В Республике Беларусь основные направления и принципы экологической политики определены Конституцией. Главным государственным органом Республики Беларусь, осуществляющим координацию природоохранной деятельности, является Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь.
В условиях развития национальной экономики при постоянном росте объемов производства увеличивается нагрузка на окружающую среду. Поэтому преодоление последствий аварии на Чернобыльской АЭС на загрязненных территориях Республики Беларусь невозможно без использования стимулирующих мер, направленных на защиту окружающей среды путем внедрения ресурсосберегающих, малоотходных и безотходных технологий, модернизации производства, воспроизводства природных ресурсов, увеличение доли использования вторичных ресурсов и утилизации отходов. Все эти мероприятия невозможны без осуществления инвестиционной деятельности, направленной на реализацию природоохранных мероприятий.
В Республике Беларусь государство является активным участником инвестиционного процесса в области природоохранных мероприятий, приоритетным направлением при этом является ликвидация последствий аварии на Чернобыльской АЭС, которая нанесла огромный экологический урон. Так, субвенции на преодоление последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС в 2007 г. были запланированы в размере 521212 млн.руб., в том числе капиталовложения – 69006 млн.руб., что составляет 13,2 % [12]. В 2008 г. на ликвидацию последствий государством выделено 490 367 млн.руб., в том числе капиталовложения должны составить 92 996 млн.руб. или 18,9 % [13].
В этих условиях поиск дополнительных источников финансирования мероприятий в ресурсно-экологической сфере хозяйствования, которая всегда занимала второстепенное место в иерархии распределения финансов, требует дополнительных усилий со стороны субъектов, заинтересованных в реализации соответствующих инвестиционных проектов.
Понятие «экологоориентированный инвестиционный процесс» традиционно связывается с обоснованием и реализацией реальных инвестиций, т.е. осуществлением реальных проектов. Можно выделить следующие стадии экологоориентированного инвестиционного процесса в современных условиях хозяйствования:
1. Мотивация экологически ориентированной инвестиционной деятельности на загрязненных радионуклидами территориях. Она предполагает развитие экологической политики государства в целом, выработку международного престижа, разработку программ в области обеспечения ресурсно-экологической безопасности;
2. Прогнозирование и программирование природоохранных инвестиций на загрязненных радионуклидами территориях;
3. Обоснование целесообразности экологических инвестиций на загрязненных радионуклидами территориях. Данная стадия включает в себя экологическую экспертизу, аудит и экономико-экологическую аттестацию инвестиций, оценку природоохранных инвестиционных рисков, расчеты жизненного цикла инвестиций, расчет экологической и экономической эффективности инвестиционных проектов;
4. Страхование природоохранных инвестиций на загрязненных радионуклидами территориях. Реализация данной стадии инвестиционного процесса предполагает наличие развитой системы рыночной инфраструктуры, важнейшими элементами которой являются: государственная и частная система экологического страхования и перестрахования инвестиций.
5. Государственное регулирование экологически ориентированного инвестиционного процесса;
6. Планирование - оно предполагает обозначение государственных приоритетов, реализацию индикативного планирования с учетом ресурсно-экологической емкости на загрязненных радионуклидами территориях.
7 Финансирование - в сфере экологически ориентированной инвестиционной деятельности на загрязненных радионуклидами территориях необходима существенная трансформация источников её финансирования с привлечением внебюджетных и негосударственных форм собственности;
8. Проектирование на загрязненных радионуклидами территориях;
9. Обеспечение объекта материально-техническими ресурсами;
10. Освоение инвестиций на загрязненных радионуклидами территориях.
Отметим, что, несмотря на важность и сложность осмысления категории экологически ориентированного инвестирования в научной литературе и международной практике до сих пор не существует устоявшихся категориальных понятий в этой области [2, с.66].
Природоохранные инвестиции, исходя из финансовых особенностей их реализации, можно разделить на три общие категории:
- инвестиции, являющиеся жизнеспособными в финансовом от- ношении, то есть при осуществлении которых обеспечиваются достаточные поступления для покрытия всех расходов, а финансовый риск представляется приемлемым;
- инвестиции, которые обеспечивают достижение существенных результатов в сфере охраны окружающей среды, однако не обладают финансовой жизнеспособностью; для финансирования, по меньшей мере, части таких проектов, как правило, необходимы средства из государственного бюджета;
- инвестиции, которые не являются в полной мере жизнеспособными в финансовом отношении и нуждаются в льготном финансировании.
Первую категорию инвестиционных проектов на загрязненных радионуклидами территориях можно считать «беспроигрышной», поскольку экологические выгоды появятся в результате финансово обеспеченных инвестиций. Осуществлению таких инвестиционных проектов будет способствовать решение следующих проблем: изменение неадекватной ценовой политики (например, субсидирование водоканалов, предприятий по переработке отходов и др.); совершенствование мер, обеспечивающих промышленным предприятиям стимулы для инвестиций в целях сохранения ресурсов и улучшения состояния окружающей среды; обеспечение механизмов для финансирования малых по масштабу инвестиций.
Оценивая экономическую эффективность инвестированных средств на загрязненных радионуклидами территориях следует помнить, что она будет являться неполной характеристикой инвестиционного процесса, так как кроме экономической эффективности актуальной остается проблема реабилитации загрязненных территорий и вовлечения их в полноценный хозяйственный оборот. В качестве примера можно привести снижение выброса высокотоксичных и радиоактивных материалов. Эти результаты проявляются на следующих уровнях: экологические - заключается в снижении антропогенной, техногенной нагрузок на окружающую среду, в повышении качества ресурсопотребления; социально-экономический - в повышении уровня жизни населения, эффективности общественного производства и увеличении национального богатства страны.
Экономические результаты от реализации природоохранных инвестиционных мероприятий на загрязненных радионуклидами территориях должны заключаться в экономии или предотвращении потерь природных ресурсов, живого и овеществленного труда в производственной и непроизводственной сферах народного хозяйства, а также в сфере личного потребления.
Поэтому специфической особенностью экологически природоохранных инвестиций на загрязненных радионуклидами территориях является тот аспект, что данные инвестиции в большинстве случаев не приносят положительных прямых экономических эффектов.
Современное производство характеризуется постоянно изменяющимися параметрами внешней и внутренней среды, острой необходимостью оперативно применять прогрессивные технологии изготовления продукции, организации и управления предприятием, в короткие сроки внедрять эффективные технологические процессы, направленные на значительное снижение затрат ресурсов, повышение качества продукции и услуг, безопасности выполнения работ и улучшение экологической ситуации.
Основными критериями выживания и успешной деятельности на рынке сегодня являются выпуск конкурентоспособной продукции и получение прибыли предприятиями. Именно финансовый результат является основным критерием оценки конечных финансовых результатов финансово-хозяйственной деятельности. Поэтому с целью стимулирования инвестиционной активности на загрязненных радионуклидами территориях необходимо совершенствование действующего налогового законодательства в направлении разработки системы налоговых льгот для предприятий, осуществляющих инвестиционную деятельность на данных территориях.
В качестве дополнительных экономических инструментов стимулирования инвестиционной деятельности на загрязненных территориях можно предложить разработку системы льготного кредитования инвестиционной деятельности. При этом в определенных ситуациях государство может выступать гарантом возврата полученных кредитов. Однако для использования подобного механизма необходимо осуществление ряда законодательных изменений.
В качестве приоритетных направлений инвестиционной деятельности на загрязненных территориях можно предложить развитие энергетической отрасли, что обусловлено следующими факторами.
Энергетика является центральной отраслью экономики, от состояния которой зависит устойчивое развитие как отдельных стран, так и целых регионов. В подавляющем большинстве стран мира энергетика и транспорт в значительной мере ориентированы на использование ископаемого топлива. При этом мир делится на производителей топлива и его потребителей, что является постоянным источником конфликтов, политической и социальной нестабильности. Например, около 60% опубликованных запасов нефти приходится на пять ближневосточных стран: Саудовскую Аравию, Иран, Ирак, Кувейт и Абу Даби.
Ситуация осложняется тем, что, согласно результатам многочисленных исследований, ископаемое топливо уже к середине текущего века не сможет удовлетворить запросы мировой экономики. К тому времени основная часть энергопотребления должна быть обеспечена за счет других источников энергии - нетрадиционных и возобновляемых.
Возобновляемые источники энергии - это энергетические ресурсы на основе постоянно существующих или периодически возникающих в окружающей среде потоков энергии. Возобновляемая энергия не является следствием целенаправленной деятельности человека, что отличает ее от энергии невозобновляемых источников, которые находятся в природе в связанном состоянии и высвобождаются в результате целенаправленных действий человека. В Беларуси, где запасы минеральных и органических ресурсов и без того ограничены, а общество уже утилизировало их более чем наполовину, экономика не может оставаться в стороне от тенденций мировых технологических программ, все более опирающихся на возобновляемые и нетрадиционные источники энергии.
В соответствии с резолюцией № 33/148 Генеральной Ассамблеи ООН (1978 г.) к нетрадиционным и возобновляемым источникам энергии (НВИЭ) относятся: солнечная, ветровая, геотермальная, энергия морских волн, приливов и океана, энергия биомассы, древесины, древесного угля, торфа, тяглового скота, сланцев, битуминозных песчаников и гидроэнергия больших и малых водотоков [10, с.73].
Разработка, организация производства и внедрение новых энергосберегающих технологий и техники на загрязненных территориях, а также механизмов их реализации обеспечат как снижение энергоемкости народного хозяйства республики, так и улучшение экологической обстановки. Непрерывно уменьшающиеся запасы ископаемых энергоносителей, возрастающая опасность глобального потепления и желание многих стран освободить энергетические источники от политической ситуации - все это стимулирует повышение интереса к возобновляемым источникам энергии. В частности, возобновляемые источники биомассы позволяют перейти от использования запаса энергии к ее непрерывному потоку. Такая диверсификация на загрязненных территориях представляется перспективной и в экологическом отношении, а также ликвидирует существенное различие между промышленной и сельскохозяйственной сферами производства.
Во многих странах мира энергетика на растительной и древесной биомассе становится эффективной самоокупаемой отраслью, конкурентоспособной по отношению к энергетике на ископаемом топливе. Загрязненные территории Беларуси хорошо подходят для развития биоэнергетики благодаря наличию больших массивов промышленного леса, равнинному ландшафту, хорошо развитой инфраструктуре распределения энергии и тепла, современным предприятиям энергетического и общего машиностроения, а также высокому уровню технического образования населения.
В заключение вопроса следует сказать, что преодоление последствий аварии на Чернобыльской АЭС на загрязненных территориях Республики Беларусь невозможно без использования стимулирующих мер, направленных на защиту окружающей среды путем внедрения ресурсосберегающих, малоотходных и безотходных технологий, модернизации производства, воспроизводства природных ресурсов, увеличение доли использования вторичных ресурсов и утилизации отходов. Все эти мероприятия невозможны без осуществления инвестиционной деятельности, направленной на реализацию природоохранных мероприятий. Одним из наиболее перспективных направлений инвестиционной деятельности может стать развитие энергетической отрасли, основанной на возобновляемых источниках энергии.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Подводя итоги работы, можно сделать следующие выводы.
1. Экономический механизм природопользования – это совокупность плановых, финансовых, товарно-рыночных, организационно-административных и иных мер, воздействующих на поведение людей в сфере производства товарной продукции и способных создать материальную заинтересованность товаропроизводителей и иных участников процесса материального производства в соблюдении экологических требований.
Управление природопользованием – это деятельность государства по организации рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, охраны окружающей среды, а также по обеспечению режима законности в эколого-экономических отношениях. Механизм управления природопользованием объединяет методы, функции и организационные структуры (органы управления).
2. В классическом виде ни планово-регулируемая, ни тем более рыночная экономика не создают у товаропроизводителей материального интереса к тому, чтобы строго соблюдать в производственно-хозяйственной деятельности экологические требования, т.е. требования по рациональному природопользованию и природоохране. Каждый товаропроизводитель заинтересован в том, чтобы произвести как можно больше товарной продукции, реализуемой по высокой цене, при наименьших издержках производства. Мероприятия по рационализации природопользования и охране природы, стоимость которых достаточно высока и имеет тенденцию к возрастанию, входят в издержки производства, но, как правило, не увеличивают производимой продукции, а поэтому товаропроизводителю невыгодны.
3. Недостатки рынка в охране среды означают необходимость реализации экологической политики государства, направленной на существенную коррекцию отмеченных рыночных сбоев. Однако и проведение самого мудрого государственного управления не гарантирует от неэффективности экологических решений. Об этом свидетельствует мировая практика государственного регулирования, в том числе в странах с развитой рыночной экономикой.
Социально-экономическая трансформация, происходящая в настоящее время в Республике Беларусь, требует принципиально новых подходов к процессам организации, управления и регулирования природопользования. Наметившиеся изменения в современном государственном регулировании, связанные с переходом от преимущественного использования административных рычагов управления (правовых норм, стандартов, лимитов, разрешений, запретов, ограничений и т.п.) к расширению сферы применения экономических методов, как свидетельствует мировая практика, будут нарастать по мере усиления экономической стабилизации страны.
4. Регулирование природопользования, или экологическое регулирование, представляет собой систему способов и мер государственного воздействия на экологизацию общественного развития посредством гармоничного сочетания механизмов административного управления (нормативно-правовых и организационно-хозяйственных) и экономического стимулирования. Только такое сочетание экономических и административных методов управления позволит создать действенный хозяйственный механизм природопользования.
5. Финансирование экологических программ по преодолению последствий загрязнения радионуклидами в Республике Беларусь осуществляется главным образом за счет средств республиканского и местного бюджетов. Содержание самих программ направлено непосредственно на преодоление последствий загрязнения радионуклидами и включает в себя оздоровление окружающей среды и переспециальзацию субъектов хозяйствования на производство продукции, удовлетворяющей требованиям стандартов в области радиационной безопасности.
6. Накопленный зарубежный опыт в области хозяйственного механизма природопользования заключается в обеспечении безопасной эксплуатации сводится в основном к обеспечению безопасности функционирования ядерных объектов и недопущению радиоактивных выбросов в окружающую среду. Также интересным представляется использование механизма микрокредитования населения по линии международных организаций как одного из факторов стимулирования природопользования на загрязненных радионуклидами территориях.
- социально-психологические – методы морального стимулирования, которые реализуются посредством мер как поощрительного характера, так и воздействия на нарушителей (благодарности или выговоры, устные или в приказах администрации и т.п.).
В странах с развитой рыночной экономикой и устоявшимися демократическими традициями широкое распространение получили так называемые информационные методы управлении, обеспечиваемые открытым доступом общества к информации экологического характера. Освещение в средствах массовой информации, открытых статистических сборниках и других изданиях сведений о характере воздействия на окружающую среду тех или иных субъектов хозяйствования формирует репутацию фирмы в глазах населения, служит ей рекламой или антирекламой. В условиях рыночной конкуренции открытая информация о хозяйственной деятельности природопользователей и ее экологических последствиях является мощным рычагом воздействия на управляемые объекты. Орхусская конвенция о доступе к экологической информации (1998 г.), которую подписали и ратифицировали многие постсоветские государства, обязывает их активнее внедрять в экологическую практику информационные методы управления [36, с.205].
Управление природопользованием предполагает осуществление целого ряда специфических функций, т.е. видов деятельности, воздействующих на эколого-экономические отношения. Общими для всех отраслей и звеньев управления природопользованием являются следующие функции:
- нормотворчество и законодательная инициатива в области охраны окружающей среды и природопользования;
- учет природных объектов и ведение природных кадастров;
- осуществление мониторинга окружающей среды;
- экологический контроль, экспертиза и аудит;
- эколого-экономическое прогнозирование и планирование;
- экономическое стимулирование природоохранной деятельности;
- разрешение споров о праве пользования природными ресурсами, применение санкций за нарушение природоохранного законодательства и др.
До недавнего времени наиболее распространенными и действенными в системе управления природопользованием были административные методы. Они применялись в условиях монопольного владения государством природными ресурсами, установления правовых норм и порядка воздействия на окружающую среду заинтересованными ведомствами-природопользователями, сохранения предприятий, наносящих ущерб природе, в десятки раз превышающий стоимость выпускаемой продукции. В такой обстановке только административное управление позволяло без применения жестких экономических санкций (которые попросту разорили бы предприятие) в какой-то мере сдерживать эколого-катастрофические ситуации. Общесистемные функции административного управления обычно включают следующие виды деятельности:
- планирование, в том числе формирование целей, задач, определение необходимых ресурсов для их выполнения (материальных, финансовых, кадровых), формирование приоритетов, прогнозирование результатов;
- проведение организационных мероприятий с выполнением детальной классификации предстоящих работ;
- подбор и расстановка кадров, повышение их квалификации с учетом новых задач и выдвигаемых требований;
- технологическое и санитарно-гигиеническое нормирование хозяйственной деятельности, нормирование качества выпускаемой продукции и окружающей среды;
- выполнение контрольных и учетных функций, лицензирование различных видов природопользования, осуществление мониторинга окружающей среды, разработка экологических правил, нормативно-правовых актов и т.п. [36, с.206].
Основными инструментами административного регулирования являются стандарты, нормы, нормативы, законы, постановления, руководства, применяемые государственными природоохранными органами, а также ряд разрешений или запретов на природопользование, ограничения, лимиты, система надзора за деятельностью субъектов хозяйствования и т.п. Центральное место в административном регулировании принадлежит системе экологических стандартов, которая подразумевает установление единых и обязательных для всех объектов управления экологических норм и требований. Экологические стандарты охватывают все аспекты загрязнения окружающей среды и соответственно этому различают следующие их виды:
1. Стандарты качества окружающей среды, регламентирующие допустимое состояние воздушного и водного бассейна, почв и других природных сред. Устанавливаются по уровню концентрации загрязнений в природной и техногенной среде, который не должен превышать предельно допустимой концентрации (ПДК) для каждого из загрязнителей. Поскольку возможный эффект зависит от времени воздействия, т.е. от полученной дозы, выделяют среднесуточные и максимальные разовые нормативы ПДК. Впервые нормативы качества атмосферного воздуха были установлены в СССР в 1951 г. для десяти самых распространенных загрязнителей: оксидов серы, азота, углерода, взвешенных веществ, сероуглерода, сероводорода. В 1968 г. аналогичные стандарты имелись уже в 8 странах.
2. Стандарты воздействия на окружающую среду определенного производственного процесса – эмиссионные стандарты – регламентируют уровень выбросов (сбросов) из данного точечного источника (трубы) после применения очистного оборудования. Расчеты таких стандартов, называемых предельно допустимыми выбросами {сбросами) (ПДВ, ПДС), проводят с учетом рассеивания выбросов, наложения их на фоновое загрязнение и суммирования выбросов (сбросов) всех источников. В некоторых случаях в качестве компромисса устанавливаются временные нормативы – временно согласованные выбросы (сбросы) (ВСВ, ВСС), – когда по каким-то объективным причинам (социально-экономического характера) нормативы ПДВ (ПДС) не могут быть соблюдены. Временные нормативы устанавливаются на определенный срок убывающими во времени с условием достижения уровня ПДВ (ПДС) в результате реализации соответствующей программы.
3. Технологические стандарты устанавливают определенные экологические требования к технике, оборудованию, процессам производства или очистной технологии. В Германии, например, весьма жесткие нормативы выбросов для котлов, работающих на органическом топливе. В большинстве стран введены также нормативы на выбросы сжигающих установок, отработавших газов автотранспорта и др.
4. Стандарты качества продукции, или товарные стандарты (по экологичности продуктов, изделий, сырья и т.п.). Например, стандарт содержания тех или иных вредных примесей в продуктах питания, питьевой воде и т.п.
Интеграция стран СНГ в мировую экономику требует безусловного соблюдения ими единых норм и правил, выработанных международным сообществом. Международная организация по стандартизации (ИСО), объединяющая более 100 государств, разрабатывает не только единые стандарты методов контроля качества окружающей среды, но и стандарты экологического управления – стандарты ИСО серии 14000, включающие требования и руководство по использованию системы экологического управления, руководство по экологическому аудиту, основные принципы экологической маркировки, принципы оценки жизненного цикла продукции (начиная с получения сырьевых материалов, включая производство, эксплуатацию и утилизацию, воздействие на население и состояние экологических систем) и др. Изучение, освоение и «принятие на вооружение» международной системы стандартов ИСО 14000 будет способствовать совершенствованию системы управления природопользованием в странах СНГ.
Помимо экологических стандартов (нормативов), административное регулирование предполагает широкое применение правовых рычагов, мер административного воздействия на виновников загрязнения (запреты, ограничения, лицензии и пр.). Так, прямые запреты на производство продукции или использование первичных ресурсов применяются, когда их прекращение становится жизненно необходимым. Например, было запрещено применение высокотоксичного пестицида ДДТ, когда выяснилось его губительное воздействие на иммунную систему живых организмов, а согласно Венской конвенции и Монреальскому протоколу к концу XX века предполагался полный запрет на производство и потребление хлорфторуглеродов, разрушающих озоновый слой. Если же масштабы воздействия (потребление или производство какого-либо вещества, лов рыбы, вырубка леса и т.п.) лишь ограничиваются, то вводятся лимиты, или квоты. Иногда введение лимитов предшествует полному запрету, как в случае с производством озоноразрушающих веществ. Мировое сообщество приняло решение поэтапно отказаться от их применения [36, с.208].
Сертификаты на использование земли, воды, выбросы и т.п. выдаются природопользователям, как правило, когда для них определены лимиты воздействия. Сертификат дает право на временное или постоянное использование конкретного участка земли, леса, забор определенного объема воды, выбросы некоторого количества вредных веществ и т.п. Разрешения и лицензии необходимы для природопользователей, желающих активизироваться в сфере, подлежащей лицензированию, или легально осуществлять выбросы.
В мировой практике широкое распространение получил такой инструмент административного регулирования природопользования как лицензирование, под которым понимается разработка и выдача документации, закрепляющей юридическое право на проведение хозяйственной и иной деятельности при заданных экологических ограничениях и природно-ресурсных лимитах. Специальные лицензии – документы, выдаваемые уполномоченными государственными органами управления природопользованием, – дают право на пользование одним видом природного ресурса в установленном месте и на определенных условиях. Это лицензии на пользование ресурсами недр, водопользование, лесопользование и землепользование, разрешения на выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, отстрел охотничьих животных и вылов рыбы.
Переход экономики на рыночные рельсы неизбежно приведет к стремлению производителей получить наибольшую прибыль за счет экономии на природоохранных издержках, обходя указания директивных органов. Поэтому необходимо создать условия экономической невыгодности отрицательного воздействия на природу и нерационального природопользования, расширить сферу применения экономических методов управления. Эти методы объединяют механизмы регулирования процессов природопользования, создающие материальную заинтересованность субъектов хозяйствования в рациональном использовании и охране богатств природы. Экономические методы управления предполагают использование стоимостных рычагов, побуждающих все хозяйственные звенья к реализации государственной экологической политики.
Однако успешное применение стоимостных механизмов возможно лишь при четко регламентируемой системе государственных стандартов, разработка и реализация которых требуют использования административных методов, директивно ограничивающих нерациональное природопользование посредством нормативно-правового механизма. Последний предполагает применение таких инструментов, как экологическое законодательство, прогнозирование и планирование природопользования и природоохранной деятельности, лицензирование природопользования, нормирование качества окружающей среды, лимитирование объема выбросов загрязнений и др. В условиях реформирования экономики, перехода к рыночным отношениям снижается степень вмешательства государственных структур в хозяйственную деятельность производителей, расширяется свобода действий хозяйствующих субъектов в реализации экологических и производственных проектов, сужается область применения управленческих функций властных структур. В рыночной экономике управление природопользованием развертывается на уровне производственного объекта и сводится в основном к планированию и контролю за эксплуатацией очистных сооружений, выбросами (сбросами) загрязняющих веществ в окружающую среду и т.п.
Классификация и учет природных ресурсов. Природные ресурсы (земля, богатства недр, естественные биологические и подземные водные ресурсы) являются непроизведенными материальными активами, В этом качестве они наряду с нефинансовыми произведенными активами (основные и оборотные фонды, ценности), а также нематериальными (патенты, авторские права и т.п.) и финансовыми активами входят в объем национального богатства¹ страны. В практике отечественной государственной статистики они учитываются в натуральном выражении.
Кадастровая форма предоставления информации о природных ресурсах является общепризнанной в мировой практике. В практике имеют место следующие виды кадастров природных ресурсов:
- земельный кадастр – свод сведений о природном, хозяйственном и правовом положении земель – включает данные регистрации землепользователей учета количества и качества земель, бонитировки почв и экономической оценки земель;
- водный кадастр – систематизированный свод данных о водных объектах, об их водных ресурсах, использовании водных объектов, водопользователях;
- лесной кадастр – систематизированный свод сведений об экологических, экономических и иных количественных и качественных характеристиках лесного фонда;
- кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых – свод сведений по каждому месторождению, характеризующих количество и качество основных и совместно залегающих полезных ископаемых, содержащиеся в них компоненты, условия разработки, геолого-экономическую оценку месторождения, а также сведения о проявлениях полезных ископаемых [8, с.219].
Таким образом, экономический механизм природопользования представляет собой совокупность плановых, финансовых, товарно-рыночных, организационно-административных и иных мер, воздействующих на поведение людей в сфере производства товарной продукции и способных создать материальную заинтересованность товаропроизводителей и иных участников процесса материального производства в соблюдении экологических требований.
1.2 Государственное регулирование природопользования
Принципиальным вопросом при формировании концепции устойчивого развития и экологизации экономики является вопрос о механизмах реализации такой концепции. В самых общих чертах мировой опыт говорит о трех возможных механизмах реализации экономических целей, в том числе и эколого-экономических.
Обычно, когда говорят о механизмах реализации экологической политики, выделяют три подхода:
- прямое регулирование, связанное с воздействием государства (иногда это регулирование определяется как «командуй и контролируй») – нормативно-правовые, административно-контрольные меры, прямое регламентирование и т.д.;
- экономическое стимулирование, связанное с развитием рыночных механизмов;
- смешанные механизмы, сочетающие первые два подхода.
В мире в области охраны окружающей среды наиболее широко распространено прямое регулирование, базирующееся на законодательстве.
Опыт многих стран мира, в том числе бывшего Советского Союза и стран Восточной Европы, показал неэффективность жесткого централизованного планирования и управления экологически сбалансированного экономического развития. Значительные субсидии для природоэксплуатирующих отраслей, отсутствие цены или минимальная цена на природные ресурсы, приводящие к их сверхэксплуатации, общественная собственность на все и отсутствие должного контроля за охраной среды и использованием ресурсов и многое другое привели к формированию техногенного типа экономического развития, многим кризисным экологическим явлениям [6, с.288].
Нельзя поддерживать иллюзии возможного выхода на траекторию устойчивого развития только за счет чисто рыночных механизмов.
Важным качеством рынка являются его возможности обеспечить наилучшее использование различных ресурсов благодаря ценовым сигналам об их дефицитности. Деградация окружающей среды, истощение природных ресурсов, чрезмерное загрязнение свидетельствуют о сбоях в рыночном механизме. Цены, складывающиеся на «природных» рынках, часто дают искаженную картину истинной ценности природных благ и услуг, не отражают реальные общественные издержки и выгоды использования экологических ресурсов. В результате складывается неадекватная оценка дефицитности ресурсов, величин спроса и предложения, что дает заниженные стимулы для эффективного использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.
Можно выделить следующие основные причины «провалов рынка» в экологической сфере:
- экстерналии (внешние эффекты);
- отсутствие (заниженность) цен на природные блага и отсутствие их рынков;
- общественные блага;
- трансакционные издержки;
- права собственности;
- неопределенность и недальновидность [6, с.289].
В концептуальном плане провалы рынка в охране окружающей среды связаны прежде всего с практически невозможным адекватным учетом экстерналии, социальных издержек общества от деградации окружающей среды, с проблемой открытого доступа к природным благам, их заниженной ценой и пр.
Одно из достоинств конкурентной рыночной системы заключается в том, что она обеспечивает эффективное распределение ресурсов. Иными словами, «правильный» или оптимальный объем ресурсов распределяется на производство каждого из множества товаров и услуг. Отсюда равновесный объем продукции на конкурентном рынке отождествляется также с оптимальным объемом продукции. Между тем вывод о том, что конкурентные рынки автоматически делают распределение эффективным, основывается на скрытом допущении, что все выгоды и издержки, связанные с производством и потреблением каждого продукта, находят полное отражение соответственно в кривых рыночного спроса и предложения. В отсутствие внешних эффектов рыночный механизм способен приводить к распределениям, оптимальным по Парето. При наличии экстерналии рынок не обязательно приводит к такому оптимальному распределению ресурсов, и такое распределение часто бывает неэффективным.
Существенными проблемами для рынка являются неопределенность и недальновидность. Неопределенность во многом порождается недостатком знаний о законах функционирования экологических систем, что приводит к игнорированию сложно прогнозируемых и отдаленных последствий в рыночных решениях. Проблемой является и «близорукость» рынка, его ориентация на получение быстрых результатов, прибыли при недоучете долгосрочных ущербов и выгод.
Недостатки рынка в охране среды означают необходимость реализации экологической политики государства, направленной на существенную коррекцию отмеченных рыночных сбоев. Однако и проведение самого мудрого государственного управления не гарантирует от неэффективности экологических решений. Об этом свидетельствует мировая практика государственного регулирования, в том числе в странах с развитой рыночной экономикой. Среди примеров неэффективности государственной политики по отношению к окружающей среде можно выделить следующие:
- предоставление субсидий (пестициды, энергия, вода для орошения);
- налоговая система (стимулирование эколого-дестабилизирующей деятельности в сельском хозяйстве, энергетике и пр.);
- контроль цен;
- эколого-дестабилизирующая внешнеторговая политика;
- непоследовательная реформа прав собственности;
- недостатки в управлении и мониторинге окружающей среды и т.д.
Типичный пример получения негативных экологических последствий от вмешательства государства – субсидии. Наиболее субсидируемыми в мире являются энергетика, водоснабжение, сельское хозяйство и дорожный транспорт. Объем глобальных субсидий в этих четырех отраслях составляет 700–900 млрд.долл. в год. к наиболее субсидируемым секторам относятся сельское хозяйство (более 330 млрд.долл.) и дорожный транспорт (85–200 млрд.долл.). В развивающихся странах и странах с переходной экономикой наибольший объем субсидий направляется на нужды энергетики (150–200 млрд.долл.), а также водоснабжения (42–47 млрд.долл.) [6, с.291].
Несмотря на недостатки государственного вмешательства, роль государства в охране окружающей среды велика сейчас и будет возрастать в дальнейшем. В частности, государство на основе прямого или косвенного регулирования должно добиваться сдвига рыночно оптимального уровня производства к общественно оптимальному уровню выпуска продукции, реализуя интересы общества. Существенна роль государства в разработке экологических приоритетов и экологической политики, в установлении различного рода нормативов, стандартов в охране окружающей среды, прежде всего для особо опасных для природы и здоровья человека веществ. Государству принадлежит ведущая роль в осуществлении альтернативных вариантов решения экологических проблем, структурной перестройке экономики в условиях рынка, о чем свидетельствует опыт развитых стран. Недооценка значения государственного макрорегулирования в условиях перехода к рынку или самого рынка может привести к негативным экологическим последствиям.
Хозяйственный механизм природопользования стал складываться в I960-70-х гг. 20 в. и находится в настоящее время в стадии реформирования. Хозяйственному механизму природопользования, сложившемуся в условиях централизованно-плановой экономики, были свойственны административно-командная направленность, почти абсолютная централизация и детальная регламентация всей природоохранной и ресурсосберегающей деятельности. Однако детальная регламентация природопользователей со стороны центральных плановых органов и служб государственного контроля (а число плановых показателей только по охране земель, например, в 1976–1985 гг. возросло с 37 почти до 60) не принесла желаемых результатов. Состояние и эффективность использования природно-ресурсного потенциала были неудовлетворительными.
Экономические методы управления в природопользовании бывшего СССР получили значительно меньшее развитие, чем в других отраслях хозяйства, хотя их применение повсюду было весьма ограниченным. Но к концу 1980-х годов стало очевидно, что административная система управления не способна обеспечить дальнейшее развитие рационального природопользования и природоохранной деятельности. В 1989 г. была предпринята попытка расширения сферы использования экономических методов в практике управления природопользованием, что проявилось в эксперименте по введению платы за загрязнение окружающей среды. В разрабатывавшейся в то время Государственной программе охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов СССР на перспективу до 2005 г. было предусмотрено проведение комплекса мер по формированию экономического механизма природопользования, но глубокий экономический кризис отодвинул решение экологических проблем на второй план.
Социально-экономическая трансформация, происходящая в настоящее время в постсоветских государствах, требует принципиально новых подходов к процессам организации, управления и регулирования природопользования. Наметившиеся изменения в современном государственном регулировании, связанные с переходом от преимущественного использования административных рычагов управления (правовых норм, стандартов, лимитов, разрешений, запретов, ограничений и т.п.) к расширению сферы применения экономических методов, как свидетельствует мировая практика, будут нарастать по мере усиления экономической стабилизации страны. В процессе формирования рыночных отношений в хозяйственном механизме природопользования должны произойти коренные перемены. Однако отметим, что рыночные рычага автоматически не создадут более благоприятных условий для природосбережения, чем жесткое административное принуждение, свойственное старому хозяйственному механизму. Ведь известно, что страны с развитой рыночной экономикой пришли к состоянию экологического кризиса по времени раньше, чем государства постсоветского пространства. Опыт стран, добившихся кардинального улучшения экологической ситуации, свидетельствует о том, что и в рамках рыночной экономики хозяйственный механизм природопользования предполагает четко спланированные действия и научно обоснованное централизованное управление природоохранной деятельностью.
Исходной предпосылкой и составной частью процесса совершенствования централизованного управления экологической сферой является формирование экономического механизма природопользования, который представляет собой совокупность экономических методов управления, призванных создать материальную заинтересованность субъектов хозяйствования в оптимизации процессов их взаимодействия с природной средой. По мере замещения административных методов экономическими основной задачей центральных органов управления становится разработка долгосрочной стратегии и научно обоснованной нормативной базы природопользования. Основой государственного регулирования в области экологии должно стать природоохранное законодательство, служащее отправным моментом разработки национальных экологических программ и других плановых и прогнозных документов, обеспечивающих экологическую направленность экономики.
Каждая страна имеет свой общенациональный хозяйственный механизм, однако можно говорить и о хозяйственном механизме отдельных сфер и отраслей экономики, имеющих свою специфику (например, хозяйственный механизм внешнеэкономической деятельности, агропромышленного комплекса, строительства и др.). Хозяйственный механизм – категория историческая: на разных этапах развития страны он имеет свои особенности. Так, хозяйственный механизм экономики, действовавший в период существования СССР, сложился в общих чертах в 1930–40-е годы. Его отличала высокая степень централизации, которая в значительной мере диктовалась обстоятельствами тех лет (курс на ускоренную индустриализацию, затем война, послевоенное восстановление экономики и т.п.). Недостатки преимущественно административного подхода к руководству экономикой имели место и тогда, но с особой силой они проявились в последние десятилетия.
Хозяйственный механизм централизованно-плановой экономики не имел внутренних стимулов саморазвития производства: его распределительный, затратный характер (все затраты покрывались государством, сбыт любой продукции был гарантирован) не побуждал производителей улучшать качество продукции, повышать производительность труда, совершенствовать технологию производства, не ставил преград бесхозяйственности и безответственности. Административно-командные методы управления преобладали над экономическими, что сковывало инициативу и самостоятельность субъектов хозяйствования. Недостатки общегосударственного хозяйственного механизма присущи и отдельным отраслям и сферам хозяйства, в том числе и природопользованию. [36, с.201].
Практика показывает, что одним из наиболее эффективных методов управления природопользованием является использование государством системы экономических мер регулирования природопользования, к которым относят налоги и платежи, субсидии, финансово-кредитные меры; систему обязательной ответственности и систему целевого резервирования средств на утилизацию отходов. Рассмотрим их более подробно.
Налогообложение – один из важнейших стимулов рационального природопользования на уровне предприятия. Основная идея введения особых, экологических налогов заключается в попытке установить зависимость между отчислениями с предприятий в доход бюджетов и степенью вреда, наносимого ими окружающей природной среде и природным ресурсам.
Среди экологических налогов выделяют следующие две группы:
- регулирующие налоги, направленные на непосредственное предотвращение действий, наносящих вред окружающей среде (например, платежи за загрязнение среды, за размещение отходов и др.). При определении ставок этих налогов учитываются показатели технической возможности и экономической рентабельности в рамках данного вида хозяйственной деятельности;
- финансирующие налоги, нацеленные на взимание денежных средств и аккумулирование их на особых счетах, в специальных (экологических и др.) фондах, используемых для финансирования различных природоохранных мероприятий (например, плата на восстановление и охрану водных объектов, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы и т. п.). При определении ставок этих налогов учитывают показатели прибыльности предприятия и непрерывности финансовых поступлений. В отличие от регулирующих налогов, финансирующие налоги не связаны напрямую с величиной отрицательного воздействия на среду и ресурсы [35, с.417].
Наряду с этим различают прямые и косвенные экологические налоги и платежи. Например, платежи за выбросы являются прямыми, так как предоставляют загрязнителю прямой стимул для снижения выбросов вредных веществ. Платежи за экологически грязную продукцию являются косвенными, поскольку поощряют снижение потребления такой продукции и лишь опосредованно приводят к снижению загрязнения среды [9, с.311].
Налоговое стимулирование может быть как негативным (в виде дополнительного налогообложения экологически вредной продукции или продукции, производимой с использованием экологически опасных технологий), так и позитивным (льготное, частичное налогообложение или полное освобождение от уплаты налогов за экологически более безвредную деятельность, технологии, готовую продукцию, использование отходов и т. п.). Налоговые льготы применяются в качестве экономического механизма, компенсирующего относительно большие затраты на производство продукции, отвечающей экологическим требованиям.
В целом мировая практика движется по пути постепенного и целенаправленного внедрения новых, более совершенных экологических налогов и сборов, стимулирующих природоохранную деятельность и рациональное ресурсопользование.
Платежи за природные ресурсы. Все платежи в отраслях природопользования делятся на две группы:
- платежи, покрывающие административные расходы на функционирование структур, обеспечивающих управление и контроль деятельности предприятий;
- платежи, предназначенные для изъятия дифференциальной ренты.
Платежи из первой группы представляют собой плату за административное действие или услугу со стороны государства и уплачиваются за предоставление или возобновление права на природопользование. Дополнительные платежи, которые поступают в специализированные фонды, создаваемые для улучшения качества и развития соответствующих услуг, обычно взимаются за: лабораторные анализы; геологическое исследование территории; топографическую съемку местности; оценку природного объекта; регистрацию и сертификацию документов. Платежи из второй группы делятся на:
- арендную плату, или земельную ренту, которая является платой за исключительное право использовать природный ресурс на данном участке земли. Она рассчитывается на единицу арендованной территории и уплачивается собственнику земли – правительству страны (в большинстве стран) или правительству региона (в Австралии, Канаде). В случае, если земля находится в частной собственности, в ряде государств допускается уплата земельной ренты ее владельцу. В первые годы эксплуатации природного ресурса арендная плата устанавливается на минимальном уровне, а затем постепенно увеличивается для того, чтобы стимулировать развитие производства;
- дифференциальную ренту, которая, по сути, является платежом государству за привилегию использовать истощаемые (ограниченные) ресурсы обеспечивает основную часть средств, поступающих в государственную казну. Она рассчитывается исходя из валового дохода производителя. Поскольку это плата за истощение, то для оценки ее величины необходима оценка природного ресурса;
- пошлины, которые устанавливаются при импорте или экспорте продукции природопользования. Экспортные пошлины направлены на изъятие доходов, возникающих за счет различия мировых и внутренних цен на сырье и товары. Экспортные пошлины не должны ослаблять позиции местного производителя на мировом рынке, а импортные пошлины - на внутреннем рынке сырья и продукции отраслей природопользования [35, с.420].
Платежи за природные ресурсы подразделяются на виды по отдельным ресурсам.
Платежи за землю зависят прежде всего от типа отношений собственности: землевладения, бессрочного (постоянного) иди временного пользования земельными участками, их аренды. Так, за земельные участки, находящиеся в собственности, взимается земельный налог. Размеры платы за землю определяются в зависимости от площади, качества и местоположения земельного участка с учетом его кадастровой оценки. Платежи за землю обычно поступают на специальные бюджетные счета местных представительных органов, на территории которых находятся земельные участки.
Для стимулирования рационального использования земли эти виды платежей должны направляться исключительно на цели, связанные с финансированием мероприятий по землеустройству, ведению земельного кадастра и мониторинга, охране земель, повышению их плодородия, освоению новых земель, на компенсацию собственных затрат землепользователя на эти цели, а также на погашение ссуд, выданных под указанные мероприятия, процентов за пользование ими, на фиксированные выплаты землепользователям, ведущим сельскохозяйственное производство на землях низкого качества, инженерное и социальное обустройство территории.
За арендуемую землю взимается арендная плата. При аренде земельного участка у собственника земли арендная плата, как правило, поступает на его счет. Арендная плата, получаемая собственником земли, используется им по своему усмотрению.
Плата за пользование недрами (и природными ресурсами, получаемыми из недр Земли) может быть следующих видов – разовый сбор (бонус) за участие в конкурсе (аукционе, тендере) за право пользования недрами; периодический сбор (плата) за лицензию на недропользование; регулярные платежи за пользование недрами; отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы; акцизы (т.е. косвенный налог на отдельные виды минерального сырья, добываемого из месторождений с относительно лучшими горно-геологическими и экономико-географическими характеристиками); плата за геологическую информацию о недрах; платежи за землю или за акваторию и участок дна территориального моря; другие налоги, сборы и платежи, предусмотренные конкретным законодательством.
Плата за водные ресурсы (водопользование) осуществляется в виде платы на содержание государственных учреждений, которые осуществляют управление водными ресурсами и за их использование в пределах конкретного водного источника (бассейна). Существуют две основные схемы взимания платы за водопользование.
Первая, которая характерна для Республики Беларусь, России, Австралии, стран Азии и Африки, основана на жестком государственном регулировании размеров платы. Все платежи при этом направляются в государственный бюджет, где аккумулируются для последующего использования на цели содержания и развития водохозяйственных систем и сооружений.
Вторая схема применяется главным образом в странах Западной Европы США и Канаде. Она основывается на корпоративном управлении использованием и охраной водных ресурсов со стороны водопользователей, которые образуют бассейновые объединения. Плата за воду осуществляется в виде взносов водопользователей на содержание объединения и финансирование его деятельности. Государство же получает налоги от бассейнового объединения, которые используются в основном для кредитования и субсидирования водохозяйственного строительства и выплат компенсации льготным категориям водопользователей [35, с.422].
Платежи за лесопользование могут взиматься за заготовку древесины, отпускаемой на корню; за заготовку живицы; за заготовку второстепенных лесных материалов; за побочное лесопользование (сенокошение, пастьба скота, заготовка в предпринимательских целях древесных соков, дикорастущих плодов, ягод, грибов, лекарственных растений, технического сырья, размещение ульев, пасек и других видов лесного пользования); за лесопользование для нужд охотничьего хозяйства, туристских или спортивных целей. Платежи за пользование лесом осуществляются в виде лесных податей или в виде арендной платы. Арендная плата взимается при аренде лесного участка на определенное время, а лесные подати взимаются при краткосрочном пользовании лесом.
Плата за объекты животного мира осуществляется в виде платежей за изъятие из естественной среды обитания следующих групп объектов животного мира: отнесенных к объектам охоты и рыболовства; принадлежащих к видам, занесенным в Красные книги разного уровня; не отнесенных к перечисленным выше группам. При необходимости регулирования численности отдельных видов, представляющих угрозу для здоровья и жизни людей, домашних животных, а также для предотвращения нанесения ущерба экономике страны, изъятие может быть разрешено бесплатно или за вознаграждение.
Платежи за загрязнение среды и вредные воздействия на природные ресурсы и условия (в более широком смысле – за любое отрицательное воздействие на природные ресурсы и окружающую среду) являются одним из основных экономических стимулов, заставляющих природопользователей, деятельность которых связана с такими воздействиями на природу, самих принимать меры по уменьшению отрицательного воздействия.
Плата за загрязнение может выступать в двух формах: налоговой (в виде сборов в рамках государственной налоговой системы) и вненалоговой (сборы поступают во внебюджетные специализированные фонды).
Считается, что в идеальном случае система платного природопользования должна включать как платежи, так и налоги.
Плата за нормативное загрязнение окружающей среды, как правило, определяется с учетом допустимых по действующим стандартам объемов отходов (выбросов в атмосферу, сбросов в воду, твердых отходов), а также уровней шума, радиации, теплового воздействия и т. д. Ее применение соответствует принципу «загрязнитель платит». Платежи за загрязнение окружающей среды, помимо регулирующего, имеют и чисто экономическое значение, особенно на региональном и местном (локальном) уровне. Правильно установленные платежи за загрязнение могут существенно повлиять на затраты предприятий-производителей и их конкурентоспособность. Однако в основном они пока выполняют перераспределительную функцию, так как их уровень относительно низок для непосредственного влияния на поведение природопользователей [35, с.423].
Перечисляемые от платежей за загрязнение средства обычно используются для строительства очистных сооружений, на экологическое образование и воспитание и на научные исследования в области охраны среды.
Плата за сверхлимитное (сверхнормативное) загрязнение окружающей природной среды определяется путем умножения соответствующих ставок платы за загрязнение в пределах установленных лимитов на величину превышения фактической массы выбросов или сбросов загрязняющих веществ, объемов размещаемых отходов или уровней вредного воздействия над установленными лимитами, суммирования полученных произведений но видам загрязнения и умножения затем этих сумм на повышающий коэффициент (различный в разных странах).
Как правило, платежи за предельно допустимые выбросы или сбросы загрязняющих веществ и размещение отходов, а также за допустимые уровни воздействия осуществляются за счет себестоимости продукции (работ, услуг) предприятия, а платежи за сверхлимитное загрязнение среды – за счет прибыли, остающейся в распоряжении природопользователя с учетом его рентабельности.
В целом определение предельных размеров платы следует рассматривать и качестве одной из важнейших экономических мер управления природопользованием. В частности, в случае если сверхлимитные платежи окалываются но своему расчетному уровню выше размера прибыли, остающейся в распоряжении предприятия, может быть принято решение о приостановке или прекращении деятельности данного учреждения.
Базовые нормативы платы за выбросы и сбросы конкретных загрязняющих веществ определяются как произведение удельного экономического ущерба от выбросов (сбросов) в пределах допустимых нормативов или лимитов на показатели относительной опасности конкретного загрязняющего вещества для окружающей среды и на коэффициент индексации платы.
Для крупных предприятий-загрязнителей применяется плата пользователей (принцип «загрязнитель платит»).
Существует также метод платы за конечную продукцию, представляющий собой надбавку к цене продукции, которая в процессе производства или потребления ее загрязняет окружающую среду. К такому виду продукции относятся, па-пример, синтетические упаковочные материалы, пестициды, моющие средства и г. д. Здесь отсутствуют критерии четкого разграничения производителей и потребителей, поскольку и те и другие загрязняют среду. Очевидно и возникающее при этом противоречие – чем больше будет производство опасных продуктов тем больше средств получит общество от платежей за загрязнение. Пока этот метод используется только в Финляндии и Норвегии.
К недостаточно эффективному методу получения платы за загрязнения относятся различные административные налоги (в виде платы за контролирующие действия местных природоохранных органов), так как они имеют характер перераспределения средств.
Субсидии представляют собой специальные выплаты тем предприятиям-загрязнителям, которые сами пытаются снижать загрязнения (ускоренная амортизация природоохранного оборудования, государственное регулирование цен на ресурсы и на конечную продукцию).
Системы обязательной ответственности (вариант страхования, страховой платы) используются в случае, когда ущерб от отрицательного воздействия природопользователя на среду рассчитывается по факту выброса для каждого отдельного случая, а не определяется на основе нормативного уровня. Предполагается, что загрязнитель должен компенсировать возникший ущерб: очистить и восстановить природный объект, выплатить пострадавшим от загрязнения компенсацию и т.п. Данный метод используется в тех случаях, когда число предприятий-загрязнителей ограничено, а размер загрязнения и его последствия легко определить. Действие этой системы различается в случае аварийного выброса (загрязнения) и в случае рекультивации земель. В первом случае загрязнитель может лишь прогнозировать будущий ущерб и принимать все меры, чтобы его не допустить. В качестве гарантий может выступать страховой полис предприятия или его активы. Во втором случае примерные масштабы будущего ущерба заранее известны (например, при добыче полезных ископаемых). В качестве гарантий здесь выступает денежный депозит (вклад), вносимый предприятием-загрязнителем. Если впоследствии оно само проведет необходимую рекультивацию земель, депозит будет возвращен ему обратно, если нет, то суммы депозита должно быть достаточно для проведения рекультивации другими (посредниками).
Система целевого резервирования средств на утилизацию отходов (или система депозит-выплата) заключается в том, что покупатель, приобретая товар, являющийся потенциальным загрязнителем среды, вносит за него некоторую дополнительную плату, которая при определенных условиях возвращается ему обратно. Например, стоимость пустой бутылки, которую можно повторно использовать или нужно уничтожить как отход, загрязняющий среду, заложена и стоимость ее содержимого и будет возвращена покупателю в случае сдачи ее м приемный пункт. В ряде стран мира этот метод экономического стимулировании экологического поведения покупателей широко используется для уменьшения загрязнения среды и экономии средств на сортировку отходов перед их утилизацией (отработанных масел, электрических батареек, озоноразрушающих средств, макулатуры, пластиковой тары и др.) [35, с.427].
В заключение вопроса следует сказать, что регулирование природопользования, или экологическое регулирование, представляет собой систему способов и мер государственного воздействия на экологизацию общественного развития посредством гармоничного сочетания механизмов административного управления (нормативно-правовых и организационно-хозяйственных) и экономического стимулирования. Только такое сочетание экономических и административных методов управления позволит создать действенный хозяйственный механизм природопользования.
1.3 Особенности природопользования на загрязненных радионуклидами территориях
С начала XX в. человечество начало отсчет техногенных катастроф, охватывающих целые регионы; наиболее существенные из них связаны с добычей и переработкой нефти, ядерной энергетикой. Последствия носят комплексный характер – загрязнение или нарушение природных компонентов (воздуха, воды, почвы, живых организмов и растений) и экосистем, а также социально-экономических систем.
Причинами катастроф являются сбои и нарушения технических характеристик транспортных, промышленных, горнодобывающих, энергетических, ирригационных и других объектов. Ликвидация последствий требует значительных средств и привлечения специалистов разных профилей.
Причины техногенных аварий и катастроф в мире распределяются следующим образом: транспортные аварии – 35 %; пожары и взрывы – 33 %; аварии в коммунальных системах жизнеобеспечения – 7,5 %; выбросы ядовитых веществ – 3,5 %; обрушение зданий и сооружений – 1,3 %; радиационное поражение (аварии на АЭС и др.) – 1,2 %; прочие техногенные причины – около 5 % [35, с.482].
Аварии на ядерных установках в настоящее время имеют последствия, которые при современном уровне научно-технического процесса не могут быть полностью ликвидированы. Другими словами, развитие ядерных технологий опережает средства обеспечения безопасности их использования. Международная шкала оценки аварий на АЭС состоит из семи уровней: 1 – аномалии, 2 – несчастные случаи, 3 - серьезные несчастные случаи, 4 – мелкие аварии, не повлекшие последствий за пределами станции, 5 – аварии, имеющие незначительные последствия за пределами станции, 6 – серьезные аварии, 7 – крупные аварии. К седьмому уровню относится авария на Чернобыльской АЭС, произошедшая 26 апреля 1986 г.
Авария на четвертом блоке Чернобыльской АЭС - крупнейшая ядерная авария в мировой истории. По масштабам радиоактивного выброса и его последствий она намного превзошла наиболее серьезные из предыдущих аварий: в Уиндскейле (Великобритания, 1957 г.), Три Майл Айлэнде (США, 1979 г.), на промышленном комплексе «Маяк» (СССР, 1957 г.). Радиоактивное загрязнение в результате аварии на ЧАЭС охватило значительные площади республики. В результате аварии радиоактивному загрязнению подверглось более 46 тысяч квадратных километров Республики Беларусь. При этом эвакуировано и переселено более 187 тысяч человек [3, с.4].
В той или иной мере последствия аварии затронули многие страны, следовательно, можно говорить об ее глобальном характере. В наибольшей степени пострадали Украина, Беларусь и Россия. При этом относительная тяжесть последствий аварии для Республики Беларусь оказалась значительно выше, чем для других государств. Поэтому последствия Чернобыля в Беларуси более адекватно характеризуются терминами «катастрофа» или «национальное экологическое бедствие».
Оценка ущерба является необходимым условием выбора природоохранной стратегии, которая состоит в определении важнейших социальных, экономических и технических целей, системы приоритетов в их достижении. Учет экономического ущерба здесь необходим для пересмотра и уточнения структуры капиталовложений на средозащитные мероприятия, определения наиболее экологически грязных отраслей и регионов. При выборе стратегии развития технологий необходима оценка не только прямых, но и косвенных затрат, т.е. затрат и ущерба по всей технологической цепочке – от получения сырья до использования готовой продукции. Поэтому с целью более полного понимания особенностей природопользования на загрязненных радионуклидами территориях рассмотрим масштабы и характер загрязнений, полученных в результате аварии на ЧАЭС.
Поскольку выброс радионуклидов происходил длительное время, на его распространении сказались как сложные, быстро изменяющиеся метеорологические условия, так и последовательность процессов, происходящих на месте аварии.
Выпадение радионуклидов происходило двумя путями. Первый – так называемое сухое гравитационное (то есть под действием силы тяжести) осаждение. Большинство низкодиспергированных, достаточно тяжелых микрочастиц не могли подняться выше приземного слоя. Они выпали преимущественно в 30-километровой зоне вокруг реактора и образовали так называемый ближний след.
Второй путь - осаждение с атмосферными осадками. Наиболее эффективно вымывание радионуклидов из атмосферы происходит с дождями. Именно с осадками выпало 98% частиц размерами 5-25 мкм, то есть большинство микрочастиц. Весной 1986 г. дождей было мало. В тех местах, где они шли, происходило значительное осаждение радио-нуклидов. Так образовались очаги (пятна) радиоактивности. Выделяются три основных очага загрязнения: Центральный, Брянско-Белорусский, а также очаг в районах городов Калуги, Тулы и Орла.
Для пятен характерны следующие особенности. Их радионуклидный состав неодинаков, он определяется расстоянием и направлением от места аварии, отражая изменения в составе выброса по мере развития аварии и динамику метеорологической обстановки. Выпадения носят мозаичный, резко неоднородный характер: интенсивность как самих пятен, так и участков, расположенных в пределах одного пятна, может отличаться в значительное число раз. Иногда пятна, более удаленные от места аварии, имеют большую интенсивность, чем близкие. Это также объясняется отмеченными особенностями формирования и распространения выброса. Главенствующими радионуклидами в пятнах в настоящее время являются цезий-137 и стронций-90.
Чернобыльская катастрофа оказала негативное воздействие на все сферы жизнедеятельности человека, прежде всего на сельское и лесное хозяйство, производство, социальную сферу.
В наибольшей степени пострадало сельское хозяйство. Из оборота выведено 2,65 тыс.км² сельхозугодий. Резко сократились посевные площади и валовой сбор сельскохозяйственных культур, существенно уменьшилось поголовье скота.
Значительно уменьшены размеры пользования минерально-сырьевыми и другими ресурсами. В зоне загрязнения свыше 555 кБк/м² (15 Ки/км²) оказались 57 месторождений, в том числе: 9 - песков с общими запасами 196 млн.м.³; 19 - глины керамической (6 млн.м.³); 6 - глины тугоплавкой (46,5 млн.м³); 8 - цементного сырья (835 млн.т.); 14 - мела для извести (853,5 млн. т.); 1 - стекольных и формовочных песков (16,6 млн. т). Из них были подготовлены и отнесены к балансовым 10 месторождений: 2 - песков (3,0 млн.м.³); 3 - глины керамической (0,6 млн.м.³); 1 - глины тугоплавкой (0,4 млн.м.³); 1 - цементного сырья (109 млн.т.); 3 - мела для извести (8,1 млн. т). Все эти месторождения не эксплуатируются.
В связи с радиоактивным загрязнением ограничены поисково-разведочные работы в южной части Припятской нефтегазоносной области с оцененными ресурсами 25,3 млн.т. нефти.
Огромный урон нанесен лесному хозяйству. Около четверти лесного фонда Беларуси - 20,1 тыс.км² леса подверглись радиоактивному загрязнению. Запасы спелой и перестойной древесины на территории с плотностью загрязнения почв цезием-137 - 555 кБк/м² и более превышают в настоящее время 2 млн.м³, а к 2010 г. они достигнут 3,5 млн.м³. В Гомельской и Могилевской областях, где загрязнено радионуклидами соответственно 51,6 и 36,4% общей площади лесных массивов, заготовка древесины на территории с плотностью загрязнения по цезию-137 555 кБк/м² и выше полностью прекращена.
В зоне загрязнения находятся около 340 промышленных предприятий, условия функционирования которых существенно ухудшились. В связи с отселением жителей из наиболее пострадавших районов деятельность ряда промышленных предприятий и объектов социальной сферы прекращена. Другие же несут большие потери и продолжают терпеть убытки от снижения объемов производства, неполной окупаемости средств, вложенных в здания, сооружения, оборудование, мелиоративные системы. Существенными являются потери топлива, сырья и материалов.
Согласно расчетам, выполненным Институтом экономики Национальной академии наук Беларуси, суммарный ущерб, нанесенный республике чернобыльской катастрофой, в расчете на 30-летний период ее преодоления оценивается в 235 млрд. долларов США, что составляет 32 бюджета республики 1985 г. Сюда включены потери, связанные с ухудшением здоровья населения; ущербом, нанесенным промышленности и социальной сфере, сельскому хозяйству, строительному комплексу, транспорту и связи, жилищно-коммунальному хозяйству; загрязнением минерально-сырьевых, земельных, водных, лесных и других ресурсов; а также дополнительные затраты на осуществление мер по ликвидации и минимизации последствий катастрофы и обеспечение безопасных условий жизнедеятельности населения. Структура экономического и социального ущерба Республики Беларусь от катастрофы на ЧАЭС по видам потерь и объектам народнохозяйственного комплекса представлена на рис.1.2. и в табл.1.1.

1 - дополнительные затраты, связанные с поддержанием функционирования производства и осуществлением защитных мер, 191,7 млрд.долл. США;
2 - прямые и косвенные потери, 29,6 млрд.долл. США;
3 - упущенная выгода, 13,7 млрд. долл.США
Рис.1.2. Структура экономического ущерба Республики Беларусь в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, за период до 2015 г.
Примечание. Источник: [1, с.62].
Как видно из данных рис.1.2., в структуре общего ущерба за 1986-2015 гг. наибольшую долю (81,6%) занимают затраты, связанные с поддержанием функционирования производства и осуществлением защитных мер, которые составляют 191,7 млрд. долларов США. На долю прямых и косвенных потерь приходится около 30,0 млрд. долларов (12,6%). Упущенная выгода оценивается в 13,7 млрд. долларов (5,8%).

Таблица 1.1.
Отраслевая структура социально-экономического ущерба Республики Беларусь от аварии на Чернобыльской АЭС (млрд.долл. США)

Отрасли народного хозяйства	Годы
	1986-1990	1991-1995	1996-2000	2001-2015	1986-2015
Здоровье населения	4,05	16,77	18,13	54,32	93,27
Агропромышленный комплекс	18,3	20,0	15,6	18,1	72,0
Лесное хозяйство	0,58	0,68	0,70	2,15	4,11
Промышленность	0,06	0,13	0,11	0,33	0,63
Строительный комплекс	0,15	1,25	0,32	0,96	2,68
Минерально-сырьевые и водные ресурсы	2,00	0,12	0,15	0,40	2,67
Транспорт и связь	0,93	1,20	0,36	0,90	3,39
Социальная сфера	2,84	5,45	2,96	6,45	17,70
Дезактивация загрязненных территорий	0,04	4,19	22,48	10,12	36,83
Радиоэкологический мониторинг	0,05	0,21	0,19	1,27	1,72
Всего	29,00	50,00	61,00	95,00	235,00

Примечание. Источник: [1, с.63].
Прямые потери включают стоимость выведенной из использования составной части национального богатства республики: основные и оборотные производственные фонды, объекты социальной инфраструктуры, жилье и природные ресурсы.
К косвенным потерям отнесены: потери, обусловленные влиянием экономических и социальных факторов (условия жизни, быта, состояние здоровья населения), вызвавших нарушение или прекращение производства, снижение производительности труда, увеличение стоимости и сложности обеспечения других объектов государственной, кооперативной и личной собственности, а также потери от миграции населения из загрязненных регионов.
Составляющими упущенной выгоды, выраженной в стоимостной форме, являются:
- сокращение объемов выпуска продукции, работ и услуг на загрязненных территориях; стоимость непригодной из-за радиационного загрязнения продукции;
- дополнительные затраты по восполнению недополученной продукции;
- затраты на восстановление утраченного качества продукции;
- потери от расторжения контрактов, аннулирования проектов, замораживания кредитов, выплаты штрафов, пени, неустоек и др.
Дополнительные затраты - это расходы по преодолению последствий аварии и обеспечению нормального функционирования различных отраслей народного хозяйства в зонах радиоактивного загрязнения, включая создание безопасных условий жизнедеятельности населения. К ним также относятся расходы по компенсации последствий действия негативных факторов, стоимость дополнительных ресурсов, привлекаемых для компенсации потерь и упущенной выгоды, затраты на работы по дезактивации и организации контроля за радиационной обстановкой.
Проведенная оценка ущерба не является окончательной, поскольку причинно-следственные связи, отражающие воздействие радиоактивного загрязнения территории на различные стороны жизнедеятельности, достаточно сложны. Наука пока не располагает исчерпывающей информацией о медико-биологических, социальных и экологических последствиях чернобыльской катастрофы. Не будет преувеличением сказать, что преодоление последствий, вызванных использованием одной из самых сложных в истории цивилизации технологий – ядерной технологии, поставило перед наукой проблемы не менее масштабные и трудоемкие, чем при создании самой этой технологии [27, с.15].
Одним из важнейших направлений деятельности по преодолению последствий катастрофы на текущем этапе является реализация мер, направленных на дальнейшее снижение радиационного риска. Приоритет здесь остается за комплексом защитных мер, проводимых в агропромышленном комплексе, направленных на получение нормативно чистых продуктов питания. Это – обеспечение уменьшения площадей загрязненных радионуклидами кислых почв, снижение перехода радионуклидов в растениеводческую продукцию за счет повышения плодородия почв путем внесения минеральных удобрений, поддержания продуктивности культурных кормовых угодий и др.
Крупномасштабному радиоактивному загрязнению был подвергнут каждый четвертый гектар лесного фонда республики, а это около 2 млн.га, из которых более 200 тыс.га полностью выведены из хозяйственного оборота из-за высокой плотности загрязнения.
В то же время, обладая большой емкостью поглощения радионуклидов и способностью к прочному включению их в свой биологический круговорот, лесные экосистемы являются действенным биогеохимическим средообразующим фактором, играющим существенную роль в регуляции радиоактивных выпадений на пострадавших от ядерных катастроф территориях. Способность леса к закреплению и предотвращению переноса радиоактивных веществ заставила обратить на это явление пристальное внимание ученых именно после беспрецедентной по масштабам и сложности аварии на Чернобыльской атомной станции, в результате которой радиоактивному загрязнению подверглись практически все административные территории Беларуси, 17 областей России, 14 – Украины. Чернобыльские выпадения достигли также территорий Австрии, Германии, Италии, Польши, Швеции и других европейских государств.
После аварии на Чернобыльской АЭС лесная отрасль Беларуси и ряда областей России и Украины вынуждена работать в новых экологических и экономических условиях, вызванных не только потерей значительной части лесного фонда, но и нарушением или прекращением лесохозяйственного производства. Эти условия, определяемые уровнем радиационного загрязнения, состоянием быта и здоровья населения, оказывают воздействие на функционирование промышленных, хозяйственных и социальных объектов государственной, кооперативной и личной собственности, производительность труда [27, с.47].
Удельный вес потерь лесного хозяйства в общем ущербе, нанесенном республике аварией на ЧАЭС, достигает лишь 4 % (рис.1.3.). Для отрасли этот показатель достаточно высокий и оказывает существенное влияние на социально-экономическое развитие предприятий лесного комплекса.

Рис.1.3. Удельный вес потерь лесного хозяйства (1) в общих потерях Беларуси (2).
Примечание. Источник: [27, с.48].
Необходимо отметить, что ежегодные расходы на организацию и ведение лесного хозяйства уменьшаются при одновременном возрастании потерь по отрасли (рис. 1.4.), а последние десять лет ежегодные затраты на лесное хозяйство (в долларовом исчислении) снизились в 1,9 раза, потери же за этот период возросли в 1,2 раза. Значительно изменилась и разница между ними. Если в 1986–90 гг. потери превышали затраты в 2,8 раза, то в уже 1997 г. урон превысил расходы на лесное хозяйство в 6,4 раза.
Относительное уменьшение выделяемых отрасли средств в первую очередь является следствием общего экономического кризиса на территории бывшего Советского Союза, в том числе и в Беларуси. В то же время для обеспечения непрерывного лесопользования, сохранения и улучшения лесного фонда, сбережения и приумножения экологической полезности леса, средства, вкладываемые в лесное хозяйство, должны, если их пока невозможно увеличить, в обязательном порядке оставаться на прежнем уровне. Это позволит, с учетом новых научных наработок, более эффективно проводить реабилитацию лесных земель и создавать посильные условия социальной защищенности для работников лесного хозяйства и их семей.

Рис.1.4. Сопоставление среднегодовых потерь (млн.долл. США) с общими затратами на лесное хозяйство.
Примечание. Источник: [27, с.48].
Загрязнение земель лесного фонда республики радиоактивными веществами усложнило процессы выращивания леса и заготовки готовой продукции, снизило социально-экономические показатели предприятий лесного хозяйства. По лесхозам, непосредственно расположенным в загрязненной зоне, в 5–6 раз снизилась фондоотдача при одновременном увеличении срока оборачиваемости средств, что в итоге привело к росту затрат на 1 руб. товарной продукции. Представленная оценка социально-экономических потерь только по одной лесной отрасли наглядно свидетельствует о колоссальных масштабах ущерба, который нанесен Беларуси в результате аварии на Чернобыльской АЭС.
Преодоление последствий Чернобыля стало задачей государственной значимости для Республики Беларусь. Вопросы жизнедеятельности населения на пострадавших территориях находятся в фокусе внимания законодательной и исполнительной власти, Президента Республики Беларусь.
В заключение вопроса следует сказать, что в результате аварии на Чернобыльской АЭС Республике Беларусь нанесен громадный экономический ущерб. Значительная часть загрязненных радионуклидами территорий в настоящее время выведена из хозяйственного оборота в силу высокого уровня радиационной активности. На остальной части зараженных территорий природопользование имеет существенные ограничения, которые выражаются в ограничении видов используемых природных ресурсов, запрета добычи полезных ископаемых, осуществлении определенных видов сельскохозяйственной деятельности, лесопользования и т.д.

2. АНАЛИЗ ДЕЙСТВУЮЩЕГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ НА ЗАГРЯЗНЕННЫХ РАДИОНУКЛИДАМИ ТЕРРИТОРИЯХ
2.1 Механизм финансирования экологических программ по преодолению последствий загрязнения радионуклидами
До 1992 г. проведение мероприятий по ликвидации последствий аварии в основном финансировалось за счет средств СССР, но после его распада мы были вынуждены ежегодно тратить на эти цели от 20 до 10% республиканского бюджета. Все это легло на плечи Республики Беларусь.
Начиная с 1996 г. финансирование экологических программ по преодолению последствий загрязнения радионуклидами осуществляется на основании государственных программ. Государственная программа Республики Беларусь по минимизации и преодолению последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС на 1996–2000 гг. являлась приоритетной при формировании и исполнении бюджетов всех уровней. Этот приоритет обозначался в конкретных цифрах и закреплялся в законах о бюджете на очередной год специальной статьей, где озвучивалась не только предельная сумма ассигнований, но и текстовая запись как приоритетное направление бюджетно-финансовой политики государства наряду с финансированием расходов по социальной защите населения, поддержке сельскохозяйственного производства, решению жилищной проблемы.
Прямые бюджетные расходы за 1996–2000 гг. составили около 1 млрд. долл. США, в том числе на 2000 год – 220 млн. долл. К этому периоду отселение было в основном завершено, новые поселки построены и создана инфраструктура для проживания и работы.
Основной уклон в мероприятиях по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС и их финансировании должен велся в следующих направлениях:
- социальной защиты граждан, проживающих на загрязненных радионуклидами территориях. Здесь выделяется приоритет оздоровлению пострадавшего населения и, прежде всего, детей;
- реабилитация территорий, земли и получение чистой продукции;
- научное обоснование всех этих направлений.
Уровень расходов по этим приоритетным направлениям (без капитальных вложений) а в этот период увеличивается. Так, если в 1994 г. их удельный вес в консолидированном бюджете составлял 3%, то в 2000 г. – 3,7%; в республиканском бюджете соответственно их удельный вес возрос с 4,4% до 6,2%.
Общий объем расходов на ликвидацию последствий аварии на Чернобыльской АЭС в бюджете 2001 г. составил 111 млрд. руб. или полтора военных бюджета страны. Тем не менее, не достигнут 100%-ный уровень оздоровления пострадавшего населения, хотя этот показатель с каждым годом улучшался
В связи с отсутствием в то время (1996-2000 гг.) четко обоснованных научных рекомендаций по самым жизненно важным проблемам ликвидации последствий чернобыльской катастрофы, в том числе и неполным наличием рекомендаций по научно обоснованному распределению финансовых ресурсов. Поэтому в 1998-1999 гг. ассигнования, выделяемые на научное обеспечение, удвоены, а в 2000 г. – были утроены и составили 776 млн.руб. Начиная с 2000 г. производится их распределение по основным направлениям научных исследований [28, с.50].
В связи с тем что основным источником радионуклидов в настоящее время является почва, защитные мероприятия в первую очередь направлены на предотвращение их поступления в растения. Это известкование загрязненных кислых почв, внесение основной и дополнительной доз фосфорно-калийных удобрений, создание культурных сенокосов и пастбищ. Ежегодно (в зависимости от нормативной потребности) известкуется 21-35 тыс.га загрязненных радионуклидами кислых почв, вносится 78-80 тыс.т действующего вещества основных доз и 42-49 тыс.т. действующего вещества дополнительных доз фосфорно-калийных удобрений; проводится перезалужение 7,6-11,6 тыс.га кормовых угодий, выделенных для выпаса скота частного сектора. Так, в период 2001-2005 гг. на финансирование комплекса защитных мероприятий в сельском хозяйстве ежегодно направлялось до 20% от общего объема финансирования в рамках финансирования государственной программы Республики Беларусь по преодолению последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС.
В сельскохозяйственных организациях, где принимаемые защитные меры не позволяют добиться устойчивого производства качественных в радиологическом отношении отдельных видов продукции, с 2002 г. в соответствии с поручениями Главы государства реализуются программы по переспециализации сельскохозяйственных организаций. Программы направлены на обеспечение производства нормативно-чистой продукции путем изменения специализации (мясное скотоводство, семеноводство зерновых культур, картофеля, многолетних трав, возделывание зерновых культур на технические цели) и повышение экономической эффективности.
За годы реализации программ (с 2002 по 2005 г.) на переспециализацию сельскохозяйственного производства выделено 30,6 млрд.руб.. Создана необходимая материально-техническая база, освоены современные технологии сельскохозяйственного производства, обеспечивающие получение продукции с более низким содержанием радионуклидов и повышение экономической эффективности. Если до переспециализации рентабельность 13 хозяйств Гомельской области в среднем составляла минус 10,8 %, то в 2005 г. она вышла на уровень 45-50 %; для 6 организаций Могилевской области этот показатель возрос с минус 11,3 до 20-30 % [28, с.49].
Сравнительно низкая эффективность традиционных мер радиологической реабилитации обусловлена многими причинами, и в первую очередь, спецификой природных условий, а именно:
- загрязненные радионуклидами органогенные торфяно-болотные и пойменные почвы с низким содержанием слюдистых и глинистых минералов обуславливают аномально высокое поступление радионуклидов в сельскохозяйственную продукцию при сравнительно низких плотностях загрязнения почвы, что позволяет отнести эти районы к критическим по радиологическому фактору. Аномальное поведение радионуклидов в почвах Полесского региона было отмечено радиоэкологами ещё в 70-х гг. 20 в. в связи с глобальными выпадениями;
- равнинный пониженный рельеф и паводки способствуют вторичному загрязнению пойменных земель взвесями радионуклидов;
- своеобразный гидрологический режим региона, высокая влажность почвы и, следовательно, повышенная биодоступность радионуклидов;
- населенные пункты окружены лесными массивами, которые аккумулировали значительное количество радионуклидов и относятся к группе высокого уровня загрязнения леса, с ограничением использования древесины на топливо и обязательным радиологическим контролем «даров леса»;
- наличие загрязненных непроточных водоемов и рыбы в них, с содержанием цезия-137 выше допустимого уровня;
- комплекс других неблагоприятных факторов окружающей внешней среды нерадиационной природы (низкое качество питьевой воды и др.) в сочетании с радиационным фактором, усиливающий поражающий эффект радиационного воздействия [31, с.21].
На проведение защитных мероприятий в за период 2001-2005 гг. сельскохозяйственное производство на загрязненных территориях направлено более 288 млрд.руб. В прошедшем году впервые было обеспечено финансирование и выполнение защитных мероприятий в соответствии с нормативными потребностями. В загрязненные хозяйства поставлено 112 тыс.т. фосфорных и 408 тыс.т. калийных удобрений. В полном объеме выполнены задания по известкованию кислых почв. Реализованы запланированные мероприятия по переспециализации наиболее пострадавших хозяйств Гомельской и Могилевской областей, для чего за 2003-2005 гг. было выделено 34,3 млрд.руб.
Указанные суммы были направлены из средств бюджета Республики Беларусь различных уровней. Вместе с тем финансирование механизма природопользования на загрязненных территориях осуществлялось и за счет внебюджетных источников, главным образом за счет средств международных программ.
Итогом стало поступление в республику за 2001-2005 гг. гуманитарной и международной технической помощи на сумму более 400 млн.долл. США.
За 2001-2005 гг. реализовано международных проектов и программ более чем на 21 млн. долл. США. В 2005 г. успешно завершилось выполнение Программы совместной деятельности по преодолению последствий чернобыльской катастрофы в рамках Союзного государства на 2002-2005 гг.. Из Союзного бюджета было выделено и освоено 509, 6 млн.руб. РФ.
В настоящее время осуществляется реализация соглашений между Правительством Республики Беларусь и Правительством Китайской Народной Республики о предоставлении безвозмездной помощи общей стоимостью 6 млн. долл. США.
В настоящий момент выполняется государственная программа, рассчитанная до 2010 г. Основной целью последней государственной программы является социально-экономическая и радиоэкологическая реабилитация загрязненных территорий, создание условий для ведения хозяйственной деятельности без ограничений по радиационному фактору и дальнейшего снижения риска для здоровья населения.
Программа закрепляет механизм реализации государственной политики в области защиты населения и территорий от последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС и представляет собой увязанный по ресурсам, основным исполнителям и срокам выполнения комплекс мероприятий, направленных на снижение негативных последствий катастрофы.
Программа предусматривает решение следующих основных задач:
- совершенствование специализированной медицинской помощи населению, пострадавшему от катастрофы;
- создание эффективной системы социальной защиты и социально-психологической реабилитации населения, проживающего на загрязненных территориях, ликвидаторов, эвакуированных и отселенных;
- совершенствование нормативных правовых актов, регулирующих вопросы преодоления последствий катастрофы, в целях создания льготных экономических условий развития пострадавших территорий и закрепления для работы на этих территориях специалистов в области здравоохранения, образования, сельского и лесного хозяйства;
- обеспечение радиационной защиты населения, функционирования системы радиационного контроля продукции сельского и лесного хозяйства, пищевых продуктов и питьевой воды;
- создание условий для радиационно-экологической и экономической реабилитации территорий Гомельской, Могилевской и Брестской областей, подвергшихся радиоактивному загрязнению; проведение газификации, водоснабжения и обустройства загрязненных территорий, в первую очередь зон последующего отселения и с правом на отселение, завершение программ переселения людей из зон последующего отселения;
- проведение на загрязненных территориях специальных мероприятий в сельскохозяйственном производстве и лесном хозяйстве, направленных на обеспечение получения продукции с содержанием радионуклидов в допустимых пределах;
- дальнейшее развитие научно-прикладных исследований и внедрение их результатов;
- расширение международного сотрудничества.
Мероприятия программы имеют финансовое, материально-техническое, научное и кадровое обеспечение. Источником финансирования мероприятий государственной программы являются средства республиканского и местных бюджетов. Для выполнения заданий, связанных с преодолением последствий катастрофы, в 2006–2010 гг. предусматривается направить 3277,5 млрд.руб., из них 3116,7 млрд. руб. из республиканского и 160,8 млрд.руб. из местных бюджетов (Приложение А). Объем затрат рассчитан в прогнозных ценах 2006 г. и ежегодно уточняется, исходя из экономических возможностей и прогнозов социально-экономического развития Республики Беларусь [26].
За прошедшие после аварии 22 года республика направила около 18 млрд. долларов США. За эти годы удалось решить ряд важнейших проблем:
- создана нормативная и правовая база практически по всем направлениям преодоления последствий аварии.;
- защитные меры в агропромышленном комплексе позволяют держать под контролем производство сельскохозяйственной продукции, соответствующей требованиям радиационного качества;
- создана и надежно функционирует система радиационного контроля и радиационного мониторинга.
Производство сельскохозяйственной продукции в ближайшей и отдаленной перспективе будет важнейшим фактором обеспечения занятости населения в загрязненных районах. В этой сфере очевидна необходимость концентрации финансовых и материальных ресурсов, привлечения инвестиций.
Таким образом, финансирование экологических программ по преодолению последствий загрязнения радионуклидами в Республике Беларусь осуществляется главным образом за счет средств республиканского и местного бюджетов. Содержание самих программ направлено непосредственно на преодоление последствий загрязнения радионуклидами и включает в себя оздоровление окружающей среды и переспециальзацию субъектов хозяйствования на производство продукции, удовлетворяющей требованиям стандартов в области радиационной безопасности.
2.2 Организация экономической поддержки природопользования
Наряду с организационным, информационным, медицинским и научным обеспечением рационального механизма природопользования на загрязненных радионуклидами территориях Республики Беларусь осуществляется экономическая поддержка природопользования.
Экономическая поддержка природопользования на загрязненных радионуклидами территориях осуществляется преимущественно в следующих направлениях:
- приобретение за счет средств бюджета и передача в пользование основных средств (сельхозтехника, сельскохозяйственное и другое оборудование, животные);
- субсидирование приобретения за счет средств бюджета оборотных средств (семена, удобрения, топливо).
В 2007 г. выполнены работы по известкованию кислых почв на площади 29,1 тыс.га, поставлено удобрений: фосфорных – 27,1 и калийных – 88,3 тыс.т. действующего вещества. В населенных пунктах, где регистрируется повышенное содержание цезия-137 и стронция-90 в молоке, в 2007 г. выполнены работы по созданию культурных кормовых угодий для выпаса скота населения на площади 2,9 тыс.га, для обеспечения качества травостоя проведены уходные работы за пастбищами (подкормка азотными удобрениями) на площади 9,7 тыс.га, в проблемные населенные пункты поставлено 657,4 тонны комбикорма с цезийсвязывающим сорбентом.
Положительно зарекомендовало себя направление защитных мероприятий, реализация которого началась в 2002 г. – научно обоснованная переспециализация наиболее критических по производству продукции со сверхнормативным содержанием радионуклидов сельскохозяйственных организаций Гомельской и Могилевской областей. Она направлена на решение радиологических задач путем внедрения агротехнологий, обеспечивающих необходимое качество продукции с одновременным повышением экономической эффективности ее производства. Программами переспециализации охвачено 57 сельскохозяйственных организаций республики, проблемных по производству нормативно чистой продукции.
Результатом проведения комплекса защитных мероприятий в сельскохозяйственном производстве является гарантированное поступление в торговую сеть и систему общественного питания только нормативно чистых пищевых продуктов.
На загрязненных радионуклидами территориях лесного фонда организована особая форма ведения лесного хозяйства, обеспечивающая в течение длительного времени эффективное проведение лесохозяйственных мероприятий, безопасные условия труда и получение нормативно чистой продукции. Реализуются дополнительные меры по обеспечению охраны лесов от пожаров [20].
С целью снижения доз внешнего облучения населения, проживающего на загрязненных радионуклидами территориях, продолжаются работы по дезактивации объектов различного назначения, промышленного оборудования. Деятельность по захоронению подворий и других объектов в полностью или частично отселенных населенных пунктах согласуется с программами наведения порядка на земле и благоустройства населенных пунктов, возрождения и развития села. За 2007 – первый квартал 2008 г. разобрано и захоронено 577 подворий, 66 капитальных строений.
В Республике Беларусь создана и успешно функционирует система радиационного мониторинга, вошедшая составной частью в национальную систему мониторинга окружающей среды Республики Беларусь. В ее состав входит широкая сеть пунктов наблюдений и аккредитованных лабораторий.
Выполнение поручений Главы государства является приоритетным в деятельности республиканских органов госуправления. В частности, Комитетом по проблемам последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС при Совете Министров (Комчернобыль) в рамках таких поручений за последние пять лет для хозяйств, расположенных в зоне последующего отселения, приобретено 390 единиц сельхозтехники на сумму 2 млрд. 949 млн. руб.
В 19 хозяйств, расположенных в Гомельской и Могилевской областях, которые работают по программам переспециализации, поставлено 17 зерноуборочных комбайнов, 23 трактора, значительное количество другой техники и оборудования. Туда же поступили элитные семена зерновых и картофеля, ветпрепараты, средства защиты растений, свыше полутора тысяч голов породистого мясного и молочного скота, 200 племенных свиней, 62 лошади.
Во все населенные пункты, где на личных подворьях еще получают молоко с превышением допустимых уровней содержания радионуклидов, в 2005 г. поставлено 1,4 тыс.т. комбикорма с цезийсвязывающей добавкой. Для обеспечения производства нормативно чистого молока в личных хозяйствах созданы культурные кормовые угодья на площади 5,3 тыс.га для скота населения на сумму почти 3 млрд.руб., а также осуществлена подкормка азотными удобрениями ранее созданных культурных пастбищ на площади 13,3 тыс.га [11].
На минимизацию последствий чернобыльской катастрофы в Гомельской области за 1995-2005 гг. из республиканского бюджета было направлено более 1 трлн.руб. На проведение защитных мер в лесном хозяйстве в минувшем году в Гомельской области выделено 82,9 млн.руб., в Могилевской – 55,5 млн.руб.
С 2002 г. в соответствии с поручением Президента Республики Беларусь ведется переспециализация 13 наиболее загрязненных хозяйств Гомельской области. В 2002-2005 гг. на эти цели было выделено 24,9 млрд.руб. В том числе на реализацию программ переспециализации хозяйств Брагинского района за этот же период вложено 10,5 млрд.руб., Хойникского – 7,1 млрд.руб. За счет этих средств в сельхозорганизациях, которые успешно осваивают новые безопасные технологии мясного скотоводства, молочной специализации, разведения лошадей, выращивания технических культур, развития семеноводческой отрасли, проведена реконструкция сельхозобъектов, перезалужение сенокосов и пастбищ, приобретены и поставлены средства защиты растений и техника, ветпрепараты, племенной скот, семена. В частности, в хозяйства Гомельской области за 2003-2005 гг. в рамках программ переспециализации поставлено 275 единиц сельхозтехники, 1330 голов крупного рогатого скота молочных и мясных пород, 200 свиней.
На реализацию программ переспециализации 6 хозяйств Могилевской области в 2003-2005 гг. выделено 9,4 млрд.руб., в том числе в Краснопольском районе – полтора миллиарда и в Чериковском – 838,2 млн. руб. В связи с этим в хозяйства Могилевской области за этот период поставлено 124 единицы сельхозтехники, 242 головы крупного рогатого скота и 62 лошади [11].
Комчернобылем по поручениям Главы государства ежегодно, начиная с 1998 г., для наиболее пострадавших хозяйств, расположенных в Гомельской области в зоне последующего отселения, приобреталась сельскохозяйственная техника.
Всего за этот период было закуплено 483 единицы сельскохозяйственной и сеноуборочной техники на сумму 2,1 млрд.руб.. Для Могилевской области за семь последних лет закуплено 196 единиц сельскохозяйственной и сеноуборочной техники на сумму 835,3 млн. руб., из которых 44 единицы для Краснопольского района и 28 – для Чериковского.
Для достижения цели и решения поставленных в Государственной программе задач разработан комплекс мероприятий в области стимулирования экономической поддержки природопользования по следующим направлениям:
- дезактивация, утилизация и захоронение радиоактивных отходов;
- защитные мероприятия в сельскохозяйственном производстве;
- защитные меры в лесном хозяйстве;
- комплекс работ по реабилитации загрязненных территорий и содержанию зон отчуждения и отселения;
- Радиоэкологический мониторинг окружающей среды и радиационный контроль.
Важным направлением работ является дезактивация вентиляционного оборудования промышленных организаций. Эти работы планируется завершить до 2009 г.
В связи с сокращением работ по дезактивации социально значимых объектов и промышленного оборудования будут активизироваться работы по дезактивации территорий производственных объектов.
Другой важной составляющей данного раздела Государственной программы являются работы по разборке и захоронению объектов на отселенных территориях. При этом предусматривается использование пригодных по радиационному фактору строительных материалов и конструкций. Целью указанных работ является предотвращение несанкционированного вывоза загрязненных строений, снижение пожарной опасности загрязненной территории, исключение проживания людей в покинутых зданиях, повышение эффективности охраны зон, снижение психологического воздействия на население. До 2010 г. планируется произвести захоронение 1422 подворий, производственных зданий и сооружений. Всего предстоит захоронить более 6 тыс. объектов.
Одной из главных задач Государственной программы является реализация защитных мероприятий в сельскохозяйственном производстве (табл.2.1., 2.2.).

Таблица 2.1.
Задание по проведению защитных мероприятий в сельскохозяйственном производстве в 2006-2010 гг. в разрезе регионов, млн.руб.

Области	Объемы финансирования	Основные исполнители	Ожидаемые результаты
Брестская	55 190,9	облисполкомы, областные агросервисные организации	получение продуктов питания и сырья для и производства, отвечающих санитарно-гигиеническим нормам по содержанию радионуклидов, обеспечение радиационной безопасности сельскохозяйственных работ
Витебская	336,3
Гомельская	311 948,9
Гродненская	12 048,8
Минская	28 781,4
Могилевская	112 256,0
Всего:	520 562,3

Примечание. Источник: [26].
Площадь загрязненных цезием-137 сельскохозяйственных угодий составляет 1103,5 тыс.га, из которых 375,4 тыс.га одновременно загрязнены и стронцием-90. По состоянию на 1 января 2005 г. загрязненные угодья имеются в 633 сельскохозяйственных организациях.
Таблица 2.2.
Задание по проведению защитных мероприятий в сельскохозяйственном производстве в 2006-2010 гг. в разрезе видов работ

Наименование видов работ	Ед. изм.	Сумма, млн.руб.	Ожидаемые результаты
Известкование почв	млн.руб.	55 109,8	снижение поступления радионуклидов в растениеводческую продукцию
Дополнительные и основные дозы минеральных удобрений	млн.руб.	364 082,8	снижение поступления радионуклидов в растениеводческую продукцию
Фосфорные удобрения – всего	млн.руб.	194 714,5
Калийные удобрения – всего	млн.руб.	169 368,3
Средства химической защиты растений	га	21 359,0	получение продуктов питания и сырья для их производства, отвечающих санитарно-гигиеническим нормам по содержанию радионуклидов, обеспечение радиационной безопасности сельскохозяйственных работ
Создание культурно-кормовых угодий	га	28 412,4	получение продуктов питания и сырья для их производства, отвечающих санитарно-гигиеническим нормам по содержанию радионуклидов
Уходные работы на ранее созданных кормовых угодьях частного сектора	млн.руб.	3 127,9	получение продуктов питания и сырья для их производства, отвечающих санитарно-гигиеническим нормам по содержанию радионуклидов
Применение комбикорма с цезийсвязывающей добавкой (частный сектор)	млн.руб.	5 420,1	получение продуктов питания и сырья для их производства, отвечающих санитарно-гигиеническим нормам по содержанию радионуклидов
Обеспечение работников дополнительными комплектами спецодежды и средствами индивидуальной защиты	млн.руб.	2 379,0	обеспечение радиационной безопасности людей при выполнении сельскохозяйственных работ на загрязненных территориях
Радиологическое обследование угодий	млн.руб.	4 453,8	уточнение радиационной обстановки на сельскохозяйственных угодиях и принятие решений о проведении защитных мероприятий
Радиологический контроль продукции, ремонт и проверка приборов радиационного контроля	млн.руб.	8 142,3	контроль качества продукции, предотвращения реализации загрязненной продукции. Обеспечение функционирования в соответствии с требованиями нормативно правовых документов службы радиационного контроля
Ремонтно-эксплуатационные работы на внутрихозяйственных мелиоративных сетях	млн.руб.	8 964,9	снижение поступления радионуклидов в растительность и регулирование водного режима почв на территориях радиоактивного загрязнения

Примечание. Источник: [26].
Учитывая положительный опыт предыдущего периода, основной комплекс защитных мероприятий сохраняется и на предстоящий период.
В 2007 г. предусматривается завершить проведение научно обоснованной переспециализации наиболее критических по производству продукции со сверхнормативным содержанием радионуклидов хозяйств Гомельской и Могилевской областей.
Предусматривается финансирование полной потребности основной и дополнительной дозы фосфорных и калийных удобрений, что позволит получать нормативно чистую продукцию в общественном секторе производства.
Физические объемы планируемых мероприятий определены исходя из реально обоснованной потребности, изменяющейся в ходе процесса самоочищения почв в результате радиоактивного распада цезия-137 и стронция-90 [26].
Необходимые объемы фосфорных и калийных удобрений определяются проектной документацией, составленной областными проектно-изыскательскими станциями химизации сельского хозяйства с учетом данных совмещенного радиологического и агрохимического обследования загрязненных сельскохозяйственных угодий, проводимого с периодичностью, установленной соответствующей методикой. В настоящее время необходимый ежегодный объем фосфорных удобрений составляет около 30 тыс.т. действующего вещества, калийных – около 100 тыс.т. действующего вещества.
В целях сокращения затрат ручного труда, снижения внешнего облучения планируется применение химических средств защиты посевов культур. Их поставка осуществляется при размещении посевов на землях с плотностью загрязнения цезием-137 от 5 Ки/кв. км или стронцием-90 от 0,5 Ки/кв. км.
Будет продолжено финансирование работ по созданию культурных кормовых угодий из расчета 0,5 га пастбищ и 0,5 га сенокоса на одну корову. Для общественного сектора возмещается половина затрат на создание кормовых угодий с периодичностью один раз в 5 лет.
Для повышения продуктивности пастбищ для скота, принадлежащего населению, предусматривается их подкормка азотными удобрениями из расчета 60 кг действующего вещества на 1 га. В целях снижения содержания радиоцезия в молоке продолжится обеспечение молочного скота населения комбикормом с цезийсвязывающим сорбентом.
Актуальным направлением остается обеспечение отдельных категорий работников сельского хозяйства дополнительным комплектом спецодежды и средствами индивидуальной защиты.
Учитывая большое влияние водного режима на поступление радионуклидов в растениеводческую продукцию, предусматривается проведение ремонтно-эксплуатационных работ на внутрихозяйственных мелиоративных системах.
Защитные меры в лесном хозяйстве. Проведение защитных мер в лесном хозяйстве обусловлено необходимостью усиления экологической роли леса как биогеохимического барьера, препятствующего выносу радионуклидов за пределы загрязненной территории. Кроме того, низкая скорость миграции радионуклидов из лесной подстилки в почву является причиной аномально высоких уровней загрязнения пищевой продукции леса.
Площадь загрязненного лесного фонда Министерства лесного хозяйства составляет 1752,2 тыс.га. Из них 1262,9 тыс.га (72 %) имеют плотность загрязнения цезием-137 1–5 Ки/кв.км, 312,6 тыс.га (18 %) – 5–15 Ки/кв. км, 176,7 тыс.га (10 %) – более 15 Ки/кв. км. По сравнению с 2001 г. такая площадь увеличилась на 106,9 тыс.га вследствие принятия в последние годы лесных угодий сельскохозяйственных организаций. Загрязненные леса имеются в 53 лесхозах [26].
На загрязненных территориях лесного фонда осуществляется специальная система ведения лесного хозяйства. В ее основе – реализация мер, направленных на получение нормативно чистой лесной продукции и обеспечение радиационной безопасности населения.
В целях предотвращения распространения радионуклидов на прилегающие территории в результате водной и ветровой эрозии предусматривается облесение эрозионно опасных земель с плотностью загрязнения цезием-137 5 Ки/кв. км и более, а также неперспективных для сельскохозяйственного производства земель с плотностью загрязнения более 15 Ки/кв. км общей площадью 3737 га. Для механизации указанных работ, снижения доз облучения работников, повышения производительности труда планируется приобретение лесопосадочных машин-автоматов.
В рамках профилактических противопожарных мероприятий в зонах радиоактивного загрязнения в 2006–2010 гг. в лесхозах, на территории которых имеются леса с плотностью загрязнения цезием-137 более 15 Ки/кв. км, предусматривается установить и поддерживать в надлежащем состоянии необходимое количество шлагбаумов, создавать противопожарные разрывы и просеки [26].
Для оснащения лесных пожарных станций в зоне 15 Ки/кв. км и более планируется приобретение необходимой техники и оборудования: тракторов, автомобилей для вахтовых групп и маршрутного патрулирования, ранцевых опрыскивателей и т.д.
В целях обеспечения радиационной безопасности работников лесного хозяйства, работающих в зонах радиоактивного загрязнения более 15 Ки/кв. км, предусматривается поставка для них дополнительных комплектов спецодежды и средств индивидуальной защиты.
Государственной программой запланированы радиационное обследование объектов лесопользования и радиационный контроль произрастающей и производимой продукции. Для обеспечения эффективной работы службы радиационного контроля предусматриваются средства на поддержание в работоспособном состоянии радиометрического оборудования, аккредитацию подразделений радиационного контроля, а также приобретение передвижных лабораторий радиационного контроля.
В целях информирования о радиационной обстановке в лесах, об уровнях содержания радионуклидов в пищевой продукции леса предусматриваются ежегодное изготовление и установка 2980 предупреждающих знаков, 490 информационных стендов, 510 плакатов, издание специальной литературы для работников лесного хозяйства и населения.
Комплекс работ по реабилитации загрязненных территорий и содержанию зон отчуждения и отселения. В соответствии с Законом Республики Беларусь «О правовом режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС» в зонах эвакуации (отчуждения) и отселения предусматривается проведение комплекса работ, направленных на обеспечение радиационной безопасности, снижение негативного воздействия указанных зон на другие территории, который включает:
- обеспечение пожарной безопасности отселенных территорий, в том числе устройство и поддержание противопожарных минерализованных полос вдоль дорог общего пользования, вокруг отселенных населенных пунктов, кладбищ, в местах примыкания торфополей к лесным массивам;
- благоустройство кладбищ на отселенных территориях;
- сохранение и содержание памятников воинской славы, захоронений воинов, погибших во время Великой Отечественной войны;
- информирование граждан и субъектов хозяйствования о границах радиационно-опасных земель, установка знаков радиационной опасности.
В заключение вопроса следует сказать, что экономическая поддержка природопользования на загрязненных радионуклидами территориях Республики Беларусь осуществляется системно как на основании утвержденной Государственной программы по преодолению последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС на 2006–2010 гг., так и в соответствии с поручениями Президента Республики Беларусь. При этом используется системный подход, направленный на преодоление всех выявленных негативных последствий аварии на Чернобыльской АЭС.
2.3 Зарубежный опыт механизма управления природопользованием
Главной отличительной особенностью экономического механизма природопользования на загрязненных радионуклидами территориях в Республике Беларусь является его уникальность. С одной стороны это объясняется тем, что авария на Чернобыльской АЭС и вызванное ей загрязнение значительной части территории не имеет аналогов в мире. Большинство техногенных аварий на ядерных объектах в мировой практике носят локальный характер, а эксплуатация объектов ядерной энергетики и объектов по обогащению и утилизации ядерных материалов сводится в основном к обеспечению безопасности функционирования данных объектов и недопущению радиоактивных выбросов в окружающую среду. Это, безусловно, правильно, но вместе с тем подобный опыт не представляет большой ценности для Республики Беларусь. Поэтому можно утверждать, что опыт Республики Беларусь в области природопользования на загрязненных радионуклидами территориях имеет огромное научно-практическое значение в глобальном масштабе.
С другой стороны, Республика Беларусь с момента обретения суверенитета вынуждена практически самостоятельно заниматься ликвидацией последствий данной аварии и адаптировать существующий механизм природопользования исходя из специфики условий радиоактивного загрязнения. При этом практически неоткуда извлекать опыт природопользования на зараженных территориях, так как чернобыльская катастрофа по своим масштабам является крупнейшей в мире, в связи с чем Республика Беларусь вынуждена опираться только на свои наблюдения, исследования и разработки. Во-вторых, данная ситуация уникальна еще и тем, что за период после аварии произошло коренное изменение условий хозяйствования, вызванное переходом от командно-административной к рыночной экономике.
Тем не менее, весьма целесообразным представляется рассмотрение зарубежного опыта механизма управления природопользованием.
Сразу после войны в Челябинской области был построен завод по производству оружейного плутония, на этой базе в рекордно короткие сроки было налажено производство материалов для ядерного оружия. При этом обеспечение радиационной безопасности персонала и населения, а тем более окружающей среды, не входило в число приоритетных задач предприятия. Значительные объемы жидких радиоактивных отходов сливались в реку Теча.
Отсутствие опыта неизбежно приводило к мелким и крупным авариям. В 1957 г. на ПО «Маяк» произошел взрыв в хранилище радиоактивных отходов, результатом которого стало загрязнение обширных территорий Челябинской и Свердловской областей. Эта зона известна сейчас как Восточно-Уральский радиоактивный след (ВУРС). Но ядерные производства, в отличие от других, строили далеко от населенных пунктов. В противном случае последствия радиоактивного загрязнения были бы гораздо тяжелее.
Между тем уже в 1950-е годы началось серьезное изучение воздействия радиации на окружающую среду. Были разработаны основные принципы радиационной безопасности объектов ядерного комплекса. В 1960‑е гг. эти принципы начали применять при проектировании и строительстве первых советских АЭС. Стремительное развитие технической базы для измерения радиоактивности в окружающей среде стимулировало продвижение радиобиологических исследований в область все более малых воздействий, соответственно, становились более жесткими и нормы радиационной безопасности.
В традиционных отраслях промышленности вопросы охраны природы встали на повестке дня существенно позже. В 1970–80-х гг. очистные сооружения обязательно обозначались в чертежах и сметах. Но при сдаче объектов природоохранный комплекс подготовить, как правило, не успевали. А потом сверху спускали план по выпуску продукции и было не до природы.
Проблемы экологического благополучия зазвучали с небывалой остротой после Чернобыля. Естественно, долгое время внимание было приковано именно к ядерным технологиям, особенно на Урале, где только спустя 30 лет общественности стали известны последствия радиационных аварий на комбинате «Маяк».
Текущая работа предприятия практически не оказывает никакого влияния на сложившуюся ранее радиационную обстановку. Сегодня на комбинате действуют системы глубокой очистки выбрасываемой в атмосферу газовоздушной смеси. Значения выбросов все последние годы намного ниже соответствующих природоохранных нормативов, например, в 2000 г. они со ставили менее 0,3% от предельно допустимых уровней. Содержание радионуклидов стронция, цезия и трития в приземном воздухе в сотни тысяч раз меньше допустимых значений объем ной активности [17, с.12].
Интенсивный сброс жидких радиоактивных отходов (ЖРО) в открытую гидрографическую сеть велся на ПО «Маяк» с 1949 по 1956 г. После паводка 1951 г. оказалась загрязненной прибрежная территория шириной от 150 до 500 м. Создание в 1950–60-х гг. Теченского каскада промышленных водоемов (ТКВ), куда был перенаправлен сброс самых опасных радионуклидов, значительно снизило радиоактивность речной воды. Но полной изоляции реки от промышленных водоемов-хранилищ ЖРО не удалось достичь до сих пор.
В настоящее время федеральное государственное унитарное предприятие - ФГУП ПО «Маяк» - это комплекс из 7 основных заводов и более десятка обеспечивающих подразделений, на котором трудится свыше 14 тысяч человек.
Основная деятельность предприятия заключается в выполнении государственного оборонного заказа, переработке избыточных оружейных ядерных материалов и различных видов отработавшего ядерного топлива и производство радиоизотопной продукции для промышленности, сельского хозяйства, медицины и науки.
Ядерная и радиационная безопасность. ФГУП ПО «Маяк» имеет 24 лицензии Госатомнадзора на основные виды деятельности. Надзор за выполнением условий их действия осуществляют Уральский межрегиональный отдел и Озерский отдел инспекций Госатомнадзора России. Нарушение условий ведет к отказу в выдаче лицензии до устранения выявленных недостатков. В 2003 г. две лицензии были приостановлены, условием их продления стала разработка и принятие комплексного плана мероприятий по обеспечению решения эко логических проблем, связанных с текущей и прошлой деятельностью.
Техническая безопасность. «Маяк» имеет 19 лицензий Гостехнадзора РФ на эксплуатацию опасных производственных объектов, в том числе на эксплуатацию гидротехнических сооружений Теченского каскада водохранилищ.
Надзор за природоохранной деятельностью ведет Министерство природных ресурсов, которое устанавливает временные лимиты поступления радионуклидов в водоемы-накопители, а также нормы предельно допустимых выбросов в атмосферу, согласует заявки предприятия на ввоз зарубежных отработанных ядерных материалов.
Главное управление природных ресурсов по Челябинской области выдает «Маяку» лицензии на деятельность, связанную с использованием недр, водопользованием, устанавливает нормы предельно допустимых сбросов вредных химических веществ в открытую гидрографическую сеть и т.п. [17, с.18].
Радиационно-гигиенический надзор. Минздрав в лице инспекции по санитарно-экологическому надзору г. Озерска ежемесячно получает от предприятия отчет о сбросах и выбросах. Его сотрудники принимают участие в работе комиссий по расследованию нештатных ситуаций на предприятии.
Утвержденный Минатомом России комплексный план экологических мероприятий предусматривает полный отказ от использования озера Карачай для сбросов ЖРО к 2008 году.
Для предотвращения распространения уже накопленной радиоактивности в открытую гидрографическую сеть и атмосферу водоем-хранилище будет преобразован в могильник твердых РАО, земля над могильником будет превращена в «зеленую лужайку».
Пока озеро не законсервировано полностью, существует опасность повышения уровня воды и ее перелива в места понижений рельефа. В последние 3 года из-за высокой водности вероятность переполнения промводоемов значительно повысилась. Для предотвращения разлива озера Карачай вокруг него сооружены специальные дамбы, обваловки и насыпи.
Тем не менее, за последние 10 лет ни одна из имевших место аварийных ситуаций на предприятиях Минатома не привела к радиационному загрязнению окружающей среды или облучению населения. Показатели безопасности в атомном ведомстве в три раза лучше, чем в среднем в российской промышленности. По безаварийности работы российские АЭС стоят на 3 месте в мире после Японии и Германии [17, с.26].
Создание эффективной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на всех ядерно-опасных предприятиях - один из главных уроков Чернобыля в России.
Интересным представляется изучение российского опыта возрождения регионов, также постарадавших от аварии на Чернобыльской АЭС. (Брянская, Калужская, Орловская и Тульская области).
В развитие новой стратегии ООН в отношении реабилитации чернобыльских территорий был подготовлен проект Программы развития ООН и администрации Брянской области «Стратегия и центр местного экономического развития для районов Брянской области, пострадавших в результате чернобыльской аварии». Цель проекта - борьба с бедностью, повышение уровня доходов местного населения, содействие устойчивому экономическому и социальному развитию пострадавших и переселенческих районов, интеграция этих районов в рыночную экономику региона и России. Финансирование первого этапа проекта, предоставленное ООН, составило 100 тыс. долларов США. [7, с.29].
В 2005 г. в рамках проекта был создан и зарегистрирован Фонд микрокредитования личных подсобных хозяйств, мелких и средних предпринимателей «Новый мир». Клиентами Фонда стали представители малого бизнеса - сельские и городские предприниматели загрязненных районов Брянской области и районов, где живут переселенцы. Этой категории населения традиционно сложно получить кредит в других учреждениях. Фонд предлагает гибкие схемы предоставления кредитов, сведя к минимуму бюрократические процедуры, обеспечивает оперативную обработку заявок и индивидуальный подход к их оценке. Кроме того, в рамках проекта будет предоставляться обучение, помощь в составлении заявки и подготовке бизнес-планов.
Фонду активно передается опыт орловских коллег из сельскохозяйственного кредитного потребительского кооператива «Взаимопомощь», а также опыт другого проекта ПРООН по микрокредитованию, реализованного на Камчатке. Необходимым условием успешной деятельности Фонда является обеспечение его устойчивости в долгосрочной перспективе. Это может быть достигнуто путем привлечения дополнительных ресурсов, интеграции его работы в деятельность администрации области по поддержке предпринимательства, сотрудничества с банковскими и финансовыми структурами региона.
Красногорский сырзавод. В Красногорском районе Брянской области все молоко перерабатывается на единственном предприятии - ОАО «Красногорский сырзавод», расположенном в районном центре. За десять лет после аварии на предприятии произошло пятикратное сокращение производства молочных продуктов, связанное как с общим ухудшением экономической конъюнктуры, так и с уменьшением производства молока в коллективных хозяйствах. Дальнейшее сокращение сырьевой базы ставило под угрозу экономическую деятельность Красногорского сырзавода. С другой стороны, примерно с 2000 г. в районе начал возрождаться частный сектор, в основном за счет приобретения коров местным населением. Для жителей Красногорского района и ближайших населенных пунктов соседнего Гордеевского района сырзавод продолжал оставаться единственным местом, куда они могли сдавать свое молоко.
В рамках проекта «TAREG» в 1997 г. был осуществлен микропроект «Чистое молоко» с бюджетом в 21 470 евро, который предусматривал частичную модернизацию Красногорского сырзавода за счет приобретения сепаратора-сливкоотделителя. Идея инвестирования в крупное предприятие заключалась не только в поддержке самого сырзавода как градообразующего предприятия, но и в стимулировании производства молока в подсобных хозяйствах и, как следствие, повышении доходов местных жителей. Дальнейшее развитие сырзавода, как надежного потребителя излишков молока, имеет важное значение, поскольку завод сам обеспечивает доставку молока от индивидуального производителя (независимо от места проживания) и своевременно производит расчет.
Рост частных поставок важен и с позиций получения чистой молочной продукции. В индивидуальном секторе труднее контролировать загрязнение молока радио нуклидами, в то время как на сырзаводе та кой контроль организован, а переработка молока на сыр и масло обеспечивает соблюдение установленных нормативов.
Реализация микропроекта оказалась успешной. Новое оборудование было поставлено на сырзавод в 2004 г. В 2005 г. расширился ассортимент выпускаемой продукции (молока, кисломолочных продуктов, масла и сыра), стабилизировались экономические показатели завода [7, с.30].
Существенным позитивным результатом стало расширение закупок молока у индивидуальных производителей по всему району и даже за его пределами (например, увеличились закупки в поселке Мирный Гордеевского района, расположенном в 15 километрах от Красной Горы). Если в 2002-2003 г. около четверти поставок молока на Красногорский сырзавод приходилось на долю индивидуальных хозяйств, то в 2004 г. она составила уже 36%, а в 2005 г. увеличилась до 48%. Такие закупки являются мощной экономической и социальной поддержкой местного населения, что позволяет говорить о значительных социальных выгодах микропроекта.
Свинокомплекс в селе Шеломы. Межхозяйственный откормочный свинокомплекс в селе Шеломы Новозыбковского района Брянской области начал функционировать в 1979 г. В 1984 г. свинокомлекс насчитывал 13,5 тыс. свиней. В начале 1990-х г.в в связи с подорожанием кормов и другими негативными процессами поголовье сократилось до 7-8 тыс., а в 1995 г. - до нуля. Несколько последующих лет свинокомплекс не функционировал. В этот период усилиями районной администрации удалось сохранить основные фонды и часть трудового коллектива за счет организации небольших проектов.
Возрождение свинокомплекса было начато в 2001 г. на средства московских инвесторов. Было образовано ЗАО «БИО-М». Инвесторы сильно рисковали, поскольку от бывшего комплекса оставались только полуразвалившиеся стены. Первые три года производство было убыточным. Однако использование новых технологий, подбор кормов и пород свиней начали давать свои плоды. Оборудование свинокомплекса отвечает европейским стандартам. В 2005 г. производство дало хорошую прибыль. Производство мяса составило 520 тонн (это 70% от производства сельскохозяйственными предприятиями Новозыбковского района). На 1 января 2006 г. в свинокомплексе насчитывалось более 6,3 тыс. свиней. Это составляет четверть поголовья свиней сельхозпредприятий Брянской области и четыре пятых - Новозыбковского района [7, с.31].
Таким образом, накопленный зарубежный опыт в области хозяйственного механизма природопользования заключается в обеспечении безопасной эксплуатации сводится в основном к обеспечению безопасности функционирования ядерных объектов и недопущению радиоактивных выбросов в окружающую среду. Также интересным представляется изучение механизма микрокредитования населения по линии международных организаций как одного из факторов стимулирования природопользования на загрязненных радионуклидами территориях.

3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ НА ЗАГРЯЗНЕННЫХ РАДИОНУКЛИДАМИ ТЕРРИТОРИЯХ В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДА К РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКЕ
3.1 Совершенствование законодательной базы экономического механизма природопользования на загрязненных радионуклидами территориях
Разработка         научных основ экономической, финансовой и технологической политики в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь в условиях перехода к рыночным отношения» имеет актуальное значение для создания концепции устойчивого и безопасного природопользования на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению в результате аварии на Чернобыльской АЗС. Отсутствие необходимого бюджетного финансирования для потребностей экологии обуславливает необходимость формирования рыночных путей поступления инвестиций для этих целей, через создание эколого-зкономического механизма, включающего:
- систему правовых отношений;
- организацию и управление природопользованием;
- нормативное обеспечение;
- экономическое стимулирование;
- приватизацию в природопользовании;
- кредитно-финансовую политику.
- экономическую политику и стратегию по формированию рыночных отношений в области использования и воспроизводства природных ресурсов, накоплению и переработке отходов производства.
В условиях переходного периода к рыночной экономике совершенствование механизма природопользования на загрязненных радионуклидами территориях представляется возможным при наличии соответствующей законодательной базы, объективно учитывающей состояние социально-экономических процессов на указанных территориях..
По мнению специалистов предпосылки недостаточной эффективности ассигнований на минимизацию и преодоление негативных последствий чернобыльской катастрофы были заложены в самой организации управления осуществлением связанных с этим мероприятием. Основной ее недостаток состоял в чрезмерной централизации управления, обрекающей пострадавшие территории на положение пассивных объектов реабилитации, между тем как достижение высокой эффективности реабилитационных мероприятий предполагает, что именно сами пострадавшие территории должны являться наиболее активными субъектами реабилитации, осознанно, организованно и целеустремленно осуществляющими оздоровление среды своего обитания. В результате местные органы власти и управления загрязненных районов сегодня думают не столько о том, каким образом изыскать дополнительные средства на проведение реабилитационных мероприятий и обеспечить их высокоэффективное использование, сколько о том, чтобы как можно больше средств выпросить на эти цели у республиканского центра.
Исходя из вышесказанного, решение задачи радикального повышения эффективности использования бюджетных и иных ассигнований, направляемых на минимизацию и преодоление негативных последствий чернобыльской катастрофы, должно базироваться на превращении пострадавших территорий и проживающего на них населения из пассивных объектов в активных субъектов социально-экономической реабилитации.
Первым шагом на данном пути должно стать перераспределение властных полномочий и управленческих функций между различными уровнями управления. За республиканским центром целесообразно сохранить главным образом разработку стратегии и тактики, государственных целевых комплексных программ и планов социально-экономической реабилитации загрязненных территорий, научное и законодательное обеспечение, общее руководство и контроль за ходом выполнения реабилитационных мероприятий. Что же касается непосредственной организации и оперативного управления проведением указанных мероприятий, то эти функции должны быть полностью возложены на областные и районные органы власти и управления. Ибо кто, как не они, лучше знает, что конкретно и как нужно делать, чтобы как можно скорее и с меньшими затратами ликвидировать на подведомственных им территориях негативные последствия чернобыльской катастрофы.
Однако, чтобы местные органы могли успешно справляться с возросшими обязанностями, их следует наделить необходимыми правами по распоряжению финансовыми и материальными ресурсами, в том числе выделяемыми государством на реабилитацию загрязненных районов из централизованных источников. При этом поступление средств в распоряжение местных властей должно базироваться на законодательно-нормативной основе.
Таким образом необходимо добиться наиболее гармоничного сочетания принципов отраслевого и территориального управления с учетом требований экологии, согласования централизации и децентрализации управления природоохранной деятельностью для различных региональных (местных) уровней, развития и усиления экономических методов управления.
Можно утверждать, что в конкретных правоотношениях по-прежнему чаще всего будут выступать органы управления межотраслевой компетенции и, прежде всего, органы Минприроды и МЧС Респчблики Беларусь вместе с соответствующими службами контроля за состоянием окружавшей среды и другими, специально на то уполномоченными органами. Следовательно, структурная перестройка в управлении природопользованием должна происходить прежде всего в этих органах.
Преобразование Государственного комитета Республики Беларусь по экологии в Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь и создание Департамента по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь создало ряд предпосылок для реализации полной системно завершенной процедуры государственного управления природоохранной деятельностью, которая до настоящего времени была рассредоточена и осуществлялась на отраслевом уровне многочисленными министерствами и ведомствами. Это приводило к дублированию ряда функций и мероприятий в области охраны окружающей среды и ликвидации последствия аварии на ЧАЭС как в центре, так и на местах, что приводило в итоге к парадоксальной ситуации, когда отрасли контролируют сами себя.
Прежде всего в функции Минприроды следует включить:
- обеспечение комплексного управления в области охраны окружающей среды и природных ресурсов на основе принципов сочетания экологических и экономических интересов республики, рационального природопользования, установления допустимых норм и нагрузок на окружающую среду;
- оценку и прогнозирование состояния окружающей среды, ресурсного потенциала республики и биосферных процессов;
- обеспечение развития и эффективного использования материально-технической базы организаций министерства.
За МЧС закреплены следующие функции.
- обеспечение контроля за потенциально опасными производствами и объектами, оперативное реагирование в случае возникновения непредвиденных, нештатных ситуациях на промышленных и военных объектах, транспорте и объектах энергетики;
- контроль за состоянием окружающей природной среды, ее загрязнением при осуществлении сбросов и выбросов вредных веществ.
- радиационный мониторинг территории Республики и в частности районов государства, подвергшихся радиационному загрязнению;
- обеспечение инженерно-технических и социально-экономических мероприятий, связанных с эвакуацией и переселением населения из загрязненных районов.
Структура аппарата министерств должна быть подчинена решению главных стратегических задач в области охраны окружающей среды и задач организационно-методического плана. Функционально аппарат министерств не должен размениваться на осуществление только оперативно-контрольной работы, как это наблюдается сейчас.
Принятый 26.11.1992 г. Закон Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» не может в полной мере охватить вопросы совершенствования системы организации и управления природоохранной деятельностью всех органов управления, в том числе и промышленных министерств, являющихся центральными органами исполнительной власти. Предлагается сформировать новую систему эколого-правовых отношений, обеспечивающих включение экологических и санитарно-гигиенических требований в производственно-хозяйственную деятельность этих министерств.
Одними из первоочередных требований должны быть:
- соблюдение всеми министерствами и ведомствами, предприятиями природопользователями законодательства в области охраны окружающей среды, в которых должны быть внесены изменения и дополнения с целью углублення его экологизации;
- соблюдение промышленными министерствами, концернами, предприятиями требований об обеспечении им допустимого уровня негативного воздействия на окружающую среду, определяемого на основе природоохранного нормирования, осуществление тесного взаимодействия министерств-природопользователей с Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды и Министерства по чрезвычайным ситуациям, в целях контроля за состоянием, использованием природных ресурсов, экологической безопасности и т.д.
Непрерывно возрастающая эксплуатация минеральных ресурсов, сокращение площади земель с естественной растительностью, загрязнение природной среды различными отходами, радиоактивным загрязнением, многочисленные аварии показали, что дальнейшее развитие экономики не может продолжаться без учета экологических факторов, оценки роста деградации окружающей среды.
Опыт промышленно развитых стран убедительно показывает, что экологизация экономики - это длительный процесс. В то же время переход экономики на ресурсосберегающие безотходные технологии при использовании достижений науки техники в целях оздоровления окружающей среды, получает дополнительный импульс к развитию. В связи с этим в настоящее время в экономике все большее значение приобретает принцип экологической безопасности развития. Он используется для оценки достижений экономики и включает в себя оценку соответствующей технологии и техники, новые подходы к размещению производств, нормам потребления, продолжительности жизни и регулируется экологическими стандартами.
В настоящее время в условиях переходной к рынку экономики Республики Беларусь существующие технологии испытывают слабое давление действующих национальных стандартов, правил, приоритетов. При высокой степени концентрации и монополизации производства всегда находятся веские аргументы, позволяющие ослабить, временно отменить, допустить «в виде исключения» низкие экологические нормативы, а следовательно, допустить высокое загрязнение, расточительство ресурсов «грязную» технологию, низкокачественную технику и т.д.. Пример многих государств показал, что при ослаблении монополизации освоение внешних рынков становится реальной необходимость» нормального развития экономики. В этом случае несоблюдение экологических стандартов, их необоснованность или несоответствие национальных стандартов международным требованиям препятствует продаже произведенной продукции, техники, технологий в промышленно развитые страны.
Наличие объективно жестких природоохранных стандартов и норм вынуждает производителей искать новые пути и решения, обеспечивающие появление принципиально новых, экологически чистых изделий и технологий. Государства, обеспечившие высокий уровень экологичности производства, стремятся оградить себя от ввоза «грязной» технологии и ввоза продукции, несоответствующей требованиям его экологических стандартов. А так как этот процесс, охвативший практически все высокоразвитые страны будет продолжаться, то единственным средством повышения конкурентоспособности изделий, продаваемых на внешнем рынке, будет обеспечение экологической безопасности и достижение уровня международных экологических стандартов. Внедрение экологически прогрессивных технологий позволит снизить затраты на ликвидацию последствий от загрязнения природной среды, затраты по разработке и проведению мер по охране природы, улучшить положение в социальных сферах – здравоохранении, туризме, отдыхе, культуре, спорте и т.д. Высокие издержки предприятий на ликвидацию последствий загрязнений могут сделать производимые ими изделия нерентабельными по сравнению с изделиями-аналогами предприятий. что приведет к вытеснению этих изделий с мирового рынка, а возможно, с национального, а это в свою очередь может привести к серьезны» экономическим и социальным последствиям.
Острая экологическая ситуация в ряде регионов РБ, наличие жестких экологических стандартов, принятие ряда новых постановлений по охране окружающей среды, которые предъявляют определенные требования к производителям и потребителям продукции, обостряет ряд проблем.
Во-первых, производитель обязан принять меры, обеспечивающие борьбу с загрязнением среды в ходе самого процесса производства.
Во-вторых, выпускаемая продукция должна быть экологически безвредной, поскольку потребители в соответствии с природоохранным законодательством будут стремится к соблюдению установленных экологических стандартов в отношении используемых или промышленных изделий. В условиях, когда производитель стремиться продать, а потребитель - купить экологически чистую продукцию, и заключается одно из направлений воздействия экологических стандартов на экономику.
Главным Фактором для обеспечения взаимодействия экономики и экологии республики при переходе к рыночным отношениям является создание экологически и экономически обоснованной базы объективных и реальных экологических нормативов. Предполагается, что система экологических нормативов должна состоять из двух частей - целевых и текущих. К целевым нормативам относятся санитарно-гигиенические нормативы, которые являются базовыми, т.к. методология экологического нормирования в области охраны здоровья населения от неблагоприятного воздействия факторов окружающей среды на сегодняшний день позволяет определить границы допустимого антропогенного воздействия. В то же время экспериментально установлено, что в ряде случаев уровень загрязнения, безопасный для здоровья населения, оказывает разрушающее воздействие на экосистемы. В связи с этим необходимо дополнить систему ПДК (предельно-допустимых концентраций выбрасываемых веществ в окружающую природную среду) аналогичными нормативами предельно допустимых нагрузок на экосистемы.
Ко второй группе экологических нормативов относятся динамические ступенчатые нормативы качества окружающей среды, рассчитанные для отдельных временных интервалов с счетом реальных экономических, ресурсных, технических и технологических возможностей.
При разработке текущих нормативов должны учитываться как уровень загрязнения окружающей среды, так и уровень развития производительных сил. Это позволит оптимально учесть экономические интересы предприятия и экологические требования общества.
Экологическим показателем оценки уровня производительных сил является величина выбросов (сбросов) вредных веществ в окружающую среду в расчете на единицу потребляемого сырья (топлива) или произведенной продукции. Удельные нормативы выбросов (сбросов) являются экологическими нормативами. При расчете и установлении их должны учитываться как отечественные, так и международные стандарты о параметрах выбросов.
При установлении текущих экологических нормативов должны учитываться также гидрометеорологические характеристики, а также уже существующая в данном районе экологическая нагрузка (существующий фон).
За рубежом для формирования качества окружающей среды используется так называемый «баббл-принцип», в соответствии с которым для предприятия устанавливается общий объем выбросов (сбросов) тех или иных загрязняющих веществ. В пределах этого объема предприятие определяет объем выброса из каждой отдельной трубы и само выбирает способы достижения общего норматива. Можно этот принцип использовать на всех предприятиях региона. Взаимодействие предприятий с территориальными органами охраны природы, а также взаимодействие предприятий друг с другом осуществляется также через «рынок квот на выбросы».
Функционирование такого принципа базируется на соблюдении экологических норм и обеспечении экономической выгоды для всех ее участников.
Внедрение рыночного механизма установления экологических стандартов открывает реальную возможность достижения требований международных стандартов к качественному состоянию природной среды и экологических требований к производимой продукции. Таким образам, становится реальным переход к международным экологический стандартам и их принятие. Во многих сферах природоохранного нормирования уже сегодня возникла необходимость и существует объективная возможность принятия нового пакета упрощенных и более реалистичных стандартов стран Европейского Сообщества (ЕС). Так, в соответствии с отчетными данными качество окружающего воздуха в Республике Беларусь удовлетворяло требованиям стандартов ЕС или близко к ним по обычный загрязняющим веществам уже в 1991 г. Экономический кризис предполагает уменьшение выбросов в течение ближайшего десятилетия, что также будет способствовать улучшению качества воздуха. Таким образом, принятие и осуществление нормативов качества окружающего воздуха стран ЕС представляется реальным. С другой стороны, нормативы выбросов стран ЕС, которые основаны на применении наилучших имеющихся технологий контроля и, в силу их унифицированности с точки зрения применения в условиях использования новейших технологий на новых и реконструированных предприятиях, учитывая трудное экологическое положение Беларуси, в краткосрочной перспективе нецелесообразно. Это может вызвать дополнительные затраты в связи с выполнением этих стандартов и приведет к дальнейшим издержкам в реконструкции и модернизации промышленных предприятий, дополнительные же выгоды в плане охраны здоровья населения будут минимальными. Таким образом, нормативы выбросов загрязняющих веществ стран ЕС в Республике Беларусь могут быть приняты в рамках долгосрочной перспективы.
В связи с перегруженностью нормативной базы республики, устанавливающей требования к качеству водных ресурсов, а также в связи d тем, что многие стандарты устарели, необходима разработка и осуществление программы реалистичных стандартов качества питьевой воды, воды для рекреационных целей, целей рыбного хозяйства. Осуществление этой программы в некоторой степени упрощается из-за наличия объективной возможности достижения требований стандартов, так же как и по воздуху связанной с улучшением качества воды и водных источников, в результате экономического кризиса и наличия определенного запаса времени для осуществления модернизации производственных процессов с точки зрения экологии.
Для расчета предельных норм сбросов сточных вод необходимо использовать модели качества воды, разработанные для отдельных рек и озер, которые позволяют оценивать влияние индивидуальных и групповых объектов. С этой же целью необходима разработка экологической классификации качества воды, на основании которой последовательно, в зависимости от целевого назначения годных объектов, возможно поэтапное проведение политики по установлению и достижения нормативов качества и, соответственно, предельных норн сброса загрязняющих веществ. На основании экологической классификации возможно установление сертификатов качества водных объектов, которые могут быть положены в основу механизма лицензирования водопользования.
Для охраны окружающей среды от воздействия бытовых и промышленных отходов необходим комплекс стандартов, который в полной мере отвечал бы рациональному использованию материальных ресурсов и охране природы от негативного воздействия при сборе, хранении, транспортировке и переработке отходов и соответствовал бы международным соглашениям.
Для совершенствования системы экологических нормативов в рамках формирования рыночных отношений рекомендуется уменьшить количество контролируемых ингредиентов - осуществить инвентаризацию химических веществ по их потенциальной опасности. Контроль за состоянием земли, воздуха и воды осуществлять по интегральным показателям, присущим определенному типу производства и его технологии; планирование, выбросов (сбросов) осуществлять по удельным выбросам. Для этого должны быть разработаны показатели (нормативы) сдельных выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в расчете на единицу выпускаемой продукции, получаемой энергии, установлены нормативы удельных выбросов для передовых технологий и среднеотраслевые нормативы.
В настоящее время экологическая составляющая в цене выпускаемой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг нигде не прослеживается и не учитывается. В доказательство этого можно Рассмотреть структуру иены на любую продукцию, куда, как правило, входят материалы, амортизация основных производственных фондов и оплата труда. Можно лишь частично говорить, что в ней учтены затраты на экологию, поскольку для производства продукции используются энергоресурсы (горюче-смазочные материалы, электроэнергия и топливо), а в их цене учитываются затраты на экологию. Но в любом случае бесспорно, что затраты на охрану природы в цене не фигурируют и доля затрат в цене на продукцию будет разной.
Для решения экологических проблем в основной используются средства фонда, которые подавляющей частью формируются за счет экологического налога. Незначительная величина последнего, и к тому же не увязанная с процессом инфляции, не позволяет сформировать этот фонд в достаточном для осуществления природоохранных мероприятий объеме.
В связи с вышеизложенным можно утверждать, что назрела необходимость определить в цене на продукцию долю затрат, обусловленных загрязнением окружающей среды при использовании ее ресурсов в производстве. Это позволит учесть инфляционные процессы в экономике внебюджетного фонда, акцентировать внимание потребителей и производителей на эту часть расходов, находить пути к совершенствованию технологии по снижению этих расходов. Как отмечалось выше, действующие и применяемые на территории республики нормы предельно допустимых концентраций (ПДК) вредных веществ в атмосфере, воде, земле, продуктах питания и нормах жестче западноевропейских. Из-за этого они в ряде случаев не выполняются предприятиями. Более жесткие нормативы ПДК сдерживают внедрение западных технологий в промышленность и сельское хозяйство и конечном итоге это сдерживает инвестиции в народное хозяйство республики. С другой стороны, применяемые методы и средства для измерения качественных характеристик товаров не признаны другими государствами. Для признания результатов измерения качества продукции, во-первых, должны быть подписаны двух- и межгосударственные соглашения о взаимном признании результатов измерения- Во-вторых, методы измерения должны быть если не адекватными, то максимально приближенными.
В заключение вопроса следует повторить, что в целях создания эффективного механизма природопользования в Республике Беларусь на загрязненных радионуклидами территориях необходимо совершенствование нормативно-правовой базы, регламентирующей вопросы механизма природопользования.
3.2 Стимулирование инвестиционной деятельности как важнейшее направление совершенствования экономического механизма природопользования на загрязненных радионуклидами территориях
Усиление интеграции экономических и экологических процессов в мире привело к более широкому пониманию устойчивого развития, к расширению его социально-экономической составляющей. В соответствии с данным подходом достижение устойчивого социально-экономического развития требует согласования стратегий, нацеленных на ускорение экономического роста и охрану окружающей среды. Важнейшая роль при совершенствования экономического механизма природопользования на загрязненных радионуклидами территориях должна, по мнению автора, должна принадлежать инвестиционной деятельности.