Диплом Управление муниципальным хозяйством в муниципальных образованиях
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-24Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Содержание
Введение
1. Методологические и теоретические основы управления муниципальным хозяйством
1.1 Элементы муниципального хозяйства и формы его организации
1.2 Организационная специфика муниципального хозяйства
1.3 Понятие комплексного социально-экономического развития муниципального хозяйства
2. Анализ управления развитием муниципального хозяйства в муниципальном образовании
2.1 Характеристика муниципального образования
2.2 Анализ управления муниципальным хозяйством в муниципальном образовании
3. Основные направления совершенствования управления муниципальным хозяйством
3.1 Совершенствование управления муниципальным хозяйством
3.2 Совершенствование социальной инфраструктуры
3.3 Совершенствование управления муниципальным имуществом
Заключение
Список использованной литературы
Введение
В настоящее время возрастает актуальность изучения управления развития муниципального хозяйства. Это обусловлено объективными экономическими причинами и процессами, происходящими в муниципальных образованиях. Во-первых, на территории муниципальных образований, помимо предприятий и учреждений муниципальной формы собственности, функционируют предприятия, организации и учреждения иных форм собственности, деятельность которых так или иначе связана с социально-экономическим развитием муниципальных образований, с удовлетворением потребностей местного сообщества. Во-вторых, наряду с имуществом находящимся в муниципальной собственности и средствами местного бюджета, на территории муниципальных образований значительна доля частной и государственной собственности в виде имущественных объектов и финансовых средств, которые также косвенно способствует решению вопросов местного значения, составляют экономическую основу местного самоуправления. Это обусловливает изучение проблем, связанных не только с управлением муниципальной собственностью, но и рассмотрение вопросов воздействия органов местного самоуправления на хозяйственную деятельность предприятий, организаций и учреждений не муниципальной формы собственности, изучение организационно-правовых форм вовлечения данных предприятий, организаций и учреждений, а также их имущества в решение вопросов местного значения.
С учетом вышесказанного совершенствование системы управления развитием муниципального хозяйства имеет важное научно-практическое значение и предопределяет актуальность темы, ее теоретическую и практическую значимость.
Обзор существующих по данной проблеме разработок и публикаций показывает, что состояние научной разработанности проблемы управления развития муниципальным хозяйством не в полной мере отвечает реальным практическим потребностям.
Среди ученых, занимающихся проблемой управления развитием муниципальных хозяйств, можно назвать таких авторов, как А.И.Гаврилов, Л.А.Велихов, Н.Е.Жигалова, В.Б.Зотов, В.Н.Парахина и др.
В соответствии с выбранной темой объектом исследования в дипломном проекте является муниципальное образование городской округ Павловский Посад, а предметом – процесс управления муниципальным хозяйством в муниципальном образовании городской округ Павловский Посад.
Цель настоящего дипломного проекта – анализ управления муниципальным хозяйством в муниципальном образовании город Павловский Посад.
Реализация поставленной цели определила решение следующих задач:
- рассмотреть элементы муниципального хозяйства;
- показать организационную специфику муниципального хозяйства;
- дать понятие комплексного социально-экономического развития муниципального хозяйства;
- определить процесс и этапы управления социально-экономическим развитием муниципальных образований;
- провести анализ управления развитием муниципального хозяйства в муниципальном образовании;
- предложить основные направления совершенствования управления развитием муниципального хозяйства.
Методологической и теоретической основой дипломного проекта явились труды отечественных ученых по вопросам муниципального управления.
Информационной базой исследования явились монографии, статьи отечественных и зарубежных экономистов, материалы периодических изданий и глобальной сети Интернет, а также программные, прогнозные и отчетные материалы администрации г. Павловский Посад.
При проведении дипломного проектирования применялись: диалектические и формально-логические методы; анализ и синтез, индукция и дедукция; системный и структурно-функциональный подходы.
Поставленные цель и задачи обусловили структуру и логику дипломной работы, включающей в себя введение, три главы, заключение и список использованной литературы.
1. Методологические и теоретические основы управления муниципальным хозяйством
1.1 Элементы муниципального хозяйства и формы его организации
Структура и порядок деятельности администрации муниципального образования в основном связаны с необходимостью решения задач управления муниципальным хозяйством.
Прежде всего, необходимо выяснить, что из себя представляют элементы муниципального хозяйства, и по какому основанию можно их классифицировать. Методика, предложенная при определении самого понятия "муниципальное хозяйство", предлагает следующий подход:
1. Муниципальное хозяйство - это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных (общественных) потребностей населения.
2. Деятельность, осуществляемая этими предприятиями и учреждениями, направлена на удовлетворение общественных интересов.
3. Поскольку деятельность осуществляют разнородные по своей природе субъекты, то необходим и субъект, координирующий их деятельность.
Исходя из данного анализа, основным признаком, по которому можно классифицировать элементы муниципального хозяйства, является роль (и место) того или иного элемента в реализации общественных потребностей.
И с этой точки зрения выделяются следующие элементы:
- муниципальные предприятия (поскольку их деятельность полностью подчинена интересам населения муниципального образования);
- иные предприятия и учреждения, чья деятельность частично связана с реализацией общественных интересов населения муниципальных образований;
- органы местного самоуправления.
Муниципальные предприятия, являясь по своей природе явлением общественным, все свои результаты, будь то прибыль или конкретные товары и услуги, направляют на общественные нужды. Иные предприятия и учреждения вынуждены участвовать в реализации общественных интересов в силу нормативного (в виде налагаемых на них в нормативном или законодательном порядке обязанностей) либо общественного (добровольного по форме) принуждения.
Третья группа, обозначенная в нашей классификации, осуществляет особую функцию - функцию регулирования деятельности двух предыдущих групп в интересах населения муниципального образования.
Ценность данной классификации в том, что она позволяет на основе выделения этих трех групп определить не просто роль и место каждой из них в решении вопросов местного значения, но и в зависимости от этого - цели деятельности этих элементов в процессе управления муниципальным хозяйством, учитывать их особенности.
Так, из этой классификации явно видно, что при построении отношений между населением муниципального образования и хозяйствующими субъектами по вопросам местного значения наиболее выгодно иметь отношения с муниципальными предприятиями, так как они не только реализуют населению товары и услуги, но и прибыль, полученная в итоге от их деятельности, является также собственностью данного местного сообщества. Поэтому хорошо работающее муниципальное предприятие всегда выгоднее для муниципального хозяйства.
С точки зрения того, какую роль в решении вопросов местного значения играют те или иные элементы, можно выделить несколько форм муниципального хозяйства, прежде всего по признаку возрастания роли собственной хозяйственной деятельности.
Коммунальная модель муниципального хозяйства характеризуется тем, что основную тяжесть затрат на реализацию общественных интересов и потребностей несут сами жители муниципального образования (коммуны, общины), и основным ресурсом являются налоги население. Главным элементом в этой системе выступает орган местного самоуправления, который осуществляет как накопление ресурсов, так и их расходование. Данная модель наиболее приемлема и существует в наиболее "благополучных" странах Европы, где права органов местного самоуправления на ведение хозяйственной деятельности ограничены. Недостаточность ресурсов для исполнения задач, возложенных на местное самоуправление, восполняется государством.
Коммунально-рентная модель муниципального хозяйства, по сравнению с предыдущей, отличается тем, что предусматривает участие органов местного самоуправления в сфере использования ресурсов территории и в ее развитии через предоставление ограниченных прав в финансово-кредитной деятельности и права ресурсной ренты. То есть налоги с населения дополняются возможностью обложения производителя продукции и услуг на территории муниципального образования.
Муниципально-рентная модель муниципального хозяйства подразумевает, что основное бремя по обслуживанию интересов населения и по решению вопросов местного значения несут органы местного самоуправления, для чего им предоставляется возможность стать полноценным хозяйствующим субъектом на своей территории.
Безусловно, та или иная модель не существует в чистом виде, однако роль и место того или иного элемента в различных странах серьезно отличаются друг от друга.
От чего зависит существование той или иной модели?
От огромного количества факторов, главными из которых, безусловно, являются:
- объем компетенции органов местного самоуправления, определенный законодательством;
- наличие и характер основных ресурсов территории;
- наличие квалифицированных кадров в органах местного самоуправления и муниципальных предприятиях;
- налогоспособность населения.
В зависимости от этих факторов формируется конкретная форма муниципального хозяйства.
В структуру муниципального хозяйства (его элементы) входят:
- муниципальные предприятия, деятельность которых направлена и подчинена интересам населения МО;
- результаты деятельности МП (прибыль или конкретные товары и услуги) направляются на удовлетворение общественных нужд;
- иные предприятия и учреждения, чья деятельность частично связана с реализацией общественных интересов населения. Эти предприятия вынуждены участвовать в реализации общественных интересов в силу нормативного (в виде налагаемых законодательством обязанностей) или общественного (добровольного) принуждения;
- субъект, координирующий деятельность этих разнородных по природе субъектов, в интересах населения муниципального управления.
Инфраструктура включает (помимо перечисленных выше): природные ресурсы (земля, недра); инженерные сети; коммуникации (дороги, включая вокзалы ж/д); связь; транспорт источники тепла, газо и водоснабжения; жилищный фонд; сферу услуг и развлечений; доступность офисных сооружений; обеспеченность квалифицированными кадрами; уровень правовой защиты населения, собственности и предпринимательства; социальную сферу (школы, детские сады, здравоохранение, спорт и т.д.).
Чем многообразнее и сложнее хозяйство в муниципальном образовании, тем большее значение приобретает комплексная увязка всех отраслей производственного и непроизводственного характера.
Из определения муниципального хозяйства следует, что некоторое число предприятий и учреждений, выполняющих общественно значимые функции, нуждается в координации их деятельности. Именно эту функцию на практике и выполняют органы местного самоуправления.
По своему содержанию деятельность органов местного самоуправления распадается на два направления, поскольку методы деятельности органов местного самоуправления по реализации групповых интересов граждан напрямую связаны с формами организации субъектов хозяйственной деятельности, с которыми вынуждены контактировать в процессе своей деятельности органы местного самоуправления.
Сами же субъекты хозяйственной деятельности можно разделить на следующие основные группы:
- муниципальные предприятия и учреждения;
- предприятия и учреждения иных форм собственности. Естественно, что права органов местного самоуправления в отношении этих групп и методы управления будут различными.
Так, права органов местного самоуправления в отношении муниципальных предприятий не должны отличаться от прав любого собственника в отношении принадлежащего ему предприятия, права же на регулирование хозяйственной деятельности в отношении других собственников должны быть строго регламентированы законодательством, поскольку здесь речь идет о применении властных полномочий, а сами органы местного самоуправления выступают не как хозяйствующий субъект, а как власть.
В отношении муниципальных предприятий органы местного самоуправления выступают как собственник, с точки зрения организации их деятельности и пользования результатами этой деятельности, и как власть, поскольку в отношении общеобязательных норм и правил, принимаемых органами местного самоуправления в пределах их компетенции, все предприятия, и в том числе муниципальные, равны.
Органы местного самоуправления выступают и как субъект хозяйственной деятельности, и как субъект, наделенный законом правом регулировать эту деятельность на своей территории.
В связи с этим и возникают сложности в определении понятия "муниципальное управление", поскольку оно, как и понятие "муниципальное хозяйство", имеет двойственную природу.
Управленческая деятельность органов местного самоуправления включает в себя как вопросы общего взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами вне зависимости от формы собственности, так и вопросы более глубокого регулирования хозяйственных отношений для муниципальных предприятий и учреждений. В связи с этим в основу определения данного понятия должна быть положена цель управленческой деятельности органов местного самоуправления, а именно реализация общественных интересов, отнесенных к ведению местного самоуправления.
И в связи с этим основным видом деятельности органов местного самоуправления является подчинение деятельности предприятий и учреждений, расположенных на территории муниципального образования, целям удовлетворения общественных интересов граждан.
Понятие "муниципальное управление" должно в обязательном порядке включать в себя не только цель деятельности, но и ее формы, определяемые законом.
Муниципальное управление есть деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах посредством муниципального хозяйства.
Это несколько громоздкое определение, тем не менее, достаточно полно отражает содержание понятия "муниципальное управление", поскольку включает в себя и цель деятельности, и специфические средства ее осуществления.
Не менее важно отметить тот факт, что на основе этого определения можно очень рельефно показать отличия муниципальной службы от службы в органах государственной власти. Они также проистекают из двойственной природы муниципального хозяйства, поскольку муниципальный служащий должен обладать знаниями, необходимыми для непосредственной хозяйственной деятельности, и в этом смысле его деятельность мало, чем отличается от предпринимательства. С другой стороны, общественный характер распределения приобретенной в результате деятельности прибыли и задача регулирования хозяйственных интересов иных собственников, осуществляющих хозяйственную деятельность на территории муниципального образования, требуют знаний и навыков, больше присущих государственной службе.
1.2 Организационная специфика муниципального хозяйства
Согласно Конституции РФ, местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Вопросы местного значения понимаются как особая категория дел, отделенная от государственных функций (принцип "выделенной компетенции" местного самоуправления). Органы государственной власти не вправе вмешиваться в решение вопросов местного значения, а органы местного самоуправления обязаны самостоятельно и непосредственно реализовывать (без права передачи государственным органам) закрепленные за ними полномочия по вопросам местного значения. Таким образом, отечественная конституционная модель местного самоуправления построена на основе отграничения сфер ведения государства и местного самоуправления как отдельных видов публичной власти, причем отграничения не инструментального, а сущностного (предметного).
Вместе с тем Конституция РФ (часть 2 статьи 132) и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляют возможность передачи законом органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Такие полномочия, соответственно, находятся вне рамок вопросов местного значения и являются дополнительными функциями, по своей природе не относящимися к сфере ведения местного самоуправления. Соответственно, передача государственных полномочий должна быть такой, чтобы не происходило подмены государственной власти местным самоуправлением и искажения природы самого местного самоуправления. Это означает, что она должна носить весьма ограниченный характер – как в количественном (объем делегированных полномочий), так и в качественном (виды передаваемых полномочий) отношении. И прежде всего, должен быть ограничен перечень государственных полномочий, которые могут передаваться органам местного самоуправления.
Все государственные полномочия по субъекту (по правообладателю) могут быть поделены на: а) полномочия РФ и б) полномочия субъектов РФ. В зависимости от сферы ведения полномочия делятся на: а) полномочия по предметам исключительного ведения (РФ или субъектов РФ) и б) полномочия по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. При этом следует иметь в виду, что федеральными законами, подзаконными нормативными правовыми актами, а также договорами (соглашениями) федеральные полномочия могут передаваться органам государственной власти субъектов РФ, а полномочия субъектов РФ – федеральным органам государственной власти. То есть с точки зрения принадлежности полномочия РФ и субъектов РФ подразделяются на собственные и делегированные, причем перераспределяться в порядке передачи части полномочий от одного уровня власти к другому, согласно действующему законодательству, могут и полномочия по предметам исключительного ведения РФ или субъектов РФ, и полномочия по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.
Частью 2 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями РФ осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов РФ – законами субъектов РФ. Буквальное толкование данной нормы означает, что возможна передача любых собственных полномочий РФ и субъектов РФ органами власти того уровня, которым они принадлежат. Таким образом, следует признать принципиально допустимой передачу органам местного самоуправления:
1) Российской Федерацией – а) полномочий РФ по предметам исключительного ведения РФ и б) полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ;
2) субъектами РФ – а) полномочий субъектов РФ по предметам исключительного ведения субъектов РФ и б) полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.
По поводу возможности передачи органами государственной власти РФ или субъектов РФ делегированных им полномочий друг друга законодательство не содержит каких-либо конкретных предписаний, и это порождает немалую правовую неопределенность. Далее, на основе системного анализа действующих правовых норм, мы попытаемся выявить и сформулировать правила на этот предмет.
Но в первую очередь необходимо определить общие принципы передачи полномочий, касающиеся их содержания и объема. Законодательство не закрепляет прямо каких-либо основополагающих начал, однако их можно логически вывести из иных общих нормативных положений:
- недопустимость перераспределения предметов ведения в результате передачи части полномочий;
- недопустимость передачи полномочий законодательного органа (например, в случаях, когда регулирование (решение) того или иного вопроса Конституцией РФ, федеральными законами, Уставом и законами субъекта РФ отнесено непосредственно к компетенции законодательного органа власти);
- передача преимущественно исполнительно-распорядительных полномочий; передача нормотворческих функций допустима лишь в объеме, необходимом для определения отдельных аспектов порядка (механизма) реализации данных полномочий, в целом же осуществление полномочий должно регламентироваться нормативными правовыми актами того уровня власти, который передает полномочия органам местного самоуправления (вопросы материально-правового характера – основания и условия совершения действий в рамках осуществления полномочий, в значительной мере вопросы процессуального характера также);
- законность, или непротиворечие передачи полномочий законодательству – Конституции РФ и федеральным законам (по полномочиям РФ и субъектов РФ), уставу и законам субъекта РФ (по полномочиям субъекта РФ). Это правило вытекает из установленной иерархии актов по юридической силе, закрепленных, в частности, в статьях 15, 76 Конституции РФ, статье 3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Данное правило прямо закреплено применительно к наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ законами субъектов РФ (абзац 2 части 2 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Учитывая, что по собственным полномочиям РФ и субъектов РФ, как указывалось выше, действует общее правило, разрешающее такую передачу, критерий непротиворечия подразумевает отсутствие специальных запретов на передачу тех или иных полномочий (а не наличие специальных разрешений на это): полномочия могут передаваться, если это прямо не запрещено законом.
Так, в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" в пункте 2 статьи 26.3 закрепляется исчерпывающий перечень полномочий субъектов РФ, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов РФ, т.е. понимаемых как собственные полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения. Согласно пункту 7 той же статьи, иные полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения, закрепляемые другими федеральными законами, определяются как передаваемые субъектам РФ полномочия РФ и финансируются за счет средств федерального бюджета. В пункте 6 той же статьи устанавливается, какие из закрепленных в пункте 2 полномочий субъектов РФ не могут передаваться органам местного самоуправления. Таким образом, по данному Закону для собственных полномочий субъектов РФ критерий непротиворечия означает отсутствие прямого запрета на передачу полномочий. Соответственно, в этом случае наличие или отсутствие в специальном (отраслевом) законе разрешающей оговорки не имеет принципиального значения.
С 2006 года органам местного самоуправления могут передаваться 42 из 63, т.е. более 2/3 (до этого – 24 из 55, т.е. менее 1/2), собственных полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения. Как видно, происходит расширение допустимых к передаче на местный уровень полномочий субъектов РФ за счет того, что сокращается перечень полномочий, запрещенных к передаче (с 31 до 21).
К собственным полномочиям субъектов РФ по предметам совместного ведения, которые запрещено передавать органам местного самоуправления, в настоящее время относятся:
1) материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности органов государственной власти субъекта РФ и государственных учреждений субъекта РФ, в том числе вопросы оплаты труда работников органов государственной власти субъекта РФ и работников государственных учреждений субъекта РФ;
2) организационное и материально-техническое обеспечение проведения выборов в органы государственной власти субъекта РФ, референдумов субъекта РФ;
3) формирование и использование резервных фондов субъекта РФ для финансирования непредвиденных расходов;
4) передача объектов собственности субъекта РФ в муниципальную собственность;
5) финансирование расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов);
6) организация обязательного медицинского страхования неработающего населения;
7) организация оказания специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи;
8) предоставление субвенций местным бюджетам для выплаты гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии с устанавливаемыми органами государственной власти субъекта РФ стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг;
9) заключение внешнеэкономических соглашений субъекта РФ;
10) установление, изменение и отмена региональных налогов и сборов, а также установление налоговых ставок по федеральным налогам в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
11) привлечение субъектом РФ заемных средств, а также обслуживание и погашение внутренних и внешних долгов субъекта РФ;
12) наделение городских поселений статусом городского округа;
13) определение границ муниципальных образований в установленном порядке;
14) учреждение печатного средства массовой информации для обнародования (официального опубликования) правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, иной официальной информации;
15) установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления;
16) материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей;
17) утверждение схем территориального планирования субъекта РФ, утверждение документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования, осуществление государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ;
18) проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или об участках недр местного значения, а также участках недр местного значения, используемых для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; установление порядка пользования и распоряжения данными участками недр, в том числе разработки и реализации территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы РФ;
19) участие в организации альтернативной гражданской службы в подведомственных им организациях, включая меры по реализации прав граждан, проходящих альтернативную гражданскую службу, и их социальную защиту;
20) создание по решению органов исполнительной власти субъекта РФ мобилизационных органов в зависимости от объема мобилизационных заданий (заказов) или задач по проведению мероприятий по переводу экономики субъекта РФ на работу в условиях военного времени и обеспечения условий работникам созданных мобилизационных органов, координации и контроля за проведением органами местного самоуправления и организациями, деятельность которых связана с деятельностью указанных органов или которые находятся в сфере их ведения, мероприятий по мобилизационной подготовке, а также осуществления методического обеспечения этих мероприятий;
21) осуществление региональных и межмуниципальных программ и мероприятий по работе с детьми и молодежью.
Рассмотрение круга разрешенных и запрещенных к передаче на муниципальный уровень полномочий позволяет поставить ряд вопросов по содержанию и обоснованности законодательного подхода.
Прежде всего, исходя из упомянутого объема допустимых к передаче полномочий, получается, что в принципе субъекты РФ могут 2/3 своих полномочий передать органам местного самоуправления, поскольку нет никаких ограничений ни по количеству полномочий, передаваемых одновременно одному и тому же муниципальному образованию, ни по условиям, с которыми должно быть связано решение о передаче полномочий в конкретных случаях. Так, во Владимирской, Новгородской областях принято 13 законов о передаче различных полномочий этих субъектов РФ органам местного самоуправления, в Красноярском крае – 21 (причем одним законом нередко передается не одно, а несколько отдельных полномочий сразу). При этом осуществление государственных полномочий происходит под довольно жестким административным контролем государственных органов, а значит, органы местного самоуправления по значительной части своей компетенции могут быть поставлены в прямое подчинение государственной власти, что в корне нарушает конституционный принцип организационной обособленности местного самоуправления от государственной власти и в целом конституционную модель соотношения и взаимоотношений между этими уровнями публичной власти.
Кроме того, какого-либо единого принципа, на основе которого одни полномочия разрешаются к передаче, а другие запрещаются, не прослеживается. Например, установлены запреты на передачу полномочия по организации специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи и в то же время разрешена передача полномочия по организации специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, туберкулезных, наркологических и т.п. учреждениях. Разрешена и передача полномочий по организации межмуниципального транспортного обслуживания населения, в т.ч. железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом – трудно представить, как данные виды сообщения, в силу самой их специфики, могут быть эффективно реализованы силами муниципальных образований.
Осуществление региональных и межмуниципальных программ и мероприятий по работе с детьми и молодежью запрещено передавать органам местного самоуправления, в то время как разрешено делегировать им многие полномочия по осуществлению межмуниципальных программ и проектов. Разрешено передавать на муниципальный уровень предоставление служебных жилых помещений для государственных гражданских служащих субъекта РФ, работников государственных учреждений субъекта РФ, хотя органы местного самоуправления не имеют никакого отношения ни к организации государственной гражданской службы, в т.ч. поступления, прохождения и увольнения с нее, ни к формированию данного вида специализированного жилого фонда.
Допускается передавать органам местного самоуправления полномочия по созданию и обеспечению охраны государственных природных заказников, памятников природы, природных парков, дендрологических парков и ботанических садов регионального значения. Между тем не потому ли эти особо охраняемые территории и относятся в силу закона к государственным и региональным, что требуют централизованного управления со стороны субъектов РФ?
К числу разрешенных к передаче отнесены многие полномочия, закрепленные за субъектами РФ в порядке долевого разделения функций между местным самоуправлением и субъектами РФ (создание архивных фондов, транспортное обслуживание, библиотечное обслуживание, предоставление образования, развитие физкультуры и спорта, тушение пожаров).
Более того, сам перечень сформулирован весьма неравномерно. В одних случаях определены узкие, действительно отдельные полномочия, в других – целые блоки полномочий (функции), едва ли не предметы ведения.
Следующий требующий освещения вопрос – о возможности и правилах передачи закрепленных за субъектами РФ федеральных полномочий по предметам совместного ведения – прямо не урегулирован ни Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", ни Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", ни каким-либо иным законом.
Из абзаца 2 части 2 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не вполне ясно, распространяется ли правило о том, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ законами субъектов РФ допускается, если это не противоречит федеральным законам, только на собственные полномочия субъектов РФ или также на делегированные им полномочия РФ? И одинаков ли этот критерий непротиворечия применительно к передаче субъектами РФ собственных и делегированных Федерацией полномочий по предметам совместного ведения?
Анализ конкретных, отраслевых законов показывает, что лишь в немногих случаях федеральный закон содержит прямые разрешения на субпередачу органам местного самоуправления федеральных полномочий, делегируемых субъектам РФ. В большинстве случаев в законах не содержится упоминаний об этом. И нет ни одного примера прямых запретов на последующую субпередачу федеральных полномочий субъектами РФ.
В целом институт передачи части полномочий одних органов власти другим направлен на оптимизацию осуществления этих полномочий, исходя из специфических, индивидуальных, возможно и временных, условий, что не позволяет полностью отнести то или иное полномочие к функциям тех органов, которым оно передается, а требуется именно закрепление прав по его осуществлению этими органами под контролем и по правилам, определяемым (во всяком случае, в значительной мере) передающими органами.
Наконец, нельзя не отметить, что Российская Федерация может непосредственно передавать органам местного самоуправления свои полномочия федеральным законом, если целесообразно их осуществление именно на муниципальном уровне.
Применение единых правил в отношении делегированных субъектам РФ полномочий РФ, независимо от того, относятся ли они к исключительному или совместному ведению, оправданно потому, что существует проблема отграничения полномочий РФ по предметам исключительного ведения РФ от полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Прежде всего, потому, что сами предметы ведения разграничиваются вовсе не так четко и однозначно, как хотелось бы. Учитывая особенности юридической техники или ее откровенные недоработки, установление объема и содержания того или иного предмета ведения, его отграничение от смежных предметов ведения не всегда просто. Кроме того, и комплексный характер многих отношений вызывает сложности при отнесении их к конкретному предмету ведения, они как бы находятся на стыке нескольких сфер ведения одновременно.
Итак, можно сформулировать следующие общие правила передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий:
1) собственные полномочия РФ и субъектов РФ (по предметам как исключительного, так и совместного ведения) могут передаваться органам местного самоуправления, если это прямо не запрещено законом;
2) делегированные субъектам РФ федеральные полномочия (по предметам как исключительного, так и совместного ведения) не могут передаваться органам местного самоуправления, если это прямо не разрешено законом.
Нельзя сказать, что сформулированные выше правила в настоящее время беспрекословно соблюдаются. Среди нарушений есть как случаи очевидного действия вопреки прямым запретам закона, так и, в значительно большей мере, следствия неясности, несогласованности и противоречивости самих законодательных актов.
1.3 Понятие комплексного социально-экономического развития муниципального хозяйства
При определении понятия муниципальное хозяйство, мы отмечали, что в него включаются все предприятия, учреждения, деятельность которых прямо или косвенно направлена на решение задач, стоящих перед муниципальным образованием. В этой связи мы должны различать такие понятия, как "развитие муниципального образования" и "развитие муниципального хозяйства". Первое невозможно без второго, и второе не имеет самостоятельного, значения без первого.
Понятие "социально-экономическое развитие" не может быть применено (в строгом смысле этих слов) к каждому муниципальному образованию. Под строгим смыслом слов здесь понимается то, что экономические законы и законы развития общества (социальные законы) не являются проявлениями чьей-либо субъективной воли, а отражают объективные экономические и социальные связи. В этом смысле говорится о том, что не каждое муниципальное образование может реально осуществлять самостоятельное социально-экономическое развитие.
Конечно, даже не все города, не говоря уже о сельских поселениях, в настоящее время могут осуществить самостоятельное развитие своих территорий, так как история их формирования и развития в условиях административной экономики не создавала соответствующих предпосылок для формирования финансово-экономических основ осуществления собственных программ социально-экономического развития. В недавнем прошлом такое понятие как "комплексное социально-экономическое развитие" в отношении поселений вообще не применялось (генеральные планы развития поселений не являлись социально-экономическими планами).
Ярчайшим примером внеэкономического и внесоциального развития могут служить города с преимущественным развитием научно-технического комплекса, получивших закрепившееся за ними название - "наукограды". Вообще в настоящее время в России очень многие малые города формировались в связи со строительством крупных промышленных объектов, и в результате стали заложниками экономического состояния соответствующих отраслей промышленности.
Таким образом, учитывая вышесказанное, вопрос комплексного социально-экономического развития в большей мере нужно отнести к муниципальным образованиям, которые являются самостоятельными поселениями. Для остальных муниципальных образований вопрос их самостоятельности в смысле осуществления собственных планов социально-экономического развития должен быть дополнительно исследован в каждом отдельном случае.
Для поселений, и особенно для городов, постановка задачи самостоятельного комплексного социально-экономического развития является исторической неизбежностью. Другими словами, города и другие компактные поселения, являющиеся муниципальными образованиями, "обречены" на развитие, и поэтому органы местного самоуправления этих городов обязаны (даже хотя бы с формальной точки зрения - закон обязывает) ставить задачу комплексного социально-экономического развития и под свою ответственность осуществлять ее решение.
"Обреченность" обусловлена уже такими объективными факторами как: построенные города, заселенные жителями, у которых сформировались коллективные интересы и потребности, в соответствии с которыми люди хотят жить в этих городах и жить хорошо.
Закон предоставил населению право самим решить судьбу города и обустроить свою жизнь в городе по тем критериям качества, которых они могут достичь сами.
Понятие "развитие" в отношении поселения вызывает много дискуссий, особенно в последнее время. Дискуссии осложняются еще и тем, что стороны, обсуждающие тему развития, наполняют этот термин разным содержанием.
Существо расхождений по этому вопросу (если очистить их от терминологической путаницы) сводится к выражению своего отношения к трем принципиальным вопросам.
Вопрос первый связан с принципиальным отношением к пониманию этого термина.
Словарь С. И. Ожегова наряду с другими дает два относительно противоположных толкования термина "развитие". В первом случае развитие - это процесс доведения "до определенной степени духовной, умственной зрелости, сознательности культурности до определенной степени силы, мощности, совершенства". Во втором случае под термином "развитие" понимается "процесс закономерного изменения, перехода из одного состояния в другое, более совершенное; переход от старого качественного состояния к новому, от простого к сложному, от низшего к высшему". И первое, и второе значения определяют некоторый процесс изменений, однако в первом случае в большей степени предполагается наличие проявления чей-либо воли (воли субъекта), во втором случае процесс развивается закономерно (независимо от чьей-либо воли).
По этим вопросам, как практикующие мэры, так и теоретики высказывают часто ровно противоположные взгляды. Одни утверждают, что вопрос о развитии города как целостного социально-экономического образования вообще и ставить не надо. По мнению сторонников такого подхода, муниципальное образование и так само найдет свой путь - ему не надо мешать. Надо только развивать инфраструктуру, решать возникающие проблемы, а остальное само собой разовьется и разовьется как раз то, что наиболее органично для данного города и региона.
Противники такого взгляда на развитие муниципального образования утверждают, что без постановки целей (даже в самом общем виде) развития не будет, а будет "топтание на месте", "залатывание дыр", "тушение пожаров" и т.д. Сторонники такого взгляда на развитие как на проявление определенной воли субъекта, считают, что для того, чтобы муниципальное образование развивалось, необходимо в обязательном порядке определить цели развития. Цели должны быть отобраны из множества различных вариантов и экономически обоснованы. Критерием выбора целей развития при прочих равных условиях становится максимально возможный социальный эффект, т.е. необходимость наилучшим образом удовлетворить социальные потребности населения города по возможно более высоким социальным нормативам и стандартам. Сторонники этого подхода (будем называть его целевым) аргументируют это тем, что только целенаправленное движение наилучшим образом дает возможность распорядиться ресурсами и достичь минимальных затрат при максимальном положительном эффекте.
Целевой подход предполагает наличие нескольких реальных "сценариев" развития, из которых выбирается наилучший, которому в дальнейшем и следуют. В противоположность целевому подходу к развитию (при отказе в постановке целей) на практике реализуется одновременно несколько реальных "сценариев", но из-за ограниченности ресурсов ни один из них не реализуется полностью.
Второй вопрос связан с пониманием самого понятия комплексного социально-экономического развития (его масштаб и направления). Здесь принципиальные сторонники целевого подхода к пониманию развития расходятся во мнении относительно того, что относить к объектам развития и каковы масштабы этого явления. Мнения по этому вопросу можно свести к трем основным позициям.
Первая позиция заключается в том, что под комплексным социально-экономическим развитием представители этой позиции понимают развитие инфраструктуры муниципального образования. К представителям этого направления принципиально можно отнести и тех, кто под комплексным социально-экономическим развитием понимает не только развитие городской инфраструктуры, но и развитие хозяйственной деятельности органов местного самоуправления посредством управления муниципальной собственностью и ведением хозяйственной деятельности.
Эти позиции объединены на основе того, что развитие города как целостного социально-экономического образования представителями этого направления не рассматривается как главная задача развития. Как бы широко ни ставился вопрос о ведении хозяйственной деятельности органами местного самоуправления, эта деятельность не может обеспечить всех направлений жизнедеятельности муниципального образования.
Позиция вторая сводится к тому, что под комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования понимается "генеральный план застройки" или "генеральный план капитального строительства".
Понятие "комплексного социально-экономического развития муниципального образования" введено в Федеральном законе для обозначения качественно нового явления в жизни российских поселений - перехода от государственного управления на местах к становлению нового института власти в государстве - института местного самоуправления. Другими словами, термины "генеральные планы застройки", "генеральный план капитального строительства" и им подобные не могут претендовать на то, чтобы под ними понималось "комплексное социально-экономическое развитие"
Позиция третья заключается в том, что муниципальное образование понимается как целостное социально-экономическое явление, которое имеет свои внутренние законы развития, и если гражданам (жителям поселения) законом предоставлено право ставить и решать вопросы развития муниципального образования, то в свою очередь, термин "комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования" должен относиться не к отдельным сферам жизнедеятельности муниципального образования, а ко всему муниципальному образованию, включая наряду с традиционно муниципальными сферами жизнедеятельности (такие как коммунальное хозяйство) и иные сферы, в том числе, взаимодействие с органами государственной власти, с органами местного самоуправления других муниципальных образований, с экономическими структурами различных форм собственности, формирование и развитие системы подготовки жителей к осуществлению местного самоуправления, развитие духовной жизни муниципального образования и др.
Третий вопрос связан с определением субъекта, который должен выступить с инициативой комплексного социально-экономического развития муниципального образования.
Принципиальным в этом отношении, по-видимому, следует считать то, что в любом из приведенных выше вариантов мнение жителей муниципального образования должно учитываться. Федеральным законом "комплексное социально-экономическое развитие" отнесено к вопросам местного значения со всеми вытекающими из этого правовыми и имущественными последствиями. Таким образом, законодатель предоставил возможность населению в полной мере нести ответственность за развитие поселения.
Такая постановка этого вопроса ставит муниципальные образования в совершенно иные (по сравнению с недавним прошлым) условия. Муниципальные образования получили право определять собственную стратегию развития и право разрабатывать и реализовывать собственные проекты и планы развития. Это предъявляет особые требования к органам местного самоуправления, так как на них в этом случае ложится очень высокая ответственность за судьбу поселения (муниципального образования).
Итак, комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования отнесено Федеральным законом № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в качестве вопроса местного значения к предметам ведения муниципальных образований. Однако само понятие "комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования" Федеральным законом не определено.
По мнению авторского коллектива по руководством А.И.Гаврилова, под комплексным социально-экономическим развитием поселения нужно понимать управляемый процесс изменений в различных сферах жизни поселения, имеющий своей целью достижение определенного уровня развития духовной и экономической сфер на территории поселения, с наименьшим ущербом для природных ресурсов и наибольшим уровнем удовлетворения потребностей населения и интересов государства на территории поселения.
Под управлением комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования понимается управление взаимно согласованными, скоординированными по ресурсам и срокам программам (проектам) развития всех сфер жизнедеятельности муниципального образования. Такое управление проводится в соответствии с признанными приоритетами населения, а также с федеральными и региональными программами развития, принятыми к исполнению на основе договоров и по закону.
2. Анализ управления развитием муниципального хозяйства в муниципальном образовании
2.1 Характеристика муниципального образования
Павловский Посад - город (с 1844) в Российской Федерации, Московская обл. Расположен на Мещёрской низменности, на реках Ходца, Вохонка и Клязьма в 68 км к востоку от Москвы (55°45' северной широты, 38° 50' восточной долготы). Железнодорожная станция на линии Москва - Владимир (горьковское направление). Численность населения района 106 тысяч человек, в том числе в г. Павловский Посад - 87 тысяч человек. Старинный (с 19 в.) центр текстильной промышленности (главным образом шерстяной). Известен с 1328 как село Павлово или Вохна.
С последней четверти 19 в. известен изготовлением шерстяных и полушерстяных набивных платков и шалей (т.н. павловских) с ярким цветочным орнаментом на чёрном, вишнёвом, кремовом фонах (художники С.В. и Н.С. Постриговы, З.А. Проханов, Ф.А. Филатов и др., в 1950-80 е гг. - И.П. Дадонова, К.С. Зиновьева, З.А. Ольшанская, Е.П. Регунова, С.П. Рыжов и др.) на ткацкой и красильно-набивной платочной фабрике (с 1895) в деревне Городок (ныне часть Павловского Посада) и Павло-Покровской прядильно-ткацкой хлопчато-бумажной фабрике (с 1900).
В Павловском Посад родились В.В. Тихонов (знаменитый актёр), В.Ф. Быковский (космонавт №5) и многие другие.
Павловский Посад - центр текстильной (преимущественно шерстяной) промышленности. В городе действуют камвольный комбинат, прядильно-ткацкие фабрики, заводы: "Металлист", литейно-механический, "Экситон". Производятся шерстяные, шёлковые, хлопчато-бумажные и технические ткани, резино-трикотажные изделия, пожарные рукава, мебель, кирпич, учебные наглядные пособия и др. Кстати, компьютеры БК-0010 и БК-0011 были разработаны и изготавливались именно в Павловском Посаде на "Экситоне".
В течение 2000 - 2006 годов в г. Павловский Посад осуществлены мероприятия по реализации Указов Президента Российской Федерации от 29.01.2000 № 115, от 25.12.2000 № 2063, Федеральных законов от 29.05.2002 № 61-ФЗ, от 31.12.2002 № 197-ФЗ, от 23.12.2003 № 175-ФЗ, от 28.12.2004 № 184-ФЗ, от 22.12.2005 № 174-ФЗ направленные на финансирование расходов по укреплению материально-технической базы государственных и муниципальных стационарных и полустационарных учреждений социального обслуживания населения.
На территории г. Павловский Посад расположены 36 действующих государственных и 52 муниципальных стационарных учреждений социального обслуживания населения. Общая сумма средств, выделенная Пенсионным фондом России в рамках реализации социальных программ составила за шесть лет 297,0 млн. рублей.
С 1 января 2006 года, в соответствии с федеральным законом 131-ФЗ, сформирована 2-х уровневая система местного самоуправления.
Сегодня г. Павловский Посад стабильно развивается. По данным рейтинговой оценки территорий, проводимой органами государственной статистики, по многим позициям Г. Павловский Посад входит в число успешно развивающихся территорий Московской области.
На территории города по состоянию на 1 января 2009 года зарегистрировано 1793 юридических лиц и 1473 индивидуальных предпринимателя. Последние пять лет сопровождались в хозяйственном комплексе г. Павловский Посад динамичным ростом Валового продукта. Общий выпуск товаров и услуг по всем сферам возрос почти в 2 раза с 12,2 млрд. руб. в 2004 году до 22,9 млрд. руб. в 2008г, в сопоставимых ценах рост составил 126% (2004г. к 2003г. – 111,2%; 2005г. к 2004г. – 110,5%; 2006г. к 2005г. – 104%; 2007г. к 2006г. – 109,4%; 2008г. к 2007г. – 108%).
Рис. 2.1 – Динамика валового выпуска продукции и услуг (в сопоставимых ценах к предыдущему году, %) в г. Павловский Посад
Таблица 2.1 Динамика валового выпуска продукции и услуг
| Показатели | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2008 к 2004% |
| Валовой продукт района - всего, млн. руб. |
12173
14234
15831
18549
22855
188
Индекс-дефлятор, %
108,1
105,8
107,3
107,1
113,8
Индекс производства, % (в сопоставимых ценах)
111,2
110,5
104,0
109,4
108
126
Рис. 2.2 – Структура общего валового выпуска продукции и услуг в г. Павловский Посад в 2008 г.
Доля продукции промышленного сектора экономики в общем валовом продукте района составляет 51%. За период с 1990 по 2008 годы в работе предприятий промышленности произошли существенные изменения. В середине 90-х не работали практически все градообразующие предприятия.
В 2008 году промышленными предприятиями отгружено продукции собственного производства в 2,3 раза больше, чем в 2004г., в 2004г. - 5169 млн. руб.; в 2008 году 11656 млн. руб., рост в сопоставимых ценах составил 148%. За 2008 год индекс промышленного производства в сопоставимых ценах составил 114%.
В целом ситуацию в промышленном секторе экономики района на сегодняшний день можно считать стабильной.
Павловопосадский железнодорожный узел является одним из ведущих в сети железных дорог, ежесуточно он принимает и отправляет в четыре направления: Санкт - Петербург, Мурманск, Вологда, Москва более двух сотен грузовых, пассажирских и пригородных поездов, формирует десятки новых составов. В последние годы в структурных подразделениях Отделения осуществляется модернизация производственных процессов, улучшаются условия труда работников.
За 2008 год перевезено грузов 8167 тыс. тонн. Грузооборот составил 40184 млн. тн. км, пассажирооборот - 1399 млн. п-км.
Пассажирские маршруты обслуживают, почти в полном объеме, 2 муниципальных предприятия: МУП "Павловавтосервис" и МУП "ПАТП". В 2008 году МУ "Пассажирское автотранспортное предприятие" награждено дипломом за III место в конкурсе на соискание премии Правительства ЛО по качеству. Предприятие занесено в Федеральный реестр "Всероссийская Книга Почета".
Традиционным занятием для населения г. Павловский Посад с давних времен было сельскохозяйственное производство. Современное состояние АПК района во многом определяется теми преобразованиями, которые произошли в России и в Московской области в ходе рыночных реформ. С момента коллективизации и создания крупных совхозов агропромышленный комплекс много раз терпел подъемы и спады, происходили различные изменения в структуре хозяйств. В 1990 году на территории района работали 9 сельскохозяйственных предприятий, основным направлением работы которых было производство молока и мяса. Валовое производство молока составляло 55,4 тыс. тонн в год, производство мяса в живом весе 14,8 тыс. тонн.
С 2001 года наметилась тенденция улучшения экономической ситуации в сельском хозяйстве района, удалось сократить число убыточных предприятий, впервые за годы перестройки по отрасли был получен положительный финансовый результат.
Сегодня работают на территории района 8 предприятий, в основном все специализируются на производстве молока и племенном выращивании молодняка. Восемь сельскохозяйственных предприятий производят почти 36 тыс. тонн молока; 1,4 тыс. тонн мяса; 1,1 тыс. тонн картофеля, 4,6 тыс. тонн зерна. Благодаря приоритетному национальному проекту 4 предприятия из 8 смогли построить дворы с новой прогрессивной технологией беспривязного содержания скота. За три года реализации ПНП освоено капитальных вложений около 350 млн. руб. За период с 2004г. объем производства сельхозпродукции в действующих ценах составил 150%, в сопоставимых - 113%. По итогам 2008 года предприятиями АПК отгружено товаров собственного производства, выполнено работ и услуг собственными силами в общей сумме 540 млн. руб., рост в сравнении с тем же периодом прошлого года в сопоставимых ценах составил 105%. Произведено (выращено) мяса в живом весе - 1419 тонн, произведено молока – 35865,4 тонны, на уровне прошлого года. Продуктивность коров повысилась по сравнению с 2007 годом на 2%, поголовье КРС, в том числе коров осталось на прежнем уровне. В целом в отрасли АПК ситуация непростая. Основная причина затяжного кризиса в отрасли – это диспаритет цен, высокий уровень затрат на производство продукции, низкий уровень ее конкурентоспособности, снижение у сельских жителей стимула к работе на земле и другие. Г. Павловский Посад, один из районов, имеющий крупное лесопромышленное значение. Земли лесного фонда занимают 344 тыс. га, что составляет 67% территории. Леса первой группы занимают 176 тыс. га.
Рис. 2.3 – Инвестиции в основной капитал г. Павловский Посад Московской области (млн. руб.)
На протяжении последних лет, начиная с 2000 года по настоящее время, в районе наблюдается устойчивая тенденция роста объема инвестиций в основной капитал. В 2008 году объем инвестиций составил 1300 млн. руб., в 2000 году было освоено 437,6 млн. руб., увеличение почти в 3 раза. За период с 2004 года общий объем инвестиций на развитие экономики и социальной сферы г. Павловский Посад составил 4272 млн. руб. Преимущественно инвестиции направлены в объекты производственного назначения – 90% от общего объема. На территории района осуществляют деятельность Кировское Отделение Сберегательного банка России, Филиал ОАО "ТрансКредитБанк" в г. Москва, дополнительный офис ОАО "Рускобанк", Филиал ОАО "Балтийский банк". В 2008 году банковскими учреждениями выдано юридическим лицам 118 кредитов на сумму 2728,8 млн. руб. Населению района выдано 2924 кредита на сумму 534,3 млн. руб., в том числе на приобретение жилья (ипотечных кредитов) – 58,9 млн. руб. Негативное влияние финансового потенциала, как фактора, влияющего на социально-экономическое развитие, является обострение финансового положения большей части предприятий. Бюджет муниципального образования служит основным инструментом регулирования экономики, исполняя роль финансового плана муниципального образования, является фондом денежных средств, обеспечивающим местные расходы. Бюджетная система района включает 15 бюджетов поселений 1 уровня, а также районный бюджет.
Таблица 2.2 Динамика доходов консолидированного бюджета г. Павловский Посад Московской области
| Наименование | 2006 | 2007 | 2008 |
| 1. Налоговые доходы, (тыс. руб.) | 245329 | 334677 | 406602 |
| 2. Неналоговые доходы, (тыс. руб.) | 90690 | 150786 | 242446 |
| 3.Доходы от предпринимательской и иной, приносящей доход деятельности, (тыс. руб.) | 105770 | 135827 | 130191 |
| 4. Итого собственных доходов, (тыс. руб.) | 441789 | 621290 | 779239 |
| 5. Безвозмездные перечисления от бюджетов других уровней, (тыс. руб.): | 861448 | 1000395 | 1438591 |
| дотации | 358485 | 295826 | 325657 |
| субвенции | 466945 | 547865 | 680294 |
| субсидии | 25411 | 128971 | 306871 |
| средства, получаемые по взаимным расчетам, (тыс. руб.) | 10607 | 27733 | 125769 |
| 6. Всего доходов, (тыс. руб.) | 1303237 | 1621685 | 2217830 |
| 7.Удельный вес собственных доходов в доходной части бюджета, % | 33,9 | 38,3 | 35,1 |
Доля собственных доходов бюджета района в общей сумме доходов в 2008 году составила 35,1%, за последние три года практически не менялась.
Консолидированный бюджет района за 2008 год исполнен в сумме 2217,8 млн. руб. по доходам и по расходам в сумме 2138,7 млн. руб.
В расходах преобладают затраты социального характера – на образование, здравоохранение, социальную политику, покрытие ценовой разницы в тарифах предприятиям, предоставляющим ЖКУ населению. Основным источником собственных доходов бюджета района продолжает оставаться налог на доходы физических лиц – 39,6%.
Таблица 2.3 Структура собственных доходов консолидированного бюджета г. Павловский Посад Московской области
|
| Удельный вес в собственных доходах, % | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
| 2006 | 2007 | 2008 | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| Налоговые доходы – всего | 55,5 | 53,87 | 52,2 | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| в т.ч. |
|
|
| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| налог на прибыль организаций |
|
|
| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| налог на доходы физических лиц | 44,8
Анализ деятельности малого предпринимательства показывает, что именно этот вид хозяйственной деятельности, наиболее динамично развивается и от этапа развёртывания перешёл к становлению в самостоятельную отрасль экономики. Таблица 2.4 Бюджетная обеспеченность района
Субъекты малого и среднего предпринимательства ведут свою деятельность во всех сферах и отраслях экономики района, на долю предприятий малого и среднего бизнеса приходится 12% от общего объёма производства. В 2008 году на территории г. Павловский Посад осуществляли свою деятельность 800 предприятий, на которых работало более 7000 человек, что составляет 17% от общего числа занятых в экономике. В отраслевой структуре малого и среднего бизнеса 70% приходится на предприятия оптовой и розничной торговли, ремонта автотранспортных средств, бытовых изделий и предметов личного пользования, 20% это обрабатывающие производства, 10% это сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство, рыболовство и рыбоводство. До 2020 года прогнозируется рост числа малых и средних предприятий, объём производства которых будет составлять до 18% общего объема производства по району. Количество индивидуальных предпринимателей, зарегистрированных на 01.01.2009 года составило 1473 чел., из их числа почти 90% заняты в сфере оптовой и розничной торговли. Потребительский рынок г. Павловский Посад, объединяющий сферу торговли, бытового обслуживания, общественного питания и развлекательного бизнеса стабильно и динамично развивается, с каждым годом привлекая все больше инвестиций. Оборот розничной торговли предприятий в 2008 году составил около 2 млрд. руб., рост к 2007 году в сопоставимых ценах – 111,5%. За последние 10 лет количество торговых предприятий увеличилось втрое, общественного питания в 3,5 раза, бытового обслуживания в 2,5 раза. На сегодня свою деятельность в сфере оптовой и розничной торговли осуществляют на территории района 479 предприятий. Лидером предприятий потребительского рынка является ОАО "Павловторг" по всем показателям: и по темпу роста объемов отгрузки товаров и услуг, и по торговому обороту, в 2008 году оборот торговли составил 470 млн. руб., 130% к 2007 году в действующих ценах, индекс роста объема отгруженных товаров и услуг собственного производства составил 114%, и по рентабельности – получена самая высокая прибыль среди предприятий потребительского рынка; и по культуре обслуживания. Данное предприятие успешно конкурирует с сетевыми магазинами. В арсенале данного предприятия – диплом лауреата и первая премия Правительства Московской области по качеству, диплом конкурса программы 100 лучших товаров России, в 1 квартале текущего года предприятие награждено грамотой за участие в VII Всероссийском конкурсе "Российская организация высокой социальной эффективности". В сфере общественного питания осуществляют свою деятельность 139 объектов, количество посадочных мест – 7077, в том числе на территории городских поселений действуют 96 объектов – количество посадочных мест составляет 5331, на территории сельских поселений осуществляют свою деятельность 43 объекта -количество посадочных мест составляет 1746. На территории района осуществляют свою деятельность 145 объектов бытового обслуживания населения, в том числе 18 бань(в каждом поселении), 24 парикмахерские, 22 объекта по ремонту и пошиву обуви, 10 объектов по ремонту и пошиву швейных изделий,1 прачечная и 1 химчистка,10 объектов по ремонту транспортных средств и 11 по ремонту и строительству жилья, ритуальные услуги населению оказывают 8 объектов. Нехватка квалифицированных кадров - одна из основных проблем предприятий сферы потребительского рынка, подготовка кадров осуществляется индивидуально, в основном бригадным методом, аттестацию которых проводит аттестационная комиссия, созданная на предприятиях торговли. Основными проблемами развития потребительского рынка на сегодня является: - устаревшая материально-техническая база; - нехватка оборотных средств; - большая разбросанность предприятий торговли по территории района, плохое состояние дорог, которое усугубляет техническое состояние автотранспорта. 2.2 Анализ управления муниципальным хозяйством в муниципальном образовании В соответствии с Уставом муниципального образования г. Павловский Посад Структуру органов местного самоуправления городского поселения Павловский Посад составляют:
Совет депутатов городского поселения Павловский Посад является выборным представительным органом местного самоуправления городского поселения Павловский Посад. Совет депутатов городского поселения Павловский Посад обладает правами юридического лица. Совет депутатов городского поселения Павловский Посад состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 4 года. Совет депутатов городского поселения Павловский Посад состоит из 20 депутатов. Совет депутатов городского поселения Павловский Посад может осуществлять свои полномочия после избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Расходы на обеспечение деятельности Совета депутатов городского поселения Павловский Посад предусматриваются в бюджете городского поселения Павловский Посад отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации. Совету депутатов городского поселения Павловский Посад принадлежит право от лица всего населения городского поселения Павловский Посад принимать решения по вопросам своей компетенции. В исключительной компетенции Совета депутатов городского поселения Павловский Посад находится: Совет депутатов городского поселения Павловский Посад вправе решать иные вопросы, установленные федеральным законом, определяющим общие принципы организации местного самоуправления, настоящим Уставом. Совет депутатов городского поселения Павловский Посад утверждает Положение о Совете депутатов муниципального образования городское поселение Павловский Посад. Организационную деятельность Совета депутатов городского поселения Павловский Посад в соответствии с Уставом городского поселения Павловский Посад осуществляет председатель Совета депутатов городского поселения, избираемый на срок полномочий Совета депутатами Совета депутатов городского поселения Павловский Посад из своего состава тайным голосованием на первом заседании нового созыва депутатов. Председатель Совета депутатов считается избранным, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов (одиннадцать депутатов) и выполняет свои полномочия на постоянной основе. Председатель Совета депутатов городского поселения Павловский Посад подотчетен Совету депутатов городского поселения и может быть отозван путем тайного голосования. Решение об отзыве председателя Совета депутатов городского поселения Павловский Посад принимается квалифицированным большинством голосов (2/3 от установленного состава Совета депутатов). Порядок тайного голосования по выборам председателя Совета депутатов городского поселения Павловский Посад устанавливается Регламентом Совета депутатов городского поселения Павловский Посад. Председатель Совета депутатов городского поселения Павловский Посад (далее — председатель Совета депутатов):
Основной формой деятельности Совета депутатов являются заседания, которые созываются председателем Совета депутатов городского поселения Павловский Посад согласно утвержденному Советом депутатов городского поселения Павловский Посад графику. Внеочередные заседания собираются по инициативе главы городского поселения Павловский Посад, председателя Совета депутатов городского поселения Павловский Посад либо по требованию не менее одной трети от установленного числа депутатов Совета депутатов городского поселения Павловский Посад. Заседание Совета депутатов городского поселения Павловский Посад считается правомочным, если на нем присутствует более половины от установленного числа депутатов Совета депутатов городского поселения Павловский Посад. Порядок созыва и проведения заседаний Совета депутатов городского поселения Павловский Посад, продолжительность данных заседаний и иные положения, касающиеся организации работы Совета депутатов городского поселения Павловский Посад, устанавливаются Регламентом Совета депутатов городского поселения Павловский Посад. Регламент принимается Советом депутатов городского поселения Павловский Посад, если за него проголосовало более половины от установленной численности депутатов, и подписывается председателем Совета депутатов городского поселения Павловский Посад. Регламент принимается на срок полномочий Совета депутатов городского поселения Павловский Посад. На заседаниях Совета депутатов городского поселения Павловский Посад каждый депутат имеет один голос. В случае равенства голосов голос председателя Совета депутатов городского поселения Павловский Посад является решающим. Голосование на заседаниях Совета депутатов городского поселения Павловский Посад может быть открытым (в том числе поименным) и тайным. Случаи применения каждого вида голосования устанавливаются Регламентом Совета депутатов городского поселения Павловский Посад. Первое заседание Совета депутатов городского поселения Павловский Посад с информацией о результатах выборов открывает председатель избирательной комиссии городского поселения Павловский Посад, который также ведет заседание до избрания председателя Совета депутатов городского поселения Павловский Посад. Порядок деятельности, основные правила и процедуры работы Совета депутатов устанавливаются Регламентом Совета депутатов. Концепция долгосрочного социально-экономического развития г. Павловский Посад до 2020 года разработана в соответствии с областным законом N 22-оз от 18 мая 2006 года. Концепция определяет приоритетные цели и задачи деятельности органов местного самоуправления по решению проблем экономики и социальной сферы муниципального образования. Постановлением главы администрации в сентябре 2008 года был сформирован Координационный совет по разработке Концепции, куда кроме главы и руководителей структурных подразделений администрации, вошли депутаты муниципального Совета, представители общественных организаций, члены Совета директоров г. Павловский Посад. Было сформировано 9 рабочих групп, которые выделили наиболее актуальные проблемы экономики и социальной сферы района. Были проведены заседания Совета директоров по вопросу разработки Концепции социально-экономического развития территории, где руководители предприятий высказали свою точку зрения по стратегии развития экономического потенциала. Руководители рабочих групп обсудили с жителями, на собраниях активов поселений первого уровня, проблемы текущего и перспективного развития территорий. Также было проведено выборочное социальное анкетирование населения и будущих выпускников школ. Аналитическая группа Координационного совета по разработке Концепции обобщила результаты деятельности рабочих групп, результаты анализа исходной ситуации, результаты анкетирования и сформировала стратегические направления экономического и социального развития муниципального образования. Координационным Советом по разработке Концепции была определена и утверждена главная цель Концепции до 2020 года - обеспечение устойчивого роста качества жизни населения. Таблица 3.1 Базовые условия социально-экономического развития г. Павловский Посад:
Вывод: На основании вышеизложенного можно сказать, что г. Павловский Посад имеет немалый стартовый социально-экономический потенциал, который позволит при умелом его использовании рассчитывать на поступательное развитие экономики и ее расширенное производство. Основными задачами г. Павловский Посад на период до 2020 года остаются: сохранение условий, обеспечивающих устойчивые темпы экономического роста, максимальная мобилизация финансовых ресурсов для обеспечения дальнейшего социального развития района, поддержание привлекательности инвестиционного климата района, достижение высокой эффективности расходования средств налогоплательщиков с одновременным повышением качества предоставляемых бюджетных услуг. Стратегические направления развития г. Павловский Посад: С учетом выявленных сильных внутренних сторон и внешних возможностей стратегия развития г. Павловский Посад будет сформулирована следующим образом: 1. Экономическое развитие:
2. Формирование благоприятного социального климата
По результатам проведенного анализа можно сказать, что оба анализируемых района имеют большие возможности для дальнейшего развития и повышения уровня и качества жизни населения. При этом необходимо учитывать, что в обоих районах присутствуют слабые стороны в организации территориального управления, их необходимо ликвидировать или, по меньшей мере, снижать уровень их воздействия на качество жизни населения. Возможные варианты развития требуют значительных вложений финансовых ресурсов, что представляется еще более проблематичным в условиях финансового кризиса. В связи с этим представляется необходимым развивать те сферы управления районами, которые являются наиболее важными для развития района. Администрации района необходимо обратить внимание на снижение негативного влияния выявленных слабых мест в структуре управления районом. Большое значение имеет улучшение качества окружающей среды, так как это воздействует на состояние здоровья населения района, и, как следствие, на экономическую деятельность всех экономических субъектов. Низкое качество окружающей среды повышает уровень заболеваемости, соответственно, увеличивается количество выданных больничных листов, снижение уровня выпуска продукции. В условиях экономического кризиса, когда происходит снижение уровня производства и активности деятельности большинства предприятий, вопросы улучшения качества окружающей среды, решаются несколько проще. Во многом это связано со снижением уровня выбросов промышленных предприятий. Улучшение качества окружающей среды снизит уровень заболеваемости населения, а, следовательно, снизится необходимость в увеличении возможностей медицинского обслуживания. Таким образом, первоочередной задачей Администрации г. Павловский Посад является решение проблем, связанных с защитой окружающей среды, после чего нужно будет решать комплексы проблем, связанные с социально-бытовой сферой (медицина, образование и т.д.) и деловой активностью субъектов экономической деятельности района. 3. Основные направления совершенствования управления муниципальным хозяйством 3.1 Совершенствование управления муниципальным хозяйством Разработка методических рекомендаций осуществляется на основе выявленных тенденций развития районов. К положительным тенденциям развития города Павловский Посад мы можем отнести:
При этом выделены также и недостатки в развитии города, решение которых требует незамедлительных действий:
Основа жизнедеятельности каждого муниципального образования – это развитие экономики, стабильное функционирование градообразующих предприятий и собственные профессиональные кадры. Сельское хозяйство играет особо значимую социальную роль не только по обеспечению продовольственной безопасности, но и развитию сельских территорий, трудовой занятости населения, формированию доходной части бюджета. В целях развития личных подсобных и фермерских хозяйств должны отражать следующие пункты: - поддержка развития крестьянских (фермерских) и личных подсобных хозяйств в целях обеспечения самозанятости и повышения уровня доходов сельского населения; - содействие расширению доступа малых форм хозяйствования к рынкам сбыта и различным услугам посредством создания и развития системы сельскохозяйственных потребительских кооперативов, в том числе кредитной; - совершенствование системы информационного обеспечения сельскохозяйственных предприятий района, путем широкого внедрения новых информационных технологий, распространения передового опыта, проведение рекламной, выставочной и иной деятельности, направленной на продвижение товаров на рынки других регионов России. Основное направление развития туристической инфраструктуры включает в себя создание комплекса туристических объектов. Модернизация системы образования является основой динамичного экономического роста и социального развития общества и фактором благополучия граждан. Возможность получения качественного образования продолжает оставаться одной из наиболее важных жизненных ценностей, решающим фактором социальной справедливости и политической стабильности на основании: - достижения качества образования, гарантирующего наибольший вклад системы образования в решение ключевых общественно значимых проблем края; - создания открытой общедоступной развивающей образовательной среды, направленной на позитивную социализацию и самоопределение человека - развития личности, способной активно участвовать в инновационном социально-экономическом развитии страны и региона. Жилищная проблема остается наиболее острой из всех социальных проблем. Расселение граждан из ветхого жилья из-за отсутствия жилой площади происходит очень медленно. Для достижения цели обеспечения граждан доступным жильем, соответствующим социальным стандартам необходимо решение следующих задач: - подготовить и принять муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие и развивающие жилищное строительство; - создать условия для развития массового жилищного строительства за счет всех источников финансирования, в том числе через ипотечное кредитование - обеспечить строительство жилья исходно-разрешительной, предпроектной и проектно-сметной документацией; - подготовить земельные участки под жилищное строительство инженерной инфраструктурой в городе Павловский Посад; - строительство объектов социальной сферы. Несмотря на то, что экологическая обстановка в городе Павловский Посад является достаточно благополучной, все таки отрицательно влияют на окружающую среду действующие мазутные и угольные котельные, которые выбрасывают в атмосферу сажу, вредные вещества. Строительство газопровода и перевод существующих котельных на газ означает предотвращение выбросов в атмосферу образующихся при сжигании десятков тонн в год различных вредных веществ (главным образом оксидов серы), а также предотвращение загрязнения гидросферы и литосферы сточными водами содержащими, в частности, нефтепродукты. Для создания комфортных условий проживания необходимо обеспечить соответствие работы источников теплоснабжения нормативным требованиям по экономичности, надежности, экологической безопасности. Таким образом, основными направлениями решения проблем Павловского Посада должны стать: стимулирование медицинского и педагогического персонала, привлечение населения в эти сферы деятельности, привлечение молодежи в город в целях улучшения демографической ситуации, совершенствование системы здравоохранения и обеспечения медицинскими препаратами в частности, стимулирование развития товариществ собственников жилья, объяснения населению преимуществ данной формы пользования жильем. Важным направлением повышения эффективности деятельности муниципальных органов власти является помощь и поддержка социально незащищенных слоев населения. Наиболее проблематичными в этом смысле являются такие категории населения, как сироты, инвалиды, многодетные семьи. В связи с этим является необходимым разработка и реализация программ их поддержки. Основными направлениями реализации данных программ могут стать:
3.2 Совершенствование социальной инфраструктуры В Конституции Российской Федерации п. 1 ст. 7 сформулировано положение, гласящее, что Российская Федерация является социальным государством. Поясняется, что на практике это означает направленность политики государства на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Государство возлагает на себя ряд социальных обязательств, связанных с гарантированием населению страны, каждому отдельно взятому человеку некоего достойного и приемлемого с точки зрения общества уровня реализации его базовых потребностей: в жилье, пище, реализации своих способностей социально приемлемым образом... Именно этого ориентира и предполагается в первую очередь придерживаться при разработке и реализации государственной политики. Однако в настоящее время можно констатировать, что проводимая в последние годы в России политика реформ не оправдала возлагавшихся на нее ожиданий. Намечалось освободить государство от "перегружающих" аппарат государственного управления несвойственных ему (и, как правило, неэффективно им выполняемых) функций по прямому управлению хозяйственной деятельностью предприятий и организаций с тем, чтобы оно могло сосредоточиться на выполнении полномочий по обеспечению обществу тех услуг, для "производства" которых оно и существует, в том числе и на обеспечении необходимого уровня социальных гарантий населению. Вместе с тем, если судить по результатам, несмотря на то, что государственные структуры в нашей стране уже не участвуют прямо в управлении функционированием отдельных экономических субъектов, нельзя говорить о повышении эффективности работы государственных учреждений в названной сфере. Налицо явный кризис социальной сферы. В качестве одной из основных причин подобного положения авторы концепции монетизации льгот населению видят необоснованную завышенность уровня социальных гарантий населению. Подобные высказывания - фактически результат "оторванности" разработчиков реформы от реальной жизни. Проблема вовсе даже не в огромном числе льготников, проблема - в механизме реализации льгот: выделяемые средства превращаются в неприкрытые дотации тем организациям, которые отвечают за непосредственное выполнение обязанности государственных и муниципальных органов по предоставлению социальных льгот. Эти средства, по мнению экспертов, стали гарантированным источником немалых доходов, не обусловленных почти никакими обязанностями. При этом получатели льгот становятся напрямую зависящими от тех, кто непосредственно предоставляет подразумеваемые под ними социальные услуги. Оценка стоимости пакетов социальных льгот производилась чиновниками "навскидку" либо их стоимость была сознательно занижена. Это не замедлило сказаться: повсеместно возникли проблемы в связи с реализацией известного Федерального закона N 122 о монетизации льгот. Кроме того, выяснилась и слабая проработанность самого механизма замены льгот денежными пособиями, никто почему-то не подумал о том, как это сделать и что должно быть сделано до того, как, собственно, начать переход к новой системе оказания социальной помощи. Результат - многочисленные выступления жителей по всей стране (несколько поутихшие в последнее время - но этим не следует обольщаться). В итоге на сегодня, собравшись сэкономить, Правительство Российской Федерации уже израсходовало на проведение реформы по монетизации льгот в 1,5 - 2 раза больше запланированного. Хронический недостаток бюджетных средств существенно ограничивал возможности государства в проведении активной социальной политики, реализации лежащих на нем социальных обязательств. Недостаточные ассигнования обострили проблему финансирования бюджетных учреждений образования, здравоохранения, науки и культуры. Заметно ухудшилось в связи с этим положение дел с защитой социальных и трудовых прав и гарантий граждан. Во многом именно это соображение лежит в основе проводимой реформы социальной сферы. Но сейчас наступило время профицитных бюджетов (правда, профицитен в основном федеральный бюджет), и уровень профицита огромен. Требуется "всего лишь" грамотно распорядиться появившимися возможностями, так как вряд ли настолько благоприятная ситуация будет длиться долго. В этой связи насущной необходимостью является разработка и реальное воплощение в жизнь системы минимальных стандартов социальных гарантий и социальной помощи малоимущим гражданам страны, в целом - системы обеспечения населению возможности достойного уровня жизни (хотя бы на относительно приемлемом уровне). Мы не сомневаемся в возможности реализации предложенного, при этом предстоит осуществить следующие действия. Первое. Решение данной наиважнейшей проблемы во многом зависит от политики государства в области минимальных стандартов предоставления населению социальных гарантий. Такие стандарты должны ответить на вопрос: какие и какого качества социальные услуги и блага должны войти в "социальный стандарт жизни" граждан на всей территории страны. Работа по установлению уровня социальных стандартов возможна лишь на базе реальной оценки минимально приемлемого уровня жизни. Второе. С одной стороны, понимая неотложность (неизбежность) монетизации льгот, с другой, полагаем, будет правильным отменить их вообще и сделать конкретной адресную непосредственную помощь населению. Ориентир нами предложен - уже упомянутый "социальный стандарт жизни". Например, необходимо установить, базовую пенсию не в 900 рублей и "привязать" ее размер не к оторванной от реальной жизни минимальной месячной оплате труда, а в 2500 рублей, то есть сложившийся на начало текущего года по стране средний уровень прожиточного минимума. Такой уровень должен стать базовым. На конечный размер пенсии повлияют и общий трудовой стаж, и "вредность производства", и "северный" стаж, и участие в Великой Отечественной войне, и военная служба вообще, и служба в частях Вооруженных Сил России на территории военных конфликтов и в "горячих точках", инвалидность, служба в органах безопасности и в органах внутренних дел, участие в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и бедствий... - этот перечень следует установить на уровне федерального закона. В случае, если в субъекте Российской Федерации уровень прожиточного минимума меньше среднероссийского, доплата производится из средств федерального бюджета, если выше - из средств бюджета субъекта Федерации. Такая пенсия может быть от пяти до более чем десяти тысяч рублей, что соизмеримо с уровнем средней заработной платы в России и ее субъектах. "Повышенный" уровень расходов реально обеспечить за счет государственного бюджета (в том числе и с привлечением средств Стабилизационного фонда, который и без того "худеет" вследствие инфляции). Сам же Стабилизационный фонд вполне может пополняться за счет использования его средств на финансирование доходных проектов. При этом налицо явная экономия бюджетных расходов на содержание целого ряда социальных служб, занимающихся исключительно льготами, реальное упрощение механизма социального обеспечения, ликвидация благоприятной почвы для должностных злоупотреблений в сфере распределения "льготных" денег, наконец, может быть действительно достигнута "адресность распределения" социальной помощи. Третье. Требуется радикальный подход к определению минимального размера заработной платы. Существующая минимальная месячная оплата труда, мягко скажем, фикция. Это не оплата труда, это минимальное пособие, не обеспечивающее в целом ряде регионов России приемлемого, допустимого уровня жизни людей, и особенно на селе. Даже "притянутый за уши" прожиточный минимум является более реальной оценкой того, сколько одному человеку необходимо просто для поддержания жизнедеятельности. В качестве базового следует выделять не абстрактный минимальный месячный размер оплаты труда, который как таковой лишь является для недобросовестных работодателей основанием занижения заработной платы в действительности, а минимальную почасовую оплату труда, как уже неоднократно предлагалось ранее. Причем следует четко развести такие понятия, как минимум социальной помощи (зависящий напрямую от оценки социальных услуг, входящих в "социальный стандарт жизни"), минимальная оплата труда (как минимальный уровень стоимости трудовых услуг и также производный от "социального стандарта жизни") и минимальная ставка штрафа (в качестве каковой сегодня зачастую и выступает минимальная месячная оплата труда). Минимальный часовой размер оплаты труда может быть обозначен на уровне, например, в 70 рублей (примерно 2,5 долл. США по текущему курсу). При 20 рабочих днях в месяц и 8-часовом рабочем дне это составит 11200 руб. Это не гарантированная за счет бюджета государства оплата труда, это стандарт оплаты труда, устанавливаемый государством. Кроме того, такой уровень оплаты труда будет в какой-то мере стимулировать потребительский спрос, рост которого обычно благоприятно отражается на отечественном производителе в первую очередь. Конечно, предложенный подход потребует снижения начислений на фонд оплаты труда (единого социального налога). Мы полагаем, что такой шаг станет эффективным стимулом для работодателей вывести из тени значительные объемы средств и, как следствие, в том числе увеличить уровень поступлений в государственный бюджет. Однако данная мера должна сопровождаться парными ей преобразованиями в сфере установления адекватной минимальной оплаты труда, только в этом случае можно рассчитывать на полезный эффект. Четвертое. Такая постановка вопроса делает как никогда актуальной необходимость обязательной разработки долгосрочной Программы социально-экономического развития Российской Федерации, причем не в виде декларации общих принципов и направлений деятельности, а в формате конкретных проектов и механизмов, подразумевающих реальные результаты и комплексную оценку эффекта от их реализации. Ранее уже высказывались предложения по поводу реформирования системы бюджетно-финансового обеспечения регионального социально-экономического развития, финансовой базой которой мог бы стать Фонд стабилизации и развития субъектов Федерации, аккумулирующий средства, направляемые на обеспечение стабильного финансирования текущих бюджетных расходов субъектов Федерации и расходов на нужды регионального развития. В декабре 2003 г. в соответствии с изменениями в Бюджетном кодексе был образован Стабилизационный фонд Российской Федерации. В нем уже аккумулированы огромные финансовые ресурсы, на июль текущего года - около одного триллиона рублей! При этом в качестве основной цели данного фонда называется лишь одна: финансирование дефицита бюджета. В этом смысле средства фонда оказываются простым запасом, который либо будет лежать практически без движения (расходование его средств на иные - кстати, не указанные в законе - цели может производиться только при превышении суммой на счете фонда порога в 500 млрд. руб.), либо просто проедаться. Для сохранения средств Стабилизационного фонда в условиях инфляции, получения дохода от их использования они должны вкладываться в высокодоходные ценные бумаги - внимание! - за рубежом! Так считают в Правительстве Российской Федерации. Государство, борясь с "утечкой капиталов" из России, само находится в первых рядах экспортеров финансовых ресурсов. Возможно, такое распоряжение средствами фонда было бы оправдано в случае действительно доходного их применения, однако, по данным Счетной палаты Российской Федерации, за 2004 год инфляционные потери от такой "экономии" составили 23 млрд. руб. К сожалению, мы рискуем повторить кризис середины 80-х годов прошлого века, когда экономика, не способная обеспечить должный уровень производства продукции для нужд потребления населения, оказалась еще и без достаточного притока средств от экспорта нефти и природного газа. Гораздо более эффективным способом использования этих средств могло бы стать их инвестирование в проекты социально-экономического развития Российской Федерации и ее территорий, разумеется, при условии изменения механизма управления социально-экономическим развитием в государстве, который на практике способствует простому "распылению" средств, не дающему реальной отдачи. Радикальное изменение основ функционирования Стабилизационного фонда должно опираться на четкие принципы выделения средств на нужды социально-экономического развития. Основополагающий, обязательный принцип, на базе которого будут приниматься управленческие решения по финансированию региональных социально-экономических мероприятий (планов, программ), - принцип эффективности программ развития, достижения ими того полезного результата, на который они нацелены. Подразумевается одна общая цель выделения этих средств - финансирование общегосударственной и/или региональных Программ социально-экономического развития и мероприятий в их рамках, которые определены в процессе реализации алгоритма государственного управления социально-экономическим развитием в государстве и регионах. В качестве отчета об использовании этих средств будет служить итоговая оценка эффективности Программ, на основе которой принимается решение о целесообразности выделения средств или, например, о необходимости прямого вмешательства Федерации в процесс управления развитием региона. Средства, выделяемые на реализацию таких Программ, в том числе должны направляться и на финансирование высокодоходных проектов, способных обеспечить наполнение бюджетов всех уровней и принести доход от реализации всем участникам - и государству, и субъектам Федерации; такие доходы, в свою очередь, могут использоваться как источник доходов Стабилизационного фонда. Пятое. Нам представляется очевидной необходимость установления новой системы налогообложения. До сих пор вся основная тяжесть налогообложения планомерно перекладывается на граждан. При этом говорим об общепринятой мировой практике эффективного налогообложения. Да, вероятно, основная масса налоговых платежей вносится в бюджеты государства и муниципалитетов физическими лицами, но в России, в отличие от зарубежных государств (и, в частности, развитых западных стран, на опыт которых так любим ссылаться), практикуется повышение налоговой нагрузки на наименее обеспеченных материально граждан. Пресловутая единая ставка подоходного налога на физических лиц в 13% дает лишь дополнительную выгоду сверхбогатым. К тому же в реальности нет абсолютно для всех одинаковой ставки подоходного налога. Ставка налога на доходы в виде дивидендов по акциям (которые в основном и являются источником доходов наиболее богатых людей в нашей стране) составляет вообще только 9%. То есть чем ты богаче и больше можешь дать обществу, тем меньше, наоборот, отдаешь, чем беднее - тем больше. Прогрессивная шкала налогообложения стала реальной необходимостью и с точки зрения декларируемой "социальной справедливости", и с точки зрения регулирования сверхдоходов, и как средство обращения в пользу всего общества природно-ресурсной ренты. В условиях значительного имущественного расслоения, огромного разрыва в доходах между наиболее богатыми и наиболее бедными слоями населения к ее разработке и внедрению в жизнь следует подойти, детально исследовав последствия. Например, предлагаемые сейчас варианты налоговой реформы конструируются таким образом, что повышение ставки подоходного налога наиболее сильно отразится на "средних" слоях населения, доходы которых едва перешагивают рубеж в 15 - 20 тыс. руб. в месяц: именно начиная с этой величины доходов предлагается вводить прогрессивные ставки налогообложения. А ведь это не уровень сверхдоходов, такие доходы едва-едва начинают давать возможность не только оплачивать коммунальные услуги, проезд в транспорте и покупать продукты, но и произвести более крупные "инвестиционные" расходы, приобретая, например, что-либо в кредит с реальной способностью оплачивать ежемесячные взносы. И эта возможность будет "подрезана" такого рода прогрессивными ставками налогов. К формированию шкалы налогообложения следует подойти более ответственно и обдуманно и соотносить ее опять же с "социальными стандартами жизни" в Российской Федерации. И последнее. Реализуя реформы в сфере государственного управления и социального развития, следует постоянно сопоставлять их возможные результаты и эффект с тем, какое влияние они оказывают на уровень жизни населения и насколько они способствуют развитию общества. Если существует сомнение в реальной полезности реформ, последствия их проведения требуют серьезной и обстоятельной оценки. Без осуществления таковой, равно как и без детальной проработки самого механизма реализации изменений, ожидать положительного результата будет необоснованной самонадеянностью. 3.3 Совершенствование управления муниципальным имуществом Решение описанных выше проблем является крайне важным для дальнейшего экономического роста города и повышения его инвестиционной привлекательности. Для решения их необходима реализация специальной программы, предусматривающей масштабное и комплексное осуществление системы мероприятий по формированию и подготовке промышленных округов. Опираясь на мировой и российский опыт, необходимо признать целесообразным создание промышленных округов в качестве основной формы организации и управления зонами промышленной застройки. Программно-целевой метод, применяемый для решения проблемы создания промышленных округов, характеризуется следующими основными положениями: создание промышленных округов в рамках отработки элементов национальной инновационной системы Российской Федерации является одной из приоритетных задач развития экономики города; в общем объеме затрат на реализацию программных мероприятий основную долю составляют средства, направляемые на капитальные вложения в развитие инфраструктуры в целях подготовки строительных площадок, отвечающих требованиям инвесторов по инженерной, транспортной, деловой и социальной инфраструктуре; проблема создания промышленных округов носит комплексный характер, что выражается в необходимости государственного регулирования, непосредственном участии в решении поставленных задач органов местного самоуправления муниципального образования г.Костомукша, необходимости высокой степени координации функционирования и развития всех отраслей экономики и местных хозяйств муниципального образования; участие широкого круга организаций различных отраслей экономики, российских и иностранных инвесторов, финансовых, научных и проектных организаций в реализации программных мероприятий; решение поставленных в Программе задач носит долговременный характер (не менее 5 лет), что обусловлено необходимостью изменения качественного состояния инженерной, транспортной, деловой и социальной инфраструктуры на территории города, значительными масштабами работ, большой продолжительностью реализации основных мероприятий, наличием временного лага между осуществлением затрат и получением требуемых результатов; реализация мероприятий Программы даст значительный мультипликативный эффект в отраслях и секторах экономики, прямо или косвенно связанных с созданием промышленных округов, а также в социальной сфере. Эффективность настоящей Программы определяется по двум направлениям: социально-экономическая эффективность, учитывающая дополнительно к эффекту в отраслях строительного комплекса, промышленности, транспорта и инновационной сферы сопутствующие эффекты в смежных отраслях экономики и социальной сфере, выражающиеся в повышении уровня развития г.Костомукша; бюджетная эффективность, оценивающая влияние реализации настоящей Программы на рост доходов бюджета города. Социально-экономическая эффективность прогнозируется в объеме – 340-400 млрд. рублей, в том числе эффективность для бюджетов всех уровней – 70-75 млрд. рублей. Эффективность Программы для бюджета города должна составить не менее 28 млрд. рублей, включая не менее 2,8 млрд. рублей неналоговых доходов. Инвестиции частных инвесторов при реализации настоящей Программы предполагаются в объеме не менее 340 млрд. рублей. При этом на введенных в эксплуатацию новых объектах промышленности, транспортной и социальной инфраструктуры будет создано не менее 180 тыс. дополнительных рабочих мест с оплатой труда выше среднемесячной заработной платы по отраслям экономики. Реализация программных мероприятий позволит обеспечить: увеличение темпа ежегодного роста инвестиций в основной капитал в полтора раза с 20 до 30-35 %; увеличение темпов промышленного роста с 13-15 до 20-25 % в год; поддержание темпов роста валового регионального продукта на уровне не ниже 13 % в год. Операции с ценными бумагами – признанный в мировом сообществе метод увеличения доходов, так как при грамотной их организации они могут и должны иметь высокую рентабельность. Облигации субъектов РФ, гарантированные средствами региональных бюджетов, по мнению участников фондового рынка, являются надежным долговым инструментом, уступая по этому критерию только федеральным ценным бумагам. В нормативных актах, регламентирующих деятельность коммерческих банков и пенсионных фондов, субфедеральные долговые обязательства рассматриваются как высоконадежные, что позволяет увеличить инвестиции в этот вид бумаг без ухудшения показателей рискованности активов. Согласно последней редакции инструкции ЦБ РФ № 1 "О порядке регулирования деятельности кредитных организаций", коэффициент риска вложений в облигации субъектов РФ, а также банковских ссуд под их залог был оценен в 20 %, тогда как коэффициент риска вложений в иные негосударственные ценные бумаги и размещения на корреспондентских счетах "ностро" у банков-резедентов определен в 70 %. Коэффициент оценки активов с учетом риска по ценным бумагам органов власти субъектов РФ составляет 0,250, тогда как по банковским депозитам - 0,425, по негосударственным ценным бумагам - 0,625. Согласно утвержденным 08.08.2005 Росстрахнадзором "Правилам размещения страховых резервов", норматив оценки активов страховых организаций по показателям ликвидности, возвратности и прибыльности по ценным бумагам субъектов РФ установился в размере 0,500, тогда как по государственным ценным бумагам - 0, 875, по правам собственности на долю в уставном капитале - 0,125, иным долговым ценным бумагам - 0,550. Значительно повысило привлекательность субфедеральных облигаций положение закона РФ "О налоге на прибыль предприятий и организаций" (п. 8 ст. 2-й и п. 2 и 3 ст. 9-й), в соответствии с которым доход инвесторов в виде процентов по ценным бумагам субъектов РФ не облагается налогом на прибыль. Постановление Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку от 05.05.1995 г. № 1 "О ценных бумагах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" и письмо Минфина РФ и Государственной налоговой службы РФ от 28.07.1995 г. № 79 "О льготах по налогообложению ценных бумаг" предусматривают, что на ценные бумаги субъектов РФ распределяются нормы, установленные для государственных ценных бумаг, включая порядок налогообложения. Принятие этих нормативных актов повысило привлекательность участия в размещении ценных бумаг субъектов РФ. Согласно указу президента РФ от 22.12.1993 г. № 2270 не облагаются налогом на прибыль доходы, полученные от оказания услуг по размещению государственных ценных бумаг (конкретизируется в п.4.7 инструкции ГНС РФ от 10.08.1995 г. № 37 "О порядке исчисления и уплаты в бюджет налога на имущество юридических лиц"). Для эмитентов. Проведение облигационных займов позволяет региональным администрациям решать задачи как долгосрочного, так и оперативного характера. Эмиссия облигаций способствует снижению процентных ставок по заемным средствам, мобилизуя незадейственные на финансовом рынке средства нерезидентов, физических лиц, а также средства небанковских организаций для покрытия дефицита и временных кассовых разрывов местных бюджетов, финансирование сезонных работ. В отличие от эмиссии беспроцентных расчетных векселей выпуск облигаций дает возможность избежать отрицательного воздействия эффекта перераспределения, в результате которого предприятия и организации бюджетной сферы профинансированные посредством векселей по номиналу в целях получения живых денежных средств вынуждены продавать их с 15-40 процентным дисконтом к конечным инвестициям, погашая вексель по номиналу немедленно путем оплаты налогов. Налоговые льготы и большая надежность могут сделать субфедеральные займы инструментом привлечения инвестиций в производство. Так, в мировой практике, широкое распространение получил выпуск облигаций "под доход от промышленного проекта" (industrial revenue bonds), мобилизующих средства под строительство производственных объектов с их последней продажей или сдачей в аренду частным корпорациям. Эмиссия таких займов дает возможность решить достаточно острую проблему привлечения капитала из столицы в регионы: активы комерческих банков Москвы и Московской области, где проживает 10 % населения РФ, составляют более 60 % совокупных активов российских коммерческих банков. Для физических лиц. Основной группой покупателей муниципальных облигаций является население. Так в США физические лица приобретают 70 % всего объема выпускаемых муниципальных облигаций, чему способствует льготный порядок налогообложения. В России он так же существует. В соответствии с законом РФ "О подоходном налоге с физических лиц" от 7.12.1991 г. (с изменениями и дополнениями от 23.12.1994 г.) физические лица освобождаются от уплаты подоходного налога по процентам и выигрышам по облигациям и другим ценным бумагам субъектов РФ (ст. 3, п. 1). Эмиссия субфедеральных облигаций позволяет трансформировать сбережения в инвестиции. Недоверие населения к корпоративным ценным бумагам, к негосударственным инвестиционным институтам ухудшает перспективу развития паевых фондов, сужает возможности привлечения средств населения корпоративными эмитентами, но наиболее популярным объектом частных инвестиций остается СКВ. В этих условиях надежные и легкодоступные для населения низкономинальные субфедеральные ценные бумаги оказываются важной предпосылкой мобилизации денежных средств на цели производственного инвестирования. Сейчас в России они используются для привлечения средств физических лиц в жилищное строительство. Получило распространение и "телефонный займ", в соответствии с условиями которого владельцу облигации предоставляется право внеочередной установки телефона. Эмиссия "телефонных" облигаций осуществляется в рамках реализации президентской программы "Российский народный телефон", предполагающей финансирование строительства телефонных линий за счет денежных средств населения. Для нерезидентов. Ценные бумаги региональных органов власти, выпускаемые для финансирования рентабельных производственных проектов, подкрепленные гарантиями местных бюджетов и предусматривающие возможность конвертации в акции финансовых предприятий, могут представлять интерес и для стратегических инвесторов. Наиболее привлекательными для иностранных инвесторов являются ценные бумаги, эмитируемые органами власти экспортноориентированных регионов. Заключение Местное самоуправление – это тот уровень власти, который наиболее приближен к населению, им формируется и ему непосредственно подконтролен; именно на этом уровне решаются вопросы удовлетворения основных жизненных потребностей населения, и именно здесь ошибки и неэффективность дорого обходятся людям. Именно местное самоуправление и является той частью публичной власти, которая обеспечивает, в конечном счете, устойчивость и демократический характер всей системы властных институтов. Можно выделить следующие основные направления для повышения эффективности деятельности Администрации г. Павловский Посад:
Основными направлениями решения проблем г. Павловский Посад должны стать: стимулирование медицинского и педагогического персонала, привлечение населения в эти сферы деятельности, привлечение молодежи в город в целях улучшения демографической ситуации, совершенствование системы здравоохранения и обеспечения медицинскими препаратами в частности, стимулирование развития товариществ собственников жилья, объяснения населению преимуществ данной формы пользования жильем. Основные направления развития г. Павловский Посад – развитие лесопромышленного комплекса, модернизация систем здравоохранения и образования, строительство нового жилья, решение экологических проблем. Устойчивое социально-экономическое развитие территории может быть достигнуто за счет расширения производственных интересов частного капитала на территории районов. Для г. Павловский Посад важно расширить представление о возможностях развития бизнеса и, учитывая долгосрочные интересы районов, признать сегодня приоритетными четыре направления развития бизнеса: переработка природных ресурсов территории, развитие высокотехнологичных и наукоемких производств, развитие непроизводственной сферы и бизнес-услуг, развитие народных промыслов и ремесел. Важнейшим направлением повышения эффективности деятельности муниципальных органов власти является поддержка уровня жизни населения. В работе предложен перспективный путь стимулирования помощи населению со стороны действующих в районах предприятий и организаций социально незащищенных слоев населения путем предоставления возможности рекламы своей деятельности путем размещения логотипов и символики своей фирмы на тех предметах, которые используются в повседневной деятельности муниципалитета – ручки, кружки, возможно, наклейки на столах или оргтехнике. Развитие сельскохозяйственного производства в регионе должно основываться на первоочередном обеспечении сельских районов необходимыми условиями жизни, доступе к образовательным учреждениям, качественном транспортном снабжении и прочей инфраструктуры жизни сельского населения. Список использованной литературы
2. Реферат Хромосомные болезни 2 3. Реферат Война королевы Анны 4. Реферат на тему Sex Pressure Essay Research Paper sexual pressures 5. Реферат Аграрная реформа в Китае в 1979 году 6. Реферат на тему Canadian Health Care VS US Health Care 7. Реферат Становление системы социальной защиты государственных служащих 8. Курсовая на тему Социальные меры предупреждения и преодоления наркомании 9. Реферат на тему Серапионовы братья теория и практика 10. Курсовая Дидактическая игра как средство воспитания звуковой культуры речи детей 4-5 лет | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
