и свободы принадлежат всем людям незави­симо от различий в их правовом статусе. И, конечно же, консти­туционное право любого государства должно гарантировать всем

377 Глава 1. Предмет, источники и система конституционного права

и каждому осуществление этих фундаментальных и неотъемле­мых естественных прав.

Неодинаков также и статус тех юридических лиц, организа­ция и функционирование которых урегулированы нормами кон­ституционного права. Прежде всего здесь следует иметь в виду то, что юридические лица, создаваемые на основе норм консти­туционного (публичного), а не частного права, и принадлежащие к категории публичных юридических лиц, могут обладать свой­ствами и полномочиями, которые не существуют у юридических лиц, действующих в сфере частного права. Отличие юридических лиц, образуемых и функционирующих на основе конституционно­го права, заключается в том, что они в той или иной степени могут принимать участие в осуществлении публично-властных пол­номочий. Это юридические лица, которым может быть доверено осуществление некоторых функций публичной власти, а так­же юридические лица, которые в силу своего статуса призваны участвовать в формировании институтов публичной власти и в осу­ществлении власти.

Также существенными оказываются правовые последствия того, выступает ли государство в качестве носителя публичной власти, либо участвует в частно-правовых отношениях, которые регулируются нормами не конституционного, не публичного, а частного права. Особенно это заметно в тех случаях, когда госу­дарство непосредственно участвует в торговом обороте, оказании платных услуг или осуществляет иную, по своему характеру час­тнопредпринимательскую, деятельность. Правовой режим государ­ственных корпораций, создаваемых с целью извлечения прибыли, по общему правилу аналогичен правовому режиму частных ком­паний и объединений, создаваемых с целью получения прибыли. Детальный порядок образования и функционирования юридичес­ких лиц публично-правового характера регулируется нормами публичного, причем преимущественно не конституционного, а административного, права.

В конституционно-правовой сфере существуют и действуют субъекты права, которые присущи именно этой области правоот­ношений. Так, в качестве субъекта конституционного права могут выступать отдельные социальные общности. Почти во всех со­временных государствах существуют территориальные самоуправ­ляющиеся коллективы, располагающие собственными выборными представительными органами, собственными административными органами, образующими в целом то, что принято именовать му­ниципальными властями. Эти территориальные самоуправляющи­еся коллективы обладают довольно широким кругом полномочий в сфере ведения преимущественно местных дел. Муниципальные органы на местах, представляющие интересы территориального коллектива, как юридического лица, органами государственной власти не являются. Хотя нередко им доверяется на практике реализация некоторых властных или государственно-властных

§ 1. Предмет конституционного права зарубежных стран

полномочий на местах, осуществляемых в этом случае под опре­деленным контролем со стороны государства. Такой контроль име­ет место даже в том случае, если местные коллективы пользуют­ся чрезвычайно широкой автономией и при осуществлении соб­ственных полномочий являются полностью самостоятельными и действуют в рамках закона.

Субъектами конституционно-правовых отношений могут выс­тупать различные объединения населения, создаваемые не только на территориальной основе, но и на основе общих корпоративных и профессиональных интересов, например профессиональные со­юзы, различного рода объединения лиц свободных профессий. К числу субъектов конституционного права принадлежат также и политические партии, которые играют исключительно важную роль в формировании государственных институтов, а также в их практическом функционировании. Политические партии в настоя­щее время повсеместно квалифицируются в качестве политичес­ких институтов, что в свою очередь сказывается на их правовом статусе, на их правах и обязанностях и предопределяет специфи­ку правового регулирования их статуса. Вместе с тем можно от­метить, что далеко не всегда политические партии имеют статус юридического лица, а нередко они даже воздерживаются от его приобретения. Смысл этого достаточно прост: дело в том, что юридические лица публичного права подлежат обязательному кон­тролю со стороны государства и его органов. Неудивительно, что в этих условиях политические партии во многих странах предпо­читают не пользоваться статусом юридического лица.

Одна из специфических особенностей системы субъектов кон­ституционного права состоит в том, что носителем прав и обязан­ностей может выступать и население государства в целом, т. е. народ не только в форме публичной организации в лице государ­ства, но и народ непосредственно как население страны, решаю­щее многие вопросы ее государственно-правового развития. Со­временное конституционное право признает источником власти только народ в целом, а конституции многих стран подчеркива­ют, что ни одна отдельная личность, ни одна часть народа не может присвоить себе осуществление государственной власти. На практике народ осуществляет свое полновластие посредством оп­ределенных юридических процедур. Прежде всего — это всеоб­щее избирательное право. Этим же целям служит референдум, причем развитие института референдума во многих странах име­ет в настоящее время и такую особенность, как народная инициа­тива в проведении референдума, когда вынесение того или иного законопроекта на голосование, осуществляемое в рамках консти­туционно-правовых процедур, может зависеть от инициативы оп­ределенного числа избирателей. Такая практика все шире рас­пространяется в западноевропейских странах.

Подчеркивая многообразие субъектов конституционного пра­ва, различие в их правовом режиме и статусе, следует вместе с

377 Глава 1. Предмет, источники и система конституционного права

Некоторые терминологические уточнения

До недавнего времени курс (и отрасль) конституционного права зарубежных стран в русскоязычной литературе именовался государственным правом зарубежных стран. Изменение в наиме­новании курса в определенной степени отражают различия в под­ходе к соотношению двух главных слагаемых конституционного права — человека, его прав и свобод, с одной стороны, и государ­ства и осуществления публичной власти, с другой.

Исторически сложилось так, что в странах, где ведущую роль в формировании данной отрасли права сыграли конституцион­но-правовые акты, акцентировавшие внимание на правах и сво­бодах человека и их закреплении в конституции — основном зако­не страны, или в законах, имеющих конституционное значение, сама отрасль стала именоваться "конституционным правом". Так было в Великобритании, так было во Франции. В странах, в ко­торых конституционно-правовая наука придавала основополагаю­щее значение развитию государства, его институтов и их пра­вовому оформлению и закреплению, как, например, в Германии, соответствующая отрасль получила наименование "государствен­ное право".

Термин "государственное право" пришел в свое время и в рус­скоязычную литературу и в российскую науку конституционного права, чему в немалой степени способствовало и то обстоятель­ство, что монархия в России по всем своим основным параметрам была гораздо ближе к государственной системе кайзеровской Гер­мании, нежели к парламентарной монархии в Великобритании, и уж тем более никак не соотносилась с республиканскими консти­туционно-правовыми институтами Франции.

Нередко в литературе подчеркивается то, что оба этих тер­мина практически почти идентичны, что это синонимы, и что замена термина "государственное право" термином "конституци­онное право" по существу ничего не меняет. Такое утверждение возможно и близко к реалиям Германии, немецкоязычной Швей­царии или Скандинавских стран, в которых действительно эво­люция государственного права как отрасли и как науки в общем привела к тому, что существовавшее в прошлом различие меж­ду понятием конституционного права и государственного права утратило былое значение. В настоящее время во всех странах германо-романского права фактически, несмотря на различия в терминах, объем конституционно-правового регулирования, цен­ности, лежащие в основе построения и применения конституци­онно-правовых норм, примерно идентичны. Соответственно мож­

тем еще раз обратить внимание на то, что основным главным субъектом конституционно-правовых отношений выступает чело­век. Именно человек, его права и свободы должны определять содержание и смысл конституционного права.

§ 2. Источники конституционного права зарубежных стран

377

но смело говорить о том, что применительно к развитым запад­ным странам термины "государственное право" и "конституцион­ное право" имеют примерно одинаковое значение. Однако стоит отметить, что некоторые западные авторы до сих пор усматри­вают в них принципиальное различие. Они подчеркивают разли­чия в расстановке акцентов конституционного и государственного права, неодинаковый объем правового регулирования и т. д. Отме­тим, что частично такого рода различие сохраняется, но тем не менее принципиального значения это не имеет.

Вышесказанное не исключает, конечно, использование на­ряду с термином "конституционное право зарубежных стран" и термина "государственное право", особенно когда речь идет об изучении конкретной отрасли права тех стран мира (ФРГ, Скан­динавские страны и др.), где ее официальным наименованием продолжает оставаться "государственное право". В этом случае использование данного термина представляется даже необходи­мым для более адекватного воспроизведения тех реалий, кото­рые существуют в данной конкретной стране.

§ 2. Источники конституционного права зарубежных стран

Система источников конституционного права зарубежных стран

В правовой доктрине под источниками права понимаются внешние формы выражения права. Традиционно вычленяют три группы юридических источников. Это, во-первых, нормативные правовые акты, во-вторых, обычаи и, в-третьих, судебные пре­цеденты. Эта схема вполне приложима и к конституционному праву зарубежных стран. Однако последнему присущи некоторые спе­цифические особенности, которые становятся особенно заметны в последнее десятилетие. В частности, речь идет, во-первых, о та­ких явлениях, как признание в качестве источника права общих принципов права, и, во-вторых, о все возрастающем значении норм, создаваемых вне пределов национального государства, и даже не всегда с его решающим участием, но тем не менее обязательных для того или иного конкретного государства.

Речь в последнем случае идет не только о международно-правовых актах, а о формировании новых правовых систем, та­ких как европейское право (право Европейских Сообществ) или право Совета Европы. Право ЕС, имея наднациональный харак­тер, инкорпорируется в национальные правовые системы госу­дарств — участников соответствующих интеграционных объеди­нений. Нормы этого права имеют прямое действие и обладают верховенством по отношению к нормам права, создаваемым са­мим национальным государством. В результате начинает выстра­

377 Глава 1. Предмет, источники и система права

иваться довольно своеобразная и несколько непривычная картина системы источников национального конституционного права в за­рубежных странах, или во всяком случае в определенной части суверенных государств, которые являются участниками межна­циональных интеграционных объединений, обладающих опреде­ленными чертами наднационального характера.

Своеобразие складывающегося положения заключается в том, что казалось бы незыблемый постулат о верховенстве основного закона государства, о том, что конституция — это высший по своей юридической силе нормативно-правовой акт, коему соот­ветствуют или должны соответствовать все иные нормативно-пра­вовые акты, отныне должен восприниматься с некоторыми ого­ворками, а зачастую и вообще ставиться под сомнение.

Эта ситуация требует некоторых пояснений. Дело в том, что создание в Западной Европе интеграционных объединений, изве­стных под наименованием Европейских Сообществ, и их объеди­нение затем в рамках Европейского Союза, учрежденного в 1992 году, привело к тому, что в рамках Сообществ сложилась особая автономная правовая система. Она не может быть иденти­фицирована ни с национальным, ни с международным правопо­рядком. Нормативно-правовые акты, которые служат непосред­ственным источником этой правовой системы, создаются по боль­шей части путем осуществления нормотворческой деятельности институтов Сообществ. Даже учредительные акты Сообществ, ко­торые в значительной мере напоминают международные догово­ры, имеют весьма существенное юридическое отличие от после­дних. Это отличие заключается в том, что если обычный между­народный договор и, соответственно, нормы международного права адресованы суверенному государству, то нормы учредительных актов Сообществ наделяют правами и обязанностями не только, а порой и не столько государство, сколько непосредственно физи­ческие и юридические лица, находящиеся под юрисдикцией госу­дарств — участников этих соглашений. Что же касается катего­рий нормативно-правовых источников европейского права, созда­ющихся институтами Сообществ, то специфика их правового режима заключается в том, что их нормы являются нормами пря­мого действия и обладают верховенством по отношению к нормам национального права, даже если речь идет о конституционно-правовых нормах.

В последние годы в решениях национальных судов, особенно в высших инстанциях судов общей юрисдикции и в решениях над­национальных судебных органов, все чаще встречается ссылка в мотивировочной части решений на общие принципы права, коим следует суд при вынесении конкретного решения по конкретному делу. Уже сегодня становится очевидным, что общие принципы — это такая юридическая категория, которая выступает в роли ве­дущего источника права вообще и конституционного права в осо­бенности.

§ 2. Источники конституционного права зарубежных стран 377

Таким образом, выстраивая систему источников конституци­онного права зарубежных стран, можно выделить следующие основные группы источников: во-первых, национальные норма­тивно-правовые акты; во-вторых, обычай; в-третьих, судебный прецедент; в-четвертых, нормативно-правовые акты наднацио­нального характера и международные договоры; в-пятых, об­щие принципы права. Рассмотрим каждую из названных катего­рий в отдельности.

Нормативные правовые акты

В подавляющем большинстве государств (за исключением стран общего права) основной массив источников конституционного пра­ва составляют нормативные правовые акты. Среди нормативно-пра­вовых актов — источников конституционного права безусловно до­минирующие позиции принадлежат законодательным актам.

Законом в формальном смысле слова является нормативный акт, принятый в соответствии со специальной процедурой соот­ветствующим законодательным органом, формируемым на основе всеобщего избирательного права. Наряду с законом в формаль­ным смысле слова используется и понятие закона в материальном смысле. Речь в данном случае идет о нормативном правовом акте, независимо от процедуры его принятия, который по своей значи­мости и кругу регулируемых отношений имеет столь же важное значение, как и закон в формальном смысле слова. Кроме того, в целом ряде стран существует практика делегированного законо­дательства, при которой парламент передает исполнительной вла­сти свои полномочия по изданию закона, устанавливая обычно специальные условия применения таких актов. Наконец, в некото­рых странах право издания актов, имеющих силу закона, может принадлежать главе государства или иному органу, не являюще­муся номинально органом законодательной власти, но осуществ­ляющему соответствующее полномочие по ограниченному кругу вопросов в рамках специальной процедуры.

Законодательные акты различаются по своему статусу и юриди­ческому режиму. Они образуют своего рода иерархическую структу­ру, местом в которой определяется юридическая сила данного закона. Ведущая роль в национальном законодательстве всех стран при­надлежит конституции, за ней следуют конституционные и органи­ческие законы, и затем — текущее или обычное законодательство.

Конституция как основной источник конституционного пра­ва. В подавляющем большинстве государств конституция пред­ставляет собой главный законодательный акт государства. Она раз­рабатывается и принимается на основе специальной особо услож­ненной процедуры. Один из главных юридических признаков конституции — ее верховенство. В случае коллизии нормы кон­ституции и нормы любого иного законодательного акта преиму­щественную силу всегда имеет норма конституции.

377

Глава 1. Предмет, источники и система конституционного права

Конституция — это основной закон государства. Обуслов­лено это не только верховенством данного нормативно-правово­го акта в общей системе правовых источников, это связано так­же с тем, что именно в конституции фиксируются основные пра­ва и свободы, принципы общественного и государственного устройства. Структура конституции, как правило, предопределя­ет и общую структуру конституционного права как отрасли на­ционального права. В конституции находят свое отражение и зак­репление те ценности и ценностные ориентиры, которые опреде­ляют (или должны определять) общественное и государственное развитие. В конституции фиксируются, таким образом, те начала и принципы, коим обязаны следовать в своей повседневной прак­тической деятельности все субъекты конституционного права, начиная от индивида и заканчивая государством (или наоборот — начиная с государства и заканчивая индивидом). Конституцион­ные принципы лежат в основе построения всей национальной си­стемы права и во многом предопределяют характер образующих ее отраслей.

В ряде новейших конституций наблюдается еще одна инте­ресная тенденция, весьма важная для характеристики конститу­ции как источника права — установление внутренней иерархии норм самой конституции. В рамках законодательного текста выч­леняются постановления, которые пользуются особой конститу­ционной защитой, не подлежат пересмотру или для пересмотра которых устанавливается более усложненная процедура, чем для других статей или разделов конституции.

Обычно такой повышенной защитой пользуются конституци­онные положения, в которых находят свое закрепление основные принципы построения общества, государства и государственной власти, а также постановления, которые формулируют основные права и свободы человека. В некоторых конституциях такой повы­шенной защитой пользуются отдельные главы или разделы, в других — отдельные статьи. Например, французская Конститу­ция устанавливает, что республиканская форма правления не подлежит пересмотру. В конституциях большинства государств говорится о том, что любое территориальное изменение может иметь место только на основе волеизъявления граждан или с со­гласия населения данной территории и т. п.

Порядок изменения и пересмотра конституции устанавливает­ся самой конституцией. Как правило, в писаной конституции регу­лируется и вопрос о соотношении национального и международно­го права. Практика различных государств в этой области неодина­кова. В ряде государств прокламируется, что общепризнанные принципы и нормы международного права образуют составную часть национального права. При этом, конечно, важно иметь в виду то, что международный договор в случае его инкорпорации в нацио­нальную правовую систему все равно занимает в этой системе осо­бое место, он не подлежит пересмотру в одностороннем порядке и

§ 2. Источники конституционного права зарубежных стран

377

последующие нормативные акты не могут отменять или приоста­навливать действие международного договора только в силу того, что они хронологически являются актами более позднего периода. Исходная презумпция состоит в том, что все последующее законо­дательство не должно находиться в противоречии с подписанным и вступившим в силу международным договором.

Вопрос о соотношении норм международного договора и кон­ституции представляется гораздо более сложным, чем соотноше­ние последней с обычным законом. Для того чтобы исключить воз­можные правовые коллизии в этой весьма тонкой и чувствитель­ной сфере политических взаимоотношений между государствами, применяется порядок, при котором конституция устанавливает особую процедуру ратификации международных договоров. Особо важные из них ратифицируются, как правило, на основе закона, причем такого рода закон о ратификации может и должен быть принят только в том случае, если подписанный международный договор не противоречит действующей конституции страны. В случае, если парламент или орган конституционного контроля констатируют наличие такого противоречия, то сама по себе ра­тификация может состояться только в случае пересмотра консти­туции. Так, ратификации Маастрихтского договора о создании Европейского Союза, подписанного в 1992 г., предшествовали пересмотры конституций во Франции, ФРГ, Ирландии и целом ряде других государств — членов ЕС. В ходе процесса ратифика­ции Амстердамского договора о Европейском Союзе, подпт'оан-ного в 1997 г., во многих странах органы конституционного конт­роля также указали на противоречие договорных постановлений конституционным нормам, в соответствии с чем была начата про­цедура пересмотра конституций. Такого рода пересмотр может привести к определенному изменению некоторых статей консти­туции, а иногда, как это было, например, во Франции в 1992 г., к появлению даже новой XIV главы, посвященной Европейским Сообществам и Европейскому Союзу.

Конституционные и органические законы. Вторую группу законодательных актов образуют конституционные и органичес­кие законы. Следует отметить, что эти термины употребляются неодинаково в различных странах. В некоторых странах конститу­ционными законами именуют те акты, посредством которых вно­сятся изменения в конституцию. Органическими, как правило, на­зывают такие законы, издание которых предусмотрено непосред­ственно в конституции и которые как бы представляют собой продолжение и развитие конституционных постановлений. Напри­мер, в тексте основного закона может говориться о том, что ста­тус правительства будет урегулирован органическим законом. Иног­да наименование "конституционный" и "органический" закон — синонимы.

Конституционный закон, вносящий изменения в конститу­цию, принимается в соответствии с процедурой, предусмотрен-

2 Констпт. право зарубежных стран

377

Глава 1. Предмет, источники и система конституционного права

ной для принятия поправок к конституции. Обычно это особо усложненный процесс, поскольку подавляющее большинство писаных конституций является жесткими конституциями. Несколь­ко отличается порядок принятия органических законов. Он нео­динаков в различных странах, но тем не менее для применяемой при его принятии процедуры характерно либо ограничение круга субъектов права законодательной инициативы, либо требование вотирования законопроекта только абсолютным большинством го­лосов, а в некоторых странах органические законы подлежат обя­зательному направлению до подписания главой государства на проверку в орган конституционного контроля. В иерархии законо­дательных текстов органический закон идет непосредственно за конституцией и стоит выше обычного текущего закона. Это озна­чает, что в случае коллизии между нормой обычного и органи­ческого закона преимущественную силу имеет норма органичес­кого закона.

Обычные или текущие законы. Эти законы образуют основ­ную массу законодательных актов, принимаются на основе проце­дуры, непосредственно предусмотренной в основном законе госу­дарства, и могут охватывать чрезвычайно широкий круг вопро­сов. В этой связи следует отметить, что в значительной части государств сфера применения закона не знает ограничений. Ина­че говоря, принимающий законы орган законодательной власти обладает неограниченной компетенцией и может принимать зако­ны по любому вопросу, если сочтет это необходимым. Таково, на­пример, положение в Великобритании, в которой, как утвержда­ют англичане, парламент может все. Он не может только превра­тить мужчину в женщину, впрочем, это уже относится к сфере компетенции медицины.

Вместе с тем в целом ряде стран сфера применения закона имеет в настоящее время и весьма существенные ограничения. Так, во Франции в соответствии со ст. 34 Конституции перечислены те сферы общественных отношений, которые регулируются законом или применительно к которым закон устанавливает общие начала или принципы регулирования. Акты, принятые за пределами зако­нодательных полномочий, даже если при этом была соблюдена вся формальная процедура, могут быть признаны органом конституци­онного контроля антиконституционными и, следовательно, они не будут введены в действие (во Франции применяется система пред­варительного контроля законопроектов, принимаемых парламен­том). В тех случаях, когда речь идет о законодательных актах, принятых до 1958 г. и выходящих за законодательные пределы, очерченные действующей конституцией, они могут быть изменены или заменены актами исполнительной власти.

В некоторых странах (например, в Великобритании) писаные конституции отсутствуют. Юридическая значимость того или ино­го законодательного текста определяется в этом случае не фор­мально правовыми моментами, а его содержанием.

§ 2. Источники конституционного права зарубежных стран 377

Важным направлением активизации законотворческой дея­тельности в последнее десятилетие становится создание регио­нального законодательства. Этому способствуют два основных фактора: во-первых, расширение сферы ведения субъектов фе­дерации в государствах с федеративным устройством и, во-вто­рых, развитие начал децентрализации в организации местного самоуправления.

Объем законодательных полномочий субъектов федерации в различных федеративных государствах неодинаков, неидентичны и принципы, положенные в основу построения федерации. Так, в договорных федерациях остаточная компетенция, остаточные пол­номочия принадлежат субъектам федерации, и это вполне есте­ственно расширяет сферу ведения субъектов и, соответственно, применения регионального законодательства. В странах, где ос­таточные полномочия, т. е. полномочия, которые непосредствен­но не предусмотрены в основном законе, принадлежат центру, объем полномочий членов федерации будет значительно уже. Тем не менее нужно отметить, что преобладающей тенденцией в раз­витых государствах является, как правило, расширение сферы ведения субъектов федерации. Это можно проследить и в старых федерациях (США, ФРГ, Швейцарии) и в недавно возникших федерациях, к числу которых относится, в частности, Бельгия.

Законодательство субъектов федерации не следует рассмат­ривать как систему нормативных актов, подчиненных общенацио­нальному законодательству. Здесь соотношение полномочий ока­зывается гораздо более сложным и соответственно гораздо более сложными оказываются взаимоотношения между национальным законодательством и законами субъектов федерации. В тех случа­ях, когда речь идет об исключительном ведении федерации, закон субъектов вторгаться в эту сферу не может. В тех случаях, когда речь идет о совместной компетенции, о совместном ведении, воз­можно конкурирующее законодательство федерации и субъекта федерации. В этом случае преобладающая роль принадлежит фе­деральному законодательству, и в случае коллизии должна дей­ствовать норма, источником которой является федеральный за­кон. В то же время во многих странах установлена исключитель­ная сфера ведения субъекта федерации. Применительно к данной сфере общественных отношений роль самостоятельного источни­ка конституционного права выполняет именно региональный за­кон, закон субъекта федерации.

Важную составную часть нормативных правовых источников конституционного права образуют акты исполнительной власти. К ним относят акты, издаваемые главой государства или от имени главы государства, а равно акты, принимаемые правительством. Иногда в их число включают также некоторые категории ведом­ственных актов (министерские постановления, инструкции и др.), а равно акты муниципальных органов. Однако практика различ­ных государств в этой области не одинакова.

377

Глава 1. Предмет, источники и система конституционного права

В недавнем прошлом акты исполнительной власти рассмат­ривались, во всяком случае на доктринальном уровне, как акты подзаконные, т. е. акты, принимаемые на основе и во исполнение закона. В настоящее время такой подход не вполне отражает су­ществующие реалии. Поскольку сфера применения закона огра­ничена, то за ее пределами регулирование начинает осуществ­ляться именно актами исполнительной власти. Эти последние как бы замещают закон за пределами зарезервированной за ним сфе­ры общественных отношений. В определенной мере ситуация де­легированного законодательства похожа на рассмотренную выше. Правда, акты, издаваемые в этом случае исполнительной влас­тью на основе специального уполномочия, как правило, должны быть в последующем подтверждены самим законодательным орга­ном, но это не меняет юридической природы данного акта.

Число нормативно-правовых актов, издаваемых исполнитель­ной властью, многократно превосходит число законодательных актов. Однако далеко не все акты исполнительной власти пред­ставляют собой источник конституционного права. Подавляющее большинство таких актов относится к сфере административного регулирования самых разнообразных отношений. Поэтому для ре­шения вопроса о том, является ли данный нормативно-правовой акт источником конституционного права, необходимо прежде всего выявить его содержание. Что касается иерархии правовых норм, содержащихся в такого рода актах, то она в решающей степени определяется иерархией самих исполнительных органов. Вполне естественно, что акты правительства будут стоять на более высо­кой ступени, нежели акты, издаваемые министром. Акты, изда­ваемые министром, стоят выше, нежели акты, издаваемые пред­ставителями администрации на местах, и т. д. Формально наивыс­шую ступеньку в иерархии таких актов занимают те, которые издаются главой государства. Однако их правовой режим будет неодинаков в зависимости от различий в форме правления. В пре­зидентских республиках они действительно являются актами гла­вы государства — носителя исполнительной власти. Таковы, на­пример, приказы Президента США. В странах с парламентарной формой правления акты, издаваемые от имени главы государ­ства, в действительности являются актами правительства. Так, в Великобритании приказы Королевы в Совете в действительности являются актами непосредственно правительства страны. В рес­публиках со смешанными формами правления акты главы госу­дарства различаются по своему статусу в зависимости от того, какая именно сфера общественных отношений регулируется дан­ным актом и какова применяемая процедура. Так, во Франции акты главы государства могут принимать форму ордонансов, ко­торые практически конкурируют с законодательными актами, или чаще облекаются в форму декрета. Небезынтересно отметить, что в переходный период создания Пятой республики во Франции правовой статус всех государственных институтов страны был уре­

§ 2. Источники конституционного права зарубежных стран

377

гулирован с помощью президентских ордонансов, содержащих орга­нические законы.

Таким образом, в каждой конкретной стране структура и по­рядок принятия, а равно правовой режим актов исполнительной власти могут отличаться весьма существенными нюансами. Тем не менее общая иерархия таких актов, а следовательно и соподчи-ненность содержащихся в них правовых норм зависит прежде всего от статуса органа, который эти акты принимает, а также от того, какое место в общей иерархии государственных институтов зани­мает данный орган.

Обычай как источник конституционного права зарубежных стран

Под обычаем в конституционном праве принято понимать неоднократно применяемое правило, чаще всего санкциониро­ванное государством в лице судебных органов, которое приме­няется при регулировании определенных общественных отноше­ний, относимых к сфере конституционного права. Роль и значе­ние обычая в этой области относительно невелики по сравнению с частным правом и в то же время заметно отличаются в стра­нах, принадлежащих к различным правовым системам. Наиболее значительное место обычай занимает в странах англосаксонского права. Так, в Великобритании многие ведущие государственные институты формируются и функционируют на основе не писаных текстов, а сложившихся, иногда в течение столетий, обычаев. Та­ков, например, установленный обычаем порядок формирования правительства, роль и полномочия кабинета, прерогативы пре­мьер-министра. В странах континентальной Европы обычай в кон­ституционно-правовой сфере применяется сравнительно редко.

Наряду с обычаем в традиционном смысле этого слова в це­лом ряде стран, особенно стран "третьего" мира, при регулиро­вании конституционно-правовых отношений в качестве источника права могут использоваться обычаи и традиции, свойственные корпоративному праву. В мусульманских странах чрезвычайно важны роль адата и шариата. В странах тропической Африки, а также бассейна Тихого океана довольно широко распространено использование так называемого традиционного права, т. е. непи­саных обычаев, восходящих еще к условиям племенной жизни. В некоторых странах тропической Африки была даже предпринята попытка кодификации племенных обычаев и традиций, представ­ляющая интерес не столько с правовой точки зрения, сколько с точки зрения изучения этнических особенностей формирования на­циональных общностей и государств. Соответственно, в данной груп­пе государств нередко наряду с судами общей юрисдикции функ­ционируют религиозные судебные учреждения вроде судов шари­ата или так называемых традиционных трибуналов, разрешающих споры на основе родоплеменных обычаев и традиций.

377

Глава 1. Предмет, источники и система конституционного права

В развитых демократических странах роль корпоративного права также может иногда быть весьма значительной. Так, в це­лом ряде государств принадлежность к определенной религии яв­ляется обязательным условием замещения поста главы государ­ства. Причем речь идет в данном случае не только о мусульман­ских странах, но и о таких, как, например, Великобритания, Швеция и др. Применение норм корпоративного права может пред­решать решение вопроса о назначении премьер-министра или за­мещении иных высших государственных должностей. Так, в Вели­кобритании пост премьер-министра занимает лидер партии, одер­жавший победу на выборах в палату общин. Однако порядок избрания партийного лидера определяется корпоративным пра­вом, т. е. правилами и предписаниями, которые создают сами по­литические партии. Впрочем, можно отметить, что нередко в раз­витых странах наблюдается как бы и обратный процесс, когда нор­мы права вторгаются в такие области общественной жизни, которые всегда традиционно находились вне сферы их регулиро­вания. Одной из таких областей является, например, регулирова­ние статуса, порядка формирования и функционирования поли­тических партий, от деятельности которых зависят особенности политического режима и функционирования государственного механизма в целом.

Судебный прецедент

Место и роль судебного прецедента в различных группах го­сударств неодинаковы. В странах англосаксонского права именно судебный прецедент является основным источником права вообще и в значительной мере — источником конституционного права. Хотя следует отметить, что здесь роль статутного права более значительна, нежели в сфере частного права. Господство судеб­ного прецедента несомненно порождает большую казуистичность правовой системы, требует значительно более высокого профес­сионализма при работе с правовым материалом. Наличие множе­ственности судебных прецедентов придает в то же время опреде­ленную гибкость правовой системе, позволяя отбирать из огром­ного массива судебных прецедентов те, которые в наибольшей степени подходят для решения данного конкретного дела. Тем не менее в правовой доктрине в целом превалирует мнение, что сфера конституционно-правовых отношений, как и сфера публичного права вообще, подлежит регулированию в решающей степени пи­саным правом.

Судебный прецедент играет определенную роль и в странах, формально не признающих его в качестве юридического источ­ника права. Это относится, в частности, к странам германо-ро­манского права, а также ряду других. Тем не менее значимость судебного прецедента получает в последние годы определенное подтверждение и подкрепление на международно-правовом уров­

§ 2. Источники конституционного права зарубежных стран

377

не, на уровне деятельности судебных учреждений интеграцион­ных образований и группировок. Так, Суд Европейских Сообществ, чьи решения являются обязательными и окончательными для всех стран Европейского Союза, применяющих европейское право, признает свои решения судебным прецедентом, ссылается на этот прецедент в своих последующих решениях.

В доктринальном плане нередко проводятся различия между императивным и индикативным прецедентом. Первый принадле­жит безусловно к числу источников права, поскольку подлежит обязательному применению судами. Во втором случае судебное решение признается обязательным только для спорящих сторон, но не является обязательным для третьих лиц. Так, решения Ев­ропейского Суда по правам человека обязательны формально толь­ко для того государства или государств, в отношении которых они вынесены. Участники Европейской конвенции о защите прав человека, признающие обязательную юрисдикцию Европейского Суда по правам человека, могут формально не считать судебный прецедент источником права. Однако они не могут игнорировать то обстоятельство, что данное судебное учреждение при реше­нии всех аналогичных споров применяет правила, установленные предшествующими решениями, принятыми по аналогичным де­лам. Соответственно, все государства — члены Совета Европы должны учитывать практику этого Суда по правам человека, и, дабы не столкнуться с трудностями в будущем, приводить свое законодательство и национальную судебную практику в соответ­ствие с принятыми решениями Европейского Суда. Индикатив­ный прецедент фактически все больше и больше превращается в императивный.

Нормативно-правовые акты интеграционных объединений государств и международные договоры

К числу наиболее развитых интеграционных объединений го­сударств, в ведение которых государства-участники передают ряд суверенных прав, в настоящее время относятся Европейские Со­общества, объединенные в рамках Европейского Союза. Это свое­образное образование, в котором получают развитие тенденции эволюции права, способные в последующем получить широкое рас­пространение в мире.

Учредительные акты, оформившие создание Европейских Сообществ, все чаще в литературе, а иногда и в официальных текстах именуют конституцией Европейского Союза. При возник­новении спорных ситуаций, при разрешении конфликтов физи­ческие и юридические лица могут основывать свои исковые тре­бования непосредственно на этих учредительных актах. Никаких актов имплементации (промежуточных актов применения положе­ний учредительных договоров) в национальном праве и суде в данном случае не требуется.

377 Глава 1. Предмет, источники и система конституционного права

Более существенное, однако, состоит в том, что предус­мотренные учредительными актами институты Сообществ, став­шие институтами Союза, наделены правом самостоятельного при­нятия нормативно-правовых актов, коими являются в настоящее время регламенты, директивы и решения. Важнейшая особен­ность их правового режима состоит в том, что они являются актами прямого применения и обладают верховенством по отно­шению к национальным нормативно-правовым актам любого уровня и любой значимости. Юрисдикционная защита этих норм обеспечивается не только судом на уровне Европейских Сооб­ществ, но в равной степени и национальными судебными учреж­дениями. В случае коллизии между нормой национального права и права ЕС, национальные суды обязаны применить норму пра­ва ЕС. Иное решение может быть оспорено в Суде Европейских Сообществ, чье постановление и будет носить окончательный характер.

В данном случае не имеет существенного правового значе­ния то обстоятельство, признается ли принцип прямого действия международных договоров и соглашений в национальном праве, или такого рода акты могут применяться лишь опосредованно путем их прямой имплементации. Каждое государство, вступающее в Европейский Союз, обязано применять нормы права ЕС независи­мо от того, какая процедура предусмотрена в отношении надна­циональных норм национальным законодательством. В случае, если конституция или иные нормативные акты приходят в противоре­чие с этим обязательством, они должны быть пересмотрены и из­менены прежде, чем будет осуществлена ратификация учреди­тельных актов и договора о вступлении в Союз.

Именно такую позицию занял Суд Европейских Сообществ при рассмотрении известного дела: "Комиссия против Италии", когда итальянская сторона пыталась в оправдание своих действий сослаться на постановление национальной конституции, не совпа­дающей с постановлениями европейского права. Суд указал на то, что Итальянская Республика, принимая обязательства по учре­дительным договорам, обязана была привести все свое националь­ное законодательство, включая и конституцию, в соответствие с нормами европейского права. И то обстоятельство, что это не было сделано, не дает оснований для какого-то особого порядка применения норм европейского права, ибо это подорвало бы сами основы установленного в рамках ЕС правопорядка, исключило бы равноправие государств, образующих эти интеграционные объе­динения.

Государство, вступающее в состав Европейского Союза, обя­зано распространить на свою территорию действие всех актов европейского права, принятых не только после вступления дан­ного государства в состав Европейского Союза, но и до вступле­ния. Это значит, что вводится в действие вся сумма нормативно-правовых актов, которые приняты с момента возникновения ин­

§ 2. Источники конституционного права зарубежных стран

377

теграционного объединения. Они образуют как бы правовое досто­яние Европейских Сообществ. Так, вступлению Великобритании в состав ЕС предшествовало принятие специального Европейского Акта 1972 г. Он в императивной форме установил прямое приме­нение норм европейского права, несмотря на то что Англия при­надлежит к числу классических государств, в которых суды до последнего времени при вынесении решений могли ссылаться толь­ко на нормы и постановления национального права. Критики вступ­ления Великобритании в состав Европейских Сообществ нередко указывали на то, что подобное прямое действие норм права ЕС, норм, создаваемых наднациональными институтами или институ­тами межнационального сотрудничества, посягает на ряд осново­полагающих принципов британского конституционного права. Так, например, ссылаются на принцип верховенства парламента, ко­торый всегда традиционно рассматривался в Великобритании как краеугольный камень всей системы конституционного строя стра­ны. Конечно, выбор принадлежит суверенной власти, которая может согласиться с передачей части своих полномочий в ведение Сообществ и войти в их состав, либо не согласиться с передачей полномочий, и в таком случае остаться вне данного интеграцион­ного объединения.

Попытки некоторых британских правоведов утверждать, что принцип верховенства парламента полностью сохраняет свое дей­ствие, поскольку в любое время парламент может принять поста­новление об отозвании своего предшествующего решения, вряд ли можно признать состоятельными. Подобный произвольный от­каз от принятых обязательств не совсем вписывается в рамки пра­вового государства.

Весьма близким к нормативно-правовым актам интеграцион­ных объединений является правовой режим международных до­говоров и соглашений. Тем не менее различия между ними до­вольно существенны. Прежде всего обычный международный до­говор, как правило заключаемый на двух или многосторонней основе между суверенными государствами, создает права и пра­вомочия непосредственно для главных субъектов международно­го права, коими являются суверенные государства или междуна­родные организации. Следовательно, основывать свои исковые тре­бования непосредственно на международном договоре даже в том случае, если общепризнанные нормы международного права про­кламированы конституцией составной частью национального пра­ва, оказывается делом довольно трудным и сложным.

Во многих же странах даже формально-юридически (напри­мер, в большинстве стран англосаксонского права) прямое дей­ствие норм международных договоров исключено. Акты имплемен-тации, т. е. правоприменительные акты, могут служить основой для возбуждения дела в суде, отсутствие таких правоприменитель­ных актов исключает возможность судебной защиты, основанной на международном договоре права.

377 Глава 1. Предмет, источники и система конституционного права

Вместе с тем, говоря о международном договоре как источ­нике национального конституционного права, нельзя не отметить, что за последнее десятилетие появилась целая серия междуна­родно-правовых актов, которые непосредственно трактуют и ре­гулируют осуществление тех или иных прав и свобод, закрепляе­мых на конституционно-правовом уровне в системе национально­го права. В первую очередь это относится к известным Пактам о правах человека, заключенным в рамках ООН в 1966 г., и ко многим другим актам гуманитарного характера. Формально зак­репленные в этих международных правовых актах положения обя­зательны для государств, должным образом их подписавших и ратифицировавших. Основное их отличие от актов интеграцион­ных объединений состоит в том, что они далеко не всегда снаб­жены юрисдикционной защитой. Это относится почти ко всем меж­дународно-правовым пактам, исключение, как уже отмечалось, составляет Европейская конвенция о защите прав человека и ос­новных свобод, предусмотревшая создание специальных конт­рольных органов, и прежде всего Европейского Суда по правам человека, обладающего правом вынесения обязательных решений, подлежащих неукоснительному исполнению. Контроль за осуще­ствлением этих решений принадлежит Комитету министров Сове­та Европы, в состав которого входят официальные представители всех государств — членов ЕС.

В юридической литературе нередко высказывается мнение о том, что международно-правовые пакты, и в частности пакты о правах человека, дали толчок дальнейшему развитию и, соот­ветственно, ориентируют развитие национального конституци­онного права суверенных государств. Эта формула нуждается в некотором уточнении. Она создает впечатление, что позитивные правовые нормы, закрепляющие осуществление основных прав и свобод и устанавливающие их гарантии, приходят в нацио­нальное право из международного права. Это не совсем так. В действительности система правовых норм, закрепляющих осу­ществление прав и свобод человека, создающих для этого необ­ходимые гарантии, в первую очередь формируется и утвержда­ется в рамках национальных конституционно-правовых систем. И лишь благодаря последующей активности государств — членов международного сообщества на базе достижений национального права создаются акты международно-правового характера, в которых находят свое отражение согласованные позиции госу­дарств-участников по тем или иным вопросам, традиционно от­носящимся к конституционно-правовой сфере. Конечно, в свою очередь такие международно-правовые акты могут дать даль­нейший толчок развитию национального права. Это подтвержда­ет прежде всего опыт молодых независимых государств, чьи национальные системы права находятся еще в процессе станов­ления и формирования.

§ 2. Источники конституционного права зарубежных стран

377

Общие принципы права и конституционное право

Общие принципы права представляют собой концентрирован­ное выражение наиболее важных сущностных черт и ценностей общей системы права. В них находят свое правовое выражение наиболее важные демократические ценности, свойственные со­временному развитому государству. Главный недостаток понятия общих принципов права в том, что оно не вполне конкретно и, следовательно, создает трудности для его применения судом.

В последние годы была предпринята попытка более четко определить понятие общих принципов права. Так, Маастрихтс­кий договор 1992 г. о создании Европейского Союза содержит статью, которая прокламирует в качестве основных принципов европейского права права и свободы человека, закрепленные в Европейской Конвенции о защите прав человека и основных сво­бод 1950 г., а равно относит к ним те, которые вытекают из кон­ституционных традиций общих для конституционного строя всех государств — членов ЕС. Конечно, речь в данном случае идет о правовом акте, сфера действия которого ограничена территорией государств — участников Европейских Сообществ. Следует, одна­ко, принять во внимание то, что если первоначально членами Европейских Сообществ было только шесть государств, то в на­стоящее время их число достигло 15, а в ближайшее время пред­стоит дальнейшее значительное расширение сферы применения европейского права за счет включения в это интеграционное объе­динение новых государств, в том числе ряда стран Центральной и Восточной Европы.

Несоответствие нормы материального или процессуального ха­рактера общим принципам права порождает ее ничтожность и недей­ствительность вынесенного на ее основе решения. Все это позволяет сделать вывод о том, что общие принципы права представляют собой в настоящее время важный юридический инструмент. Они служат источником права вообще и конституционного права в особенности.

Иногда к числу источников права относят также доктриналь-ные построения и труды выдающихся специалистов в области кон­ституционного права. В отдельных странах судебные учреждения в мотивировочной части своих решений порой ссылаются на мне­ния авторитетных ученых или юридическую доктрину, превали­рующую в данной стране. Воздействие юридической науки дей­ствительно может быть весьма значительным, однако это вряд ли дает основание рассматривать юридическую науку и домини­рующие в стране правовые доктрины и концепции в качестве непосредственного юридического источника права. Это воздействие носит, как правило, опосредованный характер и проявляется глав­ным образом за счет своего влияния на формирование правосоз­нания судей и иных должностных лиц, призванных применять право на практике.

377

Глава 1. Предмет, источники и система конституционного права

§ 3. Система конституционного права зарубежных стран

Внутренняя структура конституционного права зарубежных стран

Национальное конституционное право каждой страны обла­дает некоторыми общими характеристиками, свойственными ему как определенной отрасли права. Образующие эту отрасль право­вые нормы имеют единый объект и предмет, т. е. определенную сферу приложения, и регулируют строго определенную область общественных отношений. Конечно, общие правила и требования, предъявляемые к нормам права вообще, приложимы и к консти­туционному праву. К ним относятся, например, требования обес­печить их юрисдикционную применимость, коими являются яс­ность, четкость, недвусмысленность и непротиворечивость.

Однако конституционно-правовые нормы и в этом отношении обладают некоторой спецификой. Прежде всего это находит свое выражение в том, что в конституционном праве важное место за­нимают нормы-принципы, конкретное содержание которых необя­зательно и не всегда детально раскрывается в нормативном акте.

Среди таких принципов фигурирует приверженность опреде­ленным ценностным ориентациям, признание человека, его прав и свобод высшей ценностью, призванной предопределить построе­ние и функционирование государственного механизма. В основ­ном законе провозглашаются принципы господства права, созда­ния правового государства, светский и социальный характер го­сударства, построение и функционирование механизма власти на основе принципа разделения властей. Нередко в новейших кон­ституциях встречается также заявление о приверженности идеа­лам мира, а иногда и более конкретные постановления антимили­таристского характера.

В большинстве случаев речь идет о правовой формулировке тех ценностей, которым привержены соответствующие государ­ства и которые они стремятся реализовать в своей практической деятельности. Вместе с тем понятно и очевидно, что такого рода нормы-принципы требуют своей последующей конкретизации либо в том же основном законе, что нередко имеет место, либо в пос­ледующем законодательстве, которое развивает и дополняет кон­ституционные нормы. Вполне естественно, что все акты государ­ственных органов, а тем более судебные решения, даже если они прямо не основаны на конституционной норме, не должны проти­воречить конституционному положению. Иное делает эти акты не­легитимными.

Одна из особенностей, скорее, правда, технического поряд­ка норм конституционного права, состоит в том, что они не обя­зательно содержат все три составные части правовой нормы — гипотезу, диспозицию и санкцию. Подавляющее большинство кон­

§ 3. Система конституционного права зарубежных стран

377

ституционно-правовых норм не содержит указание на санкцию. В крайнем случае в них устанавливается правило, в соответ­ствии с которым то или иное нарушение может преследоваться по закону. Санкции за нарушение конституционно-правовых норм обычно содержатся в нормах иных отраслей права, таких, как административное право, уголовное право и др. Нередки слу­чаи, когда конституционно-правовая норма состоит только из диспозиции. Например: "Парламент состоит из двух палат"; "Пра­вительство несет ответственность перед парламентом". Нередко, однако, гипотеза может составлять весьма существенную часть конституционно-правовой нормы. Например: "Законопроект счи­тается одобренным, если он принят в идентичной редакции каж­дой из палат парламента".

Как и любая другая отрасль права, конституционное право представляет собой строго урегулированную систему, строение которой отражает основное предназначение конституционного права, сферу его приложения, принципы, лежащие в основе кон­ституционно-правового регулирования, внутреннюю взаимосвязь и иерархию норм, образующих данную систему права. Внутренне построение конституционного права в зарубежных странах отли­чается спецификой и своеобразием, которые предопределены осо­бенностями и уровнем развития данной страны, характером ее правовой системы в целом. Вместе с тем эта структура не может не отражать те тенденции правового развития, которые свой­ственны демократическим обществам и государствам.

Нормы конституционного права группируются обычно в пра­вовые институты в зависимости от того, к какой именно сфере конституционно-правовых отношений они относятся, т. е. в зави­симости от того, какие именно конкретные конституционно-пра­вовые отношения эти нормы регулируют. Основными элементами конституционного права выступают закрепляемые в нем прин­ципы конституционного строя, правовой статус личности, прин­ципы и нормы, регулирующие основные параметры государствен­ного устройства, а равно нормы, регламентирующие порядок формирования, структуру и функционирование механизма госу­дарственной власти. Нередко сами эти институты отличаются сложной внутренней структурой. Соответственно они включают более дробные подразделения, которые также обычно именуют­ся институтами. Например, институт личных прав и свобод, ин­ститут гражданства и другие, которые охватываются более об­щим понятием — правовой статус личности. Механизм государ­ственной власти включает такие институты, как глава государства, правительство, парламент, судебная система. Иногда отдельные институты объединяют столь значительное число правовых норм и настолько сложны, что к ним самим применяется термин "пра­во". Например, избирательное право, парламентское право.

Перечень и характер этих институтов, их внутренняя взаи­мосвязь и даже иерархия во многом зависят от особенностей по­

377

Глава 1. Предмет, источники и система конституционного права

литического режима и от принятой в стране формы правления. Так, во французской Конституции 1946 года, оформившей созда­ние парламентской республики, на первом месте фигурировали применительно к механизму власти постановления, относящиеся к парламенту. В Конституции 1958 года, оформившей переход к сме­шанной республиканской форме правления, на первом месте среди институтов власти фигурирует институт Президента Республики.

Изменения, происходящие в общественной жизни и находя­щие свое отражение в конституционном праве, могут приводить к появлению и утверждению новых институтов конституционного права. Так, в послевоенный период весьма широкое распростра­нение получает институт конституционного контроля. В последние годы все шире распространяется институт омбудсмана — уполно­моченного по правам человека.

Строго научная систематизация конституционного права по­зволяет более точно разобраться в иерархии и соподчиненности отдельных элементов этой отрасли права, следовательно, может способствовать более правильному и эффективному применению норм конституционного права.

Построение учебного курса конституционного права зарубежных стран

С вопросом о предмете конституционного права зарубежных стран как отрасли права неразрывно связан и вопрос о предмете науки и учебного курса конституционного права зарубежных стран.

Наука конституционного права зарубежных стран имеет сво­им предметом изучение процесса формирования, эволюции и ре­ального функционирования институтов и норм конституционного права. Наука при этом не может ограничиваться только интерпре­тацией и толкованием существующих и действующих норм кон­ституционного права. В рамках науки происходит обобщение прак­тики, прогнозируется развитие конституционно-правовых инсти­тутов, формулируются основные концепции, которые кладутся затем в основу практики реализации прав и свобод человека, по­строения и функционирования государственных органов и, что особенно важно, функционирования механизма конституционно­го судопроизводства.

Сравнительный анализ ценностных установок и ориентиров, проводимый наукой конституционного права зарубежных стран, позволяет сопоставить практику формирования конституционно-правовых институтов, их эффективность в условиях различных общественных систем и государственных форм. Такой анализ по­зволяет выявить те основополагающие ценности, которые прису­щи развитому демократическому государству и его конституцион­ному праву независимо от исторических, национальных, демо­графических, социально-экономических и иных конкретных условий, в которых развиваются данные общества и государства.

§ 3. Система конституционного права зарубежных стран

377

Построение учебного курса, его внутренняя структура прежде всего отражают структуру самого конституционного права как отрасли права. Такой функциональный подход необходим, ибо глав­ной задачей учебного курса является изучение в процессе срав­нения или на национальном уровне эмпирического материала, образующего главную субстанцию самой отрасли национального конституционного права. Соответственно, подавляющее большин­ство тем курса совпадают с теми институтами, которые харак­терны для конституционного права и образуют его внутреннюю основу.

Вместе с тем задачи освоения учебного материала требуют введения ряда тем, которые позволяют судить о самом изучаемом предмете, проследить основные вехи становления и эволюции кон­ституционного права, выявить те тенденции, которые доминиру­ют в развитии конституционного права на современном этапе. Глав­ное назначение учебного курса — дать последовательное, логич­ное и систематизированное знание теоретических положений и эмпирического материала, раскрывающее общее и особенное в конституционно-правовом развитии зарубежных государств.

Изучение учебной дисциплины должно способствовать пра-воведческой подготовке и получению необходимых профессиональ­ных знаний и навыков, позволяющих правильно судить о соци­альном предназначении и сути конституционного механизма, вы­явить главные тенденции развития конституционного права в современных государствах, а также главное определяющее, ко­торое составляет суть прогрессивного развития конституционно­го права. В этой связи еще раз необходимо подчеркнуть, что со­временное демократическое конституционное право делает все больший и больший упор на правовое обеспечение демократичес­ких начал и принципов функционирования современного обще­ства и государства, с тем чтобы гарантировать осуществление прав и свобод человека и гражданина.

Это конечно не означает, что должно быть ослаблено вни­мание к изучению механизма и институтов власти. Речь идет о другом. О том, что при изучении этих институтов важно выявить их взаимодействие, их корреляцию с принципами демократичес­кого развития с интересами обеспечения прав и свобод человека. Именно под этим углом зрения и должно строиться изучение со­временного конституционного права.

Многообразие современных государств, принадлежность их к различным правовым системам, различие в уровнях обществен­ного и государственного развития, исторические, национальные, культурные и другие особенности отдельных государств, делают каждую национальную конституционно-правовую систему во мно­гом уникальной и неповторимой. В то же время существование большого числа суверенных государств делает практически не­возможным изучение каждой национальной конституционно-пра­вовой системы в отдельности.

377 Глава 1. Предмет, источники и система конституционного права

Все это не может не учитываться в учебном курсе. Его пост­роение отвечает задаче выявления прежде всего того общего, что характеризует конституционное право в целом. На этой осно­ве строится первая часть курса, в рамках которой проводится сравнительно-правовое изучение институтов конституционного права зарубежных стран в целом.

Вторая часть курса включает в себя изучение конституцион­ного права отдельных государств. Отбор такого рода национальных конституционных систем для изучения может основываться на различных критериях. Однако в первую очередь изучаются наци­ональные системы передовых развитых государств, в чьей прак­тике прослеживаются новые тенденции и явления конституцион­но-правового развития. В то же время во вторую часть включает­ся обычно изучение конституционного права государств — наиболее типичных представителей региона или конституционно-правовой системы. Настоящий учебник, состоящий из двух глав­ных частей, построен на этой основе. На неправовых факультетах изучение курса может быть ограничено только первой его час­тью, на юридических факультетах целесообразным и желатель­ным является изучение как первой, так и второй части курса. Наконец, там, где существуют международно-правовые факуль­теты (отделения), где особое внимание уделяется изучению ино­странного права, общий курс конституционного права целесооб­разно дополнить введением специальных курсов конституционно­го права по отдельным странам или регионам.

По общему правилу учебный курс конституционного права за­рубежных стран, читаемый на юридических факультетах, принято относить к числу скорее общеобразовательных дисциплин. Нередко считается, что для будущего специалиста, работника национальных судебных органов, прокуратуры, а также адвокатов знание консти­туционного права зарубежных стран не имеет большого значения, что подобное значение этот курс имеет только в условиях специали­зированных учебных заведений и факультетов, таких, например, как международно-правовой факультет Московского государствен­ного института международных отношений (Университета) МИД РФ. Подобные мнения верны только отчасти. Действительно, в условиях международно-правового факультета изучение консти­туционно-правовых систем зарубежных стран чрезвычайно важ­но для профессиональной подготовки выпускников. Тем не менее нельзя не отметить, что и при подготовке специалистов, ориен­тированных на работу в национальном государственном аппарате, в судебных учреждениях, в адвокатуре, да практически для всех юристов высшей квалификации, знание основ конституционно-правового развития зарубежных стран — это не только элемент правовой эрудированности, но и важнейшее слагаемое высокого правового профессионализма. Без таких знаний невозможны ни выработка четкой гражданской позиции, ни достижения и успехи на поприще профессионального занятия юриспруденцией.

Глава 2. Наука конституционного права

§ 1. Формирование конституционного права как самостоятельной отрасли юридической науки

Исторически произошло так, что в отличие, например, от науки гражданского или уголовного права наука конституционно­го права сложилась как самостоятельная дисциплина во второй половине XIX в., а во весь голос заявила о себе только в XX в.

Это сравнительно позднее возникновение объяснить нетруд­но. Для того, чтобы конституционное право как юридическая на­ука сформировалось в структурированную систему знаний, необ­ходимо было, чтобы правовое регулирование форм и способов осуществления государственной власти, т. е. структуры, образо­вания и деятельности органов государства, достигло значительно­го развития, чтобы сложилась более или менее развернутая сис­тема конституционных и иных правовых норм, регулирующих эту сферу отношений, а вопросы государственной жизни (в том числе отношения власти и граждан) решались бы не по произволу того или иного государственного властного лица, а на основе права и в соответствии с ним. Как образно отметил один из русских доре­волюционных ученых: "...до тех пор, пока монарх может сказать о себе "государство — э₁то я", науке государственного права нет и не может быть места"¹.

Сказанное не означает, что в системе юридических знаний ранее не было места вопросам, входящим в сферу государственно­го права; признавалось деление права на частное и публичное, использовался и термин "государственное право". Однако это да­леко не равнозначно существованию самостоятельной системати­зированной дисциплины, высокого теоретического уровня и боль­шой практико-прикладной значимости.

Не менее показательно и то, что вопросы государственного права долгое время рассматривались в рамках принятой в граж­данском праве, идущей от римского права трехзвенной системе институции: о лицах, о вещах, об исках. По этой схеме, напри­мер, высшие органы государственной власти попадали в раздел о лицах, территориальные вопросы — в раздел о вещах, а в раздел об исках попадала у некоторых авторов не только судебная власть, но и выборные органы. В самом конце XVIII в. Блэкстон в своих знаменитых комментариях английского права в разделе о лицах говорит "о парламенте, о короле и его титуле, о господах и слу­гах, о мужьях и женах, о родителях и детях". Эти институцион-

¹ Гессен В. М. Очерки истории науки государственного права // Известия С.-Петербургского Политехнического института. Т. XVI. 1911. С. 206.

377

Глава 2. Наука конституционного права

ные подходы, заимствованные у частного права, имели объек­тивное основание, поскольку на основе частноправового принци­па (на основе личных прерогатив и привилегий) строились по пре­имуществу и сами отношения государственной власти.

Таким образом, формировавшаяся в XIX в. наука конститу­ционного права не нашла в предшествовавшем развитии юриди­ческой науки сколько-нибудь значительной исходной опоры, в от­личие от гражданского (частного) права, подвергшегося после рецепции римского права длительной научной обработке, многие результаты которой оказались достаточно адекватными новой си­стеме товарно-денежных рыночных отношений.

Однако у науки конституционного права имелся иной плац­дарм, значение которого трудно переоценить. Это — политичес­кая философия XVIII в., и прежде всего труды таких ее предста­вителей, как Ш. Монтескье, Ж. Ж. Руссо, Дж. Локк, Д. Дидро, Т. Джефферсон и др. Именно в этих трудах сформулированы мно­гие принципы, восприятие и развитие которых позволило создать в конечном итоге развернутую конституционно-правовую доктри­ну, ставшую не только самостоятельной, но и ведущей отраслью юриспруденции. Речь идет о таких принципах, как народный су­веренитет, разделение властей, верховенство конституции, не­отчуждаемость основных прав и т. п. Однако как ни важна роль политической философии просвещения в генезисе науки консти­туционного права, историческая дистанция между ними слишком значительна, чтобы можно было говорить о прямой преемствен­ности.

Политическая философия просветительства была направлена на необходимость преобразования существовавшего государства, его институтов и методов правления; наука конституционного права формировалась исходя из объективной потребности юридического оформления и закрепления новой, уже реально возникшей систе­мы политических отношений и институтов буржуазного общества. Отсюда и существенные различия между первой и второй, хотя общей для них оставалась исходная установка: "заменить правле­ние людей правлением закона".

Становление науки конституционного права в огромной степе­ни определялось ее практико-прикладной функцией: изложение и систематизация все возрастающего потока норм государственного права, выработка требуемых практикой новых юридических поня­тий, конструкций, технологий (например, избирательных систем, законодательной техники, законодательной процедуры и т. п.).

§ 2. "Классическая школа"

На первом этапе развития науки конституционного права гос­подствующее положение в ней занимала так называемая "класси­ческая школа", заложившая основы развитой демократической

§ 2. "Классическая школа" 377

¹ ЬаЬапЛ Р. Баз 81аа18гесЫ йез йеи!зсЬеп Кекпез. ТиЫп§еп, 1911. 8. ГХ.

² Кокошкин Ф. Лекции по общему государственному праву. Изд. 2. М., 1912. С. 166. Ф. Кокошкин был одним из основных авторов демократичес­кого избирательного закона, по которому проводились в 1917 г. выборы в Учредительное Собрание. Убит в 1918 г. в больнице пьяными матросами.

³ Еллинек Г. Право современного государства. Т. 1. СПб., 1908. С. 16, 38.

конституционно-правовой доктрины. Эту школу называют также "юридической", поскольку свою главную задачу ее представители видели в разработке основополагающих принципов, норм, катего­рий государственного права, систематизации его норм, восполне­нии пробелов и т. п., что было особенно важным в становлении нового конституционного права. Для обоснования данного научно­го подхода использовалась методология юридического позитивиз­ма — сознательное ограничение предмета юридической науки лишь правовой формой общественных явлений. Все видные представи­тели классической школы исповедовали именно такое методоло­гическое кредо.

По утверждению немецкого ученого П. Лабанда, научная за­дача изучения действующего права "заключается в конструиро­вании правовых институтов, в приведении отдельных правовых положений к общим принципам и, с другой стороны, выведения вытекающих из этих принципов следствий. Для разрешения этой задачи нет других средств, кроме логики... Все исторические, по­литические и философские рассуждения, как бы они ни были ценны сами по себе, для догматики определенной правовой мате­рии не имеют значения и часто служат лишь ₁для того, чтобы скрыть недостаточность конструктивной работы"¹.

Видный российский правовед Ф. Ф. Кокошкин подчеркивал, что юридическая наука о государстве, т. е. наука государственно­го права, изучает не совокупность всех явлений, связанных с го­сударством, а лишь "ту правовую связь, которая соединяет лю­дей в такой союз; она изучает государственную жизнь лишь по­стольку, поскольку она определяется нормами права. Изучая таким образом явления государственной жизни только с одной стороны, юридическая наука не стремится дать этим явлениям полной, все­сторонней, исчерпывающей характеристики, но стремится толь₂-ко выяснить их правовую сущность, их юридическую природу"².

Самый, пожалуй, видный представитель классической шко­лы — немецкий ученый Г. Еллинек постоянно подчеркивал необ­ходимость методологического различия между социальным уче­нием о государстве и учением о государственном праве. Содержа­ние первого — фактическое и историческое; содержание второго — юридические нормы, которые, хотя и должны найти свое выражение в реальном бытии государ₃ства, должны быть стро­го отделены от этого социального бытия³.

Подобные методологические установки не казались предста­вителям классической школы ограниченными, поскольку они ви-

377

Глава 2. Наука конституционного права

дели в государстве преимущественно юридическое явление¹, и, соответственно, юридическое видение государства дает более всего для его понимания. В этой конструкции, сколь бы она ни была спорной, видно отчетливое стремление в развитие либерально-демократических идей отказаться от представлений о государстве лишь как властном механизме управления обществом, основан­ном на фактической силе. Не случайно именно в этот период вхо­дит в науку понятие "правовое государство".

По своим целям и объективным результатам классическая школа может быть названа либерально ориентированной. В извес­тной мере ее допустимо рассматривать и как своеобразное в ме­тодологическом плане отражение в юридической науке установок экономического либерализма. Большинство видных представите­лей школы придерживалось либерально-демократических взгля­дов, хотя доля либерального и демократического была различной в разных конкретно-исторических ситуациях. Во всяком случае в рамках этой школы не было влиятельного реакционно-ретроград­ного крыла.

Вместе с тем на подходы представителей школы к пробле­мам конституционализма, парламентаризма, законотворчества и многим другим в немалой степени повлияло то обстоятельство, что в рассматриваемый период преобладающей формой правле­ния была монархия, переживавшая процесс превращения в кон­ституционную монархию. Процесс этот был необратим, но доста­точно сложен и противоречив, поскольку отражал сосущество­вание различных социально-политических сил. (Напомним, что до первой мировой войны в Европе было только три республи­ки.) Многие представители классической школы не выступали как сторонники республиканской формы правления, предпочи­тая эволюцию конституционной монархии в либерально-демок­ратическом духе.

Этим объясняется, в частности, то, что в трудах уже упоми­навшихся Г. Еллинека, П. Лабанда и других суверенитет понима­ется только как государственный (а не суверенитет народа). Выд­винутая тем же Г. Еллинеком теория "самоограничения государ­ственной власти", согласно которой эта власть призвана определять правовые рамки своей деятельности и связана ими, несомненно демократическая для своего времени (в России правыми силами она оценивалась как опасно революционная), вместе с тем остав­ляла монархической власти достаточную свободу усмотрения в установлении пределов "самоограничения". Преобладание монар­хической формы правления предопределило и то большое внима­ние, которое представители классической школы уделяли право­вому положению главы государства, его взаимоотношениям с пред­ставительными органами и т. п.

По краткому определению немецкого философа Г. Когена "Государ­ство — это форма права".

§ 2. "Классическая школа" . 377

Эсмен А. Общие основания конституционного права. СПб., 1909.

Исключением в этом плане была французская конституцион­но-правовая доктрина, сложившаяся, когда Франция стала пар­ламентской республикой. Перед П. Мишу, А. Эсменом и другими французскими авторами не стояла задача обоснования равнове­сия между монархом и парламентом. Традиции, идущие от Декла­рации прав человека и гражданина 1789 г., не позволяли отка­заться от принципа народного суверенитета как источника госу­дарственной власти, что предопределило и неприятие ими конструкции "самоограничения государства". Стержневое место в работах французских представителей школы занимал парламен­таризм (что соответствовало роли парламента в политической си­стеме страны), а также тесно взаимосвязанные с ним партийная система, избирательное право и т. п. Характерно, что будучи сто­ронниками парламентаризма, многие авторы, в том числе наибо­лее известный из них А. Эсмен, высказывались за ограничение всеобщего избирательного права. Эсмен считал наиболее совершен­ной моделью двухпалатный парламент при широких полномочиях верхней палаты в целях "разумного сочетания духа прогресса и традиций консерватизма". Поскольку во Франции в XIX в. государ­ственный строй и конституции неоднократно менялись, Эсмен на­стойчиво подчеркивал, что принцип преемственности сильнее всех этих перемен — "государство по природе своей вечно, и ю₁риди-ческое существование его не допускает никакого перерыва"¹.

Виднейшим представителем юридической школы в Англии был А. Дайси. Его труды и сегодня считаются в этой стране классичес­кими. Ключевые моменты во взглядах Дайси — верховенство пар­ламента и "правление права". Именно парламенту, а не народу, по мнению Дайси, принадлежит суверенитет, акты парламента непререкаемы, каково бы ни было их содержание. "Правление права" призвано обеспечить гарантии индивидуальной свободы, и главная роль в этом принадлежит независимым судьям, которые ограждают подданных не только от произвольных актов админис­трации, но и от законодателя. Обеспечение прав и свобод Дайси считал сферой не статутного права (законов), а преимуществен­но "общего права".

Особенностью развития науки в США является как раз отсут­ствие классической школы государственного права, если не счи­тать некоторые явно подражающие европейским образцам рабо­ты, не оставившие глубокого следа. Стилю американского мыш­ления были чужды отвлеченные теоретико-методологические установки этой школы и гораздо ближе эмпирические подходы, что и привело к раннему формированию в США политической науки, о которой речь пойдет ниже. Сказалась и традиционная американская неприязнь к государственной власти, к которой клас­сическая школа, особенно в лице немецких авторов, испытывала пиетет.

377

Глава 2. Наука конституционного права

§ 3. Развитие идей "классической" и иных школ в российской дореволюционной науке

Наука конституционного права в России, формирование кото­рой началось после реформ 1864 г. и шло достаточно быстрыми темпами, не может, к сожалению, похвастаться собственной пре­дысторией. Она складывалась в значительной мере по образцу ев­ропейской модели, и прежде всего немецкого варианта, класси­ческой школы. Объективной предпосылкой этого было сходство форм государственного развития в обеих странах, даже с учетом того, что Германия гораздо быстрее шла по пути преобразования мо­нархии в конституционную. Влияние немецкой школы признавали и ведущие представители российской науки конституционного пра­ва, которые в большинстве своем учились в университетах Герма­нии. Русский государствовед Ф. Тарановский писал в этой связи "о заимствовании конструктивных приемов немецкой школы и прим₁е-нении их к разработке отечественного государственного права"¹.

Все это, однако, ни в коей мере не снижает высокий теоре­тический уровень и не умаляет оригинальность российской науки конституционного права, или права государственного, как она себя по преимуществу называла в связи с отсутствием в стране кон­ституции. Во всяком случае в двух отношениях она выгодно отли­чалась от немецкой науки.

Во-первых, широтой сравнительно-правового кругозора. Рос­сийская наука государственного права не знала чувства преду­беждения и превосходства в отношении зарубежного права и на­уки любой страны, что было свойственно в силу ряда историчес­ких причин немецкой доктрине, особенно в отношении Франции, и не замыкалась подобно ей в национальных рамках.

Во-вторых, русскую конституционно-правовую доктрину от­личала большая политическая смелость, более последовательная ориентация на необходимость изменения государственного строя страны, что более всего ощущалось в преддверии событий 1905— 1906 гг. Либерально-демократическое крыло в русской юридичес­кой науке было значительно сильнее право-консервативного.

Можно указать и на значимое теоретическое различие (в общих рамках юридической школы) во взглядах российских и не­мецких ее представителей. Г. Еллинек и его последователи свое видение государства как юридического явления заключали выво­дом о том, что государство — это особое юридическое лицо. И в русской науке были сторонники такого подхода (например, уже упоминавшийся Ф. Кокошкин), однако преобладала здесь трак­товка государства как "юридического отношения". Наиболее чет­ко эту позицию сформулировал один из видных российских госу-дарствоведов Н. Коркунов. Он писал, что государство может выс-

¹ Тарановский Ф. В. Юридический метод в государственной науке. Вар­шава, 1904. С. VII.

§ 3. Идеи "классической" школы в дореволюционной России

377

тупать как субъект права — юридическое лицо. Но происходит это только тогда, когда речь идет о гражданско-правовых и ад­министративно-правовых отношениях. Однако кроме этих отно­шений, писал Коркунов, "где государство как особая личность противополагается гражданам, граждане имеют права и обязан­ности именно, так сказать, в самом государстве как составляю­щие его коллективную личность члены. Таковы все, так называе­мые политические права, право на участие в законодательстве, суде, управлении. Эти права и обязанности не могут быть понима­емы как права в отношении к юридической личности государства. Эти права и обязанности не составляют отношения государства к чему-либо вне его стоящему: напротив, они образуют внутрен­нюю организацию государства, как юридического лица. Поэтому мы и говорим, что это права и обязанности не в отношении к госу­дарству, а в самом государстве. Другими словами, как и все кол­лективные личности... и само представляет собой юридическое от­ношение, субъектами которого являются составляющие его граж­дане... Поэтому и в основе государственного права должно быт₁ь положено понимание государства как юридического отношения"¹.

Научная ценность обеих конструкций относительна, тем не менее подход Коркунова заслуживает предпочтения, поскольку он видит в государстве нечто большее, чем власть, стоящую над обществом.

В развитии русской дореволюционной науки государственно­го права можно выделить два этапа: с конца XIX в. до событий 1905 г. и последующее десятилетие. Для первого периода особенно характерен сравнительно-правовой аспект, изучение зарубежных форм правления, что достаточно наглядно иллюстрировало от­сталость российского самодержавного строя и в конечном счете приводило к выводу о необходимости реформ. Цель реформ виде­лась по преимуществу в превращении России в конституционную монархию (что означало отказ от неограниченного самодержавия) с утверждением принципа разделения властей. Эта концепция вы­ражена, в частности, в трудах Б. Н. Чичерина — одного из круп­нейших русских дореволюционных авторов. Средство ограничения самодержавия Чичерин видел в создании двухпалатного предста­вительного органа сословного характера, наделенного большими правами, но при этом предупреждал, что парламентское правле­ние в России встретится с большими трудностями.

Во второй период, когда после 1905 г. в российском самодер­жавии отчетливо проступили черты конституционной монархии, на первый план в юридической науке выдвинулись конкретные проблемы и институты российского государственного права. Про­изошло размежевание между теми, кто полагал, что Россия не должна идти дальше по пути ограничения самодержавия (Н. Кор-

¹ Коркунов Н. Указ. соч. С. 22—23; его же. Русское государственное право. Т. 1. СПб, 1914. С. 186.

377

Глава 2. Наука конституционного права

кунов), и сторонниками дальнейшего углубления реформ путем усиления народного представительства и прав представительско­го органа, пусть даже и в рамках конституционной монархии (М. Ковалевский).

Среди представителей русской юридической школы было не­мало явных и скрытых сторонников республиканской формы прав­ления, что и показала потом Февральская революция. Однако научного обоснования возможностей и перспектив российского республиканизма школа не дала. Слишком коротким оказался пе­риод, отведенный ей историей.

§ 4. Наука конституционного права в XX веке

Развитие науки конституционного права в XX в. распадается на два периода, четкой гранью между которыми является вторая мировая война.

I. Уже в первые десятилетия XX в. классическая школа под­вергается критике и постепенно теряет господствующие позиции. Разумеется, накопленный ею "банк данных" сохранял свое значе­ние и использовался на практико-прикладном уровне, но ее ис­ходные установки уже не определяли развитие конституционно-правовой доктрины.

Сторонники новых ориентации, получивших обобщающее на­звание юридико-социологического направления (Л. Дюги, М. Ориу, Л. Гумплович, Р. Сменд и др.), отвергали позитивистскую методо­логию и настаивали на том, что государствоведение должно об­ратиться к социально-политическим реалиям.

Практически это выразилось прежде всего в замене юриди­ческого видения государства, свойственного классической школе, трактовкой государства в понятиях силы и фактического властво­вания. Так, по Дюги, государственная власть есть "социологичес­кий факт", правление людей, в каком-то отношении более силь­ных, чем остальные; будучи фактом, государственная власть не нуждается в легитимации, понятия воля и суверенитет народа оказываются излишней "недоказуемой идеей". В контексте кон­ституционного права трактовка государства как силы приводила многих государствоведов (например, Л. Гумпловича) к выводу о несостоятельности понятия "правовое государство".

Классическая школа, связанная с идеологией экономическо­го либерализма, принадлежала к учениям, важным отправным пунктом которых была отдельная человеческая личность — инди­вид. Представители социологического подхода считали, что инди­видуалистические доктрины отжили свой век и заменили индиви­да "общностью", "коллективом" в том или ином их понимании.

Наиболее известный автор того периода, французский госу-дарствовед Л. Дюги "со всей возможной энергией" (выражение известного русского юриста П. Новгородцева) отвергает класси­

§ 4. Наука конституционного права в XX веке

377

ческую школу за ее индивидуалистический подход, за то, что она видит отдельного человека, но не видит "социальной солидарно­сти", которая и должна определять государственно-правовые от­ношения и институты. Из идеи "социальной солидарности" следу­ет приоритет обязанностей всех членов общества, ее реализация делает излишними понятия субъекта права и субъективного пра­ва. Только "социальная солидарность" может поставить государ­ственную власть в строгие правовые рамки. Л. Дюги критикует в этой связи концепцию "самоограничения государства", которую развивали Г. Еллинек и другие представители классической шко­лы, за то, что в данной концепции "самоограничение" зависит только от самого государства. Но даже с учетом этого обстоя­тельства подход классической школы к проблеме выглядит куда более реалистичным. В той же плоскости, что и "социальная со­лидарность", лежит концепция "интегрированного общества" не­мецкого ученого Р. Сменда и некоторые другие.

Можно привести и другие примеры, показывающие, как и вышеприведенные, характерную особенность юридико-правового направления: выдвигались в принципе правильные тезисы, как-то: "наука конституционного права должна выйти за рамки юри­дической догматики"; "в трактовке государства нельзя упускать из виду фактор силы"; "для жизнедеятельности государственно­го механизма чрезвычайно важны общественное сознание и кол­лективные представления". Однако их дальнейшая разработка приводила к выводам, не только малосостоятельным в научном плане, но и препятствовавшим демократической ориентации кон­ституционно-правовой доктрины.

Как относительное исключение в этой последней связи мо­жет рассматриваться так называемый институционализм — тео­рия, согласно которой в развитом обществе политическая власть разделена между государством и другими "институциями" (парти­ями, профессиональными и предпринимательскими союзами и т. п.). Хотя с тезисом о разделе (диффузии) государственной власти со­гласиться трудно, необходимо отметить, что в теории институци-онализма нашла отражение сложная структура политической си­стемы общества в развитых странах; это способствовало в даль­нейшем, уже во второй половине века, развитию концепции плюралистической демократии и политического плюрализма (мно­гообразия). Что же касается популярных в рассматриваемый пе­риод идей дюгизма (они активно обсуждались и в советской науч­ной литературе 20-х гг.), то они сошли на нет, не оставив в совре­менной конституционно-правовой доктрине сколько-нибудь заметного следа, в частности и потому, что они оказались созвуч­ны трактовке государственной власти и соо₁тношения индивида и общества в тоталитарных идеологиях XX в.¹

¹ Сам Л. Дюги по совокупности его взглядов не может быть отнесен к антидемократическому крылу в государствоведении.

377

Глава 2. Наука конституционного права

В ряде европейских государств эти идеологии, отрицавшие демократические конституционные принципы, стали официаль­ными, превратив науку государственного права в апологетику тоталитарных режимов, имевшую мало общего с наукой. С уче­том вышесказанного можно сделать вывод, что первая половина XX в. — это период стагнации в науке конституционного права. В значительно меньшей степени это относится к английской и аме­риканской юридической литературе, да и в европейской (особенно выдвинувшейся на первый план французской литературе) содер­жалось немало значимых разработок по проблемам парламентс­кого права, соотношения законодательной и исполнительной вла­стей и расширения компетенции последней, делегированного за­конодательства и др. Так, тому же Л. Дюги принадлежит формула "собственность обязывает", которую сегодня можно встретить в конституциях многих стран.

II. Во второй половине XX в. в науке конституционного пра­ва происходят существенные позитивные изменения, которые сегодня позволяют охарактеризовать ее как демократическую доктрину конституционного права.

Исходным пунктом этого развития стало осознание мировым сообществом на конкретном историческом опыте, какую угрозу и бедствия несет с собой тоталитарная государственность. После вто­рой мировой войны в странах Западной Европы и в Японии, осво­бодившихся от фашистских и профашистских режимов, были при­няты конституции, основанные на фундаментальных демократи­ческих принципах. Позднее, после распада социалистической системы, конституции аналогичного типа были приняты в странах Центральной и Восточной Европы. В результате деятельности Организации Объединенных Наций и некоторых других масштаб­ных международных организаций многие конституционные прин­ципы и нормы приобрели характер международно-правовых стан­дартов. Это конституционное развитие явилось главным факто­ром, предопределившим характер и ведущие установочные идеи современной науки конституционного права.

Основная из них — организация и функционирование госу­дарственной власти в соответствии с принципами правовой го­сударственности при главенствующей роли института основ­ных прав и свобод человека и гражданина. На рубеже нового тыся­челетия правовое государство стало фундаментальным понятием науки конституционного права. Напомним, что оно прозвучало впервые на рубеже XIX—XX вв. в трудах представителей клас­сической школы. Здесь прослеживается преемственная связь, од­нако различия достаточно существенны. Прежде это было не более чем доктринальное понятие; ныне правовое государство — прин­цип, закрепленный в большинстве действующих конституций в качестве основы государственного строя. Ранее перспективы пра­вовой государственности связывались исключительно с волей го­сударственной власти в порядке ее "самоограничения"; сегодня

§ 4. Наука конституционного права в XX веке

377

они воспринимаются как результат взаимодействия внутригосу­дарственного права с международным, которое сделало принци­пы правового государства международно-правовыми стандарта­ми. На рубеже веков понимание правового государства не выхо­дило за рамки сугубо юридического подхода; в конце XX в. общепризнано, что правовое государство может реализовывать-ся, лишь будучи одновременно социальным государством.

Разумеется, в рамках общей ориентации доктрины консти­туционного права возможны различные трактовки многих, в том числе существенных, проблем и институтов этой отрасли права. В конкретно-исторических условиях возможно, например, про­тивостояние взглядов на форму правления сторонников парла­ментской республики, с одной стороны, и республики президен­тского типа — с другой; или же сторонников далеко идущего федерализма и, наоборот, государственной централизации. Это, однако, далеко не то же самое, что научная борьба в прошлом между защитниками государственного строя абсолютной монар­хии и приверженцами республиканской формы правления или противостояние идей правовой государственности и диктатуры пролетариата. Сегодня при всех различиях и теоретических спо­рах, которые неизбежны в науке, в конечном счете трудно вы­делить крупные школы конституционного права, противостоя­щие друг другу по основополагающим теоретическим аспектам правовой государственности.

Изменились и ушли из стадии противостояния также отно­шения науки конституционного права и политической науки. Эта последняя сложилась на рубеже XIX—XX вв. в США. Она про­возгласила себя прагматической наукой, изучающей в отличие от юридической науки реальное функционирование государственно-правовых институтов. Отказавшись от теоретических конструкций, политическая наука на первых порах выступала как наука сугубо эмпирическая, не шедшая далее фактологического освещения этих институтов, личностных характеристик государственных деяте­лей и т. п. После второй мировой войны под американским влияни­ем политология переместилась и на Европейский континент, тоже как дисциплина преимущественно эмпирическая. Однако в даль­нейшем теоретический уровень политологии существенно возрос. В ней сложились два направления: одно из них считало предме­том данной науки прежде всего и главным образом политику и политические отношения, а другое — изучение политических систем, преимущественно в их институциональном аспекте. В тех странах, где преобладало второе направление, политическая на­ука тесно сблизилась с наукой конституционного права, в кото­рой в свою очередь ранее уже возросла социологическая ориента­ция. Во Франции, например, сложилась дисциплина, именуемая "Конституционное право и политические институты". Вряд ли можно говорить о науке конституционного права в США как ав­тономной по отношению к политической науке.

377

Глава 2. Наука конституционного права

Если сравнить науку конституционного права в разных стра­нах, то обнаруживаются немаловажные отличия. Они обусловле­ны особенностями государственного строя, отражающего историю и традиции страны, демографические и геополитические факто­ры, политическую ситуацию, в которой принималась ее консти­туция и т. п. Они обусловлены также своеобразием пути развития, пройденного юридической наукой в каждой стране, особенностя­ми общественного сознания, в первую очередь правосознания, и т. п. Сказывается и соперничество национальных доктрин, хотя в на­стоящее время нет такого противостояния и конфронтации, кото­рыми в XIX — начале XX в. отличались взаимоотношения наук конституционного права во Франции и государственного права в Германии (об этом говорит даже наименование наук). Хотя сегод­ня отчетливо проявляется тенденция к нивелированию различий (в частности, под влиянием интеграционных процессов), консти­туционно-правовые доктрины отдельных стран сохраняют каждая свой стиль и характерные черты, по-разному расставляют акценты в освещении институтов действующего права. С этим связано то большое внимание, которое в науке конституционного права уделя­ется сравнительно-правовым исследованиям.

Укажем еще на одну чрезвычайно важную особенность на­уки конституционного права на рубеже нового тысячелетия. Се­годня ушло в прошлое длительное идеологическое противостоя­ние западной демократической конституционно-правовой доктри­ны и социалистической науки государственного права, сложившейся в Советском Союзе, других странах социалистической системы. Эта наука видела одну из важнейших своих задач в критике и разоб­лачении "буржуазной демократии". Она отрицала основные идеи и ценности, на которых основывались демократическая конститу­ционно-правовая доктрина и само конституционное право второй половины нашего века, как-то: правовое государство, разделе­ние властей, политический и идеологический плюрализм, неот­чуждаемые права человека и гражданина, парламентаризм, кон­ституционное правосудие и т. д. Даже после того как в 60—70 гг. вследствие отказа от "диктатуры пролетариата" (которая как власть, не ограниченная законом, не оставляла конституцион­ному праву сколько-нибудь значимой роли) и утверждения прин­ципа "мирного сосуществования" двух общественных систем в социалистической науке государственного права произошли не­которые позитивные сдвиги и расширился круг исследований, по­священных основным институтам конституционного права, в том числе и зарубежным, исходные позиции серьезных изменений не претерпели.

Качественно новый период в развитии российской науки кон­ституционного права начался в конце 80-х гг., когда подобающее ей место заняла идея правового государства, а права и свобода человека и гражданина перестали рассматриваться как дарован­ные ему государством и партией.

§ 4. Наука конституционного права в XX веке 377

Политические процессы, проходившие в России, ломали ста­рые институты и незамедлительно требовали новых реальных знаний о парламентаризме, избирательных системах, принципах реального федерализма, судебном конституционном контроле и т. д. Формировалась новая демократическая доктрина конституцион­ного права. Ее становление было достаточно сложным — в проти­востоянии новых идей и прежних представлений, но в целом ус­пешным. Важным фактором, стимулирующим развитие этой док­трины, стала Конституция Российской Федерации 1993 г., по всем основным параметрам соответствующая модели современной де­мократической конституции.

Основу сегодняшней российской конституционно-правовой доктрины составляют демократические взгляды на устройство государства, в концентрированной форме выраженные в идее правового государства и главенства института прав и свобод чело­века и гражданина.

Тем самым она отчетливо отразила основное направление развития демократической конституционно-правовой доктрины на рубеже нового тысячелетия.

Основные положения и установки конституционно-правовой доктрины, исторически сложившейся на Европейском и Амери­канском континентах, восприняты в ряде стран и за их пределами (например, Индия, Израиль). Вместе с тем нельзя не видеть, что в государствах, именующих себя исламскими, а под их влиянием и в некоторых других государствах либерально-демократической конституционной доктрине противостоит доктрина, основанная на исламе и отстаивающая иной тип государственного устройства и правового статуса личности. В этой доктрине нет места суверени­тету народа, политическому и идеологическому плюрализму, рав­ноправию, независимо от пола и отношения к религии и многим другим демократическим принципам и институтам. С трудом впи­сывается в эту доктрину даже само понятие конституций, да и то понимаемой как закон, октроированный (дарованный) монар­хом либо верховным религиозным лидером.

Следует помнить и о том, что предмет науки конституцион­ного права шире, чем само конституционное право. Наряду с ис­точниками и институтами данной отрасли он охватывает истори­ческое развитие конституционного права как такового и его ос­новных институтов, зарубежное конституционное право. Кроме того, наука конституционного права изучает свой собственный путь развития, разрабатывает свою методологию, определяет свои от­ношения со смежными научными дисциплинами.

Глава 3. Конституции зарубежных стран

§ 1. Понятие и сущность конституции

Понятие конституции

В переводе с латинского слово означает "уста-

навливаю", "учреждаю". В юридическом значении конституция — это документ учредительного характера.

Своим происхождением конституции обязаны приходу к вла­сти буржуазии, точнее говоря — ее выходу на политическую аре­ну в борьбе с феодализмом. В такой стране, как Англия, где бур­жуазные преобразования начались ранее, чем в других странах, значительно раньше, чем в этих странах были приняты докумен­ты конституционного характера, например Орудие управления 1653 г., Акт о лучшем обеспечении свободы подданного и предуп­реждении заточения за морями 1679 г. и др. Но первые писаные конституции в современном понимании были приняты в США в 1787 г. и во Франции и Польше в 1791 г.

В соответствии с концепциями конституционализма, теория­ми разделения властей и естественных прав человека цель приня­тия конституции заключалась в том, чтобы установить пределы осуществления государственной власти, ограничить ее определен­ными рамками, не допустить произвола при ее осуществлении как в отношениях отдельных ветвей власти друг с другом, так и по отношению к человеческой личности. На это указывал еще проф. А. Д. Градовский. Он писал: "Основным и общим признаком консти­туционных форм является то, что можно назвать самоограниче­нием государственной власти, в силу чего эта власть не является абсолютною, в чьих бы руках она ни нахо₁дилась, в руках народа или монарха с народным правительством"¹. Об этом же говорят и современные зарубежные ученые. Так, Бирд в своей книге "Аме­риканское правление" (1949. С. 9) определял конституцию как до­кумент, устанавливающий пределы управления, предписывающий его полномочия и определяющий свободы лиц и граждан.

Таким образом, принятие конституций было, бесспорно, про­грессивным актом.

В отличие от других нормативных актов конституция являет­ся основным законом государства и общества. Такое ее положе­ние связано прежде всего с тем, что конституционные нормы регламентируют наиболее важные общественные отношения, свя­занные с осуществлением государственной власти. В них опреде-

¹ Градовский А. Д. Государственное право важнейших европейских держав. СПб., 1895. С. 3.

§ 1. Понятие и сущность конституции

377

ляются: правовое положение личности, форма правления и госу­дарственного устройства, система государственных органов и по­рядок их формирования, их взаимоотношения между собой.

Следует признать, однако, что в силу различных факторов в содержании конституций каждой конкретной страны имеются су­щественные особенности. Так, в некоторых из них отсутствуют нормы, определяющие порядок формирования отдельных государ­ственных органов, а делается лишь отсылка к соответствующему закону. В Конституции же Франции 1958 г. нет главы, посвящен­ной правовому положению личности. При этом дается отсылка к Декларации прав и свобод человека и гражданина 1789 г. и к Пре­амбуле Конституции 1946 г. Но тем самым указанным актам при­дается характер действующих правовых норм. В то же время Конституция Италии 1947 г. уделила этому вопросу очень большое внимание. Правовому положению личности посвящены раздел "Ос­новные принципы" и четыре главы части первой, закрепляющие гражданские, политические, социально-экономические права, права в области образования и культуры. То же самое можно сказать и о многих других конституциях, принятых после второй мировой войны. Практически во всех зарубежных конституциях имеются нормы, закрепляющие господствующие виды собствен­ности — одну из основ общественного строя.

Содержание конституций позволяет говорить о многих из них как об основе всей правовой системы государства, поскольку ряд их норм являются основополагающими для различных отраслей права: не только конституционного, но и административного, финансового, гражданского, трудового и др.

Значение конституции как основного закона государства при­дает ей характер документа, обладающего высшей юридической силой, занимающего верхнюю ступеньку в иерархии правовых ак­тов. Все другие нормативные акты не должны противоречить ей, издаются в дополнение и развитие конституции. Акты, противо­речащие нормам основного закона и провозглашенным в нем прин­ципам, не должны применяться, и при наличии специального органа конституционного надзора признаются им недействитель­ными целиком либо в той их части, в которой имеет место указан­ное противоречие.

Однако прямого указания в конституциях на их верховную силу по сравнению с простыми законами и другими нормативны­ми актами, как правило, не содержится. В качестве исключения можно назвать основные законы Португалии, Ирландии, Японии. Так, ст. 98 Конституции Японии гласит: "Настоящая Конституция является верховным законом страны, и никакие законы, указы, рескрипты и другие государственные акты, противоречащие в целом или в части ее положениям, не имеют законной силы". Ста­тья 277 Конституции Португалии устанавливает: "I. Являются не­конституционными нормы, нарушающие положения Конституции или принципы, в ней закрепленные".

377 Глава 3. Конституции зарубежных стран

¹ Этот вопрос рассматривается в § 3 настоящей главы.

Но хотя в большинстве конституций зарубежных стран не содержится специальных норм о верховенстве конституций, это обычно вытекает из статей, которые определяют юрисдикцию специальных органов по контролю за конституционностью за­конов и других нормативных актов. Так, ст. 161 Конституции Ис­пании вменяет Конституционному суду в обязанность рассмотре­ние заявления о конституционности законов и нормативных ак­тов, имеющих силу закона. Объявление неконституционной юридической нормы, имеющей силу закона, лишает ее этой силы.

Однако в тех конституциях, где нет соответствующих поло­жений, суды обязаны в своих решениях руководствоваться прин­ципом верховенства конституционных норм перед другими норма­тивными актами.

Единственным исключением из этого правила являются Ве­ликобритания и Новая Зеландия, в которых нет писаных консти­туций и все законы имеют одинаковую юридическую силу.

В федеративных государствах признается и провозглашается верховенство конституции федерации перед конституциями и дру­гими нормативными актами ее субъектов. Так, в части второй ст. VI Конституции США устанавливается: "Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов... являются высшими законами стра­ны, и судьи каждого штата обязаны к их исполнению, хотя бы в конституции и законах отдельных штатов встречались противоре­чащие постановления".

В тех странах, где признается приоритет норм международ­ных договоров и общепризнанных принципов международного права перед национальным законодательством, как правило, не допус­кается заключение международных договоров или присоединение к тем пактам, нормы которых не соответствуют отечественной кон­ституции.

Однако Конституция Португалии установила и исключение из этого принципа, закрепленное в части второй ст. 277: "Органи­ческая или формальная неконституционность международных до­говоров не препятствует применению их норм во внутренней пра­вовой системе Португалии, поскольку такие же нормы применя­ются во внутренней правовой системе другой стороны, за исключением случаев, когда их неконституционность влечет за собой нарушение фундаментального положения". Но такого рода нормы являются исключением на фоне общего подхода — призна­ния верховной силы конституционных норм и неприменимости ак­тов, им противоречащих.

В силу важности регулируемых конституцией общественных отношений, верховенства ее предписаний и в целях обеспечения ста­бильности основного закона устанавливается особый, более сложный порядок ее принятия, внесения в нее изменений и дополнений¹, от­личающийся от порядка принятия и изменения простых законов.

§ 1. Понятие и сущность конституции

377

Таким образом, конституция — это основной закон государ­ства, определяющий пределы осуществления государственной власти и представляющий собой систему правовых норм, регла­ментирующих государственный строй страны, принципы право­вой системы государства и основы его взаимоотношений с насе­лением.

Сущность конституции

Подавляющее большинство зарубежных юристов-государство-ведов ограничиваются примерно таким формально-юридическим определением конституции, но с учетом ее содержания в соответ­ствующей стране. Сказанное относится к юристам как старого, так и нового поколения. Вот что по данному вопросу писали анг­лийские государствоведы Е. Уэйд и Г. Филлипс: "Под конституци­ей обычно понимают обладающий особым правовым значением документ, в котором определяются основы организации, а также функции органов управления государства и форму₁лируются прин­ципы, определяющие деятельность этих органов"¹.

Однако только такой подход к этому документу не позволяет понять, почему принимается та или иная конкретная конститу­ция, почему она получает именно такое содержание, отличаю­щее ее от других основных законов, какие причины вызывают необходимость внесения в нее определенных изменений и допол­нений в рамках одного и того же строя, существующего в данной стране.

Ответ на указанные вопросы может дать выявление сущнос­ти конституции. Этому вопросу уделил большое внимание Ф. Лас-саль в своей лекции, которая так и называется: "Сущность кон­ституции". В ней он указал, что "действительная конституция стра­ны — • это фактические соотношения сил, существующих в стране, писаная конституция тогда лишь прочна и имеет значение, когда является точным выражением реальных соотношений обществен­ных сил"². Дж. Ст. Милль по этому вопросу писал: "Во всякой кон­ституции есть одна сильнейшая сторона, и если бы обыкновенные конституционныя сделки перестали существовать и отдельные элементы вступили в борьбу, то она бы постоянно одерживала верх. Конституционные правила применяются на практике только до тех пор, пока они дают перевес в управлении той из сторон, которая владеет наибольшею действительною силой вне стен пар-ламента"³.

В работах основоположников марксизма подчеркивается, что конституция является результатом политических форм классовой

¹ Уэйд Е., Филлипс Г. Конституционное право. М., 1950. С. 3.

² Лассалъ Ф. Сущность конституции. Что дальше? СПб., 1905. С. 33—34.

³ Милль Дж. Ст. Размышления о представительном правлении. СПб., 1863. С. 79.

3 Констит. право зарубежных стран

377

Глава 3. Конституции зарубежных стран

борьбы, что она устанавливается господствующим классом после выигранного сражения, что она отражает соотношение сил в клас­совой борьбе.

Действительно, если провести анализ конституций, приня­тых в конце XVIII — начале XIX столетия, то видно, что в них довольно четко зафиксирован результат классовой борьбы: отра­жается либо полная победа буржуазии, либо политический комп­ромисс между буржуазией и дворянством. Примером первого была Конституция США 1787 г. и Конституция Французской Республи­ки 1791 г., которые отстранили дворянство от участия в управле­нии государством. Примером второго являются конституционные акты Великобритании, компромиссный характер которых проявил­ся, в частности, в структуре Парламента. Его нижняя палата — Палата общин призвана была отражать интересы вышедшей на политическую арену буржуазии, а верхняя — Палата лордов — интересы еще сохранившего свое влияние дворянства. Но и в тех и в других странах к участию в политической жизни были допу­щены лишь состоятельные слои населения.

По мере усиления позиций иных социальных сил общества, его демократизации сущность конституций начинает меняться. В них все более явно стали находить отражение интересы различ­ных слоев общества. Конституции все больше стали служить це­лям достижения социального мира. Но все же при принятии кон­ституции в соответствующей стране в ней в большей степени учи­тываются интересы той части общества, которая занимает в нем лидирующее положение. Это может быть как целый социальный слой, так и какая-то его часть. Конституция всегда отражает ре­альное соотношение сил, сложившееся в обществе на момент ее принятия.

Сказанное можно проиллюстрировать на примере IV и V Французских Республик. Поражение фашизма, высокий рейтинг в политической жизни движения Сопротивления нацизму, резкое падение влияния крупной компрадорской буржуазии привели к усилению позиций левых сил, которые оказали существенное вли­яние на содержание Конституции, принятой в 1946 г. и носящей демократический характер. Она закрепила пропорциональную из­бирательную систему, усилила положение Парламента, в первую очередь ее нижней палаты — Национального собрания, а также представительных органов местного самоуправления, ослабила контроль за ними центра, установила большую зависимость от Национального собрания исполнительной власти и Президента, провозгласила широкий круг демократических прав и свобод, в том числе социальных.

После восстановления утраченных позиций правые силы, воспользовавшись нестабильностью социального и политического положения Франции, неудачными для нее войнами в Индокитае и Алжире, а также рядом других обстоятельств и используя авто­ритет генерала Де Голля, добились сначала замены пропорцио­

§ 1. Понятие и сущность конституции

377

нальной избирательной системы на мажоритарную. Получив бла­годаря этому большинство в парламенте, эти силы сумели также добиться и принятия новой Конституции 1958 г., установившей вместо парламентского режима режим личной власти. Конститу­ция закрепила новую форму правления — полупрезидентскую республику, существенно усилив роль Президента и Правитель­ства, ослабив их зависимость от парламента и восстановив конт­роль центра за деятельностью органов местного самоуправления.

Если обратиться к восточноевропейским странам, то победа в них в конце 80-х — начале 90-х гг. сил, выступающих за проведе­ние коренных экономических и политических реформ, привела к принятию новых конституций (например, Конституции Болгарии 1991 г., Польши 1997 г.), которые упразднили социалистический строй, "руководящую и направляющую роль" коммунистических и рабочих партий, закрепили становление нового общественного строя, признали наличие многопартийности в политической сис­теме этих стран, различные формы собственности, в том числе и частную, изменили систему представительных органов, ввели ин­ститут единоличного президента там, где его не было, и другие новеллы, обеспечивающие власть новых общественных сил.

Когда в результате происходящих в обществе перемен уси­ливаются позиции иных социальных и политических сил, чем те, интересы которых в большей мере учтены в конституции, такое положение может выражаться не обязательно в принятии новых конституций, но и во внесении в них тех или иных изменений и дополнений либо в поправках, вводимых в качестве дополнений к основному тексту, как это имело место, например, в США.

Однако нередко изменение соотношения политических сил не находит отражения в тексте конституции. В таком случае по пути приспособления к интересам лидирующих политических сил идет конституционная практика. Поэтому говорят о юридической (формальной) и фактической конституции. Некоторые авторы, исходя из таких критериев, говорят о конституции в формальном и материальном смысле.

В наибольшей степени расхождения между конституцией в формальном (юридическом) смысле и в материальном (фактичес­ком) наблюдаются в странах, в которых установлен тоталитарный политический режим, где основной закон государства призван прикрывать истинный характер этого режима. Но и в странах демократических определенные расхождения тоже имеют место. Так, в настоящее время в Великобритании важнейшей частью государственного механизма стал Кабинет, в то время как его существование не предусмотрено никакой конституционной нор­мой. Во Франции в настоящее время наблюдается сдвиг в сторону восстановления парламентаризма, однако в конституции это не нашло своего воплощения.

Сказанное выше о сущности основного закона вовсе не оз­начает, что современные конституции отражают интересы лишь

377 Глава 3. Конституции зарубежных стран

Форма конституций и объекты конституционного регулирования

Конституции различных стран, даже принимаемые в рамках одного и того же строя, существенно отличаются друг от друга как по характеру принятия, по их форме, так и по содержанию.

По характеру принятия и оформления конституции делятся на писаные и неписаные. К писаным относятся те конституции, которые признаются основными законами, обладают высшей юри­дической силой и принимаются в особом, более сложном, чем про­стые законы, порядке. Такие акты существуют в подавляющем большинстве стран. Они могут состоять из одного, двух или не­скольких документов. В большинстве зарубежных стран основной закон представляет собой единый документ, в Дании — два доку­мента, в Швеции и Финляндии — четыре. При наличии несколь­ких актов, являющихся составной частью конституции, один из них, как правило, признается основополагающим, а другие как бы дополняют его. Такими актами в Швеции и Финлянд₁ии являет­ся документ, который называется "Форма правления"¹.

К неписаным конституциям относятся те нормативные доку­менты конституционного характера, которые принимаются в том же порядке, что и любые другие законы. Обычно таких актов бывает несколько, как это имеет место в Великобритании и Новой Зеландии. Для неписаных конституций характерно и то, что при­нимаемые парламентами этих стран акты конституционного ха­рактера дополняются конституционными соглашениями, т. е. обы­чаями, которые регулируют важнейшие вопросы, связанные с осуществлением государственной власти. К таким обычаям отно­сятся в Новой Зеландии существование в рамках правительства Кабинета как более узкого его ядра, взаимоотношения парламен­та с правительством и генерал-губернатором и ряд других.

В Великобритании помимо нескольких биллей конституцион­ного характера (статутное право) и конституционных соглашений в текст конституции включаются такие источники, как прецеден­ты (прецедентное право), которые основываются на общих прин­ципах справедливости. К ним относятся, например, судебные ре­шения в сфере прав и свобод граждан. Многие государствоведы считают, что в британскую конституцию входят также доктри-

¹ Однако в парламенте Финляндии обсуждается вопрос о принятии еди­ного конституционного документа "формы правления".

определенных социальных групп. Они могут в большей мере их учитывать и обеспечивать. Но в то же время для того, чтобы ос­новной закон страны поддерживался всеми слоями населения, он должен служить целям достижения социального компромисса в обществе, устанавливать такой порядок, который бы признавался справедливым подавляющим большинством населения.

§ 1. Понятие и сущность конституции

377

нальные источники, т. е. мнения выдающихся британских ученых — таких, как Блекстон, Милль, Дайси, Локк, — к которым прибега­ют в случае пробелов в конституционном праве Великобритании. Однако это утверждение является небесспорным, поскольку го­сударственные органы, и прежде всего судебные, не обязаны прибегать к их мнению, хотя на практике иногда это делают.

К странам с неписаной конституцией можно отнести те, в которых в результате произошедших переворотов старые консти­туции были отменены, а новые еще не приняты и все вопросы, связанные с осуществлением государственной власти, регулиру­ются на основе фактически сложившихся отношений.

Конституции различных государств отличаются друг от дру­га по форме, по объектам конституционного регулирования, по содержанию правовых норм. Указанные различия зависят преж­де всего от соотношения сложившихся в обществе политических сил, от господствующих воззрений на природу власти и назначе­ние разного рода государственно-правовых институтов у тех по­литических сил, которые заняли лидирующее положение в обще­стве на момент принятия соответствующей конституции. Но эти различия зависят также от других факторов объективного и субъективного характера. К таковым можно отнести историчес­кие традиции, уровень общественного сознания, конкретные ус­ловия, существующие в данном государстве, необходимость рас­ширения пределов конституционного регулирования, субъектив­ные желания законодателя и др.

конституции содержат Преамбулу. Связано это .чаще всего с тем, что они принимаются в особые, переломные моменты в истории страны. Так, конституции Испании, Португа­лии, Германии, Японии в своих преамбулах отражают естествен­ное после ликвидации фашизма стремление к построению сво­бодного демократического мирного государства, Преамбула к Конституции Ирландии и Индии — создание независимого госу­дарства, к Конституции США — образование федерации.

Заметный отпечаток на содержание основных законов накла­дывают исторические традиции. Так, в Швеции традиционно, на­чиная с XVIII в., к числу конституционных актов относится Акт о свободе печати. Он свидетельствует о том значении, которое при­дается в стране этой важной демократической свободе и свободе информации граждан.

Конституции могут состоять из разделов, частей и глав, раз­деленных на отдельные параграфы или статьи. В то же время Конституция США разделена на статьи, которые включают в себя разделы. Такие различия чаще всего зависят от субъективной воли законодателя.

Различия в содержании конституций обусловлены разными обстоятельствами: временем их принятия, степенью демократич­ности государства, государственным устройством, субъективны­ми факторами. Так, в старых конституциях главы, посвященные

377

Глава 3. Конституции зарубежных стран

правам граждан, либо вовсе отсутствовали, состояли всего

из нескольких статей, чаще всего закрепляющих личные права и свободы. Большинство современных конституций содержат разде­лы (главы), регламентирующие основные права и свободы, госу­дарственное устройство страны, систему и порядок формирова­ния государственных органов, а часть из них определяет и основы организации местного самоуправления.

В странах с федеративной формой государственного устрой­ства содержание конституций может зависеть от большей или меньшей силы централизаторских тенденций. Так, в некоторых конституциях федераций имеются разделы, регламентирующие систему не только федеральных органов, но и органов власти субъектов федерации, а также формы контроля за деятельностью последних со стороны федеральных властей (Австрия, Бельгия, Индия), чего нет, например, в Конституциях США и ФРГ.

Основные законы государств, входящих в различные надна­циональные сообщества, отразили условия вхождения этих госу­дарств в указанные сообщества, например в Европейский Союз.

И все же немало особенностей конституций вытекает из субъективной воли законодателя, проявляющейся в закреплении определенного круга предметов правового регулирования и более всего в степени детализации правовых норм. Некоторые из основ­ных законов содержат столь общие нормы тех или иных институ­тов, что они не могут иметь прямого действия и применение их требует издания специальных законов. Примером же чрезмерной детализации является Конституция Индии, состоящая из 395 ста­тей и нескольких Приложений. В ней содержатся, например, нор­мы, достаточно подробно определяющие структуру и порядок деятельности государственных органов, вопросы, относящиеся к их формированию, и ряд других, которые обычно регулируются регламентами и простыми законами.

Конституции отличаются друг от друга и по времени их дей­ствия. Данный критерий позволяет говорить о постоянных и вре­менных конституциях. Временный характер обычно имеют основ­ные законы, принятые в переломные для истории страны момен­ты, как это имело место в Португалии после ликвидации фашизма, где в 1974 г. были введены Временные конституционные положе­ния. В качестве временного был принят и Основной закон ФРГ, хотя фактически он действует постоянно.

§ 2. Основные тенденции конституционного развития

Периодизация зарубежных конституций

Основные этапы конституционного развития в отдельных го­сударствах неразрывно связаны с основными этапами развития самих этих государств.

§ 2. Основные тенденции конституционного развития

377

Происходящие в них изменения в одних случаях вызывали замену прежних конституций новыми. Так, после буржуазной ре­волюции во Франции было принято семнадцать конституций, как республиканских, так и монархических. Экономическая и соци­ально-политическая нестабильность в получивших независимость странах Латинской Америки, Африки и Азии приводила к частым государственным переворотам и как следствие этого — к частой сменяемости конституций, закреплявших новые государственно-правовые институты, в том числе изменявших форму правления, форму государственного устройства, политический режим, струк­туру государственных органов и др. Но такие изменения осуще­ствлялись в рамках одного общественного строя.

В других случаях происходящие в государствах социально-экономические и политические изменения приводили к принятию новых конституций, принципиально меняющих природу власти, как это имело место в странах Восточной Европы в 90-е гг.

В целом ряде стран сохранились старые конституции, при­нятые еще в начале XIX столетия. До сих пор являются дей­ствующими конституции Бельгии 1831 г., Норвегии 1814 г., Люк­сембурга 1868 г., Швейцарии 1874 г. Однако в них вносились мно­гочисленные изменения и дополнения в связи с происходящими в указанных странах переменами в общественной и государственной жизни. Так, за время существования Конституции Норвегии (с 1814 г. и до сегодняшнего дня) не были внесены поправки лишь в 30 из 112 ее параграфов.

Но если писаные конституции формально оставались в своем неизменном виде, то существенные коррективы вносила консти­туционная практика, различные конституционные соглашения. Так, Конституция США закрепила абсолютно ограниченные зако­нодательные права Конгресса, тем не менее процесс централиза­ции государства в рамках федерации привел к существенному расширению его законодательных прав. Закрепление в ней огра­ниченного круга отраслей государственного управления не пре­пятствовало созданию в системе президентской власти значитель­ного числа органов, не предусмотренных конституцией.

Особенности развития каждой конкретной страны не меша­ют, однако, выявлению наиболее типичных черт, характерных для конституций на определенных ступенях их эволюции. Некото­рые государствоведы, давая классификацию конституций, выде­ляют конституции "старого" и "нового поколения" (первой и вто­рой волны). Такая классификация, проведенная по времени при­нятия конституций, малопродуктивна, поскольку она не дает возможности проследить за их эволюцией и причинами, на нее влияющими. Как уже отмечалось, конституции "старого поколе­ния" в процессе развития соответствующих государств постепен­но приспосабливались к новым условиям.

Поэтому в конституционной истории можно было бы выде­лить три этапа, отражающих наиболее типичное состояние эко­

377

Глава 3. Конституции зарубежных стран

номических и социально-политических условий, существовавших в зарубежных странах и нашедших выражение в их основных за­конах. Наиболее точно такая периодизация отвечает конституци­онному развитию в странах Европы. Первый этап можно датиро­вать XIX веком, второй — от начала XX века до его середины, третий — со времени окончания второй мировой войны. Рассмотрим наиболее типичные черты конституций каждого из этих этапов.

Характерные черты конституций первого этапа

В независимых государствах, принявших первые конститу­ции в конце XVIII—XIX вв., сложились неодинаковые социаль­но-экономические и политические условия, что не могло не от­разиться на характере их конституций. В целом можно выделить две группы государств: те, в которых в ходе революции буржуа­зия победила дворянство, и те, в которых в ходе борьбы между этими крупными социальными силами был достигнут политичес­кий компромисс. К последним можно отнести также государства, где буржуазные преобразования начались сверху, как это имело место, например, в Швеции.

В первой группе стран, таких, как Франция, Бельгия, Ни­дерланды, революционные преобразования затронули все поли­тические институты. Принятие во Франции Декларации прав и свобод человека и гражданина 1789 г. и Конституции 1791 г., а также других конституционных актов этого этапа было обуслов­лено борьбой между различными слоями буржуазии и всех их вместе — против дворянства, стремящегося вернуть себе утра­ченные позиции.

Конституционные акты 1789—1792 гт. упразднили феодаль­ные права и привилегии, в том числе крепостное право, провоз­гласили равенство всех людей. Они объявили неотъемлемыми ес­тественные права человека, данные ему от рождения, такие, как право на жизнь, личную свободу и свободу передвижения. В них закреплялась свобода союзов, митингов и демонстраций и др. Един­ственным источником всех властей признавалась нация.

Конституционные преобразования коснулись всей системы государственных органов и определили порядок их взаимоотноше­ний между собой. Ведущее место в государственном механизме отводилось высшему представительному органу — Национально­му законодательному собранию, избираемому на основе народно­го представительства и наделенному исключительными законода­тельными и финансовыми полномочиями. Конституция установила также систему органов местного самоуправления. Государствен­ная власть была разделена на законодательную, исполнительную и судебную на основе теории разделения властей. Хотя Конститу­ция 1791 г. сохранила короля в качестве главы исполнительной власти, ограничив его прерогативы, Декрет 1792 г. упразднил мо­нархию и установил республиканскую форму правления, что при­

§ 2. Основные тенденции конституционного развития

377

вело к подчинению исполнительной власти Парламенту. Таким образом, в новой Французской Республике закреплялся парла­ментский режим.

Первая французская Конституция провозгласила свободу пред­принимательской деятельности, разрушив тем самым цеховую организацию в городе, что способствовало развитию промышлен­ности и торговли. Она установила также, что частная собствен­ность граждан является "священной и неприкосновенной" и охра­няется государством, что было направлено на закрепление ново­го общественного строя.

Однако в большинстве европейских стран конституции при­нимались в целях обеспечения компромисса между набирающей политическую силу торговой и промышленной буржуазией и со­хранившим еще значительное влияние на общественную жизнь дворянством, а также под влиянием революционных событий во Франции, Нидерландах, Италии, Испании. Эти конституции, как правило, принимались монархами. В качестве примеров таких документов можно привести Форму правления Швеции 1809 г., Конституции Дании 1849 г., Японии 1889 г., Статус Королевства Италии 1848 г., конституционные документы некоторых незави­симых немецких княжеств.

Необходимо отметить, что в некоторых странах после при­нятия конституций сами экономические преобразования стали ак­тивно поддерживаться королевской властью, понявшей их про­грессивный характер.

Особенности конституций первой половины XX столетия

Для конца XIX — начала XX столетия характерен выход на политическую арену новых социальных сил общества — промыш­ленного рабочего класса, различных слоев крестьянства, кото­рые начали все более активно включаться в борьбу за свои эконо­мические, социальные и политические права, за участие в реше­нии государственных дел. В дуалистических монархиях произошло стирание различий между буржуазией и дворянством, которое явно "обуржуазивалось". В большинстве стран все заметнее ста­ло проявляться различие в подходах к решению возникающих проблем у разных слоев буржуазии. Активнее стала защищать свои интересы интеллигенция, но и в ее среде тоже не было единства.

Таким образом, все резче проявлялись подвижки в социаль­ной и политической сферах. Для представительства интересов раз­личных социальных и политических сил возникли разнообразные политические партии. Они отразили резкое недовольство значи­тельной части населения своим положением, что вызвало рост революционного брожения в обществе. Положение усугублялось серьезными экономическими кризисами, которые разразились в

377

Глава 3. Конституции зарубежных стран

результате стихийного развития экономики при отсутствии ее государственного регулирования и ударили прежде-всего по мало­обеспеченным слоям населения.

Усложнившаяся социально-политическая обстановка во мно­гих странах дополнялась сложной международной обстановкой, борьбой крупнейших государств за передел колониальных владе­ний, приведших к первой мировой войне.

Все это вызвало к жизни необходимость серьезных консти­туционных реформ, которые отразили неоднозначные процессы, происходящие в различных странах: в одних государствах это привело к внесению в конституции существенных изменений, в других — к принятию новых конституций.

В целом в большинстве конституций нашел отражение про­цесс демократизации политической жизни. Во многих государствах женщины были уравнены в политических правах с мужчинами, как правило, снижался возрастной и имущественный ценз в изби­рательном праве (в некоторых странах дискриминационные цен­зы вообще были отменены), расширялся круг других политичес­ких прав граждан.

Тем не менее в конституционном развитии можно отметить четыре наиболее четко проявившиеся тенденции.

В конституциях, закреплявших в XX столетии дуалисти­ческую монархию, дуализм власти постепенно начинает усту­пать место парламентарной форме правления. Однако чаще всего победа отдельных принципов парламентаризма, прежде всего формирование правительств на основе соотношения партий­ных сил в парламенте, не находила отражения в конституцион­ном тексте. Этот принцип стал осуществляться на основе консти­туционных соглашений, прочно внедряться в конституционную практику. Но ответственность правительства перед парламентом еще долго не находила закрепления в основных законах данной группы стран. Шаг за шагом в конституции стали включаться нормы, направленные на расширение прав парламента за счет исполнительной власти. И все же, как правило, это означало лишь первый этап в преобразовании дуалистических монархий в парламентарные.

В ряде стран, где в XIX в. конституции закрепили парла­ментарную форму правления, нежелание правых сил (которые одержали верх в политической борьбе) допустить к участию в ре­шении государственных дел другие слои населения привело к от­ходу от указанной модели, к усилению исполнительной власти за счет прав парламента. К тому же усложнение государственных задач способствовало постоянному расширению управленческого аппарата. Этот процесс также не получил отражения в конститу­циях, он осуществлялся на практике. Но его отметили многие видные ученые-государствоведы, которые заговорили о кризисе парламентаризма. При этом провозглашенный, а также закреп­ленный в ряде конституций принцип разделения властей стал ис­

§ 2. Основные тенденции конституционного развития

377

пользоваться некоторыми учеными для обоснования происходив­шего процесса усиления исполнительной власти, все большего освобождения ее от парламентского контроля.

В период между первой и второй мировыми войнами выдели­лась группа стран, где победу удалось одержать крайне реакци­онной части монополистического капитала и проводящим их поли­тику реваншистским военным кругам (Германия, Италия, Испа­ния, Португалия, Япония). Это привело к отказу в указанных странах от конституционализма вообще либо к превращению конституций в юридическую фикцию, к ликвидации всех демо­кратических прав и свобод граждан, открытому подавлению вся­кого инакомыслия.

Наконец, следует отметить небольшую группу стран, полу­чивших в указанное время независимость, которые приняли свои первые конституции, отразив в них факт получения независи­мости и закрепив собственную систему органов государствен­ной власти.

Основные тенденции конституционного развития в современный период

Окончание второй мировой войны, победа над фашизмом при­вели к резкому усилению демократических процессов, происходя­щих во всем мире. Активное участие в политической жизни стали принимать все социальные слои населения через свои политичес­кие партии, профсоюзы, массовые общественные движения и др. В большинстве стран сложился как бы баланс различных полити­ческих сил, в результате чего государство приобрело относитель­ную самостоятельность и должно уже было действовать в целях обеспечения в обществе социального мира, политической и эконо­мической стабильности. С другой стороны, желание подавляюще­го большинства государств не допустить возникновения глобаль­ных мировых конфликтов побудило их к вхождению в мировую систему обеспечения мира и международной безопасности, а стрем­ление наладить эффективное функционирование экономики — к вхождению в различные политико-экономические блоки. Новые политические процессы были дополнены также тем, что в 60-х гг. произошли распад колониальной системы и образование целого ряда независимых государств Азии, Африки и Латинской Америки.

Все вышеуказанные, а также ряд некоторых других факто­ров наложили существенный отпечаток на конституционное раз­витие большинства *тран в современный период. Во многих стра­нах принимаются новые конституции либо вносятся существен­ные изменения в прежние: эти изменения отражают происходящие социально-политические перемены в конкретных государствах и во всем мире.

В целом ряде новых конституций (Италии, Франции, Гре­ции, Испании, Португалии, Японии) появились положения о на­

377

Глава 3. Конституции зарубежных стран

родном или национальном суверенитете. Так, ст. 2 Конституции Португалии 1976 г. гласит: "Португальская Республика — демо­кратическое правовое государство, основывающееся на народном суверенитете, на многообразии демократических мнений и демо­кратическом плюрализме, на уважении и на гарантиях осуществ­ления основных прав и свобод и имеющее целью претворение де­мократических принципов в экономической, социальной и куль­турной жизни и углубление демократии участия".

В некоторых современных конституциях имеются статьи, ука­зывающие на то, что вся власть в государстве исходит от народа или нации (Австрия, Болгария, Германия, Польша, Индия и др.). Так, ст. 20 Основного закона ФРГ 1949 г. устанавливает: "2. Вся государственная власть исходит от народа. Она осуществляется народом путем выборов и голосований, а также через специаль­ные органы законодательства, исполнительной власти и правосу­дия <...> 4. Все немцы имеют право оказывать сопротивление вся­кому, кто попытается устранить этот строй, если иные средства не могут быть использованы".

В ряде конституций с целью придания им общенародного характера включено требование не только об их принятии на ре­ферендуме, но и об утверждении на референдуме любых консти­туционных изменений после прохождения необходимой предвари­тельной процедуры. К числу таких основных законов относится, например, Конституция Дании 1953 г.

Во многих конституциях появились положения, которые от­разили процесс усиления регулирующей роли государства в эконо­мической и социальной сферах. В некоторых из них это нашло вы­ражение в нормах, указывающих на основные цели государства в указанных сферах, на обязательства государственных органов обес­печивать интересы общества в данных областях деятельности.

Конституция Испании 1978 г. включает в себя специальную Главу третью "Об основополагающих принципах социально-эконо­мической политики", которая обязывает государственные органы обеспечивать правовую, экономическую и социальную защиту се­мьи, благоприятные условия экономического и социального раз­вития страны, справедливое распределение доходов, полную за­нятость, создание государственной системы страхования, охрану окружающей среды, право граждан на благоустроенное жилье, пенсионное обеспечение и др. Конституция Португалии 1976 г. со­держит часть вторую, посвященную экономической и социальной организации общества, где определяются принципы этой органи­зации, вопросы планирования экономического и социального раз­вития, сельскохозяйственная, торговая и промышленная полити­ка, формы собственности (государственная, частная, кооператив­ная и общественная), формы экономической деятельности и т. д.

Конституция Австрии в своих статьях (действующих в ред. 1983 г.) подробно разграничивает компетенцию федерации и зе­мель в экономической и социальной сферах.

§ 2. Основные тенденции конституционного развития

377

В то же время некоторые конституции закрепили создание специальных органов, на которые возлагаются задачи по регули­рованию указанных вопросов. Так, Конституция Франции 1946 г. включала особую главу "Об экономическом совете", а Конститу­ция 1958 г. — раздел "Об экономическом и социальном совете". Конституция Италии 1946 г. помимо главы III "Экономические отношения" включает ст. 99 "О национальном совете экономики и труда", являющемся консультативным органом парламента и пра­вительства и наделенном правом законодательной инициативы по экономическим и социальным вопросам.

Как правило, в послевоенных конституциях демократических государств содержится более полный перечень основных прав и свобод человека и гражданина, снимаются определенные ограни­чения в их использовании. При этом в некоторых из них наряду с личными (гражданскими) и политическими правами и свободами закреплены социально-экономические права.

Примером может служить новая редакция Конституции Бель­гии. Так, в ее ст. 23 устанавливается право на жизнь, соответ­ствующую человеческому достоинству, в том числе: право на труд, свободный выбор профессии, обеспечение справедливых условий труда и вознаграждения, право на социальное страхование, ох­рану здоровья, социальную и медицинскую помощь, здоровую окружающую среду, культурное и социальное процветание. В Конституции закрепляется свобода родителей в выборе образова­ния для своих детей, бесплатное образование в пределах обяза­тельного школьного обучения. Обеспечение этих прав возлагается как на федерацию, так и на регионы.

Очень детально регламентируются основные права и свобо­ды в действующей Португальской конституции, где наряду с про­возглашением общих принципов содержатся отдельные главы, посвященные различным видам демократических прав и свобод: личных, политических, социально-экономических, в области об­разования и культуры. То же самое относится к конституциям Италии, Испании, Греции, стран Восточной Европы, Индии, Япо­нии, Основному закону ФРГ. Что касается Конституции Испании, то она содержит также специальную главу, посвященную гаран­тиям основных прав и свобод.

Некоторые новые конституции стали более детально регла­ментировать политические и личные права и свободы, исходя из новых достижений науки и техники. Так, в Швеции в 1991 г. был принят Основной закон о свободе высказываний, ставший состав­ной частью конституции. Наряду с предоставлением широкой сво­боды высказываний в кино, печати, других средствах массовой информации он служит и интересам защиты граждан от злоупот­реблений со стороны указанных средств информации.

В послевоенных конституциях нашло также отражение из­менение соотношения властей в государстве. Однако этот процесс в различных странах проходил и проходит весьма неоднозначно. В

377 Глава 3. Конституции зарубежных стран

некоторых из них (например, Франции, Германии, Великобрита­нии) явно проявился отказ от одного из принципов парламента­ризма — признания верховенства парламента, в результате чего произошло весьма заметное усиление прав исполнительной вла'с-ти. Это выразилось в ограничении законодательных прав парла­мента, широком применении делегированного законодательства, в установлении различных препон для осуществления парламент­ского контроля, в усложнении порядка привлечения правитель­ства к политической ответственности, в предоставлении широких прав правительству при объявлении чрезвычайного положения, во введении в конституцию норм, обеспечивающих большую ус­тойчивость правительств, и т. д. В Великобритании указанный про­цесс, не получив конституционного закрепления, шел на основе конституционной практики. Наиболее ярко он проявлялся в усло­виях социально-экономической или политической нестабильности в тех или иных странах. По мере же стабилизации положения пар­ламенты начинали отвоевывать некоторые утраченные позиции.

В ряде других стран, напротив, происходил процесс усиле­ния парламентского режима, закрепления в конституциях всех принципов парламентаризма. Новые конституции, например Скан­динавских стран, поставили парламент на первое место в систе­ме высших органов государственной власти. Он получил неограни­ченные законодательные полномочия, широкие права по контро­лю за деятельностью исполнительной власти, был введен принцип политической ответственности правительства перед парламентом, сведены к минимуму права главы государства в пользу парламен­та и правительства. Так, в Швеции глава государства перестал обладать правом вето в отношении принятых Риксдагом законо­проектов.

Основные законы стран, освободившихся от колониальной зависимости, основывались сначала на конституционных моделях своих бывших метрополий. Но впоследствии многие из них отка­зались от этих моделей и закрепили тоталитарный режим, скон­центрировав власть в руках главы государства, который нередко являлся одновременно главой правящей политической партии. В странах Латинской Америки большинство конституций предоста­вили наиболее важные полномочия главе государства, превратив парламент в придаток президентской власти. Однако в последние годы начал происходить процесс укрепления положения парла­ментов, что отразилось во вновь принятых конституциях или во внесенных в них изменениях.

Целый ряд конституций внесли изменения в структуру пар­ламента. Многие из них четко определили роль фракций полити­ческих партий в формировании внутренних органов парламента и в его деятельности, что отразило существующую парламентскую практику. В то же время следует отметить тенденцию либо к за­мене двухпалатных парламентов на однопалатные (хотя в некото­рых странах Восточной Европы конституции, в виде исключения,

§ 2. Основные тенденции конституционного развития

377

закрепили двухпалатную структуру своих высших представитель­ных органов), либо к существенному ограничению полномочий верхней палаты. Так, однопалатными стали парламенты в некото­рых странах Европы (Дания, Греция, Исландия, Португалия, Швеция). Такая же структура высшего законодательного органа определена в конституциях многих государств, освободившихся от колониальной зависимости. Ослабление роли верхних палат в таких, например, странах, как Германия, Испания, Великобри­тания, Франция, нашло свое выражение, в частности, в том, что вопреки возражениям этих палат окончательное определение судьбы законопроектов и других парламентских решений нахо­дится в руках нижней палаты.

Значительно большее внимание современные конституции стали уделять вопросам внешней политики государства. Прежде всего, нормы основных законов более четко определяют компе­тенцию высших органов государственной власти по вопросам внеш­ней политики. Они, как правило, усиливают позиции парламентов в решении наиболее важных вопросов: войны и мира, ратифика­ции международных договоров, определения основных принципов внешней политики, использования определенных форм парламент­ского контроля за внешнеполитической деятельностью правитель­ства и др.

Так, в Форму правления Швеции 1974 г. включены две спе­циальные главы: гл. 10 "Отношения с другими государствами" и гл. 13 "Война и опасность войны", в которых определяется поря­док заключения и ратификации парламентом международных до­говоров, контрольные полномочия создаваемого Риксдагом внеш­неполитического комитета, порядок введения Сил обороны в слу­чае нападения на Швецию или возникновения обязательств, вытекающих из международного договора, возможность передачи прав парламента его военной делегации в случае войны или ее непосредственной опасности и другие вопросы. В ряде конститу­ций либо полностью запрещается размещение ядерного оружия, либо оно допускается только на основе специального закона, при­нятого парламентом.

Во многих послевоенных конституциях достаточно детально определяются принципы внешней политики государства. Это от­носится как к государствам-победителям, понесшим в войне зна­чительные потери, так и к тем, кто потерпел в ней поражение. Если конституции, принятые в конце XVIII — начале XIX в., включали право на войну как неотъемлемое проявление государ­ственного суверенитета, то большинство современных конститу­ций содержат отказ от ведения войны как средства проведения внешней политики и решения международных споров. Так, ст. 51 Конституции Индии устанавливает: "Государство стремится а) содействовать международному миру и безопасности, Ь) поддерживать справедливые и основанные на уважении отношения между государствами,

377

Глава 3. Конституции зарубежных стран

с) поощрять уважение к международному праву и договорным обязательствам в отношениях между организованными народами,

ё) способствовать урегулированию международных споров путем арбитража".

Федеральный конституционный закон Австрии 1955 г. и Дек­ларация Республики Мальта 1981 г. провозгласили постоянный нейтралитет государства.

Конституция ФРГ, устанавливая приверженность к миру, определяет в своей ст. 26: "Действия, способные нарушить мир­ное сосуществование народов и предпринимаемые с этой целью, в частности для подготовки к ведению агрессивной войны, явля­ются антиконституционными. Они должны быть наказуемы". Что касается Конституции Японии, то в ней (в ст. 9) содержится не только отказ от войны на вечные времена, но и запрет на созда­ние сухопутных, морских и военно-воздушных сил, равно как и других средств войны. Надо отметить, однако, что указанный зап­рет не помешал японским правящим кругам фактически создать свои, вооруженные силы.

В то же время образование на современном этапе различ­ных экономических, политических и военных блоков привело к включению в конституции стран, вступивших в такие блоки, норм, направленных на ограничение их государственного суве­ренитета, на передачу органам этих блоков существенных прав, принадлежавшим высшим органам государственной власти этих стран. Правда, подобные решения могут приниматься только парламентами, квалифицированным большинством их членов. Такие нормы содержатся, например, в основных законах госу­дарств, являющихся членами Европейского Союза (ст. 23а—23е Федерального конституционного закона Австрии, ст. 28 Консти­туции Греции, § 20 Конституции Дании, ст. 92 Конституции Ни­дерландов, ст. 29 Конституции Ирландии, ст. 93 Конституции Испании, § 5 гл. 10 Формы правления Швеции, ст. 24 Основного закона ФРГ).

Развитие многостороннего международного сотрудничества, принятие международных правовых актов, в особенности в обла­сти защиты прав человека, заключение между государствами многочисленных договоров вызвали необходимость решения в кон­ституциях проблемы соотношения общепризнанных принципов меж­дународного права и норм международных договоров с нацио­нальным правом.

Анализ действующих конституций позволяет говорить о на­личии трех различных подходов к решению этой проблемы. Одна группа конституций сохраняет приоритет национального законо­дательства перед нормами международных договоров. Как пра­вило, к ним относятся старые конституции (например, Велико­британии и некоторых стран Содружества, Норвегии). Но и в не­которых новых основных законах доминирует этот подход (например, Дании). В таких странах после рай

§ 3. Порядок принятия конституций

377

народного договора для вступления его норм в силу требуется принятие парламентом специального закона.

В другой группе конституций устанавливается равное положе­ние норм международного договора и национального права. Из это­го принципа исходят, например, конституции Польши (ст. 87), Бель­гии (ст. 68), Швейцарии (ст. 113). Так, в ст. 87 Конституции Польши 1997 г. закреплены в качестве источников общеобязательного права этого государства Конституция, законы, ратифицированные дого­воры, а также распоряжения. Подобный подход предполагает, что действующей считается более поздняя правовая норма.

В третью группу можно включить те конституции, которые закрепляют приоритет общепризнанных принципов международ­ного права и норм международных договоров перед национальным законодательством. Сюда входят многие основные законы, при­нятые в послевоенный период (например, Франции, ФРГ, Порту­галии, некоторых стран, освободившихся от колониальной зави­симости). В соответствии с конституциями этих государств в слу­чае коллизии между указанными нормами действуют принципы международного права и нормы международных договоров, зак­люченных государством.

§ 3. Порядок принятия конституций зарубежных стран, внесения в них изменений и дополнений

Порядок принятия конституций

Как уже отмечалось, в силу важности регулируемых основ­ными законами общественных отношений, верховенства их пред­писаний, а также в целях обеспечения их стабильности устанав­ливается особый порядок принятия конституций, внесения в них изменений и дополнений.

В период после проведения буржуазных преобразований в странах, где буржуазия одержала решительную победу над дво­рянством, проводившиеся конституционные преобразования были поддержаны различными слоями населения, выступающими про­тив старого общественного строя. Первые конституции в этих стра­нах принимались, таким образом, на основе народного волеизъ­явления, а потому их называют народными конституциями. К ним относятся, например, первые конституционные акты Франции.

В то же время в большинстве стран, где экономические пре­образования начали осуществляться в результате компромисса между различными социально-экономическими силами, прежде всего буржуазией и дворянством, конституции были подготовле­ны и введены в действие по решению королевской власти. Они были как бы дарованы монархами. Поэтому их называют октрои­рованными, т. е. дарованными. К их числу относят прежние кон­ституции Дании, Италии, Швеции, некоторых германских кня­

377

Глава 3. Конституции зарубежных стран

жеств, а также ряд действующих конституций, например Бель­гии, Монако.

Конституции более позднего времени, в том числе современ­ные, можно разделить по порядку принятия на несколько групп. Наиболее типичным является принятие их тем же высшим орга­ном представительной власти, который одобряет простые законы. Только для конституций устанавливается особая, более сложная процедура. Конституционный текст, как правило, должен быть одобрен квалифицированным большинством всех депутатов: 2/3, 3/4, 3/5, а также утвержден главой государства. Если при этом никаких иных дополнительных условий не устанавливается, то такие конституции относятся к числу гибких.

Если же необходимо соблюсти ряд дополнительных условий, то конституции считаются жесткими. В странах с двухпалатным парламентом для принятия конституции требуется ее одобрение квалифицированным большинством в обеих палатах в одинаковой редакции, что нередко приводит к многократным прохождениям законопроекта в каждой из палат. Причем в некоторых федераци­ях положительное решение парламента нуждается еще и в одоб­рении его определенным числом субъектов федерации. Так, в Индии текст новой конституции должен быть одобрен не менее чем по­ловиной штатов, указанных в частях А и В Приложения № I к действующей Конституции. Основной закон ФРГ 1949 г. был при­нят на основе решения представительных органов 2/3 западногер­манских земель. Ратификация 2/3 штатов требуется и для приня­тия новой Конституции США.

В некоторых странах новая конституция считается принятой, если ее текст одобряется в одинаковой редакции двумя последо­вательно избранными парламентами (Греция, Норвегия, Финлян­дия, Швеция). В Греции, например, в каждой легислатуре за текст новой конституции должны проголосовать не менее чем 3/5 всего состава парламента. В Норвегии рассмотрение текста новой кон­ституции не допускается на последних сессиях соответствующих легислатур Стортинга. Следует отметить, что утверждение новой конституции главой государства в Швеции и Норвегии не требу­ется.

В ряде стран новые конституции после прохождения парла­ментской процедуры должны выноситься на общенародный рефе­рендум. Так, в Дании после принятия конституции одним Фольке­тингом необходимо назначить выборы в новый Фолькетинг, и, если текст основного закона одобряется им без изменения, он в тече­ние шести месяцев должен быть вынесен на референдум. За него должно проголосовать большинство участвующих в референдуме и не менее 40% всех избирателей, после чего текст передается на утверждение монарха. Сходная по характеру процедура уста­новлена для принятия конституций Ирландии, Испании, Фран­ции. Но во Франции проект новой конституции может не выно­ситься на референдум, "если Президент Республики решает пе­

§ 3. Порядок принятия конституций

редать его на рассмотрение Парламента, созываемого в качестве Конгресса; в этом случае проект пересмотра считается одобрен­ным, если соберет три пятых поданных голосов". Не допускается пересмотр при посягательстве на целостность территории. На ре­ферендуме утверждались конституции ряда африканских госу­дарств (например, Сенегала 1963 г., Гамбии 1970 г., Камеруна 1972 г.), а также Конституция Филиппин.

Принятие основного закона на референдуме может показаться наиболее демократичным, поскольку он одобряется большинством взрослого населения страны — членов избирательного корпуса. Однако при этом следует иметь в виду, что избирателям предос­тавляется лишь право проголосовать "за" или "против" проекта. Но повлиять на его содержание они никак не могут.

Некоторые основные законы принимались специально избран­ными для этой цели представительными органами. Они называ­лись по-разному: учредительными собраниями, конгрессами, кон­вентами, конституционными собраниями. Так принимались, на­пример, действующие конституции Греции, Италии, Португалии, США, Индии, Пакистана, Таиланда, Бангладеш, Конституция Четвертой республики во Франции. Конституция США была при­нята Конституционным конвентом в мае 1787 г., а затем ратифи­цирована специально избранными для этой цели конвентами шта­тов. Она была одобрена конвентами 11 штатов при необходимых 9.

В практике можно отметить случаи, когда учредительное (конституционное) собрание, выполнив свою главную миссию, пре­образовывалось затем в обычный парламент. Но чаще всего оно, будучи созданным для определенной цели и осуществив ее, рас­пускалось, и обычный парламент избирался уже на основе при­нятого основного закона. Однако не всегда такой учредительный орган окончательно принимал конституционный текст. В некото­рых странах он затем направлялся на референдум. Поэтому часть ученых делит указанные органы на суверенные и несуверенные.

Несмотря на общий процесс демократизации порядка приня­тия конституции после второй мировой войны, можно выделить еще две группы, отличающиеся недемократическими методами принятия основных законов. К первой из них следует отнести кон­ституции, которые были разработаны и дарованы метрополиями своим бывшим колониям, получившим независимость. По суще­ству, они заслуживают того, чтобы считать их октроированны­ми, как и ряд конституций, дарованных монархами в XIX сто­летии.

В то же время в некоторых странах, освободившихся от ко­лониальной зависимости, где был установлен авторитарный поли­тический режим и существовала однопартийная система, консти­туции, как правило, получали предварительное одобрение на партийных съездах или специально созываемых партийных сове­щаниях, а их официальное утверждение носило чисто формаль­ный характер.

377

Глава 3. Конституции зарубежных стран

Порядок внесения в конституции изменений и дополнений

В целом ряде государств внесение изменений и дополнений в конституцию осуществляется по тем же процедурным правилам, что и принятие новой конституции. Тем не менее даже в этих странах имеются определенные особенности в принятии консти­туционных поправок." Так, поправки, отменяющие те или иные статьи конституции, а также являющиеся дополнениями к основ­ному тексту, не должны вести за собой изменения нумерации пре­жних статей, глав, разделов. Дополнительные разделы, главы, статьи подключаются к основным под значком "прим". Рядом с номерами отмененных разделов, глав, статей даются указания об их отмене.

В некоторых конституциях содержится запрещение вносить изменения, затрагивающие закрепленные в них конституционные принципы. Так, конституции Греции, Италии, Франции, Алжира включают в себя статьи, которые запрещают отмену республи­канской формы правления. Помимо этого Конституция Алжира не допускает пересмотра статей, устанавливающих государствен­ную религию, основные права и свободы, целостность националь­ной территории. Конституция Греции запрещает также пересмотр статьи, провозглашающей свободу совести. Основные законы не­которых федераций не допускают изменения федеративной фор­мы государственного устройства.

Особый, более сложный по сравнению с другими разделами порядок внесения изменений установлен ст. 235 новой Конститу­ции Польши в отношении разд. I, II и XII, которые закрепляют основные принципы общественного и государственного строя, ос­новные права и свободы человека и гражданина и порядок внесе­ния изменений в Конституцию. В случае одобрения в конституцион­ном порядке Сеймрм и Сенатом изменений, вносимых в указанные разделы, субъекты конституционной инициативы — 1/5 часть депу­татов Сейма, Сенат или Президент — могут в течение 45 дней после этого потребовать от маршала (председателя) Сейма назначения ре­ферендума, который должен быть проведен в течение 60 дней.

Можно выделить также те конституции, в основной текст которых не вносятся никакие поправки. Принимаемые конститу­ционные дополнения или изменения включаются отдельными по­правками к тексту основного закона. Это относится, например, к Конституциям США и конституциям прежних социалистических республик Чехословакии и Югославии. Так, после преобразова­ния Чехословакии в Федерацию Закон о федеративном государ­ственном устройстве этой республики был включен в Конститу­цию отдельным текстом. Неизменным остается текст основного закона в США. Изменения и дополнения к Конституции включа­ются отдельно в качестве поправок к ней. В настоящее время при­нято 27 таких поправок.

§ 4. Правовая охрана конституции

377

Естественно, что в отношении тех конституций, которые при­нимались специальными учредительными собраниями (конгресса­ми, конвентами), установлена иная процедура внесения измене­ний и дополнений. Так, в Италии законы, изменяющие или допол­няющие Конституцию, принимаются в каждой из палат после двух голосований, проведенных с промежутком не менее трех меся­цев, и одобрения абсолютным большинством каждой из палат при втором голосовании. Они выносятся на референдум по требованию не менее 1/5 членов одной из палат или 500 тыс. избирателей или не менее чем пятью областными советами.

Довольно сложной является процедура внесения поправок в Конституцию США. Конституция допускает возможность примене­ния четырех разных процедур. Но на практике используется только одна из них. Сначала Конгресс принимает поправку 2/3 голосов каж­дой из палат. Затем она должна быть ратифицирована не менее чем 3/4 законодательных собраний штатов. Конституция допускает, од­нако, принятие поправки специально созванным Конвентом США (по требованию 2/3 штатов) и 3/4 законодательных собраний шта­тов, либо Конгрессом США и конвентами штатов, либо конвентом США и конвентами штатов.

§ 4. Правовая охрана конституции. Конституционный контроль и его виды

Правовая охрана конституции

Важность регулируемых конституцией общественных отноше­ний, необходимость обеспечения ее верховенства в системе пра­вовых актов, соответствия иных актов и их норм нормам консти­туции требует и ее особой правовой охраны. Такая охрана направ­лена на достижение прежде всего незыблемости общественного и государственного строя, закрепленного в основном законе соот­ветствующей страны, стабильности правового статуса личности, на неуклонное выполнение норм конституции всеми субъектами конституционного права: государственными организациями и их должностными лицами, общественными организациями, юриди­ческими и физическими лицами, т. е. на достижение конститу­ционности правоприменительной практики.

Под правовой охраной конституции следует понимать сово­купность средств и способов, с помощью которых должно дости­гаться строгое соблюдение режима конституционной законнос­ти, соответствие конституции всех других правовых актов, при­нимаемых государственными органами, соблюдение принципа непринятия или отмены уже принятых неконституционных пра­вовых актов, а также их отдельных норм.

В период действия первых конституций буржуазных госу­дарств, принятых в XIX столетии, специальные способы их пра­

377 Глава 3. Конституции зарубежных стран

вовой охраны, как правило, отсутствовали. Правовая теория и практика основывались на том, что парламент сам должен обес­печивать конституционность принимаемых им законов и следить за тем, чтобы другие государственные органы действовали в стро­гом соответствии с принципами и нормами конституции.

Такой подход существует в некоторых государствах и до сих пор. Так, конституционная теория Люксембурга, Нидерландов, Финляндии, Швеции исходит из того, что поскольку парламент занимает высшее место в системе государственных органов, то над ним не может стоять никакой другой орган, который осуще­ствлял бы конституционный контроль. Поэтому только парламент вправе решить судьбу закона, противоречащего конституции. Суды обязаны осуществлять контроль только за законностью актов ис­полнительной власти. Так, ст. 120 Конституции Нидерландов уста­навливает: "Конституционность актов парламента и договоров не подлежит контролю со стороны судов".

Но при этом в таких странах, как Швеция, Финляндия, Ка­нада, парламент и правительство вправе предварительно про­консультироваться в специальном органе или в Верховном суде, чтобы получить его заключение по вопросу о конституционности подлежащего рассмотрению законопроекта. В Швеции, например, таким органом является Законодательный совет, состоящий из членов Верховного и Верховного административного судов. Одна­ко окончательную судьбу законопроекта решает все-таки парла­мент.

В XIX столетии только в некоторых странах (например, в США) суды присвоили себе право неприменения при рассмотре­нии конкретных дел правового акта на основании его противоре­чия конституции. В США суды штатов первыми при рассмотре­нии уголовного или гражданского дела стали решать вопрос о неприменении закона в случае признания его неконституцион­ным. Верховный суд США впервые воспринял эту практику в 1803 г. В настоящее время он в обязательном порядке рассмат­ривает вопрос о конституционности актов Конгресса, если это вытекает из решения, принятого окружным или апелляционным судом. С 1848 г. конституционный надзор стал использоваться в Швейцарии.

В дальнейшем, особенно на современном этапе, в различных странах были разработаны либо внедрены в практику самые раз­нообразные способы правовой охраны конституции. Некоторые из них закреплены в самих текстах основного закона. Во многих го­сударствах созданы специальные органы конституционного конт­роля.

Органы конституционного контроля и его виды

Существуют различные органы, которые получили или при­своили себе право осуществления конституционного контроля.

§ 4. Правовая охрана конституции

377

К числу первых относятся суды общей юрисдикции, которые решают вопрос о конституционности правовых актов в связи с рас­смотрением конкретного дела (Греция, Дания, Норвегия, Япония, США, Мексика, Индия и ряд других стран). Так, на основе ст. 93 Конституции Греции суды не обязаны применять закон, содержа­ние которого противоречит Конституции. Однако в Дании, кроме того, допускаются так называемые "иски о признании", в которых то или иное лицо оспаривает конституционность правового акта на том основании, что в последующем этот акт может нарушить его права. В большинстве таких стран окончательное решение выносит Верховный суд. Например, ст. 81 Конституции Японии устанавли­вает: "Верховный суд является судом высшей инстанции, полно­мочным решать вопрос о конституционности любого закона, при­каза, предписания или другого официального акта".

В ряде стран (Ирландия, Колумбия, Венесуэла) правом про­верки конституционности наделен только Верховный суд. В таком случае указанный вопрос рассматривается не в связи с конкрет­ным делом, а по представлению определенного государственного органа — президента, парламента, правительства. В Ирландии, например, согласно ст. 26 Конституции, президент может после консультации с Государственным-советом передать любой законо­проект (кроме финансовых и конституционных) в Верховный суд в целях получения его заключения о том, не противоречит ли он или отдельные его положения Конституции.

В некоторых конституциях содержатся нормы о создании и компетенции специальных судов по проверке конституционнос­ти нормативных актов (Австрия, Греция, Испания, Польша, Португалия, ФРГ и др.). Они образуются в особом порядке. Так, Конституционный суд Испании назначается Королем по представ­лению Конгресса, Сената, Правительства, Генерального совета судебной власти. Конституционный суд Австрии образуется Пре­зидентом по представлению Федерального правительства, Наци­онального и Федерального советов. При этом для назначения су­дьей необходим довольно значительный стаж юридической рабо­ты. В отличие от членов судов общей юрисдикции они назначаются на определенный срок, а в некоторых странах состав такого суда обновляется по частям.

С предложениями по вопросу о неконституционности норма­тивного акта могут обращаться органы и лица, указанные в кон­ституции или в законе об этом суде. Так, в Конституционный три­бунал Польши эти предложения вправе направлять Президент республики, Председатель Сейма и Сената, Председатель прави­тельства, председатели высших судов республики, Председатель Верховной палаты контроля, Генеральный прокурор, 50 депута­тов или 30 сенаторов, уполномоченный по гражданским правам. Таким образом, вопрос о неконституционности рассматривается вне связи с конкретным уголовным или гражданским делом, на­ходящимся в суде общей юрисдикции.

377

Глава 3. Конституции зарубежных стран

Постановление такого суда о неконституционности право­вого акта или отдельной его нормы означает их отмену с мо­мента решения конституционного суда или установленного им срока.

Как правило, специальные органы конституционного контро­ля рассматривают не только запросы о конституционности нор­мативных актов и международных договоров. В их компетенции находится и ряд других дел. Например, Федеральный конститу­ционный суд Германии правомочен также решать вопросы толко­вания конституции, соответствия права земли федеральному за­кону в сфере конкурирующего законодательства, рассматривает конституционные жалобы физических лиц в связи с нарушением их прав, жалобы органов местного самоуправления по поводу на­рушения законом прав на самоуправление, проверяет конститу­ционность деятельности политических партий. Этот суд вправе принимать постановления об отстранении от должности Президента Республики за умышленное нарушение им Основного закона и других законов, если дело возбуждено одной из палат Парламен­та, об отстранении от должности федерального судьи в случае нарушения им Основного закона или посягательств на конститу­ционный строй Германии.

В некоторых странах создаются несудебные органы консти­туционного надзора. Конституционный совет Франции состоит из 9 советников, назначаемых Президентом Республики и председа­телями обеих палат Парламента (по 3 члена). Кроме того, в его состав входят бывшие президенты Республики. Проверка консти­туционности органических законов в отличие от конституционных судов осуществляется здесь до их промульгации Президентом, а регламентов палат — до их применения. В случае признания акта неконституционным он не может быть подписан Президентом. По­мимо этого в компетенцию Конституционного совета входит про­верка правильности избрания Президента Республики, депутатов и сенаторов, проведения референдума (в случае, если результаты выборов или референдума оспариваются).

Существуют два вида конституционного контроля: предвари­тельный и последующий. Предварительный осуществляется либо до принятия закона парламентом, либо после его принятия, но до подписания главой государств. В обоих случаях контроль явля­ется как бы одной из стадий законодательного процесса. Но если в первом — заключение органа, осуществляющего контроль, не но­сит для парламента обязательного характера, во втором — при­знается обязательным (как во Франции).

Последующий конституционный контроль представляет со­бой проверку уже вступивших в законную силу нормативных ак­тов на предмет их конституционности. Если он осуществляется судами общей юрисдикции, то формально нормативный акт, при­знанный неконституционным, не отменяется, но в судах при рас­смотрении конкретных дел он не применяется. Специальные же

§ 4. Правовая охрана конституции 377

суды, на которые возложен такой контроль, обладают правом от­мены неконституционного акта.

Различают также формальный и материальный виды контро­ля. Формальный заключается в проверке соблюдения установлен­ных процедурных правил рассмотрения и принятия нормативного акта, ставшего объектом конституционного контроля, а матери­альный — в проверке конституционности самого содержания со­ответствующего правового акта или отдельных его положений.

На основании того, какими органами проверяется конститу­ционность нормативных актов, некоторые государствоведы выде­ляют децентрализованный и централизованный контроль. Если он осуществляется судами общей юрисдикции, то его называют де­централизованным, или американским. Если же контроль за кон­ституционностью входит в компетенцию специального суда либо только Верховного суда, то его относят к централизованному, или европейскому виду.

Позитивное значение конституционного контроля заключа­ется в том, что он направлен на укрепление существующего в стране конституционного строя, конституционной законности, на защиту прав и законных интересов личности. В то же время нельзя не отметить, что в отдельных случаях и в определенные периоды в жизни тех или иных стран он играл негативную роль, например был использован для ограничения прав парламента. Его роль во многом зависит от состава осуществляющего его органа, от суще­ствующей в стране социально-политической обстановки.

Глава 4. Основы правового положения личности. Конституционные права и свободы граждан

Положение личности в обществе, основные права, свободы и обязанности граждан регламентируются нормами конституцион­ного права. Обеспечение прав и свобод граждан составляет глав­ный смысл демократического правового государства, но степень развитости этого института обусловлена многими особенностями социально-экономического положения, политического режима в каждой стране. Права и свободы грубо попираются в тоталитар­ных государствах, они лишены необходимых гарантий в развива­ющихся странах. Проблема защиты прав и свобод остается акту­альной и во многих развитых демократических государствах.

§ 1. Гражданство в развитых и освободившихся странах. Понятие гражданства

Важнейшей предпосылкой приобретения человеком всех уста­новленных законами прав и обязанностей в государстве является гражданство. Под гражданством понимают устойчивую правовую связь лица с данным государством, т. е. признание государством этого лица в качестве полноправного субъекта всех прав и обя­занностей. Регулирование отношений, связанных с приобретением и утратой гражданства, относится к числу прерогатив государствен­ной власти, вытекает из принципа государственного суверенитета. Состояние гражданства создает права и обязанности для лица не только на территории данного государства, но и за рубежом.

В некоторых монархических государствах употребляется тер­мин "подданство", который формально устанавливает личную верность монарху, но фактически уже давно равнозначен граж­данству. Практически в каждом государстве проживает немало людей, не являющихся гражданами данного государства, но пользующихся определенными гражданскими правами. Однако в полном объеме гражданскими правами, а следовательно, и пра­вовой защитой своих прав обладают лица, имеющие законно оформленное гражданство.

Для подавляющего большинства людей в каждой стране ус­тановление гражданства не представляет чего-то сложного, так как они являются гражданами данного государства с самого рож­дения и сохраняют это правовое состояние на протяжении всей жизни. Однако в современных условиях, и прежде всего вслед­ствие растущей интернационализации мирового хозяйства, воз­никают различные миграционные потоки, т. е. перемещения боль­ших групп людей из одной страны в другую. За счет притока им­

§ 1. Гражданство в развитых и освободившихся странах

377

мигрантов быстрыми темпами растет население стран с высоким уровнем жизни (США, Великобритания, ФРГ и др.). Значительны передвижения людей между освободившимися странами; предпри­нимательские круги развитых государств систематически зани­маются переманиванием высококвалифицированных специалистов из этих стран (так называемая "утечка умов"). Такие передвиже­ния — индивидуальные и групповые, а также браки, заключае­мые между гражданами различных государств, постоянно порож­дают проблемы приобретения и изменения гражданства. Законо­дательство об иммиграции и гражданстве, судебная практика по этим вопросам весьма развиты. Некоторая часть практических воп­росов, связанных с определением гражданства, разрешается с помощью норм международного права (по соглашениям, заклю­чаемым между государствами).

Институт гражданства включает нормы, регулирующие пра­вовое положение иностранных граждан, лиц без гражданства (апат­риды), беженцев, с ним тесно связано предоставление полити­ческого убежища, выдача человека другому государству (эксшра-диция), возможность высылки из страны.

В государствах с унитарной формой правления существует единое гражданство, в то время как во многих федеративных государствах — двойное гражданство. Каждый человек считается гражданином союза и одновременно — субъекта федерации (шта­та, провинции, кантона и т. д.). Практическое значение такого по­ложения обусловлено тем, что в федеративных государствах су­ществует разделение компетенции между союзом и субъектами федерации, вследствие чего имеются некоторые различия в пра­вовых нормах между субъектами одной и той же федерации (на­пример, в определении подсудности, сферы действия налогового, уголовного, семейного законодательства и т. д.).

Существенной новеллой последнего времени является учреж­дение гражданства Европейского Союза, которое распространя­ется на всех граждан государств — членов ЕС и способствует су­щественному расширению их прав и свобод. Это, однако, не отме­няет приоритет национального гражданства.

Приобретение гражданства

Гражданство приобретается двумя основными способами: в силу факта рождения ("филиация") и путем натурализации ("уко­ренение"). Приобретение гражданства в силу рождения не связа­но с волеизъявлением лица, не требует совершения каких-либо действий, свидетельствующих о его желании приобрести граж­данство данного государства. Оно осуществляется автоматически на основе действующего законодательства. При этом в качестве основных принципов применяются "право крови" и "право почвы".

Так называемый принцип "права крови" признает граждани­ном любое лицо, родившееся от граждан данного государства (в

377

Глава 4. Основы правового положения личности

некоторых странах считается достаточным, чтобы один из родите­лей имел соответствующее гражданство). На территории какого государства родилось это лицо, значения не имеет. Принцип "права почвы" признает гражданином любое лицо, родившееся на терри­тории данного государства, независимо от гражданства родите­лей. Для большинства современных государств характерно соче­тание этих двух принципов.

Приобретение гражданства путем натурализации связано с обращением лица, фактически проживающего в стране, с просьбой о предоставлении ему гражданства. Как правило, этого добивают­ся лица, прибывшие в страну в соответствии с правилами иммиг­рационного законодательства, а также лица, усыновленные граж­данином данного государства, вступившие в брак и др. При этом в США, например, требуется давать клятву верности этой стране, т. е. лояльности ее государственному строю. Натурализация весь­ма распространена в странах с массовой иммиграцией (США, Ве­ликобритания), а также в тех государствах, которые поощряют иммиграцию вследствие малочисленности своего населения (Ав­стралия, некоторые страны Латинской Америки).

Приобретение гражданства путем натурализации не являет­ся субъективным правом человека. Законодатель может по соб­ственному усмотрению предоставлять определенные преимуще­ства какой-то категории лиц и, наоборот, затруднять натурали­зацию. Обычно законодательство требует знания государственного языка данной страны, наличия средств к существованию, доказа­тельств отсутствия у лица тяжелых заболеваний и др. Процедура натурализации носит сложный и часто унизительный характер; она предполагает широкие права иммиграционной службы и, в сущности, бесправное положение иммигрантов, заставляющее их беспрекословно следовать указаниям властей. Большое значение придается политическим взглядам иммигрантов. В США, напри­мер, исключена возможность натурализации для лиц, придержи­вающихся левых взглядов. Контроль за политическими убеждения­ми сохраняется и после предоставления иммигрантам гражданства США; в случае признания лица "политически неблагонадежным" оно может быть подвергнуто денатурализации и выслано из стра­ны. Тем не менее доля выходцев из стран Азии, Африки и Латин­ской Америки, а также Европы (России, Украины), натурализо­вавшихся в развитых странах, неуклонно растет.

Лишение гражданства

Демократические государства провозглашают право на эмиг­рацию из страны и смену гражданства, но требуют для этого со­блюдения определенных формальностей. Само по себе заявление об отказе от гражданства не признается достаточным. Во многих странах законы позволяют исполнительной власти лишать челове­ка гражданства, если он в течение определенного срока живет в

§ 2. Институт прав и свобод граждан

377

другой стране, совершил преступление, перешел в гражданство другого государства, поступил на иностранную государственную службу и т. д. Лица, лишенные гражданства, подлежат высылке из страны {экспатриация).

Сложность процедуры предоставления и лишения граждан­ства, обилие противоречивой судебной практики заставляют мно­гих иммигрантов, опасающихся быть высланными из страны, во­обще не обращаться за получением гражданства и жить без при­знания и защиты своих прав и свобод. В последние годы в ряде европейских стран произошло ужесточение иммиграционного за­конодательства, вызвавшего ухудшение правового статуса им­мигрантов. Вместе с тем у многих людей возникает состояние двой­ного гражданства, создающее трудности в решении некоторых вопросов.

§ 2. Институт прав и свобод граждан: общая характеристика

Историческая эволюция прав и свобод

Современная концепция прав и свобод — плод длительного исторического развития. В этом развитии можно выделить три основных этапа.

Первый из них был обусловлен победой антифеодальных ре­волюций XVII—XVIII вв. и становлением демократического кон­ституционного государства, которое отвергло абсолютизм и про­возгласило свободу личности. На этом этапе конституции и дру­гие правовые акты закрепили неприкосновенность личности, свободу слова, право избирать и быть избранным и др. Концепция прав и свобод была разработана в трудах великих философов Д. Локка (Великобритания), Т. Джефферсона и Т. Пэйна (США), Ф. М. Вольтера, Д. Дидро, Ж. Ж. Руссо (Франция) и др.

Главным в учениях этих философов было обоснование выс­шего приоритета свободы и необходимости ее закрепления в кон­ституционно-правовом порядке. Так, в Декларации независимости США 1776 г. говорилось: "Мы считаем очевидными следующие истины: все люди сотворены равными и все они одарены своим Создателем некоторыми неотчуждаемыми правами, к числу кото­рых принадлежит: жизнь, свобода и стремление к счастью. Для обеспечения этих прав учреждены среди людей правительства, заимствующие свою справедливую власть из согласия управляе­мых". В Декларации прав человека и гражданина 1789 г. (Фран­ция) сказано: "Люди рождаются и остаются свободными и равны­ми в правах. Цель каждого государственного союза составляет обес­печение естественных и неотъемлемых прав человека. Таковы свобода, собственность, безопасность и сопротивление угнетению". В этих документах были сформулированы смысл и цель демокра­

377

Глава 4. Основы правового положения личности

тического правового государства. В тех странах, где утвердилось свободное гражданское общество, были достигнуты большие ус­пехи в развитии демократии и прав человека, а также экономи­ки, культуры, науки и техники.

Большое историческое значение приобрел закон, принятый английским парламентом в 1679 г. Его точное название "Акт о лучшем обеспечении свободы подданного и о предупреждении заточения за морями" ("ИаЬеаз Согрш АсГ). Законом вводился приказ "Хабеас корпус", который означал указание суда шерифу и другим тюремщикам в случае, если нет основания для пребыва­ния под стражей, освободить арестованного или отпустить его под залог до рассмотрения его дела судом; при этом устанавливалось, что любой арестованный человек вправе потребовать при своем аресте предстать перед судом, а суд обязан решить вопрос о его отправлении в тюрьму или об освобождении в течение двух дней.

Указанные гарантии, получившие обобщенное наименование "хабеас корпус", оказали огромное влияние на мировую практи­ку. Запрет произвольного ареста и судебный контроль за непри­косновенностью личности получили широкое распространение, стали непременным атрибутом правового государства. Все демок­ратические конституции и поныне закрепляют эту гарантию в том или ином виде.

Однако первоначальная концепция прав и свобод страдала известной ограниченностью. Исходя из индивидуалистического по­нимания свободы, политическая философия того времени подчер­кивала, что общество свободных людей не нуждается в организу­ющей роли государства (которому в XIX в. поэтому отводили роль не более чем "ночного сторожа"), не требует создания каких-либо социальных институтов, ибо в состоянии обеспечить про­гресс и жизнеобеспечение для всех на основе индивидуально-сво­бодной деятельности членов общества. Подобная либеральная кон­цепция была разработана в XIX в. в трудах А. Смита, И. Бентама и Дж. С. Милля.

Такое антисоциальное понимание свободы придало ей фор­мальный характер, безразличный к судьбам простых людей. В те­чение XIX в. в странах Запада нарастала классовая борьба, в ходе которой трудящиеся массы требовали признания социально-экономических прав и утверждения социальных функций государ­ства. В результате этого, но уже в XX в. развитие капитализма внесло существенные коррективы в откровенно антисоциальное понимание свободы, ибо сопровождалось усилением государствен­ного вмешательства в социально-экономическую жизнь и ограни­чением предпринимательского произвола по отношению к наем­ным работникам.

Второй этап был связан с появлением в XX в. тоталитарного государства, которое, отвергнув индивидуальную свободу, поли­тические и экономические права, провозгласило социалистичес­кие ценности, а с ними широкий спектр социальных прав и сво­

§ 2. Институт прав и свобод граждан 377

Конституционно-правовое понятие свободы. Значение естественного права

Под свободой в широком смысле понимается естественное состояние народа и отдельного человека, которое характеризует­ся возможностью действовать по своему усмотрению. В таком зна­

бод (право на труд, отдых, социальное обеспечение, образова­ние, охрану здоровья и др.). Возникшая в мире обстановка борьбы двух систем, особенно после второй мировой войны, заставила страны Запада также конституционно закрепить эти права и сво­боды.

В то же время с 60-х гг. в Советском Союзе и ряде других стран Восточной Европы стало складываться демократическое об­щественное мнение, формироваться диссидентское движение, тре­бовавшее реальных личных и политических прав, отказа от мето­дов тоталитаризма. Этому способствовала и развернувшаяся в мире борьба за права человека, приведшая к принятию Генеральной Ассамблеей ООН международных пактов о гражданских, полити­ческих, культурных, социально-экономических правах человека.

Движение за свободу и права человека подточило тоталитар­ные устои социализма в его марксистско-ленинской интерпрета­ции и в итоге привело к его краху в большинстве стран.

На этом же этапе в число независимых государств включи­лись многие колониальные страны Азии и Африки, народы кото­рых (отдельные из них не избежали установления авторитаризма с его нарушением гражданских прав) в конечном счете восприня­ли демократическую концепцию прав и свобод человека во всех областях.

Третий этап характеризуется крахом тоталитарной системы в Советском Союзе и странах Восточной Европы и возрождением в этих странах демократической государственности. Права и сво­боды в их полном объеме признаются высшей ценностью, а их защита объявляется обязанностью государства. В целях защиты прав и свобод в новых демократических государствах создаются конституционные суды и внедряются судебные гарантии. Почти все государства мира признают международно-правовую защиту прав человека, что ведет к унификации национальных правовых институтов. Под давлением мирового общественного мнения из практики многих стран постепенно исчезают апартеид, расовая дискриминация, избирательные цензы, ограничения свободы пе­чати. Каталог прав и свобод расширяется за счет включения в него прав национальных меньшинств, права на информацию, права на благоприятную окружающую среду и др.

Но вместе с тем получают распространение новые формы угрозы правам и свободам — терроризм, организованная преступ­ность и т. п., что требует расширения правоохранительной дея­тельности государств и ее международной координации.

377

Глава 4. Основы правового положения личности

чении этот термин выполняет роль основополагающего философ­ского принципа, реализующегося через весь комплекс конститу­ционно-правовых норм. В более узком смысле свобода означает субъективную возможность человека и гражданина совершать или не совершать конкретные действия, основанные на его конститу­ционных правах и свободах. Свобода в субъективном смысле явля­ется юридической формой свободы народа и отдельного человека.

Учение о свободе как естественном состоянии человека раз­рабатывалось еще философами древности, но конституционно-правовые теории свободы стали развиваться с XVII—XVIII вв. Современное конституционно-правовое учение о свободе может быть кратко выражено в следующих основных положениях:

• все люди свободны от рождения и никто не вправе отчуж­дать их естественные права. Обеспечение и охрана этих прав — главное назначение государства. Равенство возможностей для всех — основа свободы;

• свобода состоит в возможности делать все, что не приносит вреда другому и общему благу. Свобода человека, следова­тельно, не может быть абсолютной, она ограничена правами и свободами других людей, принципами морали и нравствен­ности, интересами всеобщего благосостояния. Демократичес­кое общество основано на разумном балансе между свободой и социальной справедливостью, свободой и государственным интересом;

• границы свободы могут быть определены только законом, ко­торый есть мера свободы. Свобода и правопорядок не антаго­нисты, если закон демократический. Следовательно, все, что не запрещено, то дозволено;

• часть дозволенного определяется через права человека. Зак­репление прав необходимо для того, чтобы помочь человеку осознать свои возможности, но ни один набор прав не исчер­пывает содержания свободы. Ограничение прав возможно толь­ко на основании закона, способствующего общему благосос­тоянию в демократическом обществе.

В современной конституционной доктрине и практике под естественным правом понимают права и свободы, которыми каж­дый человек наделен от рождения и которые тем самым первич­ны по отношению к позитивному праву и должны гарантиро­ваться им. В доктрине конституционного права можно встретить­ся с самыми различными попытками содержательно объяснить появление прав с момента рождения человека: концепциями ре­лигиозного плана; антропологическими теориями, согласно кото­рым естественные права исходят из природы вещей; наконец, из свойств человека как "социальной личности". Однако все эти трак­товки сходятся в одном: естественные права и свободы не зависят от воли государства, не оно дарует их людям. Наоборот, государ­ственная власть связана этими правами в том смысле, что обяза­на признавать, соблюдать и гарантировать их.

§ 2. Институт прав и свобод граждан

377

Естественное право в его конституционно-правовом аспек­те — более узкая идея, чем естественное право в философско-. правовой доктрине, где оно на протяжении многих веков высту­пало как выразитель справедливости, моральных ценностей, ре­лигиозных начал и т. п. и в качестве такой модели сопоставлялось с реально действовавшими правовыми системами, либо для их обоснования и оправдания, либо для их критической оценки. Од­нако именно идея "естественных, неотчуждаемых и священных прав человека" сыграла особую роль в политической истории. Она поставила человека в центр общественного строя; на ее основе в результате антифеодальных революций появились нормы публич­ного права, которые выражали естественные права человека и в определенной степени гарантировали их. Понадобилось немало насыщенных событиями лет, чтобы "естественные, неотчуждае­мые, священные права человека" (терминология французской Декларации) стали постулатом конституционного и международ­ного права, показателем правового государства. При этом каталог признанных этим государством прав и свобод существенно рас­ширился, и различение "прав человека" и "прав гражданина" потеряло четкие очертания.

Естественное право по-прежнему стоит в центре концепции прав и свобод личности. Так, в Великобритании, Канаде, Австра­лии, Новой Зеландии и других странах правовые акты фиксиру­ют не собственно права и свободы личности, т. е. то, что может делать человек, а преимущественно то, что ему делать нельзя. Таким образом, все, что не запрещено, оказывается дозволен­ным. Западные юристы видят преимущества такой конструкции в том, что она сохраняет за человеком широкую возможность сво­бодных действий, которые в полном объеме никогда не может предусмотреть и закрепить ни одна правовая система. В то же время на конституционное право ложится обязанность определить объем запрещенного, т. е. не переступать пределы вмешательства государства в индивидуальную свободу. В праве этих стран, сле­довательно, нет полного закрепления прав и свобод граждан, хотя они и не отрицаются.

Большинство развитых государств предпочитают своеобраз­ную смешанную систему, которая предусматривает как письмен­ное закрепление прав и свобод граждан в конституциях и зако­нах, так и признание неписаных, естественных прав и свобод. Так, в Конституции США Билль о правах (первые десять поправок к конституционному тексту) закрепляет личные и политические права граждан, но завершается нормой, в которой записано: "Пе­речисление в Конституции определенных прав не должно толко­ваться как отрицание или умаление других прав, сохраняемых народом". Такое косвенное признание естественных прав личнос­ти, не перечисленных в законе, свойственно и многим другим странам.

4 Констит. право зарубежных стран

377

Глава 4. Основы правового положения личности

Понятия "правчеловека" и "правгражданина"

Подчеркивая две составные части в формуле "права челове­ка и права гражданина", конституционно-правовая теория исхо­дит из того, что первые проистекают из естественного права, а вторые — из позитивного, хотя и те и другие носят неотъемле­мый характер. Права человека являются исходными, они прису­щи всем людям от рождения независимо от того, являются они гражданами государства, в котором живут, или нет, а права граж­данина включают в себя те права, которые закрепляются за ли­цом только в силу его принадлежности к государству (граждан­ство). Таким образом, каждый гражданин того или иного государ­ства обладает всем комплексом прав, относящихся как к общепризнанным правам человека, так и ко всем правам гражда­нина, признаваемым в данном государстве, а негражданин — лишь первой частью этого комплекса. Эта "дискриминация" допускает­ся международным сообществом и объясняется правомерным же­ланием каждого государства предоставить весь комплекс прав толь­ко лицам, устойчиво связанным с судьбой страны и в полной мере несущим конституционные обязанности.

Некоторые права предоставляются исключительно гражда­нам по соображениям исторического и экономического порядка (например, во многих государствах право частной собственности относится к категории прав человека, в то время как право част­ной собственности на землю является только правом граждан). При возрастающей миграции населения разных стран, и прежде всего рабочей силы и беженцев, а также в связи с развитием широких контактов в мире бизнеса, науки и культуры в каждой стране постоянно находится, а часто избирает ее местом своего житель­ства много людей, которые по разным причинам или временно не приобретают гражданства государства пребывания. Их поло­жение определяется только статусом прав человека, который, однако, охраняется каждым государством в силу его конституции и международного права. В связи с этим конституции стран мира, следуя установившейся в международно-правовых актах терми­нологии, говоря о правах человека, употребляют слова "каждый имеет право...", "никто не может быть лишен..." и т. п. Когда же речь идет о правах, предоставляемых только лицам, имеющим гражданство данного государства, то употребляется четкая фор­мулировка "граждане имеют право". Следовательно, за термино­логическим различием стоит различие правового статуса, т. е. объема прав и обязанностей человека и гражданина.

Конституционные права и свободы обладают специфическим набором средств и методов своей защиты. К их числу относятся: конституционно-судебный механизм (конституционный суд); су­дебная защита (суды общей юрисдикции); административные действия органов исполнительной власти; законная самозащита человеком своих прав; международно-правовой механизм.

§ 2. Институт прав и свобод граждан

377

В ряде стран этот механизм носит более разветвленный ха­рактер — будучи дополнен административной юстицией, а также трудовой юстицией (для рассмотрения трудовых споров, в том числе и между работниками и государством).

Проблема гарантий прав и свобод

Юридические гарантии, существующие в странах с демок­ратическим режимом, опираются прежде всего на авторитет кон­ституций, в которых закреплены основные права и свободы. В этом плане для всех граждан очень важно, чтобы как можно больше прав и свобод было в тексте именно конституций. Однако консти­туции далеко не всегда закрепляют права и свободы в полном объеме. В США, например, нет ни одной конституционной нормы о социальных правах и свободах. Верховный суд этой страны не считает ряд таких прав и свобод "фундаментальными", т. е. кон­ституционно охраняемыми. Перечень прав и свобод в конституци­ях Швеции, Австралии, Новой Зеландии и других стран вообще отсутствует. Далеко не всегда закрепление того или иного права в конституции ведет впоследствии к принятию закона или вынесе­нию судебных решений, которые содержали бы необходимую де­тализацию и уточнения для его реализации. Конституционные га­рантии в таком случае оказываются ограниченными.

Практически более важными являются судебные гарантии. Они заключаются в предоставлении гражданину права обращения в суд с требованием признать неконституционным тот или иной закон, который ограничивает какое-то конституционное право данного гражданина, или издать приказ в адрес административ­ного органа вплоть до правительства об осуществлении предус­мотренного законом действия или о воздержании от какого-то действия, нарушающего субъективное право граждан. Право су­дов принимать такие иски вытекает из их обязанности служить гарантами законности, что является важным элементом приня­тых в большинстве государств официальных концепций правово­го государства и господства права. Широкий круг вопросов, свя­занных с исками граждан против административных органов, а также деятельность квазисудебных органов по рассмотрению та­ких исков ("административная юстиция") составляют в ряде стран (США и др.) предмет административного права. Судебная практи­ка содержит большое число норм, регламентирующих личные и политические права граждан.

Конституционное право предусматривает возможность отме­ны конституционных и судебных гарантий ряда прав и свобод за­коном и на законных основаниях. Ограничения прав и свобод все­гда наступают при объявлении чрезвычайного положения в слу­чаях войны или массовых беспорядков. При этом расширяются полномочия полиции, которая может более широко проводить обыс­ки и аресты; запрещаются митинги и демонстрации; вводится цен­

Глава 4. Основы правового положения личности

зура на газетные публикации. Одновременно предоставляются большие права военной юстиции, в том числе и по делам граж­дан. Институт чрезвычайного положения закреплен в конституци­ях Австрии, ФРГ, Франции, Италии, Индии и ряда других стран. Еще более значительны ограничения прав и свобод при введении военного положения, что предусмотрено в конституциях многих стран.

Важную роль в защите прав и свобод граждан играют омбуд-сманы — должностные лица, избираемые (назначаемые) парла­ментом (за исключением Франции) и уполномоченные им осуще­ствлять контроль за соблюдением законных прав и интересов граж­дан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц. Омбудсман ответствен перед парламентом, однако в повсед­невной деятельности вполне самостоятелен, частично он может действовать по собственной инициативе, но чаще всего — по жа­лобам и заявлениям граждан. Попадающие в сферу его рассмот­рения действия администрации омбудсман оценивает с точки зре­ния не только их соответствия закону, но также их целесообраз­ности и справедливости. В большинстве государств граждане имеют прямой и достаточно легкий доступ к омбудсману. Однако некото­рые страны используют так называемый "парламентский фильтр": омбудсман получает жалобы и обращения граждан от парламента­риев. Акты и решения, принимаемые омбудсманом, не обладают обязательной юридической силой и в принципе соответствующий управленческий орган может оставить их без серьезных послед­ствий. Но на практике так бывает редко, особенно в странах с "сильным омбудсманом" (Швеция, Дания, Польша). Управленчес­кий орган или должностное лицо, попавшее в публикуемую ом-будсманом документацию (особенно в его периодические отчеты парламенту) как нарушитель прав человека, рискует серьезно по­дорвать свою репутацию.

О значимости этого института говорит и то, что он учрежден на надгосударственном уровне — Европейским Союзом; орган ЕС — Европейский парламент назначает омбудсмана, он наделяется полномочиями принимать жалобы от любого человека, находяще­гося под юрисдикцией государства — члена ЕС или зарегистриро­ванного в нем юридического лица, касающиеся случаев плохой организации деятельности институтов и органов ЕС (кроме Суда ЕС). Европейский Союз рекомендовал всем государствам-членам ввести у себя эту должность. Близкий по функциям Верховный комиссар по правам человека существует в Организации Объеди­ненных Наций; он назначается Генеральной Ассамблеей ООН. Мировая практика подтвердила достаточную эффективность ин­ститута омбудсмана как одной из важных форм защиты конститу­ционных прав и свобод граждан.

Юридические гарантии прав и свобод закрепляются и в со­временных конституциях социалистических государств. Каталоги прав и свобод в этих конституциях часто весьма обширные. Одна­

§ 2. Институт прав и свобод граждан

377

ко на практике они оказываются по существу не гарантирован­ными, формальными. Господство в политической жизни одной партии, контролирующей печать, исключает свободу слова и ин­формации; всесильные органы безопасности следят за передви­жением людей и выбором места жительства. Самое же главное, пожалуй, состоит в отсутствии независимого суда, что ставит человека в беззащитное положение по отношению к государству. Современные социалистические государства, опасаясь мирового общественного мнения, редко прибегают к массовым репрессиям, но такая опасность постоянно сопровождает жизнь людей.

Наряду с юридическими большое значение имеют морально-политические гарантии прав и свобод. Они заключаются в воз­действии общественного мнения, которое в наше время стало важным элементом демократической политической системы. Пра­вящие круги вынуждены считаться с общественным мнением, воз­держиваться от грубых форм ограничения гражданских прав.

Эти круги в каждой стране испытывают и давление мирово­го общественного мнения. Международные кампании солидарнос­ти и протеста не раз предотвращали судебные расправы над де­мократическими деятелями, приводили к освобождению полити­ческих заключенных.

Материальные гарантии заключаются в реальных возмож­ностях для людей пользоваться своими правами и свободами. Об­щество с рыночной экономикой провозглашает равные возможно­сти, но в связи с социальным расслоением людей не обеспечивает в полном объеме их интересов. Государство через свои правоохра­нительные органы в состоянии гарантировать личные и полити­ческие права граждан, но не обладает необходимыми рычагами для обеспечения социально-экономических прав. Этому препятству­ет безработица, рост стоимости здравоохранения, общий рост цен и другие экономические факторы. Нельзя считать достаточной гарантией права на труд такие нормы, как, например, положе­ния Конституции Италии ("Республика поощряет условия, кото­рые делают это право реальным") или Конституции Дании ("сле­дует стремиться, чтобы каждый мог работать"). Крайне затрудне­на реализация многими лицами наемного труда прав на участие в управлении предприятиями, охрану здоровья, получение жили­ща и др. В реализации этих прав они могут полагаться только на государственные системы социального обеспечения, бесплатного среднего образования, охраны труда и др. Однако социальная политика даже высокоразвитых в экономическом отношении госу­дарств часто носит неустойчивый и половинчатый характер, не обеспечивая ликвидации нужды и нищеты многих людей. Трудное экономическое положение препятствует осуществлению многих прав людей в постсоциалистических странах, которые переходят от планового к рыночному хозяйству.

Материальные гарантии прав и свобод особенно слабо раз­виты в освободившихся странах. Здесь демократические органи­

377

Глава 4. Основы правового положения личности

зации еще недостаточно окрепли, объединяют крайне малоиму­щие слои. Нарождающаяся буржуазия через государственный ап­парат часто препятствует созданию условий для партий, профсо­юзов и других объединений в реализации политических и соци­ально-экономических прав. Вследствие неграмотности, безработицы и нищеты большинства населения многие люди вообще не знают своих законных прав и свобод.

Международно-правовая защита прав человека

После второй мировой войны по мере осознания мировым сообществом планетарного значения проблемы прав человека ин­тенсивное развитие получила международно-правовая защита прав человека. Из чисто внутренней эта проблема стала превращаться в международную, в результате чего конституционное право по­степенно начало подпадать под влияние международных стан­дартов. Теперь уже общепризнано, что права человека, в какой бы стране он ни жил, находятся под защитой не только конститу­ции и всей правовой системы его страны, но и всего мирового сообщества.

Обязанность государств осуществлять сотрудничество в по­ощрении и развитии уважения к правам человека и основным сво­бодам без какой-либо дискриминации была зафиксирована в Ус­таве Организации Объединенных Наций. Однако потребовалась длительная борьба западных держав против сопротивления тота­литарных государств, прежде чем появились крупные междуна­родно-правовые акты в этой области. Первым из них стала Всеоб­щая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамбле­ей ООН 10 декабря 1948 г. В 1966 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и Международный пакт о гражданских и по­литических правах (ратифицированы СССР в 1973 г.). Оба пакта составили своеобразный международный кодекс прав человека и гражданина, а государства-участники взяли на себя обязатель­ство принять необходимые законодательные меры по обеспече­нию предусмотренных в пактах прав и свобод.

Во второй половине XX в. было также принято значитель­ное число международных конвенций по отдельным группам прав человека и гражданина, как, например, Международная конвен­ция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1966 г.), Конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или уни­жающего достоинство обращения или наказания (1984 г.) и др.

Важным каналом утверждения прав и свобод человека и граж­данина является Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). В Заключительном акте Совещания по безопасно­сти и сотрудничеству в Европе, состоявшегося в 1975 г., один из разделов посвящен правам и свободам человека и содержит обяза­

§ 2. Институт прав и свобод граждан

тельство государств-участников (в число которых входит и Рос­сия) уважать и соблюдать эти права и свободы. Любое государ­ство — участник этой организации вправе привлекать внимание других государств-участников по дипломатическим каналам к фак­там нарушения прав человека в любом государстве, являющемся ее участником. Сотрудничество в области прав и свобод человека является содержанием понятия "человеческое измерение ОБСЕ". По этой проблеме были проведены крупные конференции в Мад­риде, Париже, Копенгагене, Вене, Москве. Принятая в Париже Хартия для новой Европы уделяет большое внимание правам и свободам человека и гражданина.

Один из основополагающих международных документов в об­ласти защиты прав и свобод человека и гражданина — Европейс­кая Конвенция о защите прав человека и основных свобод под­писана в Риме 5 ноября 1950 г. государствами — членами Совета Европы (ратифицирована и вступила в силу в 1954 г.). Ее действие (по состоянию на май 1998 г.) распространяется на территорию 40 государств Европы, являющихся членами Совета Европы.

Каталог прав и свобод человека, содержащийся в Конвен­ции, включает: право на жизнь; запрет пыток, бесчеловечного и унижающего достоинство обращения или наказания; запрет раб­ства и принудительного труда; свободу и личную неприкосновен­ность; право на справедливое судебное разбирательство; непри­менение обратной силы закона в уголовном праве; право на ува­жение личной и семейной жизни; право на свободное вступление в брак, создание семьи и равенство супругов; свободу мысли, совести и религии; свободу мнений; свободу информации; свобо­ду собраний; свободу ассоциаций и право создавать профсоюзы; право беспрепятственно пользоваться своим имуществом; право на образование; право на свободные выборы; свободу передви­жения и выбора местожительства; право гражданина покидать страну и возвращаться в нее; запрет высылки индивидуальной или коллективной, включая запрет коллективной высылки инос­транцев; права иностранцев, проживающих на территории госу­дарств-участников.

В соответствии с Конвенцией пользование изложенными в ней правами и свободами обеспечивается без какой-либо дискримина­ции по признакам пола, расы, цвета кожи, языка, религии, по­литических или иных убеждений, национального или социально­го происхождения, принадлежности к национальным меньшин­ствам, имущественного положения, рождения или иным признакам. Характерная черта Конвенции состоит в том, что ее статьи более подробны, чем аналогичные в других международно-правовых пактах, а в некоторых статьях общепринятые дефиниции прав сопровождаются конкретизирующими нормативными указаниями. Например, право на неприкосновенность личности (ст. 5) сопро­вождено исчерпывающим перечнем ситуаций (их шесть), когда

377

Глава 4. Основы правового положения личности

лицо может быть на законном основании лишено свободы. Суще­ственную эволюцию претерпело право на жизнь; ранее Конвен­ция (ст. 2) допускала лишение жизни во исполнение смертного судебного приговора. Однако в 1983 г. был принят Протокол № 6 к Конвенции, ст. 1 которого гласит: "Смертная казнь отменяется. Никто не может быть приговорен к смертной казни или казнен". Смертная казнь может быть установлена законом только за дей­ствия, совершенные во время войны или при неизбежной угрозе войны.

Субъектами обращения по поводу предусмотренных Конвен­цией прав и свобод могут быть: государство-участник (если оно предполагает нарушение норм Конвенции в другом государстве-участнике); неправительственные организации; любое лицо, группа лиц. Однако Конвенция защищает только права отдельных лиц и соответственно в последнем случае участник групповой петиции должен доказать, какой ущерб нанесен ему лично. Механизм при­менения Конвенции в течение длительного времени включал две основные стадии. На первой из них действовала Комиссия по пра­вам человека (туда поступали и там изучались обращения, осуще­ствлялась попытка мирного урегулирования спора), а на второй вступали Европейский Суд по правам человека или Комитет Ми­нистров Совета Европы. После ратификации Протокола № 11 "О реорганизации контрольного механизма, созданного в соответствии с Конвенцией" Комиссия подлежит упразднению, а Суд — преоб­разованию в постоянно действующий.

Европейский Суд по правам человека рассматривает жало­бы на нарушения прав и свобод, предусмотренных Конвенцией, в государствах — участниках Совета Европы. Вступая в Совет Евро­пы, государство дает согласие на признание обязательной юрис­дикции Суда. За время своего существования Суд вынес более пятисот решений, связанных с нарушением прав и свобод в раз­ных европейских странах (Великобритании, Италии, Бельгии, Греции и многих других). Судебная практика затронула практи­чески все права и свободы, предусмотренные нормами Конвен­ции, что повлекло за собой ряд изменений в национальных зако­нодательствах.

Процесс правовой интернационализации прав человека раз­вивается быстро и в весьма эффективных формах, способствуя превращению в недалеком будущем гражданина любого государ­ства в гражданина планеты. Уже сейчас в силу признания тем или иным государством общепризнанных принципов и норм междуна­родного права частью своего внутреннего права такое государ­ство не вправе отказывать человеку в каком-то субъективном праве на том основании, что оно не зафиксировано в конститу­ции данного государства. Это свидетельствует о неуклонном сбли­жении международно-правового и конституционно-правового ин­ститутов прав и свобод.

§ 3. Основные виды прав и свобод граждан

377

§ 3. Основные виды прав и свобод граждан

Формы юридического закрепления прав и свобод в каждом государстве различны. Это связано с неравномерностью экономи­ческого и политического развития стран, неодинаковостью право­вых систем и традиций. Дифференциация правовой регламента­ции характерна и для развивающихся стран, где на юридические институты, часто механически заимствованные из метрополий, помимо особенностей исторического развития накладывают отпе­чаток традиционный образ жизни, пережитки родоплеменной орга­низации.

Тем не менее из всего комплекса прав и свобод можно выде­лить три группы, которые, хотя и в разной степени, закрепляют­ся, признаются или являются предметом борьбы во всех странах. Это — личные, политические, а также социальные, экономичес­кие и культурные права и свободы. Кроме того, институт прав и свобод включает принцип равенства граждан, который предше­ствует всем правам и свободам, является необходимым условием даже их формального существования.

Принцип равенства граждан и его нарушения

Равенство —- один из главных лозунгов первых демократи­ческих революций. Эти нормы были направлены против дискрими­нации и сословных привилегий и являют собой основополагающий принцип института прав и свобод. Все конституции, стоящие на позициях демократического правового государства, закрепляют равенство, одновременно запрещая дискриминацию. С этого на­чинается изложение всех прав и свобод человека во Всеобщей декларации прав человека (ООН, 1948 г.).

Юридическое содержание этого принципа заключается в при­знании равенства всех граждан перед законом и судом. Все граж­дане должны быть наделены одинаковыми правами, в равной сте­пени отвечать перед законом за совершенные правонарушения. В обществе не должно быть никаких групп или отдельных лиц, за которыми закон признает какие бы то ни было привилегии, ис­ключительные права и льготы. Именно в таком значении принцип равенства получил широкое закрепление в конституциях и зако­нах, судебной практике.

Конституционное право обеспечивает только юридическое, т. е. формальное, равенство между людьми. Коммунистическая идея фактического уравнения людей по сути своей противоречит сво­боде человека, носит утопический и противоестественный харак­тер. Она ведет к насильственному переделу, а затем уравнению в бедности. Провозглашенное в некоторых конституциях социаль­ное равенство призвано лишь смягчить фактическое неравенство между людьми путем перераспределения доходов и развития го­сударственных институтов социальной помощи.

377

Глава 4. Основы правового положения личности

Принцип равенства не порождает каких-либо конкретных субъективных прав и обязанностей для людей. Он представляет собой, скорее, правило, обращенное к государству, которое дол­жно противодействовать любой дискриминации граждан со сто­роны своих органов. Но даже в этом своем значении принцип ра­венства весьма важен для определения правового статуса граж­данина, его взаимоотношений с государственной властью.

Равенству граждан противостоит дискриминация, являюща­яся формой насилия над человеком. Она заключается в попрании или ограничении его прав по признакам социальной, расовой, национальной или языковой принадлежности, пола, возраста, религии, цвета кожи, политических и иных убеждений, имуще­ственного или иного положения. Дискриминация выступает как отрицание равенства граждан и основных принципов демократи­ческого правового государства.

Всеобщая декларация прав человека, Международные пак­ты о правах человека и другие международно-правовые доку­менты запрещают дискриминацию по всем признакам. Такой зап­рет содержится во всех современных конституциях, в различных законах и правовых обычаях.

В прошлом в ряде стран дискриминация возводилась на уро­вень государственной политики. Так, в фашистских государствах утверждалось расовое превосходство, подвергались преследова­нию люди левых убеждений, проповедовался антисемитизм. В со­циалистических государствах проводились репрессии против ина­комыслящих, ограничивались права людей в зависимости от соци­ального происхождения (люди из так называемых "нетрудовых слоев"). Расизм и апартеид признавались даже конституционными принципами. Тяжелое наследие дискриминации проявляется и в наше время, хотя чаще она выступает в скрытых формах.

Расовая дискриминация. Формально-юридически она запре­щена почти во всех странах. В США это было сделано больше ста лет назад. Ряд позитивных решений принял в последние десяти­летия Верховный суд (о запрете расовой сегрегации в школах, об отмене расистских законов в штатах и др.). Однако на практике расовая дискриминация все же не исчезла. Этому способствует позиция властей, которые в некоторых штатах под маской защи­ты "свободы выбора" оправдывают фактическое сохранение сег­регации в государственных школах, если негры "добровольно" от­дают своих детей в школы для черных. В целом по стране значи­тельная часть небелых детей учатся в сегрегированных школах. Ссылаясь на конституционную свободу слова, расисты проводят пропаганду расовой ненависти. Вместе с неграми на бесправие об­речены мексиканцы, индейцы и представители других нацио­нальных меньшинств.

В Великобритании, Германии, Франции широкое распрост­ранение получила дискриминация чернокожих выходцев из Азии, Африки и стран Карибского бассейна. Безработица среди них в

§ 3. Основные виды прав и свобод граждан

377

два раза выше, чем у белых граждан, а средний заработок намно­го ниже. Эта категория иммигрантов на практике нередко лишена возможности свободно снимать квартиры, посещать культурные учреждения. В трудном положении находятся также иммигранты, живущие в ряде других стран Западной Европы, в Объединен­ных Арабских Эмиратах.

Особенно грубую форму расовой дискриминации являл собой апартеид (система раздельного существования рас). Сложившись в колониальный период, эта система существовала в Южной Ро­дезии (Зимбабве), Намибии и ряде других африканских стран. Доль­ше всего она господствовала в Южно-Африканской Республике, где была закреплена конституционно. Правовое регулирование во всех сферах осуществлялось дифференцированно в отношении лю­дей с различной расовой принадлежностью. Система апартеида лежала в основе конституционного, трудового, уголовного, семей­ного, гражданского и других отраслей права. Противники апарте­ида подвергались массовым репрессиям. Только в 80-х гг. эта стра­на перешла к демократическому правлению.

Дискриминация женщин и молодежи. Во многих странах мира женщины упорной борьбой добились эмансипации, т. е. уравнения своих прав с мужчинами. Запрет дискриминации включен в кон­ституции и законы ряда стран. В то же время в ряде ведущих государств такого запрета в полном объеме все еще нет. Даже в США поправка к Конституции, которая должна была закрепить равноправие женщин, в течение многих лет со времени своего одобрения Конгрессом (1973 г.) так и не была ратифицирована не­обходимым числом штатов и, следовательно, не вошла в силу. Между тем американские женщины, которые составляют больше половины населения страны, страдают от дискриминации в опла­те труда, имеют ограниченные возможности получить многие про­фессии и работу. Женщин крайне мало в зарубежных парламен­тах и правительствах.

Дискриминации подвергается также молодежь. Повсеместно среди молодых людей высок процент безработных (в том числе лиц с дипломами), оплата их труда ниже обычной. Особенно труд­ным является положение той молодежи, которая испытывает двой­ную дискриминацию — не только по возрасту, но и по расовому признаку.

Дискриминация по религиозному признаку. Несмотря на меж­дународно-правовое признание свобода вероисповедания сталки­вается с грубыми нарушениями в ряде стран. К организованному насилию против иноверцев прибегает исламский фундаментализм, утвердившийся на государственной основе в Иране, Афганиста­не; террористические акции проводят фундаменталисты в Алжи­ре, Египте и других странах. Существовавшая на практике диск­риминация ирландцев-католиков в Северной Ирландии со сторо­ны британцев-протестантов наряду с другими факторами привела к длительной гражданской войне, гибели многих людей. Дискри­

377

Глава 4. Основы правового положения личности

минация по религиозным мотивам характерна для государств, ос­нованных на официальной религии (Израиль, государства Арабс­кого Востока).

Другие формы дискриминации. В некоторых многонациональ­ных государствах распространена дискриминация национальных меныпинств. При этом национальная и религиозная формы диск­риминации наслаиваются на социальное неравенство, что усугуб­ляет конфликты.

Сходной с ними по характеру является дискриминация, осу­ществляемая в Японии в отношении айнов (японские индейцы) и этнической группы "бураку" (своеобразная каста отверженных, лишенных фактического равноправия во всех сферах жизни), а также в Австралии в отношении аборигенов. Отсутствие равен­ства находит свое проявление в сохранении кастовой системы в Индии, которая практически отстраняет от сферы государственно­го управления и общественно-политической жизни многие тысячи граждан. В Латвии и Эстонии действуют законы, дискриминирую­щие русскоязычное население. В США и Западной Европе распро­странена дискриминация иностранных рабочих, иммигрантов.

Принцип равенства в освободившихся странах весьма далек от реальности. Здесь социальное расслоение и связанное с ним неравенство людей усиливаются; сохраняется ужасающая нище­та подавляющего большинства народа, межэтническое соперни­чество, трайбализм. Провозглашение юридического равенства ча­сто лишается смысла по причине массовой неграмотности людей, приводящей к незнанию своих элементарных прав. В таких усло­виях для правящих кругов зачастую не составляет труда не толь­ко осуществлять дискриминацию каких-то категорий граждан, но и грубо игнорировать и попирать права основной массы населе­ния.

Люстрация (от лат. 1из1та1ло — очищение). В современном конституционном праве так называют узаконенный запрет зани­мать выборные и иные ответственные государственные должно­сти лицам, которые принимали непосредственное участие в ан­тидемократической, репрессивной деятельности властей при пре­жнем тоталитарном государственном режиме. Люстрация, таким образом, выступает как форма личной политической ответствен­ности за участие д правонарушающей деятельности государствен­ной власти.

Люстрация применялась после второй мировой войны к опре­деленным категориям фашистских чиновников и партийных фун­кционеров наряду с наказанием в судебном порядке высших руко­водителей фашистского государства (Нюрнбергский процесс). В соответствии со ст. XII Переходных и заключительных постанов­лений Конституции Италии 1947 г. подлежали ограничению на срок не более пяти лет с момента вступления Конституции в силу ак­тивное и пассивное избирательное право для ответственных ру­ководителей фашистского режима. В Германии процедура дена­

§ 3. Основные виды прав и свобод граждан

377

цификации также предполагала чистку государственного аппара­та от нацистских деятелей и военных преступников. После распа­да мировой социалистической системы в ряде государств Цент­ральной и Восточной Европы (Чехия, Венгрия, Эстония и др.) в 90-е гг. были приняты законы о люстрации, на основании которых не может занимать государственные должности определенный круг лиц, работавших ранее в органах государственной безопасности, иных специальных органах, в партийном аппарате и т. п. В неко­торых странах список органов, работа в которых служит основа­нием для люстрации, весьма широк (Чехия), в некоторых ограни­чен работой и сотрудничеством с органами государственной безо­пасности (Польша). Соответствующей проверкой занимаются специальные комиссии, создаваемые, как правило, законодатель­ными органами. Если компрометирующие факты, дающие основа­ние для применения закона о люстрации, обнаруживаются в био­графии лица, уже занимающего государственную должность, это лицо уходит в отставку.

В некоторых странах занимать государственные должности запрещено членам политических партий экстремистского плана, выступающих против существующего конституционного строя. Такой запрет не связан с предыдущей государственной деятель­ностью лиц и не подпадает под понятие люстрации. В данном слу­чае речь идет о пределах пользования политическими правами и свободами. На этом основании Федеральный конституционный суд ФРГ признал в середине 70-х гг. не противоречащим Основному закону ФРГ так называемый "запрет на профессии", установлен­ный в отношении членов экстремистских партий совместным ре­шением Федерального канцлера и председателей правительств земель.

Личные права и свободы

Эти права и свободы, имеющие конституционный характер, обычно относят к естественным, неотъемлемым правам личности, самым важным гарантиям и проявлениям человеческой свободы. Поэтому их распространяют не только на граждан того или иного государства, но и на всех других людей, проживающих на его территории. Личные права и свободы считаются как бы производ­ными от права на жизнь, которым от рождения обладает каждый человек.

Борьба с нарушениями личных прав и свобод составляет сфе­ру уголовного и административного права. Именно этими отрас­лями права как бы устанавливаются пределы личных прав и сво­бод, конкретные формы дозволенного и запрещенного. Поэтому государство, не прибегая к ревизии конституционных текстов, что не всегда возможно и политически выгодно, ограничивает права людей путем внесения изменений в уголовные кодексы или рас­ширения полномочий полиции и административных органов. Лич­

377 Глава 4. Основы правового положения личности

ные права и свободы часто окружены большим числом невидимых ограничений и ущемлений.

Защита человека от произвола государства состоит в призна­нии таких прав и свобод, как достоинство личности, право на жизнь, неприкосновенность личности, свобода частной жизни, гарантии на справедливый суд (процессуальные гарантии) и неко­торых других.

Достоинство личности. Этим понятием охватывается каче­ство человека, равнозначное праву на уважение и обязанности уважать других. Оно достигается развитием личности, осознаю­щей свою свободу, равенство и защищенность. Достоинство пре­вращает человека из объекта воздействия в активного субъекта правового государства, которое дает человеку право на самооцен­ку, на "самоопределение" и охраняет его выбор жизненных цен­ностей.

В большинстве конституций, принятых в последние десяти­летия, разделы о правах и свободах человека и гражданина от­крываются понятием "достоинство человека" (например, Основ­ной закон ФРГ. Ст. 1; Конституция Италии. Ст. 10). Некоторые конституции закрепляют принцип достоинства человека в сово­купности с народным суверенитетом и основными обязанностями государства (Греция, Португалия и др.). Международный пакт о гражданских и политических правах исходит, как сказано в его преамбуле, из признания, что эти права вытекают из присущего человеческой личности достоинства. Достоинство, если оно надле­жащим образом защищено, рассматривается как опора демокра­тии и правовой государственности. Если общество не признает и не защищает достоинство отдельного человека, то никакие юри­дические, экономические и политические меры не обеспечат проч­ный культурный и этический фундамент этого общества.

Достоинство личности — это прежде всего запрет подвер­гать человека пыткам, насилию, другому жестокому или унижаю­щему человеческое достоинство обращению или наказанию, а так­же без добровольного согласия медицинским, научным или иным опытам. Защите достоинства служат и другие конституционные нормы: право на достойную жизнь, неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защита своей чести и доброго имени, запрет сбора, использования и распространения информа­ции о частной жизни и т. д. Уважение достоинства личности обес­печивается рядом социальных и экономических прав, например правом на свободный труд при запрещении принудительного тру­да. В развитие конституционных норм достоинство личности ох­раняется нормами ряда отраслей права, вплоть до уголовного, предусматривающего такие составы преступления, как клевета и оскорбление.

Важны также гражданско-правовые гарантии. В большинстве стран для защиты чести, достоинства, деловой репутации граж­данин вправе обращаться в суд, в том числе и с требованием

§ 3. Основные виды прав и свобод граждан

377

возмещения нарушителем морального вреда; допускается защита чести и достоинства гражданина и после его смерти. Уголовно-процессуальные нормы обычно устанавливают, что правом на достойное обращение пользуются не только обвиняемые, но и осужденные.

Право на жизнь. Это неотъемлемое право человека, означа­ющее, что никто не может быть произвольно лишен жизни. Та­кая норма закреплена всеми международно-правовыми актами о правах человека и почти всеми конституциями стран мира.

Право на жизнь прежде всего предполагает проведение го­сударством миролюбивой внешней политики, исключающей вой­ны и конфликты. Ряд государств (Япония и др.) провозгласили в своих конституциях отказ от войны, а также от применения воо­руженной силы как средства разрешения международных споров. Гарантии этого права не сводятся к запрещению убийства — это предусмотрено уголовным кодексом каждой страны. Государство обязано организовать эффективную борьбу с преступностью, и особенно с террористическими акциями. В качестве гарантий права на жизнь рассматриваются системы здравоохранения, в частно­сти, предупреждения детской смертности; охраны от несчаст­ных случаев на производстве; профилактики дорожно-транспор­тных происшествий; пожарной безопасности и др. Во многих стра­нах, особенно находящихся под влиянием католической церкви, право на жизнь рассматривается и как основание для запреще­ния абортов, а в отдельных государствах (например, в Слова­кии) конституции содержат норму об охране жизни уже до рож­дения человека.

Одним из важнейших аспектов права на жизнь является воп­рос о смертной казни. Во многих странах она конституционно запрещена. Религиозный подход к ее полному запрету основыва­ется на недопустимости людей вмешиваться в исключительное право Бога как давать жизнь, так и отбирать ее у человека. Но конституции порой предусматривают, что смертная казнь как ис­ключительная мера наказания может быть установлена за особо тяжкие преступления против жизни (т. е. в отношении лиц, совер­шивших умышленное убийство при отягчающих обстоятельствах, за террористические акции и бандитизм, если они привели к ги­бели людей). При угрозе применения смертной казни обвиняемый во многих странах имеет право на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей. Смертная казнь сохраняется в США, Великобритании и ряде других стран.

Как отмечалось выше, Совет Европы в принятом в 1983 г. Дополнительном Протоколе № б к Конвенции о защите прав че­ловека и основных свобод призвал государства-участники отка­заться от смертной казни. Ряд государств ввели мораторий на при­ведение в исполнение вынесенных смертных приговоров.

Свобода и неприкосновенность личности. Эта конституцион­ная гарантия вытекает из признания человека свободным. Никто

377

Глава 4. Основы правового положения личности

не вправе силой или угрозами принуждать человека к каким-то действиям, подвергать его истязанию, обыску или наносить вред здоровью. Человек вправе сам распоряжаться своей судьбой, вы­бирать свой жизненный путь (вступать в брак, участвовать в голо­совании, поступать на работу и т. д.). Наиболее сильные гарантии неприкосновенности и безопасности личности выступают в форме уголовно-правового запрета любых обратных действий граждан и должностных лиц. Ограничения этой свободы допускаются только на основе закона и в законных формах, все меры принуждения должны находиться под судебным контролем. Содержание права на свободу заключается также в гарантиях от необоснованного ареста, обыска или задержания. Человек не может быть задержан или арестован без приказа суда, а если это происходит на месте преступления, его нельзя лишать свободы больше положенного срока, не получив такого приказа или санкции. Запрещаются про­извольные обыски. Получение санкции не всегда является про­стым делом, вследствие чего решающая роль в установлении "ра­зумных оснований" для обыска или ареста часто фактически ока­зывается в руках полицейских органов, действующих на основании информации тайных осведомителей. Широко развито освобожде­ние арестованного или задержанного под залог.

Со свободой и личной неприкосновенностью тесно связаны неприкосновенность частной жизни, неприкосновенность жилища и другие личные права.

Под неприкосновенностью частной жизни понимается кон­ституционная гарантия защиты тех сторон личной жизни челове­ка, которые он не желает делать достоянием других. Тайна в дан­ном случае не прикрывает какую-то противоправную деятель­ность, а отражает естественное стремление каждого человека иметь собственный мир интимных и деловых интересов, скрытый от чужих глаз. Вмешательство государства в частную жизнь воз­можно только на основе закона при наличии признанных законом оснований для подозрения или обвинения данного лица в совер­шении преступления.

Конституциями и законами закрепляется право человека на личную и семейную тайну, на защиту своей чести-и доброго име­ни. Ни от кого нельзя требовать сведений, касающихся происхож­дения или деловой активности родственников, интимных связей, источников финансового состояния семьи и т. д. Если честь и доб­рое имя человека подвергаются унижению или оскорблению, он может потребовать через суд наказания или компенсации за мо­ральный ущерб. Если клеветнические и порочащие человека све­дения публикуются в печати, суд вправе обязать тот же печат­ный орган опубликовать опровержение этих сведений.

Неприкосновенность частной жизни включает также право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграф­ных и иных сообщений. Поэтому запрещаются перлюстрация (вскрытие) писем и других почтовых отправлений, подслушива­

§ 3. Основные виды прав и свобод граждан

377

ние телефонных разговоров. Обыск и наложение ареста на кор­респонденцию могут производиться только на основаниях и в по­рядке, установленных законом. Строго регламентирован законом и только в целях борьбы с преступностью порядок прослушивания телефонных разговоров.

Рост преступности и терроризма вынуждает многие государ­ства допускать перлюстрацию личных писем, установку диктофо­нов направленного действия для записи разговоров, использова­ние подслушивающих устройств в телефонах и автомобилях, а также других технических средств. Так, в США действует Свод­ный закон о контроле над преступностью и безопасности на ули­цах, который разрешил в определенном порядке (при наличии судебного ордера) подслушивать разговоры лиц, подозреваемых в совершении тяжких преступлений. Другим законом такой порядок был введен и в контрразведывательных целях — в отношении как американских граждан, так и иностранных представителей. Спе­циально учрежденный Федеральный суд дает разрешения на элек­тронную слежку практически без отказа. Однако такие меры, при всей их необходимости, в то же время создают условия для зло­употреблений со стороны полиции. Незаконное применение со­временных технических средств подслушивания, составление раз­ного рода полицейских досье не раз публично разоблачались прес­сой в США, Великобритании, ФРГ, Франции, Японии и других странах.

Составной частью права на частную жизнь, личной свободы и достоинства человека является неприкосновенность жилища. Про­никновение в жилище" против воли проживающих в нем лиц воз­можно только на основании закона или судебного решения.

Свобода совести и вероисповедания предполагает право че­ловека как верить в Бога в соответствии с учением той или иной свободно выбранной им религии (вероисповедания), так и быть атеистом. Эта свобода особенно важна для людей в государствах, в которых признана государственная религия, а также в тотали­тарных атеистических государствах, где ею прикрывались гоне­ния на церковь. Международный пакт о гражданских и полити­ческих правах соединяет свободу совести и религии со свободой мысли, включая в нее "свободу иметь или принимать религию или убеждения по своему выбору и свободу исповедовать свою религию и убеждения как единолично, так и сообща с другими, публичным или частным порядком, в отправлении культа, выпол­нении религиозных и ритуальных обрядов и учений. Никто не дол­жен подвергаться принуждению, умаляющему его свободу иметь или принимать религию или убеждения по своему выбору" (ст. 18).

Современное демократическое государство является светс­ким, церковь в нем отделена от государства и школы, а свобода вероисповедания гарантируется. В то же время есть государства, признающие определенные преимущества одной церкви (в Гре­ции восточно-православная церковь объявлена Конституцией "гос­

377

Глава 4. Основы правового положения личности

подствующей", в Болгарии аналогичное вероисповедание — "тра­диционной религией"). Государство тем не менее гарантирует сво­боду всех церквей в отправлении религиозных культов, а также их участие в общественной жизни.

Столь высокая веротерпимость, предоставление гарантий сво­боды совести гражданам и церкви объясняются важной ролью ре­лигии в духовной жизни народов. Церковь оказывает большое воз­действие на политику правящих кругов в Латинской Америке, во многих мусульманских государствах. Она тесно взаимодействует с общественностью и правительствами в США, странах Западной Европы, Японии. Существование государственной религии озна­чает финансирование церкви и ее школ за счет государственного бюджета, признание ее прав в решении ряда вопросов личной жизни граждан (регламентации браков, регистрации рождения и др.). Такое положение занимает англиканская церковь в Велико­британии (королева является главой государства и церкви), люте­ранство — в Скандинавских странах, католицизм — в ряде стран Латинской Америки. В исламских государствах (Иран, Иордания, Пакистан, Ливия и др.) институты религиозного права обладают юридической силой, на государственную службу иногда принима­ются только верующие, создаются религиозные суды, атеизм слу­жит основанием для дискриминации по иммиграционному законо­дательству. В ряде развитых стран действует институт юридичес­кого признания церкви государством, что мало отличается от статуса государственной религии (ФРГ, Голландия, Бельгия, Из­раиль и др.). Даже там, где государство полностью светское (Фран­ция), оно способствует распространению религии, предоставле­нию субсидий церковным школам. Несмотря на отделение религии от школы, государство по существу поощряет в разных формах изучение религии в государственных школах.

В США государство формально стоит на позициях нейтрали­тета по отношению к религии. Это, однако, не мешает ему предо­ставлять церкви льготы и привилегии. Церковь освобождена от уплаты налогов. Заседания обеих палат Конгресса и Верховного суда начинаются с молитвы, которую проводят содержащиеся за счет казны священники. Государство ввело также обязательное богослужение в военных академиях, госпиталях и тюрьмах. При­несение присяги при вступлении на пост Президента, как и в су­дах, производится с возложением руки на Библию. Однако такое приоритетное положение одной из религий не влечет за собой каких-либо ограничений свободы исповедования других религий.

Важные гарантии свободы совести и вероисповедания зак­репляются в уголовном законодательстве. Например, запрещают­ся воспрепятствование осуществлению этой свободы, сопряжен­ное с насилием над личностью, оскорбление чувств и убеждений верующих в публичной форме, разрушение и повреждение куль­товых зданий, памятников, захоронений, нанесение на них ос­корбительных надписей и изображений. В то же время во всех

§ 3. Основные виды! прав и свобод граждан

377

странах законом преследуются различные изуверские секты и объединения.

Свобода мысли и слова относится к числу личных и одновре­менно политических свобод человека. Все демократические кон­ституции мира закрепляют эту свободу, рассматривая ее как ос­нову свободы печати и инакомыслия. Свобода слова позволяет каж­дому человеку выражать свои мысли, убеждения и мнения. Но эта свобода требует правового регулирования, поскольку злоупотреб­ление ею способно наносить ущерб другим свободам и подрывать общественные устои. В Международном пакте о гражданских и политических правах признается правомерность на основе закона ограничивать свободу слова для охраны общественной безопаснос­ти, порядка, здоровья и нравственности населения. Конституции и законы большинства стран мира указывают на недопустимые цели использования этой свободы, как, например, проповедь на­ционального или расового превосходства.

Демократические государства обычно не придают большого значения устным формам выражения мнений, не связанных с дей­ствием. В Великобритании, например, до сих пор каждый чело­век вправе прийти в один из парков (Гайд-парк) столицы и изло­жить там свои взгляды перед случайными прохожими. В США ус­тные выступления граждан ограничены весьма минимально (необходимостью воздерживаться от "агрессивных" слов, пропа­ганды порнографии, призывов к мятежу, клеветы и т. д.).

Свобода слова тесно связана со свободой на получение ин­формации, свободой творчества. Эта взаимосвязь подробно отра­жена в Конституции Испании (ст. 209), в которой записано:

"1. Признаются и охраняются права на:

а) свободное выражение и распространение взглядов, идей и мнений устно, письменно или другими средствами;

б) техническое, научное, художественное и литературное творчество и производство;

в) свободу преподавания;

г) свободную передачу и получение информации посредством любых средств ее распространения. Закон определяет ограничи­тельные условия в пользовании этим правом по мотивам совести и сохранения профессиональной тайны.

2. Осуществление указанных прав не может быть ограничено никаким видом предварительной цензуры.

3. Закон устанавливает порядок организации государственно­го и осуществления парламентского контроля за средствами мас­совой информации, зависимыми от государства или от государ­ственных учреждений, и гарантирует доступ к этим средствам для социальных и политических групп, представляющих опреде­ленные интересы, уважая общественный и языковый плюрализм Испании.

4. Осуществление этих свобод ограничивается уважением прав, закрепленных в данном разделе, предписаний законов, развива­

377

Глава 4. Основы правового положения личности

ющих эти права, и прежде всего правом на честь, частную жизнь, собственное имя и защиту детей и молодежи.

5. Конфискация публикаций, записей и других средств ин­формации производится только в силу судебного решения".

Личная свобода предполагает право человека свободно пере­двигаться и выбирать себе место жительства. В Конституции Пор­тугалии говорится (ст. 44): "1. Все граждане имеют право свобод­но передвигаться по национальной территории и проживать в любой ее части. 2. За всеми гражданами признается право эмигрировать, выезжать из страны и возвращаться на Родину". Демократичес­кие государства не знают института "прописки", т. е. обязанности гражданина проживать только в разрешенном ему единственном месте, не ограничивают в праве иметь несколько домовладений.

Уголовно-процессуальные гарантии свободы личности со­ставляют самостоятельный набор прав и свобод человека и граж­данина. Эти гарантии направлены на исключение произвола при уголовном преследовании и судебном разбирательстве. Конститу­ции обычно говорят о праве на справедливый суд, имея в виду при этом, что лишение свободы может осуществляться только судом, обвиняемый имеет право на защиту, недопустимо прида­вать закону обратную силу, суд должен быть скорым, коллеги­альным, публичным и т. д. Закрепляется также презумпция неви­новности, означающая, что каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не бу­дет доказана и установлена вступившим в силу приговором суда. Равным образом никто не может быть принужден к даче показа­ний против самого себя или к признанию себя виновным.

Конституции обычно закрепляют общеизвестную в демокра­тическом праве гарантию: закон, устанавливающий или отягчаю­щий ответственность, обратной силы не имеет. Никто, следова­тельно, не может нести ответственность за деяние, которое в мо­мент его совершения не признавалось правонарушением. Эти и ряд других конституционных процессуальных гарантий очень важ­ны для людей, поскольку в системе органов государства формаль­но только суд наделен правом лишать человека жизни и свободы. Судебная система в лице ее высших органов дает общеобязатель­ные толкования законов, касающиеся прав человека, осуществ­ляет контроль за законностью.

Политические права и свободы

Эта группа конституционных прав и свобод предоставляет гражданам возможность участвовать в общественной и политичес­кой жизни. В их число включаются право участия в управлении государством, избирательные права, доступ к государственной службе, право объединения, включая политические партии, сво­бода союзов и ассоциаций, свобода собраний и манифестаций, сво­бода печати, право петиций. Эти права и свободы провозглашены

§ 3. Основные виды прав и свобод граждан

377

во Всеобщей декларации прав человека, закреплены в Междуна­родном пакте о гражданских и политических правах. Они состав­ляют (в разных сочетаниях) обязательную часть конституций де­мократических государств. Политические права и свободы могут быть реализованы человеком как индивидуально, так и через объе­динение с другими людьми. Индивидуальный (личный) характер носит, например, право избирать и быть избранным. Но такие права, как право на собрания, демонстрации и митинги, созда­ние политических партий или профсоюзов, имеют смысл только как коллективные, и закон регламентирует их именно в таком качестве.

Свобода союзов и ассоциаций подразумевает право граждан на создание политических партий и других общественных органи­заций, которые обладают свободой деятельности. Число партий и союзов, как правило, велико, что внешне создает впечатление о широких возможностях реализации этого права. Однако большин­ство из них малочисленны, а зачастую и не ведут сколько-нибудь заметной общественной деятельности. Реально проявляют себя только крупные политические партии, профсоюзы, объединения предпринимателей, религиозные общества, творческие союзы, спортивные клубы и т. п.

Право граждан на объединение в политические партии об­ставлено достаточно серьезными гарантиями. Однако они не рас­пространяются на партии, преследующие незаконные цели. В ФРГ Основной закон (ст. 21) объявляет антиконституционными те партии, которые по своим целям или действиями своих сторонни­ков стремятся причинить ущерб основам свободного демократи­ческого строя или устранить его либо поставить под угрозу суще­ствование ФРГ. По таким основаниям в некоторых странах стави­лись вне закона партии левой оппозиции. Но в настоящее время коммунистические партии и другие левые организации в разви­тых странах пользуются легальным статусом.

Суть свободы демонстраций и собраний состоит в том, что на проведение собраний, митингов, шествий, манифестаций, де­монстраций не требуется предварительного разрешения властей и они не ограничиваются местом и временем. Но практически та­кой неограниченной свободы нет ни в одной стране. Полиция не только дает (или не дает) соответствующее разрешение, но и предписывает маршруты крупных шествий, контролирует время их начала и конца, применяет оцепления участников и физичес­кое воздействие на них в случае "несоблюдения общественного порядка". Жесткие полицейские порядки распространяются на митинги под открытым небом (на площадях, в парках). Все эти меры отнюдь не произвол самой полиции: они имеют четкое пра­вовое закрепление в интересах общественного порядка. В США, например, Верховный суд постановил, что в этих целях должны регламентироваться время, место и форма демонстраций в обще­ственных местах. Аналогичные законы и постановления, допол­

377

Глава 4. Основы правового положения личности

ненные разнообразными ограничениями, действуют во всех стра­нах. Основанием для запрета массовых мероприятий является "пре­пятствие движению по улицам", "нарушение общественного по­рядка", "неподчинение приказам полицейских", "нарушение права владения" и др. Применение всех этих ограничительных положе­ний носит особенно широкий характер, когда власти сталкивают­ся с массовыми движениями политического протеста.

При проведении демонстраций участники обязаны соблюдать общественный порядок. Запрещается иметь при себе оружие или предметы, которые могут быть использованы против жизни и здо­ровья людей, причинить материальный ущерб. Согласно закону манифестация может быть запрещена, если ее цели противоречат Конституции, угрожают безопасности граждан. Запрещение воз­можно только в строго установленных случаях. Органы полиции осуществляют охрану общественного порядка, но не вправе при­менять специальные средства для пресечения незаконных публич­ных мероприятий ненасильственного характера, если они не на­рушают работу транспорта, связи, предприятий, учреждений и организаций. Любые неправомерные действия органов государ­ственной власти, органов местного самоуправления и должност­ных лиц, ущемляющие право на публичные манифестации, мо­гут быть обжалованы в суд.

Составной частью политической свободы является свобода пе­чати, радио и телевидения. Проблема ограничения этой свободы всегда носила острый характер, становясь все более сложной в условиях политических кризисов власти, активизации экстреми­стских организаций, общего возрастания роли средств массовой информации и их вмешательства в частную жизнь граждан. Огра­ничения злоупотреблений свободой печати идут главным образом путем расширения составов уголовных преступлений, таких, как клевета и диффамация, подстрекательство к насильственным дей­ствиям, распространение запрещенных печатных материалов, призывы к государственной измене, оскорбление личности, рас­пространение ложных слухов и пр. В ряде стран (США, Велико­британии, Австралии и др.) предусмотрена высокая материальная ответственность и даже уголовные наказания за нарушения зако­нов о печати. В законодательстве отдельных государств установ­лен порядок конфискации публикаций, содержащих недопусти­мую информацию.

Эти ограничения, однако, мало касаются крупных газет и журналов, которые сохраняют возможность критики политики правительства, разоблачения злоупотреблений официальных лиц.

В число политических прав нередко включается право на участие в отправлении правосудия. Некоторые конституции фик­сируют это в общем виде, используя формулу: "Народ участвует в отправлении правосудия" (Конституция Италии. Ст. 102), другие — путем указания на формы участия представителей населения в су­дебном рассмотрении конкретных дел (Конституция США. Ст. III).

§ 3. Основные виды, прав и свобод граждан

Исторически сложились две такие формы. Одна — инсти­тут заседателей (шеффенов); граждане в числе двух, четырех и более (в зависимости от страны и характера дела) вместе с про­фессиональным судьей образуют единую коллегию, которая ведет весь процесс, решает все вопросы (включая вынесение приговора) совместно. Европейские страны в большинстве своем (Франция, Германия, Италия и др.) предпочли шеффенскую систему. Другая форма — институт присяжных заседателей (США, Великобри­тания): присяжные, также обычные граждане, образуют само­стоятельную коллегию в составе, как правило, 12 человек (бывает и 6), которые призваны в итоге судебного разбирательства еди­ногласно или большинством голосов ответить на вопрос: виновен обвиняемый или нет. В зависимости от этого вердикта профессио­нальный судья выносит приговор.

Экономические, социальные и культурные права

Экономические права призваны гарантировать человеку воз­можность удовлетворить свои жизненные потребности, получить от государства защиту своей экономической свободы и социальных льгот. Международный пакт об экономических, социальных и куль­турных правах связывает эти права с идеалом свободной челове­ческой личности, свободной от страха и нужды.

Экономические права. Среди этих прав наибольшее значе­ние имеют право частной собственности и свобода предпринима­тельской деятельности.

Право частной собственности относится к числу основных прав человека и гражданина, это одна из основ свободы личности. Подавляющее большинство действующих в мире конституций закрепляют это право и гарантируют защиту собственности, а также свободное пользование и распоряжение ею. Частная соб­ственность — необходимое условие рыночной экономики и сво­бодного гражданского общества. Собственник вправе совершать в отношении своего имущества любые действия, включая создание частных предприятий, фермерских хозяйств и другую экономи­ческую деятельность, не запрещенную законом и не нарушаю­щую прав и законных интересов других лиц.

Конституция Италии гласит (ст. 42): "Частная собственность признается и гарантируется законом, который определяет спосо­бы ее приобретения и пользования, а также — ее пределы — с целью обеспечения ее социальной функции и доступности для всех".

Вместе с тем в соответствии с распространенной формулой "собственность обязывает" (например, Основной закон ФРГ. Ст. 14; Конституция Украины. Ст. 15) оговаривается, что пользование соб­ственностью не должно идти во вред обществу, оно призвано слу­жить общему благу и не должно нарушать права других граждан.

Конституции обычно устанавливают юридические гарантии права частной собственности. Во-первых, никто не может быть

377

Глава 4. Основы правового положения личности

лишен своего имущества иначе как на основании закона и по ре­шению суда. Во-вторых, принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Тем са­мым запрещаются насильственные принудительные национали­зация и реприватизация. Если государство считает необходимым установить пределы частной собственности или определить ее со­держание (например, исключить какие-то объекты), то это мож­но сделать только путем принятия закона.

Конституционной гарантией права частной собственности яв­ляется также право наследования.

Следовательно, право частной собственности не рассматри­вается теперь как "священное и неприкосновенное", каким оно объявлялось в большинстве стран еще в XVIII—XIX вв. Оно не является абсолютным, ибо может быть подвержено государствен­ному регулированию вплоть до отчуждения собственности. Одна­ко это возможно (и встречается на практике) лишь в исключи­тельных случаях и в ограниченных размерах, с тем чтобы не по­дорвать экономическую основу общества. В связи с этим некоторые конституции (например, Греции, ст. 17) весьма подробно регули­руют порядок компенсации за отчуждаемое государством имуще­ство граждан.

В социалистических государствах право частной собственно­сти традиционно отрицалось. Оно и сейчас отрицается в КНДР как для своих граждан, так и для иностранных (в этой стране Конституцией признается только личная собственность трудящих­ся). Но в других социалистических странах в связи с начавшейся либерализацией экономики право частной собственности стало расширяться, содействуя притоку иностранного капитала и обще­му подъему деловой активности. В КНР, например, Конституция теперь закрепляет гарантии частным хозяйствам, которые, одна­ко, рассматриваются как некое "дополнение" к социалистическо­му общественному хозяйству.

С правом частной собственности неразрывно связана свобода (право) предпринимательской деятельности. Это право тоже может быть отнесено к числу личных прав граждан, оно позволя­ет человеку заниматься каким угодно трудом: земледелием, тор­говлей, хозяйственной деятельностью. Тем самым исключается монополия государства на организацию экономической жизни. Ни­какой государственный орган не имеет права диктовать частному предпринимателю, какую продукцию он обязан производить и ка­ковы должны быть на нее цены (если пределы не регулируются законом). Предприниматель, владеющий предприятием на праве частной собственности, сам нанимает и увольняет работников с соблюдением трудового законодательства, сам распоряжается своей прибылью. В свободу предпринимательства также входит право осуществлять внешнеэкономическую деятельность, создавать раз­личного рода объединения с другими предпринимателями, в том

§ 3. Основные виды прав и свобод граждан

377

числе зарубежными, открывать счета в банках, открывать и зак­рывать свои предприятия. Признание права на предприниматель­скую деятельность порождает для государства определенные обя­занности, выступающие как гарантии этого права, более того, как содействие и помощь частному бизнесу.

Но и это право не является абсолютным. Конституция Испа­нии, например, устанавливает (ст. 38): "Признается свобода пред­принимательства в рамках рыночной экономики. Органы власти гарантируют и охраняют ее осуществление, а также обеспечива­ют защиту производства, в соответствии с общими экономически­ми требованиями, включая планирование". Во многих странах го­сударство запрещает определенные виды экономической деятель­ности (например, производство некоторых видов оружия) или обусловливает такую деятельность специальными разрешениями (лицензиями). Государственные органы регулируют экспорт и им­порт, ограничивают монополизацию и недобросовестную конкурен­цию. Эти и ряд других ограничений необходимы в интересах наци­ональной экономики, но могут устанавливаться только законом.

Социальные права могут быть разбиты на три группы: права на коллективные действия в защиту своих интересов, индивиду­альные трудовые права, права в социальной области. Регламента­ция указанных прав осуществляется различными отраслями пра­ва (трудовым, административным, социальным). Практически ни в одной стране эти права конституционно не закреплены в пол­ном объеме. В некоторых государствах (например, в США) они вообще не относятся к числу основных ("фундаментальных") прав, а потому не включены в конституции. Не только материальные, но и юридические гарантии многих социальных прав находятся на низком уровне. Так, из-за отсутствия ясно сформулированных обязанностей, соответствующих этим правам, они не пользуются судебной защитой. Регламентация ряда прав вообще исчерпыва­ется их конституционным или законодательным провозглашени­ем, они имеют поэтому скорее декларативный характер и уязви­мы перед угрозой нарушений и ущемлений со стороны предпри­нимателей и государственного аппарата.

Если положения Международного пакта о гражданских и по­литических правах подлежат применению немедленно и без ого­ворок, то Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах обязывает государства "принять в максималь­ных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспе­чить постепенно полное осуществление признаваемых в Пакте прав" (ч. 1 ст. 2). Поэтому социальные и культурные права пред­стают скорее как правовые стандарты, к которым должно стре­миться государство в своей политике. Реализация прав ставится в зависимость от материальных возможностей государства и к тому же обеспечивается постепенно.

Права на коллективные действия в защиту своих интересов подразумевают права на объединение в профсоюзы, забастовку,

Глава 4. Основы правового положения личности

заключение коллективных договоров, участие в управлении пред­приятиями. Эту группу прав, особенно право на объединение в профсоюзы, часто рассматривают как часть политических прав и свобод (свобода союзов и ассоциаций). Такой подход, безусловно, верен, поскольку широкие коллективные действия лиц наемного труда часто носят определенный политический оттенок, а иногда приобретают политическую направленность. Но в то же время в большей мере они используются работниками для защиты своих социально-экономических интересов. Поэтому права на коллектив­ные действия подвергаются определенным ограничениям.

Профсоюзы во всех странах обладают легаль-

ным статусом, пользуются международно-правовой защитой. Зак­репляется и их право на заключение коллективных договоров об условиях труда. В Португалии Конституцией (ст. 55) "за трудящи­мися признается свобода профсоюзной деятельности — условие и гарантия их единства в защите своих прав и интересов". Но здесь же профсоюзам предписывается проводить периодические выбо­ры руководящих органов путем тайного голосования.

Конституциями закрепляется право на забастовку, которое обычно выводится из запрета принудительного труда. Но для про­ведения стачки от рабочих требуют предварительного уведомле­ния предпринимателя, соблюдения "периода охлаждения" (срок, в течение которого нельзя начинать стачку), проведения тайного голосования среди рабочих и т. д. Запрещаются многие виды заба­стовок (политические, солидарности и др.).

Ограничения права на забастовку, о возможности которых в конституциях часто не упоминается, не противоречат общеприз­нанным принципам и нормам международного права. Исходя из положений Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, запрет права на забастовку допустим в от­ношении лиц, входящих в состав вооруженных сил, полиции и администрации государства, а в отношении других лиц ограниче­ния возможны в интересах государственной безопасности, обще­ственного порядка или для обеспечения прав и свобод другими. При этом регламентация права на забастовку международно-пра­вовыми актами о правах человека отнесена к сфере внутреннего законодательства. Устанавливать конкретные запреты на закон­ных основаниях может только суд.

В ряде стран приняты законы о праве трудящихся участво­вать в управлении предприятиями (ФРГ, Франция, Швеция и др.). В Португалии это право широко регламентируется конституци­онно (ст. 54). В реальной действительности такое соучастие не­сколько ограничивает предпринимательский произвол, позволя­ет, например, предотвращать массовые увольнения, введение ин­тенсивных методов труда и т. д. А в таких странах, как США, Великобритания, Япония и другие, в силу сложившихся произ­водственных отношений вообще нет каких-либо законов об учас­тии трудящихся в управлении производством.

§ 3. Основные виды прав и свобод граждан

Индивидуальные трудовые права включают права на труд, отдых, равную оплату за равный труд и др. Они часто закреплены в конституциях (Испания, Португалия, Франция, Италия и др.), детализируются в трудовых кодексах, коллективных договорах, судебных решениях. Эти права базируются на принципе свободы труда, согласно которому люди вступают в трудовые отношения не по принуждению, а по собственному желанию. Отсюда следу­ет, что работник и предприниматель вправе сами заключать и расторгать трудовой договор, а также устанавливать его срок и содержание. Однако на практике предприниматели часто одно­сторонне устанавливают условия труда и увольняют работников, исходя только из соображений максимальной прибыли. Работники заинтересованы в реальности права на труд, позволяющем им из­бавиться от безработицы или угрозы потерять работу. Но это пра­во, хотя оно формально присутствует во многих конституциях, обеспечить для всех в условиях рыночной экономики невозможно.

Длительная борьба профсоюзов, потребности рыночного хо­зяйства привели к тому, что предпринимательский произвол под­вергся значительным ограничениям. Конституциями были поставле­ны вне закона принудительный труд, использование труда детей, а также дискриминация женщин. Во многих странах (Франции, США, Италии, Великобритании) запрещена дискриминация при найме на работу и увольнении, а также в отношении условий труда. В ряде стран введено даже уголовное наказание за дис­криминацию при приеме на работу (Дания, Финляндия, Норве--гия, Голландия). Но проблема гарантий права на труд остается острой.

Не имеют достаточных правовых гарантий для всех лиц на­емного труда и другие трудовые права. Они соблюдаются лишь в той мере, в какой опираются на силу профсоюзов и потребности цивилизованного использования рабочей силы в интересах произ­водства.

Права в социальной области (на социальное обеспечение, об­разование, охрану здоровья, нормальные жилищные условия и др.) в том или ином объеме зафиксированы практически во всех конституциях. В Италии, например, Конституция закрепляет "пра­во на государственную помощь при нетрудоспособности", в Швей­царии — право на пособие по безработице и по старости. Неред­ко вместо социального обеспечения говорится только об "обще­ственном призрении" или "социальной помощи" (Голландия, Австрия, Дания). Отсутствие достаточной государственной помо­щи в обеспечении жизненных потребностей людей в сочетании с безработицей порождает бедность даже в развитых странах. В США, например, по официальным данным, насчитывается не­сколько миллионов бедняков, а в развивающихся странах их сот­ни миллионов.

Следует, однако, иметь в виду, что в свободном гражданс­ком обществе с рыночной экономикой обеспечение всех жизнен­

Глава 4. Основы правового положения личности

ных потребностей людей не является обязанностью государства. Оно обязано лишь создавать условия, чтобы каждый мог найти приложение своим силам, приобрести собственность, найти работу. Человек, следовательно, сам несет ответственность за благососто­яние свое и своей семьи, и только в отношении тех, кто объек­тивно не в состоянии это обеспечить (больные, нетрудоспособ­ные, инвалиды, безработные и т. д.), общество через государствен­ное и частное социальное обеспечение обязано оказать помощь таким людям.

Под таким углом зрения рассматривается конституционно закрепляемое" право на медицинское обслуживание. Оно далеко не всегда означает признание соответствующего субъективного права граждан. В Конституции Италии, например, лаконично го­ворится: "Республика охраняет здоровье". За исключением очень небольшого круга стран, государства не предусматривают введе­ния права на бесплатное лечение в случае болезни, хотя без это­го данное право вследствие дороговизны медицинской помощи для многих людей не имеет смысла.

Столь же ограниченны по своему реальному значению кон­ституционные формулы о праве на жилище. Государство не об­ладает средствами, чтобы гарантировать каждому гражданину получение жилья. Но делу помогает хорошо развитая система кредитования, частного и муниципального жилищного строитель­ства, вследствие чего подавляющее большинство людей обеспе­чены комфортабельным жильем. В то же время многие семьи даже в развитых странах живут в домах без элементарных удобств, а другие вообще не имеют жилья. В еще более тяжелом положении находятся люди в развивающихся странах.

Одно из основных социальных прав граждан— право на образование. Его реализация непосредственно обеспечивает эко­номический, социальный и духовный прогресс общества, одно­временно создавая предпосылку развития личности, ее культу­ры, благополучия. Развитые государства не жалеют средств на образование, понимая, окупаемость этих затрат в перспективе. Международный пакт об экономических, социальных и культур­ных правах, закрепляя право на образование каждого челове­ка, устанавливает, что образование должно быть направлено на полное развитие человеческой личности и сознание ее досто­инства и должно содействовать все большему уважению к пра­вам человека и основным свободам. Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод устанавливает: "Нико­му не может быть отказано в праве на образование". Закрепляя в конституциях это право, современные государства берут на себя определенные обязанности, но это не означает, что каж­дому человеку может быть автоматически предоставлена возмож­ность получения образования. Государства обычно берут на себя обязанность обеспечить определенный уровень обязательного об­разования.

§ 3. Основные виды прав и свобод граждан

Обязанности граждан

С правами и свободами граждан тесно связаны и их обязан­ности. В своей совокупности все они составляют правовой статус гражданина и человека. Обязанности далеко не всегда закрепля­ются в конституционном порядке, но все же существуют и рас­сматриваются как необходимые ограничения конституционной сво­боды гражданина. Эти обязанности вытекают из предписаний тех отраслей права (уголовного, административного и др.), которые указанные ограничения закрепляют. До второй мировой войны конституции западных государств практически вообще не знали института обязанностей граждан.

На деле, однако, эти обязанности всегда признавались, они даже получили закрепление в отдельных законах, обычаях и су­дебной практике. Среди них обязанности: уважать конституцию, участвовать в голосовании на выборах в высшие органы государ­ственной власти (там, где существует обязательное голосование),

Среди социальных прав важное место занимает право на благоприятную окружающую среду. Оно приобрело особое зна­чение в современную эпоху, отличающуюся невиданным разви­тием промышленности и ее негативным воздействием на среду обитания человека. Поскольку экологическая безопасность пре­вратилась в важнейший фактор качества жизни, здоровья и бла­гополучия людей, право на благоприятную окружающую среду признано международным и конституционным правом одним из фундаментальных прав человека и гражданина. Защита этого права предполагает борьбу против превышения пределов радиа­ционного воздействия, загрязнения воздушного бассейна, водо­емов, концентрации вредных веществ, за сохранение природы и природных ресурсов и др.

Культурные права включают свободный доступ к культур­ным ценностям, свободу творчества и научных исследований. В Конституции Болгарии (ст. 54) говорится: "Каждый имеет право пользоваться национальными и общечеловеческими культурными ценностями и развивать свою культуру в соответствии со своей этнической принадлежностью, что признается и гарантируется законом". Тем самым государство как бы берет на себя обязатель­ства развивать, например, сеть музыкальных и художественных школ и училищ, открытых для поступления всех одаренных детей и молодых людей. Для этого государственными и муниципальны­ми органами проводится политика финансовой поддержки учреж­дений культуры, т. е. введение налоговых льгот, предоставление кредитов и др. Во многих странах признано, что учреждения куль­туры не должны быть только частными, значительная их доля, непосредственно олицетворяющая национальную культуру, при­звана оставаться объектом заботы со стороны государства и обще­ственных объединений.

Глава 4. Основы правового положения личности

соблюдать законы, платить налоги, являться в суд по вызову, отбывать воинскую повинность (там, где она существует), подчи­няться полицейским предписаниям и др. Нарушение этих обязан­ностей влечет за собой наказание.

После второй мировой войны появился ряд новых обязанно­стей, уже включенных в конституционные тексты. Однако эти обязанности по своей природе совсем иные: они лишь отражают некие социальные предписания, не связанные с каким-нибудь принуждением. Так, появилась конституционная "обязанность тру­диться" (Япония, Испания, Габон, Гватемала, Эквадор и др.). Так же выглядят обязанности "воспитывать детей" (Италия), "забо­титься о своем здоровье, прибегать к лечебной помощи в случае заболевания" (Уругвай). Подобного рода обязанности труднореа­лизуемы для малоимущих слоев. Впрочем и наказаний за неиспол­нение таких обязанностей не предусматривается.

Новейшие конституции (Словакия и др.) подчеркивают, что обязанности граждан могут устанавливаться только законом. При этом различаются обязанности граждан и лиц, не имеющих граж­данства данного государства (последние, например, не несут во­инской повинности). Несвойственные демократическому обществу обязанности граждан закрепляются в социалистических странах (например, в КНДР граждане обязаны "повышать революцион­ную деятельность в отношении происков империалистов и враж­дебных элементов всех мастей", в КНР граждане конституционно обязываются "блюсти дисциплину труда" и др.).

Глава 5. Формы государства в зарубежных странах

Форма государства в наиболее общем виде определяет, на каких принципах построена и как территориально организована государственная власть. Форма государства определяет структу­ру и принципы взаимоотношений основных органов государства (парламента, правительства, главы государства), деление государ­ства на составные части и юридический статус этих частей, а также методы деятельности государства и характер его пря­мых и обратных связей с гражданами.

Изучение формы государства может вестись под разными углами зрения. Научно-познавательный (гносеологический) под­ход к изучению формы государства позволяет выявить взаимосвя­зи между формой государства и его содержанием, сущностью. Этим занимается главным образом теория государства и права. Инстру­ментальный (практическо-политический) подход предполагает исследование формы государства под углом зрения обеспечения эффективности государственного руководства, действенности уп­равления, стабильности правительства, взаимоотношений прави­тельства с народом и т. п. Этим занимается наука конституционно­го права.

Формы зарубежных государств отличаются большим разно­образием. Они складываются под влиянием комплекса природно-географических, исторических, политических, социально-эконо­мических и культурно-религиозных факторов.

На форму государства могут оказать влияние условия образо­вания государства (федеральная форма территориально-политичес­кого устройства государства в США), исторические традиции (мо­нархия в Великобритании), перипетии внутриполитической борьбы (неоднократные модификации формы ряда государств Африки), господствующая в обществе система нравственно-религиозных цен­ностей (теократическая республика в Иране). Определенным обра­зом может воздействовать и субъективный фактор. Достаточно вспом­нить о том, какое влияние оказал генерал Де Голль на функциони­рование институтов Пятой республики во Франции.

Форма государства является объектом конституционного ре­гулирования. Отдельные главы под названием "Форма государ­ства" имеются лишь в немногих новейших конституциях (напри­мер, Конституция Турции 1982 г., Конституция Эфиопии 1987 г.). Однако в большинстве государств, где такая глава отсутствует, элементы, составляющие понятие "форма государства", закреп­ляются либо в тексте основного закона (например, во Франции, Испании, ФРГ), либо в отдельных конституционных законах (на­пример, в Швеции).

Глава 5. Формы государства в зарубежных странах

В странах, где отсутствует писаная конституция, форма го­сударства определяется не столько статутом (законом), сколько конвенционными нормами, которые складываются в процессе мно­говековой эволюции государственных институтов (например, пра­вовой статус главы государства — монарха в Великобритании и его взаимоотношения с Правительством).

Если в конституции отсутствует специальная глава о форме государства, то соответствующие нормы обычно помещаются в раздел, закрепляющий основы конституционного строя. Как пра­вило, эти нормы обеспечиваются повышенной правовой защитой (например, запрет на пересмотр республиканской формы правле­ния в Италии). Отдельные положения могут быть включены в раз­делы, устанавливающие территориальную организацию государ­ства и организацию органов государственной власти.

Понятие формы государства, охватывая наиболее существен­ные стороны организации государственной власти, является дос­таточно сложным по своему содержанию. Оно указывает, какие органы представляют государственную власть, каков порядок об­разования (формирования) этих органов, каков срок их полномо­чий, каковы взаимоотношения между органами государства (в том числе центральных и местных), наконец, каковы методы, спосо­бы, приемы осуществления государственной власти.

В зависимости от того, какая сторона организации государ­ственной власти является предметом рассмотрения, различают три элемента формы государства: форму правления, форму государ­ственного (территориально-политического) устройства и поли­тический (государственный) режим. Совокупность всех трех эле­ментов образует форму государства в широком смысле. Так как третий элемент формы государства — политический (государствен­ный) режим затрагивает взаимоотношения государства с обще­ством, его политическими институтами, это в определенном смыс­ле выходит за рамки конституционного права. В более узком смыс­ле к форме государства относят только форму правления и форму государственного (территориально-политического) устройства.

§ 1. Форма правления в зарубежных государствах

Форма правления представляет собой тот элемент формы государства, который раскрывает организацию верховной государ­ственной власти, правовой статус высших органов государства (прежде всего его главы), принципы взаимоотношений между ними, участие граждан в избрании этих органов.

Различают две основные формы правления зарубежных госу­дарств — монархия и республика, притом каждая из этих форм имеет разновидности.

Монархия — это такая форма правления, где глава государ­ства — монарх (именуемый в каждой стране по-разному — импе­

§ 1. Форма правления в зарубежных государствах

ратор, король, султан и т. п.) обладает особым юридическим ста­тусом: его полномочия носят первичный, непроизводный от ка­кой-либо другой власти в государстве характер, он приобретает свой пост, как правило, по наследству и занимает его пожизненно.

Республика — это такая форма правления, где высшие орга­ны государства (президент, парламент, правительство) являют­ся выборными и сменяемыми, причем только парламент во всех без исключения республиках избирается непосредственно насе­лением.

Та или иная форма правления складывается исторически под влиянием комплекса факторов экономического, социального, по­литического, национально-этнического, культурного и религиоз­ного характера. Оказывают свое влияние и природно-географи-ческие условия. Следует также иметь в виду, что той или иной эпохе развития общества соответствует та или иная форма прав­ления. Так, в эпоху феодализма преобладающей была монархи­ческая форма правления, новому времени более соответствует республика. Необходимо, однако, учитывать, что если раньше различия между монархией и республикой отражали различия в степени демократизации общества, его политического строя, то сегодня сохранение в ряде стран монархии отнюдь не свидетель­ствует об их меньшей демократичности по сравнению с республи­ками. Это всего лишь свидетельство устойчивости политических традиций тех государств, в которых монархия уже давно рас­сматривается как элемент, объединяющий и консолидирующий нацию.

В молодых государствах Азии и Африки, где общество в со­циальном отношении еще находится в процессе трансформации и политические институты только складываются, форма правления весьма нестабильна и может изменяться в ту или иную сторону (например, Центральноафриканская Республика превратилась в империю, а затем снова в республику).

Монархия и ее разновидности

Монархия как форма правления сохраняется в значительной части государств либо как дань исторической традиции (что ха­рактерно для развитых стран Запада), либо в силу сохранения в обществе значительных пережитков феодализма и архаичных форм общественной организации (что свойственно, например, монархи­ческим государствам Ближнего Востока).

Имеется несколько разновидностей монархических форм прав­ления. Различают абсолютную и конституционную монархию.

Абсолютная монархия характеризуется всевластием главы государства. В правовом отношении монарх — источник любой власти, и только он определяет ее пределы в нормативных актах, которые дарует своим подданным. В основе закона лежит воля монарха. Как форма правления абсолютная монархия получила

5 право зарубежных стран

Глава 5. Формы! государства в зарубежных странах

наибольшее распространение в эпоху позднего феодализма. Се­годня она является анахронизмом и сохраняется лишь в некото­рых странах Востока, где преобладают традиционно-патриархаль­ные и феодальных формы общественной жизни (например, в Ома­не, Катаре, Брунее). Есть, однако, страны с довольно высоким уровнем экономического развития и высокоразвитой социальной инфраструктурой, в которых тем не менее абсолютная монархия сохраняется как своеобразная форма консервации традиций ро-доплеменной патриархальной демократии доиндустриальной эпо­хи (Саудовская Аравия).

Абсолютная монархия характеризуется обширными полномо­чиями монарха в законодательной, исполнительной и судебной сферах. Законы издаются от имени монарха, ему подчинен весь административный аппарат государства. Какие-либо выборные органы в абсолютной монархии, как правило, отсутствуют, что не исключает наличия различного рода совещательных учрежде­ний (например, Диван в Саудовской Аравии, где представлены члены многочисленного клана Саудитов — правящей династии этой страны). В виде исключения в некоторых из этих государств могут приниматься акты, именуемые конституциями (например, в Ка­таре в 1970 г.), однако в действительности они имеют мало обще­го с общепринятым понятием конституции.

Конституционная монархия — это такая форма правления, при которой власть монарха осуществляется на основе и в рамках конституции. В зависимости от степени ограничения различают дуалистическую и парламентарную монархии.

Дуалистическая монархия, как это видно из ее наименова­ния, характеризуется разделением власти монарха с парламен­том, однако разделением еще зачаточным, несовершенным, где власть монарха явно преобладает. Полномочия монарха ограни­чены только в законодательной сфере, однако и в этой сфере ни один закон, принятый парламентом, не мог вступить в силу без согласия на то монарха. Эта форма правления была довольно ши­роко распространена в XIX и начале XX в. (такая монархия су­ществовала после объединения Германии по конституции 1871 г. и до крушения второй империи в 1918 г.). Сегодня в развитых госу­дарствах Запада эта форма правления не встречается. В то же время она еще сохраняется в ряде стран Ближнего Востока и Магриба (Иордания, Марокко).

При дуалистической монархии существует выборный пред­ставительный орган — парламент (именуемый в каждой стране по-разному, например, меджлис в Иордании). Ему принадлежит право принятия законов и вотирования (одобрения) бюджета. Мо­нарх является главой государства и обладает основными прерога­тивами в сфере исполнительной власти. Он назначает главу пра­вительства, который несет ответственность только перед монар­хом. Института парламентской ответственности правительства в дуалистической монархии нет. Монарх обладает правом роспуска

§ 1. Форма правления в зарубежных государствах

парламента, издания чрезвычайных декретов и введения в стра­не чрезвычайного положения. Он является главнокомандующим армией.

В отличие от дуалистической парламентарная монархия яв­ляется довольно распространенной формой правления. Она суще­ствует сегодня во многих государствах мира (Великобритании, Испании, Японии и др.) Парламентарная монархия характеризу­ется тем, что монарх не обладает реальными полномочиями по управлению государством. Его полномочия носят в основном пред­ставительный характер. Кроме того, он обладает своеобразной функцией государственного нотариуса, скрепляя своей подписью все важнейшие государственные акты.

При этом его полномочия ограничиваются формальной про­веркой правильности оформления акта. Влиять на материальное содержание того или иного документа монарх, как правило, не может. В силу этого, а также исходя из принципа "монарх не ответственен" (монарх не может нести политическую и юридичес­кую ответственность за свои действия), подпись монарха обяза­тельно нуждается в контрасигнации (т. е. должна предварительно скрепляться подписью премьер-министра или ответственного ми­нистра). На практике все акты монарха готовятся правительством. Монарх скрепляет своей подписью и законодательные акты, од­нако правом вето в отношении принятых парламентом законов он, как правило, не обладает. Объем полномочий монарха в стра­нах с парламентарной формой правления неодинаков. Он варьиру­ется от практически полного отстранения монарха от участия в государственной деятельности и сведения его полномочий к функ­циям внешнего представительства (Швеция) до наделения более обширными полномочиями (Испания, где король согласно консти­туции 1978 г. является главнокомандующим испанской армией). Полномочия монарха могут включать в себя и некоторые "резерв­ные", так называемые "спящие" прерогативы на случай возмож­ных политических кризисов (Великобритания, Бельгия, Нидер­ланды).

Монарх не получает заработную плату. Деньги на содержа­ние монарха и его семьи ежегодно выделяются отдельной строкой в государственном бюджете и эта строка именуется "цивильным листом".

Монарх в Великобритании одновременно является главой го­сударств, входящих в Содружество наций (правда не всех, а в основном тех, которые прежде были так называемыми белыми колониями, а позже доминионами Британской империи). Это — Канада, Австралия, Новая Зеландия. На практике функции мо­нарха осуществляет генерал-губернатор, который назначается британской короной по представлению правительства соответству­ющей страны.

В странах, где сохраняются структуры феодального и тра­диционного общества, существует выборная монархия (Малай-

377

Глава 5. Формы государства в зарубежных странах

зия, Лесото, Объединенные Арабские Эмираты). Так, глава Фе­дерации Малайзии избирается на свой пост Советом правителей, куда входят главы 11 монархических штатов. В состав ОАЭ входят семь княжеств Персидского залива, главы этих княжеств — эми­ры избирают Президента ОАЭ. Фактически им может стать лишь глава одного из двух богатейших княжеств Залива — Абу-Даби и Дибаи.

Особо следует выделить теократическую монархию, где глава государства — монарх является одновременно главой того или иного религиозного культа, представляющего одну из мировых религий. Так, духовный владыка католиков всего мира Папа яв­ляется одновременно главой государства Ватикан. Элементы теок­ратической монархии присущи и Саудовской Аравии, где глава государства — король не только выполняет религиозные функ­ции хранителя главных святынь мусульманского мира, но и яв­ляется главой ваххабитского направления ислама. Процедуре пе­редачи власти королю предшествует согласие узкой группы выс­ших религиозных авторитетов — улемов, а лишь затем согласие членов королевского Совета, куда входят представители много­численной семьи Саудитов. Формально Великобритания также является теократической монархией, так как со времен Генри­ха VIII король возглавляет англиканскую церковь. Сегодня это во многом дань традиции, поскольку фактическим главой англиканс­кой церкви уже давно является архиепископ Кентерберийский.

В целом можно сделать вывод о том, что несмотря на извес­тную архаичность институт монархии обладает достаточной гиб­костью, чтобы приспособиться к новым историческим условиям постиндустриального общества. Это связано с тем, что монархия в развитых странах Запада давно превратилась в символ преем­ственности исторических традиций, наглядное воплощение идеи национальной государственности, непрерывности ее существова­ния. Следует также учитывать, что монархия представляется по­литически и социально нейтральным институтом, выполняющим важную интегративную функцию в обществе. Наконец, именно монархия может сыграть стабилизирующую роль в случае воз­никновения острого политического кризиса. Таковы некоторые причины, объясняющие сохранение монархической формы прав­ления в современном мире.

Республика и ее разновидности

Республиканская форма правления — самая распространен­ная в современном мире. Абсолютное большинство государств, представленных сегодня в такой универсальной международной организации, как ООН, являются республиками.

Известны три основные разновидности республиканской формы правления — президентская республика, парламентская республика, полупрезидентская республика.

§ 1. Форма правления в зарубежных государствах

377

Президентская республика характеризуется следующими признаками:

1. Глава государства — • президент избирается непосредствен­но населением путем либо прямых (в латиноамериканских стра­нах), либо косвенных выборов (в США, где сначала избираются выборщики от штатов, а затем последние как особая коллегия избирают Президента страны).

2. Президент обладает обширными полномочиями: он одно­временно является главой государства, главой исполнительной власти и главнокомандующим вооруженными силами.

3. В президентской республике правительство формируется внепарламентским путем, члены правительства назначаются на должность и освобождаются от должности президентом (в США при назначении необходимо согласие верхней палаты Конгрес­са — Сената).

Отличительной чертой президентской республики является жесткая система разделения властей. Каждая ветвь власти — за­конодательная, исполнительная и судебная — обладает значитель­ной самостоятельностью по отношению к двум другим. Вместе с тем существует система "сдержек и противовесов". Парламент осу­ществляет законодательную функцию, принимает законы, обяза­тельные для исполнительной власти, однако и исполнительная власть в лице президента наделяется правом отлагательного (сус-пенсивного) вето на законы, принимаемые парламентом, и пользу­ется эт 1М, как показывает практика, довольно часто. Тем самым президент мешает использованию законодательных полномочий парламента для подрыва конституционного механизма управле­ния и стеснения самостоятельности других ветвей власти.

Система "сдержек и противовесов" проявляется в президент­ской республике также в том, что парламент не может отправить правительство в отставку, но и президент не может распустить парламент.

Президентская республика обеспечивает большую стабиль­ность исполнительной власти, чем парламентарная республика, однако в случае возникновения кризисных ситуаций она оказыва­ется менее гибкой (достаточно вспомнить неспособность админис­трации президента Г. Гувера адекватно отреагировать на крах финансовой системы и экономический кризис 1929 г.).

Разновидностями президентской республики являются супер­президентская и монократическая республика. Основное их от­личие от президентской республики заключается в том, что обе они не являются правовыми государствами, хотя в странах, где такие формы правления существуют, формально действует кон­ституция. Но эти конституции обычно носят столь же неправовой характер, как и конституции коммунистических государств.

Суперпрезидентская республика имеет следующие отличи­тельные черты:

377

Глава 5. Формы государства в зарубежных странах

1. Обычно она устанавливается вследствие военного переворота (пронунсиаменто в странах Латинской Америки, где такая форма правления в недалеком прошлом была весьма распространенной).

2. Президент получает свои полномочия нелегитимным путем, либо как предводитель (каудильо) переворота, либо как глава хунты (коллективного органа руководства мятежниками).

3. Президент наделяется обширными полномочиями при весь­ма слабом контроле со стороны законодательной и судебной влас­тей.

4. Президентские полномочия реализуются в условиях пер­манентного чрезвычайного положения, при котором отменяются или существенно ограничиваются конституционные гарантии со­блюдения основных прав и свобод человека и гражданина и осу­ществляются массовые репрессии против оппозиции.

Суперпрезидентские республики в течение длительного вре­мени были неотъемлемым элементом политического ландшафта Латинской Америки. В настоящее время их практически не оста­лось на карте этого континента. В процессе постепенной демокра­тизации политической жизни, укрепления правовых начал госу­дарственности был успешно осуществлен переход к президент­ской форме правления.

Что касается монократической республики, то она харак­терна для "молодых" государств (в основном в странах тропичес­кой Африки), а также для некоторых коммунистических государств. Ее характерными признаками являются:

1. Особый статус главы государства как единоличного носите­ля исполнительной власти, не связанного никаким контролем со стороны законодательной и судебной властей.

2. Совмещение поста президента с лидерством в правящей партии в условиях однопартийного или квазимногопартийного режима.

3. Выборы президента, если и проводятся, то носят чисто ритуальный характер. Президент занимает свой пост неопреде­ленно длительный срок, а замена президента происходит в ре­зультате политического кризиса в руководстве правящей партии или военного переворота. В отдельных странах пост президента в конституционном порядке пожизненно закреплялся за определен­ным лицом (Заир, Малави и некоторые другие).

4. Конституционно устанавливается право президента на рос­пуск парламента.

Парламентарная республика характеризуется следующими признаками:

1. Парламент наряду с законодательной деятельностью и во­тированием бюджета обладает учредительными функциями и пра­вом контроля за деятельностью правительства. Главным из учре­дительных функций является формирование правительства на парламентской основе. Формально правительство назначает пре­зидент, однако делает это не по своему усмотрению, а на основе

§ 1. Форма правления в зарубежных государствах

377

решения парламента о формировании кабинета из числа предста­вителей партии или коалиции партий, располагающих большин­ством мест в парламенте (чаще — в его нижней палате). Обычно президент предлагает парламенту кандидатуру лидера победив­шей на выборах партии (или коалиции партий) в качестве буду­щего главы правительства. Предложенная президентом кандида­тура главы правительства (или правительства в целом) должна получить вотум доверия в парламенте, только после этого прези­дент назначает правительство. Вотум недоверия правительству со стороны парламента влечет за собой либо отставку правительства с последующим формированием нового правительства, либо роспуск парламента и проведение досрочных парламентских выборов.

2. Глава государства — президент занимает в системе госу­дарственных органов парламентарной республики достаточно скромное место. Хотя формально он может быть наделен обшир­ными полномочиями, фактически повсеместно они ограничива­ются в основном представительскими функциями. Президент скрепляет своей подписью все важнейшие государственные акты, включая законы; осуществляет дополнительный контроль за пра­вильностью оформления и соблюдения конституционной процеду­ры принятия законодательных и иных актов, направляемых ему на подпись. Президент, однако, не вправе отказаться от подписи вследствие несогласия с содержанием поступившего на подпись документа. Все поступающие к президенту акты должны быть контрасигнованы главой правительства или ответственным мини­стром. Легитимность президента в парламентарной республике существенно уже, чем в президентской республике, так как насе­ление не участвует в его выборах. Президент избирается парла­ментом (например, в Италии) или особой избирательной коллеги­ей (как в ФРГ).

3. Вся исполнительная власть в парламентарной республике находится в руках правительства. Поскольку оно опирается на парламентское большинство, то имеет возможность существенно влиять на деятельность парламента, прежде всего на осуществ­ление законодательных полномочий парламента. Показательно, что большинство законопроектов, которые являются предметом пар­ламентского рассмотрения, исходят именно от правительства (на­пример, в ФРГ — свыше 80%).

Парламентарными республиками являются сегодня ФРГ, Италия, Греция, Индия и др. Такая форма правления более при­суща развитым странам, так как предполагает довольно высокий уровень развития демократии, наличие развитой партийной сис­темы и высокой политической культуры населения.

Полупрезидентская республика в отечественной и зарубеж­ной науке конституционного права рассматривалась не как само­стоятельная форма правления, а как переходная либо к прези­дентской, либо к парламентарной республике. Практика функци­онирования полупрезидентской республики в ряде стран, прежде

377

Глава 5. Формы государства в зарубежных странах

всего во Франции, позволила французскому правоведу, специа­листу в области конституционного права М. Дюверже сделать вы­вод о самостоятельном существовании подобной формы правле­ния. Постепенно этот вывод получил повсеместное признание.

К характерным признакам полупрезидентской республики относятся следующие:

1. Президент избирается непосредственно населением в ходе прямых выборов. Выборы могут проводиться в один (мажоритар­ная система относительного большинства) и в два тура (мажори­тарная система абсолютного большинства).

2. Президент наделяется обширными властными полномочия­ми: он является главой государства, ему принадлежат основные прерогативы в сфере исполнительной власти, он является вер­ховным главнокомандующим.

3. В полупрезидетской республике существует правительство как самостоятельный орган исполнительной власти, работающий под общим руководством президента. Правительство назначается президентом, но нуждается в доверии парламента. Вынесение вотума недоверия может повлечь либо отставку правительства, либо роспуск парламента президентом.

Полупрезидентской была Веймарская республика в Германии с 1919 по 1933 г. Сегодня таковыми являются Франция, Португа­лия, большинство государств, возникших после распада Совет­ского Союза, — Украина, Казахстан, Грузия и др.

Особая разновидность республиканской формы правления — теократическая республика. Для нее характерно юридическое закрепление участия духовенства не только в политической жиз­ни, но и в непосредственном управлении государством. Так, кон­ституция Исламской Республики Иран 1978 г. предусматривает на­ряду с постом Президента страны пост Факиха — духовного руко­водителя иранского народа, который занимает один из высших религиозных иерархов. Его решения обязательны для светской власти и оказывают решающее влияние на ведение государствен­ных дел.

Своеобразная форма правления существует в Швейцарии, где функции главы государства и исполнительная власть осуществля­ются одним коллегиальным органом — федеральным правитель­ством (оно именуется Федеральным советом). Состав правитель­ства постоянный; оно состоит из семи федеральных советников, которые назначаются федеральным парламентом после очеред­ных парламентских выборов, и отражает партийный состав зако­нодательного органа. Из своего состава Федеральный совет изби­рает Федерального президента, обладающего чисто представи­тельскими полномочиями и совмещающего пост президента и руководителя того или иного департамента (министерства).

Срок полномочий президента — один год. В Швейцарии так­же отсутствует принцип парламентской ответственности прави­тельства.

§ 2. Форма государственного устройства

377

Несмотря на своеобразие тех или иных форм правления в различных государствах, все они тем не менее поддаются клас­сификации и могут быть сведены к нескольким типовым "моде­лям" организации государственной власти. Не следует только за­бывать, что эти "модели" на практике, в конкретной историчес­кой ситуации никогда не реализуются в чистом виде. Каждому государству свойственны индивидуальные особенности, объясня­емые его историческими традициями, политической культурой, природно-географическими и национальными факторами и т. п., которые придают своеобразные черты той или иной форме прав­ления. Поэтому не существует в мире абсолютно идентичных мо­нархий или республик, каждая отражает в своей организации свое­образие того государства, той страны, в которой она существует.

§ 2. Форма государственного (территориально-политического) устройства

Под формой государственного (территориально-политичес­кого) устройства понимаются внутренняя организация государ­ственной власти, принцип деления государства на отдельные час­ти, юридический статус этих составных частей, принципы взаи­моотношений между собой центральных и региональных (местных) государственных органов.

Различают две основные формы территориально-политичес­кого устройства государства: унитарную и федеративную.

Унитарное государство — это единое, цельное, слитное го­сударство, составные части которого не обладают какой-либо политической самостоятельностью. Федеративное государство — это союзное государство, состоящее из нескольких государствен­ных образований, имеющих особый политико-правовой статус.

От федерации как формы территориально-политического ус­тройства государства следует отличать конфедерацию как меж­дународно-правовое объединение суверенных государств. Такое объединение может преследовать различные цели: военные, по­литические, экономические и т. п. Со временем конфедерация мо­жет перерасти в федерацию, как это имело место в прошлом в Швейцарии и в настоящее время в Объединенных Арабских Эми­ратах, или распасться, как это произошло с Сенегамбией.

Государства — члены конфедерации сохраняют свой сувере­нитет и продолжают выступать как самостоятельные субъекты во внутренних и внешних делах. Конфедеративные органы обладают императивной властью в отношении государств-членов лишь в тех пределах, которые определены конфедеративным договором. В настоящее время конфедераций в мире нет, однако конфедера­тивные элементы имеются у ряда союзов, например Европейско­го Союза, Британского Содружества, СНГ. В 1997 году образован Союз России и Белоруссии, который предусматривает создание

377 Глава 5. Формы государства в зарубежных странах

Унитарные государства и принципы их организации

Унитарная государственность — самая распространенная в настоящее время форма государственного устройства. Унитаризм свойствен подавляющему большинству государств, которые обра­зовались после распада колониальной системы. Однако унитарны­ми могут быть и крупные развитые и среднеразвитые государ­ства (Великобритания, Франция, Италия, Япония, Китай, Еги­пет и др.).

Унитарной форме государственного устройства свойствен­ны две основные черты: во-первых, правовой статус админист­ративно-территориальных образований, составляющих унитар­ное государство, определяется центральной властью. Она же определяет, на какие административно-территориальные едини­цы делится государство, каков круг предметов ведения и компе­тенция этих единиц, сколько ступеней имеет административно-территориальное устройство государства и др. Во-вторых, цент­ральная власть осуществляет прямой или косвенный контроль за деятельностью органов государственной власти на местах. Сегодня сравнительно редко можно встретить унитарное госу­дарство, где отсутствовали бы выборные местные органы госу­дарственной власти.

Кроме того, унитаризм вовсе не означает унификацию мест­ного управления. Очень часто в одном унитарном государстве мож­но встретить достаточно гибкие и разнообразные системы мест­ного управления. К тому же в унитарном государстве, как прави­ло, гарантируются права населения на местное самоуправление. Вместе с тем для унитарной формы государственного устройства характерно закрепленное в законе право на вмешательство цен­тральной власти в дела местного управления.

общих органов, решения которых могут иметь обязательную силу для обоих государств.

На форму территориально-политического устройства оказы­вают влияние условия образования государства, его историчес­кие традиции и национальный состав, наличие противоречий меж­ду центром и регионами и. др. В конечном счете форма территори­ально-политического устройства отражает степень централизации или, напротив, децентрализации государственных функций, рас­пределение компетенции между центром и регионами.

В развитых демократиях Запада выбор формы территори­ально-политического устройства, как правило, не связан с наци­ональным составом населения, поэтому как унитарные, так и фе­деративные государства могут быть и однонациональные, и мно­гонациональные. Общей тенденцией, однако, остается растущая децентрализация государственных функций и расширение прав местных территориальных сообществ.

§ 2. Форма государственного устройства 377

Все остальные признаки унитарного государства определя­ются приоритетом общегосударственного начала в построении и деятельности этого государства. Унитарное государство имеет единую конституцию и единую правовую систему; единое граж­данство; единую систему высших органов государства (президен­та или монарха, парламент, правительство); единую судебную систему.

С точки зрения организации публичной власти в центре и на местах, а также характера взаимоотношений центральных и мес­тных органов все унитарные государства можно подразделить на централизованные, относительно децентрализованные и децен­трализованные.

В централизованном унитарном государстве административ­но-территориальные единицы единолично управляются назначен­ными из центра чиновниками, а выборные местные органы, как правило, отсутствуют (Судан, Малави). В Индонезии чиновники, управляющие соответствующими административно-территориаль­ными единицами, либо непосредственно назначаются "сверху", либо утверждаются из числа кандидатур, предложенных местны­ми представительными органами. В некоторых европейских госу­дарствах (Польша, Болгария) областное звено территориального устройства не имеет выборных представительных органов, а ад­министративное управление осуществляют назначенные прави­тельством чиновники (начальники областей — в Болгарии, воево­ды — в Польше).

Относительно децентрализованное унитарное государство характеризуется тем, что наряду с назначенными из центра чи­новниками (например, префектами во Франции) существуют из­бранные населением муниципальные органы (в той же Франции — мэры, советы в департаментах). Права выборных органов на мес­тах существенно ограничены, а правительственные агенты обла­дают не только обширными административными полномочиями, но и правом вмешательства в дела муниципального управления.

В децентрализованном унитарном государстве нет назначен­ных правительством администраторов, а местное управление осу­ществляют выборные органы местных административных единиц (например, советы графств в Англии). Здесь контроль правитель­ства за деятельностью местных органов носит более опосредован­ный характер и может проявляться, например, через бюджетное и финансово-кредитное регулирование. Кроме того, в децентра­лизованном унитарном государстве существует достаточно чет­кое разграничение полномочий между центральной властью и вла­стью местных территориальных сообществ, что сближает эти го­сударства с федерациями.

Территориальная (областная) автономия. Вдецентрализован-ных унитарных государствах может существовать территориаль­ная (областная) автономия, под которой понимается конституци­онно закрепленное внутреннее самоуправление части террито­

377

Глава 5. Формы государства в зарубежных странах

рии государства. В зависимости от объема прав, предоставленных местным органам, различают политическую и административную автономию. Политическая автономия предполагает наличие осо­бого юридического статуса, закрепленного в специальном зако­нодательном акте, а также право издания законов по вопросам местного значения. Органы административной автономии не об­ладают правом издания местных законов, однако их права в уп­равленческой сфере несколько шире, чем в обычных администра­тивных единицах. Кроме того, органы административной автоно­мии могут участвовать в разработке акта, определяющего правовой статус данной формы автономии.

Автономия представляет собой форму децентрализации госу­дарственных функций с учетом географических, исторических, а нередко и национальных особенностей той или иной территории.

Политическая автономия довольно широко распространена в унитарных государствах Европы, Азии и Африки. Так, в составе Великобритании политической автономией обладает Северная Ирландия (Ольстер), которая имеет собственный парламент (стор-монт) и собственное правительство, которые, однако, длительное время не функционировали в связи с введением в 1972 г. прямого правления Лондона. В ходе проведенного в 1997 г. референдума в Шотландии и Уэльсе население этих частей страны высказалось за введение там ограниченной автономии и воссоздание собственных парламентов. Шотландия к тому же имеет собственную правовую и судебную систему, собственную церковь, за шотландскими пред­ставителями зарезервированы места в британском Парламенте.

Областная политическая автономия существует и в Италии, где она отражает, с одной стороны, исторические различия в тра­диционном укладе жизни отдельных регионов (Сицилия, Сарди­ния), а с другой — национальный состав территорий (Трентино-Альто-Адидже, Венеция-Фриулия-Джулия).

Конституция Испании 1978 г. провозгласила право на созда­ние автономий по национально-территориальному принципу. В соответствии с этим конституционным положением в стране были созданы четыре "национальные провинции": Страна басков, Ка­талония, Андалусия и Галисия. Правовой статус этих автономных сообществ определяется органическими законами (отдельно для каждой провинции), которые принимаются центральным парла­ментом на основе проектов, разработанных провинциальными ас­самблеями (парламентами). "Национальные провинции" наделяются большими правами, чем 13 "исторических" территориальных об­ластей этой страны.

Образование автономии может быть обусловлено и географи­ческим положением территории, ее сравнительной удаленностью от основной части страны. Именно эти факторы сыграли немало­важную роль в предоставлении автономии Фарерским островам (автономный статус с 1948 г.) и Гренландии (автономный статус с 1979 г.) в составе Датского королевства и Аландским островам в

§ 2. Форма государственного устройства

377

составе Финляндии. В предоставлении автономии Гренландии оп­ределенную роль сыграл и национальный фактор (большинство населения Гренландии составляют иннуиты-эскимосы).

Ряд автономных образований в виде политической автоно­мии имеют унитарные государства в Азии и Африке. Так, в Мьян-ме предусмотрена автономия для шанов и каренов и созданы со­ответствующие автономные образования. В Южно-Африканской Республике существуют автономные образования по националь­но-территориальному (племенному территориальному) принципу, которые обладают внутренним самоуправлением (например, бан-тустан Транскей).

В ряде случаев предоставление политической автономии пре­следует цель — снять напряженность в межнациональных отно­шениях. Это, в частности, лежало в основе предоставления поли­тической автономии курдам на севере Ирака, которая, впрочем, неоднократно нарушалась иракскими властями.

Возможность образования политической автономии предусмат­ривается, как правило, в конституции и находит детальное регу­лирование либо в отдельном общегосударственном законе (Дания, Финляндия), либо в особом статуте (законе), который разрабаты­вается законодательным органом автономной единицы и принима­ется парламентом страны (Италия, Испания). В каждом автоном­ном образовании имеется свой законодательный орган (например, лигтинг на Фарерских островах, ландстинг в Гренландии, ассамб­лея в Каталонии и т. п.) и свой исполнительный орган (например, джунты в автономных областях Италии). Последний имеет двой­ное подчинение: местному представительному органу и централь­ному правительству. Иногда центральная власть может иметь в автономном образовании своего представителя (губернатора — в Гренландии и на Аландских островах), однако он обладает в ос­новном контрольными функциями.

Объем компетенции, предоставленной автономным образова­ниям либо в конституции, либо в отдельном статуте, по некото­рым вопросам может быть шире, чем у иных членов федерации (например, у земель в Австрии). Гренландия и Фарерские острова, пользуясь своими автономными правами, провели на своей терри­тории референдум о пребывании в "Общем рынке'" и по его ре­зультатам объявили в 1982 г. о выходе из Европейского Сообще­ства. Однако более типичной является компетенция, охватываю­щая лишь вопросы местного значения. При этом за центральной властью сохраняется право вмешательства в деятельность органов государственной власти автономных образований. Так, по Консти­туции Испании Правительство с согласия Сената может принудить автономные сообщества "к исполнению своих обязанностей". В Ита­лии возможен роспуск областного совета в случае нарушения им Конституции и по соображениям национальной безопасности.

В отличие от политической административная автономия рас­пространена не столь широко. Наибольшее число административ­

377

Глава 5. Формы государства в зарубежных странах

ных автономных образований (свыше сотни) имеется в Китае. Ад­министративная автономия не обладает правом принятия собствен­ных законов, не имеет собственного парламента, хотя ее жители избирают местный представительный орган, обладающий правом принятия нормативных актов по несколько более широкому кру­гу вопросов, чем обычные административные единицы. Админис­трация и суды наряду с официальным языком государства могут использовать местный язык, на котором также может осуществ­ляться преподавание в школе и вещание в средствах массовой информации. В Китае, например, автономные образования впра­ве также самостоятельно вступать во внешнеэкономические от­ношения в соответствии с законами государства.

Обычно административная автономия отражает специфику национального состава соответствующей административной еди­ницы. В Никарагуа предоставление административной автономии двум округам на Атлантическом побережье страны было связано с тем, что там проживали индейские англоговорящие племена. В Молдове имеются два административных округа, где проживают гагаузы.

Административная автономия может создаваться в субъек­тах федеративных государств (например, в индийском штате Ас­сам предоставлена автономия тем районам, где проживают пле­мена нага и мизо. Для этих автономных образований предусматри­ваются изъятия в пользу местных обычаев из федеральных и штатских законов по вопросам сельского и лесного хозяйства, рыболовства и т. п.).

В настоящее время четко обозначилась тенденция роста чис­ла автономных образований в мире, ширится многообразие форм автономии. Это отражает процесс дальнейшей демократизации власти и ее сближения с населением.

Федеративные государства, их признаки и разновидности

Федеративное государство — более сложное государство, чем унитарное. Составные части этого государства, именуемые субъектами федерации, обладают известной политической са­мостоятельностью. Им присущи определенные признаки госу­дарства. Территориальная организация власти в федеративном государстве закрепляет децентрализацию государственных фун­кций. Сложность взаимоотношений федерации со своими субъек­тами предопределила меньшую по сравнению с унитарной рас­пространенность федеративной формы государственного устрой­ства. Тем не менее в мире существует значительное число федераций, которое не только не уменьшается, но, напротив, постепенно возрастает. Наряду с существующими уже ни одно столетие "классическими" федерациями (как США, Канада, Мексика, Аргентина, Швейцария и другие) появились новые

§ 2. Форма государственного устройства

377

федерации в странах Европы (Бельгия), Азии (Индия, Пакис­тан) и Африки (Нигерия).

Часто вместо термина "федеративное государство" употреб­ляется термин "союзное государство". Именно так по официаль­ной терминологии именуется "Союзная Республика Югославии". Федеративная Республика Германии — в буквальном переводе звучит как Союзная Республика Германии, а названия ее феде­ральных органов также буквально переводятся как президент Союза, союзное собрание, союзный совет.

Федеративное государство по своей природе является более демократичным, чем унитарное, поэтому федерации в основном имеют республиканскую форму правления. Есть, однако, и ис­ключения. К федерациям с монархической формой правления от­носятся такие страны, как Бельгия, Малайзия, Канада, Австра­лия (последние две по чисто формальным основаниям). В Бель­гии, Канаде и Австралии субъекты федерации организуются по республиканскому типу, а в Малайзии часть субъектов имеет рес­публиканскую форму правления, часть — монархическую.

Федеративное государство образуется: 1) в результате дого­вора между независимыми субъектами о создании нового госу­дарственного объединения с превращением участников договора в субъектов федерации (так, тринадцать североамериканских шта­тов, отстаивающих независимость от британской короны, догово­рились о создании нового государства — Соединенных Штатов Америки); 2) путем присоединения к государству новых террито­рий и наделения их правами субъекта федерации (так, к США в результате завоевания был присоединен Техас, путем покупки — Луизиана, в ходе освоения новых территорий — штаты на западе от реки Миссисипи) или образования новых субъектов федерации на части территории прежде существовавшего государства (обра­зование земли Северный Рейн—Вестфалия из части прежних тер­риторий Пруссии, а также пяти новых земель на территории пре­жней ГДР); 3) в результате повышения статуса прежних регио­нальных образований и превращения их в субъекты федерации (так, согласно поправкам к Конституции Бельгии 1831 г., приня­тым в 1988 г., Фландрия, Валлония и Брюссель становятся субъек­тами Бельгийской федерации); 4) путем эволюции конфедерации в федеративное государство с превращением прежде независи­мых государств в субъектов федерации (Швейцария после граж­данской войны 1847—1849 гг., в нашем веке — Объединенные Арабские Эмираты, первоначально представлявшие собой кон­федеративную форму объединения семи княжеств Персидского залива).

Федерация как форма государственного устройства обладает рядом специфических признаков:

1. Федерацию составляют государственные образования (штаты в США, Мексике, Индии, Австралии, земли в ФРГ и Австрии, провинции в Канаде, кантоны в Швейцарии), которые имеют ста-

377

Глава 5. Формы государства в зарубежных странах

,тус субъектов федерации с собственным административно-терри­ториальным устройством и собственной организацией власти. Эти образования обладают собственной компетенцией. Созданы субъекты федерации, как правило, не по национально-территориальному (хотя таковые также имеются, например, Союзная Республика Югославия), а по естественно-географическому (США, Австра­лия) или историческому (ФРГ, Австрия, Швейцария) признаку, хотя в случае с ФРГ определенную роль сыграли и политические соображения. Иногда территориальный фактор применяется в со­четании с национально-лингвистическим, как это имело место при формировании штатов в Индии.

2. В от унитарного государства территория федера­тивного государства не представляет собой единого целого. Она состоит, как правило, из территорий субъектов федерации. Одна­ко в некоторых федерациях в ее состав могут входить территори­альные единицы, не являющиеся субъектами федерации (так, например, в США самостоятельными территориальными едини­цами являются федеральный округ Колумбия, на территории ко­торого размещаются все федеральные учреждения, свободно присоединившееся государство Пуэрто-Рико и некоторые другие территории; территория Бразилии состоит из штатов — субъек­тов федерации, федерального округа и двух особых территорий; в Индии наряду с 25 штатами — субъектами федерации имеется 7 союзных территорий).

Субъекты федерации не обладают правом сецессии, т. е. пра­вом выхода из союза. Попытки сецессии могут иметь место и обыч­но ведут к внутреннему конфликту и даже вооруженному проти­востоянию. Обычно попытки сецессии оканчивались неудачей. До­статочно вспомнить стремление южных штатов к образованию самостоятельного государства, что привело к гражданской войне 1861—1865 гт. в США, или намерение католических кантонов выйти из Швейцарской конфедерации, что вылилось в вооруженное про­тивостояние 1847—1849 гг. В конце 60-х гт. нашего столетия по­пытка юго-восточных штатов Нигерии, населенных в основном народностью ибо, выйти из состава Нигерии и образовать само­стоятельное государство — республику Биафру после ожесточен­ного почти трехлетнего вооруженного конфликта закончилась неудачей.

Впрочем XX век дал примеры успешного осуществления се-цессии как мирным путем (выход Сингапура из федерации Ма­лайзии), так и путем вооруженной борьбы (отделение Бангладеш от Пакистана).

3. Субъекты федерации не являются государствами в собствен­ном смысле слова, они не обладают суверенитетом, хотя он фор­мально провозглашается в некоторых федерациях. Субъекты фе­дерации, как правило, либо полностью лишены права участия в международных отношениях (Австрия), либо их внешнеполити­ческая компетенция сильно ограничена и осуществляется под кон­

§ 2. Форма государственного устройства

377

тролем федерации (США, Канада, ФРГ, Швейцария). Как прави­ло, она касается вопросов, отнесенных к компетенции субъектов федерации и не затрагивает сферу политических отношений. Мож­но привести в качестве примера культурные соглашения между канадской провинцией Квебек и Францией, соглашение между гер­манской землей Нижняя Саксония и Нидерландами о совместных мерах по охране морского побережья, соглашение германской зем­ли Бавария со швейцарскими кантонами об охране природной среды в Альпах и др. Известны отдельные случаи участия членов некоторых федераций в международных конференциях. Так, про­винция Квебек участвует в различных конференциях франкоязыч­ных государств. Однако немногочисленные случаи выступления членов тех или иных федераций на международной арене по отдельным второстепенным вопросам не означают, что эти госу­дарственные образования являются субъектами международно­го права.

Федеративный характер государственного устройства нередко используется для отказа от участия в международных соглашени­ях. Например, США и Канада не ратифицировали международ­ные пакты о правах человека и ряд конвенций МОТ, ссылаясь на особенности законодательства субъектов федерации и нежелание последних приводить его в соответствие с указанными соглаше­ниями.

4. В большинстве зарубежных федераций наряду с общефе­деральной конституцией и общефедеральными законами действу­ют конституции и законы субъектов федерации (США, ФРГ, Ка­нада, Австрия, Швейцария и др.). При этом обеспечивается вер­ховенство федеральной конституции и федеральных законов. В то же время не во всех федеративных государствах субъекты феде­рации имеют собственные конституции. Отсутствуют конституции у субъектов федерации ряда афро-азиатских стран (Индия, Па­кистан, Малайзия, Нигерия). В некоторых федеративных государ­ствах в целях единообразного регулирования однотипных обще­ственных отношений предпринимаются организационно-правовые меры по унификации законодательства субъектов федерации. Так, в США этим занимается созданная еще в 1892 г. Национальная конференция уполномоченных по унификации законов штатов. В ФРГ этими вопросами занимается конференция министров юсти­ции германских земель, которая работает под руководством феде­рального министра юстиции. Аналогичные институты созданы и в других зарубежных федерациях.

5. В большинстве зарубежных федераций наряду с федераль­ным гражданством существует и гражданство субъектов федера­ции. Следует, однако, иметь в виду, что речь идет не о наличии двойного гражданства, а о двух уровнях гражданства одного го­сударства. Предпосылкой получения гражданства субъекта феде­рации является наличие общефедерального гражданства. Нали­чие гражданства субъекта федерации влияет на содержание пра­

377

Глава 5. Формы государства в зарубежных странах

вового статуса гражданина внутри страны, но в международно-правовом плане все граждане федеративного государства имеют единый статус. Субъекты ряда зарубежных федераций не имеют собственного гражданства (Индия, Малайзия и др.).

6. Отличительным признаком федеративного государственно­го устройства является двухпалатная структура парламента. В прошлом имели место однопалатные парламенты при федератив­ном государственном устройстве (например, в Пакистане по Кон­ституции 1962 г.).

В настоящее время бикамерализм (двухпалатная внутренняя структура парламента) принят практически во всех федератив­ных государствах (исключение — Федеративная Республика Ко­морские острова, где существует однопалатный парламент). При этом нижняя палата повсеместно — орган общенационального представительства и формируется путем выборов по территори­альным избирательным округам. Верхняя палата, напротив, мо­жет быть выборной или невыборной, она обеспечивает представи­тельство субъектов федерации. При этом в одних странах (США, Австралии, Бразилии, Мексике, Швейцарии и др.) устанавлива­ется равное представительство субъектов федерации в верхней палате, в других (ФРГ, Канаде, Индии, Австрии) представитель­ство субъектов федерации в верхней палате определяется в зави­симости от численности населения в том или ином субъекте союз­ного государства.

7. В федеративном государстве наряду с федеральной систе­мой законодательной, исполнительной и судебной власти суще­ствуют системы законодательной, исполнительной и судебной вла­сти субъектов федерации. Порядок их организации и компетен­цию определяют, как правило, конституции субъектов федерации. Если законодательные органы субъектов федерации действуют строго в рамках компетенции этого субъекта, то исполнитель­ная власть обладает более широкой компетенцией. Она организу­ет исполнение не только местного законодательства, но и феде­ральных законов на территории соответствующего субъекта. Ана­логично решается вопрос и в отношении судебной власти субъектов федерации. Основная масса гражданских и уголовных дел рассматривается судами субъекта федерации, которые при­меняют не только местное, но и общефедеральное материаль­ное и процессуальное право. Со своей стороны федеральная ис­полнительная власть в ряде федераций имеет право федераль­ной интервенции, если субъект федерации неудовлетворительно исполняет свои обязанности в отношении федерации (ФРГ, Ин­дия, Аргентина).

Одним из наиболее сложных вопросов при федеративной фор­ме государственного устройства является разграничение компе­тенции между союзом и его членами. Компетенция как совокуп­ность законодательно зафиксированных полномочий в отношении определенных предметов ведения в зарубежных федеративных

§ 2. Форма государственного устройства

377

государствах может подразделяться на четыре основных вида: 1) исключительную компетенцию союза; 2) исключительную ком­петенцию субъекта федерации; 3) совместную (конкурирующую) компетенцию союза и его членов; 4) остаточную компетенцию.

Исключительная компетенция федерации означает, что только органы союза обладают властными полномочиями в отно­шении перечисленных в конституции предметов ведения. К ис­ключительной компетенции федерации обычно относятся важней­шие вопросы государственной жизни, касающиеся всего государ­ства как целого: оборона страны, руководство вооруженными силами, внешние сношения, денежное обращение, сбор важней­ших налогов и сборов, организация федеральных государствен­ных органов, регулирование отношений федерации со своими субъектами и др.

Исключительная компетенция субъектов федерации указы­вает на те вопросы государственного управления, которые орга­ны субъекта федерации вправе решать самостоятельно и под свою ответственность. К их числу относятся, например, формирование и исполнение местного бюджета, охрана общественного порядка, руководство культурой, образованием, организация местного са­моуправления и т. п. В рамках своей компетенции представитель­ные органы субъекта федерации могут принимать местные законы. Какие именно законодательные акты вправе принимать легисла­туры субъекта федерации, определяет федеральная конституция. Так, например, если в США штаты вправе иметь собственные гражданские и уголовные законы, то в ФРГ, Австрии и Швейца­рии действуют единые общефедеральные гражданский и уголов­ный кодексы. В конечном счете это зависит от распределения ком­петенции между союзом и его членами.

Совместная (конкурирующая) компетенция федерации и ее субъектов означает, что властные полномочия в отношении отне­сенных к этой компетенции предметов ведения принадлежат и федеральным органам, и органам субъектов федерации. При этом совместная компетенция предполагает издание рамочного закона союзом и последующее детальное правовое регулирование со сто­роны субъекта федерации. Конкурирующая компетенция означа­ет, что свои полномочия в сфере совместной компетенции субъект федерации осуществляет тогда и постольку, когда и поскольку союз не воспользовался своими правами в этой сфере.

Наконец, остаточная компетенция — это компетенция по воп­росам, не относящимся к первым трем видам компетенции и не нашедшая отражения в конституции.

В конституционном законодательстве зарубежных федераций вопросы компетенции закрепляются различными способами. Ус­ловно все зарубежные федерации с точки зрения конституцион­ного регулирования вопросов компетенции можно разделить на четыре группы.

377 . Глава 5. Формы государства в зарубежных странах

К первой группе следует отнести те федерации, конституции которых закрепляют лишь перечень вопросов, отнесенных к ис­ключительной компетенции федерации. Все остальные вопросы, не включенные в этот перечень, изначально считались предме­том исключительной компетенции субъектов федерации. Подобная система разграничения полномочий существует в США, Мексике, Бразилии, Швейцарии, Австралии и некоторых других странах. Лишь в процессе применения конституции в этих государствах постепенно сложилась сфера совместной компетенции, нашедшая правовое основание в толковании основного закона, даваемом органами, осуществляющими конституционный надзор. В некото­рых федерациях (например, в США) эта схема дополняется прин­ципом "подразумеваемых полномочий", суть которых сводится к тому, что все вновь возникающие предметы правового регулиро­вания относятся только к компетенции союза. Кроме того, Кон­ституция США содержит предписание, запрещающее союзу и штатам совершение определенных действий совместно, а также по отдельности.

Во вторую группу можно объединить те федерации, кон­ституции которых содержат детальную регламентацию вопросов, относящихся к двум сферам компетенции. Первый перечень, при­мерно одинаковый, — это вопросы, входящие в исключитель­ную компетенцию федерации. Второй сферой компетенции, зак­репленной в федеральной конституции, может быть либо исклю­чительная компетенция субъектов федерации (Канада), либо конкурирующая компетенция союза и его членов (ФРГ). Канад­ская конституция содержит наименования предметов ведения субъектов федерации, причем перечень вопросов, относящихся к исключительной компетенции канадских провинций, считается окончательным, а компетенция союза может дополняться и рас­ширяться за счет включения в соответствующий перечень новых пунктов. В ФРГ не упомянутая в конституции остаточная компе­тенция в принципе принадлежит субъектам федерации. Однако осуществление полномочий в этой сфере не является исключи­тельным правом земель, так как конституция может установить или допустить иное регулирование. Кроме того, в Основном зако­не ФРГ сформулирован принцип: федеральное право имеет пре­имущество перед правом земель. Отсутствие указания на то, что этот принцип действует лишь в сфере конкурирующей компетен­ции, открывает возможность федерального вторжения в компе­тенцию земельного законодателя.

К третьей группе можно отнести те федерации, конститу­ции которых содержат трехзвенную систему разграничения ком­петенции между союзом и его членами (Индия, Малайзия). В этих государствах первую группу полномочий составляют вопросы, от­несенные к исключительной компетенции федерации. Во вторую входит перечень предметов ведения членов союза. Однако вопро­сы, входящие в этот перечень, не составляют исключительной

§ 2. Форма государственного устройства 377

компетенции субъекта федерации. При определенных обстоятель­ствах (например, в случае издания президентом Индии прокла­мации о введении на территории штата чрезвычайного положе­ния) эти полномочия переходят к союзу, парламент которого вправе принимать законы по любому вопросу, отнесенному конституцией к компетенции субъекта федерации. Третью группу полномочий, закрепленных в конституции, составляют вопросы совместной ком­петенции федерации и ее субъектов. По этим вопросам могут за­конодательствовать как союзный парламент, так и легислатуры государственных образований, входящих в федерацию, однако союзный закон во всех случаях имеет приоритет.

Вопросы, не нашедшие отражения в конституции и не вхо­дящие ни в одну из вышеуказанных сфер компетенции, либо от­носятся к компетенции союза (Индия), либо остаются за государ­ствами — членами федерации (Малайзия).

Наконец, четвертый, наиболее сложный, тип разграниче­ния компетенции наиболее полно закреплен в конституции Авст­рии, а потому именуется австрийской моделью. Австрийский Фе­деральный конституционный закон устанавливает четыре вари­анта распределения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами.

Первый перечень содержит предметы ведения, законодатель­ная и исполнительная деятельность по которым является исклю­чительной компетенцией федерации. Это относится, например, к таким предметам ведения, как внешние сношения, юрисдикция по конституционным вопросам, денежное обращение, почта, те­леграф и некоторые другие.

Вторая модель распределения компетенции, согласно кото­рой законодательство отнесено к ведению Федерации, а исполни­тельная деятельность — к ведению земель, применяется к таким предметам ведения, как гражданство и членство в общине, жи­лищное обеспечение, дорожная полиция и др.

Третий вариант распределения полномочий действует, напри­мер, в отношении установления санитарных требований к курор­там, земельной реформы, трудового права и др. В этих сферах Федерация устанавливает общие принципы законодательства, а земли издают конкретизирующие законы и осуществляют испол­нительную деятельность.

Наконец, четвертый вариант — это установление исключи­тельной компетенции земель в сфере законодательства и исполне­ния законов. Однако поскольку конституция закрепляет общую презумпцию компетенции земель, специальных норм, определяю­щих их исключительную компетенцию, в конституции содержится мало. К исключительному ведению земель отнесена, например, организация детских садов и детских домов.

Вышеприведенные модели демонстрируют основные вариан­ты распределения предметов ведения и компетенции между феде­рацией и ее субъектами в конституциях зарубежных государств,

377

Глава 5. Формы государства в зарубежных странах

не исчерпывая, разумеется, всего существующего многообразия. Регулированию этих вопросов в конституционном законодатель­стве отдельных стран присущи свои детали и особенности.

Субъекты федерации реализуют свою компетенцию через соб­ственные органы власти и управления. Система органов власти и управления субъектов федерации регулируется либо союзными конституциями (Индия, кроме штатов Джамму и Кашмир и Сик­ким), либо чаще конституциями этих государственных образова­ний (США, Мексика, Аргентина, ФРГ, Швейцария). Австрийская конституция устанавливает основы системы власти и управления в землях, а конституции земель содержат нормы, подробно регу­лирующие их организацию и деятельность.

Форма правления субъектов федерации, как правило, иден­тична той, что существует в центре. Например, если США явля­ются президентской республикой, то и штаты, составляющие федерацию, также организованы по модели президентской рес­публики. Другой пример — ФРГ, которая является парламентар­ной республикой. Соответственно, государственная власть в ее землях организована по тому же принципу. Однако из этого пра­вила есть исключения. Так, в федеративных государствах — мо­нархиях (Канада, Бельгия, Австралия) субъекты федерации име­ют республиканскую форму правления, а в странах, где субъек­ты федерации являются монархиями, организация центральной власти имеет республиканские признаки (Малайзия, ОАЭ).

Все государственные образования (штаты, провинции, зем­ли, кантоны), являющиеся членами союза, как правило, имеют собственные выборные законодательные органы. Эти законодатель­ные органы могут быть как однопалатными, так и двухпалатными. В ряде стран (Мексика, Венесуэла, Австрия, Швейцария) зако­нодательные органы всех субъектов федерации являются однопа­латными. В ФРГ все земельные парламенты — ландтаги, кроме Баварии, являются однопалатными.

Аналогичная картина и в Канаде, где двухпалатную струк­туру имеет парламент франкоязычной провинции Квебек, а пар­ламенты остальных провинций страны являются однопалатными. В США и Австралии, напротив, во всех штатах (кроме Небраски в США и Квинсленда в Австралии) образованы двухпалатные за­конодательные собрания. В Аргентине двухпалатная структура действует в 10 провинциях из 22, а в Индии — в 5 штатах из 22.

Обычно однопалатные законодательные органы и нижняя палата двухпалатного парламента избираются тем же способом, что и федеральный парламент. Но в некоторых федерациях (на­пример, в США, Канаде, ФРГ) государственные образования — члены федерации сами устанавливают нормы местного избира­тельного права, которое в одних странах может быть более де­мократичным (например, с более низким возрастным цензом для пассивного избирательного права), а в других — менее демокра­

§ 2. Форма государственного устройства

377

тичным (например, благодаря введению ценза оседлости), чем при выборах федеральных органов.

Компетенция, внутренняя организация и процедура деятель­ности парламентов субъектов федерации в целом аналогична той, что имеет место в федеральных представительных органах. У ме­стных законодательных органов обычно есть собственные наиме­нования, так, например, в США и в Индии они именуются легис­латурами, в ФРГ и Австрии — ландтагами, в Швейцарии — кантональными собраниями и т. п. Кроме того, в Швейцарии в небольших кантонах законодательная власть осуществляется со­бираемыми ежегодно общими собраниями граждан кантона. Они именуются ландесгемайнде (нем. — земельная, краевая община). В этом случае выборный представительный орган кантона лишь под­готавливает проекты решения для этого собрания.

Органы управления субъектов федерации образуются в соот­ветствии с теми правилами, которые присущи президентским и парламентарным формам правления. В президентских республи­ках (США, Мексике, Аргентине и др.) исполнительный орган фор­мируется внепарламентским путем и не несет ответственности перед представительным органом субъекта федерации за свою деятельность. Так, в США администрацию штата возглавляет из­бираемый прямыми выборами губернатор (только в штате Мис­сисипи он избирается выборщиками), отношения которого с ле­гислатурой штата в принципе такие же, как и отношения Прези­дента с конгрессом США.

В кантонах Швейцарии правительство не несет парламент­ской ответственности перед кантональным собранием, его право­вой статус и взаимоотношения с выборным законодательным орга­ном аналогичны статусу и взаимоотношениям федерального пра­вительства с парламентом страны.

В федерациях с парламентарной формой правления (Канада, ФРГ, Австрия, Индия) исполнительный орган земли, провинции, штата формируется парламентским путем и несет перед законо­дательным органом ответственность за свою деятельность. Субъекты некоторых таких федераций имеют высшее должностное лицо, выполняющее функции главы этого государственного образова­ния (губернатор — в штатах Индии, за исключением штата Джамму и Кашмир, где он именуется президентом, лейтенант-губернатор в провинциях Канады, губернатор — в Австралии). Там же, где такое должностное лицо не предусмотрено местными конститу­циями, его функции возложены на главу правительства субъекта федерации (например, на премьер-министра в землях ФРГ).

Конституции некоторых федеративных государств предусмат­ривают возможность заключения соглашений (в Швейцарии они именуются конкордатами) между федерацией и ее субъектами по вопросам, отнесенным к их компетенции. Так, согласно конститу­ции Австрии заключение соглашений между федерацией и земля­ми возложено в зависимости от их предмета на федеральное пра­

377

Глава 5. Формы государства в зарубежных странах

вительство или на федеральные министерства. При этом соглаше­ния, обязательные для федеральной законодательной власти, тре­буют согласия парламента и соблюдения процедуры, установлен­ной для принятия федеральных конституционных законов. Основ­ной закон ФРГ предусматривает договорное сотрудничество федерации и земель лишь в области образования и науки. В Бра­зилии для установления сотрудничества между союзом и его чле­нами необходимо издание дополнительного закона.

Следует иметь в виду, что путем заключения взаимных дого­воров и соглашений конституционное распределение компетенции между федерацией и ее субъектами изменяться не может.

§ 3. Государственный режим

Конституционное право зарубежных стран содержит регла­ментацию третьего элемента формы государства — государствен­ного режима, хотя и в меньшем объеме, чем это имеет место в отношении первых двух элементов формы правления и формы территориально-политического устройства. Государственный ре­жим характеризует порядок деятельности государства, который складывается в результате использования различных форм, спо­собов, приемов и методов осуществления государственной власти. Знание этого элемента формы государства позволяет ответить на вопрос об источниках государственной власти, выявить действи­тельное значение тех или иных государственных институтов, оп­ределить соотношение организационно-дозволительных и прину­дительных методов в деятельности государства.

Понятие "государственный режим" появилось в науке кон­ституционного права сравнительно недавно, поэтому оно недо­статочно разработано в содержательном плане. В течение дли­тельного времени третьим элементом формы государства призна­вался политический режим. В тоталитарном государстве, где плюрализм политических интересов не признается и гражданское общество по существу отсутствует, различие между государствен­ным и политическим режимом стирается. Однако в демократичес­ком обществе с его развитой политической системой понятие "го­сударственный режим" отличается от понятия "политический ре­жим". Последнее является более емким по содержанию и отражает практику функционирования всех политических институтов, включая наряду с государством также политические партии, мас­совые общественные организации и движения и др. Изучением политических режимов занимается специальная наука — поли­тология. В этом контексте понятие "государственный режим" при­обретает самостоятельное значение. Оно изучается государство-ведческими науками и используется для характеристики форм, способов, приемов и методов деятельности самого государства, что позволяет дать функциональную характеристику государства,

§ 3. Государственный режим

377

рассматривая его в динамике, в процессе осуществления государ­ственной власти.

Понятие государственного режима

Можно дать следующее определение государственного ре­жима как элемента формы государства. Государственный ре­жим — это определенный, основанный на нормах права поря­док деятельности (функционирования) государства, который складывается как результат использования разнообразных при­емов, способов, форм и методов осуществления государственной власти.

Государственный режим — наиболее изменчивый, наиболее подвижный элемент формы государства. Тем не менее выбор тех или иных форм, методов, способов и приемов осуществления го­сударственной власти не является произвольным.- Он определяет­ся как совокупностью внешних по отношению к государству фак­торов (экономических, социальных, идеологических и других), так и внутренних факторов организации самого государства (его фор­мы правления, территориально-политического устройства, осо­бенностей построения государственного механизма и пр.).

Государственный режим отражает практику государственной деятельности, повседневного осуществления государственной вла­сти. Этот элемент формы государства наиболее чутко реагирует на изменения политической обстановки в обществе, чем объясня­ется его сравнительно слабая правовая регламентация. Тем не менее наиболее важные стороны государственного режима зак­реплены в конституциях и иных нормативных актах (источники государственной власти, принципы построения и деятельности государственного аппарата, уровень политической свободы в об­ществе). Если деятельность государства, используемые им формы и методы, избираемые приемы и способы имеют правовое обосно­вание, такой государственный режим признается легальным; он легитимен, т. е. законен в глазах граждан данного государства. Напротив, нелегитимный государственный режим одновременно является и нелегальным, поскольку он формируется и функцио­нирует вопреки действующим правовым установлениям. Нелеги­тимный государственный режим основывается не на праве, а на силе, опорой его является насилие, обосновываемое не правовы­ми, а иными доводами (политическими, идеологическими, рели­гиозными и т. п.). Нелегитимным следует признать и такой госу­дарственный режим, при котором деятельность государства про­тиворечит или выходит за рамки установленных в конституции или в иных нормативных актах положений. Легитимный государ­ственный режим — это всегда правовой режим, поскольку госу­дарство при этом режиме может осуществлять свои полномочия в очерченных законом рамках юридической процедуры и избирать дозволенные нормами права формы и методы своей деятельности.

377

Глава 5. Формы государства в зарубежных странах

Поэтому легитимный государственный режим предполагает нали­чие правовой государственности.

Нелегитимный государственный режим — это прежде всего неправовой режим. На практике это означает ничем не стеснен­ный произвол государства и его агентов. Нелегитимный государ­ственный режим часто является узурпаторским, что подразуме­вает как противозаконный захват власти (путем заговора, восста­ния, мятежа, военного переворота и т. п.), так и противозаконное ее осуществление (диктаторские режимы в любой форме). Леги­тимный государственный режим может трансформироваться в не­легитимный, если имеет место незаконное присвоение властных полномочий высшими должностными лицами (органами) или пре­вышение этих полномочий. Известны случаи, в том числе и в но­вейшей политической истории, когда глава государства, будучи легитимно избран на свой пост в ходе всеобщих выборов, в даль­нейшем нарушал конституционные установления и превращался в диктатора. Гитлер пришел к власти вполне легальным путем, после чего он ликвидировал демократический режим Веймарской республики.

Уровень легитимности государственного режима определяет­ся степенью народной поддержки. Поэтому решающим для харак­теристики того или иного государственного режима является оп­ределение источника (основы) власти, принадлежит ли государ­ственная власть народу (юридически и фактически), определенному социальному слою (классу) или одному лицу (монарху, диктатору и т. п.). Современное конституционное право исходит из того, что наибольшей легитимностью обладает тот государственный режим, в котором наиболее полно реализован принцип народного сувере­нитета. В зависимости от того, насколько полно реализован этот принцип, все государственные режимы подразделяются на де­мократические и авторитарные. Первый характеризуется высо­ким уровнем политической свободы в обществе, политическим плюрализмом, идеологическим многообразием, уважением основ­ных прав и свобод человека и гражданина, второй — ограничени­ем или полной ликвидацией политических (а нередко и всех иных) прав и свобод, утверждением господства одной партии и одной идеологии, широким применением карательных мер против ина­комыслящих.

Демократический государственный режим

Главная особенность демократического государственного ре­жима состоит в том, что формирование политической воли, лежа­щей в основе деятельности государства, идет "снизу вверх", т. е. от индивидов и гражданского общества к государственным институ­там, принимающим политические решения. Таким образом, демок­ратический государственный режим предполагает широкое и не­пременное участие народа в управлении делами государства.

§ 3. Государственный режим

377

Конституции абсолютного большинства зарубежных государств закрепляют принадлежность государственной власти народу: только народ признается ее носителем и обладателем. Так, в ст. 3 Конституции Франции 1958 г. говорится о том, что "национальный суверенитет принадлежит народу". Аналогичная формулировка содержится в ст. 1 Конституции Италии. Основной закон ФРГ под­черкивает, что "вся государственная власть исходит от народа" (ч. 2 ст. 20). Это означает, что любая власть должна иметь своим источником волю народа; противозаконным, антиконституционным является любая попытка узурпации власти — независимо от того, исходит ли она от определенного слоя (класса, группы) или от отдельной личности, — равно как и ее незаконное удержание.

Действия любого государственного органа, любого должнос­тного лица должно быть основано на ясно выраженной воле на­рода. Эта воля может проявляться непосредственно (прямо) на референдуме или через голосование на выборах. Она может про­являться и опосредованно — через контроль исполнительной вла­сти представительными учреждениями. Наличие демократической легитимации — обязательное условие наделения того или иного органа государства или должностного лица властными полномо­чиями. Этим объясняется, в частности, то, почему такие полномо­чия отсутствуют или сильно ограничены у глав государств в пар­ламентарных республиках и парламентарных монархиях: причи­ну следует искать в недостаточной демократической легитимации.

Идейным фундаментом демократического государственного режима является доктрина политической свободы. Она лежит в основе современной трактовки общественного и государственного договора. Отдельно взятый и суверенный индивид существует пер­вично, независимо от социальных и политических связей, а госу­дарство возникает и функционирует в результате волеизъявле­ния этих индивидов, которые вправе самостоятельно распоря­жаться своей изначальной свободой и добровольно соглашаться на ее ограничение. Демократический государственный режим уста­навливается именно теми, кто ему потом подчиняется. Задача го­сударственной власти при таком режиме состоит в том, чтобы согласовать принцип индивидуальной свободы со свободой всего народа, выступающего в лице государства в качестве единого коллектива.

В правовом плане свобода понимается и реализуется как не­зависимость личности в ее убеждениях и действиях от давления извне. Здесь следует иметь в виду, что в данном случае речь идет о конкретных носителях такого давления (государственных орга­нах, должностных лицах), а не об общих обстоятельствах (тяже­лое экономическое положение, отсутствие работы и т. п.). Граж­данин в демократическом обществе самостоятельно формулирует мотивы своего поведения, а не получает предписания или указа­ния от внешней власти, будь то власть государства, партии или иной организации.

377

Глава 5. Формы государства в зарубежных странах

Принцип индивидуальной свободы материализуется в праве и свободе участия гражданина в определении общественного и государственного строя. Для того чтобы сделать такое участие реальным, государство устанавливает, обеспечивает и гаранти­рует основные права и свободы граждан, в том числе избиратель­ное право, право доступа к государственным должностям, свобо­ду мнений и убеждений (включая свободу печати и информации), свободу собраний и объединений.

Содержание демократической общей воли, которая форми­руется путем свободного участия граждан, не является постоян­ным и отражает поиск верных решений на государственном уров­не. Нахождение таких решений невозможно без участия полити­ческих партий, которые выступают посредниками между властью и народом, способствуя формированию его политической воли. Поэтому важнейшим признаком демократического государствен­ного режима является многопартийность, наличие партий, при­держивающихся различной политической и идеологической ори­ентации, однако имеющих равные права в борьбе за участие в управлении делами государства.

К числу других признаков демократического государственно­го режима можно отнести следующие: построение государствен­ного механизма и его функционирование на основе принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и су­дебную: существенную роль представительных учреждений, фор­мируемых на основе всеобщих выборов и наделенных реальны­ми полномочиями в осуществлении государственной власти, при­знание и последовательное проведение в работе государственного аппарата принципов конституционности и законности при со­блюдении верховенства конституции.

Демократический государственный режим может сочетаться с различными формами правления: президентской или парламен­тарной республикой, а также с парламентарной монархией. Так, несмотря на различие форм правления в ФРГ и в Италии (парла­ментарные республики), в Мексике и Аргентине (президентские республики), в Испании и Японии (парламентарные монархии), в этих странах существует демократический государственный ре­жим. Вместе с тем такой режим мало совместим с дуалистической монархией, не говоря уже об абсолютной. Следует, правда, иметь в виду, что наличие республиканской формы правления само по себе еще не является гарантией существования демократическо­го государственного режима. Коммунистические государства (КНДР, Куба) являются республиками, однако существующие там режимы никак нельзя назвать демократическими. Отсутствует этот режим и в тех республиках, которые основываются на жестких религиозных принципах (Иран).

Что касается форм государственного устройства, то пред­почтительной с точки зрения демократической организации влас­ти является федеративная форма государственного устройства.

§ 3. Государственный режим

377

Она присуща, например, таким демократическим государствам, как США, Швейцария, ФРГ. В то же время демократический режим может существовать и в унитарных государствах (Фран­ция). Но показательно, что процесс демократизации государствен­ного управления ведет одни государства к преобразованию из уни­тарных в федеративные (Бельгия), а другие — к формированию региональной структуры, основанной на широкой автономии вхо­дящих в это государство территориальных образований (Италия, Испания).

Исторически сложились две разновидности демократическо­го государственного режима: режим либеральной демократии и режим социальной демократии. Различия между ними кроются в характере взаимоотношений государства с обществом. Либераль­ный государственный режим сформировался в ходе буржуазных революций в ряде стран Западной Европы и Северной Америки. Для него характерно ограничение роли государства администра­тивно-полицейскими функциями, невмешательство в экономичес­кую и социальную жизнь общества. Лишенная поддержки со сто­роны государства, основная масса населения пребывала в состоя­нии экономической нужды и культурной отсталости, что не позволяло ей реально участвовать в осуществлении государствен­ной власти. Поэтому либеральный государственный режим опи­рался только на имущие слои населения, составлявшие меньшин­ство общества. Вследствие этого демократические права и свобо­ды, провозглашенные в конституции, приобретали формальный характер, что вызывало растущее отчуждение между властью и народом. Под влиянием бурных перемен в общественно-полити­ческой жизни либеральный государственный режим уступил мес­то режиму социальной демократии, что нашло отражение в кон­ституциях ряда государств, принятых после второй мировой вой­ны (Италия, ФРГ, Португалия и др.). Государственный режим социальной демократии означает, что государство в своей дея­тельности руководствуется интересами всего общества, стремит­ся повлиять на распределение экономических благ в духе принци­пов справедливости, обеспечив каждому достойное человека су­ществование. Социально ориентированное государство пользуется поддержкой со стороны общества. Растущее благосостояние ос­новной массы населения увеличивает потребность в социальной и политической стабильности, на достижение которой и направле­ны усилия государства.

Авторитарный государственный режим

Авторитарный государственный режим характеризуется прежде всего ликвидацией или резким ограничением прав и сво­бод граждан, в том числе связанных с их участием в делах госу­дарства, отказом от демократических принципов и процедур деятельности государства, опорой на силовые методы решения

377

Глава 5. Формы государства в зарубежных странах

задач государственного управления. Формирование политической воли, лежащей в основе государственных решений, идет "сверху вниз", что практически исключает учет мнения народа.

При авторитарном государственном режиме ограничивается либо полностью запрещается всякая оппозиция, что исключает нормальный диалог между властью и народом и превращает про­возглашенный принцип "народного суверенитета" в чистую фор­мальность. Нередко законодательно закрепляется монопольное положение одной партии, которая не только является правящей, но и по существу превращается в составную часть механизма го­сударственной власти.

К признакам авторитарного государственного режима мож­но также отнести следующие: ликвидацию центральных и мест­ных представительных органов или превращение их в марионе­точные учреждения: отказ от принципа "разделения властей", резкое усиление роли исполнительной власти, сосредоточение полномочий по управлению государством в руках формально легитимного главы государства или правительства, или нелеги­тимного органа (хунты, военного комитета и т. п.) и его главы, или вовсе не занимающего никаких государственных должнос­тей главы правящей партии; отказ от принципов конституцион­ности и законности (формально действующая конституция при­обретает при этом чисто декоративный характер); широкое при­менение карательных мер (в том числе и вне судебной процедуры) против всякого не совпадающего с официальной точкой зрения инакомыслия, что предполагает резкое возрастание репрессив­ного аппарата.

Авторитарный государственный режим может устанавливаться как при монархической, так и при республиканской форме прав­ления, однако, будучи отрицанием принципов парламентаризма, он не согласуется ни с парламентарной монархией, ни с парла­ментарной республикой. Вследствие отрицания принципа "разде­ления властей" этот режим несоединим с классическим вариантом президентской республики. Чаще всего авторитарные государ­ственные режимы претендуют на конструирование своей само­бытной формы правления (например, Республики Советов в СССР).

Авторитарные государственные режимы не согласуются и с подлинно федеративным территориально-политическим устрой­ством, хотя номинально федерация может сохраняться (СССР, ЧССР, СФРЮ). Ослабление жесткого административно-полицей­ского контроля обычно приводит подобные псевдофедерации к краху.

Авторитарные режимы характеризуются милитаризацией государственного аппарата, усилением влияния гипертрофиро­ванного военно-промышленного комплекса на формирование и проведение внутренней и внешней политики государства, что объясняется природой этого режима, условием выживания кото­рого является миф о враждебном внешнем окружении. Крайней

§ 3. Государственный режим

377

формой авторитарного режима являются тоталитарные режимы фашистского или коммунистического толка. Тоталитарный го­сударственный режим означает: полное запрещение любых оп­позиционных существующему режиму партий и организаций; пре­вращение правящей партии по существу в составную часть го­сударственного механизма власти, сращивание партийного и государственного аппаратов; общую негарантированность формаль­но провозглашенных прав и свобод; широкое применение полити­ческого террора против инакомыслящих; приниженное положе­ние суда в государственном механизме.

Тоталитарный государственный режим ведет к установлению контроля за всеми сторонами общественной жизни и фактической ликвидации гражданского общества. Государство берет на себя руководство экономикой, подвергает жесточайшей регламентации духовно-нравственную жизнь общества, вмешивается в частную жизнь граждан. Ликвидация института частной собственности ста­вит индивида в полную зависимость от государства, а точнее от политической воли тех, в чьих руках находится государственная власть.

Другой разновидностью авторитарного государственного ре­жима является военно-диктаторский режим, который опирается на армию. В прошлом военно-диктаторские режимы были весьма распространенным явлением в странах Латинской Америки. В на­стоящее время они существуют во многих странах Африканского континента (Нигерия, Мали, Либерия). В Нигерии законно избран­ный президент страны умер в тюрьме, где он оказался после во­енного переворота.

Военно-диктаторские режимы характеризуются отменой или приостановлением действия конституции и конституционных га­рантий (включая политические права и свободы). Как правило, запрещается деятельность политических партий, вводится жест­кая цензура и ограничения на все виды информации. При военно-диктаторских режимах гражданская бюрократия сохраняет свои позиции. Более того, часто она выступает как союзник захватив­ших власть военных, причем в военно-бюрократической коалиции постепенно усиливаются позиции верхнего эшелона бюрократии, могут создаваться и военно-гражданские правительства, которые являются переходной формой к другим видам авторитарных ре­жимов. Так, с принятием пиночетовской конституции Чили эволю­ционировала в сторону конституционно-авторитарного режима.

В ряде стран Азии и Африки получил распространение мо-нократический режим. Он характеризуется наличием конститу­ции, носящей в основном декоративный характер, формальным провозглашением определенного минимума конституционных прав и свобод при их постоянном и безнаказанном нарушении, явным превалированием исполнительной власти над законодательной, огромной ролью бюрократии, а также неограниченной по суще­ству властью политического лидера, объединяющего функции

377

Глава 5. Формы государства в зарубежных странах

партийного и государственного руководителя и главного идеолога режима. Очень часто такой режим отмечен также интеграцией правящей партии в государственный механизм и образованием партийно-государственной структуры (как, например, в Гвинее во времена президента Секу Туре). Такого рода режимы установ­лены или ранее существовали в ряде африканских стран (Габон, Камерун, Малави).

Конституционно-авторитарный режим может сосуществовать как с однопартийной, так и с квазимногопартийной системой, фак­тически исключая, однако, легальную возможность для оппози­ции подорвать положение правящей верхушки. Здесь весьма по­казателен пример Индонезии, где перемены в политическом ру­ководстве страны смогли произойти в результате широких массовых народных волнений, а не путем выборов в рамках де­мократической процедуры.

Разновидностью авторитарного режима является также кле­рикальный режим, обеспечивающий фактическое господство ре­лигиозной части населения, ее решающее влияние на полити­ческую жизнь в стране. Весьма отчетливо черты этого режима проявляются в современном Иране, где не президент, а так на­зываемый руководитель нации — факих— является первым ли­цом в государстве, соединяя в своих руках верховную государ-" ственную и религиозную власть. Факих избирается пожизненно из числа высших религиозных иерархов. Сложившийся в Иране го­сударственный режим обеспечил сосредоточение реальных рыча­гов власти в руках шиитского духовенства. Занимая ключевые посты в государственном аппарате, большинство мест в иранском парламенте — меджлисе, его представители оказывают решаю­щее влияние на формирование и проведение внутренней и внеш­ней политики государства. Соблюдение мусульманского кодекса поведения обеспечивают так называемые стражи исламской рево­люции (на практике это представляет собой тотальный контроль за поведением граждан). Естественно, что это ведет к многочис­ленным нарушениям прав и свобод граждан. Особенно страдают женщины, которые подвергаются политической, экономической и бытовой дискриминации.

Сильным влиянием мусульманского духовенства характери­зуются самодержавные режимы в ряде монархических государств Арабского Востока (Саудовская Аравия, Оман, Бахрейн). В то же время в ряде дуалистических монархий (Иордания, Марокко) ус­тановился конституционно-авторитарный государственный режим со сложившейся практикой регулирования парламентской деятель­ности и ограниченной ролью оппозиции.

Политическое развитие новейшего времени обнаруживает тенденцию постепенной смены авторитарных режимов демократи­ческими. На Европейском континенте, за исключением государств — членов СНГ, практически не осталось государств с авторитарным режимом. Аналогичная тенденция проявляется и в странах Латин­

§ 3. Государственный режим

377

ской Америки. В ряде стран Азии (Индонезия, Пакистан) суще­ствующий конституционно-авторитарный режим сталкивается со все возрастающим давлением со стороны народных масс, требую­щих перехода к демократическим формам правления. После краха тоталитарного режима в СССР на его территории возникли госу­дарства с конституционно-авторитарными государственными ре­жимами (за исключением стран Балтии). Такой этап развития пред­ставляется неизбежным, так как объективное состояние обще­ства в этих государствах, уровень политической и духовной культуры не позволял сразу перейти от тоталитаризма к демок­ратическим методам управления.

Пока настоящим "заповедником" авторитарных государствен­ных режимов остается Африканский континент. Демократия с тру­дом укореняется в государствах этого континента, что объясняет­ся экономической отсталостью, неразвитостью социальной струк­туры, крайне низким уровнем политического и культурного сознания подавляющего большинства населения. Авторитарные го­сударственные режимы существуют здесь как в монархических, так и в республиканских, как в унитарных, так и в федеративных государствах. Определенной спецификой обладает авторитарный режим личной власти (Ливия). Последний утверждается в резуль­тате безграничного расширения полномочий главы государства, приобретающих гипертрофированный характер и не знающих никаких ограничений. Однако и на этом континенте происходят позитивные перемены. Прекратил существование расистский ре­жим в ЮАР, при котором в основе организации деятельности государства лежала доктрина апартеида (доктрина расового пре­восходства белого меньшинства над коренным африканским насе­лением). Весь государственный аппарат (прежде всего его кара­тельные органы) был нацелен на реализацию расистского законо­дательства, устанавливающего дискриминацию черного населения по расовому признаку. Под давлением международной обществен­ности и в результате упорной борьбы африканского народа за свои права режим апартеида рухнул. Сегодня в ЮАР осуществляется постепенный переход к демократическому государственному ре­жиму.

В настоящее время становится очевидной все большая изо­ляция авторитарных режимов на международной арене. Это все­ляет надежду на позитивные перемены в тех странах, где такие режимы еще существуют.

6 Констит. право зарубежных стран

Глава 6. Политические партии и партийные системы

§ 1. Понятие политических партий, их сущность, организация и функции

Понятие и особенности политических партий как конституционно-правового и политического института

Анализ конституционно-правовой структуры власти зарубеж­ных стран невозможен без всестороннего знания роли, места и значения политических партий. Политические партии являются особым институтом. Пронизывая все звенья конституционно-пра­вовой структуры власти, они оказывают решающее воздействие как на их формирование, так и на их функционирование. Более того, в ряде случаев они способны существенно менять офици­альный характер взаимоотношений между отдельными ветвями власти, переворачивая последние едва ли ни с ног на голову, по­зволяя формально подконтрольному органу (например, правитель­ству при парламентской форме правления) контролировать и на­правлять деятельность контролирующего органа (парламента), мо­дифицируя существующую форму правления.

В известной мере политические партии можно сравнить с нервной системой власти, передающей встречные импульсы меж­ду отдельными ее компонентами, постоянно корректирующей их взаимосвязи, подчиняющей их действия единой политической воле, удерживающей их в рамках единого политического курса и таким образом обеспечивающей более или менее слаженное, гармонич­ное функционирование всех структурных звеньев власти в целом.

Без политических партий невозможна ни выработка и форми­рование национальной политики, ни мобилизация ресурсов на ее осуществление, ни процессы принятия решений по ее реализа­ции, ни обеспечение такой реализации. Более того, без полити­ческих партий невозможно обеспечение демократии как таковой, ибо свобода деятельности политических партий — залог демокра­тии. Активная деятельность политических партий, их открытая конкуренция в борьбе за голоса избирателей, за политические и социальные приоритеты, плюрализм представляемых ими поли­тических курсов и программ, их встречная взаимокритика, ува­жительное отношение к оппозиции и т. д. и есть основа основ того, что принято называть демократией или народовластием.

По самой своей сути политическая партия имеет двойствен­ный характер. С одной стороны, это общественная организация. Иначе говоря, членство в партии — дело добровольное. Каждая

§ 1. Понятие политических партий

377

конкретная партия отражает лишь часть существующих в обще­стве интересов, взглядов и настроений (отсюда, собственно, про­исходит сам термин "партия" — от латинского слова "рагз", т. е. "часть"), объединяя на этой основе большие группы людей, от­стаивающих данные интересы и настроения в борьбе с другими интересами, представленными другими политическими партиями.

Каждый человек волен самостоятельно решать, к какой партии он хочет присоединиться и как долго в ней оставаться. При этом он добровольно берет на себя обязательства соблюдать нормы и правила внутрипартийной жизни. Нарушение их (в отличие, на­пример, от нарушения законодательной нормы) никаких админис­тративно- или уголовно-правовых последствий не имеет. К прину­дительным мерам воздействия политическая партия, как любая другая общественная организация, прибегать не может. Макси­мальной санкцией может быть лишь исключение из рядов партии.

С другой стороны, партия — это общественная организация особого рода: она имеет декларированный политический харак­тер. Политические партии создаются и функционируют во имя одной важнейшей цели — завоевания прямого, открытого конт­роля над рычагами власти с тем, чтобы использовать государ­ственный механизм для реализации своих программных устано­вок. В этом конституционно-правовая сущность политических партий. Этим они решительно отличаются от всех других обще­ственных организаций, в том числе и тех, которые также уча­ствуют в политическом процессе, как, например, предпринима­тельские союзы, лоббистские группы, группы давления, в извес­тной мере профсоюзы и т. д. Последние также могут поддерживать отдельных кандидатов в ходе выборов, помогать им рекламой, деньгами, средствами связи и пр., но лишь политические партии — и только они — могут создавать свои фракции в парламенте (со­здание партийных групп на профессиональной основе в большин­стве зарубежных стран юридически запрещено), предопределяя и направляя функционирование представительного органа влас­ти. Лишь политические партии могут формировать правительство, ориентируя его политический курс.

Двойственный характер политических партий имеет самое непосредственное практико-прикладное значение для каждого гражданина. С одной стороны, человек полностью свободен в ре­шении вопроса о том, вступать ему или не вступать в какую-либо политическую партию, брать на себя соответствующие доброволь­ные обязательства или не брать. На его гражданско-правовом ста­тусе это никак не отразится.

Однако, с другой стороны, если гражданин хочет воспользо­ваться одним из важнейших своих политических прав — прини­мать участие в государственной жизни, в формировании институ­тов власти, — он, по сути дела, обязан вступить в партию или стать сторонником одной из политических партий. Более того, если он хочет воспользоваться пассивным избирательным правом и быть

377 Глава 6. Политические партии и партийные системы

Историческое развитие политических партий

Первоначально политические партии в их современном по­нимании появились в Европе в период буржуазных революций. Потребность в новом политическом институте была обусловлена самим характером политических перемен. На смену королевскому суверенитету пришел суверенитет народа, произвол абсолютист­ской власти стал заменяться демократическим народным предста­вительством, т. е. системой власти народа, реализуемой через вы­борных представителей. Вот тут-то и понадобились политические партии. Логика борьбы за представительские мандаты подтолкну­ла сторонников различных взглядов объединяться в партии. При этом можно говорить о формировании двух лагерей: тех, кто пытался отстаивать прежние порядки, привилегии монарха и фе­одалов, с одной стороны, и тех, кто выступал за политические свободы, права человека и равноправие — с другой. На данном этапе политические партии, естественно, были еще малочислен­ными и маловлиятельными. Не имея необходимого опыта, они ог­раничивались вспомогательной ролью, не претендуя на лидерство в политическом процессе.

Со временем, однако, ситуация начала быстро меняться. Факторами быстрого развития партий стали: усложнение со­циальной структуры общества; обострение социальных проти­воречий и, как следствие, вовлечение в политику все более широ­ких слоев и категорий населения; усложнение самого государствен­ного механизма, общее повышение регулирующей роли государства; бурное экономическое развитие регионов, обусловившее появление специфических региональных интересов, требовавших своей за­щиты; техническое развитие средств коммуникации, привед­шее к информационному взрыву, что вывело возможности партий­

избранным, если он хочет сделать политическую карьеру, ему мало быть просто сторонником партии. Ему обязательно надо стать по­литическим активистом, пробиваясь в партийные лидеры. Ибо время беспартийных депутатов давно миновало. Сложность и, глав­ное, дороговизна предвыборных кампаний делает сегодня предвы­борную борьбу для кандидатов, не использующих мощную под­держку партийного аппарата, бесперспективной.

Таким образом, членство в партии — ключ к полномасштаб­ному использованию еще одного конституционно-правового инсти­тута — института прав и свобод человека. Более того, учитывая значение политических партий в подготовке и проведении выбо­ров, можно сказать, что деятельность политических партий явля­ется одной из важнейших форм реализации таких конституцион­ных принципов, как принцип народного суверенитета и представи­тельного правления. Другими словами, на политических партиях, на их активной жизнедеятельности зиждется основа основ консти­туционализма современных цивилизованных стран.

§ 1. Понятие политических партий

ной деятельности на принципиально новый уровень. В итоге по­литические партии изменились и количественно, и качественно. К концу XIX в. значительно расширился спектр представляемых ими политических сил и, главное, формирование ведущих инсти­тутов власти на партийной основе фактически стало общеприня­той нормой. Политические партии уверенно и твердо заняли свою нишу в политической и государственной жизни, правда, все еще оставаясь при этом с точки зрения закона лишь одной из разно­видностей общественных организаций.

Качественно новым этапом в развитии политических партий можно считать середину XX века. Резко возросшие роль и значе­ние политических партий подтолкнули законодателя к кон­ституционному регулированию их статуса, свидетельством чего могут служить, в частности, первые послевоенные конституции (Франции, Италии, Японии и др.). Несколько позже — в 60-е годы — в большинстве зарубежных стран стали появляться спе­циальные законы о политических партиях, развивающие и под­тверждающие их специфику по отношению к другим обществен­ным организациям, признавая за ними особое место и значение. Другими словами, политические партии получили признание де-юре, стали конституционно-правовыминститу'том. Был раз­работан детальный правовой регламент порядка создания и дея­тельности политических партий, что, в свою очередь, не могло не содействовать дальнейшему укреплению их позиций. Полити­ческие партии стали, по определению многих российских и зару­бежных исследователей, органической, т. е. неотъемлемой, час­тью государственного механизма. Последнее означает, что без по­литических партий функционирование современного государства в зарубежных странах, полное и эффективное осуществление им своих функций, по сути дела, невозможно.

Наконец, укажем на еще один современный этап развития политических партий в зарубежных странах. В 70—80-е годы за­конодатель ввел институт государственного финансирования по­литических партий, т. е. выделения им денег из государственного бюджета. Это решение в известной мере логично, если принимать во внимание сказанное выше: раз политические партии имеют столь высокое значение для жизнедеятельности государства, то последнее должно позаботиться об их финансовом обеспечении.

У данной проблемы, правда, есть своя оборотная сторона: при этом неизбежно затрагивается природа политических партий как общественных организаций, начинает прослеживаться тенден­ция к их известному огосударствлению. А это, в конечном счете, может отразиться на самой способности политических партий ус­пешно выполнять свои основные функции. Подробнее данный воп­рос будет рассмотрен ниже. Сейчас же отметим лишь одно: данное решение имеет свои плюсы и минусы. Потому-то государственное финансирование политических партий вводится в политико-пра­вовую практику зарубежных стран осторожно, существует на со­

377

Глава 6. Политические партии и партийные системы

временном этапе не повсеместно, и, главное, нигде не покрывает всех финансовых потребностей политических партий, оставляя для них возможность и необходимость поиска традиционных для всех политических партий частных источников финансирования.

В работах западных и российских исследователей наряду с изложенной точкой зрения о резком возрастании роли и значения политических партий можно встретить и диаметрально противо­положные взгляды — о значительном падении влияния полити­ческих партий, об оттеснении их на второстепенные позиции, об их кризисе и чуть ли даже не смерти. Данные оценки, разумеет­ся, нельзя не учитывать. Тем более что они — как это может показаться ни парадоксально на первый взгляд — вполне совмес­тимы с вышеизложенным. Все зависит от того, под каким углом зрения анализировать политическую реальность, каковы приори­теты и исходная специализация исследователя.

Об относительном падении роли политических партий гово­рят преимущественно социологи и политологи и их точка зрения вполне оправданна. С середины XX века у политических партий появились мощные конкуренты — различные группы давления, лоббисты и пр. Все активнее политикой стали заниматься пред­принимательские союзы. Быстро развиваются прямые и обрат­ные, явные и скрытые взаимосвязи между бизнесом и полити­кой, что привело даже к появлению новых терминов — "полити­ческие инвестиции", "политический бизнес" и др. Политические партии потеряли свою былую монополию в политике. Этот факт бесспорен. Однако это никак не отражается и не может отразить­ся на роли и функциях партий в жизнедеятельности государствен­ных институтов власти (правительства, парламента и др.). Тут у них конкурентов по-прежнему нет. Потому-то исследователи, ана­лизирующие данный срез политико-правовой реальности, — юри­сты, специалисты в области конституционного права — не могут не делать вывода о возрастании роли политических партий.

Организационное строение политических партий

Отмеченная особенность партий как организаций прежде всего политических, ориентированных на борьбу за власть, очевидно предполагает разработку ими соответствующих программных до­кументов. Наличие программы, основополагающего партийного документа, предопределяющего все ее действия и инициативы — важнейшая отличительная черта политической партии.

В программе, как правило, декларируются основные страте­гические цели партии и способы их достижения; излагаются воп­росы тактики партийной борьбы, отношения с возможными союз­никами; указываются важнейшие политические, экономические, социальные, международные ориентиры и приоритеты, а также предполагаемые конкретные шаги в указанных сферах, в случае

§ 1. Понятие политических партий

если партия придет к власти; намечаются ориентировочные сроки реализации поставленных целей. Иначе говоря, программа — это "лицо" партии.

Программа служит основой для классификации политических партий, определения конкретного места каждой из них в полити­ческой палитре. При этом можно различать, в частности, партии демократические и недемократические (а порой и диктаторские); партии правой, левой или центристской ориентации и т. д.

Анализ программы партии требует особого внимания иссле­дователя. Программа выражает социально-политическую сущность партии, показывая, чьи интересы она защищает, какие социаль­но-политические силы за ней стоят. На конкретные положения и тем более формулировки программы оказывают воздействие мно­гие факторы. Программа должна быть привлекательной для мак­симально широкой аудитории — ведь любая партия борется за избирателей. Социально-политическую сущность партии отража­ют базисные, концептуальные положения партийной программы, ее явные или скрытые принципы, те установки, по которым партия менее всего склонна идти на уступки и компромиссы.

Социальная база партии — понятие более широкое. Это по­нятие показывает, какие группы и категории населения поддер­живают данную партию, основные положения ее программы.

Еще более широким понятием является понятие электората. Партийный электорат — это вся совокупность избирателей, от­дающих свои голоса за кандидатов данной партии. Наряду с убеж­денными сторонниками партии, электорат может включать в себя и значительную часть "случайных", "временных" голосов, т. е. го­лосов тех избирателей, которые в ходе голосования среагировали на конкретный предвыборный рекламный трюк, конкретную лич­ность кандидата, иногда даже просто удачную фразу или шутку или сами пошутили таким образом. Недооценивать данную часть электората нельзя — ведь каждый пятый, а то и четвертый изби­ратель, как показывают опросы общественного мнения в зару­бежных странах, окончательное решение о том, кому отдать свой голос, принимает в последний момент, порой даже на самом изби­рательном участке. И эти голоса при известном стечении обстоя­тельств могут оказаться решающими — потому-то за них всегда идет острейшая конкурентная борьба между всеми политическими партиями.

Для реализации программных установок и задач политичес­кие партии, естественно, должны располагать соответствующим механизмом. Базисным звеном такого механизма является сама партийная организация. Наличие последней — еще одна из важ­ных отличительных характеристик политической партии как кон­ституционно-правового института. Строятся партийные организа­ции, как правило, на следующей основе.

В каждой политической партии есть рядовые члены и есть руководящие органы, координирующие и направляющие действия

377 • Глава 6. Политические партии и партийные системы

рядовых членов. Высшим руководящим органом партии являет­ся съезд. Регулярность созыва съездов различна: чаще — раз в два года. Бывают и ежегодные съезды (у левых партий), бывают и другие варианты — Республиканская и Демократическая партии США, например, проводят свои съезды только в год президент­ских выборов, т. е. каждые четыре года. На съездах решаются принципиальные политические вопросы или, как в США, утвер­ждаются официальные кандидаты в президенты.

Текущая работа партии направляется центральными руко­водящими органами (исполнительными бюро, политическими ко­митетами и т. д.), избираемыми на съездах, во главе с лидером (председателем, генеральным секретарем) партии. Как правило, узкая группа руководящих работников концентрирует в своих ру­ках огромные полномочия, предопределяя как решение всех партийных дел, так и общие программные установки партии. Но что особенно важно, в их руках находится кадровая политика, т. е. подбор кандидатов в состав правительства и на ведущие госу­дарственные посты в случае победы данной партии на парламент­ских выборах. В этом важнейший залог авторитета и огромного влияния членов руководства в партии — они предопределяют пер­спективу, да и саму возможность политической карьеры для ря­довых членов.

Основу партии составляет ее аппарат. Обычно он состоит из высококвалифицированных профессионалов. Крупные общенаци­ональные политические партии, естественно, имеют как централь­ный аппарат, находящийся в столице, так и периферийные орга­ны, направляющие партийную работу на местах. При этом зачас­тую весь партийный аппарат строится на централизованной основе, подчиняясь жесткой партийной иерархии, что является немало­важным условием эффективности партийной деятельности.

Местные партийные органы обычно строятся по территори­альному принципу, т. е. они как бы "привязаны" к политико-тер­риториальному делению страны. Это существенно облегчает пред­выборную рекламно-пропагандистскую работу политических партий, поскольку именно на этой же основе, как известно, со­здаются и избирательные округа. Значительно реже использует­ся территориально-производственный принцип (создание местных партийных организаций, например, на крупных предприятиях). Данный принцип практикуется иногда коммунистическими парти­ями, опирающимися в данном отношении на опыт партийного стро­ительства в бывших социалистических странах (где это было нор­мой). В странах с рыночной экономикой возможности этого ограни­чены помимо прочего институтом частной собственности.

В большинстве политических партий организационно оформ­лена взаимосвязь между органами партии и ее членами. Нередко допускается как индивидуальное, так и коллективное членство. В состав Лейбористской партии Великобритании, например, входят профсоюзы — Британские тред-юнионы.

§ 1. Понятие политических партий

377

Существует определенная процедура вступления в партию (порой даже требуется кандидатский стаж), члены партии имеют специальный документ (партийный билет или карточку), уплачи­вают партийные взносы (ежегодно, реже ежемесячно), должны подчиняться партийной дисциплине. Последняя, однако, не ис­ключает возможности существования в политических партиях фракций, объединяющих членов партии, чья позиция, находясь в рамках общего политического курса, тем не менее отличается известной спецификой. Более того, во многих случаях за стабиль­ными фракциями фиксируются квоты в руководящих партийных органах.

Все названные вопросы обычно фиксируются в уставе партии — специальном документе, регламентирующем организа­ционную структуру и нормы внутрипартийной жизни. Устав — документ сугубо внутрипартийный. Однако иногда законодатель формулирует развернутые требования к партийному уставу, стре­мясь тем самым юридически гарантировать демократизм внутри­партийной жизни.

Интересным примером в данном отношении может являться Закон о политических партиях Германии 1967 г., в котором урегу­лированы многие нормы, обычно затрагиваемые лишь в партий­ных уставах. Безусловно, тут присутствует воздействие истори­ческого контекста: новая правящая элита Германии стремилась перестраховаться от имевших место ошибок и законодательно в корне пресечь возможность появления вновь на германской земле жестких диктаторских политических партий. В целом же целесо­образность столь глубокого и детального регламентирования госу­дарством внутрипартийной жизни политических партий едва ли оправдана — ведь это все-таки общественные организации. Но факт остается фактом. Названный закон отражает важные тен­денции современного развития политических партий в зарубеж­ных странах.

Перечисленные основы партийного строительства, конечно же, варьируются в каждом конкретном случае. В целом можно выделить два общих направления, два варианта партийных орга­низаций.

С одной стороны, существуют политические партии органи­зационно сильные (иногда их называют организационно оформ­ленными). Это партии, располагающие послушным иерархичным разветвленным партийным аппаратом. К таковым чаще всего от­носятся партии левого толка и особенно радикально настроенные партии (как левые, так и правые). Но не только они. Примером сильной модернистской консервативной правой политической партии может служить голлистская партия Объединение в под­держку республики во Франции, которая изначально создавалась как мощная машина по улавливанию и контролю голосов избира­телей, используя в этих целях все современные политические методы и технологии.

377

Глава 6. Политические партии и партийные системы

С другой стороны, существуют организационно слабые партии. Называть их неоформленными едва ли оправданно. Они также оформлены, у них также есть аппарат, способный, как свиде­тельствует практика, работать весьма эффективно. Но методы его работы иные, специфичные. Акцент делается не на формальном членстве в партии с его традиционными атрибутами (партудосто-верения, взносы, дисциплина и пр.), а на реальном политическом поведении сторонников партии, их готовности "работать" на партию, всемерно ее поддерживая (для этого искусно воспиты­ваются ценности семейных политических традиций и ориентиров). Причем поддерживать не только голосами на выборах, но и фи­нансово. Примерами подобных политических партий могут являть­ся Республиканская и Демократическая партии в США. Однако и здесь в последнее время можно наблюдать определенную тенден­цию возрастания интереса и внимания к организационной работе.

Вместе с тем все крупные политические партии вне зависи­мости от типа их организации стремятся максимально использо­вать любые возможности для активной работы с избирателями в целях расширения своего влияния, что обусловливает непрерыв­ное совершенствование организационных форм работы.

Сегодня стало едва ли не нормой либо создание непосредствен­но при политических партиях собственных аналитических и иссле­довательских центров (иногда их называют "мозговыми трестами"), либо налаживание тесных контактов с соответствующими формаль­но независимыми организациями. Без подобной научной поддержки уже не обойтись. Примерами здесь могут служить, в частности, Бруклинский институт, ориентированный на Демократическую партию, и Фонд населения или Энтерпрайз, сотрудничающие с Рес­публиканской партией в США. Подобные центры генерируют новые идеи и концепции, способные привлечь к себе массы; здесь разраба­тываются вопросы стратегии и тактики политической борьбы; тща­тельно изучаются все изменения в общественном мнении; готовятся предложения для предвыборных платформ и т. д.

Неотъемлемое право всех политических партий — работа со средствами массовой информации. Многие политические партии имеют свои собственные партийные газеты и журналы, причем порой разнообразные, рассчитанные на разные категории населе­ния. Если у партии нет собственных средств массовой информа­ции, ведется активная работа с частными СМИ, либо острая борьба за равный доступ к государственным радио- и телеканалам.

Наконец, все политические партии стремятся наладить близ­кие, привилегированные отношения с массовыми общественны­ми организациями (профсоюзными, молодежными, студенчески­ми, женскими и т. д.), пытаясь распространить на них, а значит, опять же на избирателей, свое влияние. И это дает значительные результаты — достаточно вспомнить о богатом опыте Лейборист­ской партии в Великобритании, социал-демократических партий в Скандинавских странах, Демократической партии в США и т. д.

§ 1. Понятие политических партий

Функции политических партий

Наглядное представление об общей роли и значении полити­ческих партий в обществе и государстве дает анализ их функций, т. е. основных направлений их деятельности, обусловливаемых ре­шаемыми политическими партиями задачами. При этом следует говорить о двух основных группах функций, отражающих две сферы деятельности политических партий: во-первых, о функци­ях, связанных с деятельностью политических партий как медиа­тора, посредника между обществом и государством, и, во-вто­рых, о функциях, обусловленных их важнейшей ролью в жизне­деятельности государственного механизма. Каждое из двух названных направлений обладает своей спецификой и своеобразием.

Первое направление — деятельность политических партий как посредника между обществом и государством — наиболее ре­льефно раскрывает их природу именно как общественных орга­низаций. При этом политические партии выполняют следующие функции:

1. Политические партии открывают возможность для каждого гражданина политически самоопределиться. Именно на основе общности взглядов й идей, как известно, граждане объединяются в различные политические партии. Тем самым они получают мощ­ный инструмент борьбы за свои идеи. При этом сама борьба теряет межличностный, индивидуальный характер, она как бы социаль­но институциализируется, переходит в другое русло, приобрета­ет общественно значимый характер. Политические партии помо­гают гражданам осознать возможность совмещения личных запро­сов с интересами группы, более того, активно к тому подталкивают. В этом их важнейшая роль. И это само по себе резко снижает возможный разрушительный потенциал борьбы идей (соответству­ющими примерами, к сожалению, богата история человечества). Становится возможной формулировка определенных "правил игры", более того, даже их правовое закрепление. Тем самым создаются известные барьеры на пути к социальным катаклиз­мам, решаются вопросы безопасности общества, его выживания.

2. Политические партии помогают отдельным социальным груп­пам и категориям населения осознать и сформулировать свои ин­тересы. Эта задача чрезвычайно сложна. Объединение не может происходить на основе суммирования массы частных интересов. Агрегация социальной группы происходит на базе общих для дан­ной группы интересов. Только такой фундамент может служить основой для выработки общего политического курса, дающего представление о приоритетах данной социальной группы, о том, как она предполагает решать существующие в обществе пробле­мы. Все это в связном обобщенном виде излагается в партийных программах. Разработка последних — важнейшая задача полити­ческих партий. Таким образом, различные социальные группы и категории населения как бы самоопределяются по отношению друг

377

Глава 6. Политические партии и партийные системы

к другу, их общие интересы проецируются в плоскость партий­ных программ, т. е. связных систем идей и концепций. А это в свою очередь создает основу для политического процесса.

3. Политические партии помогают организовать политичес­кий процесс, выявить в обществе доминирующие взгляды и на­строения о путях его дальнейшего развития. Посредством поли­тических партий гражданское общество самовыражается и само­регулируется. Причем, что крайне важно, обеспечивается это демократическим путем. В конкурентной межпартийной борьбе, т. е. в борьбе различных политических идей и концепций, выявля­ются те, которые пользуются в данный момент наибольшей попу­лярностью. Они-то и берутся за основу в деятельности формируе­мого победившей партией правительства. Тем самым создаются предпосылки для управления государством в соответствии с волей большинства — основы основ демократии. Более того, одновре­менно выясняется и воля меньшинства. В зависимости от степени популярности в обществе "проигравших" идей и концепций, от "удельного веса" этого меньшинства, некоторые из его концеп­ций могут также найти свое позитивное применение (например, путем создания коалиционных правительств, прямого учета или заимствования победившей партией идей, достаточно популяр­ных в обществе и не противоречащих ее программным установ­кам, и т. д.). А это — важный залог стабильности как самой влас­ти, так и общества в целом.

4. После того как правительство сформировано и начало функционировать, политические партии обеспечивают механизм обратной связи между обществом и государством. Последнее крайне важно, так как позволяет правительству как бы "держать руку на пульсе общественных настроений". Получая информацию о том, как в обществе воспринимаются те или иные шаги правитель­ства, что пользуется поддержкой масс, а что нет, какие пробле­мы теряют актуальность, а какие, напротив, оказываются в цен­тре внимания, правящая элита получает возможность оператив­но корректировать проводимую политику, меняя соответствующие приоритеты, а при необходимости и предпринимать активные меры по воздействию на общественное мнение.

Данная функция называется коммуникативной. Механизмы ее реализации разнообразны — от активного использования партийных средств массовой информации, проведения массовых партийных мероприятий (митингов, демонстраций, акций протес­та, масштабных рекламно-пропагандистских кампаний и т. д.) до регулярных личных контактов партийных активистов, в том чис­ле и лидеров с избирателями, особенно на местах. Подобного рода партийная деятельность является одним из важных компонентов, позволяющих правительству оставаться у власти весь положен­ный ему срок, а затем и претендовать на повторное назначение.

5. Реально, однако, полной бесконфликтности общественно-политического процесса обеспечить невозможно. Следовательно,

§ 1. Понятие политических партий

377

любым странам (особенно парламентской формой правления) периодически приходится сталкиваться с правительственными и социальными кризисами. И тут снова необходима помощь полити­ческих партий, обеспечивающих соответствующие институци­онные формы выхода из кризисных ситуаций. Спасительным фак­тором становится сама многопартийность, т. е. многовариантность возможных путей развития; существующая между партиями кон­куренция; с годами отлаженный (порой даже регулируемый нор­мативно) механизм взаимоотношений между правящей партией и оппозицией, уважительное отношение к статусу последней. В Ве­ликобритании, например, это подчеркивается даже терминоло­гически: наряду с правительством "Ее Величества королевы" здесь существует и оппозиция "Ее Величества", не только де-факто, но и де-юре являющаяся составной частью истэблешмента.

С одной стороны, межпартийная конкуренция не дает ни од­ному участнику политического процесса расслабиться, даже если он находится у власти, постоянно подталкивая его к совершен­ствованию и своего курса, и методов его осуществления, подпи­тывая его новыми идеями, провоцируя его на все новые и новые инициативы.

С другой стороны, если в результате резкого обострения социальных и политических конфликтов правящая партия теря­ет свое значение, партийная система тут же предлагает альтер­нативный вариант, выдвигая на первые роли вчерашнюю оппо­зицию. Последняя порой даже имеет свой так называемый "тене­вой кабинет", дублирующий действующее правительство и позволяющий оппозиции тут же включиться в работу, не теряя времени на то, чтобы войти в курс дел. При этом осуществляются корректировки правительственного курса, причем если к власти приходит партия с иной политической платформой, то весьма значительные. Смена Республиканской партии Демократической в США, например, всегда связана с увеличением налогообложе­ния.

Конечно, это не импонирует частному бизнесу, но позволяет администрации за счет роста бюджета развивать новые социальные программы, тем самым гася социальную напряженность в стране в целом. При этом рычаги власти при смене партий в правитель­стве ни на минуту не остаются бесконтрольными. Отлаженная партийная система не допускает вакуума власти — в этом ее важ­нейшее предназначение. Тем самым, несмотря на периодически возникающие кризисные ситуации, нормальная жизнедеятельность общества никогда не прерывается.

6. Наконец, еще одна важная функция политических партий — подготовка управленческих кадров, политической элиты. Полити­ческие партии — уникальный институт, пронизывающий по го­ризонтали все слои общества. Ее предназначение — работать с массами. А это предоставляет прекрасные возможности, с одной стороны, для поиска, отбора, воспитания и продвижения на руко­

377

Глава 6. Политические партии и партийные системы

водящие должности перспективных лидеров, а с другой — для организаций для них массовой поддержки, без чего успешная по­литическая карьера невозможна.

При этом речь идет не только о собственно партийных лиде­рах. Теснейшим образом взаимодействуя и с массовыми обществен­ными организациями, и с государственными структурами, борясь за расширение своего влияния, политические партии продвигают своих людей по всем направлениям, выполняя роль своеобразно­го отдела кадров и для государственного аппарата, и для обще­ственных организаций. Среди политической элиты практически всех ведущих стран мира сегодня невозможно встретить ни одного по­литика, не прошедшего школы партийного отбора и воспитания.

Вторая группа функций политических партий связана с их местом и ролью в жизнедеятельности конституционных институ­тов власти. В данном случае четко прослеживается значение по­литических партий как органической части государственного ме­ханизма. При этом прежде всего необходимо отметить следую­щие функции политических партий:

1. На деятельности политических партий держится практи­чески весь процесс формирования представительных органов вла­сти, организации и проведения избирательных кампаний. Партии занимаются подбором и выдвижением кандидатов в депутаты; они организуют масштабную рекламно-пропагандистскую кампанию, обеспечивая своим кандидатам поддержку избирателей; они фи­нансируют предвыборные расходы, используя для этого как соб­ственные средства, так и частные пожертвования, сбор которых чрезвычайно трудоемок; в ряде стран они участвуют в формиро­вании избирательных комиссий и даже сами печатают избира­тельные бюллетени; представители партий следят за ходом голо­сования, всегда присутствуют при выдаче бюллетеней и подсчете голосов.

2. Партии обеспечивают эффективную работу парламента, вся внутренняя организация которого структурно "привязана" к деятельности политических партий. При формировании руководя­щих органов палат и парламентских комиссий, как известно, преж­де всего учитывается партийная принадлежность депутатов. Сами комиссии создаются исключительно на партийной основе, причем таким образом, чтобы баланс политических сил в каждой комис­сии строго соответствовал балансу сил в палате в целом. Цент­ральная движущая сила законодательного процесса — парламент­ские группы (партийные фракции). Опираясь на механизм партий­ной дисциплины в ходе голосования, политические партии де-факто предопределяют социально-политическое содержание за­конодательства, а в ряде случаев и сам характер взаимоотноше­ний между законодательной и исполнительной властью, заметно корректируя конституционные схемы.

3. Партии формируют и предопределяют общий политичес­кий курс правительства. В современном мире все правитель­

§ 2. Классификация политических партий

377

ства создаются только на партийной основе (при парламентской форме правления соответствие партийной окраски правитель­ства и парламентского большинства — краеугольный камень жиз­недеятельности исполнительной власти). Конкретные же направ­ления правительственного курса жестко предопределены пред­выборной платформой победившей на выборах партии. Более того, сформированное правительство обычно производит перестанов­ки на ведущих административных постах, так что и сам госу­дарственный аппарат также неизбежно приобретает партийную окраску.

4. Политические партии оказывают решающее воздействие на выборы главы государства. В президентских республиках име­ет место прямая взаимозависимость: президент всегда представ­ляет конкретную партию и именно из ее активистов (как, напри­мер, в США) после победы на выборах формирует свою админис­трацию. При парламентской форме правления к президенту порой предъявляется требование политической нейтральности. В таком случае он после выборов формально приостанавливает свое член­ство в партии. Но это никак не умаляет значение того факта, что к" власти он пришел только благодаря партийной поддержке и вследствие этого неизбежно будет всегда симпатизировать конк­ретной партии.

5. Не менее важна деятельность политических партий для функционирования органов местного самоуправления. Именно партийные группы муниципальных советов фактически предоп­ределяют выборы мэра, председателей комиссий, других должно­стных лиц муниципалитетов, распределяют места в комиссиях и т. д. Все вопросы, подлежащие рассмотрению муниципальными советами, предварительно обсуждаются в партийных группах, которые и решают судьбу этих вопросов. Наконец, партии пре­допределяют конкретное содержание и социальную направлен­ность деятельности органов местного самоуправления.

§ 2. Классификация политических партий

Для того чтобы разобраться в логике политической борьбы, прогнозировать развитие политической ситуации, необходима оп­ределенная классификация политических партий, распределение их по группам. Существует множество вариантов возможной клас­сификации партий в зависимости от тех критериев, которые бе­рутся за основу классификации. Преобладающим, однако, в зару­бежных странах является распределение политических партий по шкале: правые, центристские и левые партии. Исторически это связано с заложенной в революционные годы традицией пред­ставителей различных политических партий рассаживаться в зале заседаний французского парламента. Кроме того, на флангах можно выделять крайне правые и крайне левые, а в центре — право- и

377

Глава 6. Политические партии и партийные системы

левоцентристские партии. Конечно, в реальной жизни встречают­ся случаи, когда трудно определить четкое место конкретной партии в предложенной схеме, однако общее представление о политическом спектре действующих сил она безусловно дает.

Названная классификация отталкивается от программных партийных установок и реальных действий политических партий. Их официальные названия серьезного ₁значения не имеют, более того, порой лишь вводят в заблуждение¹. Определяющими факто­рами являются следующие: каким образом конкретная полити­ческая партия относится к государственной власти, как пони­мает функции государства; каковы ее концепции экономического развития, в частности, взгляд на институт частной собствен­ности и на налоги; какое внимание она уделяет социальным про­блемам и как видит пути и методы их решения.

На правом фланге находятся консервативные партии. Они делают ставку на частнопредпринимательскую инициативу. Пос­ледняя же, как известно, тем выше, чем меньше налоговое бре­мя. Поэтому консерваторы выступают за снижение налогов как важный фактор оживления экономической конъюнктуры. Вмеша­тельство государства в экономику, с их точки зрения, должно быть ограниченным. Но само государство — и это крайне важ­но — должно оставаться сильным. Непосредственное участие го­сударства в экономической деятельности неэффективно, государ­ственный сектор в экономике должен быть минимальным. Но го­сударство обязано жестко навязывать свою волю при обеспечении оптимальных условий для частного, прежде всего крупного, пред­принимательства, заставляя всех соблюдать сформулированные им правила игры в экономике.

В критических ситуациях государство может и должно пред­принимать решительные меры воздействия на рыночные меха­низмы, порой затрагивая интересы конкретных фирм, но спасая ситуацию для частного бизнеса в целом. Другими словами, дей­ствия государства должны быть не экстенсивными, но интен­сивными; ограниченными по масштабам, но высоко эффектив­ными, ориентированными по узким направлениям, нацеленными на болевые точки экономики. Наглядной иллюстрацией соответ­ствующих установок может служить политика так называемой "рейганомики" в США или "тэтчеризма" в Великобритании (по имени американского президента и английского премьер-мини­стра) в 80-е годы.

¹ Наглядной иллюстрацией тому может являться, в частности, название Либерально-демократической партии Японии, не имеющей к либерализ­му ни малейшего отношения. Равным образом, Национал-демократичес­кая партия Германии вовсе не ориентируется на традиционные демок­ратические ценности, а радикалы Франции или Швейцарии, во всяком случае сегодня, уже давно не имеют ничего общего с радикализмом.

§ 2. Классификация политических партий

377

Социальные проблемы для консерваторов не являются при­оритетными. Однако они не списывают их полностью со счета. Социальные проблемы, по мнению консерваторов, должны ре­шаться самим частным бизнесом за счет дополнительных прибы­лей, получаемых вследствие снижения налогов. При этом их ре­шение будет даже более эффективным, утверждают консервато­ры, ибо ни один предприниматель не заинтересован в социальных конфликтах. Лучшие условия для рабочих в перспективе лишь приносят увеличение прибыли, обеспечивая стабильность кадров.

К числу консервативных партий можно отнести Республи­канскую партию США, Консервативную партию Великобритании, Либерально-демократическую партию Японии, голлистское Объе­динение в поддержку республики Франции и т. д. Данные партии — "свои" во власти, они десятилетиями контролировали правитель­ства соответствующих стран, а если и оказывались в оппозиции (например, английские консерваторы или французские голлисты с 1997 г.), то это всегда было лишь на время и никогда серьезно не отражалось на их популярности и авторитете.

Центр политического спектра традиционно занимают ли­беральные партии. Суть их позиции — экономика, основанная на рыночных отношениях при минимальном участии государства. Пос­леднее ни при каких обстоятельствах не должно вмешиваться в сферу экономики, а уж тем более — диктовать. Рыночные меха­низмы, по мнению либералов, достаточно эффективны для того, чтобы обеспечить саморегуляцию. То же самое касается и граж­данского общества в целом — либералы и здесь не допускают вмешательства, а уж тем более насилия, со стороны государства, полагаясь на институты самого гражданского общества. За госу­дарством признается преимущественно одна главная функция — поддерживать порядок, обеспечивать безопасные условия жизни для граждан, следить за тем, чтобы соблюдался существующий закон.

Подобные взгляды были чрезвычайно популярны в период буржуазных революций. С соответствующими установками новый класс предпринимателей боролся за власть. В XIX веке либераль­ные партии были массовыми и влиятельными (первоначально имен­но Либеральная партия, как известно, была партнером консерва­торов по двухпартийной системе в Великобритании). Сегодня по­литическая и экономическая ситуация в зарубежных странах круто изменилась. Изменилось и положение либеральных партий. Ныне это в основном мелкие, маловлиятельные партии, далеко не все­гда перешагивающие в ходе выборов пятипроцентный барьер. Ориентируются они преимущественно на интересы средних слоев населения (интеллигенция, мелкие и средние предприниматели, ремесленники и т. д.). Примерами таких партий могут быть Сво­бодная демократическая партия Германии, Либеральная партия Великобритании, Партия центра в Швеции, итальянская Либе­ральная партия и др.

377 Глава 6. Политические партии и партийные системы

Левый фланг представлен социал-демократическими парти­ями¹. Их позиции диаметрально противоположны позициям кон­серваторов. Социал-демократы выступают не только за активное вмешательство государства в экономику, но и за его непосред­ственное участие в экономической деятельности. Исключительно рыночных механизмов для обеспечения сильной и здоровой эконо­мики, по их мнению, недостаточно, не говоря уже о слишком высоких социальных издержках. Экономика должна иметь два вза­имодействующих и взаимодополняющих сектора: частный и госу­дарственный. Причем национализации, по их мнению, подлежат не только отдельные предприятия, но и целые отрасли промыш­ленности (если они малопривлекательны для частного бизнеса). Именно так, в частности, поступают лейбористы Великобритании, когда оказываются у власти (консерваторы, правда, сменяя их в правительстве, позже все это денационализируют). Благодаря уси­лиям французских социалистов сегодня до 20% производственных мощностей Франции находится в собственности государства.

Социальные проблемы для социал-демократов являются при­оритетными. В данном отношении они также выступают за масш­табное участие государства, предлагая финансировать многочис­ленные социальные программы за счет бюджетных средств. Соци­альные проблемы при этом безусловно решаются. Сокращается безработица, растет заработная плата, улучшаются условия тру­да, социальное обеспечение, медицинское обслуживание и т. д. Однако оборотной стороной медали становится неизбежное повы­шение налогов. Конечно, социал-демократы пытаются и здесь ис­кать более или менее справедливые решения, перенося основную тяжесть налогового бремени на богатых, вводя драконовские по­боры на сверхприбыли. Однако предотвратить неизбежные нега­тивные для экономической конъюнктуры последствия высокого налогообложения, в том числе экспорт капиталов из страны, уда­ется далеко не всегда.

Примерами данного типа партий могут являться Лейборист­ская партия Великобритании, социалистические партии Франции, Италии, Испании, Австрии, социал-демократические партии Гер­мании и скандинавских стран. Это — крупные и влиятельные партии, нередко пользующиеся стабильной поддержкой большин­ства избирателей своих стран. Последнее позволяет им бессменно,

¹ Необходимо, однако, учитывать то, что сама социал-демократия дале­ко не однородна. Некоторые социал-демократические партии логичнее относить к центру, порой даже к правому центру. Более того, даже одна и та же партия на различных этапах своего развития может менять свое место в политическом спектре. Так, французские социалисты периода IV Республики всегда блокировались с консерваторами, входя с ними во все коалиционные правительства. В 70-х годах они круто изменили так­тику, переместившись на левый фланг, начав сотрудничать с коммунис­тами вплоть до выделения им (в частности в 1980 и 1997 годах) министер­ских портфелей.

§ 2. Классификация политических партий

377

десятилетиями (в частности в скандинавских странах), формиро­вать правительства.

На левом фланге находятся также коммунистические партии. Отличительная черта последних — принципиально нега­тивное отношение к частной собственности. Это одна из централь­ных посылок марксистско-ленинской идеологии. Коммунисты выс­тупают за огосударствление экономики, развитие ее на плановых началах. При этом, естественно, решение всех социальных про­блем также ложится на плечи государства, т. е. на бюджет. Идеал коммунистов — гармонично развитое общество, в котором полно­стью обеспечена социальная справедливость, нет бедных и угне­тенных. Общество, в котором каждый работает по способностям и получает по потребностям.

Теоретически против подобной постановки вопроса трудно возражать. Проблема, однако, в том, что практически реализо­вать данный абстрактный идеал невозможно. С одной стороны, ого­сударствление экономики убивает в ней главное — мотивацию труда. Неизбежным становится прямое или скрытое принужде­ние. С другой — стремление все планировать и распределять по­рождает огромный бюрократический аппарат, начинающий дов­леть над обществом. В обоих случаях приходится жертвовать пра­вами и свободами человека и, как следствие, общество неотвратимо скатывается к жестким диктаторским, тоталитарным режимам, прямо противоречащим теоретически рисуемому идеалу. Убеди­тельное тому подтверждение — печальный эксперимент в стра­нах Восточной Европы, не говоря уже о более чем 70-летнем опыте бывшего СССР.

В послевоенные годы коммунистические партии активно дей­ствовали во многих странах Западной Европы, в ряде случаев занимая сильные позиции (во Франции и Италии их поддерживал чуть ли не каждый пятый, а то и четвертый избиратель). В 90-х годах, после перехода стран Восточной Европы, а особенно Рос­сии, на рельсы глубоких демократических преобразований, раз­вития рыночной экономики, влияние компартий повсеместно рез­ко упало. Сегодня коммунистическая идеология в мире пережива­ет очевидный кризис.

Изложенная классификация, давая представление о прин­ципиальном балансе сил в конкретных странах, разумеется, не исчерпывает всех красок политической палитры. Углубляя ана­лиз, можно использовать дополнительные критерии классифи­кации, в том числе нижеследующие:

• Учет методов действия политических партий. На этой основе различаются партии демократические, действующие строго в рамках конституции, соблюдающие "правила игры", с ува­жением относящиеся к оппозиции (большинство из вышеназ­ванных партий) и партии радикальные, готовые во имя соб­ственных интересов жертвовать демократией, склонные к авантюрам (коммунистические партии). Особую группу состав­

377

Глава 6. Политические партии и партийные системы

ляют экстремистские партии, делающие ставку на силу, используя откровенно противозаконные методы борьбы (тер­рор, путчи, саботаж, захват заложников и. т. п.). Радикаль­ные партии, как правило, четко организованы, имеют силь­ную, хорошо отлаженную структуру, отличаются жесткой дисциплиной, строгим отбором членов, высокими партийны­ми взносами, нередко в их составе (особенно у экстремистов) имеются специальные боевые подразделения для организа­ции силовых акций и т. д. Радикалы и экстремисты имеются как на левом, так и на правом флангах. В числе праворади­кальных нередко фигурируют партии неофашистского, на­ционалистического, расистского характера. Отношение политических партий к религии. Те из них, кото­рые стремятся активно использовать в своей идеологии по­стулаты христианства, совмещая их с традиционными ценно­стями демократии, объединяя граждан на основе общности веры называются конфессиональными (вероисповедными) партиями. Примерами таковых могут быть Христианско-де-мократический союз Германии, христианско-социальные партии Бельгии и Люксембурга, христианско-демократичес-кие партии Италии, ряда латиноамериканских стран и т. д. В Западной Европе бурный рост влияния и авторитета таких партий пришелся на послевоенные годы, когда они выступи­ли инициаторами восстановления ликвидированных фашис­тами институтов демократии. Сегодня они нередко занимают лидирующие позиции, чему в немалой степени способствует тот факт, что политически они находятся на правом, консер­вативном, фланге. Правда, среди конфессиональных партий есть и свои "радикалы" — клерикальные партии, претенду­ющие на контроль (причем не только идеологически, но и реально) как общества, так и государства, институтов власти. В Европе подобные партии в настоящее время практически уже не встречаются (их время прошло), но вот в ряде ис­ламских стран в виде фундаментализма они действуют весь­ма активно.

Отношение партий к национальной принадлежности граждан. Партии, объединяющие националистически настроенных граждан, составляют особую группу. Националистические партии создаются там, где исторически сложились конфликт­ные межнациональные ситуации, остающиеся по сегодняш­ний день фактором политической борьбы. Обычно при этом речь идет об интересах национального меньшинства, настаи­вающего на удовлетворении своих определяемых националь­ной спецификой запросов. Примерами подобных партий могут быть Шведская народная партия в Финляндии, Демократи­ческих фронт франкофонов Брюсселя в Бельгии, шотланд­ская и уэльская националистические партии в Великобрита­нии и др. В ряде случаев действия националистических партий

§ 3. Партийные системы

377

способны дать практические результаты — усилия шотланд­ской националистической партии, в частности, привели к со­зданию в Шотландии в конце 90-х годов своего собственного парламента.

Наконец, нельзя не сказать еще об одной сравнительно но­вой политической силе в зарубежных странах — партиях "зе­леных". Их специфика — акцент на требованиях защиты ок­ружающей среды в сочетании с превознесением общедемо­кратических и социальных ценностей. Очевидная актуальность этой идеи обеспечила "зеленым" поддержку среди различных социальных и политических сил — порой они выступают даже как "антипартийная партия". Сегодня "зеленые" активно дей­ствуют во многих зарубежных странах (Германия, Франция, Испания, Нидерланды, США и др.), имея в ряде случаев соб­ственное представительство в парламенте.

§ 3. Партийные системы

Партийная система — важнейший компонент механизма вла­сти. Однако в отличие от самих политических партий, партийная система в демократических странах, как правило, не является и не может являться предметом конституционно-правового регули­рования (исключение составляют диктаторские режимы, юриди­чески фиксирующие однопартийность, либо некоторые развива­ющиеся страны, где закон определяет конкретное число партий и где данное ограничение носит временный, переходный характер). Партийная система — результат динамики политического процес­са. Она создается самой жизнью. Ее специфика складывается под воздействием многих факторов: конкретного соотношения полити­ческих сил, исторических традиций и обстоятельств, особеннос­тей национального состава населения, влияния религии и т. д.

Характер партийной системы определяется возможностью и степенью реального участия легально существующих политичес­ких партий в формировании государственных органов, прежде всего правительства, а также возможностью воздействия этих партий на выработку и осуществление внутри- и внешнеполити­ческого курса государства. Причем важно не число политических партий вообще, а число и политическая ориентация тех партий, которые реально принимают участие в осуществлении названных функций. С этой точки зрения различают следующие основные разновидности партийных систем: многопартийные, двухпартий­ные и однопартийные.

Многопартийные системы

Следует проводить различие между многопартийной систе­мой и многопартийностью, или множественностью партий. Как

377

Глава 6. Политические партии и партийные системы

определенное социально-политическое явление, множественность партий, т. е. наличие более или менее значительного числа партий, характерна для любой демократической страны. Это имманентная черта гражданского общества: разнообразие существующих в нем интересов предопределяет многообразие отстаивающих эти инте­ресы общественных организаций, в том числе — политических партий.

Что же касается многопартийной системы как конституцион­но-правового института, то она раскрывает специфику механиз­ма формирования центральных органов власти. Это означает, в частности, что в образовании правительства могут на равных пра­вах участвовать несколько различных политических партий. Пос­леднее накладывает отпечаток на организацию и проведение из­бирательных кампаний, процедуру создания правительства (чаще всего в таких случаях оно бывает коалиционным) и его функцио­нирование, на характер взаимоотношений между самими партия­ми (они, как правило, взаимозависимы, поскольку правительство несет коллективную ответственность) и т. д. Другими словами, от­сюда вытекает значительное своеобразие функционирования го­сударственного механизма в целом.

Многопартийная система имеет ряд важных с точки зрения демократии преимуществ:

• она наиболее полно раскрывает потенциал развития и само­регуляции гражданского общества, тем самым обеспечивая последовательный демократизм политического процесса;

• она делает саму политику более открытой, так как включает механизм межпартийной конкуренции и взаимокритики: оп­позиция никогда не упустит шанса сделать достоянием глас­ности то, о чем правящая партия предпочла бы промолчать;

• она повышает эффективность процесса принятия решений, так как всегда предлагает разнообразные, альтернативные идеи и концепции;

• она обеспечивает необходимую гибкость власти в критичес­ких ситуациях. Создание новых блоков и коалиций, перерас­пределение мест в представительных учреждениях, смена лидеров — все это зачастую позволяет смягчить, а то и вов­се на время снять социальные конфликты, позволяя истэб-лешменту контролировать развитие ситуации в целом.

Не следует однако идеализировать данную систему. Есть у нее и свои серьезные недостатки. Многопартийность обеспечивает возможность легальной деятельности партий, являющихся прин­ципиальными противниками демократии, а это при известном сте­чении обстоятельств может создать реальную угрозу для самой демократии и многопартийности. Национал-социалистская партия в Германии, как известно, в 30-е годы пришла к власти путем выборов, опираясь именно на принцип многопартийности. Пото­му-то, когда представляется такая возможность, правящая элита стремится модернизировать многопартийную систему, отдавая

§ 3. Партийные системы

377

предпочтение более надежному ее варианту. В целом же можно различать следующие разновидности многопартийных систем. Многопартийные системы без доминирующей партии. Это

классический вариант многопартийности, при котором в борьбе за власть участвуют более или менее равные по силам противники. В таком случае результат борьбы всегда труднопредсказуем. Ни одна из партий не имеет шансов добиться большинства в парла­менте и, следовательно, при формировании правительства неиз­бежны союзы и соглашения. Правительство всегда имеет коалици­онный характер, формирование его связано со значительными трудностями и может затягиваться на неопределенно долгий срок. Обеспечить стабильность такого правительства крайне сложно. Примеры — партийная система Франции Четвертой республики (за 12 лет сменилось 26 кабинетов); Нидерландов, где торги при формировании правительства могут затягиваться на месяцы; Ита­лии, где практически ни одно правительство в послевоенные годы не сумело продержаться весь отведенный ему законом срок, и т. д.

Многопартийные системы с доминирующей партией. Свое­образие данного варианта в том, что одна из партий имеет явное преимущество перед всеми остальными. Занимая лидирующие позиции, она в состоянии (самостоятельно либо в союзе с млад­шим послушным партнером) контролировать парламентское боль­шинство и, соответственно, формировать однопартийное прави­тельство. Подобная многопартийная система очевидно предпочти­тельнее для правящих кругов. Она позволяет компенсировать слабую сторону классической многопартийности — при формаль­ном сохранении конкуренции выборы всегда предсказуемы, неже­лательные случайности исключаются, стабильность правительства гарантирована. Потому-то, когда представляется возможность, истэблешмент стремится именно к такому варианту. Такая систе­ма, в частности, существовала во Франции с 1958 по 1974 год, когда доминировала голлистская партия Объединение в поддерж­ку республики (ОПР). Еще дольше, до 1993 года (38 лет), в поли­тической жизни Японии господствовала ЛДП. Ни один десяток лет занимает лидирующие позиции Институционно-революционная партия Мексики, Индийский национальный конгресс (И) в Индии и т. д.

"Блоковые" многопартийные системы. Мало чем отличаясь от классических многопартийных систем в обычных условиях, "бло­ковая" система, сложившаяся в 60—70-е годы, приобретает боль­шое своеобразие в периоды проведения избирательных кампаний. Для нее показательна резкая поляризация политических сил, груп­пирующихся в два противостоящих друг другу блока. При этом партии определяют свою предвыборную стратегию, исходя из при­надлежности к одному из блоков. Партии и кандидаты, остающи­еся вне рамок блоков, практически не имеют шансов на успех. Функционирование подобной системы в своих основных чертах напоминает функционирование двухпартийной системы. Пример

377

Глава 6. Политические партии и партийные системы

подобной многопартийной системы — Франция второй половины 70 — начала 80-х годов.

В развивающихся странах многопартийные системы в том традиционном виде, в котором они функционируют в ведущих стра­нах с развитой рыночной экономикой, встречаются сравнительно редко (Индия, Малайзия и др.). Большее распространение здесь имеют ограниченно-многопартийные системы, т. е. такие систе­мы, при которых легализация политических партий осуществля­ется в строго разрешительном порядке. Порой число их даже за­конодательно фиксируется (Индонезия, Сенегал до 1990 г.). Ина­че говоря, государство весьма жестко регулирует возможность образования новых политических партий, оказывая сильное воз­действие и на свободу деятельности легальных партий, и глав­ное, на общее соотношение внутриполитических сил (в частно­сти, в Индонезии).

Двухпартийные системы

Специфика двухпартийной системы заключается в устойчи­вом преобладании на политической арене двух крупных партий, которые периодически сменяются в правительстве: когда одна партия формирует правительство, другая находится в оппозиции, и, наоборот, когда на очередных выборах побеждает оппозицион­ная партия, то она формирует правительство, а партия, прежде находившаяся у власти, переходит в оппозицию.

Двухпартийная система вовсе не предполагает наличия в той или иной стране обязательно только двух партий. В Великобри­тании, например, существует несколько партий: Консервативная, Лейбористская, Либеральная, Социал-демократическая, Комму­нистическая, а также ряд иных политических организаций (Коо­перативная партия, Уэльская националистическая партия, Шот­ландская националистическая партия, Национальный фронт и др.). Тем не менее это страна с классической двухпартийной системой: только две партии — консерваторы и лейбористы — сменяя друг друга, формируют правительство и определяют основные направ­ления внутри- и внешнеполитического курса страны.

Преимущества двухпартийности очевидны. Она обеспечивает болыную стабильность правительства. Однопартийный кабинет сво­боден от неустойчивости коалиционных соглашений. В сочетании "с повсеместно распространенной сегодня партийной дисциплиной, с традицией сохранять пост главы правительства за лидером побе­дившей на выборах партии, который таким образом сосредоточи­вает в своих руках всю полноту и государственной и партийной власти, данная система гарантирует большую эффективность ис­полнительной власти.

Создавая трудности для деятельности третьих партий, отсе­кая их от власти, двухпартийная система ставит надежный барь­ер на пути радикально настроенных сил как слева, так и справа.

§ 3. Партийные системы

Тем самым одновременно решаются две задачи. С одной стороны, принципиальные противники существующего режима могут дей­ствовать свободно (пока работают в рамках закона), могут рекла­мировать себя, предлагая своих кандидатов избирателю, т. е. обес­печивается полная демократия. С другой же — реальной угрозы для власти радикальные силы не представляют, ибо доступа к ней фактически не имеют. Другими словами, в отличие от много­партийности, двухпартийность безусловно гораздо более надежный и эффективный инструмент защиты демократического режима.

Сказанное, однако, не означает, что двухпартийная система автоматически решает все политические проблемы. Вовсе нет. Переход власти от одной политической партии к другой, особенно когда последняя занимает иные социально-политические пози­ции — серьезная встряска не только для государственного меха­низма, но и для всего общества. Приход к власти лейбористов вме­сто консерваторов, например в Великобритании, всегда приводит к резкой активизации социальной функции государства, очередной волне национализации, перераспределению бюджетных ресурсов, изменению налоговой политики и т. д. А через некоторое время, ког­да партии вновь поменяются местами, все будет отыгрываться об­ратно. Аналогичная картина, правда с меньшей амплитудой коле­баний глубины реформ, наблюдается также в США при смене у власти республиканцев и демократов (для последних социальные ценности также являются одним из наиважнейших приоритетов).

Двухпартийность не исключает существенных перемен, аль­тернативных вариантов развития общества и государства. Однако она четко фиксирует допустимые рамки изменений в государствен­ной политике, не позволяя ставить под вопрос основу существую­щего строя — рыночную экономику и демократию. В этом — важ­нейшее предназначение двухпартийной системы.

Однопартийные системы

Однопартийность означает, что в данной стране только одна-единственная политическая партия получает статус легальной, а значит, и право формировать правительство при юридическом запрещении (но не обязательно фактическом отсутствии) всех других партий. Само по себе это автоматически приводит к глу­бинной реорганизации всей политической системы:

• институт выборов полностью выхолащивается (даже если выборы все-таки проводятся), ибо никакой реальной альтер­нативы избирателю не предлагается;

• происходит сращивание партийного и государственного ап­парата. При этом центр принятия политических решений пе­реходит к партийному руководству, рассматривающему го­сударство не более как административный механизм для ре­ализации своих решений;

377

Глава 6. Политические партии и партийные системы

• де-факто теряется различие между государственным и партийным бюджетами, что многократно усиливает позиции господствующей партии в обществе;

• общественные организации теряют самостоятельность, ого­сударствляются, превращаясь де-факто в инструмент тоталь­ного контроля власти над гражданами. Тем самым гражданс­кое общество практически разрушается;

• выхолащивается понятие законности, ибо при жесткой обя­занности рядовых граждан четко исполнять все решения вла­стей сама власть откровенно ставит себя над законом. Поли­тическая воля и декларируемые властью цели становятся оче­видно приоритетными;

• вводится официальная идеология, обязательная для всех учеб­ных программ, полностью исключающая свободу мысли;

• фактически разрушается институт прав и свобод человека, ибо безусловным приоритетом объявляется "общественный" (т. е. партийный) интерес. Конкретная личность рассматрива­ется лишь как инструмент, средство в реализации "обще­ственного" интереса.

Иначе говоря, однопартийностъ по самой своей сути неиз­бежно приводит (даже если теоретически предположить, что та­ковое изначально не предполагалось) к установлению жесткого диктаторского режима при тотальном контроле одной партии над государством, обществом и каждой конкретной личностью. Убедительным тому подтверждением могут служить конкретные исторические примеры. Однопартийные системы существовали в нацистской Германии и фашистской Италии. На однопартийности, при официальном конституционном закреплении "руководящей роли" компартии, держалась власть во многих бывших социалис­тических странах Восточной Европы и СССР.

Все диктаторские режимы, как правило, обладают немалы­ми средствами самозащиты. Свергнуть их сложно. Обычно это про­исходит либо в связи с военным поражением, либо с попытками самореформирования, когда ослабляются навязанные обществу путы и режим взрывается изнутри (что, собственно, и произошло в 80-х годах в Восточной Европе).

Сегодня однопартийные системы в классическом варианте со­храняются в последних бастионах социализма — на Кубе и в КНДР. Незыблемые доминирующие позиции занимает компартия в Ки­тае, хотя по мере углубления демократических преобразований становится несколько заметнее присутствие в политической жиз­ни и других легально разрешенных партий. Однопартийными ос­таются также некоторые африканские страны, где местной эли­те удалось сконцентрировать власть и навязать стране жесткий авторитарный режим. Это — Камерун, Габон (в котором правя­щая партия Габонский демократический блок объединяет в своих рядах поголовно все (!) взрослое население), Заир (где государ­ственные органы официально провозглашены составной частью правящей партии Народное движение революции).

§ 4. Регламентация правового статуса и порядка деятельности 377

Институциализация политических партий

Правовые формы институциализации политических партий разнообразны. Она осуществляется на различных уровнях, взаи­модополняющих и развивающих друг друга. Сегодня статус и по­рядок деятельности политических партий регламентируется: кон­ституционно; в рамках органических законов; нормами текуще­го законодательства; в форме судебных решений, затрагивающих конкретные аспекты деятельности партий, создавая тем самым прецеденты, которые являются немаловажным источником кон­ституционного права.

Текущее законодательство отличается заметным своеобра­зием. В одних странах вопрос ставится широко, многопланово. Принимаются общие законы о политических партиях, стремящи­еся охватить едва ли не все аспекты их жизнедеятельности (зако­ны 1967 г. Германии, 1974 г. Португалии, 1975 г. Австрии, 1978 г. Испании и др.). В других — законодатель выбирает один наиболее сложный и политически важный аспект проблемы — принимают­ся законы о финансировании политических партий (законы 1965 г. Швеции, 1969 г. Финляндии, 1974 г. Италии, 1988 и 1990 гг. Фран­ции и др.). В целом же повсеместно прослеживается одна тенден­ция: чем позже по времени разрабатывается и принимается соот­ветствующий правовой акт, тем более он развернут и конкретен, за счет учета зарубежного опыта.

Начало конституционному законодательству о политичес­ких партиях было положено в первые послевоенные годы. Имен­но тогда произошло радикальное изменение статуса партий: они стали конституционно-правовым институтом. Сегодня уже ни одна из вновь принимаемых конституций не обходит партии своим вни­манием. При этом на уровне конституции, разумеется, фиксиру­ются лишь главные, принципиальные особенности правового ста­туса политических партий.

Во-первых, конституция закрепляет место и роль партий в общественно-политической жизни. Важнейшей их функцией признается участие в подготовке и проведении выборов, содей­

§ 4. Регламентация правового статуса и порядка деятельности партий

Возрастание роли политических партий не могло не вызвать изменения в отношении к ним самого государства. Прежде оно, как правило, не вмешивалось в их деятельность, протекавшую в соответствии с конституционными обычаями, сложившейся прак­тикой и традициями. После второй мировой войны государство начало переходить к непосредственной регламентации деятельно­сти партий как части своего механизма. Во многих зарубежных странах было положено начало процессу правового оформления деятельности политических партий или их институциализации.

377

Глава 6. Политические партии и партийные системы

ствие формированию воли избирателей. "Партии содействуют фор­мированию воли народа" — сказано, например, в п. 1 ст. 21 Основ­ного закона Германии. Партии способствуют "формированию на­родной воли и организации политической власти" — гласит п. 1 ст. 47 португальской Конституции. Впрочем, некоторые конститу­ции ставят вопрос шире, трактуя партии как "основной элемент политической Деятельности" (ст. 6 Конституции Испании), фикси­руя, что партии "должны служить свободному функционирова­нию демократического режима" (ст. 29 Конституции Греции). Пос­леднее юридически легализует не только предвыборную актив­ность партий, но и их повседневную работу, в том числе в государственных органах.

Во-вторых, конституция закрепляет принцип свободного образования и деятельности партий, как важнейшего критерия демократии (ст. 21 Основного закона Германии, ст. 4 Конституции Франции, ст. 47 Конституции Португалии, ст. 6 Конституции Ис­пании и т. д.). Более того, органы конституционного надзора ряда стран (Верховный суд США в 1968 г., Конституционный совет Франции в 1971 г.) в своих решениях специально подчеркивали, что свобода партийной деятельности является одной из "наиболее ценных свобод" западного общества.

В-третьих, конституция недвусмысленно формулирует ус­ловия, при которых политические партии могут пользоваться правом на свободную деятельность^, е. фиксирует пределы пользования свободой. В качестве таковых указывается на необхо­димость соблюдать закон, "уважать принцип национального суве­ренитета и демократии" (ст. 4 Конституции Франции) или "основы свободного демократического порядка" (ст. 21 Основного закона Германии), и, конечно же, партии должны быть сами демокра­тично внутренне организованы.

Другими словами, конституционно декларируемая свобода партийной деятельности отнюдь не абсолютна. Правящие круги за­рубежных стран сделали необходимые выводы из уроков истории, создав правовые преграды на пути радикальных и экстремистских сил. В большинстве случаев закон прямо запрещает объединения тайного или военного характера, использующие подрывные методы борьбы, а также организации открыто фашистского толка (ст. 18 Конституции Италии, ст. 22 Конституции Испании, ст. 46 Конститу­ции Португалии, § 14 гл. 2 Акта "Форма правления" Швеции).

Причем, что особенно важно, конституция, ставя во главу угла интересы демократии, не допускает произвольные действия властей в отношении ни к одной политической партии. Прекраще­ние или приостановка деятельности какой-либо партии, — как гласит закон, — возможна "только в соответствии с мотивирован­ным судебным решением" (ст. 22 Конституции Испании, ст. 12 Кон­ституции Греции, ст. 46 Конституции Португалии). Конституция Германии еще более конкретна, прямо указывая единственный орган, правомочный принимать соответствующие решения — Фе­

§ 4. Регламентация правового статуса и порядка деятельности

377

деральный конституционный суд. Мотивируя изложенную пози­цию законодателя, германский юрист К. Хессе отмечает: "Свобод­ная игра политических сил в условиях демократии должна иметь свои границы, когда противники демократии пытаются средства­ми демократии ликвидировать саму демократию".

Исходные конституционные нормы, предопределяющие об­щую направленность институциализации политических партий, развиваются и конкретизируются в рамках органического и теку­щего законодательства.

Органические законы (законы о выборах, регламенты палат парламента и др.), как правило, касаются лишь одного из аспек­тов деятельности политических партий, имеющего непосредствен­ное отношение к тому институту, которому посвящен данный пра­вовой акт. В качестве примера можно сослаться на шведский Акт о Риксдаге, детально регулирующий все, что связано, в частно­сти, с работой партий в парламенте. Документ подробно устанав­ливает порядок распределения депутатских мандатов между парти­ями; процедуру создания партийных групп, их задачи и компе­тенцию; роль партийных групп в формировании руководящих органов палаты; порядок и формы участия партийных групп в за­конодательном процессе; обязанность председателя палаты кон­сультироваться с партийными группами по вопросам парламент­ской процедуры; формы участия партий в выборах различных со­здаваемых парламентом органов (шведских делегаций Северного Совета, Совета Европы и др.).

Специальные законы (текущее законодательство), напротив, подходят к вопросу широко, стремясь охватить все аспекты жиз­недеятельности политических партий. При этом регулируются сле­дующие элементы их правового статуса:

• дается трактовка политической партии, определяются ее функции, задачи и общая роль в политической и государ­ственной жизни. Партии есть "объединения граждан, — за­писано, в частности, в п. 12 Закона о партиях Германии, — которые постоянно или в течение длительного времени ока­зывают влияние на формирование политической воли народа в масштабе Федерации или отдельных земель и имеют наме­рение содействовать представительству народа в немецком Бундестаге или Ландтаге", благодаря "размеру и прочности их организации, количеству членов и их деятельности на внут­риполитической арене". Организации, претендующие на ста­тус политической партии, таким образом, должны помимо прочего обладать известным политическим весом и авторите­том. При этом в задачи политических партий входит: "воспи­тание граждан, способных взять на себя ответственность пе­ред обществом", содействие их "светскому и политическому образованию"; изучение вопросов национальной и междуна­родной политики; критическая оценка действий правитель­ства; участие в работе органов власти, забота о "постоянной

377

Глава 6. Политические партии партийные системы

живой связи между народом и органами государства"; содей­ствие "осуществлению гражданами политических прав" и развитию политических институтов. Подобная постановка воп­роса очевидно ломает традиционный для многих зарубежных специалистов взгляд на политическую партию как на "изби­рательную машину", делая ее центральным звеном полити­ческой и государственной жизни;

закон регулирует условия и порядок регистрации полити­ческих партий, причем регистрация является обязательным условием деятельности партии. Для регистрации требуется: определенный минимум членов партии (5 тыс. человек в Пор­тугалии, 1,5 тыс. человек в Швеции и т.д.), большинство из которых должно быть гражданами данной страны; организа­ционная оформленность партии; регулярная отчетность об источниках финансирования (субсидии из-за границы запре­щаются); четкость самого названия партии (оно не должно быть похоже на уже имеющиеся, недопустимо использова­ние национальной или религиозной символики) и т. д. Регист­рация осуществляется министерством внутренних дел (Испа­ния, Италия, Франция и др.), реже — министерством юсти­ции (Бельгия, Нидерланды), иногда Верховным судом (Португалия) или даже налоговым управлением (Швеция);

развернутые требования предъявляются к организационно­му строению и порядку деятельности партий. Законода­тель, в частности, требует, чтобы партийный устав фикси­ровал: порядок вступления и выхода из партии, запрещая дискриминацию по национальному или половому признакам; права и обязанности членов; возможные дисциплинарные меры к членам партии; общую структуру партийного аппа­рата; состав и полномочия руководящих органов; принцип гласности в работе партии; порядок принятия решений на партийных собраниях; сроки их созыва и т. д. Иначе говоря, закон жестко определяет не только общую схему, но и само содержание важнейших партийных документов; с особой тщательностью регулируются все вопросы, касаю­щиеся предвыборной деятельности партий. Зачастую фик­сируется важнейшая норма — выдвигать кандидатов на выбо­рах могут только политические партии. Излагается процедура регистрации кандидатов. Регламентируется порядок ведения предвыборной борьбы, в частности, перечисляются допусти­мые формы рекламно-пропагандистской работы; порядок ис­пользования средств массовой-информации, опросов обществен­ного мнения; формулируются "правила игры" (требование ло­яльного отношения к оппонентам, недопустимость оскорблений, махинаций, грязных трюков и др.). Аналогичным образом, т. е. развернуто и совершенно конкретно, регламентируется учас­тие политических партий в функционировании представитель­ных органов власти и в органах местного самоуправления.

ф

§ 4. Регламентация правового статуса и порядка деятельности

Финансирование политических партий

Один из важнейших элементов институциализации полити­ческих партий — правовое регулирование финансовых аспектов их деятельности.

Большое значение данной проблемы обусловлено тремя об­стоятельствами. Во-первых, значительным усложнением изби­рательных технологий, вызвавшим резкое удорожание предвы­борных кампаний и, следовательно, столь же резкое повышение потребностей политических партий в дополнительном финансиро­вании. Во-вторых, ростом политической активности бизнеса, породившим мощную волну "политических инвестиций". А это при­вело едва ли ни к откровенной покупке депутатских мандатов, прямому нарушению демократического принципа "равенства шан­сов" для партий. В-третьих, прямо вытекающей из вышесказан­ного масштабной коррупцией политической элиты, подрываю­щей авторитет институтов власти, доверие к ним со стороны из­бирателя.

Вмешательство законодателя, таким образом, преследует цель навести в рассматриваемой области определенный порядок, мини­мизировать издержки, связанные с неизбежным участием денег в политике, защитить традиционные институты демократии, а зна­чит, и саму возможность эффективного взаимодействия между гражданским обществом и государством. Решается поставленная задача по трем основным направлениям. Закон:

• регулирует размеры и порядок предоставления частных по­жертвований и взносов в партийные кассы;

• лимитирует предвыборные расходы, т. е. учреждает контроль за тем, как партии расходуют финансовые ресурсы;

• вводит институт государственного финансирования полити­ческих партий или оказания им прямой помощи за счет бюд­жета.

Работа по первому направлению не вызывает значительных затруднений. Закон четко фиксирует размеры частных пожертво­ваний в партийные кассы. В США, например, прямой взнос одно­го частного лица для поддержки партии, согласно закону 1974 г., не должен превышать в рамках одного года 25 тыс. долларов. Еще 25 тыс. долларов частное лицо может истратить на своего канди­дата по своему усмотрению, но не вступая с ним в непосред­ственный контакт. Взносы юридических лиц ограничиваются 5 тыс. долларов на каждого кандидата при каждом голосовании — т. е. раздельно при праймериз (предварительное голосование) и соб­ственно выборах.

Во Франции предел пожертвований для частных лиц — 50 тыс. франков, для юридических — 500 тыс. франков. В Германии и Австрии предел не фиксируется, но закон указывает, что все взносы, превышающие соответственно 20 тыс. и 30 тыс. марок, должны быть гласными. (Все суммы здесь и ниже указаны так,

377

Глава 6. Политические партии и партийные системы

как записано в законах, реально они гораздо выше, ибо каждый раз индексируются в соответствии с инфляцией.) При этом везде запрещаются пожертвования со стороны юридических лиц пуб­личного права и со стороны иностранцев. Кроме того, запрещают­ся взносы наличными, кроме минимальных (до 100 долларов в США, 1 тыс. франков во Франции и т.д.), что призвано облегчить соответствующий контроль.

Работа по второму направлению — ограничению предвыбор­ных расходов — ведется законодателем двояко. С одной стороны, он стремится определить круг непосредственных целей, на кото­рые можно или, напротив, нельзя тратить деньги. Соответствую­щие перечни, в частности, содержатся в законодательстве около двух десятков американских штатов, в английском Законе об из­менении акта о парламенте 1949 г., в австрийском Законе о парти­ях 1975 г., французских законах 1988 и 1990 гг. и т.д. Большого эффекта подобная мера, правда, как свидетельствует практика, не дает.

С другой стороны, вводятся прямые лимиты легально разре­шенных предвыборных затрат. Наиболее конкретно в данном от­ношении американское законодательство. Здесь при президентских выборах каждый кандидат не может израсходовать более 10 млн. долларов в ходе праймериз и 20 млн. долларов — в ходе основных выборов, т. е. общий предел расходов — 30 млн. долларов. Для кан­дидатов в сенаторы "потолок" расходов составляет — 250 тыс. дол­ларов (100 тыс. долларов — на праймериз, 150 тыс. долларов — на основные выборы); для кандидатов в палату представителей — 140 тыс. долларов (по 70 тыс. долларов для каждого этапа). Кроме того, каждый кандидат имеет право на дополнительные затраты (до 20% от указанного лимита) для покрытия расходов по сбору финансовых средств. Одновременно ограничения накладываются также на параллельные расходы национальных партийных коми­тетов для поддержки своих кандидатов: в президенты — из расче­та 2 цента на избирателя, в сенат — до 20 тыс. долларов, в палату представителей — до 10 тыс. долларов. Прямые предвыборные расходы частных лиц в поддержку конкретных кандидатов ли­митируются 1 тыс. долларов. Первоначально закон лимитировал также расходование личных средств кандидатов в предвыбор­ных целях, однако позже, в январе 1976 г., Верховный суд при­знал данную норму противоречащей Конституции и отменил ог­раничения.

Канадское законодательство менее категорично, вводя лишь один вид ограничения: предвыборные расходы не могут превы­шать сумму из расчета 30 центов на каждого гражданина избира­тельного возраста. Во Франции закон четко фиксирует "потолок" предвыборных расходов для кандидатов в президенты — 120 млн. франков за шесть месяцев до 1-го тура и 40 млн. франков во 2-м туре голосования; для кандидатов в ходе парламентских выбо­ров — 500 тыс. франков. В Великобритании лимитируются только

§ 4. Регламентация правового статуса и порядка деятельности

377

расходы самих кандидатов — 750 фунтов стерлингов плюс допол­нительные средства в объеме, пропорциональном числу зарегист­рированных избирателей (в среднем это может составлять до 1— 1,5 тыс. фунтов стерлингов); расходы же партийных организаций по поддержке своих кандидатов никак не ограничены. Весьма ори­гинален подход к данной проблеме в Австрии: здесь политические партии обязаны за восемь недель до голосования сообщить специ­альной комиссии объем выделенных на предвыборную работу сумм, а спустя три недели после голосования отчитаться о реальных расходах. Если фактические расходы превышают ранее заявлен­ные, следуют санкции в виде сокращения последующих государ­ственных дотаций.

Наибольшие трудности вызвало третье направление: пере­ход к прямому государственному финансированию политических партий неизбежно затрагивает их природу как общественных орга­низаций. Сам факт того, что партии соглашаются брать деньги у государства, попадая в финансовую зависимость от него, явно ставит под вопрос возможность выполнения ими своей первейшей функции — представлять и отражать интересы общества, быть медиатором между обществом и государством. Принципиальная важность данного вопроса долго тормозила введение прямых до­таций. В конечном счете правовое решение все же было найдено: "Поскольку проведение выборов является политической задачей и поскольку конституция отводит решающую роль в ее осуществле­нии партиям, — отмечается, в частности, в специальном Заклю­чении Федерального конституционного суда Германии, — необ­ходимо, чтобы государственные финансовые средства не только использовались для подготовки непосредственно самих выборов, но и были доступны для партий, участвующих в их организации и проведении".

Однако учитывая деликатность проблемы, решать ее нужно чрезвычайно осторожно. Конкретный механизм помощи должен быть таким, подчеркивается в Решении Конституционного совета Франции, чтобы он ни в коем случае "не приводил ни к установ­лению зависимости политических партий от государства, ни к ком­прометации демократических форм выражения различных взгля­дов и идей".

Отмеченные установки легли в основу соответствующего за­конодательства. Оказывая помощь политическим партиям, способ­ствуя известному "выравниванию шансов", государственные до­тации вместе с тем ни в одной из зарубежных стран не покрывают всех потребностей партий и, значит, не освобождают их от необ­ходимости самой активной работы с традиционными частны­ми источниками финансирования.

Конкретный порядок и условия предоставления государствен­ной поддержки политическим партиям разнообразны. Прежде всего различна ее целевая направленность: в одних странах финанси­руются только предвыборные расходы партий (США, Германия),

7 право зарубежных стран

377 Глава 6. Политические партии и партийные системы

в других — и их текущие расходы (Швеция, Финляндия, Дания). Различен механизм распределения субсидий. В ряде случаев партии их получают пропорционально числу собранных на выбо­рах голосов (например, 5 марок за каждый голос в Германии; ана­логичная система действует в Норвегии), в других — в соответ­ствии с числом парламентских мандатов (Швеция, Дания, Фин­ляндия). Существуют и более сложные механизмы. Так, в Италии на финансирование предвыборных партийных расходов выделя­ется 15 млрд. лир, из которых 85% распределяется пропорцио­нально числу собранных на выборах голосов, а 15% — равными долями только между крупными партиями (выставлявшими партийные списки в двух третях округов и получившими по стра­не не менее 2% голосов). Для покрытия текущих расходов италь­янские партии получают из бюджета еще 45 млрд. лир, распреде­ляемых в соответствии с числом депутатских мандатов.

В США государство финансирует только президентские вы­боры. Каждый партийный кандидат может получить от государ­ства в ходе праймериз до 7,35 млн. долларов (при условии, что он сумеет собрать аналогичную сумму в виде частных пожертвова­ний и что его общие расходы на данном этапе не превысят 14,7 млн. долларов) плюс в ходе основных выборов еще 29,5 млн. долларов (одновременно это предел допустимых расходов). Во Франции каждый кандидат в президенты после официальной регистрации получает из казны 3 млн. франков, преодолевшие в 1-м туре 5-процентный барьер — по 27 млн. франков, а два кандидата, вышедшие во 2-й тур — еще по 37 млн. франков.

Различны условия предоставления государственной помощи. Обычно для этого от партий требуется либо выставление своих кандидатов в определенном количестве избирательных округов (Италия, Франция, Норвегия), либо они должны собрать извест­ный минимум голосов (Швеция). В Германии субсидии предостав­ляются лишь тем партиям, которые собрали не менее 10% голо­сов при голосовании по персональным кандидатурам (так называ­емые "первые голоса") или не менее 0,5% при голосовании по партийным спискам ("вторые голоса"). При этом, что крайне важ­но, партии, представленные в парламенте, могут получать до 60% причитающихся им средств авансом, остальные же — толь­ко в виде компенсации понесенных предвыборных расходов по итогам голосования.

Во многом аналогично вышерассмотренному американское законодательство. Здесь на государственные субсидии при прези­дентских выборах могут претендовать любые партии и даже не­зависимые кандидаты. Однако есть серьезные оговорки. Две ос­новные партии — республиканцы и демократы — всегда получа­ют бюджетные средства автоматически, авансом и поровну. Любая же "третья" партия может их получить только при том условии, что уже участвовала в предыдущих президентских выборах, со­брав при этом не менее 5% голосов; только пропорционально числу

§ 5. Партии и внешнеполитический механизм

377

собранных голосов (т. е. значительно меньше, чем основные партии), и только после выборов в виде компенсации понесенных издер­жек.

Предоставление государственной помощи обязывает партии отчитываться перед государством, причем не только за получен­ные средства, но о своей финансовой деятельности в целом. Тре­бования по финансовой отчетности жестки. Закон детально регла­ментирует сроки отчетности, порядок ее предоставления и про­верки, ее схему, перечисляя конкретные пункты, по которым она должна составляться. Более того, порой указывается даже, что следует понимать под поступлением в партийную кассу, когда необходимо раскрывать источники поступлений, сколько нужно хранить бухгалтерские документы и т. д. Возможными санкциями за финансовые нарушения являются: для политических партий — штрафы, изъятие неправомерно полученных сумм и имущества, сокращение, а порой и полное лишение государственных дотаций; для конкретных кандидатов на выборах — лишение права претен­довать на избрание и даже (правда, редко) лишение свободы.

Общий характер законодательства о финансировании поли­тических партий, фиксируемые условия и порядок распределе­ния средств, свидетельствуют, что при его разработке, по сути дела, преследуются две задачи. Во-первых, законодатель, безус­ловно, стремится ограничить очевидные злоупотребления, ищет пути оздоровления политического процесса, формулируя новые "правила игры", т. е. заботится о сохранении и развитии институ­тов демократии. Во-вторых, что не менее очевидно, он далеко не беспристрастен. Его основная цель — сохранить сложившийся ба­ланс сил, существующую, выгодную для политической элиты, систему власти, отлаженные, доказавшие свою эффективность механизмы и инструменты ее реализации.

§ 5. Партии и внешнеполитический механизм

Партии играют важную роль в разработке и осуществлении внешнеполитического курса. При этом партии как непосредствен­но участвуют в выработке основных внешнеполитических устано­вок, так и воздействуют на функционирование, а соответственно и на содержание деятельности ведущих звеньев внешнеполити­ческого механизма.

Основная форма непосредственного воздействия партий на внешнюю политику — разработка программных документов и предвыборных платформ, обычно утверждаемых партийными съездами. Такие документы всегда содержат развернутые внеш­неполитические разделы, определяющие общее направление внешнеполитического курса, а нередко и важнейшие внешнепо­литические акции и мероприятия, связанные с его реализацией. Данные документы, собственно, и служат исходной базой для де­

377

Глава 6. Политические партии и партийные системы

ятельности правительства, когда партия побеждает на выборах и приходит к власти. В значительной мере на их основе впослед­ствии формулируются ведущие внешнеполитические установки правительства, принимаются конкретные внешнеполитические решения. Разумеется, изменения во внешнеполитической ситуа­ции могут диктовать необходимость изменений и корректировки тех или иных внешнеполитических установок (подобные измене­ния обычно согласуются с партийным руководством), однако об­щее направление внешнеполитического курса, как правило, все­гда остается неизменным.

Так, в свое время руководство испанской Социалистической рабочей партии и Социал-демократической партии Португалии взяло курс на вступление своих стран в Общий рынок. Это нашло четкое отражение в их предвыборных программах. После победы данных партий на очередных парламентских выборах Испания и Португалия стали (в 1986 г.) членами Европейского Сообщества. Аналогичным образом решение правящих партий Польши, Чехии и Венгрии о радикальной переориентации своего военного строи­тельства и присоединении к НАТО (разумеется, при встречной готовности правящих партий ведущих стран североатлантическо-го блока к подобному шагу) обусловило в 1997 г. принятие прин­ципиального политического решения о расширении НАТО на Во­сток.

Огромное значение имела позиция правящих партий веду­щих стран мира, и прежде всего христианских демократов Гер­мании, неоголлистов Франции, консерваторов Великобритании и, конечно же, обеих американских партий, в отношении глубоких демократических преобразований в России. Принципиальная под­держка данных преобразований, отразившаяся в официальном курсе соответствующих правительств, позволила России доста­точно быстро наладить эффективное взаимодействие с междуна­родными финансовыми и экономическими институтами, т. е. полу­чить доступ к практической помощи. Россия перестала восприни­маться Западом как идеологический враг и это положило начало радикальным изменениям системы международных отношений в целом.

Партии оказывают активное и разноплановое воздействие на основные звенья внешнеполитического механизма. Важнейшее из этих звеньев — правительство — формируется, как уже отмеча­лось, на партийной основе, причем в состав его при парламентс­кой форме правления, как правило, входят члены партийного руководства партии, победившей на парламентских выборах.

Воздействие партий на внешнеполитический механизм не ог­раничивается, однако, институтами общеполитического руковод­ства. Практика замещения наиболее ответственных и престижных постов в государственном аппарате сторонниками победившей на выборах партии, получившая сегодня распространение во многих зарубежных странах, приводит к тому, что и специализирован­

§ 5. Партии и внешнеполитический механизм

377

ные органы внешнеполитического механизма также нередко при­обретают партийную окраску. Показательна в данном отношении перестановка лиц в Государственном департаменте США, осуще­ствленная, например, после прихода к власти Республиканской партии в 1980 г. или демократов в 1992 г.: первоначально Р. Рей­ган, а позже Б. Клинтон поменяли подавляющую часть глав дип­ломатических представительств США за рубежом, при этом мно­гие из вновь назначенных послов были не кадровые дипломаты, а лица, добившиеся права на соответствующее назначение прежде всего благодаря активной поддержке, в том числе финансовой, в ходе выборов соответствующей партии. В той или иной мере по­добная практика перестановки ответственных должностных лиц характерна для большинства зарубежных стран, особенно в тех случаях, когда правительственная власть переходит к партии иной политической ориентации.

Наглядно прослеживается воздействие партий и на функци­онирование парламента при осуществлении им внешнеполити­ческих полномочий. Особое значение при этом имеет деятельность парламентских комиссий по иностранным делам, которые рас­сматривают все вносимые в парламент законопроекты, так или иначе связанные с осуществлением внешнеполитического курса (одобрение наиболее важных международных договоров и согла­шений, утверждение бюджета специализированных внешнеполи­тических органов и учреждений и т. д.). Эти комиссии, как и все парламентские комиссии, формируются на партийной основе (про-порциолально представительству партийных групп в парламенте). С учетом партийной принадлежности избираются руководящие органы комиссий по иностранным делам, а также их председате­ли. Обычно эти посты контролирует партия, формирующая пра­вительство — ведь председатели комиссий фактически руководят ходом обсуждения рассматриваемых в комиссиях вопросов, не говоря уже о том, что они участвуют в определении повестки дня соответствующей палаты, могут вносить в повестку дня свои воп­росы, в любое время принять участие в парламентской дискуссии и т. д. Кроме того, председатели комиссий по иностранным делам, как правило, включаются в состав официальных делегаций на сес­сии ООН, Североатлантической ассамблеи, Совета Европы и др., принимают активное участие в зарубежных связях, межпарла­ментских контактах. Контроль над соответствующими постами, таким образом, существенно облегчает правящим партиям прове­дение разработанного ими внешнеполитического курса.

Специального упоминания заслуживает также деятельность парламентских партийных групп (фракций), руководство которых предопределяет, по сути дела, все основные аспекты функцио­нирования парламента, в том числе и в сфере внешней политики.

Реальное значение партийных групп, однако, еще шире. Оно выходит за рамки функционирования собственно парламента. Пар­ламентские партийные группы правящих партий теснейшим об­

Глава 6. Политические партии и партийные системы

разом взаимодействуют, с одной стороны, с партийным руковод­ством, а с другой — с правительством, контролируемым соответ­ствующей партией. Иначе говоря, партии, как конституционно-правовой институт, практически координируют деятельность важ­нейших звеньев внешнеполитического механизма, согласуют их действия в проведении диктуемого интересами правящей элиты внешнеполитического курса.

Одной из важнейших форм воздействия политических партий на внешнюю политику является также организация массовых кам­паний, мобилизация общественного мнения в поддержку (если речь идет о правящих партиях) либо, напротив, на борьбу (когда дело касается активности оппозиционных партий) с проводимым пра­вительством внешнеполитическим курсом. Поскольку воздействие общественного мнения на процесс подготовки политических реше­ний в настоящее время явно усилилось, роль массовых обществен­ных движений в политической жизни существенно выросла, по­стольку это направление деятельности партий приобретает все более важное значение, привлекая к себе повышенное внимание руководства всех политических партий, как правящих, так и оп­позиционных.

Глава 7. Избирательное право и избирательные системы

§ 1. Понятие и сущность избирательного права

Одним из самых древних институтов человеческого общества является институт выборов. Определенная форма выборности су­ществовала уже в родовом обществе, в рабовладельческих обще­ствах Греции и Рима выборы также представляли собой важней­ший принцип государственности. В феодальном обществе опреде­ленные элементы выборности имели существенное значение, особенно сословные выборы в городах. Но особенно большое зна­чение выборы приобрели с развитием капиталистических обще­ственных отношений и появлением республиканской формы прав­ления. Образованный на основе всеобщего избирательного права высший представительный орган — парламент — наиболее адек­ватно отвечал общественным отношениям нового капиталистичес­кого строя. Уже в этот период избирательная кампания активно использовалась как эффективный инструмент политической борь­бы, как показатель популярности тех или иных политических групп и их представителей.

В большинстве современных государств выборы являются неотъемлемым элементом общественно-политической жизни. От их характера во многом зависит степень демократизма политическо­го режима. Ограничение принципа выборности представительных органов, введение необоснованных избирательных цензов, фаль­сификация результатов голосования, как правило, означают пе­реход к авторитарным методам осуществления власти.

В современных демократических государствах выборы пред­ставляют собой основную форму волеизъявления населения, форму реализации народного суверенитета как одного из основ­ных конституционных принципов. Участие в выборах представ­ляет собой важнейшее средство, с помощью которого избиратели имеют право и возможность осуществлять контроль (прямо или косвенно) за формированием и деятельностью как законодатель­ных, так и исполнительных органов власти (президента, парла­мента, правительства), органов местного самоуправления, опре­деленной категории должностных лиц, получающих свой пост в результате выборов.

Избирательное право зарубежных стран — это важнейшее конституционное право, относящееся к политическим правам граж­дан. На практике проведение выборов является главным средством обеспечения состязательности и реальности политического про­цесса, дозволенной и узаконенной формой политической борьбы,

377

Глава 7. Избирательное право и избирательные системы

которая в процессе ее реализации не должна выходить за рамки конституционных установлений. В демократических государствах проведение выборов является основной формой и способом мир­ной борьбы за обладание государственной властью или формой участия в контроле за ее осуществлением.

Избирательное право — один из важнейших институтов кон­ституционного права, а сами выборы в большинстве развитых демократических стран представляют собой арену острой полити­ческой борьбы, хотя и ограниченной рамками действующего зако­нодательства и сложившейся политической практикой. Поэтому под избирательным правом следует понимать один из основных инсти­тутов конституционного права, состоящий из правовых норм, санк­ционированных законом правил и сложившихся на практике обы­чаев, регулирующих порядок предоставления гражданам права участия в выборах и способ формирования представительных ор­ганов власти. В понятие избирательной системы входят методы установления результатов голосования, подсчет поданных и при­знанных действительными, а также недействительными, голо­сов избирателей и выявление победителей на выборах.

Основным и главным источником избирательного права, закрепляющим его основные принципы, является конституция государства. Она определяет круг субъектов избирательного пра­ва, основные начала, на которых оно должно строиться, условия предоставления и лишения граждан этого права. Например, ста­тья 4 Конституции Италии 1947 года декларирует, что избира­тельным правом пользуются все достигшие совершеннолетия граж­дане: мужчины и женщины, а голосование характеризуется как личное, равное, свободное и тайное. Конституция декларирует то, что голосование в Италии является общественным долгом.

Объем регулируемых конституциями вопросов избирательно­го права довольно существенно различается. Одни конституции ограничиваются отдельными, формальными статьями декларатив­ного характера, другие включают специальные главы или целые разделы о выборах. Как правило, более детальное регулирование норм избирательного права осуществляется специальными право­выми актами. К числу последних можно отнести специальные за­коны о выборах и порядке голосования, а также избирательные кодексы. К числу источников избирательного права можно отнес­ти регламенты палат законодательного органа власти, акты главы государства по этим вопросам, постановления исполнительных органов и решения судебных органов, акты органов местного са­моуправления. Все эти документы в той или иной степени конкре­тизируют и дополняют конституционные положения о выборах, условия предоставления гражданам избирательных прав, поря­док проведения выборов и т. д. Законодательство о выборах в за­рубежных странах в последнее время стало более обширным и детализированным. Предметом его регулирования является не только сам порядок голосования, но и связанные с избирательной

§ 2. Основные принципы

377

кампанией деятельность политических финансирование

расходов кандидатов, способы борьбы с коррупцией на выборах, деятельность специальных органов и должностных лиц, ведаю­щих проведением выборов, порядок и пределы рекламно-агитаци-онной деятельности, роль средств массовой информации и т. д. В отдельных странах, особенно англосаксонского права и в некото­рых развивающихся странах, ряд вопросов избирательного права продолжает регулироваться обычаями.

Избирательное право ряда стран включает в себя категории активного и пассивного права. Активное избирательное право пред­ставляет собой установленное законом право гражданина лично участвовать в выборах представительных органов или должност­ных лиц в качестве избирателя, быть полноправным участником референдума. Пассивное избирательное право — это установлен­ное законом субъективное право гражданина выступать на выбо­рах в качестве кандидата в представительные органы или на вы­борную должность, а в случае получения необходимого количества голосов избирателей быть избранным на соответствующий пост.

Предоставление активного и пассивного избирательного права обычно обусловлено рядом требований, установленных конститу­цией и специальным законодательством, в частности, это принад­лежность к гражданству данной страны (некоторые страны предо­ставляют право голоса иностранцам при выборах органов местно­го самоуправления), определенный возрастной ценз (в пассивном избирательном праве он значительно выше, нежели в активном) и другие условия. Ряд демократических конституций, а также избирательное законодательство многих стран вводят дополни­тельные требования пассивного избирательного права о несовме­стимости постов, согласно которым гражданин, избранный в пред­ставительный орган или на определенную должность, не может по закону занимать никакую другую должность в государствен­ном аппарате, административных органах и т. д. При назначении на такую должность мандат депутата должен быть прекращен. Если же гражданин занимает какой-либо административный пост на государственной службе и намеревается выставить свою кандида­туру на выборах, он обязан в установленный законом срок до дня голосования подать в отставку.

§ 2. Основные принципы

Важнейшими принципами избирательного права зарубежных стран являются принципы всеобщности, равенства, прямого и тайного голосования, декларируемые обычно конституциями и другими нормативными актами (законами, кодексами и т. д.).

Избирательное право формально провозглашается всеобщим, но фактически оно ограничено участием в выборах только так называемого "избирательного корпуса", т. е. совокупностью граж­

377

Глава 7. Избирательное право и избирательные системы

дан, обладающих по закону правом голоса. "Избирательный кор­пус" и общее число граждан, достигших избирательного возрас­та, но в силу тех или иных причин лишенных права участия в голосовании, в различных странах значительно отличается. Ины­ми словами, гражданская правоспособность автоматически не вле­чет за собой право на участие в голосовании, поскольку потенци­альный избиратель должен отвечать еще целому ряду условий или цензов.

В течение длительного периода времени во всех странах в той или иной степени велась политическая борьба за предоставле­ние всем гражданам права голоса на выборах. В крупнейших евро­пейских странах введение всеобщего избирательного права на­долго затянулось. Так, во Франции все конституции вплоть до 1848 года лишали абсолютное число граждан избирательных прав. Например, в 1846 году из 35-миллионного населения Франции избирательным правом пользовались лишь 241 тысяча человек. Аналогичная картина наблюдалась и в Англии, где до 1823 года избирательное право включало в себя такие многочисленные ог­раничения, что им могло пользоваться не более 3% населения страны. В 1832 году под давлением партии чартистов была прове­дена первая в истории реформа избирательного права, которая увеличила число избирателей с 400 тысяч до 900 тысяч, что со­ставляло, однако, не более 1/24 населения. Новый избиратель­ный закон абсолютно не учитывал значительно выросшего к тому времени числа работников наемного труда. В дальнейшем и в Анг­лии и в других европейских странах постепенно проводилась де­мократизация избирательного права. Во Франции впервые в ис­тории революция 1848 года ввела всеобщее избирательное право, увеличив сразу число избирателей с 241 тысячи до 8,2 миллиона человек. Такого огромного количества избирателей не было в то время ни в одной стране мира. Но после подавления восстания рабочих в июне 1848 года всеобщее избирательное право было отменено. В настоящее время всеобщность избирательного права, провозглашенная во многих зарубежных странах и завоеванная массовой политической борьбой, является важнейшим показате­лем степени демократизма избирательного права.

Одним из важнейших принципов избирательного права явля­ется принцип равенства, закрепляемый текстами конституций. Это означает, что все граждане, удовлетворяющие требованиям из­бирательных законов и не отстраненные от участия в голосовании по формальным основаниям, имеют равные права и несут равные обязанности как избиратели. Принцип равного избирательного права предусматривает возможность избирателя иметь только один голос, и, соответственно, голос одного избирателя формально равен голосу любого другого избирателя. При этом считается, что ни социально-экономические, ни политические факторы, ни личные качества избирателя, ни другие условия не должны влиять на общее положение гражданина как избирателя. Равное избиратель­

§ 2. Основные принципы!

377

ное право включает в себя и требование равенства избиратель­ных округов, в которых проводятся выборы, с тем чтобы каждый депутат избирался примерно равным числом избирателей.

Существовавший когда-то в зарубежных странах так назы­ваемый плюральный вотум, т. е. предоставление одному избира­телю сразу нескольких голосов в зависимости от его имуществен­ного состояния, в настоящее время является анахронизмом и прак­тически не применяется, поскольку такое голосование имело откровенно имущественный характер и прямо подчеркивало не­равный статус избирателей.

Вместе с тем формально декларируемое равенство избира­тельного права в политических целях часто нарушается. Делается это обыгчно при разбивке страны на избирательные округа. В ряде стран на практике обычно используется два вида избирательных округов: одномандатные, когда от округа избирается один депу­тат, и многомандатные, когда от округа избирается сразу ,не-сколько депутатов. Нарушение равенства избирательных округов имеет цель искусственно изменить соотношение политических сил в этих округах. При этом они могут организовываться таким обра­зом, что их число больше в районах, где проживают противники правящей партии, и наоборот, они малы в регионах с преоблада­нием электората правящей партии. Иногда, чтобы обеспечить ис­кусственное преобладание своих сторонников в определенных ок­ругах, правящая партия так нарезает избирательные округа, что они могут принимать самые причудливые формы, часто противо­реча элементарной логике. На практике сторонники правящей по­литической партии оказываются искусственно сконцентрирован­ными в одном или немногих избирательных округах, где и полу­чают все мандаты, но зато в большинстве других избирательных округов они оказываются в меньшинстве и вынуждены отдать ман­даты своим противникам. Эта система откровенного нарушения рав­ного избирательного права получила название избирательной геометрии, избирательной географии или системы джерримен-деринг, по имени ее изобретателя губернатора американского штата Массачусетс Джерри, впервые успешно ее применившего еще в XIX веке.