Диплом Совершенствование жилищно-коммунального комплекса на уровне местного самоуправления на примере г
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-24Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
Дипломный проект
Совершенствование жилищно-коммунального комплекса на уровне местного самоуправления
(на примере г. Черемхово Иркутской области)
Иркутск, 2004
Содержание
Введение
РАЗДЕЛ I. СУЩНОСТЬ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ
Анализ состояния жилищно-коммунального хозяйства на современном этапе
1.2 Жилищно-коммунальная реформа – необходимость и сущность
1.3 Зарубежный опыт реформирования жилищно-коммунального хозяйства
РАЗДЕЛ II. ПРИНЦИПЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО КОМПЛЕКСА г. ЧЕРЕМХОВО
2.1 Анализ состояния рынка жилищно-коммунальных услуг на региональном и местном уровнях
Система ценовой и тарифной политики в жилищно-коммунальном хозяйстве
РАЗДЕЛ III. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЙ ОТРАСЛИ НА ПРИМЕРЕ г. ЧЕРЕМХОВО
3.1 Создание экономических механизмов в жилищно-коммунальном хозяйстве
3.1.1 Рыночные механизмы функционирования жилищного хозяйства
3.1.2 Рыночные механизмы функционирования коммунального хозяйства
3.2 Эффективное использование внутренних резервов для улучшения финансового состояния предприятий ЖКХ г. Черемхово
3.3 Информационно-техническое сопровождение жилищно-коммунальной реформы
Заключение
Список литературы
Приложение А
Приложение Б
Приложение В
Приложение Г
Приложение Д
Приложение Е
Приложение Ж
Приложение И
Приложение К
ВВЕДЕНИЕ
Взятый в начале 90-х гг. курс на развитие рыночных отношений в экономике страны, естественно, не обошел вниманием такую отрасль, как жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ). Отрасль ЖКХ в дореформенный период составляла, по оценкам специалистов, треть основных фондов страны. Охватывая единое экономическое и географическое пространство, отрасль функционировала под жестким государственным регулированием всех жилищно-коммунальных отношений с доминирующей государственной формой собственности на все основные фонды ЖКХ.
Курс, взятый на преобразование отрасли, потребовал немедленного решения конкретных проблем, негативно отразившихся на состоянии недвижимости жилищно-коммунальной сферы. В первую очередь к ним следует отнести:
· остаточный принцип финансирования;
· отсутствие четкого разграничения властных полномочий и ответственности различных уровней управления за ее сохранность;
· мизерное участие населения в оплате жилья и коммунальных услуг;
· отсутствие рынка жилья и услуг в сфере ЖКХ;
· многофункциональность, а значит, и многоуровневая ведомственная подчиненность предприятий и др.;
Главными были вопросы собственности на основные фонды, относящиеся к сфере ЖКХ, ответственности за сохранность этой собственности, ее целевое использование и развитие. В результате преобразований 1991 - 2000 гг. существовавшая система управления и финансирования ЖКХ претерпела кардинальные изменения. Существенно изменились формы собственности на все объекты жилищно-коммунальной сферы Российской Федерации. Жилищно-коммунальная реформа оказывает многостороннее влияние на различные стороны жизни нашей страны, поэтому за ее ходом следят и активно участвуют в ее проведении правительство, федеральные министерства и ведомства, а также органы государственной власти субъектов Российской Федерации, городов и муниципальных образований. Неоднократно к теме реформирования жилищно-коммунальной сферы обращался Президент РФ В.В. Путин. В частности, в своем выступлении на совещании по вопросам развития ЖКХ 16.02.2001г. в г. Томске, он говорил о проблемах, с которыми сталкивается реформа ЖКХ, о необходимости создания программы переоснащения отрасли [17]. Актуальность и значимость вопросов, связанных с реформированием жилищно-коммунальной сферы бесспорны, что и послужило причиной выбора темы дипломного проекта.
Этим и другим преобразованиям в жилищно-коммунальной сфере посвящен данный дипломный проект. Цель дипломного проекта – проанализировать экономическую и социальную эффективность проводимой в стране реформы жилищно-коммунального хозяйства на примере реформирования системы ЖКХ г. Черемхово. В соответствии с поставленной целью предстоит решить ряд задач:
· изучение различных сторон реформирования жилищно-коммунальной сферы России;
· показать город Черемхово как объект рынка жилищно-коммунальных услуг и подробно описать систему функционирования ЖКХ в городе;
· провести анализ коммунальных платежей и показать их влияние на пополнение бюджета города;
· дать оценку эффективности ведения реформы жилищно-коммунального хозяйства в г. Черемхово;
· определить место и роль жилищно-коммунальной системы в социально-экономическом развитии города;
· рассмотреть проблемы создания эффективного управления ЖКХ в г. Черемхово и возможные пути их решения.
· проанализировать дальнейшие перспективы реформы ЖКХ в пределах ЧГМО.
Объектом исследования является система жилищно–коммунального хозяйства г. Черемхово Иркутской области, включающая ее структурные звенья, объединенные технологическими связями, рынком услуг и системой управления. Предметом исследования является проблема реформирования системы управления жилищно–коммунальным хозяйством на примере деятельности Черемховского городского муниципального образования.
Работа состоит из трех разделов, первый из которых посвящен теоретическим основам хода реформ в масштабах страны. В этой главе анализируется состояние жилищно-коммунального хозяйства России на современном этапе, изменения в области финансирования ЖКХ, первые итоги демонополизации жилищно-коммунальной сферы, переход на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и перспектива реформирования жилищно-коммунальной сферы России. Второй раздел работы посвящен анализу социальной и экономической эффективности реформирования ЖКХ в г. Черемхово, третий – предлагаемые меры по улучшению состояния ЖКХ на территории ЧГМО.
Для написания работы использовались следующие методы исследований: изучение источников литературы, сравнительный метод, диалектический метод и статистический метод.
В процессе работы использовались следующие источники информации: нормативные и законодательные акты РФ, регулирующие реформирование жилищно-коммунальной сферы России, статистические данные по основным параметрам социально-экономического развития Черемхово. Кроме того, были использованы учебные пособия, периодические издания, средства Интернет для изучения теории вопроса жилищно-коммунальных систем. Многие данные взяты непосредственно из статистической и финансовой отчетности отдела планирования и развития жилищно-коммунального хозяйства и Комитета по управлению муниципальным имуществом при администрации Черемховского городского муниципального образования.
РАЗДЕЛ I. СУЩНОСТЬ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ
1.1 Анализ состояния жилищно-коммунального хозяйства на современном этапе
Жилищно-коммунальное хозяйство (в дальнейшем ЖКХ) представляет собой отрасль сферы услуг и важнейшую часть территориальной инфраструктуры, определяющую условия жизнедеятельности человека, прежде всего комфортности жилища, его инженерное благоустройство, качество и надежность услуг транспорта, связи, бытовых и других услуг, от которых зависит состояние здоровья, качество жизни и социальный климат в населенных пунктах.
В составе ЖКХ выделяются следующие подотрасли:
• жилищное хозяйство и ремонтно-эксплуатационное производство;
• водоснабжение и водоотведение;
• коммунальная энергетика (электро-, тепло-, газоснабжение);
• городской транспорт (автобус, трамвай, троллейбус);
• информационное хозяйство (кабельные сети, спутниковое телевидение, оптоволоконные системы и электронные каналы связи, системы компьютерной связи и обеспечения);
• внешнее городское благоустройство, включающее дорожное хозяйство и дорожно-транспортное строительство;
• санитарная очистка территорий (уличная уборка, домовая очистка с утилизацией бытовых и пищевых отходов);
• зеленое хозяйство (озеленение городов, цветоводство);
• гостиничное хозяйство;
• бытовое обслуживание (бани, прачечные, ритуальное обслуживание и т.д.);
• уличное освещение.
Отрасли городского хозяйства и жилищно-коммунальных услуг тесно связаны с региональной экономикой. В работах Н.Е. Бессоновой, В.Е.Рохчина и других авторов, "городское хозяйство" рассматривается как комплекс служб, предприятий, инженерных сооружений и сетей, необходимых для удовлетворения повседневных бытовых, социально-культурных, коммунальных потребностей населения. В городское хозяйство входят предприятия, выполняющие как производственные, так и непроизводственные функции, включая транспорт, обслуживающий население города (территории), бытовое обслуживание, связь, торговлю, общественное питание и некоторые другие отрасли [24].
К числу особенностей ЖКХ как отрасли народного хозяйства можно отнести:
• сочетание производственных и непроизводственных функций, связанных с изготовлением материальных продуктов и оказанием услуг;
• особую социальную значимость, усиливающую необходимость государственного регулирования и контроля со стороны потребителей;
• сочетание коммерческих (ориентированных на достижение прибыли) и некоммерческих организаций;
• отрасль представлена как естественными монополиями (транспортировка энергии и жидкостей), так и отраслями, в которых возможна и необходима конкуренция (производство товаров и услуг);
• многообразие организационно-правового статуса предпринимательства (с образованием и без образования юридического лица) и форм собственности;
• сочетание крупного (производство энергии, Водоканал, трубопроводные сети и т.д.) и малого бизнеса;
• рассредоточение центров оказания услуг соответственно системе расселения, что обуславливает особую роль местных органов самоуправления;
• особая значимость экологического и санитарно-эпидемиологического контроля;
• необходимость гарантированного обеспечения минимума услуг независимо от платежеспособности населения;
• многообразие потребителей (граждане, их ассоциации, предприятия, бюджетные организации).
Повышение требований к ЖКХ, его развитие и совершенствование выступает как важный фактор повышения уровня жизни людей, улучшения их жилищных условий и развития культуры населения.
ЖКХ включает жилищное хозяйство и коммунальные предприятия. В работах А.И. Безлюдова, А.Г. Козлюка, Н.Т. Лопаткина, В.Е.Рохчина и других авторов приводится классификация отраслей ЖКХ. Они включают:
• санитарно-технические службы (водопровод, канализация, предприятия по санитарной очистке);
• внутригородской пассажирский транспорт общего пользования (трамвай, троллейбус, автобус, метрополитен);
• коммунальную энергетику (тепловые, электрические, газовые сети, коммунальные котельные, электростанции и газовые заводы, не входящие в общие электрические системы);
• коммунальное обслуживание (бани, прачечные, парикмахерские, гостиницы);
• внешнее городское благоустройство (дорожно-мостовое хозяйство, озеленение, уличное освещение);
• подсобные предприятия ЖКХ (ремонтные заводы, мастерские).
Ведущей отраслью городского хозяйства, наиболее сложной и разветвленной является ЖКХ. К числу специфических особенностей ЖКХ следует отнести также его многоотраслевой характер; преимущественно местный характер обслуживания; тесную связь с промышленностью; взаимосвязь отраслей и предприятий, обслуживающую особенности процессов воспроизводства [24].
Подотрасли ЖКХ, удовлетворяя соответствующие потребности населения, обеспечивают необходимые условия для нормальной жизнедеятельности человека и функционирования как социальной, так и производственной структуры региона. ЖКХ формирует соответствующее качество жизни населения, культуру быта и образ жизни, во многом определяет социально-экономический потенциал территорий, их инвестиционную привлекательность.
Несмотря на многоотраслевую структуру ЖКХ представляет собой целостную систему, которая обеспечивает нормальную жизнедеятельность человека, функционирование социальной и производственной инфраструктуры территории [29,22].
В жилищно-коммунальном хозяйстве заняты свыше 4,2 млн. человек на более чем 52 тыс. предприятий. По экспертным оценкам ЖКХ охватывает в среднем от 50 до 70% основных фондов, находящихся в муниципальной собственности, и служит, таким образом, материальной основой функционирования местных органов исполнительной власти и важнейшей сферой их социальной ответственности. Стоимость основных фондов отрасли – 580 млрд. рублей, что составляет 1/3 основных фондов страны. Недостаток средств на содержание и ремонт объектов ЖКХ из-за нерационального механизма их формирования и использования, частых и неоправданных реорганизаций структуры управления ЖКХ привели к резкому снижению надежности функционирования объектов ЖКХ, что позволяет считать, что сегодня ЖКХ представляет собой некую аварийную службу, где все силы и средства тратятся не на предотвращение, а на ликвидацию разномасштабных аварий и сбоев, что обходится в несколько раз дороже плановых профилактических ремонтов. Если в настоящее время взглянуть на всю инфраструктуру ЖКХ, картина предстанет близкой к катастрофической.
Износ основных фондов в большинстве регионов составляет 50-60%, а во многих городах около 80%. И поскольку действенных мер по оздоровлению отраслевого хозяйства не принимается, то рост числа аварий на инженерных коммуникациях приобретает лавинообразный характер, и только за последнее время увеличился на 38%. По официальному прогнозу МЧС России число аварий на коммунальных системах жизнеобеспечения увеличится в 10 раз [21].
Годовая задолженность федерального бюджета по возмещению предприятиям ЖКХ недоплат за счет предоставляемых льгот – 15,4 млрд. рублей. Дефицит финансирования ЖКХ усугубляется отсутствием должного нормативно-правового обеспечения функционирования этой отрасли сферы услуг.
В связи с общим снижением уровня жизни населения и ростом тарифов значительно уменьшился спрос на многие платные виды услуг (ремонт и эксплуатация жилищного фонда, бытовые услуги и др.), сужается круг их потребителей. В результате резко увеличился разрыв в объемах и качестве коммунальных услуг, оказываемых в России и странах с развитой рыночной экономикой. По средне душевому потреблению бытовых и жилищно-коммунальных услуг Россия отстает от США более чем в 5-6 раз. Это обуславливает социальную напряженность в обществе, особенно в зимний период и в энергодефицитных регионах (Дальний Восток, Камчатка, Север и Северо-восток России) [12,17].
Анализ уровня обеспеченности населения услугами ЖКХ на основе данных источников показывает, что разрыв между необходимым и практическим уровнем потребления услуг ЖКХ в 90-х гг. непрерывно возрастает. Так, средний уровень обеспеченности населения общей жилой площадью, в расчете на одного жителя России, в 1,5-2 раза ниже рационального норматива и в 3-5 раз ниже, чем в странах с развитой рыночной экономикой, причем 9,8 млн. семей проживает в общежитиях и коммунальных квартирах. Лишь в Москве и некоторых других городах обеспеченность жильем благодаря новому жилищному строительству увеличилась[12].
Жилищный фонд России насчитывает более 2,85 млрд. кв. м общей площади (на одного россиянина в среднем приходится 20,2 кв. м общей площади, при этом у трети российских семей - менее 9 кв. м. жилой площади), в т.ч. по формам собственности (рис. 1.1):
· муниципальный жилищный фонд – 642,5 млн. кв. м, или 22,5%; государственный - 199,2 млн. кв. м, или 7%;
· частный – 1977,9 млн. кв. м, или 69,4%;
· общественный – 1,5 млн. кв. м, или 0,1%;
· смешанной формы собственности - 29,6 млн. кв. м, или 1,0%.
В результате процесса передачи ведомственного (государственного) жилищного фонда в муниципальную собственность доля государственного (ведомственного) жилищного фонда сократились с 898 млн. кв. м в 1992г до 199,2 млн. кв. м в настоящее время и составила 7% всего жилищного фонда страны [26].
Распределение жилых зданий по проценту износа:
· от 0 до 30% - 7,3 млн. ед. (38,4%);
· от 31 до 65% - 10,6 млн. ед. (55,8%);
свыше 65% - 1,1 млн. ед. (5,8%).
Свыше 20% городского жилфонда (570 млн. кв. м) не благоустроено, а более 11% (316 млн. кв. м) жилья в России нуждается в неотложном капитальном ремонте и переоборудовании коммунальных квартир, и свыше 250 млн. кв. м - в реконструкции. Из года в год увеличиваются подлежащие сносу ветхий и аварийный фонды, имеющие износ свыше 60%. Только за последние годы выбыло из эксплуатации свыше 40 млн. кв. м (1, 4% всего жилищного фонда). В ветхом фонде продолжают проживать 2 млн. человек, а в малых городах каждый второй дом вообще не имеет инженерного обеспечения [27].
В среднем за год в России выбывает не менее 4 млн. кв. м жилья, а в неотложном ремонте нуждается более 11% государственного и ведомственного жилищного фонда. В середине 90-х гг. увеличились объемы индивидуального жилищного строительства в ряде регионов, однако финансовый кризис 1998 г. привел к его сокращению.
Уровень благоустройства жилищного фонда остается низким, значительная его часть не соответствует нормативам не только по объему, но и по качественным характеристикам. В городах и поселках городского типа каждая пятая квартира не оборудована централизованным водоснабжением, канализацией, центральным отоплением. В них проживает, на сегодняшний день, более 40 млн. человек.
Кризисное состояние жилищно-коммунального хозяйства характеризуется дотационостью отрасли и неудовлетворительным финансовым положением, высокой затратностью, отсутствием экономических стимулов снижения издержек на производство коммунальных услуг, неразвитостью конкурентной среды и, как следствие, высокой степенью износа основных фондов, неэффективной работой предприятий, большими потерями энергии, воды, других ресурсов. Необходимых собственных средств для надежной и устойчивой работы жилищно-коммунального комплекса в его сегодняшнем виде нет по отдельности ни у одной из заинтересованных сторон: государства, местных властей, предприятий и населения. Поэтому для выхода жилищно-коммунального хозяйства из кризиса необходимо объединить средства всех заинтересованных сторон.
Система жилищно-коммунального хозяйства, доставшаяся в наследство от периода развития плановой экономики, является крайне неэффективной и затратной. Содержание этой системы в ее нынешнем виде непосильно ни для потребителей жилищно-коммунальных услуг, ни для бюджетной системы [20].
В настоящее время ЖКХ страны испытывает большие трудности и сильно отстает от современных требований. Одна из основных причин этого является нехватка средств, выделяемых из бюджетов всех уровней, а также повсеместные неплатежи и несвоевременная оплата жилищно-коммунальных услуг населением. Отсутствие специалистов по менеджменту и маркетингу тормозит развитие конкурентной среды в ЖКХ. Сочетание этих двух факторов - нехватка средств и квалифицированных управленцев - в сочетании с морально и физически устаревшей научно-технической и производственной базой приводит к большим издержкам и, как следствие, высокой стоимости услуг, что, в свою очередь, приводит к неплатежам [18].
С 1990 г. темпы роста жилищного строительства неуклонно сокращались (рис. 1.2) из-за роста цен на строительные материалы и оборудование при сокращении их производства, увеличения транспортных расходов, а также резкого сокращения централизованного финансирования жилищного строительства.
В сентябре 2004г. организациями всех форм собственности построено 47,9 тыс. новых квартир, в январе - сентябре с.г. - 237,7 тыс. квартир.
Объем работ, выполненных по договорам строительного подряда, составил 10438,4 млн. рублей или 102,5% к 2002 году.
ЖКХ относится к числу наиболее монополизированных отраслей народного хозяйства РФ. Монополизм в системе ЖКХ не позволяет потребителям защищать свои права, снижает ответственность организаций за предоставление жилищно-коммунальных услуг и их качество, ведет к формированию монопольных цен.
Упадок в отрасли спровоцирован нехваткой средств, устаревшей структурой и плохой организацией. Планово-распределительные отношения в жилищной сфере дискредитировали себя еще в советские времена. Бюджетное дотирование ЖКХ было обусловлено ростом инфляции и политикой удешевления стоимости строительства, что вело к увеличению расходов на эксплуатацию (справочно: на эксплуатацию и содержание дома в течение 50 лет приходится 95% совокупных затрат, а на его строительство – 5%).
Из-за многолетнего финансирования по остаточному принципу и закономерного при этом отсутствия должного ремонта жилищного фонда ЖКХ стало самой изношенной отраслью страны. Система финансирования ЖКХ, реорганизация в соответствии с рыночными условиями, не обеспечивает его должного развития и нормального уровня обслуживания. В 1989-1991 гг. бюджетные ассигнования и платежи потребителей покрывали около 80% затрат на содержание и ремонт жилья и коммунальное обслуживание, а в 1994 г. - лишь 40%. Дотации из местных бюджетов на капитальный ремонт жилищного фонда обеспечивают менее 15% необходимого объема работ. При этом на дотирование ЖКХ уходят от 40 до 80 % средств местных бюджетов и значительная доля бюджетов субъектов Федерации. Это ведет к тому, что строить жилье городам стало не выгодно, потому что каждый введенный в эксплуатацию жилой дом или социальный объект становится дополнительной нагрузкой на местный бюджет, требуя дотаций, что обостряет бюджетный кризис. Дефицит региональных и местных бюджетов не позволяет финансировать должным образом капитальный ремонт государственного (муниципального) и ведомственного жилищного фонда [20].
Анализ данных социологического опроса по проблемам защиты прав потребителей в сфере жилищно-коммунального обслуживания, проведенного отделом социологического анализа Государственного комитета РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (ГКАП РФ) позволил выявить ряд проблем, возникающих между производителями услуг и их потребителями в данной отрасли. При этом респонденты были объединены в группы по типу собственности на жилье, типам домов, условиям проживания. Результаты опроса показали, что три четверти респондентов не удовлетворены уровнем жилищно-коммунального обслуживания, что существенно влияет на социальную напряженность в обществе, оценку качества жизни и результатов реформ [25]. В целом выделен основной комплекс проблем, связанных с качеством ЖКУ по видам предоставляемых услуг (рис. 1.3).
Рис. 1.3. Структура жалоб по видам предоставляемых услуг ведущими отраслями ЖКХ, в %
А – Работа систем водоснабжения, в т. ч:
· перерывы в водоснабжении;
· вода имеет нехарактерный цвет, запах, привкус;
· перерывы в горячем водоснабжении;
· температура горячей воды ниже 50-60 градусов более 2-х часов в сутки.
В – Несоблюдение сроков ремонта жилья
С – Работа систем теплоснабжения, в т.ч.:
· температура в жилом помещении ниже 18 градусов;
· затягиваются сроки включения отопления;
· несоблюдение сроков и порядка ремонта систем отопления.
D – Работа систем отвода жидких и твердых отходов (несвоевременный вывоз мусора).
Серьезную тревогу вызывает состояние ведущих подотраслей коммунальной сферы России:
Водоснабжение. Главными источниками питьевого водоснабжения в России являются поверхностные водоемы (около 70%) и лишь 30% приходится на подземные воды. В последние годы резко обострились проблемы качества воды. Водные источники повсеместно загрязнены, поскольку используются не только для забора воды на бытовые и производственные нужды, но и как приемники канализационных стоков - хозяйственно-бытовых и промышленных.
При наличии ныне действующих сооружений и уровне эксплуатации водопроводно-канализационного хозяйства, к 2006 г степень очистки сточных вод снизится до 60-65%. Из-за дефицита химических реагентов и дезинфекторов, применяемых при очистке питьевой воды, в ряде регионов страны питьевая вода не удовлетворяет требованиям санитарно-технических показателей. Около 24% сточных вод сбрасывается в водоемы неочищенными.
В среднем в России за сутки потребителям отпускается 60 млн. кубометров воды, в том числе населению на коммунально-бытовые нужды 45 млн. кубометров. В развитых странах нормой суточного потребления воды на человека считается 150-200 литров. В России же в среднем на каждого жителя расходуется на коммунально-бытовые нужды 306 литров воды в сутки. Этот перерасход воды обусловлен низким техническим уровнем водопроводных систем (прямые ее потери составляют ежегодно около 10% объема поданной воды) и нерациональным использованием воды потребителями.
Электро-, теплоснабжение. ЖКХ является значительным потребителем тепловой и электрической энергии. Только на отопление жилья расходуется почти пятая часть всех энергоресурсов страны. При этом в общем объеме отопительных котельных преобладают мелкие, малоэффективные, мощностью до 3 Гкал/час. Их удельный вес составляет 68%, тогда как тепла они вырабатывают лишь 10% от всего объема. Процесс ликвидации и реконструкции действующих неэкономичных отопительных котельных идет медленно. Их удельный вес в 1990 г. составлял 74%, в 1992 - 73%, в 1995-1996 гг. - 72%.
Более 83% тепловой мощности котельных принадлежит различным ведомствам, предприятиям и их объединениям и только 17% находится в ведении муниципалитетов. Потери тепла в сетях составили в 1996 г. 81, 5 млн. Гкал, или 4, 8% поданной в сеть теплоэнергии.
Благоустройство. Стоимость основных фондов внешнего благоустройства в ценах 2003 г. составляет 180 млн. рублей, их износ превышает 42%. Из 195, 0 тыс. км. улиц и проездов лишь 48% имеют усовершенствованные покрытия проезжей части, 80% не имеют подземных водостоков. Из находящихся в эксплуатации 20, 0 тыс. мостов и путепроводов более 35% требуют капитального ремонта и реконструкции. Только 3% твердых бытовых отходов из ежегодно образующихся 150 млн. кубометров перерабатываются промышленным методом.
Уровень обеспечения населения зелеными насаждениями в 2,2 раза ниже установленных нормативов [17].
Острейшие социальные и эпидемиологические проблемы породила малая приватизация в коммунальной сфере. В России и без того уровень банно-прачечных и гостиничных услуг отставал от норматива более чем в 7 раз, а приватизация этих объектов и соответствующий рост цен привел к снижению уровня банно-прачечного обслуживания населения в 1993-2003 гг. почти в 3 раза [27].
Все эти проблемы существовали и ранее, но в условиях переходного периода они резко обострились. Основными причинами этого, на мой взгляд, являются:
· монополизм государственной и муниципальной собственности на объекты ЖКХ;
· чрезмерная концентрация управления на уровне местных органов исполнительной власти;
· разбухшие управленческие структуры, бюрократизм и протекционизм;
· несоответствие цен и тарифов на услуги ЖКХ фактическим затратам на их производство;
· слабое развитие хозрасчетных отношений на предприятиях ЖКХ и отсутствие действенных экономических стимулов;
· отсутствие современного научно-технического менеджмента;
· слабый учет и защита интересов потребителей услуг ХКХ;
· отсутствие действенной системы социальной защиты населения при внедрении рыночных механизмов в отрасль.
Только устранение указанных причин позволит повысить эффективность хозяйствования в жилищно-коммунальной сфере.
1.2 Жилищно-коммунальная реформа – необходимость и сущность
Существующая система управления ЖКХ ярко доказывает ее неэффективность. Материальная база отрасли, развивавшаяся на основе остаточного принципа финансирования, находилась в неудовлетворительном состоянии и в доперестроечные времена и заметно деградирует в последние годы.
Неэффективное управление ЖКХ начало проявляться еще на рубеже 70-х/80-х гг. Уже тогда стало очевидным, что собственники жилищного фонда (государственного и муниципального) в перспективе будут не в состоянии его содержать. Это и предопределило первый этап реформ в ЖКХ, который был связан с реализацией Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 8 апреля 1987 г. № 427 "О мерах по дальнейшему совершенствованию работы жилищно-коммунального хозяйства и мер по переводу жилищно-коммунального хозяйства на хозрасчет и самофинансирование". Однако эти меры не определили концептуальные основы реформирования ЖКХ на пути к рыночной экономике, не нашли ощутимой поддержки на предприятиях и организациях жилищно-коммунальной сферы, привыкших к монопольному хозяйствованию и не дали ощутимых результатов.
Необходимость нового этапа реформ в системе ЖКХ стала особенно очевидной на рубеже 80-90-х гг. в условиях охватившего страну экономического кризиса, сопровождающегося галопирующей инфляцией и сокращением централизованного финансирования. Это обусловило необходимость разработки новой жилищно-коммунальной политики.
Первыми законодательными и нормативными актами, определившими новый этап реформ в системе ЖКХ, стали законы "О приватизации жилищного фонда в РСФСР", "О внесении изменений и дополнений в Жилищный Кодекс РСФСР от 6 июня 1991г"[27]. Однако и эти законы не изменили порядок оплаты жилья и коммунальных услуг, и не создали в этой отрасли конкурентную среду.
Необходимость комплексного подхода к решению жилищной проблемы привела к разработке новой жилищной политики и созданию государственной целевой комплексной программы "Жилище", разработанной по инициативе Госстроя России согласно Постановлению Правительства РФ от 19 августа 1992 г. № 602 "О мерах по реализации программы углубления экономических реформ". Программой был предусмотрен поэтапный переход отрасли в течение пяти лет на самоокупаемость и 100%-ю оплату населением жилищно-коммунальных услуг. Предполагалось, что в 1993 г. доля оплаты населением жилья и коммунальных услуг составит 10% от совокупного дохода семьи, в 1994 - 1995 гг. - 15% , в 1996-1997 гг. - 20-25% совокупного дохода. Впоследствии предполагалось довести долю расходов каждой семьи на оплату жилищно-коммунальных услуг до 30% совокупного дохода.
Однако указанный подход не учитывал падение реальных денежных доходов населения, обнищание основной его массы, оставил в стороне принципы социальной защищенности. Рост доходов населения был недостаточным для выполнения поставленных задач. Сложившаяся ситуация потребовала внесения изменений в первоначальные планы и продления сроков перехода на 100%-ю оплату.
Последующим развитием нормативно-правовой базы жилищной реформы стал Федеральный закон от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики", который ввел новые понятия в жилищное законодательство России. На этой основе было принято Постановление Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. № 935 "О переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке предоставления гражданам компенсаций (субсидий) по оплате жилья и коммунальных услуг", которое предусматривало подготовку методики расчета экономически обоснованных ставок и тарифов на услуги ЖКХ. Эта методика была разработана и утверждена. Она предполагает создание на местах "Служб заказчика" по оказанию жилищно-коммунальных услуг как структурных подразделений местной исполнительной власти [7].
Создание этих структур было призвано разрушить существующий в отрасли затратный механизм. Их отношения с предприятиями ЖКХ должны были строиться в соответствии с заключенным между ними договором, которым определяются права и обязанности сторон, в том числе гарантии собственника жилья (муниципалитета) - о своевременном финансировании работ по его техническому обслуживанию, содержанию и ремонту. Однако при постоянном дефиците бюджета это условие договора сдерживает местные органы исполнительной власти от перехода на договорные отношения в отрасли и создания дирекций "единого заказчика". В связи с этим новая форма управления по содержанию и эксплуатации жилищного фонда и его ремонту внедряется крайне медленно, что не позволяет развивать рыночные отношения.
Ликвидация затратного механизма в ЖКХ требует принятия ряда законодательных актов на федеральном и местном уровне, реализации местными органами власти своих полномочий в качестве собственника жилищного фонда. Предприятия жилищно-коммунальной сферы использовали вышеназванные нормативные документы для укрепления своего монопольного положения.
Проводимые в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 935 меры имели две цели:
- освободить бюджет от расходов на содержание ЖКХ и переложить их на плечи потребителей, поскольку предполагалось, что население будет жить в приватизированных домах (кондоминимумах) и как рыночный субъект будет оплачивать жилищно-коммунальные услуги по "рыночным ценам" из собственного кармана исходя из господствовавшей либерально-монетарной концепции реформ. Это означало, что государство практически полностью устраняется от контроля и регулирования экономических процессов в ЖКХ.
Между тем необходимость возмещать рациональные затраты на производство жилищно-коммунальных услуг и организацию нормальной эксплуатационной деятельности предприятий ЖКХ вовсе не означает, что это уже сегодня следует делать только за счет средств населения.
Замена административной системы управления экономическими методами хозяйствования не означает отказ от государственного и муниципального регулирования. Специфика системы жилищно-коммунального обслуживания для которого характерно наличие естественных монополий (электро-, газовые, тепловые, водопроводные, канализационные и другие сети) означает, что введение частной собственности не приводит к созданию конкурентной среды, активизирующей экономические методы управления, а наоборот, может усилить монополизацию коммунальной деятельности.
Поскольку нельзя говорить о свободном выборе сетей доставки коммунальных услуг и целесообразности создания параллельных (альтернативных) сетей, не может быть и речи о создании полностью конкурентной среды в жилищно-коммунальной сфере. А там где отсутствует конкуренция, не может быть и свободного ценообразования. Разбросом цен в этой сфере управляет не только соотношение спроса и предложения, но и интересы монопольных производителей жилищно-коммунальных услуг.
Устойчивость затратного механизма на услуги ЖКХ подтвердило Постановление Правительства РФ от 23 декабря 1993 г. № 1329 "О дополнении Постановления Правительства РФ от 22 сентября 1993 № 935...", согласно которому местным органам исполнительной власти было предоставлено право «...устанавливать уровень платежей граждан на содержание и ремонт жилья и коммунальные услуги в процентах к затратам на их предоставление по годам для каждого региона». При сохранении затратного механизма в отрасли указанный уровень платежей с граждан был установлен на 1994 г. в размере 15-20% от затрат (нормативной стоимости) на содержание и ремонт жилья и коммунальные услуги, на 1995 г. – 20 - 40% и т.д.
При сохранении затратного принципа оказалось неэффективным ограничение расходов на оплату услуг ЖКХ долей в 20% от семейного бюджета (совокупного дохода семьи). Такой уровень предполагается ввести только на заключительном этапе преобразований в ЖКХ.
В дальнейшем, попытки переложить жилищно-коммунальные расходы полностью на население при одновременном сохранении затратного механизма ценообразования на услуги ЖКХ, несомненно, приведут к росту социальной напряженности, дискредитации самой идеи жилищной реформы. Ведь на деле мы наблюдаем только рост затрат населения на оплату услуг ЖКХ при сохранении их низкого качества.
В связи с неудовлетворительным ходом реформ в отрасли было принято Постановление Правительства РФ "Об упорядочении системы оплаты жилья и коммунальных услуг" № 707 от 18 июня 1996 г., которым отменялось предшествующее "О переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг..." № 935 от 22 сентября 1993 г.
В новом Постановлении акцент был сделан на эффективный сбор платежей с населения. Однако если речь идет о формировании рыночных основ хозяйственных отношений в ЖКХ, то непонятно на каком основании следует взимать с населения полную оплату за неоказанные или низкокачественные услуги ЖКХ, возмещать за счет населения средства, затраченные на переоборудование теплотрасс и иных коммунальных сетей и тем более на потери воды, тепла, электроэнергии по причине плохого управления, аварийности и ветхости объектов инженерной инфраструктуры.
В Постановлении Правительства РФ от 25 августа 2003 г. № 522 «О федеральных стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг на 2004 год» особое внимание было уделено усилению социальной политики в сфере ЖКХ, увеличен конечный срок перехода на полную оплату ЖКУ населением, снижена максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе, предусмотрено предоставление компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг всем имеющим на это право гражданам при увеличении ставок оплаты жилья и коммунальных услуг.
В тексте Концепции реформы ЖКХ в Российской Федерации, одобренной Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г. № 425, отмечается необходимость указания источников предоставления льгот на оплату жилищно-коммунальных услуг. Однако следует указывать также способы их формирования в местных бюджетах, процедуру предоставления льгот малоимущим и др. Программа социальной помощи может стать действенной лишь при четких процедурах их предоставления и перераспределения, высокой степени контроля, упорядочении документооборота и более жесткого учета [5].
Необходима дифференциация оплаты расходов эксплуатации жилья в зависимости от его технического состояния, степени благоустройства, износа и т.д., то есть в зависимости от его качества. Недопустимо приводить к общему знаменателю панельную "хрущевку" и благоустроенные жилые помещения в квартирах в капитальных домах повышенной комфортности.
Переход к новой системе оплаты жилья и коммунальных услуг при сохранении затратного механизма в отрасли и нарушение рыночных основ ценообразования привели к искажению государственной жилищной политики, дискредитировали проводимую в стране жилищную реформу, усилили несоответствие жилищного законодательства новым социально-экономическим условиям.
Главной целью реформ в ЖКХ является сочетание элементов рыночных отношений с формированием системы социальной защиты, а также отделение естественных монополий (транспортных сетей) от собственно производства услуг, которое следует организовать на конкурентной основе.
По моему мнению, необходимо усиление социальной ориентации экономических реформ, в числе которых особое место занимает реформа ЖКХ. Для реализации этой цели необходимо обеспечить: снижение стоимости и повышение качества жилищно-коммунального обслуживания; совершенствование механизмов финансирования в отрасли; усиление социальной политики в сфере ЖКХ; государственное регулирование и контроль за состоянием жилищного фонда и объектов коммунальной инфраструктуры. Использование новых ресурсосберегающих технологий обеспечит повышение эффективности использования материальных, финансовых и трудовых ресурсов.
Главной целью социально-экономических реформ следует считать повышение темпов экономического роста и улучшение качества жизни населения, а не только снижение инфляции как это было сделано в 1995 -1997 гг.
Реформа в сфере ЖКХ должна включать в себя совокупность взаимосвязанных и последовательных мер, основными из которых следует считать:
• совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля в ЖКХ, обеспечивающее максимальную экономию ресурсов, оперативность управления, адресность предоставления услуг, ответственность производителей и потребителей за качество и рациональное использование услуг в системе ЖКХ;
• создание системы нормативов потребления услуг ЖКХ с учетом природно-климатических и географических условий, различий в уровне жизни различных социальных слоев и групп населения, обеспечивающих соблюдение производственной и технологической дисциплины, а также дисциплины в сфере потребления услуг ЖКХ;
• совершенствование системы социальной защиты населения, упорядочение системы льгот и субсидий, усиление адресной направленности предусмотренных на эти цели бюджетных средств;
• переход на договорные отношения в отрасли, развитие конкурентной среды, преимущественно конкурсный отбор организаций, осуществляющих управление жилищным фондом и его обслуживание, поставки материалов, оборудования и проектно-строительные работы;
• совершенствование финансовой политики местных органов исполнительной власти, усиление контроля за распределением финансовых ресурсов по отдельным статьям бюджетных затрат; соблюдение строгого режима экономии и концентрацию финансовых ресурсов для финансирования самых эффективных проектов; разработка социально-обоснованных норм отпуска, топлива и электроэнергии населению, подлежащих дотированию в первую очередь; уточнение перечня и регулирование деятельности естественных монополий в сфере ЖКХ через усиление контроля за динамикой себестоимости услуг, ценами и тарифами;
• внедрение на предприятиях ЖКХ новых высокоэффективных и ресурсосберегающих технологий, дающих возможность снизить себестоимость, а соответственно и тарифы на жилищно-коммунальные услуги при соблюдении стандартов их качества.
Совершенствование функционирования и развития системы социально-экономических отношений в сфере ЖКХ, на базе рыночных механизмов, предполагает уточнение полномочий и ответственности государства, субъектов Федерации и местных органов исполнительной власти.
Муниципальное регулирование процессов, происходящих в ЖКХ, становится особенно важным при передаче большей части фондов ЖКХ в частное пользование и собственность, и увеличении доли оплаты услуг ЖКХ населением. Это регулирование не противоречит рыночным принципам функционирования ЖКХ.
1.3 Зарубежный опыт реформирования жилищно-коммунального хозяйства
В странах с развитой рыночной экономикой, - США, Великобритании, Германии, Японии, Швеции, Франции, Австрии и других, накоплен богатый опыт организации жилищно-коммунальных служб в рамках государственного (муниципального) и частного секторов. Его детальное изучение позволяет использовать положительный опыт в российской практике.
На рубеже 80-90-х гг. правительства многих стран в рамках социально-экономических программ и программ реформирования государственного сектора экономики проводили приватизацию объектов ЖКХ, руководствуясь тем, что "... государственные предприятия - это чаще национальные обязательства, чем национальное имущество. Для нации гораздо лучше, если эти предприятия будут переданы частному сектору, приносящему доход на основе конкуренции". Параллельно с процессом приватизации шел поиск новых форм предоставления коммунальных услуг с участием представителей частного бизнеса.
При этом сохраняется предоставление услуг муниципальными службами, в первую очередь, в сфере коммунального обслуживания. Муниципалитет выступает при этом в качестве организатора производства услуг. Другими словами предоставление услуг осуществляется не самим муниципалитетом, а предприятиями основанными на муниципальной собственности и подотчетными муниципалитету. Предоставление подобных услуг осуществляется муниципальными департаментами по "санитации" (сбор, вывоз, утилизация пищевых отходов и бытового мусора и др.); департаментами парков (озеленение, благоустройство городской территории и др.); департаментами по автомагистралям и т.д.
Распространенной формой предоставления муниципальными службами услуг в развитых странах являются межтерриториальные соглашения (договора об обслуживании), при которых административно-территориальные образования (например, "сити" в США) могут заключать соглашения на предоставление тех или иных услуг, которые они не могут предоставлять потребителям сами или считают их предоставление собственными силами нерациональным, с более высокими властными структурами (например, Правительствами "штатов"). Последние оказывают услуги тем представителям территорий, которые в состоянии и готовы их купить. В данном случае, один орган управления может позволить себе нанять другой и оплатить поставленные услуги. Подобным образом, за рубежом, оказываются коммунальные услуги по водо-, газо-, теплоснабжению, водоотведению, услуги по "санитации" территорий, уборка снега и др. . При этом в договорных отношениях участвуют два органа управления: причем один является организатором, а другой поставщиком услуг. Как показывает опыт США, Великобритании, Германии, Японии, Швеции, Канады и др. это позволяет более экономно использовать финансовые ресурсы, мощности и возможности производителей услуг [29].
По моему мнению, использование данной институциональной модели обеспечения услугами может быть вполне перспективно и в нашей стране. Однако для ее реализации следует:
• выявить потребности различных групп населения в услугах, в том числе и тех, которые пока не предоставляются;
• оценить возможности местных муниципальных служб, предприятий и организаций по предоставлению услуг, соответствующих стандартам качества, требуемому ассортименту и лимитам затрат;
• получить исчерпывающую информацию о возможных производителях услуг в других административно-территориальных образованиях;
• разработать и отладить механизм договорных взаимоотношений и расчетов при заключении соглашений между различными административно-территориальными единицами.
Местные органы исполнительной власти могут заключать соглашения, договора, контракты не только друг с другом, но и с частными фирмами. Во многих развитых странах, - Великобритании, США, Швеции, - городские власти давно осознали, что монопольное положение муниципальных служб сдерживает улучшение условий жизни в крупных городах. Практикуется продажа транспортным компаниям (включая муниципальные и частные) автобусных и трамвайных линий на конкурсной основе. Например, в 1992 г. около 250 из 400 маршрутов "Лондонских автобусов" было предложено для заявок частным владельцам, но сами маршруты в частное владение не отошли. Частота движения автобусов на линии, устанавливается муниципалитетами. При невыполнении частной компанией оговоренных в контракте условий вводятся штрафные санкции. Практика показала, что переход "Лондонских автобусов" на конкурентную систему работы дал экономию как муниципальным транспортным предприятиям (они тоже участники конкурентной борьбы), так и частным фирмам (в среднем экономия составила около 15%). Аналогичные меры предпринимаются и в Швеции. Например, власти Гетеборга передали в частное владение (использование) все автобусные маршруты и приступили к приватизации трамвайных [29].
Нововведения в жилищно-коммунальной сфере развитых стран, основанные на рациональном сочетании централизации и децентрализации, дали положительные результаты. Они не тормозят, а активизируют рынок услуг и улучшают условия жизни потребителей.
Подобные нововведения можно применить при организации городского водопровода, тепло,- электро - и газоснабжения, то есть к работе тех служб, которые принято относить к технически монопольным.
Так, в малых городах и селах до развертывания централизованных систем коммунального обеспечения целесообразно более широко применять индивидуальные и групповые установки коммунального обслуживания (водо-, газо-, теплообеспечение), которые в последующем при необходимости можно подключать к сетям централизованного снабжения. В Канаде почти во всех поселках с численностью населения до 1200 человек применяются только децентрализованные системы коммунального обслуживания жилых домов. Это позволило за короткое время благоустроить весь жилой фонд в небольших поселках в северных районах страны.
Подобный опыт может широко применяться и в нашей стране, в особенности в местах нового жилищного строительства на окраине крупных городов и в области. Опыт быстрого благоустройства жилья применим не только для небольших поселков, но и для индивидуальных коттеджей и малоэтажных домов, строящихся на окраинах крупных городов. Эффективность такого подхода доказана и опытом некоторых стран Восточной Европы (Польша, Югославия, Чехия и Словакия).
В малых городах, поселках и местах нового жилищного строительства может быть предусмотрено использование децентрализованных систем теплообеспечения с использованием дешевого газового топлива. Современные отечественные индивидуальные отопительные котлы и водонагреватели, при всех своих недостатках, имеют достаточно высокий КПД (83%) и не нуждаются в прокладывании теплотрасс. Их техническое совершенствование вполне под силу отечественной промышленности. На мой взгляд, использование децентрализованных систем теплообеспечения имеет далеко идущие перспективы с учетом опыта таких стран как Канада, Нидерланды, Германия, Австралия и др.
Большой опыт проведения конкурсов по благоустройству территорий накоплен местными властями крупных городов Великобритании. Акт о местном управлении (1988 г.) предписывает им проведение конкурсов частных фирм при подрядах на строительство зданий, дорог, санитарную очистку, уборку территории, обеспечению школьников питанием и др. При организации обслуживания населения в названных сферах местные власти могут прибегать к услугам собственных служб только в случае их победы на конкурсе с частными подрядчиками [29].
В странах с развитой рыночной экономикой частный бизнес в 90-х гг. выполнял не более 1/5 услуг в системе ЖКХ. Это связано с наличием в жилищно-коммунальной сфере монопольных жизнеобеспечивающих систем (газо-, водо-, теплообеспечение, водоотведение, канализирование и др.), находящихся в муниципальной собственности, с высокими требованиями к качеству услуг, жестким государственным регулированием и контролем за соблюдением стандартов этого качества частными производителями.
Следует принять во внимание, что государственное регулирование коммунальной инфраструктуры не только не упразднено в странах с развитой рыночной экономикой, но и претерпело глубокую эволюцию под воздействием специфических потребностей в той или иной отрасли ЖКХ. В этой связи заслуживает внимания опыт ведущих индустриальных стран и, особенно, США, как страны, у которой территория, географические зоны, структура управления и др. сопоставимы с российскими . Эта страна развитых рыночных отношений имеет длительный опыт федерального регулирования экономики, в отличие от России, где начальный этап рыночных отношений сопровождается переходом ответственности на муниципальный уровень, дезорганизацией и снятием государственного финансирования.
Современный фундамент регулирования городской коммунальной инфраструктуры США на федеральном уровне был заложен в 30-е гг. серией законов, распространяющихся прежде всего на электроэнергетику. В 1933 г. был принят закон о создании администрации реки Теннеси, а в 1953 г. -закон о холдинговых коммунальных компаниях (Public Utility Holding Company Act 1953). Последний закон, принятый в условиях ожесточенной политической борьбы, возглавляемый лично Ф. Рузвельтом, который еще в 20-е гг., будучи губернатором штата Нью-Йорк, решительно выступал против злоупотреблений и махинаций коммунальных электрокомпаний, возложил контроль за их деятельностью на созданную в 1920 г. Федеральную комиссию по энергетике, имеющую статус «независимого агентства», или регулирующего органа.
На рубеже 70-80-х гг. в развитии отраслей коммунального хозяйства США, при достаточно разработанной правовой базе, на первый план вышли проблемы организации управления и финансирования. Непосредственная ответственность за объекты коммунальной инфраструктуры возложена на местные органы исполнительной власти. Именно они должны обеспечивать бесперебойное функционирование коммунальных объектов, их реконструкцию и развитие.
Как видно, финансирование этих работ исключительно местными органами власти было бы им непосильно, поэтому помощь поступает как из бюджетов штатов, так и за счет федеральных субсидий, выделяемых под те или иные федеральные программы.
Самым распространенным видом субсидирования являются целевые программы, направленные на реализацию конкретных проектов. Однако эта реформа имеет свои недостатки. Закрепление за любым министерством субсидий ведомственного предназначения делает практически невозможным в следующем финансовом году их перераспределение в пользу новых программ по другим ведомствам.
Федеральное правительство субсидирует около половины инвестиций местных и штатных правительств. Целевые федеральные отчисления правительствам штатов и местным органам власти для инвестиций в строительство объектов коммунальной инфраструктуры составляют ежегодно более 25 млрд. долл.
Популярным видом федеральной финансовой помощи являются «блоковые программы», направленные не на конкретный объект, а в определенную сферу, нуждающуюся в финансовой поддержке. Основной блоковой программой, посвященной городскому и региональному развитию, стала так называемая «Блоковая программа районного и регионального развития». Свернув ряд целевых направлений, федеральное правительство скоординировало ее, справедливо полагая, что именно на местах хорошо известны реальные проблемы и приоритеты. Эта программа управляется Министерством жилищного и городского развития. В поле ее действия - города, графства, территории проживания индейцев и т. п. Отчисления из бюджета по этой программе идут в соответствии с формулой (в зависимости от численности населения и статистического статуса данного места) штатам, крупным и небольшим городам, урбанизированным графствам. Конкретно, 70% фондов по формуле направляются в органы местного управления больших городов и урбанизированных графств. Оставшиеся 30% - маленьким городам и поселениям.
Финансовое и организационное участие федерального правительства (в лице различных федеральных учреждений) в решении проблем развития коммунального хозяйства и инфраструктуры не заменяет достаточно четкой системы разделения ответственности между властями различных уровней. Федеральное правительство отвечает в основном за инвестирование в природные ресурсы, охрану окружающей среды, водный транспорт, порты и вокзалы, регулярно выделяет большие средства штатам для поддержания и развития сети шоссейных дорог.
Правительства штатов несут ответственность за строительство шоссейных дорог, частично за развитие сети электро-, тепло- и газоснабжения. Все остальные вопросы коммунальной инфраструктуры - водоснабжение, санитарное состояние, канализирование, общественный транспорт, находятся в ведении местных властей, которые используют на эти цели как свои бюджетные средства, так и федеральные субсидии в различных формах, а также средства из бюджетов штатов.
Таким образом, местные власти получают прямой выход на соответствующие федеральные регулирующие организации и законодательные органы страны.
Зарубежный опыт указывает на следующие направления развития частного бизнеса в жилищно-коммунальной сфере:
• организация и эксплуатация жилищного фонда (США, Великобритания, Бельгия, Нидерланды, Швеция, Австрия);
• бытовое обслуживание населения: ремонтные услуги, благоустройство дворовых территорий, сбор, удаление и переработка бытовых отходов (США, Великобритания, Франция, Германия, Япония, Канада, Швеция, Австрия);
• уборочные работы, озеленение (США, Великобритания, Австрия, Германия, Бельгия, Канада);
• транспортное обслуживание (США, Великобритания, Швеция, Австрия, Франция);
• ремонт и содержание дорог (США, Великобритания, Австрия, Франция, Италия, Бельгия, страны Латинской Америки).
Оказание услуг в системе ЖКХ может осуществляться и на основе франчайзинга. Договора, заключаемые территориальными органами управления с небольшими фирмами, которые сохраняют практически полную хозяйственную самостоятельность. Взамен они обязаны отчислять в местный бюджет 5-10% своего дохода, вводить представителя местной власти в состав правления и рекламировать фирменный знак территориального органа [29].
РАЗДЕЛ II. ПРИНЦИПЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО КОМПЛЕКСА г. ЧЕРЕМХОВО
Одна из основных социальных проблем, которая была и остается в центре особого внимания при формировании рыночных отношений в Российской Федерации — это осуществление преобразований (реформирования) и построение рыночных механизмов в жилищно-коммунальном секторе. Сегодня уже можно сделать вывод, что прошедший период подтвердил правильность и эффективность выбранных государством в начале 90-х годов путей реформирования ЖКХ.
Вопрос реформирования жилищно-коммунального хозяйства в стране является важнейшим вопросом социальной и экономической политики в настоящее время. Реформа должна улучшить состояние жилищного фонда, качество обслуживания населения, защитить его законные права и интересы, повысить эффективность отрасли в целом и обеспечить переход от бюджетного дотирования к оплате в полном объеме услуг ЖКУ потребителями, в том числе и населением [9].
Руководствуясь Указом Президента Российской Федерации от 28.04.97г № 425 “О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации” и в соответствии со статьями 33, 38(1) Устава Иркутской области, а также учитывая необходимость формирования жилищной политики на территории Иркутской области была разработана и одобрена Постановлением Губернатора Иркутской области от 11.10.2001 № 50/218-пг Концепция областной государственной жилищной политики.
Главной целью областной государственной жилищной политики является создание механизма функционирования сбалансированного рынка жилья и жилищных услуг на территории Иркутской области и разделение ответственности между его участниками. Под сбалансированностью рынка жилья и жилищных услуг понимается совокупность следующих факторов:
Наличие на рынке жилья и жилищных услуг различных потребительских свойств и качеств, доступных различным категориям граждан соответственно уровню их доходов;
Возможность получения долгосрочных финансовых заимствований застройщиками жилья;
Субсидирование государством в рамках социальной нормы жилья оплаты части жилищно-коммунальных услуг для отдельных категорий граждан, чей уровень доходов ниже установленных социальных стандартов;
Разделение функций управления, эксплуатации и обслуживания жилья.
Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих основных задач:
· создание для основной массы населения условий для улучшения жилищных условий путем найма или приобретения в собственность индивидуального жилья;
· содействие созданию рыночных механизмов и инфраструктуры рынка жилья, обеспечивающих доступность жилья и жилищных услуг гражданам в соответствии с их платежеспособным спросом при условии определенных государственных гарантий и контроля;
· создание системы эффективного управления жилищным фондом, предпосылкой которой служит наличие достаточного количества конкурирующих фирм;
· развитие различных систем финансирования строительства и капитального ремонта жилищного фонда, в том числе за счет долгосрочного кредитования застройщиков и собственников жилищного фонда, а также целевая поддержка нуждающихся в улучшении жилищных условий различных категорий граждан при приобретении или найме жилья;
· развитие земельных отношений.
Жилищная политика должна включать следующие основные направления:
- формирование устойчивого экономического оборота недвижимости в жилищной сфере, включая арендные отношения;
- обеспечение наличия жилья и коммунальных услуг в соответствии с платежеспособным спросом населения;
- управление жилищным фондом и обеспечение качества услуг;
- социальная защита малообеспеченных граждан;
- формирование системы жилищного кредитования;
Формирование жилищной политики должно быть увязано с вопросами ценообразования. При этом, основной отправной точкой должно стать приведение тарифов на услуги предприятий – естественных монополистов в сфере обеспечения коммунальных услуг к единому размеру: оплата услуг водоснабжения и канализации, энергоснабжающих организаций должна осуществляться по единым тарифам для всех участников рынка жилья – частных домовладельцев, лиц проживающих в ТСЖ, муниципальном жилищном фонде, и т.д. Стоимость коммунальных услуг для населения должна устанавливаться исходя из экономически обоснованных затрат снабжающих организаций с учетом рентабельности этих предприятий [12].
Сложно заранее предусмотреть все нюансы, практическое применение утвержденных программ и принятых законов нередко выявляет отдельные слабые стороны, в связи с чем, данные документы требуют внесения изменений и поправок. Вопросы реформирования этой сферы постоянно находятся в поле зрения законодательной и исполнительной власти. На федеральном уровне рассматривается новый жилищный кодекс. Законодательное собрание Иркутской области в апреле т.г. обсуждало поправки в областной закон «О социальной политике и мерах дополнительной социальной защиты населения Иркутской области на период реформирования ЖКХ». Принятый в прошлом году закон устранил некоторую несправедливость в отношении жильцов, чей доход немногим превышал прожиточный минимум, не давая право на субсидию. При решении вопроса о начислении жилищных субсидий был внедрен дифференцированный подход: в зависимости от покупательной способности доходов для отдельных категорий мало обеспеченных жителей снижена предельная доля затрат на услуги ЖКХ в семейном душевом доходе.
Новая система управления жилищным фондом активно внедряется в г. Ангарске. С учетом опыта работы в новых условиях разработана областная программа реформирования отрасли на ближайшие 2 года. В ходе обсуждения ее на сессии Законодательного собрания выявлены отдельные недоработки (отсутствие механизма исполнения обязательств по погашению дебиторской задолженности предприятиями ЖКХ в случае их реорганизации и др.). Тем не менее, реализация программы позволит создать эффективную систему управления жилищным фондом, путем разделения функций заказчика и подрядчика повысить качество содержания жилья и удовлетворенность населения уровнем предоставляемых услуг, усилить социальную защиту малообеспеченных граждан. Программа предусматривает расширение деятельности управляющих компаний, внедрение практики их кредитования банками на проведение капитального ремонта. При этом администрация области может компенсировать расходы на оплату процентов по кредиту. Кроме того, будет практиковаться мансардное строительство. Назрела необходимость подготовки закона «О тарифообразовании в жилищно-коммунальной сфере Иркутской области». Этим законом планируется ограничить периодичность изменения тарифов (не чаще одного раза в год) и их рост (не выше общего уровня инфляции) [13].
В Программе социально-экономического развития Иркутской области до 2005 года констатируется, что «существующая система не позволяет эффективно использовать и сохранять имеющийся жилищный фонд». Сформулированы основные проблемы:
- неудовлетворенность основной массы населения низким качеством услуг ЖКХ;
- отсутствие эффективного механизма управления в новых рыночных условиях;
- отсутствие конкуренции;
- высокая затратность отрасли;
- сложность перехода на федеральные стандарты оплаты услуг населением.
В этой всеобъемлющей программе определены задачи совершенствования управления, достижения безубыточности, повышения качества услуг, сохранения жилищного фонда и развития жилищного строительства. Разработаны необходимые мероприятия для выполнения намеченного.
2.1. Анализ состояния рынка жилищно-коммунальных услуг на региональном и местном уровнях
На 1 января 2004г жилищный фонд области составил 49,4 млн. кв. метров общей площади. По сравнению с 1990 года он увеличился, на 12,6%. За это время численность населения снизилась на 5,6%, в связи с чем возросла средняя обеспеченность жильем - с 15,3 до 19,3 кв. метров на одного жителя.
В городской местности расположено 81,3% жилищного фонда, в сельской местности - 18,7%. Жилищный фонд области насчитывает 986 тыс. квартир и отдельных частных жилых домов. За последние годы увеличилась доля частного жилья (таблица 2.1).
Таблица 2.1.
Структура жилищного фонда по формам собственности, (в %)
| | | 1995 | 1998 | 1999 | 2000 | 2001 | 2002 | 2003 | |
| | Жилищный фонд - всего в том числе: | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | |
| | частный | 40,8 | 47,6 | 53,1 | 55,2 | 57,5 | 60,5 | 63,1 | |
| | государственный | 13,9 | 7,8 | 6,3 | 5,1 | 3,6 | 3,4 | 3,3 | |
| | муниципальный | 38,1 | 39,5 | 37,5 | 37,0 | 36,6 | 34,0 | 31,9 | |
| | коллективный и общественный | 7,2 | 5,1 | 3,1 | 2,7 | 2,3 | 2,1 | 1,7 | |
Структурным изменениям фонда по формам собственности способствовала приватизация жилья. С начала этого процесса в частную собственность путем приватизации передано 429 тыс. жилых помещений - 53,3% от числа подлежавших приватизации, в том числе в сельской местности - 43,2 тыс. (46,6%).
Приватизация постепенно замедляется. После активизации в 2001-02гг., вызванной слухами о предстоящей отмене бесплатной приватизации, вновь отмечено снижение. За 2003 год оформлено 19176 договоров на передачу жилых помещений в собственность граждан, на 34% меньше предыдущего года и почти вдвое меньше 1995 года. Средний размер приватизированных помещений составил 50 кв. метров (в 2000-2002 гг. - 47-52 кв. м). В собственности граждан г. Черемхово находится 25% от всего жилищного фонда города.
Наряду с этим наблюдается и обратный процесс. За год расторгнуто 154 договора приватизации (0,8% от числа заключенных договоров). Наиболее высокий уровень деприватизации сложился в Нижнеилимском районе (3,6%). Почти все деприватизированные квартиры (94%) перешли в собственность муниципалитетов. По сравнению с 2002 годом деприватизация уменьшилась на 10% [13].
Общая площадь жилищного фонда, находящегося на балансе предприятий ЖКХ г. Черемхово, на 1.01.2004г составила 886,7 тыс. кв. м, в т.ч. муниципального - 878,8 тыс. кв. м, предприятий государственного сектора экономики – 7,9 тыс. кв. м (или 49% к жилому фонду в целом по территории Черемхово).
Уровень благоустройства жилья несколько вырос. Водопроводом, канализацией, центральным отоплением оборудовано 66-68% жилищного фонда области (в 1995г - 65-66%), напольными электроплитами - 56 (54), газом - 17 (17), горячим водоснабжением и ваннами - 62-63% (60-62%). В городах и поселках каждая четвертая квартира не оборудована горячим водоснабжением и ваннами, каждая пятая - водопроводом, канализацией, центральным отоплением. В сельской местности не благоустроено примерно 90% жилья.
Техническое состояние жилищного фонда существенно ухудшилось. К ветхому и аварийному жилью (с износом более 65%) отнесено 2,6 млн. кв. метров или 5,3% жилищного фонда. По причине ветхости и аварийности за год выбыло 40,5 тыс. кв. метров жилья, в том числе по ветхости - 14,1 тыс. кв. м. (2002 г. - 64,4 и 31,9). При таких незначительных объемах выбытия изношенного жилья на его полную замену потребуется примерно полвека. Но процесс обветшания невозможно остановить, следовательно, если не ускорить жилищное строительство, доля ветхого и аварийного фонда может возрасти.
Снижение качественной характеристики жилищного фонда происходит из-за длительного сокращения объемов капитального ремонта и строительства жилья.
В 2003 году капитально отремонтированы помещения общей площадью 524,9 тыс. кв. метров (1,1% жилищного фонда области), на 3,7% меньше, чем в 2002 г. и всего 37% к уровню 1995 г. В основном ремонтировалось муниципальное жилье -492,4 тыс. кв. м (3% муниципального фонда и 94% отремонтированного в области жилья). Государственными предприятиями за год отремонтировано 1,4% жилья, находящегося на их балансе.
В целом по области на капитальный ремонт жилья было затрачено за год 341,1 млн. рублей, в том числе на муниципальный фонд – 263,8 млн. рублей (77%). В общей площади капитально отремонтированных помещений четвертую часть (25%) составляют квартиры. Их ремонт в последние годы имеет тенденцию к росту, однако в сравнении с 1995 г. все же меньше (на 2,4%).
Жилищный фонд г. Черемхово на начало 2004 года составил 1429,8 тыс. кв. метров общей площади, в том числе муниципальной 904,6 тыс. кв. метров (63 %). Более 23% размещается в ветхих и аварийных строениях. (Приложение А). В расчете на 1 жителя города приходится 22,6 кв. м. общей площади жилья. Первые жилые застройки, в которых сегодня проживают жители, возведены в 20-е годы прошлого столетия. По характеру строений жилой фонд делится на кирпичные, деревянные, панельные, шлаколитные застройки. Жилищный фонд города насчитывает 22 тысячи 540 квартир в многоквартирных домах. В структуре жилищного фонда большую часть 42% и 35% составляют двух- и трехкомнатные квартиры соответственно. Большая часть жилых домов представлена 4-5-ти этажными крупнопанельными и малометражными кирпичными домами. В основном – это малогабаритные квартиры. Квартиры со всеми удобствами в малоэтажном доме на 2-4 семьи в структуре жилищного фонда г. Черемхово практически отсутствуют. Это связано с тем, что во время реформ 1992-1998 г.г., и в дореформенный период, малоэтажное строительство почти не осуществлялось – проекты и строительные материалы для них специально не выпускались. Строительство в настоящее время малоэтажных домов из традиционных материалов – кирпича и древесины – малоэффективно по причине высокой стоимости, трудоемкости и ряда других факторов. Хотя интерес к проживанию в односемейных домах достаточно высок.
Строительство по-прежнему остается основным направлением решения жилищной проблемы. Однако общее состояние экономики коснулось и этой сферы. Продолжавшийся в течение нескольких лет процесс снижения строительства был преодолен в 1999 году, когда ввод жилья увеличился на 28%. Но затем тенденция вновь изменилась, объем жилищного строительства 2000-2001 гг. был ниже, чем за все предыдущие годы. Рост в 2002 г. оказался временным и вновь сменился спадом. Ввод 2003 года на 61% ниже уровня 1995 года. Даже суммарно за последние шесть лет жилья построено на 13% меньше, чем в 1990 г. - 1,5 млн. кв. м. (таблица 2.2).
Таблица 2.2
Динамика ввода в действие жилых домов, (тыс. кв. м общей площади)
| | 1998 | 1999 | 2000 | 2001 | 2002 | | 2003 |
| Введено – всего в % к предыдущему году В т ч. индивидуальное строительство в % к предыдущему году | 231,2 94,0 53,8 2,6 | 296,0 128,0 66,8 124,2 | 185,8 62,8 52,2 78,1 | 183,2 98,6 65,6 125,7 | 230,8 125,9 73,8 112,5 | | 216,2 93,7 87,8 119,0 |
Предприятиями и организациями всех форм собственности и населением построено 216,2 тыс. кв. метров общей площади жилья. Ввод составил 93,7% к уровню 2002 г. (2002 г. к 2001 г. – 125,9%).
Доля государственного сектора составила 9% от ввода жилья (16,6 тыс. кв. метров общей площади). С января по июль 2004г на территории региона введено в эксплуатацию жилых домов общей площадью 60,3 тыс. кв. м, что составило 78,1 % к уровню первого полугодия 2003г (77,2 тыс. кв. м общей площади). За последние годы значительно возрос удельный вес жилья, построенного организациями частной формы собственности (табл. 2.3).
Таблица 2.3
Ввод жилья организациями частной формы собственности
| 2003 | В % к итогу 1998 | ||
| тыс. кв. м | в % к итогу | ||
| Всего в т.ч. по формам собственности федеральная субъектов федерации муниципальная смешанная смешанная с иностранным участием частная из нее индивидуальные застройщики | 216,2 36,1 - 15,5 6,6 1,1 156,9 87,8 | 100 17 - 7 3 1 72 41 | 100 20 1 18 25 - 36 23 |
В частном секторе 60% жилья построено индивидуальными застройщиками, населением за свой счет и с помощью кредитов введено 88,3 тыс.кв. метров (темп прироста к 2002 г. - 20%).
Сдача жилья в эксплуатацию была осуществлена в 12 городах областного подчинения и 27 районах области. Больше, чем в 2002 г. построено жилья в городах - Ангарске, Братске, Зиме, Нижнеудинске, Усолье-Сибирском, Усть-Илимске, Черемхово и 6 районах области. Наибольший удельный вес (80%) введенного жилья приходится на частную форму собственности.
По объему жилищного строительства Иркутская область отстает от других сибирских регионов (таблица 2.4) и находится на 11 месте в рейтенге ввода в эксплуатацию жилых домов на 1000 жителей (6,7 кв. м). Тройку лидеров по наивысшему значению количества построенного жилья, приходящегося на 1000 жителей территории, по Сибирскому Федеральному округу представляют Томская область и Республики Бурятия и Хакасия (18,5, 17,2 и 14,5 кв. м соответственно).
Таблица 2.4
Сведения о вводе в действие ЖФ по Сибирскому федеральному округу
| | Ввод в действие жилых домов за счет всех источников финансирования в 2003 г. | В % к 2002 | ||
| всего, тыс. кв. м | на 1000 жителей, кв. м | рейтинг на 1000 жителей | ||
| Иркутская область | 216,2 | 6,7 | 11 | 93,7 |
| Красноярский край | 517,5 | 14,4 | 4 | 105,2 |
| Алтайский край | 420,5 | 13,5 | 6 | 113,1 |
| Кемеровская область | 494,2 | 14,1 | 5 | 107,0 |
| Новосибирская область | 412,2 | 12.7 | 7 | 98,6 |
| Омская область | 313,2 | 12,4 | 8 | 136,4 |
| Томская область | 235,1 | 18,5 | 1 | 110,0 |
| Читинская область | 99,6 | 6,7 | 10 | 122,5 |
| Республика Алтай | 19,9 | 8,1 | 9 | 104,3 |
| Республика Бурятия | 185,0 | 15,2 | 2 | 106,8 |
| Республика Тыва | 11,9 | 3,2 | 12 | 104,6 |
| Республика Хакасия | 99,8 | 14,5 | 3 | 102,8 |
Средняя стоимость строительства жилья значительно возросла и составила 8037 рублей за I кв. метр общей площади, в предыдущие 3 года – 3783, 4955 и 6410 рублей. В городах и поселках городского типа она значительно выше, чем в сельской местности. Дороже, чем в среднем по области, обошлось возведение жилья застройщикам Иркутска, Зимы. Тайшета, Усолье-Сибирское и Шелехова (от 7 до 12 тыс. руб. за 1 кв. м). Самая низкая (до 1 тыс. руб.) стоимость построенного жилья в Зиминском районе.
Однако следует заметить, что стоимость строительства зависит не только от потребляемых материалов и их цены. Она складывается за весь период строительства из фактических затрат, определяемых в ценах соответствующих лет. В связи с этим при длительных сроках возведения жилья его стоимость будет относительно небольшой.
Программой развития области до 2005 года предусматривается развитие различных систем финансирования строительства и ремонта жилищного фонда, в том числе за счет долгосрочного кредитования застройщиков и собственников, а также создание условий для привлечения инвестиций в жилищный сектор и совершенствование системы стандартов качества строительства. Выполнение задуманного позволит улучшить ситуацию в жилищном строительстве.
В г. Черемхово в 2002 г. ввод в эксплуатацию общей площади жилых домов осуществлялся только индивидуальными застройщиками и составил 1290 кв. м. или 74% к аналогичному показателю 2001 года (1737 кв. м). В III квартале 2003 года введено в эксплуатацию застройщиком ИТЭЦ-12 – 1278 кв. м 120-тиквартирного дома по ул. Шевченко.
В 2004 г. предполагалось в случае улучшения финансового состояния муниципального образования ввод в эксплуатацию 4506 кв. м. незавершенного производства. По состоянию на 1 октября 2004 г введено в эксплуатацию 1310 кв. м общей площади жилья (8 единиц), при этом доля индивидуального строительства в общем объеме построек на данной территории составила 100%.
Хотя стоимость вторичного жилья на рынке города не высокая, от 70 до 150 тысяч рублей, больше половины нуждающихся в улучшении жилищных условий не могут позволить себе приобрести квартиру из-за низкого уровня доходов, а в муниципальной собственности не хватает квартир для выделения их таким нуждающимся. Медленным темпом выделяются квартиры только льготникам. 798 семей состоят на учете более десяти лет. 991 семья остро нуждается в выделении квартир, так как проживает в ветхом и аварийном жилфонде, при этом в 2003 году всего 37 семей, проживающих в ветхом и аварийном жилфонде, получили жилье.
4506 кв. метров жилья остается с 2003 года недостроенным из-за отсутствия финансирования. Очень низкую долю составляют инвестиции в строительство жилья. Из 99,8 млн. руб. инвестиций в 2002 году на жилищное строительство использовано 5%, на коммунальное хозяйство – 1,6%, в 2003 году направлено инвестиций в жилищное хозяйство – 0,4%, коммунальное – 23,4% (288 тыс. рублей). Ситуация усугубляется тем, что значительная часть старого жилищного фонда массовой застройки 50 – 60 годов находится на грани разрушения и в ближайшие 10 – 15 лет выйдет из эксплуатации. Специфической особенностью территории является расположение под городом угольных разработок, затопленных в настоящее время, что оказывает негативное влияние на движении грунтов, вызывающее, в свою очередь, затопление подземными водами цокольных отделений жилых домов.
По степени износа муниципальный жилищный фонд г. Черемхово характеризуется следующими данными:
1. Муниципальный жилищный фонд всего – 890,4 тыс. кв. м,
в том числе по степени износа:
1.1. 5 – 30% - 313,4 тыс. кв. м;
1.2. более 30% - 177,6 тыс. кв. м;
1.3. более 60% - 389 тыс. кв. м;
1.4. более 80% - 10,4 тыс. кв. м.
Таким образом, видно, что ветхий и аварийный жилищный фонд к общему наличию жилья согласно приведенным выше данным составляет 399,4 тыс. кв. метров или 44,8% и является одним из самых высоких в области.
Строительство объектов коммунального назначения на территории области также осуществляется в незначительных объемах (таблица 2.5)
Таблица 2.5
Динамика строительства объектов коммунального обслуживания, (км)
| | 1998 | 1999 | 2000 | 2001 | 2002 | 2003 |
| Протяженность введенных в строй коммунальных сетей водопроводных канализационных тепловых | 6,21 - 0,26 | 3,89 - 0,87 | 2,37 0,72 0,16 | 6,67 9,70 1,45 | 3,28 7,53 6,74 | 5,40 1,83 - |
Больше, чем год назад, построено новых водопроводных сетей - в 1,6 раза. Строительство канализационных сетей по сравнению с предыдущим годом сократилось в 4 раза. За последние шесть лет не было ввода газовых сетей и в 2003 году - тепловых сетей. За год произведена реконструкция действующих тепловых сетей протяженностью 4,5 км водоводов - 1,1 км.
Учитывая, что в замене нуждаются более трети тепловых и канализационных сетей (соответственно 1217 и 473 км) и 48% водопроводных сетей (1163 км), такой объем строительства недостаточен для того, чтобы поддерживать в рабочем состоянии имеющиеся коммуникации. Годовой ввод в действие этих сетей составляет лишь 0,4-0,5% от протяженности труб, требующих замены. Необходима прокладка новых сетей. На сегодня есть понимание, что не приведя в порядок инженерные коммуникации, не сдвинуть с места реформу ЖКХ.
Неудовлетворительное состояние тепловых сетей сказывается на надежности теплоснабжения и ведет к большим затратам. Из 1, 3 тыс. км водопроводных сетей 200 км имеет срок службы более 50 лет и требует реконструкции, свыше 300 км канализационных сетей требует капитального ремонта или полной замены. Количество дефектов в тепловых сетях растет из года в год.
В 2003 году произошло 362 аварии (на 27% меньше, чем в 2002г.), что привело к потере тепловой энергии (10,4% ко всему отпуску). Это объясняется высокой степенью износа котельного оборудования и тепловых сетей. Неэффективность коммунальной теплоэнергетики, высокий уровень затрат обусловлены низким КПД большинства угольных котельных (не выше 45%), больше половины используемого топлива расходуется на технологические потери тепловой энергии [13].
Централизованное водоснабжение имеют все 22 города области, 50 поселков городского типа (91% от их числа) и 137 сельских населенных пунктов (9%). До сих пор отсутствует централизованное водоснабжение в 5 поселках городского типа (9% общего числа) и 1366 сельских населенных пунктах (91%)
В среднем за сутки потребителям отпускается 1138,8 тыс. куб. метров воды, в том числе населению и на коммунальные нужды - 514.9 тыс. куб. метров. На каждого жителя области приходится 421 литр воды в сутки, в отдельных городах значительно больше (Иркутск - 654, Шелехов - 530 литров).
Значительный расход воды связан с низким качеством водопроводных систем. Ежегодно теряется примерно шестая часть поданной в сеть воды, в 2003 г. потери составили 13%. Наибольшая утечка воды произошла в Черемхово (25%) и Киренском районе (23%).
Канализационные сооружения по централизованному отводу сточных вод имеют все города области. 33 поселка городского типа (60%), 30 сельских населенных пунктов (2%). В ряде городов и районов очень низок уровень очистки сточных вод. Так, в Усть-Илимске без очистки сбрасывают в водоемы 69% всех сточных вод, Бодайбо - 58, Саянске - 26, Ангарске - 20, Мамско-Чуйском районе – 59, Бодайбинском – 55, Усольском - 40, Иркутском - 29%. В Тулунском районе сгонные воды не очищаются вообще. Эта ситуация остается неизменной в течение многих лет.
Строительство и реконструкция требуют вложения средств, финансовый дефицит сдерживает этот процесс. В 2003 г. на развитие жилищно-коммунального хозяйства (по крупным и средним предприятиям) было использовано 1144,5 млн. рублей инвестиций, что в сопоставимой оценке на 15,1% меньше, чем в предыдущем году (в целом по экономике - снижение на 1,9%). Анализируя статистические данные по инвестированию жилищного и коммунального хозяйств за период 1998-2003гг (рис. 2.1), мною установлено, что на жилищное хозяйство в 2003 г. направлено 856,3 млн. рублей (на 19,0% ниже, чем в предыдущем году), коммунальное - 288,2 млн. рублей (меньше на 0,7%).
Рис. 2.1 Динамика инвестирования жилищно-коммунального хозяйства, в % к предыдущему году
Значительную часть инвестиций обеспечивают предприятия и организации негосударственного сектора экономики. В объеме вложений в коммунальное хозяйство их доля составила 79%, в жилищное хозяйство - половину.
В последние годы наблюдается снижение числа очередников на улучшение жилищных условий. Заметное сокращение произошло в 2002 году - на 14,1 тыс. семей (на 14%). Основная причина этого явления - ликвидация списков на жилье многими предприятиями и организациями из-за изменившихся экономических условий и бесперспективности решения данного вопроса: за этот год улучшили жилищные условия лишь 2% очередников. Если на конец 1990 г. на учете для получения жилья состояли 251,7 тыс. семей, то к началу 2004 г. - 83,8 тыс. семей (9% от числа проживающих в области). Из общего числа семей, состоящих на учете, 8% проживают в общежитиях, 11% - в ветхом и аварийном жилье. 1% - в коммунальных квартирах.
Несмотря на большее число нуждавшихся в получении квартир, до начала экономических реформ очередь продвигалась значительно быстрее. В 1990 г. жилье получили 27,1 тыс. семей или 13% состоявших на учете. Таким образом, вполне реальным было решение жилищного вопроса в течение 7-8 лет. В 2003 г. улучшили свои жилищные условия всего 1,6 тыс. семей (1,9%). При сохранении таких темпов обеспечения жильем (и без дальнейшей корректировки очередей) решение данной проблемы может растянуться на десятилетия.
Из числа получивших квартиры 88 семей (5%) перебрались из ветхого и аварийного жилья. За год заселено 67 тыс кв. м обшей площади жилья, причем 27% из нее - в домах-новостройках. В то же время осталось незаселенным новое жилье площадью 4 тыс. кв. м (2% введенного в эксплуатацию за год).
Из числа новоселов 99 семей (6%) приобрели жилье за плату (на 18% больше, чем в предыдущем году). Покупаются в основном небольшие квартиры, их общая площадь – 3,8 тыс. кв. метров, средняя - 38 кв. м на семью (в 2002г. - соответственно 3,8 и 47).
Приватизация способствовала относительному насыщению рынка недвижимости, вследствие чего платежеспособная категория граждан, в основном, может удовлетворить свои потребности в жилье. Всего за год в области продано 260 жилых помещений, из них 95,4% - населению, 4,6% - организациям. По сравнению с 2002 г. продажа квартир увеличилась в 2,4 раза. Средняя стоимость проданных жилых помещений составила 315 тыс. рублей [13].
Спрос на квартиры не падает и стимулирует рост цен на рынке недвижимости. Достаточно высокий уровень цен обусловлен небольшими объемами жилищного строительства и миграцией населения. В последние годы увеличилось количество выезжающих из районов Крайнею Севера и приравненных к ним местностей.
Из-за недостаточных объемов строительства риэлторские фирмы, имеющие лицензию на данный вид деятельности, регистрируют в основном сделки на продажу не новых квартир. В IV квартале 2003 гола средняя цена на вторичном рынке жилья составила 14687 рублей за 1 кв. м общей площади (таблица 2.6.), на 3% выше, чем в 2002 г.
Таблица 2.6
Цены на вторичном рынке жилья по типам жилого помещения,
(рублей за кв. м общей площади)
| IV квартал | Изменение цены в % к | |||||
| 1999 | 2001 | 2002 | 2003 | IV кварталу 2002 | III кварталу 2004 | |
| Жилые помещения - всего из них: низкого качества типовые улучшенной планировки элитные | 8001 5155 6399 12450 | 11163 7777 11088 11228 19848 | 14309 9833 12950 15711 20222 | 14687 11935 13594 17150 22530 | 103 121 105 109 111 | 103 112 104 101 102 |
Как видно из таблицы, дорожают жилые помещения всех типов. Резкий скачок цен на рынке недвижимости наблюдался в 2001 году. В 2003г. наиболее существенно (на 21%) возросла стоимость квартир низкого качества, превысив цены двухлетней давности на жилье улучшенной планировки. Элитное жилье за год стало дороже на 11%. В сравнении с 1999 годом самое популярное жилье (типовое и улучшенной планировки) подорожало в 2,6 - 2,7 раза, что значительно превышает общий уровень инфляции за это время (183,4%).
При существующих ценах оплатить покупку жилья может далеко не каждый. Один из способов приобретения жилья - кредитование под залог недвижимого имущества Система ипотечного кредитования уже работает в Иркутской области. Но, к сожалению, воспользоваться кредитом сможет не каждый. Все зависит от доходов заемщика и размера кредита, необходимого на покупку жилья. Сразу необходимо внести 30% стоимости квартиры, оставшуюся сумму - в течение 10 лет, что требует ежемесячной выплаты значительных сумм.
Рынок вторичного жилья в г. Черемхово кардинально отличается от регионального. Средняя стоимость 1 кв. м типового жилья на вторичном рынке города не высокая и составляет 1250 рублей за кв. метр. Учитывая, что 70% стоимости жилья составляет его месторасположение, низкая рыночная стоимость жилого фонда обусловлена финансово-экономической непривлекательностью города, сложной демографической ситуацией (смертность превысила рождаемость в 1,5 раза) и высоким уровнем безработицы. Хотя, цена и остается низкой в сравнении со средними областными показателями, больше половины нуждающихся в улучшении жилищных условий не могут позволить себе приобрести квартиру из-за низкого уровня доходов, а в муниципальной собственности не хватает квартир для выделения их таким нуждающимся. Медленными темпами выделяются квартиры только льготникам. 798 семей состоят на учете более десяти лет. 991 семья остро нуждается в выделении квартир, так как проживает в ветхом и аварийном жилфонде, при этом в 2003 году всего 37 семей, проживающих в ветхом и аварийном жилфонде, получили жилье.
2.2 Система ценовой и тарифной политики в жилищно-коммунальном хозяйстве
Большинство секторов жилищно-коммунального комплекса сегодня являются монопольным. Это влечет за собой необходимость контролировать цены на предоставляемые ими товары и услуги. Данный контроль осуществляется путем прямого регулирования (фиксаций) тарифов для организаций, работающих в данной сфере, а также тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения.
Однако нечеткость поставленных целей реформирования системы регулирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги и, как следствие, недостаточное нормативно-правовое и методическое обеспечение данного процесса привели к тому, что сейчас в подавляющем большинстве муниципальных образований регулирование тарифов на жилищно-коммунальные услуги отличается серьезными системными недостатками.
С 1998 - 2001год цены на ЖКХ росли с отставанием от темпов роста инфляции. Прямое следствие такой ситуации - низкая привлекательность труда на предприятиях ЖКХ, высокий уровень задолженность перед поставщиками, отсутствие конкурентных отношений [19].
Следует отметить, что темпы роста цен на электроэнергию в 1998-1999годах были еще ниже, чем рост цен на ЖКУ. Однако, начиная с 2000года рост цен на электроэнергию превысил инфляцию, обеспечивая пред-приятиям комплекса относительно нормальное финансирование текущих расходов. В отличие от предприятий ЖКХ с 2000 года предприятия «большой» энергетики стали сокращать «отложенные» расходы, поскольку темпы роста цен на электроэнергию превысили темпы роста инфляции. В ЖКХ процесс компенсации эффекта « отложенной инфляции» только начинается, и, поскольку рост цен на ЖКУ в течение четырех лет удерживался на уровне ниже инфляционного, накопительный эффект «отложенной инфляции» становился все больше и больше.
Таким образом, в 1998 - 2001годах темпы роста стоимости жилищно-коммунальных услуг были существенно ниже темпов роста инфляции. ЖКК использовался в качестве «амортизатора» высокой инфляции в 1998 -1999годах. Удерживая стоимость жилищно-коммунальных услуг низкой, государство пыталось сохранить социальную и бюджетную стабильность ценой ухудшения финансового и производственного состояния предприятий отрасли. В результате предприятия не имели возможности финансировать свои текущие и капитальные расходы, что привело к «проеданию» основных фондов [21].
Другим следствием сложившейся ситуации стало замедление экономических преобразований в данном секторе экономики. «Запрограммированное» недофинансирование вынуждало сохранять административные рычаги воздействия на него. В результате ресурсные ограничения, которые по идее должны были стимулировать процессы энергоресурсосбережения и повышения эффективности функционирования жилищно-коммунального комплекса в целом, привели к фактическому замораживанию этих процессов.
В 2002 году начал проявляться эффект «отложенной инфляции». Темпы роста цен на жилищно-коммунальные услуги превысили инфляцию на 20%. 12% от этой разницы составляет рост собственных расходов ЖКХ, за исключением газа и электроэнергии. За период с 1998 по 2001год инфляция росла в 2,86 раза быстрее, чем цены на жилищно-коммунальные услуги. Другими словами, суммарное отставание темпов роста цен на ЖКУ от темпов роста инфляции составило 186%. В 2002году выросшие цены на ЖКУ смогли компенсировать только 20% «отложенной инфляции».
Проведенный анализ стоимости жилищно-коммунальных услуг доказывает несостоятельность тезиса об опережающих темпах стоимости жилищно-коммунальных услуг и в значительной степени объясняет причины тяжелого финансового и технического состояния отрасли.
С экономической точки зрения в такой ситуации опережающий рост цен на услуги жилищно-коммунального комплекса с целью ликвидации «отложенной инфляции» мог бы существенно улучшить финансовую ситуацию.
В процессе исследования практики регулирования тарифов в муниципальных образованиях Российской Федерации были сформулированы четыре гипотезы:
1. Любые события, связанные с изъявлением общественного мнения, оказывают влияние на дату пересмотра тарифов.
2. Муниципальные образования, в которых решения о пересмотре тарифов принимаются представительными органами власти, менее охотно идут на пересмотр тарифов.
3. Местные органы власти используют тарифную политику как инструмент для решения социальных проблем, "амортизатор" в случае скачков инфляции.
4. Действия регулирующих органов на разных уровнях власти не согласованы друг с другом.
Проверка этих гипотез позволила выявить типичные проблемы, касающиеся процедуры формирования тарифов на товары и услуги коммунальных предприятий-монополистов:
1. В настоящее время отсутствует эффективная нормативная и методологическая база регулирования деятельности предприятий монополистов в коммунальном секторе, из-за чего регулирование тарифов на жилищно-коммунальные услуги является политизированным процессом. В большинстве случаев сам факт выборов парализует всякую деятельность по пересмотру тарифов, в особенности тарифов для населения, как минимум за шесть месяцев до выборов. Факт утверждения тарифов представительным органом власти муниципального образования также негативно влияет на темпы роста тарифов. Члены представительного органа местного самоуправления менее охотно идут на пересмотр тарифов, чем представители органов исполнительной власти;
2. Прямым следствием политизированности процесса регулирования тарифов на ЖКУ являются: тяжелое финансовое положение жилищно-коммунальных предприятий, рост кредиторской задолженности предприятий ЖКХ перед поставщиками, снижение инвестиционной привлекательности сектора, высокие риски частного бизнеса;
3. Действия регулирующих органов не скоординированы между собой;
4. Низкие темпы реформирования системы регулирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги обусловлены в первую очередь тем, что у муниципальных образований отсутствуют стимулы для проведения данных мероприятий, а уже потом сказывается отсутствие методологической базы и специалистов необходимой квалификации;
5. Практика показывает, что в подавляющем большинстве случаев образование тарифа происходит путем прибавления к расчетной себестоимости определенного процента рентабельности. Очевидно, что такая формула определения тарифов (“издержки +”) не стимулирует предприятия к снижению затрат, т.к. прибыль, включаемая в тариф, прямо пропорциональна затратам предприятия и в такой ситуации предприятие заинтересовано в росте себестоимости;
6. Нередка ситуация, когда в тариф не включаются все составляющие, связанные с предоставлением коммунальных услуг. Например, зачастую в структуру тарифов не включаются средства, необходимые для обслуживания приборов и узлов учета, потребления коммунальных услуг;
7. Тарифы устанавливаются на нефиксированный срок, что создает ситуацию экономической неопределенности как для предприятия, так и для потребителей. На практике тарифы могут не пересматриваться по 3 и более года, невзирая на очевидные скачки инфляции. Все это приводит к тому, что коммунальные предприятия оказываются в ситуации хронического недофинансирования как своей текущей деятельности, так и программ обновления основных фондов [17].
Жилищно-коммунальные услуги, играя важнейшую роль в жизнеобеспечении населения, занимают особое место на потребительском рынке услуг. Их оплата является составной частью неизбежных платежей населения. В структуре расходов населения на оплату услуг прослеживается четкая тенденция ежегодного увеличения удельного веса жилищно-коммунальных платежей: 19,0% в 2000г., затем последовательно – 20,6; 23,1; 26,2% - 2003г [13].
По данным выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств, расходы населения на оплату жилищно-коммунальных услуг в 2003 г. составили 196 рублей в месяц на одного члена домохозяйства и увеличились по сравнению с предыдущим годом в 1,6 раза. На эти цели затрачивается 6,9% потребительских расходов (таблица 2.7).
Таблица 2.7
Доля расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг в потребительских расходах домашних хозяйств, (в %) (по материалам выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств)
| | 1999 | 2000 | 2001 | 2002 | 2003 |
| Расходы на оплату жилищно-коммунальных услуг том числе оплата: жилья электроэнергии газа центрального отопления воды и других коммунальных услуг | 4,2 2,9 0,5 0,1 0,3 0,4 | 3,1 2,2 0,4 0,1 0,6 0,5 | 4,0 1,3 0,4 0,1 1,0 1,2 | 5,2 1,5 0,5 0,1 1,4 1,7 | 6,9 1,6 0,6 0,1 2,0 2,6 |
Группы населения с различными доходами значительно различаются по данному показателю. У 10% населения с самым низким уровнем среднедушевых располагаемых ресурсов оплата жилищно-коммунальных услуг (с учетом предоставленных субсидий) поглощает 6,7% потребительских расходов, у следующих по уровню благосостояния групп, мало - и среднеобеспеченных – 8 - 10%, а у 10% наиболее состоятельных жителей – 4,4%.
За год населению области оказано оплаченных жилищных услуг на сумму 1289,9 млн. рублей (на 5,8% ниже, чем в предыдущем году), коммунальных - на 3929,0 млн. рублей (на 4,4% ниже, при росте платных услуг в целом на 3,8%).
В дореформенный период тарифы на жилищно-коммунальные услуги долгое время были низменными. Задача перехода к полной оплате населением стоимости этих услуг обусловила ускоренный рост тарифов, опережающий общее увеличение цен на потребительском рынке.
Ежегодно (с 2000 г.) цены на жилищно-коммунальные услуги возрастают в 1,5 - 1,7 раза (таблица 2.8).
Таблица 2.8
Индексы потребительских цен на жилищно-коммунальные услуги, (декабрь в % к декабрю прошедшего года)
| | 1998 | 1999 | 2000 | 2001 | 2002 | 2003 |
| Жилищно-коммунальные услуги Жилищные услуги из них: оплата жилья в домах муниципального жилищного фонда оплата эксплуатационных расходов по содержанию жилья: в приватизированных квартирах в домах жилищно-строительных кооперативов Коммунальные услуги из них: водоснабжение и канализация отопление горячее водоснабжение услуги по снабжению электроэнергией газоснабжение | 114,5 120,5 117,3 124,1 128,6 100,5 95,9 105,6 97,9 100,0 103,1 | 112,2 111,6 108,4 112,3 141,7 111,2 124,3 106,3 110,4 100,0 153,5 | 152,2 169,2 170,1 170,3 120,7 114,5 126,1 109,2 112,6 113,3 126,0 | 172,6 183,6 189,4 181,1 108,1 156,1 183,0 186,4 185,4 109,9 127,2 | 166,4 172,3 181,1 165,1 155,2 159,9 158,2 156,2 192,2 149,9 146,2 | 147,1 140,1 130,0 147,8 7 153.8 147,7 153,8 139,4 149,2 165,8 173,6 116,9 |
Но если в 2000 году рост среднедушевых доходов не отставал от повышения тарифов, что обеспечивало увеличение покупательной способности в отношении большинства жилищно-коммунальных услуг, то в 2001 г. финансовые возможности населения резко сократились и продолжали снижаться в последующие два года.
В 2003 г. тарифы в этой сфере увеличились в среднем на 47,1%, жилищные услуги подорожали на 40,1%, коммунальные — на 53,8%.
В отдельные периоды максимальное подорожание отмечается на разные услуги, в 2003 г. опережающими темпами дорожали электроэнергия, отопление и горячее водоснабжение (в 1,5 - 1,7 раза)
В связи с разными темпами проведения реформы сохраняется значительная дифференциация в уровне тарифов на услуги, разрыв в разных городах области составляет от 3 до 6 раз. Минимальные тарифы на жилищные услуги действуют в п. Усть-Орда (2,2 рубля за кв.м. общей плошали), а самый высокий размер кварплаты - в Усть-Илимске (9 руб.). Жители северного Усть-Илимска больше всех платят и за водоснабжение и канализацию – 79,27 рубля в месяц с человека против 28,54 рубля в Ангарске. Тайшет, как и прежде, лидирует по оплате зa горячее водоснабжение -111,05 рубля в месяц с человека (п. Усть-Орда – 41,45) и отопление - 16,47 рубля (Усть-Илимск -5,18).
В г. Черемхово в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.09.1994 г. № 1099 «Об утверждении Правил предоставления коммунальных услуг и Правил предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов», с решениями Правления РЭК от 28.10.2003 «Об установлении тарифов на электрическую и тепловую энергию, отпускаемую ОАО «Иркутскэнерго» с 01.01.2004 года» и от 24.11.2003 «Об установлении тарифов на тепловую энергию, отпускаемую ОАО «Иркутскэнерго» с 01.01.2004 года, по группам потребителей», Думой Черемховского муниципального образования утверждены с 01.01.2004 года экономически обоснованные тарифы за оплату жилья (Приложение Б) и коммунальные услуги: плата за отопление и горячее водоснабжение для населения, проживающего в домах муниципального жилищного фонда г. Черемхово (Приложение В). Тарифы на отопление установлены ежемесячные, с учетом внесения платежей населения равными долями в течение года. Экономическое обоснование тарифа за отопление представлено в решении тарифной комиссии от 18.12.2003 № 121 (Приложение Г). Установленный уровень платежей граждан за предоставленные жилищно-коммунальные услуги по Черемховскому муниципальному образованию составил 90% от их фактической стоимости.
При этом, по моему мнению, внесение изменений в данное Решение явилось важным шагом на пути последовательного проведения мероприятий жилищно-коммунальной реформы, одним из направлений которой является дифференциация платежей населения в зависимости от качества и количества услуг, месторасположения жилья и пр. Так, пункт 4 Решения Думы Черемховского городского муниципального образования от 23.01.2003 № 37/1-ДГ «Об утверждении тарифов на оплату за жилье и коммунальные услуги» учитывает действие утвержденных тарифов в пределах социальной нормы. Полная оплата жилья и коммунальных услуг, используемых сверх социальной нормы, обеспечит дополнительное поступление средств в бюджет города, в основном от наиболее обеспеченных слоев населения, имеющих сверхнормативное, второе жилье.
В целом по муниципальному образованию по предприятиям ЖКХ фактическая величина затрат на производство ЖКУ в 2003 году составила 21,13 рублей на 1 кв. м общей площади жилья. Отклонение от федерального стандарта в сторону увеличения абсолютной величины составило 0,07 рублей на 1 кв. м. Большой удельный вес в затратах на 1 кв. м составили затраты на капитальный ремонт инженерных сетей (65%).
Следует заметить, что в связи с ростом тарифов возросла и сумма задолженности населения по жилищно-коммунальным платежам, к концу 2003 года по области она составила 2134,4 млн. рублей. Уровень задолженности повысился до 15% от начисленных сумм против 12% в 2002 году (2001 г. - 7%).
Неплатежи населения составляют дебиторскую задолженность предприятий. На 1 января 2004 г. по крупным и средним предприятиям жилищно-коммунального хозяйства области она составила 3267,3 млн. рублей, из нее просроченная – 1994,7 млн. рублей (61,1%). За год просроченная дебиторская задолженность увеличилась на 12,9% (по экономике уменьшилась на 14,5%).
Высокая задолженность населения по жилищно-коммунальным платежам сложилась в г. Черемхово. На начало 2004 года дебиторская задолженность в целом по ЖКХ составила 405, 6 млн. рублей (из нее просроченная – 385, 8 млн. рублей или 95,1%), в том числе в жилищном хозяйстве – 103,8 млн. рублей (96,2%), коммунальном – 301, 8 млн. рублей (94,7). Доля предприятий, имеющих простроченную дебиторскую задолженность, составила в жилищном хозяйстве – 100%, коммунальном - 50%. Сведения по оплате жилищно-коммунальных услуг преприятияж этой сферы по г. Черемхово представлены в Приложении Д. Наибольшую задолженность имеют реорганизованное предприятие МУП УЖКХ и «Энергосбыт». Своевременную оплату затрудняют высокие тарифы за жилищно-коммунальные услуги при низком уровне и задержках заработной платы, высок уровень безработных и малоимущих граждан. На территории города зарплата в 2003 году была в 3,6 раза ниже среднеобластной. К тому же Черемхово отличается хроническим характером задержек заработной платы, в среднем - на 4,4 месяца (по области – 2,4 месяца).
Кредиторская задолженность достигла 5628,7 млн. рублей, из нее просроченная - 3613,6 млн. рублей, или 71,9% обшей суммы (в целом по экономике – 37,2%). За год просроченная кредиторская задолженность уменьшилась на 9,4%, при снижении по экономике на 9,0%. Просроченная кредиторская задолженность превысила дебиторскую на 1618,9 млн. рублей или на 81,2% (по области - на 86,5%). На протяжении многих лет напряженное финансовое положение жилищно-коммунального хозяйства проявляется в невозможности своевременного возврата полученных банковских кредитов и займов. В целом по экономике просрочено лишь 2,4% общей суммы этой задолженности, а по жилищно-коммунальной отрасли - 87,4% (439,3 млн. рублей из 502,5 млн. рублей общей задолженности).
В г. Черемхово уровень кредиторской задолженности предприятий жилищно-коммунального хозяйства в 2003 году по отношению к предыдущему снизился на 12,2% и составил на 01.01.2004 года 648, 7 млн. рублей (просроченной – 603,9 млн. рублей или 93,1%), в том числе в жилищном хозяйстве – 341,5 млн. рублей, коммунальном – 307,2 млн. рублей
Отрасль является традиционно убыточной, для ее нормального функционирования необходимы государственные дотации. В жилищно-коммунальной сфере, как и в целом по экономике, доля убыточных предприятий постепенно снижается, но она по-прежнему значительно выше - 65,7% против 44,2% (2002 г. - 74,1% и 44,6%). Сальдированным финансовым результатом деятельности крупных и средних предприятий жилищно-коммунального хозяйства стал убыток в сумме 449,1 млн. рублей, его сумма за год увеличилась на 9,7% (таблица 2.9).
Таблица 2.9
Финансовые результаты деятельности предприятий на 01.01.2004г, (млн. руб)
| | Доходы | Расходы | Прибыль (+) Убыток (-) | |||||
| всего | в т.ч. от | всего | в т.ч. от | всего | в т.ч. основ. вида деят. | |||
| основ. вид деят. | др. видов деят. | основ. вид деят. | др. видов деят. | |||||
| Предприятия: теплоснабжения водоснабжения канализац. х-ва электроснабжения газоснабжения в т.ч. сетевым газом сжиженным газом владеющ. жильем | 4794,8 1005,9 900,1 1651,6 166,6 40,6 126,0 1995,4 | 4765,0 987,2 889, 8 1598,6 157,7 40,6 117,1 1937,5 | 29.8 18,7 10,3 53,0 8,9 - 8,9 57,9 | 4728,7 940,0 906,9 1116,2 167,2 29,5 137,7 2463,9 | 4706,5 925,1 900,8 1069,6 136,4 29,5 106,9 2257,3 | 22,2 14,9 6,1 46,6 30,8 - 30,8 206,6 | 66,1 65,9 -6,8 535,4 -0,6 11,1 -11,7 -468,5 | 58,5 62,1 -11,0 529,0 21,3 11,1 10,2 -319,8 |
Из всех жилищно-коммунальных предприятий, оказывающих услуги, стабильно прибыльны только предприятия по услугам электроснабжения. В 2002 году в разряд рентабельных видов деятельности попало водоснабжение, в 2003 - теплоснабжение. Таков итог политики постепенного повышения тарифов. В то же время относительно сдержанный рост цен в газоснабжении (на 16,9%) привел к убыточности этих услуг, прежде убытки от реализации сжиженного газа покрывались прибылью сетевого газоснабжения. Остальные виды жилищно-коммунальных услуг по-прежнему приносят убыток, порою возрастающий от дополнительных видов деятельности.
Финансовый результат деятельности предприятий жилищно-коммунального хозяйства на территории города Черемхово в 2003 году представлен в таблице 2.10. По-прежнему, убыточным явилось содержание жилищного фонда (1,9 млн. рублей), из ряда коммунальных предприятий прибыль в размере 2647,9 тыс. рублей и 6119,8 тыс. рублей получена от оказания услуг в виде отпуска воды, пропуска сточных вод и отпуска электроэнергии соответственно. В целом убыток предприятий ЖКХ составил 11,6 млн. рублей.
Таблица 2.10
Расходы предприятий ЖКХ г. Черемхово на выполнение работ и услуг и их финансовый результат, (тыс. рублей)
| Вид деятельности | Расходы | Прибыль, Убыток (-) |
| Эксплуатация жилищного фонда (включая капитальный ремонт) | 38186,7 | - 1905,8 |
| Отпуск воды водопроводами | 43201,8 | 926,2 |
| Пропуск сточных вод канализацией | 17232,6 | 1721,7 |
| Отпуск электроэнергии | 21274,2 | 6119,8 |
| Отпуск теплоэнергии | 145761,5 | - 18453,7 |
| Всего, в т.ч.: жилищное хозяйство коммунальное хозяйство | 265656,3 38186,7 2274469,6 | - 11591,8 - 1905,8 - 9686,0 |
Неустойчивость финансового положения предприятий усугубляется неполным возмещением понесенных затрат на предоставленные населению льготы по оплате услуг отрасли.
Постепенно возрастает как число получателей, так и средний размер льгот, соответственно и затраты предприятий жилищно-коммунальной сферы на их предоставление (таблица 2.11). В 2003 году льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг получили 841 тыс. человек (около трети жителей области), из которых большую часть составляют семьи ветеранов войны и труда.
Таблица 2.11
Льготы по оплате жилья и коммунальных услуг
| | Число граждан, пользующихся льготами | Затраты предприятий ЖКХ на предоставление льго | Среднемесячный размер льгот на одного пользователя |
| | тыс. человек | млн. рублей | рублей |
| 1998 1999 2000 2001 2002 2003 | 462,2 671,2 747,3 827,4 958,4 841,0 | 127,7 174,9 219,6 317,3 558,4 893,2 | 23 22 24 32 49 89 |
Среднемесячный размер льгот на одного пользователя в 2003 году составил 89 рублей, что почти в 2 раза выше уровня 2002 года, и в 4 раза выше 1998 года. Наибольшие льготы предоставлены Героям Советского Союза и России, Героям социалистического труда, полным кавалерам ордена Славы и Трудовой Славы, а также членам их семей (263 рубля в месяц), в самые незначительные (33 рубля) - многодетным семьям.
На предоставление льгот затрачено 893,2 млн. рублей, возмещено 484,1 млн. рублей (54,2%), в том числе за счет бюджетов - 469,9 млн. рублей (52,6%), средств предприятий и организаций - 14,2 млн. рублей (1,6%). В 2002 году возмещение было чуть выше (56,4%), но полного возмещения этих расходов не отмечалось на протяжении ряда лет.
В общей сумме предоставленных льгот затраты на снижение оплаты отопления составили 346,1 млн. рублей (39%), жилья - 248,4 (28%), горячего водоснабжения -110,6 млн. рублей (12%).
По степени возмещения затрат на льготы Иркутская область занимает последнее место в Сибирском федеральном округе. На первом месте по степени возмещения затрат ЖКХ на предоставление льгот населению республика Тыва – 123%, втором – Омская область (105,9%), третьем – Алтайский край (97, 5%)
Мерой социальной защиты малообеспеченных граждан на период проведения реформ является предоставление субсидий (компенсаций) в пределах нормы жилой площади [14]. В Иркутской области установлен предельный размер платежей на уровне 90% от стоимости жилищно-коммунальных услуг (2001 г. - 50%). Однако этот максимальный предел применяется не везде. В некоторых городах области, исходя из возможностей местных бюджетов, установлен более низкий уровень платежей (60-80%). Расходы населения на эти цели ограничиваются еще одним показателем, они не должны превышать 22% от совокупного дохода семьи (2001 г. - 18%). Закон, принятый на областном уровне в минувшем году, предусматривает дифференциацию этого критерия: для малообеспеченных граждан - от 12%. для пенсионеров, получающих небольшие пенсии — 6%. В случае превышения семья вправе рассчитывать на субсидию (снижение размера платежей) [13].
Порядок оформления субсидий, первоначально излишне бюрократический, упрощен: службы субсидий используют электронные базы данных (сведения о жилищно-коммунальных платежах, регистры населения и пенсионного фонда). Это избавляет население от представления отдельных справок. Кроме того, для удобства жителей скорректирован режим работы соответствующих служб.
Как видно из таблицы 2.12, возросшие расходы на субсидии спровоцировали снижение степени их погашения. Повышение тарифов при недостаточных доходах населения ведет к росту числа семей, получающих субсидии. Число получателей, незначительно менявшееся в течение нескольких лет, в 2003 году возросло в 1,9 раза (2002 г. - в 2,4 раза), а за 5 лет - в 6,4 раза.
Таблица 2.12
Субсидии по оплате жилищно-коммунальных услуг
| | Получили субсидии, тыс. семей | Удельный вес семей, пользующихся субсидиями, % | Общий объем субсидий, млн. руб. | Средний размер начисленных субсидий, рублей в месяц | ||
| начисленных | погашен-ных | В % к начисленной сумме | ||||
| 1998 1999 2000 2001 2002 2003 | 23,4 25,3 29,7 32,6 78,3 148,7 | 3,8 3,0 3,6 4,0 9,6 18,1 | 17,3 23,6 23,9 37,4 170,6 634,4 | 8,0 9,7 17,4 25,1 114,6 355,4 | 46,2 41,1 72,9 67,1 67,2 56,0 | 62 78 67 95 182 355 |
С учетом недостаточных доходов размер жилищно-коммунальных платежей снижен для каждой пятой-шестой семьи. Почти вдвое возрос за год средний размер субсидий. При этом значительно превышает среднеобластную величину (355 руб. в месяц) размер субсидий в городах Ангарск, Бодайбо, Усть-Илимск, Тайшет, Шелехов и в Усть-Илимском районе (431-630 руб.).
В Сибирском федеральном округе значительные субсидии предоставляются жителям республик Алтай и Бурятия, Красноярского края и Томской области. Средний размер субсидий зависит, в основном, от жилищно-коммунальных тарифов. Из областей и краев Сибирского округа Томская область и Красноярский край отличаются их наиболее высоким уровнем, семья из 4 человек за муниципальную квартиру без лифта, площадью 60 кв. м в декабре 2003 г. должна была оплатить соответственно 1855 и 1345 рублей (в других регионах - 691- 1153 руб.). В Красноярском крае, при максимальном числе получателей и самом высоком размере субсидий, они почти полностью (на 96,5%) погашены. В других регионах степень погашения меньше (56 - 94%).
Иркутская область по степени погашения субсидий, как и льгот, занимает 12 место (в 2002 г. — 8 - 9 место). Почти полностью погашены субсидии в областном центре (97,5%) и Ольхонском районе (96,6%), на 81-84% - в городе Нижнеудинске, Жигаловском и Усть-Илимском районах. В Тулуне, Шелехове и Заларинском районе уровень погашения - выше ста процентов, что связано с частичным погашением субсидий прошлых лет.
В г. Черемхово в 2003 году число граждан, получивших льготы по оплате жилья и коммунальных услуг, составило 29346 человек – это примерно половина населения города. Фактические расходы по реализации льгот превысили 15220,8 тыс. рублей, из них возмещено за счет бюджетов всех уровней – 11708,3 тыс. рублей, степень возмещения расходов по реализации льгот в 2003 году составила 76,9% [13].
Предоставлено субсидий в городе на сумму 24541, 8 тыс. рублей, из них фактически погашено за счет средств бюджетов всех уровней – 15,1%.
В жилищно-коммунальном хозяйстве Иркутской области занято 43,7 тыс. человек. За год численность работников уменьшилась на 5,9% (в жилищном хозяйстве - на 10,4%, в коммунальном - на 0,2%).
В 2003 г. с предприятий отрасли выбыло 30,5 тыс. человек, 70% среднесписочной численности. Таким образом, за год производственные коллективы обновились на три четверти, это самый высокий из всех отраслей показатель, свидетельствующий об отсутствии стабильности и несоответствии заработной платы условиям труда. Выбытие на 79% возмещено приемом новых работников, т.е. каждое пятое освободившееся место осталось незанятым. По данному показателю жилищно-коммунальная сфера также негативно отличается от других отраслей. На дополнительно введенные рабочие места принято 3,0 тыс. человек.
Основная часть выбывших — 22,2 тыс. человек или 73% уволились по собственному желанию (по - экономике — 69%), в связи с сокращением численности персонала – 0,9 тыс. человек.
Среднемесячная заработная плата (без социальных выплат) сложилась в размере 4230 рублей, на 28% выше, чем в предыдущем году и ниже среднеобластного уровня на 34%. Высокой по отношению к среднеотраслевой является зарплата на предприятиях коммунального хозяйства - 4943 рубля (на 17%), в жилищном хозяйстве она на 15% ниже (3593 руб.).
Выплаты социального характера в расчете на одного работника отрасли составили 31 рубль в месяц (в целом по экономике - 109 рублей).
Жилищно-коммунальная сфера всегда отличалась более высокими темпами роста задолженности по заработной плате. В 2003 году происходит сокращение задолженности, но в меньшей степени, чем в целом по области. Однако в текущем году вновь отмечается рост долгов в коммунальном хозяйстве на 14,7%, который на 01.01.2004 года составил 79,2 млн. рублей.
Тем не менее, более напряженное положение - в жилищном хозяйстве, где несмотря на сокращение задолженности, она все еще велика, более продолжительна задержка выплат, а в связи с этим - и больше сумма долга каждому работнику (10,3 тыс. рублей). Задержка зарплаты составила в среднем 2,4 месяца. Наибольшая продолжительность невыплаты зарплаты отмечена в жилищном хозяйстве и составила в 2003г 3,6 месяца
Кроме того, в жилищно-коммунальной сфере это явление отличается масштабностью: несвоевременно получают заработную плату более трети (36-44%) работников, тогда как в промышленности и строительстве – 10-12%
Больше половины отраслевых долгов по заработной плате образовалось из-за отсутствия собственных средств, остальное - по причине недофинансирования из бюджетной системы.
РАЗДЕЛ III. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЙ ОТРАСЛИ г. ЧЕРЕМХОВО
3.1 Создание экономических механизмов в жилищно-коммунальном хозяйстве
В основу системы управления жилищно-коммунальным хозяйством должны быть положены рациональное разделение функций и организация взаимоотношений между собственником-домовладельцем, управляющей организацией, подрядными организациями различных форм собственности, осуществляющими обслуживание жилищного фонда и объектов инженерной инфраструктуры, и органом, уполномоченным осуществлять государственный контроль за предоставлением населению жилищно-коммунальных услуг необходимого качества, за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его принадлежности. При выборе варианта управления целесообразно руководствоваться принципом предоставления собственнику - домовладельцу права решать, кто будет обслуживать принадлежащую ему недвижимость, и управлять ею [10].
3.1.1 Рыночные механизмы функционирования жилищного хозяйства
Специфика жилищной сферы заключается в том, что неразвитость конкурентных отношений в этой сфере вызвана, в первую очередь, сложившейся в дорыночный период затратной хозяйственной структурой содержания жилищного фонда и административной системой управления.
Монопольное положение организаций, функционирующих на рынке жилищных услуг связано с укрупнением жилищно-эксплуатационных организаций с конца 60-х годов, что привело к созданию многозвенных иерархических структур-трестов жилищного хозяйства, управлений жилищно-коммунального хозяйства. Создание трестов обосновывалось необходимостью управления увеличивающихся объемов местного жилья. И как правило эти предприятия были обременены содержанием дополнительных надстроек в виде ремонтно-механических служб, строительных участков, большого количества автопарка и др.
Преобразования в сфере управления ЖКХ на территории Черемховского городского муниципального образования производились следующим образом:
До 1996 года работали МУП Жилищного управления № 1, МУП Жилищного управления № 2, МУП Жилищное управление № 3, МУП Жилищное управление № 4, УЖКХ ОАО «Востсибуголь», аварийно-диспетчерская служба.
9 февраля 1996 года был создан МУП трест ЖКХ, зарегистрирован Постановлением Мэра № 68.
Трест жилищно-коммунального хозяйства занимал монопольное положение в системе управления и обслуживания жилищного фонда г. Черемхово, т.к. за ним был закреплен весь жилищный фонд города, и он не мог самостоятельно изменить объект обслуживания, равно как и жильцы воспользоваться услугами другой обслуживаемой организации.
В 2000 году трест был преобразован в «Службу заказчика» постановлением Мэра № 247 от 28.04.2000 г. На основании распоряжения мэра № 93 от 20.12.2001 г. «Служба заказчика» преобразована в МУП УЖКХ, которое, в свою очередь, распоряжением мэра № 93 от 17.03.04 г. подвергнуто процедуре банкротства.
На период реорганизации МУП УЖКХ насчитывал работающих на своем предприятии 650 человек. Кредиторская задолженность по заработной плате колебалась в пределах 4,6млн. рублей и с учетом компенсации при реорганизации (сокращении) достигла 5,9 млн. рублей.
Схема управления имущественными отношениями в г. Черемхово выглядит следующим образом: Комитет по управлению муниципальным имуществом находится в административном подчинении у мэра Черемховского городского муниципального образования. Комитет по управлению муниципальным имуществом на договорной основе передает в хозяйственное ведение, оперативное управление, безвозмездное пользование жилищный фонд, инженерные сети, объекты и сооружения инженерной инфраструктуры коммунальным организациям (компаниям) различной формы собственности (Приложение Е).
Несмотря на то, что в ходе реформы МУП Управление жилищно-коммунального хозяйства был разукрупнен, появившиеся на его месте муниципальные и частные организации сохранили свое монопольное положение в связи совмещением функций управления и обслуживания административно закрепленного за ними жилищного фонда. Никакими серьезными экономическими рычагами жилищно-эксплуатационные организации не связаны с обслуживаемым жилищным фондом. Однако при этом они до сих пор собирают квартплату с населения, планируют свою работу, выполняют её, сами оценивают и сами себе ее оплачивают.
На вновь образованных предприятиях разных форм собственности удалось организовать работу с меньшим числом работников, частично остановить рост задолженности по заработной плате.
Существующая система эксплуатации жилищного фонда свидетельствует о наличии проблем в организации управления жилищным фондом Черемховского муниципального образования и не позволяет эффективно его использовать и сохранять. Жилищные организации не могут реализовать рыночные принципы управления не принадлежащей им жилищной собственности.
Состояние о закреплении площадей жилищного фонда города на 01.07.2004 года выглядит следующим образом (табл. 3.1). При этом большая часть жилищного фонда (1427 жилых домов) находится в хозяйственном ведении муниципальных унитарных предприятий, оставшаяся (269 жилых домов) – в доверительном управлении у индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица.
Таблица 3.1.
Распределение жилищного фонда г. Черемхово
| Наименование жилищного участка | Кол-во жилых домов | Общая площадь | По степени благоустройства жилья | ||
| благоустр. | п/благоустр. | не благоустр. | |||
| ед. | тыс. кв. м | ед. /кв. м | ед. /кв. м | ед. /кв. м | |
| МУП ЧГМО «Жилсервис» | 346 | 158,139 | 100/118167 | 57/16600 | 189/23372 |
| МУП ЧГМО «ЖЭУ № 2» | 128 | 142,851 | 66/130914 | 6/865,1 | 56/11072,5 |
| МУП ЧГМО «ССЖФ № 3» | 469 | 162,031 | 120/108692 | 37/143,62 | 312/38977 |
| МУП ЧГМО «ССЖФ № 4» | 484 | 167,251 | 124/130761 | 58/6384,5 | 275/30105,23 |
| ип «Столярский» | 168 | 55,236 | 13/9241,5 | 73/30073,5 | 82/15921 |
| ИП «Невидимов» | 52 | 46,742 | 28/36579,2 | 6/3953 | 18/6210,3 |
| ИП «Винников» | 28 | 87,013 | 28/87013 | - | - |
| ИП «Кочубей» | 21 | 71,131 | 21/71131 | - | - |
| ИТОГО: | 1696 | 890,4 | 500/692498,7 | 264/72238,1 | 932/125658 |
В связи с этим можно выделить ключевые проблемы, которыми на сегодняшний день являются: неудовлетворенность основной массы населения низким качеством услуг ЖКХ, отсутствие эффективного механизма управления ЖКХ в новых рыночных условиях, отсутствие конкуренции в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг населению, и определить основные направления деятельности по выходу из создавшегося положения и эффективному управлению муниципальным имуществом:
- непосредственное управление жилищным фондом посредством
управляющих компаний - организаций любой формы собственности, владеющих и управляющих собственным жилищным фондом, а также жилищным фондом, переданным им на основе договоров доверительного управления собственниками в целях эффективного управления;
- индивидуальная трудовая деятельность граждан, работающих по принципу «хозяин дома».
Создание конкурентной среды в жилищной сфере ключевым образом зависит от эффективного разделения функций и формирования договорных отношений между собственниками жилищного фонда (или организациями, уполномоченными выступать от лица собственника), управляющими компаниями и подрядными жилищными организациями (Приложение Ж).
Разграничение функций собственника жилищного фонда от хозяйственной деятельности по его управлению и обслуживанию особенно важно для муниципального жилищного фонда. Необходимо прекратить имеющуюся практику, когда органы местного самоуправления в лице своих структурных подразделений выполняют хозяйственные функции по управлению жилищным фондом.
Учитывая сложившуюся ситуацию по обслуживанию жилищного фонда и социально-экономическую ситуацию территории в целом, а так же в соответствии с положениями Концепции о реформировании жилищно-коммунального хозяйства, на территории п. Храмцовка г. Черемхово на базе трех структурных подразделений (Доверительный управляющий ИП Невидимов, МУП ЧГМО «ССЖФ № 3» и МУП ЧГМО «ССЖФ № 4) в настоящее время создается Управляющая компания ООО «Жилищная инициатива».
На основании договора доверительного управления и договора на техническое обслуживание жилых домов администрацией городского образования в лице Комитета по управлению муниципальным имуществом Управляющей компании ООО «Жилищная инициатива» должно быть передано на правах хозяйственного ведения 376,024 тыс. кв. м жилищного фонда (1005 единиц), которая, в свою очередь, заключит подобные договора подряда на техническое обслуживание с 11 вновь образованными «хозяевами дома» (примерно по 34,2 тыс. кв. м).
При этом, по моему мнению, орган местного самоуправления как собственник жилищного фонда должен обеспечить:
· соблюдение нормативно-технических требований к содержанию и использованию жилья и объектов коммунальной инфраструктуры;
· обеспечение необходимого уровня финансирования для содержания принадлежащей ему недвижимости;
· заключение договоров социального найма, найма или аренды жилых и нежилых помещений в принадлежащем ему жилищном фонде;
· заключение договора с выбранной (созданной) организацией на управление муниципальным жилищным фондом;
· обеспечение систематического контроля за реализацией договоров по выполнению необходимых работ по обеспечению сохранности жилищного фонда, параметров объема и качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг.
В свою очередь, Управляющая компания должна обеспечить:
· поддержание в надлежащем состоянии и развитие принятой от собственника в управление недвижимости в соответствии с требованиями собственника и государственными стандартами качества предоставления жилищно-коммунальных услуг;
· выбор подрядчика по выполнению работ и поставке ресурсов для предоставления жилищных и коммунальных услуг на вверенном ему в управление жилищном фонде;
· в случае экономической целесообразности эти работы могут выполняться силами самой Управляющей компании (в малых населенных пунктах);
· заключение договоров с выбранными на конкурсной основе подрядчиками на выполнение работ и предоставление ресурсов заданного количества, качества и стоимости;
· обеспечение системы контроля за выполнением договоров;
· организацию сбора платежей за жилищно-коммунальные услуги.
При формировании или выборе организации, которая будет обеспечивать управление недвижимостью в жилищно-коммунальной сфере, собственник должен руководствоваться следующими соображениями:
· Управляющая компания должна быть субъектом рыночной экономики;
· Управляющая компания должна быть в максимальной степени ориентирована на удовлетворение нужд нанимателей и собственников жилья в части предоставления им жилищно-коммунальных услуг;
· Управляющая компания и ее персонал должны быть заинтересованы, в том числе и финансово, в качестве своего труда.
Важно, конечно, определить порядок контроля за деятельностью Управляющей жилищной организацией и определить систему показателей для оценки эффективности этой деятельности. Разработанные критерии ответственности управляющей организации должны быть отражены в договоре на управление.
Предполагается, что проверку объема и качества выполненных управляющей компании работ будут органы жилищного самоуправления. Результаты проверок фиксируются в акте и оцениваются по шкале – «хорошо», «удовлетворительно», «неудовлетворительно». Низкая оценка работы управляющей компании является основанием для уменьшением оплаты за некачественно выполненные работы или досрочного расторжения с ней договора на доверительное управление жилфондом.
При оценке деятельности управляющей компании следует учитывать следующие факторы:
· техническое состояние переданного в доверительное управление имущества (жилищного фонда);
· состояние прилегающих к жилым домам территорий
· финансово-экономические показатели деятельности управляющей компании
· оценку жильцами качества жильно-коммунального обслуживания.
При этом Управляющая компания, которой в хозяйственное ведение будут передаваться соответствующие технические средства, имеющиеся в районе, предполагает иметь акционерную форму собственности либо хозяйствующих обществ. В предлагаемых «пилотном» проектах разработаны конкретные механизмы перехода на конкурсной основе к профессиональному управлению жилым и не жилым фондами, что позволит не только контролировать качество обслуживания населения, но и обеспечить полную демонополизацию жилищно-эксплуатационной деятельности на уровне города и развить конкурентные отношения в сфере обслуживания жилищного хозяйства. При этом конкурентная среда возникнет в двух уровнях:
· конкуренция в сфере управления недвижимостью за получение заказа от собственника на управление жилищным фондом;
· конкуренция подрядных организаций за получение заказа на предоставление жилищно-коммунальных услуг от управляющей компании.
Управляющие компания привлекает предприятия малого бизнеса к выполнению подрядных работ по техническому обслуживанию и эксплуатации жилфонда, а так же по благоустройству дворов и придомовых территорий. Таким образом, все производственные и экономические отношения между субъектами жилищно-коммунального комплекса города будут строиться только на договорной основе.
При демонополизации жилищной сферы целесообразно проведение конкурсов на выполнение специализированных работ (обслуживание лифтового хозяйства, вывоз мусора, установка и обслуживание счетчиков тепла, воды и др.).
Для организации конкурсов по выбору поставщиков коммунальных услуг необходимо выполнить следующую работу:
1. Определить направление деятельности системы управления муниципальным заказом.
2. Разработать Положение о конкурсном отборе, которое должно включить следующие сведения:
· тип конкурса и его заказчик;
· условия участия в конкурсе;
· порядок проведения конкурсного отбора;
· критерии конкурсного отбора;
· предполагаемые критерии определения качества управления и т.п.
3. Разработать конкурсную документацию, учитывающую все особенности производственной деятельности;
4. Подготовить типовые регламенты конкурсов;
5. Провести конкурсы, определить победителя и заключить с ними контракты.
В целях рациональной организации работ по обслуживанию подрядчиками жилищного фонда, в первую очередь, предполагается несколько иная по сравнению с общепринятой классификация видов работ по содержанию, техническому обслуживанию и текущему ремонту жилищного фонда. Для удобства планирования все работы разделяются на три блока, которые могут составлять предмет отдельных договоров подряда:
1. Санитарное обслуживание зданий и домовладения.
2. Плановые работы текущего ремонта и технического обслуживания.
3. Непредвиденные работы текущего ремонта и технического обслуживания.
Санитарное содержание включает в себя работы по уборке мест общего пользования, служебных помещений, благоустройству придомой территории. Эти работы выполняются регулярно, перечень их известен и практически не изменяется из года в год.
Плановый ремонт выполняется по заранее составленному плану. К этой категории относятся работы по подготовке жилых зданий и ремонтные работы по устранению неисправностей, предупреждению преждевременного износа и восстановлению работоспособности отдельных частей здания и инженерного оборудования. Это работы профилактического текущего ремонта, выполняемые с определенной периодичностью – один раз в несколько лет согласно правилам и нормам технического обслуживания и текущего ремонта по заявкам, выполнение которых может быть отложено.
Непредвиденный ремонт включает в себя работы аварийного обслуживания и текущего ремонта по заявкам, поступающим на ОДС (кроме отложенных). В зависимости от срока исполнения все работы по заявкам подразделяются на три категории: аварийные – предписанные к исполнению в течение смены; срочные – предписанные к исполнению в течение нескольких суток (от 3 до 5); отложенные исполнением на 7 и более суток, которые может быть последовательно включены в плановый ремонт.
Внедрение новой системы управления позволит создать рыночный механизм функционирования городского жилищно-коммунального комплекса. А это, в свою очередь, при создании системы экономической мотивации будет стимулировать приход частных предпринимателей на рынок жилищно-коммунальных услуг. Между тем комфортные условия для развития малого бизнеса в жилищно-коммунальном хозяйстве позволит снизить затраты на производство ЖКУ (данная система управления предполагает функционирование относительно небольших по штату производственных коллективов – до 15-20 человек – с упрощенной формой налогообложения и малой долей управленческих расходов в структуре себестоимости выполняемых ими работ).
Затраты на предоставление услуг управляющей компании должны включаться в стоимость жилищно-коммунальных услуг. Организация профессионального управления жилищным фондом обеспечит в среднесрочной перспективе улучшение состояния жилищного фонда, а в долгосрочной перспективе - уменьшение стоимости жилищно-коммунальных услуг.
Источником обеспечения средств, инвестируемых в модернизацию жилищного фонда, может стать увеличение платы за жилье в связи с улучшением условий проживания. Источником средств на проведение капитального ремонта является включение в оплату жилья отчислений на проведение капитального ремонта жилищного фонда.
Представляется целесообразным отказаться от существующей в некоторых муниципальных образованиях практики введения системы прямых платежей за коммунальные услуги ресурсоснабжающим предприятиям жилищно-коммунального хозяйства, поскольку такой порядок платежей никогда не позволит реализовать инвестиционный потенциал ресурсосбережения в жилищном фонде.
Создание равных условий для привлечения к управлению муниципальным жилищным фондом организаций разной формы собственности требует принятия на муниципальном уровне определенных правовых решений. В настоящее время, как правило, муниципальный жилищный фонд закреплен за муниципальными унитарными предприятиями в хозяйственном ведении или за муниципальными учреждениями в оперативном управлении. Договорные отношения между организациями такой правовой формы и муниципалитетом в этом случае необязательны. Жилищный фонд находится на балансе указанных организаций, причем как муниципальная, так и приватизированная доля общего имущества собственников жилых помещений.
Привлечение частного бизнеса к управлению муниципальным жилищным фондом исключает такую форму правоотношений. Для того, чтобы организации разной формы собственности имели равные возможности для управления муниципальным жилищным фондом, существующие правоотношения должны быть изменены. Муниципалитет как собственник жилищного фонда (его части в виде неприватизированных квартир) должен заключать с Управляющей компанией договор на управление жилищным фондом в форме договора возмездного оказания услуг. Аналогичные договоры на управление жилищным фондом заключают другие собственники жилья в данном многоквартирном доме. Доля муниципалитета в жилищном фонде находится на балансе у специализированной муниципальной службы (муниципальной Управляющей компании). Управляющая организация учитывает переданный ей в управление жилищный фонд на забалансовый счет. При этом балансодержателем жилого фонда является муниципальная Управляющая компания.
Развитие конкуренции в сфере управления жилищным фондом окажет существенное влияние на внедрение альтернативных новых технологий в сфере тепло- и электроснабжения, позволяющих осуществлять обслуживание относительно небольших групп потребителей. Это будет способствовать развитию конкуренции в сфере энергоснабжения. Управляющая компания будет иметь возможность рассматривать альтернативные варианты - создать собственный локальный источник энергоснабжения или воспользоваться услугами системы централизованного энергоснабжения.
В соответствии с изложенными принципами демонополизации предполагается создать службу муниципального заказа, основная цель которого – сократить бюджетные расходы в процессе исполнения муниципального заказа, снизить стоимость коммунальных услуг при одновременном повышении их качества, обеспечить работоспособное состояние коммунальной инфраструктуры района. Чтобы успешно выполнить эти задачи, необходимо:
· разработать систему нормативно-правовых отношений между владельцем жилфонда и поставщиком жилищно-коммунальных услуг при учете взаимных интересов и ответственности;
· определить порядок формирования муниципального заказа на работы по внешнему благоустройству и оказанию жилищно-коммунальных услуг, а так же механизм контроля за исполнением работ;
· предложить реализации межотраслевых, отраслевых государственных и городских программ по реформированию жилищно-коммунального комплекса;
· проводить единую техническую и экономическую политику в сфере содержания районного жилфонда;
· определить возможные источники финансирования развития материально-технической базы ЖКХ района;
· сформировать планы реконструкции и модернизации жилищно-коммунальных объектов в районе, а так же план энергоресурсосбережения;
· разработать систему контроля за расходованием бюджетных и внебюджетных средств, выделяемых на содержание и развитие районного жилищно-коммунального хозяйства;
· разработать и внедрить систему контроля качества предоставляемых ЖКУ.
Специализация расчетно-кассовых центров должна заключаться в оперативном ежемесячном расчете платежей населения в зависимости от реального потребления жилищно-коммунальных услуг. Это предполагает наличие специализированной информационно-вычислительной базы. Поэтому в городах, где будет существовать несколько управляющих компаний, функции по проведению расчетов по платежам населения целесообразно передавать на условиях подрядного договора специализированным расчетно-кассовым центрам, которые собирают всю информацию по платежам, осуществляемым потребителями предприятиям жилищно-коммунального хозяйства. В муниципальных образованиях, где управление муниципальным жилищным фондом осуществляет только одна управляющая компания, и она является муниципальной, расчетно-кассовый центр целесообразно создавать как структурное подразделение этой компании.
Организация работы на основе приведенной схемы позволит усовершенствовать систему управления жилищно-коммунальным комплексом, внедрить современную систему договорных отношений между собственниками (нанимателями жилищного фонда), управляющими компаниями и подрядными организациями, создать конкурсную среду в системе управления и обслуживания жилфонда, использовать рычаги государственного регулирования системы управления жилищно-коммунальным комплексом, активизировать процесс формирования различных форм самоуправления городским жилфондом.
3.1.2 Рыночные механизмы функционирования коммунального хозяйства
Коммунальная сфера в городе Черемхово является в основном муниципальной собственностью. Коммунальные предприятия в основной своей части представлены муниципальными унитарными предприятиями, которым на правах хозяйственного ведения переданы технологические фонды - объекты инженерной инфраструктуры (тепло-, водо-, канализационные сети, водозаборы, очистные, теплоисточники и др.) и технологические фонды производства (техника, мастерские производственно-эксплутационная база и др.)
Важнейшим элементом реформы должно стать создание конкурентной среды в системе управления и обслуживания коммунальной сферы, что позволит собственнику объектов коммунального назначения выбирать ту организацию, которая сможет обеспечить необходимый уровень качества работ и услуг по наиболее низким ценам. Развитие конкуренции в коммунальной сфере осуществляется в целях создания условий для преодоления негативных последствий монопольного или доминирующего положения (в том числе технологически обусловленного) организаций жилищно-коммунального хозяйства путем:
· формирования органами местного самоуправления муниципального заказа на обслуживание и развитие объектов жилищно-коммунального назначения;
· организации системы расчетов за произведенные и потребленные жилищно-коммунальные услуги на основе договоров, а также применения экономических санкций за нарушение договорных обязательств;
· привлечения на равноправной основе организаций различных форм собственности для оказания жилищно-коммунальных услуг.
Необходимой предпосылкой развития конкуренции является демонополизация коммунального хозяйства. К сферам деятельности, в которых возможно развитие конкуренции, относятся:
· управление и обслуживание объектов коммунального хозяйства;
· привлечение организаций, использующих альтернативные формы предоставления коммунальных услуг, в том числе автономные системы жизнеобеспечения, не связанные с сетевой инженерной инфраструктурой объекты (крышные котельные, газоснабжение от емкостного и баллонного газа и другие);
· выполнение отдельных работ по обслуживанию объектов коммунального хозяйства (ремонт и прочистка сетей, уборка мусора, эксплуатация лифтового хозяйства и т. п.);
· проектно-изыскательские и строительные работы по развитию объектов коммунального назначения.
Следует иметь в виду, что реформирование коммунального хозяйства направлено на повышение роли органов местного самоуправления, самостоятельности и ответственности хозяйствующих субъектов различных форм собственности, обеспечивающих непосредственное обслуживание потребителей жилищно-коммунальных услуг и имеющих правовые и финансовые возможности не только для осуществления текущей эксплуатационной деятельности, но и для развития объектов жилищно-коммунального назначения.
При решении указанных проблем особое внимание следует уделить:
· проведению органами местного самоуправления необходимых преобразований в сфере управления, финансирования и ценообразования, направленных на обеспечение более эффективного функционирования коммунального хозяйства;
· формированию структур (Управляющие компании, товарищества собственников жилья и другие), представляющих интересы всех собственников жилья и защищающих права потребителей жилищно-коммунальных услуг;
· введению договорных отношений на всех этапах производства и предоставления жилищно-коммунальных услуг;
· завершению процесса передачи в муниципальную собственность ведомственных объектов коммунального хозяйства.
При выборе варианта управления целесообразно руководствоваться принципом разделения основных фондов коммунального хозяйства на две группы:
1. Технологические фонды, которые включают в себя инженерную инфраструктуру (сети, котельные, насосные станции, очистные сооружения и т. п.).
2. Производственные фонды, которые состоят из объектов, обеспечивающих обслуживание фондов первой группы. Сюда входят гаражи, мастерские, производственные здания и пр.
Орган местного самоуправления как собственник объектов коммунального назначения может передавать эти фонды в хозяйственное ведение или оперативное управление коммунальным организациям-подрядчикам.
Таким образом, в основу системы управления коммунальным хозяйством должны быть положены рациональное разделение функций и организация взаимоотношений между собственником инженерной инфраструктуры, управляющей организацией, подрядными организациями различных форм собственности, осуществляющими обслуживание объектов инженерной инфраструктуры, и органом, уполномоченным осуществлять государственный контроль за предоставлением населению жилищно-коммунальных услуг необходимого качества, за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его принадлежности.
Инженерная инфраструктура является системой жизнеобеспечения городов населенных пунктов и не может быть объектом отторжения от муниципальной собственности с одной стороны. С другой стороны необходимо создать условия рыночных отношений в этой отрасли.
Для решения этой проблемы, исходя из действующего законодательства, необходимо: технологические фонды (инженерную инфраструктуру) коммунального хозяйства передать с правом оперативного управления, муниципальному учреждению (Муниципальная управляющая компания), а производственные фонды можно передавать в хозяйственное ведение Муниципальных унитарных предприятий.
Таким образом, объекты коммунального назначения обслуживаются муниципальными унитарными предприятиями и/или акционерными обществами при сохранении за органом местного самоуправления, через Управляющую компанию, контроля за сохранностью объектов жизнеобеспечения. Это дает возможность при акционировании предприятий жилищно-коммунального хозяйства учитывать различный порядок приватизации производственной и технологической групп основных фондов.
Организации, специализирующиеся в сфере управления, помимо прочего, осуществляют рациональное распределение финансовых ресурсов между производителями тех или иных жилищно-коммунальных услуг.
Функцией обслуживающей подрядной организации является своевременное и качественное выполнение работ, оговоренных в договоре подряда на обслуживания объектов коммунальной сферы.
Муниципальные организации по обслуживанию объектов жилищно-коммунального хозяйства, как самостоятельные хозяйствующие субъекты, не следует жестко закреплять за соответствующей территориальной единицей.
Это позволит при организации конкурсов на обслуживание объектов технологического фонда стимулировать конкуренцию не только между муниципальными организациями и частными компаниями, но и между самими муниципальными организациями. При этом целесообразно создать равные условия работы, как для частных, так и для муниципальных организаций: предоставление нежилых помещений без взимания арендной платы, равные условия предоставления служебной жилой площади и т. п.
Подрядные организации освобождаются от несвойственных им регистрационно-учетных функций, паспортно-учетной работы, сбора платежей с населения за жилье и коммунальные услуги, оформления льгот и субсидий и от других форм социального обслуживания населения.
Объекты коммунального назначения могут обслуживаться организациями различных форм собственности при наличии лицензии на право обслуживания объектов инженерной инфраструктуры.
Коммунальные предприятия, обеспечивающие поставку указанных ресурсов по распределительным сетям, являются естественными локальными монополистами. Их деятельность подлежит регулированию.
В сфере действия естественных монополий, связанных со сложившейся технологией, следует применять дополнительные методы антимонопольного воздействия.
Существующая система управления объектами инженерной инфраструктуры и тарифного регулирования делает практически невозможным привлечение частных инвестиций в развитие коммунальной инфраструктуры, поскольку не заинтересовывает предприятия в снижении затрат.
Привлечение частных инвестиций в городскую инженерную инфраструктуру — одна из основных целей работы по реформе системы тарифного регулирования.
Эффективное регулирование коммунальных предприятий должно основываться на системе, состоящей из трех частей. Первая часть —постановка целей деятельности коммунальных предприятий (формирование их производственной и инвестиционной программ), вторая — вопросы формирования и утверждения тарифов как средства финансового обеспечения данных программ и третья часть — мониторинг коммунальных предприятий. Эти три компонента в совокупности обеспечивают возможность органам местного самоуправления реализовать свои обязанности по обеспечению населения качественными коммунальными услугами.
Определение целей для конкретных коммунальных предприятий должно основываться на разработанных перспективных схемах развития систем теплоснабжения и водоснабжения городов и населенных пунктов. Система тарифного регулирования должна обеспечивать выполнимость производственной и инвестиционной программ предприятия, утверждаемых на очередной период регулирования. Для этого система тарифного регулирования должна:
· стимулировать коммунальные предприятия к снижению издержек, повышению качества оказываемых услуг;
· способствовать привлечению инвестиций в коммунальные предприятия;
· обеспечивать коммунальным предприятиям формирование достаточного для реализации поставленных перед ними целей объема финансовых ресурсов;
· учитывать формирование конкурентных отношений в ряде подотраслей жилищно-коммунального хозяйства;
· иметь встроенные механизмы, позволяющие снизить политизированность процесса установления тарифов на коммунальные услуги.
Помимо создания экономических механизмов, которые стимулировали бы предприятия самостоятельно выявлять резервы снижения издержек на предоставление коммунальных услуг, должен быть предусмотрен механизм выявления заведомо нерациональных затрат как элемент процедуры тарифного регулирования. В частности, при принятии решения об установлении тарифов должны использоваться результаты комплексных обследований коммунальных предприятий, включая проведение независимых экспертиз и аудитов (за счет бюджетных средств).
Процесс формирования тарифа на коммунальные услуги должен заключаться в поиске компромисса между техническими задачами и финансовыми потребностями поставщиков услуг и платежеспособным спросом потребителей.
Система регулирования коммунальных предприятий должна обеспечивать прогнозируемость и предсказуемость изменения тарифов. Установление тарифов должно производиться на определенный срок (период регулирования), который должен быть согласован с периодом регулирования тарифов, устанавливаемых на федеральном (газ) и региональном (электроэнергия) уровнях. Это требование преследует выполнение трех целей. Во-первых, это создает ситуацию определенности в отношении будущих денежных потоков предприятия, что снижает риски инвестирования в него. Во-вторых, в течение регулируемого периода предприятие может проводить мероприятия по снижению издержек, а полученную экономию расходовать на возврат заемных средств. В-третьих, данная мера будет способствовать росту экономической определенности для потребителей коммунальных услуг. Установление срока действия тарифа должно дополняться в условиях нестабильной экономики определением внешних факторов, изменение которых должно приводить к обязательному автоматическому перерасчету тарифа или изменению производственной программы предприятия.
Процедуры тарифного регулирования должны обеспечивать публичность процесса формирования тарифов. Это необходимо для того, чтобы достичь доверия со стороны потребителей коммунальных услуг, а также способствовать достижению баланса интересов в процессе регулирования тарифов. Публичность системы должна обеспечить необходимое методическое и информационное взаимодействие между отдельными элементами этой системы: процедурами мониторинга, подготовки и рассмотрения заявок на пересмотр тарифов, их утверждения и вступления в силу.
Важным фактором эффективного тарифного регулирования должно стать повышение профессионализма регулирующего органа, обеспечение его работы максимально детальными формализованными процедурами. В соответствии с законодательством регулирование деятельности муниципальных предприятий является компетенцией органов местного самоуправления. В региональных центрах и крупных городах органы местного самоуправления способны сформировать профессионально работающие регулирующие органы или привлечь к их работе высококвалифицированных специалистов в рамках межведомственных комиссий. Для малых муниципальных образований целесообразно делегировать функцию по регулированию тарифов предприятий коммунальной инфраструктуры на региональный уровень, что должно повысить качество принимаемых решений.
Необходимо изменить систему бухгалтерского учета на коммунальных предприятиях энерго-, ресурсоснабжения с тем, чтобы перейти от сложившейся практики минимизации налоговых платежей к практике обеспечения прозрачности и стимулирования инвестиций в сектор энерго-, ресурсоснабжения. Следует обеспечить раздельный учет постоянных и переменных затрат с целью формирования двухставочных тарифов на тепловую энергию и воду. Это позволит снизить сезонные колебания в платежах, уменьшит дефицит оборотных средств предприятий теплоснабжения, повысит их финансовую устойчивость.
По мере установления индивидуальных приборов учета и регулирования потребления основных коммунальных услуг необходимо осуществлять переход от оплаты по нормативам потребления к оплате на основе показаний приборов учета.
Введение раздельного учета производства и транспорта тепловой энергии позволит создать предпосылки для формирования локальных рынков тепловой энергии путем разделения монопольного транспорта тепловой энергии и конкурентного производства, что предполагает юридическое выделение и передачу в управление различным хозяйствующим субъектам муниципальных теплосетей и источников тепла. Эта задача имеет большое практическое значение, поскольку в большинстве крупных муниципальных образованиях есть достаточно большой избыток мощности по тепловой энергии и в этой ситуации существует объективная экономическая возможность покупать тепловую энергию у более дешевого производителя.
Решение этой задачи будет способствовать формированию в большинстве городов области локальных рынков тепла, стоимость которого будет определяться с учетом стоимости транспорта по муниципальным теплосетям. Важно, что среди таких источников тепловой энергии должны все больше присутствовать локальные источники тепла, особенно на слабо заселенных территориях (коттеджная застройка), при сложном рельефе местности, в местах, удаленных от крупных источников тепла, то есть в тех случаях, когда стоимость транспорта тепловой энергии сопоставима со стоимостью производства тепла.
Важной задачей обеспечения эффективного тарифного регулирования должно стать создание правовой основы для включения платежей по погашению основной суммы долга в себестоимость продукции и услуг предприятий коммунального хозяйства в период реализации проектов реконструкции за счет заемных средств.
Можно сформулировать несколько основополагающих принципов регулирования тарифов на товары (работы, услуги) регулируемых хозяйствующих субъектов, на основе которых следует строить систему регулирования тарифов ЖКХ:
· регулирование тарифов на муниципальном уровне целесообразно осуществлять в рамках постоянно действующей межведомственной комиссии или независимого регулирующего органа. В установлении ставок оплаты жилищно-коммунальных услуг и тарифов для муниципальных предприятий и учреждений должны участвовать представители подразделений администрации, общественных организаций (например, общество защиты прав потребителей), представляющие интересы всех заинтересованных сторон. Межведомственная комиссия (либо независимый регулирующий орган) принимает решения, которые затем предоставляются главе местного самоуправления для окончательного утверждения. При рассмотрении тарифов органы местного самоуправления вправе обратиться за помощью к организациям любой формы собственности, в том числе к профессиональному регулирующему органу, созданному на региональном уровне;
· тарифы должны устанавливаться на фиксированные сроки. В течение периода регулирования тарифы должны сохраняться неизменными в реальном выражении, что подразумевает их периодическую индексацию по заранее определенному правилу и/или перечень причин для их пересмотра до окончания периода регулирования;
· тарифы, устанавливаемые для регулируемого предприятия, должны формировать у него такой объем финансовых ресурсов, которого было бы достаточно для реализации утвержденных производственной и инвестиционной программы;
· при установлении тарифов должны обязательно учитываться платежеспособность потребителей и возможности бюджетов (с учетом субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, а также установленных законодательством льгот). Процедуры утверждения тарифов должны обеспечивать возможность достижения компромисса всех заинтересованных сторон (муниципалитета, населения, регулируемого предприятия, инвесторов). Одним из необходимых условий этого является публичность действий органов власти муниципального образования по утверждению тарифов.
3.2 Эффективное использование внутренних резервов для улучшения финансового состояния предприятий ЖКХ г. Черемхово
В настоящее время на территории г. Черемхово сложилось крайне сложное финансовое, экономическое и социальное положение. Черемховское городское муниципальное образование является депрессивным регионом и полностью дотационным. Собственных средств в бюджете города нет, по состоянию на 01.01.2004 дефицит бюджета составил 173 млн. рублей. На лицо спад производства, закрытие крупных промышленных предприятий, рост безработицы и ухудшение криминогенной обстановки. В таких не простых условиях сложно проводить вообще какие-либо рыночные преобразования в жилищно-коммунальной сфере. Отрасль ЖКХ является традиционно убыточной. Жилищный фонд города и коммуникационные сети чрезвычайно изношены. Дорогостоящие ресурсосберегающие технологии городскому бюджету «не по карману», а на государственные дотации рассчитывать много не приходится. При этом, доля предприятий, имеющих простроченную дебиторскую задолженность, составила в жилищном хозяйстве – 100%, коммунальном - 50%. Т.е. отрасль кредитует население, предоставляя жилищно-коммунальные услуги без фактического возмещения затрат по их предоставлению. Такое положение не допустимо, при том, что законодательством урегулирована процедура взыскания задолженностей со злостных неплательщиков за оказанные жилищно-коммунальные услуги.
Так, Министерством финансов Российской Федерации в 2003 году в 75 субъектах Российской Федерации на основании отчетных данных финансовых органов и Госстроя России был проведен анализ эффективности мероприятий по переходу жилищно - коммунального хозяйства на новый этап реформы, предусмотренный Концепцией реформы жилищно - коммунального хозяйства.
Результаты анализа свидетельствуют о том, что основная цель реформы жилищно - коммунального хозяйства - снижение бюджетных дотаций на покрытие убытков отрасли - пока не достигнута. В 2003 году дотации из бюджета возросли против уровня 2002 года в 1,7 раза.
Так, по Иркутской области в 2003 году финансирование из бюджетов всех уровней только жилищных услуг составило порядка 714,3 млн. рублей, из них для компенсации разницы в тарифах направлено 219,8 млн. рублей, для предоставления льгот по оплате жилья – 209 млн. рублей. За соответствующий период предыдущего года дотировано на эти же цели – 685 млн. рублей, увеличение суммы дотаций составило 28,6 млн. рублей (или 104,2% к 2002 году).
Обзор результатов анализа показал, что на территории субъектов не полностью используются возможности увеличения доходов предприятий жилищно - коммунального хозяйства за счет повышения собираемости платежей с населения, установления повышенных ставок оплаты за услуги, превышающих нормы потребления, введения полной оплаты за второе и последующее жилье, снижения задолженности физических и юридических лиц за предоставляемые жилищно - коммунальные услуги.
Одним из резервов улучшения финансового состояния предприятий жилищно - коммунального хозяйства является снижение просроченной задолженности по оплате жилья и коммунальных услуг населением и предприятиями - потребителями этих услуг.
Для отражения реальной картины, сложившейся на территории Черемховского муниципального образования, мною проанализирован показатель "фактическая собираемость жилищно - коммунальных платежей" на территории Черемховского муниципального образования, т.е. отношение фактически поступивших платежей к начисленной их сумме (без учета субсидий и льгот).
По состоянию на 1.09.2004 года дебиторская задолженность всех жилищно-коммунальных предприятий на территории г. Черемхово без учета субсидий и льгот составила 84434 тыс. рублей (таблица 3.2). За январь – август 2004 года было начислено без учета субсидий и льгот – 60721 тыс. рублей, из них фактически оплачено – 35345 тыс. рублей. Таким образом, фактическая собираемость платежей с потребителей жилищно-коммунальных услуг по Черемховскому городскому муниципальному образованию за 8 месяцев составила 58%, в сравнении с аналогичным периодом прошлого года этот показатель снизился на 3,4 процентных пункта.
Рост задолженности, наряду с объективными причинами (кризисные явления в экономике, задержки на несколько месяцев выплаты заработной платы и пенсий и низкий размер их, пересмотр тарифов на услуги в течение года), вызван также недостаточным контролем со стороны жилищно - эксплуатационных предприятий, отсутствием практики организации работы по принудительному взысканию задолженностей на основании действующего законодательства и квалифицированных кадров.
Для реализации этой цели на всех предприятиях жилищно-коммунальной сферы в г. Черемхово необходимо ввести в обязательном порядке должность юриста, используя положительной опыт руководителей предприятий ЖКХ в г. Свирске.
Так, только за 8 месяцев 2004 года рост дебиторской задолженности по оплате жилищно-коммунальных услуг составил 25376 тыс. руб. (таблица 3.2)
Таблица 3.2.
Сведения о дебиторской задолженности по предприятиям ЖКХ
г. Черемхово на 01.09.2004 года, (тыс. рублей)
| Предприятия-поставщики ЖКУ | Задолженность на 01.01.2004г | Задолженность на 01.09.2004г | Абсолютный прирост (снижение) задолженности (без субсидий и льгот) | |||
| всего | в т.ч. без субсидий и льгот | всего | в т.ч. без субсидий и льгот | |||
| Всего по г.Черемхово, в т.ч: | 89479 | 59058 | 140841 | 84434 | 25376 | |
| МУП УЖКХ | 47490 | 32966 | 46078 | 32541 | - 425 | |
| МУП ТЖХ | 7263 | 7263 | 7263 | 7263 | 0 | |
| ЧП Винников | 5890 | 3596 | 6254 | 3451 | 216 | |
| ЧП Кочубей | 2812 | 1456 | 3441 | 1688 | 232 | |
| МУП ЖЭУ-2 | 2563 | 1661 | 3875 | 2097 | 436 | |
| МУП ЖЭУ-3 | 293 | 176 | 2192 | 1325 | 1149 | |
| МУП ЖЭУ-4 | 1071 | 509 | 3096 | 1736 | 1227 | |
| «Энергосбыт» | 16614 | 9709 | 53688 | 28392 | 18683 | |
| ООО «Чер. Водоканал» | 4819 | 1308 | 3781 | 531 | 777 | |
| МУП Водоканал | 0 | 0 | 4642 | 1196 | 1196 | |
| МУП «Тепловик» | 336 | 174 | 945 | 505 | 331 | |
| МУП Комбинат Благоустройства | - | - | 1096 | 643 | 643 | |
| ИП Столярский | 328 | 243 | 1659 | 1106 | 863 | |
| МУП «Жилсервис» | - | - | 1361 | 721 | 721 | |
| ИП Невидимов | - | - | 1470 | 1239 | 1239 | |
Процедура взыскания суммы задолженности по оплате за жилье и коммунальные услуги выглядит следующим образом: в соответствии с Правилами предоставления жилищно-коммунальных услуг, утвержденных Правительством РФ в 1998 году, квартиросъемщик обязан оплатить полную стоимость оказанных жилищно-коммунальных слуг в течение 15 дней после окончания отчетного периода. Если платеж в соответствующий срок не предоставлен, абоненту по фактическому месту проживания высылается письменное предупреждение о необходимости расчета по задолженности (с указанием суммы платежа), а в случае отсутствия у должника средств для расчета – о необходимости явки в отдел по расчетам жилищно-коммунальных услуг предприятия ЖКХ для заключения соглашения о рассрочки платежа. В случае неявки должника без уважительной причины, юристом отдела на основании Федерального закона "Об основах федеральной жилищной политики" от 04.12.92 N 4218-1 оформляется исковое заявление на имя мирового судьи данного судебного участка с приложением акта сверки по имеющимся суммам задолженностей за соответствующий период, выписки из лицевого счета абонента. После принятия мировым судьей мотивированного правового решения по существу иска в пользу жилищно-коммунального предприятия исполнительный лист направляется в службу судебных приставов-исполнителей по месту работы (учебы) должника для принудительного взыскания суммы неплатежа из заработной платы (стипендии, пенсии), а в случае отсутствия заработка – по месту его жительства, вплоть до наложения ареста на имущество, его реализацией в соответствии с действующим законодательством и перечисления вырученной суммы на расчетный счет истца.
Таким образом, руководством предприятий жилищно-коммунального хозяйства г. Черемхово упускается реальная возможность использования внутреннего потенциала повышения доходной части своей деятельности для использования ее на насущные, остро необходимые нужды. Например, частичная выплата задолженности по заработной плате работников собственного предприятия, приобретения необходимого оборудования, обучение специалистов и прочее.
3.3 Информационно-техническое сопровождение реформирования ЖКХ
Изучение восприятия коммунальной реформы показало, что возникли отрицательные общественные стереотипы:
· реформа – это повышение цен на плохие услуги;
· реформа делается за счет кармана простых граждан;
· в ЖКХ ничего не изменится к лучшему в ближайшие годы
· реформа богатых не коснется и т.д.
На это наслаивается нелегкое положение местной власти, которая является непосредственным реализатором реформы: она по сути сейчас находится между молото – требованиями сверху – и наковальней – отсутствием реальных инструментов выполнения и не популярностью у населения многих проводимых в связи с реформированием ЖКХ мероприятий. Готова ли она проводить реформу с энтузиазмом? Думаю, что нет.
Одним из главных неучтенных факторов повышения эффективности проведения реформы ЖКХ является ее информационно-техническое сопровождение. Особенно, на местах, на уровне местной власти. Это – принципиально важная линия любой реформы. Во все времена мерилом эффективности деятельности местной власти является отношение к ней населения, которое реально отражено в общественном сознании. Власти необходимо вести диалог с людьми и управлять в ходе общения отношением к себе. Это особенно важно сейчас, когда муниципальный руководитель находится в центре событий и должен реализовать системные процессы трудных, многоплановых и многоуровневых реформ.
Если диалог с населением строить эффективно, у местного руководителя и его команды появятся необходимый внутренний и внешний ресурс для работы на реформу и ее претворение в жизнь на своей территории.
Грамотное информационное сопровождение деятельности власти при реализации реформа ЖКХ, с одной стороны, увеличивает ее эффективность, с другой – делает местные власти и коммунальные структуры более защищенными от общественного недовольства и политических спекуляций. Существуют несколько полезных идей в первом приближении:
· власть и коммунальные службы города укрепляют доверие население к себе, т.к. начинают «защищать» себя от негативных общественных настроений;
· появляется возможность системно корректировать отрицательные общественные стереотипы населения в отношении действий руководителей ЖКХ при реализации «трудных» положений реформы;
· выстраивается эффективная и связная информационная система сопровождения работы власти по реформированию ЖКХ;
· высокоэффективное комплексное поддержание активного трехстороннего диалога «власть – коммунальщики - население» сохраняет и укрепляет в этой цепочке сильные позиции власти;
· возникает ситуация целевого управление общественными настроения, местными слухами и отношениями;
· население становится не сопротивляющейся реформам стороной, а поддерживающей эту работу власти и коммунальных служб.
Сегодня редкий российский губернатор, мэр или местный чиновник рассматривает аналитиков, журналистов и консультантов как серьезный ресурс в успешной работе, тем более в работе по проведению реформы ЖКХ. Так сложилось в российской бюрократии, что прямые и узкоограниченные отношения кажутся важнее, чем работа с широкими слоями масс. Между тем пример того, как работает Президент России В.В.Путин, свидетельствует о важности таких отношений для успешного управления страной. Скорее всего стремление к грамотной федеральной информационной политики и позволяет выстраивать объективно успешную систему отношений «Президент – страна» все эти годы.
Сильнейший неучтенный фактор эффективности российских реформ, особенно реформ ЖКХ, выстраивание грамотных отношений в системе «местная власть – жилищные и коммунальные службы – население», а так же активное укрепление и целевое управление ими.
Технология эффективного информационного сопровождения реформы складывается из трех этапов:
1. Определение отношения населения города и отдельных его групп к разным элементам коммунальной реформы с помощью специальной методики оценки общественного настроения; выявление конкретных мотивов недовольства действиями власти, коммунальных служб, энергетиков;
2. Разработка и реализация информационных инструментов для вовлечения населения субъекта в диалог, целью которого является формирование у населения позитивного понимания целей и задач реформы, действий власти и коммунальных служб;
3. Технологичная работа по закреплению позитивных перемен в общественном сознании относительно реформ ЖКХ.
Уровень развития информационных технологий сегодня достаточен, чтобы помочь власти в проведении реформ. Конечно, нужно привлекать внешних консультантов, чтобы определить более эффективные схемы и формы работы, чтобы добиться повышения качества услуг.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
По тогам проделанной работы необходимо отметить следующее:
Реализующаяся модель реформы ЖКХ позволила добиться определенных позитивных результатов: существенно возросла доля оплаты населением жилищно-коммунальных услуг, появились товарищества собственников жилья, как форма частного управления в многоквартирном доме, начались процессы демонополизации обслуживания жилья и проникновения частного капитала на данный рынок. Однако это все не изменило неэффективной системы функционирования жилищно-коммунального комплекса в целом, не поставило непреодолимых преград на пути возврата к нерыночным механизмам управления. Постепенные, частичные преобразования под жестким контролем государственных и муниципальных властей не позволили совершить качественный скачок и обеспечить саморазвитие данного сектора.
В настоящий момент экономические и политические перспективы реформирования жилищно-коммунального комплекса выглядят более благоприятно, чем в предыдущие годы. Это объясняется несколькими причинами.
Во-первых, после длительного периода стагнации начался экономический рост, значительно усилилась политическая стабильность.
Во-вторых, большая часть населения самого болезненного процесса – повышения тарифов для населения – уже пройдена. Подавляющее большинство территорий вышли на 90-процентный уровень оплаты населением стоимости жилищно-коммунальных услуг.
В-третьих, на федеральном уровне существует реальная политическая воля коренным образом изменить ситуацию в жилищно-коммунальном комплексе.
В-четвертых, растущий интерес бизнеса, с одной стороны, и активность населения как потребителя услуг, с другой, ограничивают административный ресурс управления ЖКХ. На местном уровне все больше появляется примеров успешного решения проблем жилищного сектора рыночными методами. И эта тенденция носит достаточно устойчивый характер.
Для закрепления и развития отмеченных тенденций необходимо проводить на государственном и муниципальных уровнях адекватную политику, подразумевающую решение как приоритетных, не терпящих отлагательства задач, так и задач стратегических направленных на обеспечение устойчивости и необратимости реформ.
Среди приоритетных задач следует выделить следующие:
1. Прекращение бюджетного дотирования предприятий жилищно-коммунального комплекса. Повышение эффективности расходования бюджетных средств может заключаться не только в оказании адресной социальной помощи низко доходным семьям, но и в замене бюджетных дотаций предприятиям на финансируемые бюджетом инвестиционные программы развития и модернизации жилищного фонда и коммунального комплекса. Такой подход, с одной стороны, может способствовать сдерживанию роста тарифов для населения, с другой – обеспечивает контроль за целевым и эффективным использованием бюджетных средств.
2. Сокращение объема льгот и обеспечение их прямого финансирония. Не решив этой политически сложной задачи, нельзя претендовать на финансовую стабилизацию жилищно-коммунального комплекса и его инвестиционную привлекательность.
3. Реструктуризация и ликвидация задолженности предприятий жилищно-коммунального комплекса. Долги предприятий жилищно-коммунального комплекса, которые на начало 2004 года превысили
270 млрд. рублей, в первую очередь, обусловлены бюджетными платежами за предоставленные дотации, льготы, субсидии, а так же неоплатой бюджетными учреждениями, потребленных коммунальных услуг. Второй по значимости фактор – несбалансированная тарифная политика, следствием которой стало катастрофическое отставание тарифов для предприятий коммунального сектора от перманентно повышающихся тарифов, например, на газ и электроэнергию.
Решение этой проблемы связано с такой непопулярной мерой, как признание бюджетами различных уровней долговых обязательств перед жилищно-коммунальным комплексом и включение этих обязательств в бюджеты следующих периодов, а так же с повышением тарифов для частичной компенсации имеющегося дисбаланса.
4. Создание эффективной системы тарифного регулирования. Проблемы тарифов и договоров могут быть решены путем изменения нормативно-правового регулирования. В сфере тарифного регулирования основные задачи сводятся к следующему:
· передать на муниципальный уровень регулирование тарифов всех естественных монополий, действующих на локальном рынке, Ане только муниципальных предприятий;
· гармонизировать принципы и механизмы тарифного регулирования на региональном и муниципальном уровнях;
· установить принципы формирования и функционирования органа по регулированию тарифов на региональном и муниципальном уровнях, обеспечивающие представительство в процессе регулирования всех заинтересованных сторон, гласность и публичность работы регулирующего органа;
· установить четкие процедуры регулирования тарифов, учитывающие период тарифного регулирования, факторы, приводящие к изменению тарифа, информацию, необходимую регулирующему органу для установления тарифа, и т.п.;
· отказаться от включения в тариф прибыли как процента от себестоимости услуги, обеспечить включение прибыли, в тариф исходя их конкретных инвестиционных целей, организовать мониторинг реализации этих целей со стороны регулирующего органа;
· обеспечить возможность включения особых условий, связанных с договорами, с инвестором по вопросам регулирования тарифов, в общий механизм тарифного регулирования.
Для реализации намеченных задач необходимо как можно быстрее принять Федеральный закон «Об общих принципах тарифного регулирования».
5. Создание правовой среды для взаимодействия власти и бизнеса в коммунальном секторе. Главной задачей реформирования коммунального хозяйства должно стать создание реальных экономических взаимоотношений в секторе, уход от административной формы управления, развитие предпринимательской инициативы. Решение этой задачи базируется на формировании партнерского взаимодействия власти и бизнеса в коммунальном секторе (государственно-часного парнерства). Приход в этот сектор частного бизнеса не только улучшит управление отраслью, но и сделает ее привлекательной для инвестирования.
В этой связи концессионнальная форма соглашения между органами местного самоуправления и частным бизнесом в коммунальном хозяйстве, когда инфраструктурные объекты находятся в муниципальной собственности, а их управление и все, связанные с этим коммерческие риски передаются частному бизнесу, представляется более предпочтительной. Ее полноценная реализация требует формирования соответствующего коцессионного законодательства. До его принятия прототипом концессионных договоров могут служить долгосрочные договоры аренды с инвестиционными обязательствами.
6. Развитие бизнеса по управлению жилищной недвижимости на основе по объектного управления зданиями и рационального ресурсопотребления.
Коренное улучшение ситуации с развитием рыночных отношений в жилищном секторе связано не столько с «силовым» способом создания ТСЖ, сколько с формированием конкурентного предложения услуг в сфере управления жилищным фондом. Есть все основания полагать, что многообразие предложения будет стимулировать многообразие спроса на эти услуги, что послужит действенным стимулом для создания ТСЖ.
Важная задача, способствующая развитию бизнеса по управлению жилищной недвижимостью, - формирование экономической мотивации к ресурсосбережению в жилищном фонде по схеме работы энергосервисного бизнеса, когда объем доходов энергосервисной компании на прямую зависит от снижения потребления ресурсов в масштабах здания при соблюдении качества среды проживания.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Гражданский кодекс РФ. - М. 1999г.
2. Жилищный кодекс РСФСР
3. Гражданское право. Ч.1, изд.2 (Под ред. А.П.Сергеева и Ю.К.Толстого. - М., 1997).
4. Постановление Правительства РФ от 27 февраля 1999 г. N 242 "Вопросы Правительственной комиссии по реформированию жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 6. Ст. 241
5. Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации // Строительная газета –1997- №22 - с.10-12.
6. Подпрограмма “Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации” федеральной целевой программы “Жилище” на 2002-2010 годы.
7. Закон РФ от 24.12.92 № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» // Российская газета – 1993 –2 января, с.1.
8. Федеральный закон от 17.06.99 № 113-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики». // Российская газета – 1999-20 июня – с.1.
9. Указ Президента РФ "О реформе жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации". //Собрание актов законодательства РФ от 05.05.1997 г., №18, с.21-31.
10. Указ Президента РФ от 29.03.96 № 432 «О развитии конкуренции при предоставлении услуг по эксплуатации и ремонту государственного и муниципального жилищных фондов» // Российская газета – 2 апреля – с.1.
11. Постановление Правительства РФ от 07.03.95 № 235 «О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность» // Российская газета –1995-10 марта – с.1.
12. Постановление Правительства РФ от 02.08.99 № 887 «О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения» // Российская газета –1999 –7 августа – с.1.
13. Иркутский областной комитет государственной статистики «Жилищно-коммунальное хозяйство области» // Статистический бюллетень – 2003 г.
14. Аболин А.А. Статистическая отчетность 22-ЖКХ (субсидии) как зеркало проведения реформы ЖКХ // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ – 2001г.- №5
15. Аболин А.А. Трансформация льгот на оплату жилищно-коммунальных услуг в компенсационные выплаты // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ - №6 –2001 г.
16. Выступление Президента РФ В.В. Путина на совещании по вопросам развития ЖКХ 16.02.01. в г. Томске // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ - выпуск –2001 г.
17. Дронов А.А. О состоянии ЖКХ России и перспективах его формирования // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ - № 6-7 –2001 г.
18. Конюхов Л.Н. и др. Анализ финансового состояния жилищно-коммунального предприятия // ЖКХ – 2001-№6
19. Кругликов А.А. Государственная политика в сфере жилищно-коммунального хозяйства // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ - №7 – 2000 г.
20. Максимова Н.С. Реформа жилищно-коммунальной сферы – важный резерв укрепления финансов России // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ - №5 –2003 г.
21. Чернышов Л.Н. Для преодоления кризиса в ЖКХ необходим программный целевой подход // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ - №8 – 2004 г.
22. Чернышов Л.Н. Первые итоги демонополизации жилищной и социальной сферы // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ - №3 –2003 г.
23. Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н., “Основы управления муниципальным хозяйством”.
24. Гонгало Б.М., Крашенинников П.В., Маслов Н.В. "Комментарий к законодательству о приватизации жилищного фонда" М., 1995.
25. Иванов Г.Н. Реформа ЖКХ в России. //Российская газета// 12 февраля 2004.
26. Лаврухин О. “Рынок недвижимости” // Бизнес, 2003; №11
27. Бяков Э. “Приватизация и создание рынка недвижимости” // Российский экономический журнал, 1999; №№ 5-6
28. Тихенко А. "Надо действовать на перспективу" // Российская Газета. 2004, № 5).
29. Москаленко Е.Г. Особенности реформирования жилищно-коммунальной сферы за рубежом. В сб. тезисов-докладов научно-практической конференции ППС Санкт-Петербургского Технологического института сервиса МГАСБУ., 17-18 декабря., 1997 г. Спб: СпбТИС., 1998.
